1825-2015.

LA HISTORIA PARA CONTAR

AO DE LA CONSOLIDACIN DEL MAR DE GRAU Jueves 5 de mayo de 2016

DIRECTIVA N 008-2016-CG/GPROD
AUDITORA DE DESEMPEO
Y
MANUAL DE AUDITORA DE
DESEMPEO
RESOLUCIN DE CONTRALORA
N 122-2016-CG

SEPARATA ESPECIAL
586284 NORMAS LEGALES Jueves 5 de mayo de 2016 / El Peruano

En uso de las facultades previstas en el artculo 32 de

RESOLUCIN DE CONTRALORA
la Ley N 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de
N 122-2016-CG
Control y de la Contralora General de la Repblica;

SE RESUELVE:
Lima, 4 de mayo de 2016
Artculo Primero.- Aprobar la Directiva N 008-2016-
VISTO, la Hoja Informativa N 00016-2016-CG/PEC
CG/GPROD denominada Auditora de Desempeo y el
de la Gerencia Central de Planeamiento Estratgico
Manual de Auditora de Desempeo, cuyos textos forman
que recomienda la aprobacin del proyecto de Directiva
parte integrante de la presente Resolucin.
Auditora de Desempeo y el Manual de Auditora de
Desempeo;
Artculo Segundo.- Los documentos normativos
aprobados mediante el artculo primero de la presente
CONSIDERANDO:
Resolucin, entrarn en vigencia a partir del da hbil
siguiente a la publicacin de la presente Resolucin en el
Que, el artculo 6 de la Ley N 27785, Ley Orgnica del
diario oficial El Peruano.
Sistema Nacional de Control y de la Contralora General
de la Repblica, establece que el control gubernamental
Artculo Tercero.- Dejar sin efecto la Resolucin de
consiste en la supervisin, vigilancia y verificacin de los
Contralora N 382-2013-CG que aprob la Directiva N 011-
actos y resultados de la gestin pblica, en atencin al
2013-CG/ADE Auditora de Desempeo.
grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economa
en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado,
Artculo Cuarto.- Las Auditoras de Desempeo que se
as como del cumplimiento de las normas legales y de los
encuentren en proceso en el marco de la Directiva N 011-2013-
lineamientos de poltica y planes de accin, evaluando los
CG/ADE se adecuarn a los documentos normativos aprobados
sistemas de administracin, gerencia y control, con fines
por la presente Resolucin, a partir de la etapa de ejecucin.
de su mejoramiento a travs de la adopcin de acciones
preventivas y correctivas pertinentes;
Artculo Quinto.- Encargar al Departamento de
Tecnologas de la Informacin la publicacin de la presente
Que, el artculo 14 de la citada Ley Orgnica, establece
Resolucin y los documentos normativos aprobados en el
que el ejercicio del control gubernamental se efecta
Portal del Estado Peruano (www.peru.gob.pe), as como en
bajo la autoridad normativa y funcional de la Contralora
el portal web (www.contraloria.gob.pe) y en la intranet de la
General, la que establece los lineamientos, disposiciones y
Contralora General de la Repblica.
procedimientos tcnicos correspondientes a su proceso, en
funcin a la naturaleza y/o especializacin de las entidades,
Regstrese, comunquese y publquese
las modalidades de control aplicables y los objetivos
trazados para su ejecucin;
FUAD KHOURY ZARZAR
Contralor General de la Repblica
Que, mediante Resolucin de Contralora N 382-2013-
CG se aprob la Directiva N 011-2013-CG/ADE Auditora
de Desempeo, que estableci el marco conceptual y el
proceso de la auditora de desempeo, en el marco de las DIRECTIVA N 008-2016-CG/GPROD
Normas de Auditora Gubernamental - NAGU, aprobadas
por Resolucin de Contralora N 162-95-CG y sus AUDITORA DE DESEMPEO
modificatorias;
NDICE
Que, por Resolucin de Contralora N 273-2014-CG se
aprob las Normas Generales de Control Gubernamental, 1. FINALIDAD
disposiciones de obligatorio cumplimiento para el ejercicio 2. OBJETIVO
del control gubernamental, que adopt un nuevo enfoque 3. ALCANCE
de control que busca contribuir a la mejora de la gestin 4. SIGLAS Y REFERENCIAS
pblica y a la creacin de valor para la ciudadana, 5. BASE LEGAL
considerndose a la auditora de desempeo como un tipo 6. DISPOSICIONES GENERALES
de servicio de control posterior, dejndose sin efecto, entre
otras, las Normas de Auditora Gubernamental - NAGU, 6.1. Auditora de Desempeo
aprobadas por Resolucin de Contralora N 162-95-CG y 6.2. Dimensiones de la Auditora de Desempeo
sus modificatorias; 6.3. Caractersticas de la Auditora de Desempeo
6.4. Principios de la Auditora de Desempeo
Que, el numeral 1.18 de las Normas Generales de 6.5. Objetivos de la Auditora de Desempeo
Control Gubernamental establece que las caractersticas 6.6. Orientacin de la Auditora de Desempeo
y condiciones de los servicios de control son determinadas 6.7. La Auditora de Desempeo y la Cadena de Valor
por la Contralora en la normativa especfica, de acuerdo a 6.8. El servicio de la Auditora de Desempeo y sus
los requerimientos y la naturaleza particular de cada uno de procesos vinculados
los tipos de servicio de control, conforme a sus atribuciones
legales y autonoma funcional; 6.8.1. Planeamiento
6.8.2. Servicio de Auditora de Desempeo
Que, en ese contexto, se han identificado aspectos de 6.8.3. Seguimiento a la Implementacin de las
mejora en observancia de las disposiciones contenidas Recomendaciones
en las Normas Generales de Control Gubernamental y la
experiencia obtenida durante los aos de vigencia de la 6.9. Control y Aseguramiento de la Calidad
Directiva N 011-2013-CG/ADE, siendo que en el Manual
de Auditora de Desempeo propuesto se establece 7. DISPOSICIONES ESPECFICAS
la metodologa para el desarrollo de la auditora de
desempeo, lo que permitir uniformizar las actividades 7.1. Planeamiento
principales y los criterios a ser aplicados para su realizacin, 7.2. Etapas del Servicio de la Auditora de Desempeo
a fin de asegurar la rigurosidad tcnica del citado servicio de
control posterior; 7.2.1. Planificacin
7.2.2. Ejecucin
Que, conforme al documento del visto, la Gerencia 7.2.3. Elaboracin del Informe
Central de Planeamiento Estratgico propone la aprobacin
del proyecto de Directiva denominada Auditora de 7.3. Seguimiento a la Implementacin de las
Desempeo y el Manual de Auditora de Desempeo, Recomendaciones
en ejercicio de la funcin establecida en el numeral 10 del
artculo 19 del Reglamento de Organizacin y Funciones 8. DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES
de la Contralora General de la Repblica, aprobado por 9. DISPOSICIN COMPLEMENTARIA TRANSITORIA
Resolucin de Contralora N 027-2016-CG; 10. ANEXO N 01: Glosario de trminos
 El Peruano / Jueves 5 de mayo de 2016 NORMAS LEGALES
1. FINALIDAD
Implementar y desarrollar la Auditora de Desempeo
para contribuir a una mejora de la gestin de los recursos
pblicos, de tal forma que se realice con eficacia, eficiencia,
economa y calidad.
2. OBJETIVO
Establecer el marco conceptual y el proceso de la Auditora
de Desempeo, as como estandarizar su implementacin.
3. ALCANCE
Las disposiciones de la presente Directiva son de aplicacin
obligatoria para:
a) Las unidades orgnicas de la Contralora General de
la Repblica de acuerdo a su competencia funcional,
establecida en el Reglamento de Organizacin y
Funciones.
b) Las Entidades Pblicas sujetas al mbito del Sistema
Nacional de Control, dentro de los alcances del artculo 3
de la Ley N 27785 - Ley Orgnica del Sistema Nacional
de Control y de la Contralora General de la Repblica.
4. SIGLAS Y REFERENCIAS
INTOSAI: Organizacin Internacional de Entidades
Fiscalizadoras Superiores
La Contralora: Contralora General de la Repblica
Ley: Ley N 27785 Ley Orgnica del Sistema
Nacional de Control y de la Contralora
General de la Repblica
SNC: Sistema Nacional de Control
5. BASE LEGAL
Constitucin Poltica del Per.
Ley N 27785 - Ley Orgnica del Sistema Nacional de
Control y de la Contralora General de la Repblica, y
modificatorias.
Ley N 28716 Ley de Control Interno de las Entidades
del Estado y modificatorias.
Decreto Supremo N 004-2013-PCM que aprueba
la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin
Pblica.
Resolucin de Contralora N 320-2006-CG, que aprueba
las Normas de Control Interno.
Resolucin de Contralora N 273-2014-CG que aprueba
las Normas Generales de Control Gubernamental y
modificatoria.
Reglamento de Organizacin y Funciones de la
Contralora General de la Repblica vigente.
Normas Internacionales de las Entidades Fiscalizadoras
Superiores: ISSAI 300 Principios fundamentales de la
Auditora de Desempeo, emitida por la INTOSAI.
6. DISPOSICIONES GENERALES
6.1. Auditora de Desempeo
La Auditora de Desempeo es un examen de
la eficacia, eficiencia, economa y calidad de la
produccin y entrega de los bienes o servicios que
realizan las entidades pblicas, con la finalidad de
alcanzar resultados en beneficio del ciudadano.
6.2. Dimensiones de la Auditora de Desempeo
Las dimensiones de desempeo son los aspectos
que, analizados de manera individual o conjunta,
segn la informacin disponible, permiten concluir
sobre el desempeo de la produccin y entrega de
un bien o servicio pblico. Estas dimensiones se
describen a continuacin.
a) Eficacia: Es el logro o grado de cumplimiento de
las metas, objetivos establecidos o resultados.
b) Eficiencia: Es la relacin entre la produccin
de un bien o servicio y los insumos utilizados
para dicho fin, la cual se puede comparar con un
referente nacional o internacional.
c) Economa: Es la capacidad de administrar
adecuadamente los recursos financieros.
586285
d) Calidad: Es el grado de cumplimiento de
los estndares definidos para responder a
las necesidades de la poblacin, los cuales
se expresan, entre otros, en trminos de
oportunidad, caractersticas tcnicas, precisin
y continuidad en la entrega de los bienes o
servicios o satisfaccin de usuarios.
6.3. Caractersticas de la Auditora de Desempeo
La Auditora de Desempeo tiene las siguientes
caractersticas:
a) Constructiva: Sus resultados estn
encaminados a la propuesta de mejoras en
la gestin pblica, ms que a sancionar los
resultados de la gestin.
b) Interdisciplinaria: Su anlisis integra los
conocimientos de varias disciplinas acadmicas,
segn la materia que se analice. Por ello, se
requiere de una amplia gama de herramientas
y mtodos que se eligen en funcin de la
naturaleza del problema a analizar.
c) Orientada al ciudadano: Contribuye a una
gestin pblica orientada a resultados, en la
que el Estado define sus intervenciones a partir
de las necesidades de la poblacin con criterio
inclusivo.
d) Participativa: La auditora incorpora
mecanismos de colaboracin y compromiso
activo de los gestores (titulares, representantes
y personal tcnico de las entidades pblicas
responsables de la produccin y la entrega
del bien o servicio pblico a examinar), lo cual
facilita su apropiacin de los objetivos de la
auditora y favorece la implementacin efectiva
de las recomendaciones. Asimismo, permite la
participacin de los actores clave (individuos,
grupos o entidades que pueden influir en el
proceso de produccin y entrega del bien o
servicio pblico y contribuir al logro de sus
resultados), con la finalidad de conocer sus
intereses, opiniones e informacin relevante en
el desarrollo de la auditora.
e) Transversal: Se realiza un anlisis integral de la
produccin y la entrega de los bienes o servicios,
en donde pueden intervenir diversas entidades
pblicas, de distintos sectores o niveles de
gobierno.
6.4. Principios de la Auditora de Desempeo
Los principios que rigen la Auditora de Desempeo
se encuentran establecidos en la Ley, destacando
para efectos de su aplicacin, los siguientes:
autonoma funcional, integralidad, carcter tcnico
y especializado del control, flexibilidad, participacin
ciudadana, publicidad, objetividad y reserva.
6.5. Objetivos de la Auditora de Desempeo
La Auditora de Desempeo tiene los siguientes
objetivos:
a) Identificar los factores que afectan el logro de los
objetivos en la produccin y entrega del bien o
servicio pblico.
b) Establecer si el seguimiento (monitoreo),
supervisin y evaluacin del proceso de
produccin y entrega del bien o servicio
pblico que realizan las entidades pblicas,
son adecuados, principalmente, si proveen
informacin necesaria y suficiente y si esta es
utilizada en la toma de decisiones.
c) Establecer si la ejecucin del proceso de
produccin y entrega del bien o servicio pblico
se realiza de manera eficaz, eficiente, econmica
y con calidad.
6.6. Orientacin de la Auditora de Desempeo
La Auditora de Desempeo tiene un enfoque
orientado a problemas, lo cual implica que se
examine y verifique la existencia de problemas
especficos y se analicen sus causas, desde las
586286 NORMAS LEGALES Jueves 5 de mayo de 2016 / El Peruano

distintas dimensiones de desempeo. Dichas con dicha informacin detallada, esta se identifica
causas constituyen potenciales reas de mejora, conjuntamente con los gestores.
las cuales se identifican conjuntamente con las
entidades responsables de la intervencin pblica. 6.8. El servicio de la Auditora de Desempeo y sus
De este modo, se formulan recomendaciones que procesos vinculados
dan lugar a acciones especficas a implementar por
los gestores. El servicio de la Auditora de Desempeo est
vinculado con los procesos de planeamiento
La Auditora de Desempeo busca contribuir con la y seguimiento a la implementacin de las
mejora continua de la gestin pblica, considerando recomendaciones. El servicio y estos procesos se
su impacto positivo en el bienestar del ciudadano. describen a continuacin.
Fomenta la implementacin de una gestin por
resultados, la transparencia de la gestin pblica y 6.8.1. Planeamiento
la rendicin de cuentas de modo que el uso de los
recursos pblicos genere el mayor valor o bienestar El planeamiento permite determinar la materia
para el ciudadano. a examinar, que es un bien o servicio pblico,
y el problema de desempeo asociado a dicha
La Auditora de Desempeo no identifica materia. Culmina con la elaboracin de la
responsabilidad administrativa funcional, civil carpeta de servicio.
o penal. En este sentido, cuando se eligen las
materias a examinar, se excluyen aquellas que El planeamiento es efectuado por la unidad
presenten problemas asociados a ilcitos penales, orgnica encargada del planeamiento de las
administrativos, denuncias de actos de corrupcin, auditoras de desempeo.
entre otros. No obstante, si durante el desarrollo
de una auditora de desempeo, se advirtiesen 6.8.2. Servicio de Auditora de Desempeo
hechos respecto de los cuales deba realizarse una
evaluacin complementaria, estos se comunican a la El servicio de Auditora de Desempeo est
unidad orgnica competente de La Contralora. constituido por las etapas de planificacin,
ejecucin y elaboracin del informe. Estas
6.7. La Auditora de Desempeo y la Cadena de Valor tienen como productos el plan de auditora,
los resultados de la auditora y el informe de
La Auditora de Desempeo toma como base de auditora, respectivamente.
su anlisis la estructura de la intervencin pblica,
la cual se enmarca en una cadena de valor que El servicio de Auditora de Desempeo es
comprende: insumos, actividades, productos, un efectuado por la comisin auditora designada.
resultado especfico y un resultado final.
6.8.3. Seguimiento a la Implementacin de las
Los insumos son los recursos humanos, financieros, Recomendaciones
materiales u otros, necesarios y suficientes, para
realizar una actividad. Una actividad es una accin Culminado el servicio de la Auditora de
que transforma dichos insumos en un bien o servicio Desempeo, el gestor define el plan de accin,
pblico, de forma articulada con otras actividades. a fin de implementar las recomendaciones
Ese bien o servicio se denomina producto. Se contenidas en el informe de auditora. Se
entrega con el propsito de generar un cambio realiza el seguimiento a la implementacin de
para solucionar un problema identificado sobre las acciones comprendidas en el plan, lo cual
una poblacin objetivo, denominado resultado concluye con el reporte de cierre.
especfico, el cual contribuye al logro de un objetivo
de poltica nacional, denominado resultado final. El seguimiento a la implementacin de las
recomendaciones es efectuado por la unidad
En el siguiente grfico, se muestra la cadena de orgnica encargada del seguimiento a la
valor, en el cual se precisan los eslabones que implementacin de las recomendaciones de
corresponden a los procesos de produccin y entrega las auditoras de desempeo.
de bienes y servicios (insumos-actividad-producto) y
los que corresponden a los resultados de la misma Segn lo descrito, en el siguiente grfico
(resultado especfico-resultado final). Asimismo, se se muestra el servicio de la Auditora de
muestran los procesos de soporte, los cuales sirven Desempeo y sus procesos vinculados.
de manera transversal a la intervencin pblica y
estn regulados por los sistemas administrativos Grfico N 02: El servicio de la Auditora
nacionales aplicables a todas las entidades de Desempeo y sus procesos vinculados
pblicas. La Auditora de Desempeo se centra en la
ejecucin de la intervencin pblica, que comprende
los procesos de produccin y entrega de bienes y
servicios y los procesos de soporte.

Grfico N 01: Cadena de Valor de una Intervencin

Pblica
POLTICAS DE ESTADO Y DE GOBIERNO

EJECUCIN DE LA INTERVENCIN PBLICA RESULTADOS DE LA INTERVENCIN PBLICA

Procesos de produccin y entrega de bienes y servicios Elaboracin: Departamento de Auditora de Desempeo

INSUMOS ACTIVIDAD PRODUCTO RESULTADO ESPECFICO RESULTADO FINAL

Procesos de soporte (Sistemas Administrativos)

6.9. Control y Aseguramiento de la Calidad

Fuente: Adaptado de la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica. Con el propsito de contribuir a la mejora continua de
Elaboracin: Departamento de Auditora de Desempeo la Auditora de Desempeo, se realiza el control y el
aseguramiento de la calidad, de acuerdo a lo establecido
En la mayora de los casos, la estructura de la cadena en las Normas Generales de Control Gubernamental.
de valor se encuentra definida en documentos
formales que contienen informacin detallada de El control de la calidad se refiere a la revisin de los
los productos y actividades, los cuales describen procesos y productos de la Auditora de Desempeo,
sus caractersticas o especificaciones tcnicas y la durante todo su ciclo, para determinar su grado de
organizacin para su produccin y entrega (roles cumplimiento con los estndares definidos en esta
y funciones de los gestores, diagramas de flujo, Directiva, el manual de Auditora de Desempeo
entre otros). Si una intervencin pblica no cuenta y la normativa complementaria. El control de la
 El Peruano / Jueves 5 de mayo de 2016 NORMAS LEGALES
calidad es responsabilidad de la comisin auditora
y de la unidad orgnica a cargo de la Auditora de
Desempeo, como parte inherente de su gestin.
El aseguramiento de la calidad se refiere a la
verificacin de los procesos y productos de la
Auditora de Desempeo para concluir si fueron
sujetos a control de calidad durante todo el ciclo y
si cumplen con los estndares definidos. Se realiza
de manera selectiva por personas o unidades
orgnicas distintas a las que realizan la Auditora de
Desempeo.
7. DISPOSICIONES ESPECFICAS
En esta seccin, se describen el servicio de la Auditora de
Desempeo y sus procesos vinculados: el planeamiento y el
seguimiento a la implementacin de las recomendaciones.
7.1. Planeamiento
El planeamiento es el proceso a travs del cual
se identifica la materia a examinar, a partir de
la priorizacin de temas de inters, mediante la
aplicacin de criterios establecidos por la Contralora.
La identificacin y la priorizacin de la materia a
examinar llevan a determinar el problema asociado
de la auditora. Como producto de este proceso se
elabora la carpeta de servicio, la cual constituye el
insumo para el inicio del servicio de la Auditora de
Desempeo.
Para su desarrollo se realizan las siguientes
actividades:
a) Seleccionar el tema de inters
El tema de inters es una situacin o necesidad
que afecta a una poblacin determinada, la
cual justifica una intervencin pblica a travs
de la entrega de bienes o servicios (productos)
con el objetivo de lograr un resultado que
genere un cambio positivo en dicha situacin o
necesidad. Los temas de inters corresponden a
un resultado esperado que est vinculado a un
objetivo de poltica nacional.
Para seleccionar el tema de inters, se aplican
los siguientes criterios:
i. Relevancia de la intervencin pblica;
ii. Importancia presupuestal de la intervencin
pblica; y
iii. Logro de los objetivos de la intervencin
pblica.
b) Seleccionar la materia a examinar
La materia a examinar es un bien o servicio
(producto) entregado a una poblacin
beneficiaria mediante una intervencin pblica,
a fin de lograr un resultado esperado.
Para seleccionar la materia a examinar, se
aplican los siguientes criterios:
i. Sustento adecuado de la relacin causal
entre los productos y el resultado esperado
de la intervencin;
ii. Importancia presupuestal del producto; y
iii. Logro de los objetivos del producto.
c) Identificar el problema asociado a la materia a
examinar
Un problema asociado a la materia a examinar
es una desviacin en el desempeo de la
produccin y entrega del bien o servicio pblico,
con respecto a las dimensiones de eficacia,
eficiencia, economa o calidad.
Se identifica el problema asociado mediante
la evaluacin de indicadores de desempeo.
Luego, se desarrolla una descripcin preliminar
del mismo en base a informacin cuantitativa
y cualitativa. Finalmente, se plantean hiptesis
iniciales sobre sus causas, vinculadas con
alguna dimensin de desempeo.
586287
d) Elaborar la carpeta de servicio
La carpeta de servicio contiene la informacin
relevante para el desarrollo del servicio de
auditora. Describe el tema de inters, la
materia a examinar, el problema asociado, su
organizacin (gestores y actores involucrados,
con sus roles o funciones), el proceso de
produccin y entrega del bien o servicio pblico,
los procesos de soporte que correspondan y
cmo contribuye la auditora en el conocimiento
del problema asociado y sus posibles soluciones,
entre otros.
7.2. Etapas del Servicio de la Auditora de Desempeo
El servicio de la Auditora de Desempeo comprende
las etapas de planificacin, ejecucin y elaboracin
del informe.
7.2.1. Planificacin
La planificacin del servicio de la Auditora de
Desempeo establece la estrategia general
para conducir la Auditora de Desempeo.
En esta etapa se elabora el plan de auditora
que contiene la matriz de planificacin y el
programa de auditora.
Para ello, se realizan las siguientes actividades:
a) Comprender la materia a examinar y su
problema asociado
Se revisa la carpeta de servicio, se
actualiza la informacin ah contenida y se
profundiza su comprensin sobre la materia
a examinar y el problema asociado.
b) Analizar las relaciones causales del
problema asociado
Se identifican y se clasifican posibles
causas del problema asociado,
seleccionando las de mayor relevancia.
Luego, se identifican las causas directas
e indirectas, sustentando la existencia de
relaciones causales entre las mismas.
c) Identificar el problema de auditora a
examinar y sus causas.
El problema de auditora es una situacin
que afecta la eficacia, la eficiencia, la
economa o la calidad en la produccin y la
entrega de la materia a examinar.
El problema de auditora y sus causas se
identifican a partir del anlisis de relaciones
causales, considerando los siguientes
factores: lo que es factible de auditar (segn
la informacin disponible, los mtodos y
las capacidades de la comisin auditora),
la relevancia de las causas (excluyendo
causas externas, fuera del control del
gestor) y la contribucin potencial de una
auditora que examine dicho problema y
causas.
d) Formular las preguntas y los objetivos de
auditora
La pregunta general y las preguntas
especficas de la Auditora de Desempeo
se formulan en el marco de una dimensin
de desempeo, a partir de la identificacin
del problema de auditora y sus posibles
causas. De estas preguntas se derivan el
objetivo general y los objetivos especficos,
respectivamente.
e) Establecer los criterios
Los criterios son los estndares bajo
los cuales se evala la evidencia y se
interpretan los resultados. Permiten un
anlisis consistente de las preguntas de
auditora. Definen el desempeo esperado,
a partir de informacin cientfica, normas,
mejores prcticas (benchmarking), juicio de
expertos, entre otros.
586288 NORMAS LEGALES
f) Definir el alcance de la auditora
El alcance define el lmite de la auditora,
a partir de las preguntas de auditora, las
entidades pblicas involucradas en la
produccin y la entrega del bien o servicio,
el mbito geogrfico al cual se orientan los
resultados y el periodo que abarca.
g) Establecer la metodologa
La metodologa refleja la estrategia de
anlisis para responder las preguntas de
auditora. Asegura la coherencia entre
las preguntas de auditora, los criterios,
las fuentes de datos, las herramientas de
recojo de datos y los mtodos de anlisis.
Para cada pregunta de auditora, se define
el uso de mtodos cuantitativos, cualitativos
o mixtos (que combinan los anteriores).
h) Elaborar la matriz de planificacin
La matriz de planificacin es un resumen
de la metodologa de la auditora. Contiene
los enunciados del problema de auditora,
las preguntas de auditora, las fuentes de
datos, las herramientas de recojo de datos,
los mtodos de anlisis y las limitaciones
del diseo.
i) Elaborar el programa de auditora
El programa de auditora contiene los
procedimientos, plazos necesarios y
personal responsable para el cumplimiento
de los objetivos de la auditora.
j) Elaborar y aprobar el plan de auditora
Realizadas las actividades anteriores,
la comisin auditora elabora el plan de
auditora. Este contiene una descripcin
de la materia a examinar y el problema de
auditora. Asimismo, presenta las preguntas
de auditora, los objetivos, los criterios y el
alcance de la misma. Detalla la metodologa
a seguir (incluyendo la matriz de planificacin
como un anexo) y la organizacin de la
auditora (recursos humanos, financieros y
tiempos asignados para la ejecucin).
El plan de auditora es refrendado por el
gerente o jefe de la unidad orgnica a cargo
de la ejecucin de la auditora, para su
aprobacin por las instancias competentes.
7.2.2. Ejecucin
La ejecucin se inicia con la acreditacin de
la comisin auditora. Durante esta etapa se
aplica el plan de auditora, a fin de obtener las
evidencias que sustenten los resultados, las
conclusiones y las recomendaciones. Con esta
informacin, se elabora la matriz de resultados,
con base a la cual se obtienen los resultados
de la auditora.
Se realizan las siguientes actividades:
a) Organizar el manejo de las evidencias
Se identifican y se registran las fuentes
de los datos usados en la Auditora de
Desempeo, de manera ordenada y
progresiva. Asimismo, se identifican las
necesidades de informacin de la auditora,
las cuales orientan el recojo, el registro
y el procesamiento de los datos, a fin de
responder a las preguntas de auditora.
b) Recoger los datos
Se elaboran y se aplican los instrumentos
para el recojo de los datos, los cuales
satisfacen las necesidades de informacin
de la auditora. El tipo y naturaleza de los
instrumentos depende de las herramientas
definidas en el plan de auditora, tales
como revisin de documentos, entrevistas,
talleres participativos, encuestas, entre
otras.
Jueves 5 de mayo de 2016 / El Peruano
c) Registrar y procesar los datos
Se identifican, se ordenan y se clasifican los
datos, vinculndolos con las preguntas de
auditora. Luego, se elaboran documentos
que reflejan un primer anlisis de los datos
y son insumos principales para la definicin
de los resultados de auditora.
d) Analizar la informacin
Para cada pregunta, se desarrollan los
resultados de auditora que comprenden los
siguientes elementos: situacin encontrada
(descripcin de un subproceso de produccin
y entrega de bien o servicio o proceso de
soporte relevante), criterio (estndar para
definir el desempeo esperado), brecha
(comparacin entre la situacin encontrada
y el criterio), causas (explicaciones de la
brecha) y efectos (consecuencias o efectos
posibles de la brecha).
e) Elaborar la matriz de resultados
La matriz contiene el resumen de los
resultados con sus elementos, las fuentes de
datos, los mtodos de anlisis empleados y
las recomendaciones de la comisin auditora.
De acuerdo a la metodologa definida para la
auditora, en la matriz de resultados, se seala
adecuadamente qu resultados aplican para
todo el mbito geogrfico de la auditora y
cules aplican para casos especficos.
f) Comunicar los resultados y evaluar los
comentarios de los gestores
La comisin auditora convoca a reunin a los
gestores para presentar los resultados de la
auditora, con el propsito de obtener sus
comentarios e identificar reas de mejora.
Asimismo, remite el documento en el cual
se desarrollan los resultados, para que los
gestores puedan enviar sus comentarios
de manera formal, en un plazo mximo de
siete (07) das hbiles contados a partir de
la fecha de su recepcin. De corresponder,
dicho plazo se ampla en tres (03) das
hbiles por el trmino de la distancia.
La comisin evala los comentarios y de
haber recibido nueva informacin, considera
su inclusin en el citado documento. De existir
divergencias entre los comentarios remitidos
y los resultados o las recomendaciones de la
comisin auditora, dichos comentarios son
incorporados en el documento.
g) Elaborar el documento que contiene los
resultados de la auditora
Se revisa el documento presentado a los
gestores, a fin de incluir los resultados
definitivos.
7.2.3. Elaboracin del Informe
En esta etapa, se realizan las siguientes
actividades:
a) Elaborar el informe de auditora
El informe de auditora es el documento tcnico
que contiene los resultados, las conclusiones y
las recomendaciones de la auditora.
El informe debe ser convincente; las
conclusiones y las recomendaciones deben
deducirse lgica y analticamente de los
hechos o argumentos expuestos.
b) Aprobar y remitir el informe de auditora
El informe se aprueba por los niveles
gerenciales correspondientes. Luego de su
aprobacin, se remite a los gestores.
Adems, se elabora un resumen ejecutivo que
describe brevemente los principales resultados
y recomendaciones de la auditora.
 El Peruano / Jueves 5 de mayo de 2016 NORMAS LEGALES
Cierre del Servicio de Auditora de Desempeo
Una vez remitido el informe a los gestores, este
es registrado en el sistema informtico establecido
por La Contralora. La documentacin del servicio
de Auditora de Desempeo se remite a la unidad
orgnica competente para su archivo, conservacin
y custodia.
7.3. Seguimiento a la Implementacin de las
Recomendaciones
La Contralora realiza el seguimiento de la
implementacin de las acciones de mejora contenidas en
el plan de accin, con respecto a las recomendaciones
formuladas en el informe de auditora.
El proceso de seguimiento a la implementacin de
las recomendaciones comprende las siguientes
actividades:
a) Elaborar el plan de accin
El plan de accin es el documento elaborado por
el gestor que contiene una o ms acciones de
mejora para cada recomendacin determinada
en el informe de auditora, as como los medios
de verificacin, los plazos y las unidades
orgnicas responsables de su implementacin.
Las acciones de mejora, propuestas por el gestor en
el referido plan, deben permitir superar las causas
que explicaron los problemas de desempeo
evidenciados en el informe, para lo cual La
Contralora orienta a los gestores en dicho proceso.
Luego de la recepcin del informe, el gestor
elabora el plan de accin en un plazo mximo de
treinta (30) das hbiles, el cual despus de su
aprobacin, se remite a La Contralora, con lo cual
se da inicio al seguimiento de su implementacin,
que no debe exceder los tres (3) aos.
b) Difundir el informe y el plan de accin
Las actividades de difusin tienen por objetivo
dar a conocer a la ciudadana los resultados y
las recomendaciones contenidos en el informe
de auditora y las acciones de mejora definidas
en el plan de accin. Para ello, La Contralora
publica la citada informacin en su portal web.
c) Efectuar el seguimiento del plan de accin
El seguimiento del plan de accin es un proceso
permanente que consiste en la verificacin del
grado de cumplimiento en la implementacin de
las acciones de mejora definidas en el plan de
accin, el cual es de acceso pblico para facilitar
el seguimiento de su cumplimiento.
d) Elaborar el reporte de cierre
Concluido el plazo de la implementacin del plan
de accin, se emite un reporte de cierre, en el
cual se identifican los beneficios alcanzados con
la implementacin de las recomendaciones.
8. DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES
Primera: Vigencia
La presente Directiva entrar en vigencia al da siguiente
hbil de la publicacin de la Resolucin de Contralora que
la aprueba, en el diario oficial El Peruano.
Segunda: Absolucin de consultas
Corresponde al Departamento de Auditora de Desempeo
o a la unidad orgnica que haga sus veces, absolver las
consultas referidas a la aplicacin de las disposiciones
contenidas en la presente Directiva.
9. DISPOSICIN COMPLEMENTARIA TRANSITORIA
nica: Auditoras de Desempeo en proceso
Las Auditoras de Desempeo que se encuentren en
proceso en el marco de la Directiva N 011-2013-CG/ADE
aprobada por Resolucin de Contralora N 382-2013-CG,
586289
se adecuarn a las disposiciones de la presente Directiva, a
partir de la etapa de ejecucin.
10. ANEXO N 01: Glosario de trminos
ANEXO N 01
Glosario de trminos
1. Actores clave: Individuos, grupos o entidades que,
segn su rol, pueden influir en el proceso de produccin
y entrega del bien o servicio pblico y contribuir al logro
de sus resultados. Entre ellos se incluyen a beneficiarios,
ciudadana en general, organismos no gubernamentales,
organizaciones comunitarias, comunidad acadmica,
medios de comunicacin, proveedores, agencias de
cooperacin, entre otros.
2. Criterio inclusivo: El Estado busca asegurar que todos
los ciudadanos tengan igualdad de oportunidades en el
acceso a sus servicios para elegir sus opciones de vida,
buscando cerrar las brechas existentes.
3. Gestores: Titulares, representantes y personal tcnico (en
funciones operativas y de supervisin) de las entidades
pblicas responsables de la produccin y la entrega del
bien o servicio pblico a examinar. Se identifican dos tipos
de gestores: (i) el gestor rector, quien tiene a su cargo la
identificacin, el diseo y los logros de los resultados
esperados de la intervencin pblica (rector de la poltica
nacional) y (ii) otros gestores, los cuales incluyen a
gobiernos sub-nacionales y entidades pblicas en general.
4. Intervencin pblica: Conjunto de actividades que
realizan las entidades pblicas con la finalidad de
responder a las necesidades ciudadanas, con los
recursos y capacidades disponibles. Una intervencin se
puede referir a una poltica, plan, programa o proyecto.
5. Medio de verificacin: Documento u otro sustento que
permita comprobar la implementacin de la accin de
mejora, definida en el plan de accin.
6. Proceso de produccin y entrega de un bien
o servicio: Conjunto de acciones mutuamente
relacionadas o que interactan, las cuales transforman
los insumos en un bien o servicio pblico (producto).
7. Procesos de soporte: Procesos que sirven de manera
transversal a todas las actividades de la intervencin
pblica, tales como: administracin central, gestin
financiera, gestin de personal, infraestructura,
equipamiento y logstica. En el sector pblico, estn
regulados por los sistemas administrativos nacionales
aplicables a todas las entidades.
MANUAL DE AUDITORA DE DESEMPEO
INDICE
SIGLAS Y REFERENCIAS
INTRODUCCIN
I. FINALIDAD
II. ALCANCE
III. BASE LEGAL
IV. MARCO CONCEPTUAL
1. La Auditora de Desempeo y la cadena de valor
2. La produccin y entrega del bien o servicio pblico
3. Los gestores y los actores clave
4. La comisin auditora
V. DESARROLLO DEL SERVICIO DE CONTROL Y SUS
PROCESOS VINCULADOS
1. PLANEAMIENTO
1.1. Seleccionar el tema de inters
1.2. Seleccionar la materia a examinar
1.3. Identificar el problema asociado a la materia a
examinar
1.4. Elaborar la carpeta de servicio
1.5. Cierre del proceso de planeamiento
586290 NORMAS LEGALES
2. SERVICIO DE AUDITORA DE DESEMPEO
2.1. Etapa de Planificacin
a) Comprender la materia a examinar y su
problema asociado
b) Analizar las relaciones causales del
problema asociado
c) Identificar el problema de auditora a
examinar y sus causas
d) Formular las preguntas y los objetivos de
auditora
e) Establecer los criterios de auditora
f) Definir el alcance de la auditora
g) Establecer la metodologa
h) Elaborar la matriz de planificacin
i) Elaborar el programa de auditora
j) Elaborar y aprobar el plan de auditora
2.2. Etapa de Ejecucin
a) Organizar el manejo de las evidencias
b) Recoger los datos
c) Registrar y procesar los datos
d) Analizar la informacin
e) Elaborar la matriz de resultados
f) Comunicar los resultados y evaluar los
comentarios de los gestores
g) Elaborar el documento que contiene los
resultados de la auditora
2.3. Etapa de Elaboracin de Informe
a) Elaborar el informe de auditora
b) Aprobar y remitir el informe de auditora
2.4. Documentacin de auditora
2.5. Cierre del servicio de control
3. SEGUIMIENTO A LA IMPLEMENTACIN DE LAS
RECOMENDACIONES
3.1. Elaborar el plan de accin
3.2. Difundir el informe y el plan de accin
3.3. Efectuar el seguimiento del plan de accin
3.4. Elaborar el reporte de cierre del plan de accin
3.5. Cierre del proceso de seguimiento a la
implementacin de las recomendaciones
VI. CONTROL Y ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD
VII. ANEXOS
Anexo N 01: Glosario de Trminos
Anexo N 02: Formato de la Matriz de Planificacin
Anexo N 03: Formato del Programa de Auditora
Anexo N 04: Cartula y estructura del Plan de Auditora
Anexo N 05: Herramientas de recojo de datos para
producir evidencia
Anexo N 06: Formato de Matriz de Resultados
Anexo N 07: Cartula y estructura del Informe de
Auditora de Desempeo
Anexo N 08: Contenidos del Informe de Auditora
Anexo N 09: Formato del Plan de Accin
Anexo N 10: Referencias Documentales
Anexo N 11: Notas Finales
SIGLAS Y REFERENCIAS
Contralora : Contralora General de la Repblica.
Directiva ADE : Directiva Auditora de Desempeo
INEI : Instituto Nacional de Estadstica e
Informtica.
INTOS : Organizacin Internacional de
Entidades Fiscalizadoras Superiores
(en ingls).
ISSAI : Normas Internacionales de las
Entidades Fiscalizadoras Superiores
(en ingls).
SNC : Sistema Nacional de Control.
Subproceso : Subproceso de produccin y entrega
de un bien o servicio pblico.
Normas Generales : Resolucin de Contralora N 273-
2014-CG, que aprueba las Normas
Generales de Control Gubernamental.
Jueves 5 de mayo de 2016 / El Peruano
INTRODUCCIN
La Contralora General de la Repblica del Per, como ente
rector del Sistema Nacional de Control, tiene la misin de
promover el desarrollo de una gestin eficaz y moderna de
los recursos pblicos en beneficio de todos los peruanos.
La Auditora de Desempeo es un servicio de control, el cual
examina la eficacia, la eficiencia, la economa y la calidad
de la produccin y entrega de los bienes o servicios que
realizan las entidades pblicas con la finalidad de alcanzar
resultados en beneficio del ciudadano.
La Auditora de Desempeo tiene un carcter constructivo
y participativo. Conjuntamente con las entidades pblicas
responsables, se identifican reas de mejora que se reflejan
en las recomendaciones de los informes de auditora, las
cuales son recogidas en planes elaborados por las mismas
entidades con acciones especficas para implementar
las recomendaciones. La Contralora hace seguimiento
a dichos planes para posteriormente evaluar el beneficio
de las mejoras efectuadas. Los informes de auditora, los
planes de accin y la informacin de seguimiento son de
acceso pblico.
De esta manera, se busca contribuir con la mejora continua
de la gestin pblica y se fomenta la implementacin de una
gestin por resultados, la transparencia de la gestin pblica
y la rendicin de cuentas.
Este manual establece la metodologa para el desarrollo
de la Auditora de Desempeo. Se ha elaborado sobre la
base de la experiencia de las auditoras realizadas por el
Departamento de Auditora de Desempeo en el periodo
2014-2015, la revisin de las normas internacionales y de
las mejores prcticas en auditora de desempeo, las cuales
han sido adaptadas a la realidad nacional.
El manual busca uniformizar las actividades principales
y los criterios a ser aplicados por los equipos encargados
de realizar el servicio de auditora de desempeo y sus
procesos vinculados (el planeamiento y el seguimiento
a la implementacin de las recomendaciones), as como
promover la calidad del trabajo de los auditores.
El manual de Auditora de Desempeo consta de siete
captulos. En los tres primeros captulos se presentan
la finalidad, el alcance y la base legal del manual. En
el captulo IV, se presenta el marco conceptual. En el
captulo V, se explica cmo se desarrolla el servicio de
auditora de desempeo (con las etapas de planificacin,
ejecucin y elaboracin del informe) y sus procesos
vinculados. En el captulo VI, se describe el control de
calidad efectuado.
Finalmente, el manual cuenta con Anexos para facilitar
la comprensin de los contenidos, a los cuales se hace
referencia en el texto del manual; asimismo, se incluye
un glosario de trminos (Anexo N 01), referencias
documentales (Anexo N 10) y notas finales (Anexo N 11).
I. FINALIDAD
La finalidad de este manual es establecer la metodologa
para el desarrollo de la auditora de desempeo. De esta
manera, se busca uniformizar las actividades principales
y los criterios a ser aplicados por los equipos encargados
de realizar el servicio de auditora de desempeo y sus
procesos vinculados, as como promover la calidad del
trabajo de los auditores.
II. ALCANCE
Las disposiciones del presente Manual son de aplicacin
obligatoria a:
Unidades orgnicas de La Contralora de acuerdo a su
competencia funcional, establecida en el Reglamento de
Organizacin y Funciones.
Las entidades pblicas sujetas al mbito del Sistema
Nacional de Control, dentro de los alcances del artculo
3 de la Ley N 27785 - Ley Orgnica del Sistema
Nacional de Control y de la Contralora General de la
Repblica.
 El Peruano / Jueves 5 de mayo de 2016 NORMAS LEGALES
III. BASE LEGAL
Constitucin Poltica del Per.
Ley N 27785 - Ley Orgnica del Sistema Nacional de
Control y de la Contralora General de la Repblica, y
modificatorias.
Ley N 28716 Ley de Control Interno de las Entidades
del Estado y modificatorias.
Decreto Supremo N 004-2013-PCM que aprueba
la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin
Pblica.
Resolucin de Contralora N 320-2006-CG que aprueba
las Normas de Control Interno.
Resolucin de Contralora N 273-2014-CG que aprueba
las Normas Generales de Control Gubernamental (en
adelante, Normas Generales).
Reglamento de Organizacin y Funciones de la
Contralora General de la Repblica vigente.
Directiva Auditora de Desempeo
Este manual es congruente con los Principios Fundamentales
de la Auditora de Desempeo de las ISSAI, emitidas por la
INTOSAI.
ISSAI 40: Control de Calidad para la Entidad Fiscalizadora
Superior (2010)
ISSAI 300: Principios Fundamentales de la Auditora de
Desempeo (2013)
ISSAI 3000: Normas y Directrices para la Auditora de
Rendimiento basadas en las Normas de Auditora y la
Experiencia prctica de la INTOSAI (2004)
ISSAI 3100: Directrices para la Auditora de Desempeo:
Principios Clave (2010)
IV. MARCO CONCEPTUAL
El marco conceptual presenta los conceptos bsicos que
caracterizan a la auditora de desempeo de otros servicios
de control y los principales actores.
La auditora de desempeo contribuye a la eficacia de
la gestin pblica, al orientarse al logro de resultados
positivos que mejoren el bienestar del ciudadano. Con
este fin, examina la eficacia, la eficiencia, la economa y
la calidad en la produccin y entrega de bienes o servicios
entregados a la poblacin beneficiaria en una intervencin
pblica.
Permite responder a las siguientes preguntas:
Se han cumplido los objetivos?
Si es as, se cumplieron de forma correcta?
Si no es as, cules son las causas?
Adems, al tener un enfoque orientado a problemas, la
auditora examina y verifica la existencia de problemas
especficos y sus causas, enmarcadas en las dimensiones
de desempeo. La orientacin es constructiva porque se
proponen mejoras en la gestin para superar las causas
identificadas; no se busca identificar responsabilidad ni
sancionar.
La auditora de desempeo es un servicio de control
posterior que se refiere a un periodo definido, en el
pasado. No obstante, durante su desarrollo se pueden
examinar las actividades en curso y conocer la existencia
de acciones implementadas por los gestores para superar
deficiencias en el desempeo, incluso antes de culminada
la auditora.
1. La Auditora de Desempeo y la cadena de valor
La cadena de valor de una intervencin pblica
comprende: insumos, actividades, productos, un
resultado especfico y un resultado final. La auditora de
desempeo se centra en la ejecucin de la intervencin
pblica; en trminos de la cadena de valor, en los
insumos, las actividades y los productos.
La auditora analiza problemas con respecto a alguna
o algunas de las dimensiones de desempeo (eficacia,
eficiencia, economa o calidad) en algunos de los tres
eslabones de la cadena de valor o en la relacin entre
ellos, como se muestra en el Grfico N 01.
586291
Grfico N 01
Dimensiones de desempeo y la cadena de valor de
una intervencin pblica
Eficiencia
Insumos Actividades Producto
Calidad Eficacia Eficacia
Economa Calidad Calidad
Economa Economa
Elaboracin: Departamento de Auditora de Desempeo.
La auditora de desempeo puede examinar:
La calidad y la economa en los insumos;
La eficacia, la calidad y la economa en la ejecucin
de las actividades y en los productos entregados; y
La eficiencia en la relacin del producto y sus
insumos (el uso ptimo de los insumos).
Cuando la auditora se enfoca en la ejecucin de las
actividades que transforman los insumos en un bien o
servicio pblico (o producto), en realidad, examina el
proceso de produccin y entrega de dicho bien o servicio.
2. La produccin y entrega del bien o servicio pblico1
Una intervencin pblica puede ofrecer varios bienes
o servicios a los ciudadanos. Para cada uno, define un
proceso de produccin y entrega, los cuales comprenden
otros procesos ms pequeos o subprocesos,
cuyo objetivo concreto es entregarlo a su poblacin
beneficiaria.
Para producir y entregar un bien o servicio, una
intervencin pblica requiere (i) subprocesos de
produccin y entrega y (ii) procesos de soporte que la
apoyan transversalmente.
Un subproceso de produccin y entrega (en adelante,
subproceso) es un conjunto de acciones mutuamente
relacionadas que, junto con otros subprocesos, permite
la entrega de un bien o servicio pblico a una poblacin.2
Los procesos de soporte son aquellos que proveen
los recursos necesarios a la intervencin pblica para
poder generar valor agregado en cada fase del proceso
de produccin y entrega de sus bienes o servicios.
Comprenden la administracin central, la gestin
financiera, la gestin de personal, la infraestructura, el
equipamiento y la logstica. En el sector pblico, estn
regulados por los sistemas administrativos nacionales.
En todo subproceso, se distinguen cuatro componentes:
elementos de entrada (insumos), salida, recursos
y controles. Las acciones dentro del subproceso
transforman elementos de entrada en una salida
con la aplicacin de ciertos recursos (infraestructura,
capacidades), en un contexto en el cual la entidad pblica
responsable establece controles para corregir posibles
desviaciones en el funcionamiento del subproceso.
Asimismo, se identifican actores, liderados por un
responsable o dueo del subproceso (una unidad
orgnica), los cuales actan como: proveedores de
insumos (entrada), receptores de bienes y servicios (salida)
o ejecutores directos de las acciones contempladas.
Los subprocesos pueden organizarse de manera
secuencial o paralela en alguna fase del proceso, para
luego complementarse. En el Grfico N 02 se muestran
dos posibles ordenamientos. En el primer ejemplo,
los subprocesos son secuenciales; la salida de uno
es la entrada del siguiente. En el segundo ejemplo,
los subprocesos 1 y 2 son paralelos; ambos producen
elementos de entrada para el subproceso 3.
586292
Grfico N 02
Ejemplos de ordenamientos de subprocesos
Salida 1 Salida 2
Sub- Sub-
Ejemplo 1
proceso 1 proceso 2
Entrada 2
Salida 1
Sub-
proceso 1 Salida 3
Ejemplo 2 Sub-
proceso 3
Salida
S lid 2
Sub- Entrada 3
proceso 2
Elaboracin: Departamento de Auditora de Desempeo.
Un bien o servicio pblico puede formar parte de una
intervencin pblica interinstitucional (que involucre
a varias entidades del mismo sector), multisectorial
(que involucre a entidades de ms de un sector) o
intergubernamental (que involucre varios niveles
de gobierno); por lo cual, dependiendo del diseo
de la intervencin pblica, los subprocesos pueden
tener proveedores, clientes y ejecutores directos que
pertenezcan a distintas entidades.
La auditora de desempeo se centra en un bien o servicio
pblico (la materia a examinar). Aunque pudiesen
existir formas alternativas de produccin y entrega para
este, la auditora de desempeo identifica y analiza el
proceso escogido en el diseo de la intervencin pblica.
Por tanto, se deben conocer con detalle los subprocesos
y procesos de soporte (y cmo interactan), as como
analizar cuidadosamente la participacin de cada actor.
Adems, como existen varias materias de competencia
compartida, en algunos casos, la auditora de desempeo
debe analizar los mecanismos de coordinacin y
cooperacin interinstitucional e intergubernamental.
Finalmente, la auditora de desempeo se puede
orientar hacia alguno o algunos de los subprocesos.
Esta seleccin se realiza en la etapa de panificacin. Los
subprocesos seleccionados pueden o no pueden tener
contacto directo con los clientes externos (ciudadanos) o
con los proveedores externos (p. ej. empresas privadas).
3. Los gestores y los actores clave
Distintos actores participan en el servicio de auditora,
adems de la comisin auditora. Se distinguen dos
grupos principales: los gestores y actores clave.
3.1. Gestores
Los gestores comprenden a los titulares, los
representantes y el personal tcnico (en funciones
operativas y de supervisin) de las entidades
pblicas responsables de la produccin y entrega del
bien o servicio pblico a examinar. Se identifican dos
tipos de gestores: el gestor rector y otros gestores.
El gestor rector es el rector de la poltica nacional.
Tiene a su cargo la identificacin, el diseo y
los logros de los resultados esperados de la
intervencin pblica. Los otros gestores incluyen
a gobiernos subnacionales (si la intervencin es
intergubernamental) y entidades pblicas en general.
Se debe motivar la participacin y compromiso
activo de los gestores, durante el desarrollo de
la auditora, a fin de definir objetivos que les sean
relevantes y generar resultados de auditora tiles,
con valor agregado, que favorezcan la apropiacin
de las recomendaciones por parte de ellos y su
implementacin efectiva.
3.2. Actores clave
Los actores clave son individuos, grupos o entidades
que, segn su rol, pueden influir en el proceso de
produccin y entrega del bien o servicio pblico a
examinar. De hacerlo positivamente, pueden mejorar
dicho proceso y contribuir al logro de los resultados
de la intervencin.
NORMAS LEGALES Jueves 5 de mayo de 2016 / El Peruano
Son actores clave la poblacin beneficiaria,
la ciudadana en general, organismos no
gubernamentales (ONG), organizaciones
comunitarias, comunidad acadmica (representantes
Sub- de universidades, centros de Investigacin,
proceso 3
Entrada 3 colegios profesionales), medios de comunicacin,
proveedores, organismos internacionales, entre otros.
Durante la auditora de desempeo, se debe procurar
su participacin, en la medida que el principio de
Sub-
proceso 4 reserva lo permita, con la finalidad de conocer sus
Entrada 4 intereses y opiniones, as como recibir informacin
relevante para identificar problemas en la entrega
del bien o servicio pblico.
Entre los actores clave, el grupo ms importante es
la poblacin beneficiaria. La auditora de desempeo
est orientada al ciudadano; por tanto, es necesario
conocer sus necesidades, expectativas y grado de
satisfaccin con respecto al bien o servicio pblico
recibido; ms an, cuando se examina la dimensin de
calidad.
La ciudadana (en especial, la organizada) representa
una fuente de ideas de temas a auditar y puede
hacer uso de los informes de auditora, multiplicando
su impacto. Adems, la comunidad acadmica
puede ofrecer su opinin experta, a travs de sus
publicaciones y asesoras especficas, constituyendo
adems una red de contactos importante.
Finalmente, por su rol en la formacin y difusin de la
opinin pblica, los medios de comunicacin deben
ser involucrados para transmitir adecuadamente los
resultados y las recomendaciones de las auditoras,
fomentando la transparencia de la gestin pblica.
4. La comisin auditora
La comisin auditora es el equipo multidisciplinario de
auditores gubernamentales responsable de la realizacin
de la auditora de desempeo. Est conformada por un
supervisor, un jefe de comisin e integrantes de la comisin.
En el ejercicio de sus labores, se rigen por las normas de
desempeo profesional establecidas por La Contralora.
4.1. Funciones de la comisin auditora segn los
roles asignados
Las principales funciones de la comisin auditora,
segn su rol, son las siguientes:
El jefe de comisin dirige la comisin auditora.
Asigna roles y responsabilidades a los integrantes de
la comisin de acuerdo a su nivel de conocimientos
y de experiencia en la materia a examinar. Elabora
el plan de auditora detallado; lidera el anlisis de
la evidencia y la definicin de los resultados de la
auditora; elabora el informe de auditora, el resumen
ejecutivo y otros documentos de divulgacin.
Reporta sobre el avance del trabajo (control de
metas, plazos y presupuesto) y representa a la
comisin ante los niveles gerenciales. Orienta a los
integrantes de la comisin y revisa su trabajo, de
acuerdo a lo establecido en las Normas Generales
y este manual. Cautela el adecuado archivo de la
documentacin.
El supervisor verifica cada etapa del servicio de
la auditora de desempeo para asegurar el nivel
apropiado de calidad de la auditora; revisa y aprueba
los principales productos de la auditora (matriz de
planificacin, plan de auditora, matriz de resultados,
informe de auditora y resumen ejecutivo). Atiende
problemas significativos sobre la actuacin de
los gestores, actores clave o integrantes de la
comisin auditora y les hace seguimiento. Propone
cambios en el mbito, preguntas de auditora o
metodologa de la auditora, entre otras. Cautela
la gestin eficiente de los recursos de la comisin.
Usa su juicio profesional para decidir una mayor
participacin en reas especficas de anlisis.
Los integrantes de la comisin auditora apoyan
en el diseo de la auditora e implementan el
plan de auditora. Participan en reuniones de
coordinacin y comparten informacin relevante
 El Peruano / Jueves 5 de mayo de 2016
en la comisin. Informan al jefe de comisin de
manera peridica sobre el trabajo efectuado, los
resultados de la auditora y las dificultades que
hubiesen encontrado en el proceso de anlisis.
Formulan recomendaciones para mejorar la
metodologa o la organizacin de la auditora.
Como una auditora de desempeo puede requerir
de conocimientos, habilidades y experiencia en una
determinada disciplina, la comisin puede contar
con expertos contratados (personas naturales o
jurdicas) que elaboren informes especializados.
La comisin auditora debe asegurarse de que estos
expertos tengan la competencia necesaria para
responder las preguntas de auditora y que sean
independientes de la intervencin pblica a la cual
pertenece la materia a examinar. Adems, aunque
sus informes sean usados como evidencia, la
comisin sigue siendo responsable de los resultados
y conclusiones que contenga el informe de auditora.
4.2. Perfil de los integrantes de la comisin auditora
Los integrantes de la comisin guan su accionar
por las normas de independencia, entrenamiento
y competencia, diligencia profesional y
confidencialidad. Asimismo, su comportamiento
tico se rige de acuerdo a sus cdigos de tica
profesionales y de la funcin pblica, as como la
normativa emitida por La Contralora.
Cuentan con formacin profesional, con nfasis en
evaluacin de polticas pblicas; experiencia en el
uso de mtodos de investigacin social y econmica;
conocimiento de la estructura y funcionamiento del sector
pblico, y de los sistemas administrativos nacionales
(presupuesto, contrataciones, inversin, entre otros).
Dentro de una comisin auditora, los integrantes renen
dichos conocimientos, de manera conjunta, a fin de
producir resultados de auditora de calidad.
Adems de la formacin profesional y especializacin,
los auditores tienen capacidad analtica y de reflexin,
integridad, creatividad, ingenio, habilidades sociales,
capacidades de comunicacin oral y escrita. Ejercen
el escepticismo profesional; es decir, mantienen
distancia profesional de las entidades responsables
de la materia a examinar y una actitud crtica en el
transcurso de la auditora. Sin embargo, tambin son
receptivos, curiosos, estn dispuestos a innovar y
mantienen una actitud abierta al aprendizaje.
V. DESARROLLO DEL SERVICIO DE CONTROL Y SUS
PROCESOS VINCULADOS
El servicio de Auditora de Desempeo est vinculado con dos
procesos, el planeamiento y el seguimiento a la implementacin
de las recomendaciones, los cuales se realizan antes y
despus del servicio, respectivamente. El servicio y cada
proceso culmina con la aprobacin y registro de un documento:
la carpeta de servicio para el planeamiento, el informe de
auditora para el servicio de auditora y el reporte de cierre para
el seguimiento a la implementacin de las recomendaciones.
En el siguiente grfico se muestra la secuencia entre estos
procesos y los principales hitos dentro de cada uno.
Grfico N 03
El servicio de la auditora de desempeo y sus
procesos vinculados
Servicio de la Auditora de Desempeo
Elaboracin
Planeamiento Planificacin Ejecucin
de Informe
Plan de Resultados de
Auditora: Auditora:
Carpeta de Matriz de Matriz de Informe de
Servicio
Planificacin
Programa de
Resultados
Evaluacin de
Auditora
Auditora comentarios
Elaboracin: Departamento de Auditora de Desempeo
NORMAS LEGALES 586293
El servicio de la auditora de desempeo y sus procesos
vinculados se explican a continuacin.
1. PLANEAMIENTO
El planeamiento es el proceso a travs del cual se
identifica la materia a examinar, a partir de la priorizacin
de temas de inters, mediante la aplicacin de criterios
establecidos por La Contralora. La identificacin y la
priorizacin de la materia examinar lleva a determinar
el problema asociado de la auditora. Sobre la base
de lo anterior, se elabora la carpeta de servicio, la cual
constituye el insumo para iniciar el servicio de auditora
de desempeo.
1.1. Seleccionar el tema de inters
Un tema de inters es una situacin o necesidad que
afecta a una poblacin determinada, la cual justifica
una intervencin pblica a travs de la entrega de
bienes o servicios pblicos con el objetivo de lograr
un resultado que genere un cambio positivo en dicha
situacin o necesidad. Por lo tanto, a todo tema de
inters le corresponde un resultado esperado que
est vinculado con un objetivo de poltica nacional.
Para determinar el tema de inters se requiere
informacin actualizada referente a las
intervenciones pblicas, la cual incluye: resultados
de las intervenciones, estructura de cadena de
valor (insumos-actividades-productos-resultados),
indicadores de desempeo, informacin
presupuestal, entre otros. Sobre la base de esta
informacin, se aplican los criterios de seleccin
siguientes: la relevancia de la intervencin pblica,
su importancia presupuestal y el nivel de logro de sus
objetivos. Estos criterios se explican en el Cuadro N
01.
Cuadro N 01
Criterios de seleccin para temas de inters
Criterio Definicin
Se identifican temas de importancia social que forman parte de
Relevancia de
polticas nacionales, son de debate pblico o resultan relevantes
la intervencin
para diversos sectores de la sociedad, as como de los lderes
pblica3
de opinin con cobertura en medios de comunicacin.
Importancia Se identifican las intervenciones pblicas que han recibido
presupuestal mayores asignaciones presupuestales con respecto al
de la presupuesto nacional o incrementos considerables en relacin
intervencin al ao anterior, tomando como referencia su presupuesto
pblica asignado.
Logro de los Se verifica el nivel de logro de los resultados esperados, a travs
objetivos de la de indicadores de desempeo (instrumentos de medicin de las
intervencin variables asociadas al cumplimiento de los objetivos) en las
pblica dimensiones de eficacia, eficiencia, economa o calidad.
Elaboracin: Departamento de Auditora de Desempeo.
Para aplicar los criterios expuestos, primero se
identifican las intervenciones pblicas que tengan
resultados de alta relevancia. Luego, se ordenan
dichas intervenciones segn el criterio de importancia
presupuestal y el logro de los objetivos (medidos
a travs de los indicadores de desempeo). Se
concluye con un listado de intervenciones pblicas
priorizadas, vinculadas a los temas de inters, con
mayor presupuesto asignado o alto incremento
presupuestal, pero con menor logro de objetivos.
Este listado constituye el insumo para la seleccin
de la materia a examinar.
1.2. Seleccionar la materia a examinar
Seguimiento a la
implementacin de
recomendaciones La materia a examinar es un bien o servicio
entregado en una intervencin pblica, a fin de lograr
Reporte de cierre
Plan de Accin
un resultado esperado. Equivale a un producto en la
Seguimiento del
Plan
cadena de valor de la intervencin pblica.
Para determinar la materia a examinar se aplican los
criterios de seleccin siguientes: el sustento adecuado
de la relacin causal entre el producto y el resultado
586294 NORMAS LEGALES
esperado de la intervencin, la importancia presupuestal
del producto y el nivel de logro de sus objetivos. Estos
criterios se explican en el Cuadro N 02.
Cuadro N 02
Criterios de seleccin para la materia a examinar
Criterio Definicin
Se verifica si existe un sustento adecuado de la relacin
causal entre los productos y el resultado esperado de
Sustento adecuado
la intervencin pblica, seleccionando aquellos que
de la relaciones
contribuyan ms al logro de dicho resultado. El referido
causales
sustento es provisto por los gestores o puede provenir de
evaluaciones de impacto o literatura especializada.
Se identifican los productos de las intervenciones pblicas,
que corresponden a temas de inters priorizados, que han
Importancia
recibido las mayores asignaciones presupuestales con
presupuestal del
respecto al presupuesto total de la intervencin pblica,
producto
o incrementos considerables en relacin al ao anterior,
tomando como referencia su presupuesto asignado.
Se verifica el nivel de logro de los productos, a travs de
Logro de los
indicadores de desempeo (instrumentos de medicin de
objetivos del
las variables asociadas al cumplimiento de los objetivos) en
producto
las dimensiones de eficacia, eficiencia, economa o calidad.
Elaboracin: Departamento de Auditora de Desempeo.
Para aplicar los criterios expuestos, se toma el
listado de las intervenciones pblicas priorizadas y
se seleccionan, para cada una, los productos que
cuenten con el mejor sustento de su vinculacin
(relacin causal) al logro del resultado esperado.
Luego, se ordenan dichos productos segn el
criterio de importancia presupuestal y el logro de los
objetivos (medidos a travs de los indicadores de
desempeo). Se concluye con la elaboracin de un
listado de bienes o servicios (productos) que tienen
mayor presupuesto o alto incremento presupuestal,
pero menor logro de objetivos, los cuales son las
materias a examinar.
Despus de seleccionadas las materias a examinar,4
se documenta y analiza su situacin, a fin de conocer
sus caractersticas o especificaciones tcnicas, sus
procesos de produccin y entrega y los procesos de
soporte que correspondan (presentndolos en un
esquema) y la forma de organizacin de los gestores
(roles y funciones). Para esto, se solicita informacin
oficial a los gestores rectores.
A fin de fortalecer el anlisis de las materias a
examinar, se identifican los roles, los intereses y
las expectativas de los actores clave, mediante
entrevistas, reuniones o visitas de campo
preliminares, entre otras. Terminado este anlisis, se
procede con la identificacin del problema asociado
a cada materia a examinar.
1.3. Identificar el problema asociado a la materia a
examinar
Un problema asociado a la materia a examinar es
una desviacin en el desempeo de la produccin
y entrega del bien o servicio pblico, con respecto a
las dimensiones de eficacia, eficiencia, economa o
calidad.
Este problema asociado puede identificarse
mediante indicadores de desempeo formales de
los gestores, con medicin peridica, o mediante
la construccin de un conjunto de indicadores que
permiten identificar una desviacin en el desempeo.
Luego de identificado el problema asociado, se
desarrolla una descripcin preliminar del mismo,
con base a informacin cuantitativa y cualitativa.
Adems, se plantean hiptesis iniciales sobre las
causas del problema, vinculndolas con algunas de
las dimensiones de desempeo.
Para desarrollar tales hiptesis, se consulta la
informacin oficial de los gestores, bases de datos
existentes de los gestores o terceros, literatura
Jueves 5 de mayo de 2016 / El Peruano
especializada nacional e internacional (informes
tcnicos, artculos acadmicos, investigaciones y
evaluaciones), antecedentes de acciones de control,
etc. Adems, se pueden efectuar actividades
especficas, tales como: consulta a expertos,
entrevistas a actores clave, reuniones con los
gestores y visitas de campo preliminares.
1.4. Elaborar la carpeta de servicio
La carpeta de servicio es el documento que resulta
del proceso de planeamiento y sirve de base para la
planificacin, a cargo de la comisin auditora.
Este documento debe contener principalmente:
a) Informacin sobre la seleccin del tema de
inters y la intervencin pblica a la cual est
vinculado;
b) Informacin sobre la seleccin de la materia a
examinar y una descripcin breve del bien o
servicio pblico, incluyendo: la estructura de
la cadena de valor de la intervencin pblica
(insumos-actividades-producto-resultados),
las caractersticas o especificaciones tcnicas
del bien o servicio, su proceso de produccin
y entrega y los procesos de soporte que
correspondan, su organizacin (roles y
funciones de los gestores), los actores clave,
los indicadores de desempeo (mtodo de
medicin, fuentes de informacin y valores
medidos) e informacin presupuestal.
c) Descripcin del problema asociado a la materia
a examinar y sus posibles causas (hiptesis);
d) Apreciacin de la contribucin potencial de
la auditora al generar informacin sobre el
desempeo de la gestin del bien o servicio
pblico o conocimientos para superar las causas
del problema de auditora;
e) Evaluacin de la oportunidad de su ejecucin
(se toma en cuenta la situacin vigente de
la intervencin pblica, de los gestores y el
contexto nacional particular)
f) Conclusin del anlisis sobre el inicio del servicio
de auditora de desempeo;
g) Bibliografa, que detalla las fuentes de
informacin empleadas;
h) Anexos y otra informacin que sea necesaria
para el sustento.
Como sustento, se incluyen los instrumentos de
recojo de datos y los documentos producidos al
aplicarlos. Por ejemplo, en el caso de entrevistas,
se incluyen las guas de entrevistas y las notas
respectivas. En el caso de revisin de literatura
especializada, se incluyen las fichas respectivas.
1.5. Cierre del proceso de planeamiento
La carpeta de servicio aprobada junto con la
documentacin relacionada se entrega a la comisin
auditora, la cual registra los documentos y archivos
que evidencien esta accin en el sistema informtico
que establezca La Contralora.
2. SERVICIO DE AUDITORA DE DESEMPEO
El servicio de auditora de desempeo comprende
tres etapas: Planificacin, Ejecucin y Elaboracin del
Informe. Cada una de ellas se desarrolla a continuacin.
2.1. Etapa de Planificacin
La planificacin se orienta a establecer la estrategia
general para conducir la auditora de desempeo.
Se inicia con la carpeta de servicio, elaborada en
el planeamiento, la cual contiene la informacin del
problema asociado de la materia a examinar.
En esta etapa se realizan las siguientes actividades:
a) Comprender la materia a examinar y su problema
asociado
b) Analizar las relaciones causales del problema
asociado
El Peruano / Jueves 5 de mayo de 2016 NORMAS LEGALES
c) Identificar el problema de auditora y sus causas
a examinar
d) Formular las preguntas y los objetivos de
auditora
e) Establecer los criterios de auditora
f) Definir el alcance de la auditora
g) Establecer la metodologa de la auditora
h) Elaborar la matriz de planificacin
i) Elaborar el programa de auditora
j) Elaborar y aprobar el plan de auditora
El proceso de planificacin concluye con la
elaboracin del plan de auditora, el cual contiene la
matriz de planificacin y el programa de auditora.
a) Comprender la materia a examinar y su
problema asociado
La comisin auditora revisa la informacin
contenida en la carpeta de servicio sobre la
materia a examinar y su problema asociado.
Adems, analiza nueva informacin a fin de
obtener un balance actualizado del conocimiento
existente y necesidades de investigacin
(estado de la cuestin). Esta informacin
comprende normas, documentos de gestin
y literatura especializada. Para conocer las
perspectivas de los gestores y los actores clave,
realiza entrevistas y visitas preliminares, entre
otras actividades.
Con dicha informacin, la comisin auditora
puede revisar, modificar o profundizar su
comprensin sobre el proceso de produccin y
entrega del bien o servicio pblico. Prepara un
esquema detallado, en el cual se distinguen
claramente los subprocesos, su ordenamiento
y actividades, los procesos de soporte
correspondientes y los actores que participan en
ellos.
Adquiridos los conocimientos necesarios sobre
la materia a examinar y su problema asociado,
la comisin auditora est en condiciones para
definir el problema de auditora y sus causas.
b) Analizar las relaciones causales del problema
asociado
A partir del problema asociado (identificado en
el planeamiento), la comisin auditora identifica
las causas directas e indirectas sustentando
la existencia de relacionas causales entre las
mismas.
b.1) Identificar causas del problema asociado
La comisin auditora identifica posibles
causas del problema asociado, a partir del
anlisis de problemas existentes o riesgos
en el proceso de produccin y entrega del
bien o servicio, pblico mediante algunas de
las siguientes herramientas de diagnstico:
Mesa o panel de expertos, constituida
por especialistas independientes, de alta
reputacin en la materia a examinar y
con diversidad de perfiles. Los expertos
brindan sus distintas perspectivas sobre
problemas de produccin y entrega y
sus posibles causas.
Revisin de historial de incidencias o
quejas de los usuarios, que revelen
problemas. Esta requiere que el gestor
facilite a la comisin el acceso a
sistemas operativos e informes tcnicos
sobre las operaciones.
Revisin de acciones de control
anteriores y de informes de la
Defensora del Pueblo, que informen
sobre problemas en la produccin y
entrega del bien o servicio pblico.
Revisin de documentos de gestin (p.
ej. evaluaciones de planes operativos,
informes de control interno, informes de
reas de seguimiento y evaluacin) que
586295
sealen la existencia de problemas e
identifiquen posibles causas.
Revisin de literatura especializada
(revisar literal b del numeral 2.2 Etapa de
Ejecucin) sobre problemas operativos
y relaciones causales entre ellos, con
evidencia emprica.
Anlisis de riesgos en la produccin
y entrega del bien o servicio pblico,
que puede realizarse a dos niveles, de
proceso o de subproceso:
i) A nivel del proceso, se identifican los
subprocesos (o acciones) ms largos
o ms costosos, porque ms tiempo
puede significar mayor probabilidad
de desviaciones en su funcionamiento
y mayor costo puede implicar que
una desviacin tenga mayor efecto
sobre la calidad del bien o servicio
pblico. El anlisis requiere un amplio
conocimiento sobre la materia a
examinar, generalmente de un experto
temtico.
ii) A nivel de subproceso, se identifican
riesgos altos, valorados segn su
probabilidad de ocurrencia e impacto
sobre el logro de los objetivos de las
acciones del subproceso. Este anlisis
se basa en revisin documental,
experiencia tcnica e informacin de
campo. Se fortalece con la participacin
de las unidades operativas de los
gestores. Se puede usar una matriz de
anlisis de riesgo o una herramienta
adaptada.5
Con el uso de estas herramientas, la
comisin puede validar u obtener nuevas
causas del problema asociado a la materia a
examinar, en relacin a las identificadas en
la carpeta de servicio. Adems, para obtener
una perspectiva global de las causas
identificadas y valorar su importancia
relativa, sostiene reuniones de trabajo con
la Alta Direccin de las entidades gestoras.
b.2) Ordenar las causas del problema
asociado
Con una lista definida de causas, la
comisin auditora las ordena en diferentes
niveles. Inicia por aquellas ms cercanas
al problema asociado (sus causas directas)
y contina con aquellas que contribuyen a
explicarlo (causas indirectas o causas de
causas). Este ordenamiento se presenta en
un esquema tipo rbol de problemas, en
el cual se grafican las relaciones causales.
Estas relaciones se sustentan con la
informacin recogida con las herramientas
de diagnstico y el conocimiento adquirido
por la comisin auditora.
c) Identificar el problema de auditora a
examinar y sus causas
Con el rbol de problemas construido, la
comisin prioriza el nivel y la raz del rbol
a examinar, a fin de identificar el problema de
auditora. Asimismo, selecciona las causas del
problema de auditora que sern examinadas en
la auditora de desempeo.
c.1) Identificar el problema de auditora a
examinar
Para ubicar el problema de auditora en el
rbol de problemas, la comisin considera
los siguientes factores:
i) Lo que es factible de investigar (auditable),
considerando la disponibilidad y calidad
de la informacin del gestor, aquella que
puede ser generada por la comisin, los
586296 NORMAS LEGALES
mtodos de anlisis disponibles y las
capacidades conjuntas de los miembros
de la comisin.
ii) La relevancia de las causas, en relacin
a riesgos valorados o problemas
verificados; y
iii) La contribucin potencial de la auditora.
Con respecto al tercer factor, evala
si la descripcin del problema es lo
suficientemente completa, de modo que se
pueden encontrar resultados sustanciales
en la auditora, y si los problemas no han
sido estudiados a profundidad en otras
auditoras o estudios previos, a fin de que la
auditora ofrezca valor agregado.
El problema de auditora es una situacin
que afecta la eficacia, la eficiencia, la
economa o la calidad en la produccin y
entrega del bien o servicio pblico, el cual
se deriva del anlisis de las relaciones
causales del problema asociado a la
materia a examinar identificado en el
planeamiento. El problema de auditora
puede ser una causa directa o indirecta del
problema asociado.
En el Grfico N 04, se muestra un ejemplo
de como una causa indirecta del problema
asociado se convierte en el problema de
auditora a examinar.
Grfico N 04
rbol del problema asociado y sus causas
Problema
asociado
Causa Causa
directa 1 directa 2
Causa Causa Causa
indirecta indirecta indirecta
1.1 1.2 2.1
Causa Causa C
Causa
indirecta indirecta
a indirecta
ind
1.2.1 1.2.2 1.2.3
1 distinto; el nivel de involucramiento de
Problem de
Problema
auditora
Elaboracin: Departamento de Auditora de Desempeo.
Nota: Este es un ejemplo. El problema de auditora se puede identificar a nivel de
causa directa o indirecta del problema asociado.
Una vez identificado el problema de
auditora, la comisin elabora una
descripcin o desarrollo conceptual del
problema de auditora y sus causas,
acompaada con la informacin
cuantitativa o cualitativa que haya
permitido su identificacin. Asimismo,
relaciona el problema y sus causas con
las dimensiones de desempeo (eficacia,
eficiencia, economa o calidad).
Se debe precisar que el mismo rbol
construido para definir el problema de
auditora sirve para identificar sus causas.
El problema de auditora no necesariamente
se ubica en el nivel ms bajo del rbol.
c.2) Seleccionar las causas del problema de
auditora a examinar
Del conjunto de causas del problema de
auditora, la comisin analiza cules estn
dentro del control de los gestores; es decir,
aquellas que pueden ser superadas por
Jueves 5 de mayo de 2016 / El Peruano
acciones de los gestores. Luego, identifica
la correspondencia entre dichas causas y
los subprocesos de produccin y entrega
del bien o servicio pblico o sus procesos de
soporte.
La auditora de desempeo solo se orienta
a aquellos subprocesos (referidos a la
produccin o entrega de un bien o servicio
pblico) o procesos de soporte donde se
encuentran las causas del problema de
auditora; es decir, las causas pueden ser
parte de un subproceso, pertenecer a otro
subproceso (anterior) o formar parte de un
proceso de soporte. Estos subprocesos
o procesos de soporte son los relevantes
para la auditora.
En el ejemplo del Grfico N 05, el rea
sombreada muestra las causas del
problema de auditora que son examinadas
en la auditora de desempeo, porque
se encuentran dentro del control de los
gestores. La auditora no abarcara la causa
directa 3 por estar fuera del control del
gestor.
Grfico N 05
Seleccin de causas del problema de auditora a
examinar
Causa de un
problema Problema de
asociado al bien auditora
o servicio
Causas del
problema de Causa Causa Causa
auditora directa 1 directa 2 directa 3
dentro de
subprocesos
de produccin
y entrega o Causa Causa Causa
procesos de indirecta 1.1 indirecta 1.2 indirecta 2.1
soporte
Elaboracin: Departamento de Auditora de Desempeo.
Nota: Se examinan las causas dentro del control de los gestores, las cuales se
ubican en subprocesos de produccin y entrega del bien o servicio pblico o
procesos de soporte.
Como el problema de auditora es distinto
al problema asociado, el contexto en el
cual actan los actores puede ser tambin
algunos vara, mientras otros pueden ser
ms relevantes para la solucin del nuevo
problema. En este sentido, la comisin
debe actualizar su anlisis de roles de los
gestores y los actores clave, con respecto a
los subprocesos (referidos a la produccin
o entrega de bien o servicio pblico) o
procesos de soporte relevantes; asimismo,
debe analizar sus intereses y grado de
influencia (mediante una matriz o mapa de
actores).
d) Formular las preguntas y los objetivos de
auditora
Por su enfoque orientado a problemas, para
verificar y comprender el problema de auditora y
explicar sus causas, la auditora de desempeo
cuenta con una estructura de preguntas de
hasta tres niveles: una pregunta general,
varias preguntas especficas y subpreguntas
vinculadas a cada pregunta especfica. Esta
estructura debe contener al menos una relacin
causal entre dos niveles de preguntas. Se
definen dos tipos de estructura de preguntas que
difieren, principalmente, en cuanto al abordaje
de las relaciones causales.
La comisin debe identificar cul estructura
funciona mejor para comprender el problema
de auditora, seguir ciertos lineamientos para
formular las preguntas y luego, enunciar los
objetivos de auditora respectivos.
 El Peruano / Jueves 5 de mayo de 2016
d.1) Estructura tipo 1: Preguntas especficas
sobre causas
Esta estructura se usa cuando el problema
de auditora es conocido y la respuesta
a la pregunta general es una descripcin
en profundidad. La auditora se orienta
a comprender las causas de dicho
problema. Entonces, se definen preguntas
especficas, casi independientes, donde
cada una de ellas aborda una causa
directa del problema de auditora, reflejado
en la pregunta general. Las preguntas
especficas pueden corresponder a
dimensiones de desempeo distintas a
aquella de la pregunta general.
Si las preguntas especficas pueden ser
respondidas directamente (sin dividirlas
en elementos), no es necesario identificar
subpreguntas; es decir, esta estructura
puede tener solo dos niveles de
preguntas, como se muestra en el Grfico
N 06.
Grfico N 06
Estructura de preguntas tipo 1
Pregunta general
(problema de
auditora)
Pregunta Pregunta
especfica 1 especfica 2
(causa) (causa)
Elaboracin: Departamento de Auditora de Desempeo.
Fuente: Adaptado de SNAO (2012).
d.2) Estructura tipo 2: Preguntas especficas
como divisiones de la pregunta general
Esta estructura se usa cuando el problema
de auditora no se conoce a profundidad. Se
desdobla el problema en ciertos elementos
para describirlo mejor. Entonces, la
pregunta general se fragmenta en preguntas
especficas (que corresponden a dichos
elementos), las cuales son ms puntuales
y fciles de responder. No existe relacin
causal entre estas preguntas.
Las preguntas especficas no se
superponen; es decir, la respuesta a una
pregunta especfica no depende de la
respuesta a otra. Adems, son exhaustivas
de manera colectiva; es decir, en conjunto
deben responder a la pregunta general. Por
la forma como se originan, las preguntas
especficas corresponden a la misma
dimensin de desempeo de la pregunta
general.
Se definen subpreguntas orientadas a las
causas directas del elemento del problema
(desdoblamiento) que es cubierto en su
respectiva pregunta especfica; se pueden
elaboran pequeos rboles de problemas
para cada elemento (en la estructura
tipo 1 no es necesario construir nuevos
rboles). Las dimensiones de desempeo
de las subpreguntas pueden diferir de
aquella de la pregunta especfica.
Esta estructura tiene tres niveles de
preguntas porque la relacin causal est
presente entre cada pregunta especfica
y subpreguntas, como se muestra en el
Grfico N 07.
NORMAS LEGALES 586297
Grfico N 07
Estructura de preguntas tipo 2
Pregunta general
(problema de auditora)
Fragmentacin de la
pregunta general
Pregunta Pregunta
especfica 1 especfica 2
(elemento del (elemento del
problema) problema)
Subpregunta Subpregunta Subpregunta Subpregunta
1.1 (causa) 1.2 (causa) 2.1 (causa) 2.2 (causa)
Elaboracin: Departamento de Auditora de Desempeo.
Fuente: Adaptado de SNAO (2012) y PAS (2012b).
Finalmente, con respecto a la posibilidad
de fragmentar las preguntas, en distintos
niveles, la comisin debe considerar las
siguientes condiciones:
Se seala un criterio de decisin
explcito, sustentado en el conocimiento
de la materia a examinar. Por ejemplo,
se puede seguir una lgica de procesos
(p. ej. se analizan por separado
aspectos de planificacin, ejecucin y
evaluacin), de niveles de gobierno (p.
ej. se analiza la supervisin de un gestor
rector hacia un gobierno regional, luego
de un gobierno regional a un gobierno
subnacional y as), de tiempos (al inicio
del ao, de manera permanente), etc.
No se pueden fragmentar las preguntas
en todos los niveles porque as no
existira relacin causal.
Ninguna pregunta especfica puede
tener una sola subpregunta porque el
objetivo de la subpregunta es ayudar a
responder la pregunta especfica que es
un poco ms compleja.
En la estructura tipo 1, se pueden
agregar subpreguntas cuando facilitan
la respuesta a una pregunta especfica.
Su origen (fragmentacin de pregunta
especfica o relacin causal) depende
de la naturaleza de la auditora.
d.3) Lineamientos para formular las preguntas
de auditora
La comisin auditora formula las preguntas,
a cualquier nivel, considerando lo siguiente:
Contienen la dimensin de desempeo
a la cual se orientan.
Especifican un subproceso (referido a
la produccin o entrega de un bien o
servicio pblico) o proceso de soporte.
Identifican un actor activo, que lidera el
subproceso (referido a la produccin o
entrega de un bien o servicio pblico) o
proceso de soporte, y otro actor pasivo
(de ser el caso), que se beneficia del
mismo.
Dado lo anterior, las preguntas tienen la
siguiente redaccin:
Es eficaz/eficiente/oportuno/econmico el
[subproceso] de [actor activo] hacia [actor
pasivo]?
Las preguntas deben reflejar una hiptesis
sobre una brecha o problema de desempeo
en el subproceso (referido a la produccin
o entrega de un bien o servicio pblico) o
proceso de soporte relevante. Su formulacin
586298 NORMAS LEGALES
debe sealar que pueden ser respondidas de
forma dicotmica (s/no), aunque la respuesta
requerida sea ms elaborada.
Las preguntas especficas o subpreguntas
(segn la estructura tipo) guan el recojo,
el registro, procesamiento y anlisis de
informacin. Por tanto, deben ser relevantes
y auditables; es decir, debe ser posible
evaluarlas tomando en cuenta los mtodos
de investigacin disponibles, los recursos y
las capacidades de la comisin auditora.
Adems, se debe tomar en cuenta el periodo
para el cual se cuenta con informacin y
sobre el cual se obtendr el resultado la
cual puede no coincidir con el periodo de
auditora, lo cual se especifica en la matriz
de planificacin.
d.4) Objetivos de auditora
Los objetivos de auditora se formulan sobre
la base de la estructura de preguntas: el
objetivo general se deriva de la pregunta
general y los objetivos especficos, de las
preguntas especficas de auditora. Cada
objetivo especfico se refiere explcitamente
a una dimensin de desempeo a examinar:
eficacia, eficiencia, economa o calidad.
e) Establecer los criterios de auditora
Los criterios son los estndares bajo los cuales
se evala la evidencia y se interpretan los
resultados. Definen el desempeo esperado en el
subproceso (referido a la produccin o entrega de
un bien o servicio pblico) o proceso de soporte
relevante al cual se refiere la pregunta especfica
o subpregunta de auditora (segn la estructura
tipo). Los criterios pueden ser cualitativos
o cuantitativos, generales o especficos. La
relevancia y tipo de criterios depende de la
naturaleza de las respectivas preguntas.
Los criterios pueden enfocarse en lo que debe
ser (de acuerdo a las leyes, reglamentos,
regulaciones, lineamientos u objetivos) o lo que
se espera (de acuerdo a informacin cientfica,
mejores prcticas en el sector, juicio de expertos,
entre otros). En algunos casos, puede referirse
a lo que podra ser si se anticipan mejores
condiciones.
Para establecer los criterios a utilizarse en el
servicio de auditora de desempeo, en primer
lugar, la comisin auditora solicita al gestor
rector informacin de los estndares definidos
para la produccin y entrega del bien o servicio
pblico.
Luego, identifica criterios complementarios que
reflejen el desempeo esperado, los cuales
deben ser socializados con el gestor, para
promover su confiabilidad y aceptacin. Deben
provenir de fuentes confiables, ser relevantes y
comprensibles para el gestor.
En algunos casos, la comisin auditora identifica
criterios especficos referidos a lo que se
espera durante la ejecucin del servicio de
auditora, reforzando de esta manera el anlisis
del subproceso (referido a la produccin o
entrega de un bien o servicio pblico) o proceso
de soporte relevante.
La identificacin de los criterios se registra en
un documento, que puede ser ajustado durante
la ejecucin de la auditora. Forma parte de la
documentacin de auditora.
f) Definir el alcance de la auditora
El alcance de la auditora de desempeo se
define a partir de las preguntas de auditora, las
Jueves 5 de mayo de 2016 / El Peruano
entidades pblicas involucradas en la produccin
y entrega del bien o servicio, el mbito geogrfico
al cual se aplican los resultados de la auditora y
el periodo que abarca.6
Con respecto al mbito, se formula la pregunta:
Sobre qu espacio geogrfico se pronuncia la
auditora? esta pregunta se refiere a dnde se
van a aplicar los resultados; y se deriva de los
lugares de los cuales se recoge informacin.
El mbito puede ser:
(i) General, cuando cubre todos los espacios
del territorio nacional donde se implementa
la intervencin pblica de la cual forma parte
la materia a examinar, ya sea con cobertura
geogrfica universal o focalizada (segn el
diseo de la intervencin); o
(ii) Especfico, cuando se refiere a un nmero
limitado de departamentos, provincias o
distritos.
Frecuentemente, la auditora de desempeo abarca
el mbito general. Sin embargo, si dos o ms niveles
de gobierno participan en la produccin y entrega
del bien o servicio pblico, puede ser conveniente
definir mbitos especficos. Para esto, la comisin
auditora considera las competencias, los roles y las
relaciones entre los gestores.
Con respecto al periodo de auditora, este debe
ser, por lo menos, un ao fiscal, para que abarque
un ciclo completo de la intervencin pblica. Sin
embargo, el periodo puede ser ampliado para
que incluya la revisin de operaciones y registros
anteriores o posteriores al periodo inicial, segn
las circunstancias, con el fin de cumplir con los
objetivos.
g) Establecer la metodologa
La metodologa de la auditora refleja la estrategia
de anlisis para responder las preguntas de
auditora. (En adelante, se usa la denominacin
pregunta de auditora para referirse
indistintamente a una pregunta especfica o una
subpregunta; no obstante, el nivel de pregunta
usado para cada auditora depende de su
estructura tipo, explicada en el acpite d.)
La metodologa asegura la coherencia entre las
preguntas, los criterios, las fuentes de datos,
las herramientas y los mtodos. Constituye un
plan que orienta las distintas actividades en la
etapa de ejecucin para que la comisin genere
evidencia suficiente y apropiada que respalde
los resultados de auditora.
En el Cuadro N 03, se muestra la diferencia entre
los conceptos: mtodo, herramienta, instrumento
y tcnica. Los mtodos y las herramientas
permiten implementar la metodologa; brindan
una estructura ordenada de pasos para generar
y analizar los datos que constituirn la evidencia,
estos se definen en la etapa de planificacin.
Los instrumentos se elaboran en la ejecucin,
antes de ser aplicados en el trabajo de campo.
Cuadro N 03
Conceptos metodolgicos
Mtodo Herramienta Instrumento Tcnica
Secuencia lgica de Estrategia a travs Adecuacin objetiva Manera de
pasos ordenados de la cual se crea de la herramienta aplicar un
para responder un mecanismo para (p. ej. gua de i n s t r u m e n t o
las preguntas de generar un dato (p. entrevistas), la frente a la fuente
auditora. ej. entrevista). cual se utiliza para de datos (p. ej.
recoger los datos se desarrollan
en el terreno. criterios para
aplicar una gua
de entrevistas).
Elaboracin: Departamento de Auditora de Desempeo.
El Peruano / Jueves 5 de mayo de 2016 NORMAS LEGALES
La auditora de desempeo utiliza y combina
diversas herramientas de recojo de datos y
mtodos de anlisis de datos cualitativos y
cuantitativos, con flexibilidad en la eleccin de
los mismos. Lo hace de manera pragmtica7;
es decir, utilizando aquellos mtodos que
sirven mejor al desarrollo de la auditora, lo cual
depende de la naturaleza de las preguntas y la
dimensin de desempeo a la cual se refieren.
Algunas preguntas se responden mejor de
manera cuantitativa, otras de manera cualitativa
y algunas utilizando ambos tipos de mtodos.
Cuando se buscan explicaciones generales,
se usan mtodos cuantitativos. Cuando se
buscan descripciones y explicaciones complejas
del problema de desempeo y sus causas,
en contextos particulares, se usan mtodos
cualitativos. Se pueden emplear distintos tipos
de mtodos dentro de una misma pregunta. La
comisin debe precisar y justificar su eleccin
del diseo cuantitativo, cuantitativo o mixto para
cada una de las preguntas de auditora.
Con dicho fin, para cada pregunta de auditora,
se distingue:
La unidad de anlisis, que es el sujeto
u objeto que tiene las propiedades que
se examina. Puede ser un individuo, un
agregado de individuos, una institucin,
una organizacin, un grupo, un evento o
un producto cultural. Corresponde al actor
activo que lidera el subproceso (referido a
la produccin o entrega de un bien o servicio
pblico) o proceso de soporte, al cual se
refiere la pregunta de auditora.
La fuente de datos, que es el sujeto que
brinda la informacin sobre la unidad de
anlisis; es decir, al cual se aplica las
herramientas de recojo de datos. Para cada
pregunta existe una nica unidad de anlisis,
pero se pueden definir varias fuentes.
Adems, se identifican categoras, con
caractersticas comunes, que orientan las
actividades de recojo, registro y procesamiento
de datos, en la etapa de ejecucin. Estas
categoras son:
Descripcin del subproceso o proceso de
soporte relevante.
Criterio o estndar para definir el desempeo
esperado.
Sustento de la hiptesis implcita en la
pregunta de auditora; es decir, informacin
sobre problemas de desempeo (con
respecto al criterio) en el subproceso
(referido a la produccin o entrega de un
bien o servicio pblico) o proceso de soporte
relevante;
Causas de la brecha.
Efectos de la brecha.
El siguiente paso es definir los mtodos
especficos y las herramientas, segn la
naturaleza de los datos a usar (numricos, no
numricos o ambos).
g.1) Mtodos cuantitativos
Los mtodos cuantitativos permiten describir
las caractersticas del subproceso (referido a
la produccin o entrega de un bien o servicio
pblico) o proceso de soporte relevante, as
como entender, explicar y predecir patrones
o relaciones entre distintas variables
asociadas a aquel. Se analizan datos
numricos, provenientes de una poblacin
(universo o nmero total de elementos que
comparten ciertas caractersticas) o una
muestra representativa de esta.
Entre los mtodos ms usados para la
auditora de desempeo, se encuentran los
mtodos estadsticos, los de investigacin
586299
de operaciones (o ciencias de la decisin) y
los de evaluacin econmica. Los mtodos
estadsticos permiten resumir datos a travs
de tablas, grficos o nmeros (estadstica
descriptiva) y usar datos de una muestra para
hacer estimaciones y probar hiptesis sobre las
caractersticas de una poblacin (estadstica
inferencial). Los mtodos de investigacin
de operaciones permiten formular modelos
matemticos que representen problemas de
desempeo y resolverlos computacionalmente.
Los mtodos de evaluacin econmica
permiten examinar la dimensin de eficiencia;
los ms usados son: el anlisis costo-beneficio,
el anlisis costo-eficacia y el anlisis de
eficiencia relativa.
Para el empleo de estos mtodos,
la comisin puede usar informacin
cuantitativa proveniente de registros de
los gestores o bases de datos existentes
(datos organizados y relacionados entre
s) producidas por los gestores u entidades
oficiales como el INEI8.
Asimismo, puede emplear encuestas que
son una herramienta para recoger datos
de manera sistemtica de un grupo de
individuos, organizaciones u otras fuentes,
usando un cuestionario estandarizado
(instrumento) diseado por la comisin. Las
encuestas pueden ser muestrales o censales
(censos), si estn dirigidas a una muestra o
a toda la poblacin respectivamente.
Para la encuesta muestral, se selecciona la
muestra mediante muestreo probabilstico,
el cual utiliza algn mtodo de seleccin
aleatorio (al azar) para garantizar que
cada elemento de la poblacin tenga una
probabilidad, conocida de antemano, de
ser seleccionado. Este muestreo puede ser:
aleatorio simple, sistemtico, estratificado o
por conglomerados.
Finalmente, con respecto a la aplicacin de
los mtodos, se recomienda la triangulacin
para mejorar la confiabilidad o consistencia
interna de los resultados. Por ejemplo, se
pueden estimar dos modelos economtricos
para identificar posibles causas de un mismo
problema de desempeo, usando una base
de datos del gestor y otra generada por la
comisin auditora.
g.2) Mtodos cualitativos
Los mtodos cualitativos recogen
informacin sobre conocimientos,
experiencias y percepciones de los
participantes, a fin de establecer patrones
comunes en los mecanismos que permiten
la produccin y entrega del bien o servicio
pblico e identificar los factores que
contribuyen a un desempeo dado.
En la auditora de desempeo, se usa
principalmente el estudio de caso,9 que
puede ser individual o comparado.
Un estudio de caso individual permite
examinar una situacin de desempeo
dentro de una unidad especfica
seleccionada en un lapso de tiempo
dado. Al estudiar un solo caso, se detalla
en profundidad las caractersticas de
la situacin y sus causas, as como el
contexto en que desarrollan. El caso
individual se selecciona con criterios
explcitos; puede ser un caso inusual
(extremo, en funcin al desempeo
de otros), tpico (promedio, en funcin
al desempeo), o crtico (extremo, en
relacin a sus caractersticas sociales o
polticas).
586300 NORMAS LEGALES
El estudio de caso comparado permite
examinar una situacin de desempeo
dentro de pocas unidades (entre dos y
diez casos) en un lapso de tiempo dado.
Se distinguen dos tipos de diseo: casos
ms similares o casos ms diferentes10.
En ambos diseos se identifica: una
variable dependiente que describe la
situacin (i.e. desempeo, que se quiere
explicar), y variables independientes
que seran causas de dicha situacin,
de acuerdo a una teora explcita. Se
comparan los casos, seleccionados
por caractersticas especiales, con la
finalidad de contrastar hiptesis sobre
las causas de su desempeo.
Los datos cualitativos no son estandarizados.
Son descripciones detalladas de situaciones,
eventos, personas, interacciones, conductas
observadas y sus manifestaciones, registradas
en texto escrito, texto oral, imgenes, material
audiovisual, artefactos, etc. En la auditora de
desempeo, por fines prcticos, estos datos
se clasifican en dos: datos documentales
(solo texto escrito) y datos cualitativos (los
otros datos, no documentales).
Para el recojo de datos cualitativos, las
principales herramientas son: entrevista, panel
de expertos, taller participativo, grupo focal,
observacin no participante y usuario oculto,
las cuales se muestran en el Cuadro N 04.
Cuadro N 04
Principales herramientas para el recojo de datos
cualitativos
Herramientas Definicin Seleccin de participantes
Entrevista Dilogo con los actores De acuerdo al principio de
involucrados para saturacin, se entrevista un
recoger sus testimonios nmero de personas hasta el
individuales y aproximarse punto en que la informacin
a sus conocimientos y brindada sea repetitiva.
experiencias. Se usa muestreo cualitativo
estructural o muestreo bola de
nieve para seleccionar a los
entrevistados.
Panel de Reunin de expertos Se recomienda un nmero
expertos (acadmicos o gestores) de expertos entre 6 y 10. Su
caracterizados por su alto seleccin se debe a su pericia
y complejo conocimiento tcnica, garantizando diversas
tcnico sobre el problema perspectivas.
de auditora, con el objeto
de recoger los argumentos y
opiniones de cada uno.
Taller Espacio de discusin grupal, Se recomienda un nmero de
participativo en el cual un conjunto de participantes entre 10 y 15.
participantes presenta sus Segn el rol de los participantes en la
puntos de vista sobre temas intervencin, los grupos se pueden
determinados, extrados a formar de manera independiente
travs de medios heursticos (p. ej. solo funcionarios pblicos o
(rboles de problemas, actores comunales) o de manera
mapas hablados o esquemas conjunta usando muestreo
de procesos). cualitativo estructural.
Grupo focal Discusin de grupo Se recomienda un nmero de
estructurada, en la cual los participantes entre 6 y 10.
participantes intercambian Se puede usar muestreo
opiniones sobre temas cualitativo estructural para
concretos. Es ms adecuado seleccionar a los participantes.
cuando se valora la
interaccin grupal acerca de
un tema controvertido.
Observacin Observacin por parte de los El nmero de auditores
no participante auditores de las dinmicas de observadores se define segn la
actores en sus entornos, a necesidad de la auditora.
fin de conocer la manera en
que ejecutan determinadas
actividades, interactan y
hacen uso del espacio.
Jueves 5 de mayo de 2016 / El Peruano
Herramientas Definicin Seleccin de participantes
Usuario oculto Verificacin en la cual un El nmero de usuarios ocultos se
auditor acta como un define segn la necesidad de la
usuario con el fin de recoger auditora.
informacin de cierto bien
o servicio pblico desde la
perspectiva de los usuarios
del mismo.
Elaboracin: Departamento de Auditora de Desempeo.
Como se aprecia, algunas herramientas
requieren un cierto nmero aproximado de
participantes a fin de obtener informacin que
permita construir argumentos convincentes
sobre un tema y que la dinmica de
interaccin sea manejable para los auditores.
Con respecto a la formas de muestreo
cualitativo, las ms usadas en la auditora
de desempeo son: el muestreo cualitativo
estructural y el muestreo bola de nieve.
El muestreo cualitativo estructural consiste
en seleccionar a los participantes de
modo que, en la muestra, se encuentren
representados distintos grupos con respecto
a una o ms variables de inters. En algunos
casos, se debe asegurar un mnimo de
diversidad o de homogeneidad.
El muestreo bola de nieve aplica en casos
especficos cuando es importante identificar
a personas con un conocimiento especial
sobre el problema de auditora. Se identifica
a un informante clave y se le pregunta quin
sabe mucho del tema o con quin se debera
hablar y as sucesivamente.
Para el recojo de datos documentales, se
distinguen tres herramientas, clasificadas
segn la naturaleza de los documentos
revisados, como se muestra a continuacin.
Cuadro N 05
Principales herramientas para el recojo de datos
documentales
Herramientas Definicin Seleccin de documentos
Revisin de Estrategia por la cual se observa El nmero de documentos
normas y y analiza informacin registrada a revisar se define segn la
documentos en normas y documentos de necesidad de la auditora.
de gestin gestin producidos por entidades
pblicas. Permite comprender
los subprocesos (referido a la
produccin o entrega de un bien
o servicio pblico) o procesos de
soporte e identificar criterios de
auditora, entre otros.
Revisin de Estrategia por la cual se observan y El nmero de documentos
expedientes analizan expedientes individuales, a revisar se define segn la
cuyos contenidos dependen necesidad de la auditora,
de la materia a examinar (p. pudindose aplicar distintas
ej. expedientes judiciales, de tcnicas de muestreo.
contratacin pblica, laborales,
acadmicos, de historial crediticio,
etc.). Permite comprender los
subprocesos o procesos de
soporte, entre otros.
Revisin de Estrategia por la cual se observa El nmero de documentos
literatura y analiza literatura especializada, a revisar se define segn la
especializada la cual incluye informes necesidad de la auditora.
tcnicos, artculos acadmicos,
investigaciones o evaluaciones.
Permite comprender el problema
de auditora y sus causas,
identificar criterios de auditora y
definir recomendaciones en base a
buenas prcticas existentes.
Elaboracin: Departamento de Auditora de Desempeo.
El Peruano / Jueves 5 de mayo de 2016 NORMAS LEGALES 586301
Es importante distinguir los datos cualitativos permiten identificar individuos con
y documentales porque, generalmente, ciertas caractersticas, que luego son
mientras los primeros son generados participantes de un estudio cualitativo.
por la comisin auditora de acuerdo a
las preguntas de auditora definidas, los Grfico N 08
segundos son pre-existentes. Entonces, Diseos mixtos secuenciales con nfasis cualitativo
el uso que se les puede dar y la forma de
procesamiento es distinta. (i) CUAL cuan CUAL cuan

CUAL CUAL cuan cuan Interpretacin

Finalmente, para mejorar la confiabilidad de Recojo de Anlisis
An Recojo
Re de
e Anlisis
An de todo el
los resultados alcanzados, se recomienda la datos datos anlisis
a

triangulacin mediante el uso y combinacin

de herramientas. Por ejemplo, se puede (ii) cuan CUAL cuan CUAL
describir un subproceso con el anlisis
de datos provenientes de la revisin de cuan cuan CUAL CUAL Interpretacin
documentos de gestin, entrevistas y Recojo de Anlisis
An Recojo de
Re e An
Anlisis de todo el
datos datos anlisis
a
observacin no participante.
Elaboracin: Departamento de Auditora de Desempeo.
g.3) Mtodos mixtos Nota: CUAN=Cuantitativo; CUAL=Cualitativo

Los mtodos mixtos integran de manera

sistemtica los mtodos cuantitativos y Diseos mixtos secuenciales con
cualitativos. Implican el recojo y anlisis nfasis cuantitativo
de datos numricos y no numricos
para obtener una mejor comprensin del Se distinguen dos diseos secuenciales
subproceso (referido a la produccin o con nfasis cuantitativo (Grfico N 09):
entrega de un bien o servicio pblico) o
proceso de soporte relevante en la pregunta (i) CUANcual (primero se realiza el
de auditora. recojo y el anlisis de datos cuantitativos)
El diseo de un mtodo mixto depende de: Este diseo se usa, generalmente,
cuando los resultados cualitativos
La naturaleza del recojo de datos, ayudan a explicar e interpretar los
si se hace de manera concurrente o resultados cuantitativos.
secuencial;
La prioridad del tipo de datos (numricos (ii) cualCUAN (primero se realiza el
o no numricos) para producir los recojo y el anlisis de datos cualitativos)
resultados; es decir, si tienen igual o
desigual prioridad; y Este diseo se usa cuando se realiza
El lugar donde ocurre la integracin; si un estudio cuantitativo, el cual requiere
se realiza durante (i) el recojo de datos, el recojo de datos cualitativos para
(ii) el anlisis, o (iii) la interpretacin identificar o restringir el enfoque de las
de los resultados. En el primer caso, variables posibles. Adems, se usa para
se puede usar un mismo instrumento, elaborar instrumentos cuantitativos.
como un cuestionario, para recoger
datos numricos y no numricos (p. ej. Grfico N 09
respuestas a preguntas abiertas). En Diseos mixtos secuenciales con nfasis cuantitativo
el segundo caso, se puede transformar
(i) CUAN cual CUAN cual
temas cualitativos en tems o escalas
numricas para compararlos con CUAN CUAN cual cual Interpretacin
variables cuantitativas. En el tercer Recojo de Anlisis
An Recojo de
Re e Anlisis
An de todo el
caso, se puede examinar los resultados datos datos anlisis
a

de anlisis cuantitativos y cualitativos

para determinar si hay convergencia. (ii) cual CUAN cual CUAN
De acuerdo a esto, en la auditora de cual cual CUAN CUAN Interpretacin
desempeo11, se pueden usar los diseos Recojo de Anlisis
An Recojo de
Re e An
Anlisis de todo el
datos datos anlisis
a
secuenciales, con nfasis cualitativo o
cuantitativo, y el diseo concurrente de Elaboracin: Departamento de Auditora de Desempeo.
triangulacin. Para identificarlos, se usa una Nota: CUAN=Cuantitativo; CUAL=Cualitativo
notacin especfica que seala la naturaleza
del recojo (flecha para sealar la secuencia) y En estos diseos con nfasis cualitativo
la prioridad del tipo de datos (letras maysculas o cuantitativo, uno se convierte en el
para reflejar el tipo de datos que es prioritario). insumo del otro.
Diseos mixtos secuenciales con Diseo concurrente de triangulacin
nfasis cualitativo Este diseo se caracteriza como
Se distinguen dos diseos secuenciales CUAN+CUAL porque existe una sola
con nfasis cualitativo (Grfico N 08): fase de recojo de datos; es decir,
se recogen y analizan los datos
(i) CUALcuan (primero se realiza el cuantitativos y cualitativos al mismo
recojo y el anlisis de datos cualitativos) tiempo (ningn anlisis es insumo de
otro).
Este diseo se usa cuando los datos
cuantitativos ayudan a interpretar La integracin se realiza al interpretar
los resultados cualitativos o cuando los datos analizados; es decir, se
se busca generalizar los patrones comparan los resultados de ambos tipos
emergentes del anlisis cualitativo a de mtodos para confirmar, validar o
diferentes grupos. corroborar los mismos. Esto se conoce
como triangulacin entre mtodos, la
(ii) cuanCUAL (primero se realiza el cual permite mejorar la validez externa
recojo y el anlisis de datos cuantitativos) de los resultados. Por ejemplo, para
describir un subproceso, se desarrollan
Este diseo se usa, generalmente, entrevistas, talleres participativos
cuando los resultados cuantitativos y encuestas. Se analizan los datos
586302 NORMAS LEGALES
recogidos por separado (lo cualitativo
de lo cuantitativo) y luego, se interpretan
de manera conjunta.
Cuando los resultados de dichos anlisis
convergen, aumenta la confiabilidad
en los resultados de la auditora. Sin
embargo, cuando los resultados de
esos anlisis no convergen, se debe
buscar una explicacin alternativa ms
compleja.
h) Elaborar la matriz de planificacin
La matriz de planificacin es un resumen de
la metodologa de la auditora. Contiene los
enunciados del problema; las preguntas de
auditora, con sus dimensiones de desempeo;
las categoras que guan el recojo de datos
para responder cada pregunta; las fuentes y las
herramientas; los mtodos de anlisis (segn
el diseo cualitativo, cuantitativo o mixto de las
preguntas) y las limitaciones del diseo (con
respecto a las herramientas y los mtodos a usar,
el acceso y la calidad de la informacin, el tiempo
de los funcionarios pblicos, las condiciones
operativas, etc.). El formato se muestra en el
Anexo N 02.
De estimarlo necesario, la comisin auditora
presenta la matriz de planificacin a los gestores
a fin de recopilar informacin y propiciar su
compromiso durante la auditora.
i) Elaborar el programa de auditora
El programa de auditora es el documento que
contiene los procedimientos para lograr los
objetivos de la auditora e identifica el personal
responsable de desarrollarlos. Sustenta la
determinacin de los recursos y plazos de
ejecucin. Asimismo, sirve para identificar el
trabajo efectuado, en la documentacin de
auditora, por cada procedimiento. El formato
respectivo se presenta en el Anexo N 03.
Los procedimientos son acciones a realizar para
responder las preguntas de auditora (al nivel
ms bajo, preguntas especficas o subpreguntas,
de acuerdo a la estructura de preguntas). No
son tareas estandarizadas. Si su definicin
fuese demasiado prescriptiva, se podra afectar
la flexibilidad, el juicio profesional y los altos
niveles de habilidades analticas requeridas en
una auditora de desempeo.
Por tanto, los procedimientos se pueden
modificar durante la ejecucin de la auditora,
segn se hagan ajustes a la matriz de
planificacin.
j) Elaborar y aprobar el plan de auditora
El plan de auditora es el producto de la etapa de
planificacin, el cual contiene las preguntas de
auditora y la metodologa a emplear, resumida
en la matriz de planificacin. Orienta la ejecucin
del servicio de auditora de desempeo.
Debe contener los siguientes elementos:
(a) Introduccin;
(b) La materia a examinar y el problema de
auditora;
(c) Preguntas y objetivos de la auditora (incluye
criterios y mbito de la auditora);
(d) Metodologa de la auditora (el diseo de la
auditora y sus limitaciones);
(e) Organizacin de la auditora (el personal y
sus perfiles, el cronograma de trabajo, el
presupuesto asignado);
(f) Bibliografa, que detalla las fuentes de
informacin empleadas; y
(g) Anexos correspondientes, incluyendo la matriz
de planificacin, el programa de auditora,
Jueves 5 de mayo de 2016 / El Peruano
el listado de herramientas usadas en la
caracterizacin del problema y la explicacin
del proceso de seleccin de casos o de
determinacin de la muestra estadstica.
El plan de auditora es refrendado por el gerente
o jefe de la unidad orgnica a cargo de la
ejecucin de la auditora, para su aprobacin por
las instancias competentes.
2.2. Etapa de Ejecucin
La etapa de ejecucin se inicia con la acreditacin
de la comisin auditora ante los gestores, mediante
documento emitido por el nivel jerrquico competente
de la Contralora. En el acto de acreditacin, la
comisin auditora informa acerca de los objetivos
de la auditora, su alcance y los resultados que se
espera encontrar.
En la etapa de ejecucin se aplica el plan de
auditora, con el fin de obtener las evidencias que
sustenten los resultados, las conclusiones y las
recomendaciones de la auditora de desempeo.
Sobre la base de esta informacin, se elabora la
matriz de resultados.
En esta etapa se realizan las siguientes actividades:
a) Organizar el manejo de las evidencias
b) Recoger los datos
c) Registrar y procesar los datos
d) Analizar la informacin
e) Elaborar la matriz de resultados
f) Comunicar los resultados y evaluar los
comentarios de los gestores
g) Elaborar el documento que contiene los
resultados de la auditora
La etapa de ejecucin concluye con la elaboracin de
un documento que contiene los resultados definitivos
de la auditora, a partir de cual se prepara el informe
de auditora.
a) Organizar el manejo de las evidencias
En preparacin a la etapa de ejecucin, la
comisin auditora organiza el manejo de las
evidencias, que sustentan los resultados de
la auditora, mediante la construccin de un
inventario de fuentes de informacin y de un
libro o diccionario de cdigos.
Se debe sealar que, si bien la mayor parte de
las evidencias se generan durante la etapa de
ejecucin, tanto en el planeamiento como en la etapa
de planificacin se realizan actividades de recojo,
registro, procesamiento y anlisis de datos. Estas
actividades permiten la elaboracin de la carpeta de
servicio y el plan de auditora, respectivamente. Por
tanto, antes de la etapa de ejecucin, tambin es
necesario usar alguno o algunos de los instrumentos
explicados a continuacin.
a.1) Inventario de fuentes de informacin
El inventario de fuentes de informacin es un
compendio ordenado del origen de todos los
datos usados en la auditora de desempeo,
los cuales ofrecen las evidencias que
sustentan los resultados de la auditora.
En la auditora de desempeo, las evidencias
estn relacionadas a distintos tipos de datos,
los cuales se clasifican en cuantitativos
(numricos), cualitativos (texto oral, imagen,
audiovisual, artefacto) y documentales (solo
texto escrito). En el Anexo N 05 se muestran
los tipos de datos, sus herramientas de
recojo y su correspondencia con los tipos de
evidencia documental, testimonial y fsica,
usadas en auditora.
Los datos pueden ser primarios (generados
por la comisin auditora para responder
El Peruano / Jueves 5 de mayo de 2016 NORMAS LEGALES
las preguntas de auditora), secundarios
(generados por los gestores o terceros,
quienes proporcionan los datos sin procesar a
la comisin auditora) o terciarios (generados
por terceros, quienes ponen a disposicin
los resultados del anlisis efectuado por
ellos, no los datos sin procesar). La comisin
considera todos los datos relevantes para la
auditora, que hayan sido usados durante la
planificacin o producidos despus por los
gestores o terceros.
El inventario de fuentes de informacin se
completa progresivamente, desde el momento
que se identifican datos tiles para la auditora
y hasta el momento que se construyan los
resultados definitivos del informe de auditora.
Por tanto, la comisin auditora debe contar con
este inventario desde la etapa de planificacin
y usarlo hasta el final de la etapa de ejecucin.
El equipo de planeamiento tambin debe
contar con este inventario.
En el inventario, cada fuente de informacin
est identificada por un cdigo nico que se
refiere al lugar al cual corresponde (mbito
general o lugar particular) y la herramienta
o el instrumento de recojo.12 Se registran
sus caractersticas, tales como: nombre,
fecha de origen, descripcin, medio de
soporte e informacin adicional que facilite
su identificacin oportuna.
a.2) Libro o diccionario de cdigos
Los datos constituyen evidencia suficiente
y apropiada de los resultados de auditora
cuando tienen conexin lgica con las
preguntas (son relevantes) y no estn
afectados por la forma como se obtienen
o conservan (son fiables). Con este fin, la
comisin auditora cuenta con el libro de
cdigos (que orienta la bsqueda de datos) y
con lineamientos especficos para el recojo,
el registro, el procesamiento y el anlisis de
los datos.
El libro o diccionario de cdigos es un
documento que contiene un esquema
de las categoras tiles para la auditora.
Una categora es cada una de las clases
o divisiones establecidas para recoger,
registrar y procesar los datos, de acuerdo a
caractersticas comunes.
Las categoras y cdigos que se utilizan
en las diferentes etapas de la auditora
de desempeo se establecen en las
disposiciones internas que emite la
Contralora.
b) Recoger los datos
Como primer paso para el recojo de datos, la
comisin auditora debe elaborar los instrumentos
correspondientes para cada herramienta,
definida en el plan de auditora. Todos ellos se
elaboran teniendo en cuenta el libro de cdigos,
de modo que permitan recoger los datos que
satisfacen las necesidades de informacin de la
auditora.
Para las herramientas usadas en la auditora
de desempeo, se consideran los siguientes
instrumentos:
Datos cuantitativos: revisin de base de
datos existente y cuestionario para encuesta
muestral o censal.
Datos cualitativos: entrevista, panel de
expertos, taller participativo, grupo focal,
observacin no participante o usuario oculto.
Datos documentales: revisin de normas
y documentos de gestin, expedientes o
literatura especializada.
586303
La auditora de desempeo considera varias
tcnicas o maneras de aplicar los instrumentos,
como se explica a continuacin.
b.1) Tcnicas para recoger datos cuantitativos
Los instrumentos para recoger datos
cuantitativos son la revisin de una base de
datos existente y cuestionario para aplicar
una encuesta muestral o censal.
Revisin de base de datos existente
En primer lugar, se identifican todas
las bases de datos producidas por
el gestor y fuentes oficiales externas
(principalmente del INEI) que tengan
informacin relevante de acuerdo al
libro de cdigos de la auditora.
Con respecto a las bases de datos
de los gestores, se identifican los
sistemas de informacin que los han
generado y su objetivo; por ejemplo,
pueden ser sistemas de gestin
operativa o financiera, sistemas de
logstica, etc. Luego, se conocen las
reglas que los rigen y los actores en las
distintas funciones del sistema (recojo,
almacenamiento, procesamiento,
control y consulta). Adems, en la base
de datos recibida, se verifica que cada
registro cuente con un nico cdigo,
que los datos no estn duplicados y
que estos no hayan sido procesados
por un usuario despus de haber sido
generados por el software informtico
de soporte, entre otros.
La comisin puede decidir que no
es factible usar alguna base de
datos por problemas de calidad. En
dicha situacin, elabora un reporte
cuantitativo que incluye la descripcin
de la base de datos y una explicacin
breve de la razones para no usarla,
pudiendo incluir cuadros o tablas de
consistencia. Este reporte se incluye
como anexo del informe de auditora.
En segundo lugar, si la base de datos
tiene calidad razonable, se elabora
la gua de revisin sobre la base de
las categoras del libro de cdigos,
para verificar qu variables permiten
responder las preguntas de auditora.
La gua vara segn el objetivo del
sistema de informacin de origen. Como
producto de la revisin, se elabora una
ficha de variables seleccionadas, en la
cual se lista el nombre de la variable, la
pregunta y las opciones de respuesta
(o de registro) a fin de interpretar
adecuadamente los datos registrados.
Dichas variables forman un subgrupo
de la base de datos relevante para la
auditora.
Luego se verifica si dichas variables
sern usadas: (i) para responder de
manera complementaria a varias
preguntas o (ii) para responder a una
de ellas en particular, usando un mtodo
cuantitativo especfico. En el primer
caso, se genera un reporte cuantitativo
que contenga el anlisis descriptivo o
inferencial pertinente. En el segundo
caso, se elabora un documento
de trabajo cuantitativo, durante el
procesamiento de los datos (literal c de
este numeral).
Cuestionario
El cuestionario es el instrumento utilizado
en las encuestas. En primer lugar, se
586304 NORMAS LEGALES
define el medio de su aplicacin; es
decir, si el informante participa en una
entrevista (en persona o por telfono) o si
completa el cuestionario por s mismo (va
correo postal, correo electrnico, pgina
web o blog). Si se realiza una entrevista
telefnica o por correo, se recomienda
usar un cuestionario breve (mx. 15
preguntas), con preguntas cerradas
y sencillas. Si se prefiere el uso de
cuestionarios virtuales va pgina web, el
diseo del cuestionario es ms cuidadoso
porque al informante no le resulta sencillo
efectuar preguntas de clarificacin.
En segundo lugar, siempre se efecta
un piloto o pre-test, en las condiciones
reales en las cuales se aplicar
el cuestionario, a fin de evaluar la
extensin y precisin de las preguntas
y as, aumentar la probabilidad de
respuesta durante el trabajo de campo.
El cuestionario se dirige a una persona,
no a un cargo. La comisin auditora
debe conocer y verificar los datos de esa
persona, a fin de efectuar el seguimiento
respectivo. Debe definir con anticipacin
las fechas lmite para la distribucin de los
cuestionarios, su periodo de aplicacin
y las fechas para enviar mensajes
recordatorios a los informantes.
Despus de aplicado el cuestionario, las
respuestas se registran en una base de
datos. Finalmente, si el objetivo de la
base de datos es sustentar los resultados
de varias preguntas de auditora,
se elabora un reporte cuantitativo,
que contiene el anlisis descriptivo o
inferencial correspondiente. Si su objetivo
es responder una pregunta en particular
con un mtodo cuantitativo especfico,
se elabora un documento de trabajo
cuantitativo, durante el procesamiento
de los datos (literal c de este numeral).
En resumen, el cuadro N 06 muestra
los dos instrumentos para el recojo de
datos cuantitativos y los documentos
elaborados por la comisin auditora al
aplicar las tcnicas respectivas.
Cuadro N 06
Instrumentos y documentos para el recojo de datos
cuantitativos
Instrumento Documento intermedio Documento final
Revisin de base de Ficha de variables Reporte cuantitativo (*)
datos existente seleccionadas
Cuestionario para Base de datos Reporte cuantitativo (*)
encuesta muestral o
censal
Elaboracin: Departamento de Auditora de Desempeo.
Nota: (*) Se elabora el reporte cuantitativo si la base de datos permite responder a
varias preguntas, usando un mtodo de anlisis descriptivo o inferencial.
Se debe precisar que, en la etapa de
planificacin, se puede efectuar una revisin
de las bases de datos existentes que
permita identificar el problema de auditora
y construir la estructura de preguntas. Esta
actividad puede llevar a que la comisin
identifique la necesidad de generar su
propia base de datos, durante la ejecucin.
b.2) Tcnicas para recoger datos cualitativos
Todas las herramientas para recoger datos
cualitativos requieren instrumentos para ser
aplicadas en campo. Despus de aplicarlas,
la comisin elabora reportes por cada una de
ellas, excepto en el caso de las entrevistas
Jueves 5 de mayo de 2016 / El Peruano
que quedan registradas en audios. Adems,
en algunos casos, se requieren productos
intermedios como notas, relatoras o fichas.
A continuacin, se presentan algunas
tcnicas para cada tipo de instrumento.
Entrevista:
Al inicio de la entrevista, el auditor
presenta los objetivos de la entrevista
a su interlocutor. La entrevista no debe
durar ms de una hora.
Se pueden aplicar entrevistas
estructuradas (con gua precisa), no
estructuradas (sin gua o solo con lista
de temas) o semiestructuradas. Se
prefieren las ltimas, con preguntas
abiertas que permitan al entrevistado
explayarse. Su aplicacin requiere
que el auditor est atento al desarrollo
de la entrevista para poder plantear
repreguntas relevantes.
Durante o inmediatamente despus de
la entrevista, el auditor registra lo ms
resaltante en la nota de entrevista.
Panel de expertos:
Los expertos se ubican en forma
de semicrculo, a fin de reflejar
horizontalidad entre ellos. Al inicio del
panel de expertos, el auditor-moderador
presenta una resea de los expertos
participantes y los objetivos del panel.
Seguidamente, el auditor plantea una
exposicin introductoria en lenguaje
sencillo. Luego, formula una pregunta que
incentive la participacin de cada uno de
los expertos, evitando el debate entre ellos.
Durante el panel de expertos, se
elabora una relatora, la cual puede
ser complementada con la informacin
registrada en audio. Despus del panel, se
elabora un reporte de panel de expertos.
Taller participativo:
Antes del taller, se confirma la asistencia
de los participantes y se organizan
grupos de trabajo bajo criterios explcitos.
Al inicio del taller, el auditor-moderador
presenta los objetivos del taller y las
dinmicas a realizar (p. ej. rbol de
problemas, flujogramas) a los participantes.
Dentro de cada grupo, los participantes
asignan los roles de: lder, secretario
y vocero. Durante las dinmicas, el
moderador y otros miembros de la
comisin auditora asesoran a los
grupos; estos plasman su trabajo en
papelgrafos, tarjetas o similares.
Durante el taller, se elabora una relatora,
la cual puede ser complementada con
la informacin registrada en audio (de
la plenaria) o material elaborado por
los grupos (dinmicas). Despus del
taller, se elabora un reporte de taller
participativo.
Grupo focal:
Los participantes se ubican en forma
de crculo, a fin de promover una
interaccin fluida. El grupo focal tiene
una duracin ideal de una hora, que
puede extenderse entre hora y media
o dos horas si se contempla con una
pausa.
 El Peruano / Jueves 5 de mayo de 2016 NORMAS LEGALES 586305
Al inicio de la discusin, el auditor- Instrumento Documento intermedio Documento final
moderador presenta los objetivos
y dinmica del grupo focal a los Usuario oculto Ficha de evaluacin Reporte de usuario oculto
participantes. Durante la discusin, el (individual) (total de actividades de
moderador incentiva el debate a travs usuario oculto)
de preguntas estmulo, las cuales deben
ser comprensibles. Segn los objetivos Elaboracin: Departamento de Auditora de Desempeo.
de cada auditora, puede incluirse una
dinmica participativa para favorecer Se debe precisar que los paneles de
una discusin ms enriquecedora. expertos y talleres participativos se pueden
usar desde la planificacin, para lo cual
Durante el grupo focal, se elabora se producen las guas, las relatoras y los
una relatora, la cual puede ser reportes respectivos.
complementada con la informacin
registrada en audio o video. Despus b.3) Tcnicas para recoger datos
del grupo focal, se elabora un reporte documentales
de grupo focal.
Como los documentos usados en la revisin
Observacin no participante: documental no son generados por la
comisin auditora, se busca (i) seleccionar
Antes de la observacin, se visitan los solo aquellos documentos que permitan
espacios a observar, a fin de seleccionar responder las preguntas de auditora, e (ii)
los puntos y los momentos adecuados para identificar los datos que correspondan a las
la observacin de modo que no se afecte la necesidades de informacin identificadas
dinmica regular de los observados. segn el libro de cdigos de la auditora.

Durante la observacin, el auditor- A continuacin se presentan algunos

observador presta atencin a las criterios para aplicar los instrumentos de
interacciones de las personas y escucha revisin de datos documentales, de acuerdo
activamente los dilogos entre ellos. al tipo de documento.

Inmediatamente despus de salir del Revisin de normas y documentos de

espacio observado, el auditor anota las gestin:
dinmicas observadas, de acuerdo a
la gua, en una ficha de observacin. En primer lugar, se identifica claramente
Posteriormente, se elabora un reporte la jerarqua de normas aplicables a la
de observacin no participante, que materia a examinar, a fin de ordenar la
resuma todas las fichas elaboradas por revisin. Del mismo modo, se verifica la
los miembros de la comisin. vigencia de las normas o documentos
de gestin a revisar y los principales
Usuario oculto: cambios ocurridos en los mismos, de
ser el caso.
Antes de la actividad de usuario oculto,
se visitan los espacios a fin de identificar En segundo lugar, se elabora la gua
los momentos y dinmicas de la entrega de revisin, sobre la base del libro
del servicio a examinar. de cdigos, cuya estructura vara de
acuerdo al tipo de documento y su
Durante la actividad, el auditor acta jerarqua. Los datos relevantes se
como usuario en una actividad o identifican para su posterior registro en
subproceso del servicio y permanece la base de sistematizacin.
atento a las caractersticas y las
dinmicas existentes. Como producto de la revisin, se elabora
un ndice de normas y documentos
Inmediatamente despus de retirarse de gestin, organizado segn las
del espacio, el auditor llena la ficha de categoras del libro de cdigos, donde
evaluacin. Posteriormente, elabora un se registra progresivamente qu norma
reporte de usuario oculto, que resume la o documento de gestin contiene los
evaluacin del servicio en base a todas las datos necesarios para responder las
actividades de usuario oculto realizadas preguntas de auditora. Este ndice
por los miembros de la comisin. permite identificar rpidamente las
fuentes de informacin a consultar
En resumen, el Cuadro N 07 presenta durante la actividad de registro de datos.
los instrumentos para el recojo de
datos cualitativos y los documentos Revisin de expedientes:
elaborados por la comisin auditora al
aplicar las tcnicas respectivas. En primer lugar, se identifican todos los
tipos de expedientes que dispone el
Cuadro N 07 gestor y se seleccionan solo aquellos
Instrumentos y productos para el recojo de datos que contengan informacin relevante de
cualitativos acuerdo al libro de cdigos. Se identifica
la unidad de anlisis de cada uno.
Instrumento Documento intermedio Documento final
Entrevista Notas de entrevista No aplica. En segundo lugar, para cada tipo de
(Las entrevistas se expediente, se establece la poblacin de
registran en audio) expedientes bajo estudio, que comparten
ciertas caractersticas, definiendo
Panel de expertos Relatora de panel Reporte de cada panel parmetros definidos (p. ej. ao,
Taller participativo Relatora de taller Reporte de cada taller localidad). En la medida de lo posible,
se identifican y eliminan los duplicados
Grupo focal Relatora de grupo focal Reporte de cada grupo o los borradores de expedientes. Luego,
focal se selecciona el tipo de muestreo,
Observacin no Ficha de observacin Reporte de observacin
segn los requerimientos tcnicos. No
se aconseja aplicar el muestreo para
participante (individual) no participante (total de
documentos cartogrficos y material
observaciones) audiovisual.
586306 NORMAS LEGALES
En tercer lugar, se elabora una gua de
revisin para cada tipo de expedientes
sobre la base del libro de cdigos,
identificando las variables relevantes
para la auditora. Los datos de cada
expediente para cada variable se
registran en una base de datos, si
son datos numricos, o en una tabla
comparativa, si son datos no numricos.
La comisin puede decidir convertir
estos ltimos en datos numricos (p.
ej. usando una escala cualitativa) y
registrarlos conjuntamente en la misma
base de datos.
Finalmente, a partir de la base de datos
o la tabla comparativa, se elabora un
reporte de revisin de expedientes,
que puede ser de tipo cuantitativo
o cualitativo, segn el tipo de datos
recogidos.
Revisin de literatura especializada:
En primer lugar, se clasifica la literatura
especializada como: literatura arbitrada
o peer-reviewed (la revisada por
un comit cientfico de evaluacin),
literatura de divulgacin cientfica (la que
contiene resultados de investigaciones,
no revisadas por un comit cientfico) u
otras publicaciones especializadas.
Estas ltimas son producidas en
mbitos gubernamentales, acadmicos
o empresariales y no se difunden por
canales de editores comerciales (son
de circulacin limitada). Su contenido
no es convencional; comprenden
trabajos acadmicos, informes tcnicos,
investigaciones, etc. Se presentan en
formato impreso o electrnico.
En segundo lugar, se seleccionan
aquellas publicaciones tiles para la
auditoria (segn el libro de cdigos)
y se restringe la revisin a la literatura
producida en los ltimos diez aos,
con el fin de asegurar que se
adquieren conocimientos vigentes
(con excepciones justificadas, segn la
materia).
En tercer lugar, se elabora la gua de
revisin que contiene los campos de
informacin estndar en documentos de
investigacin (objetivos o preguntas de
investigacin, lugar y periodo de anlisis,
metodologa, resultados, discusin o
anlisis, conclusin). Seguidamente,
como producto intermedio, se elabora
una ficha de literatura especializada
por cada documento de este tipo
revisado.
Se debe precisar que esta tcnica
de revisin se aplica tambin en
el planeamiento y en la etapa de
planificacin, por cuanto la estructura
de la gua de revisin no depende
de la estructura de preguntas de la
auditora (que se define al final de la
planificacin).
Finalmente, al igual que con la revisin
de normas y documentos de gestin,
se elabora un ndice de literatura
especializada, organizado segn el
libro de cdigos.
En resumen, el Cuadro N 08 presenta
los instrumentos para el recojo de
datos documentales y los documentos
elaborados por la comisin auditora al
aplicar las tcnicas respectivas.
Jueves 5 de mayo de 2016 / El Peruano
Cuadro N 08
Instrumentos y productos para el recojo de datos
documentales
Instrumento Documento intermedio Documento final
Revisin de normas No aplica. ndice de normas y
y documentos de (Los documentos varan documentos de gestin
gestin en cuanto a su contenido)
Revisin de Base de datos o tabla Reporte de revisin de
expedientes comparativa expedientes (cuantitativo o
cualitativo)
Revisin de literatura Ficha de literatura ndice de literatura
especializada especializada (individual) especializada
Elaboracin: Departamento de Auditora de Desempeo.
Se debe precisar que todos los instrumentos
y documentos sealados en el cuadro se
pueden usar en las etapas de planificacin
y ejecucin; sin embargo, las categoras de
los libros de cdigos son diferentes.
Por otro lado, en relacin a todos los datos
(cuantitativos, cualitativos y documentales)
recogidos durante la etapa de ejecucin, la
comisin auditora verifica que:
Se recogen datos para examinar
las mismas variables con distintas
herramientas (p. ej. entrevista,
observacin no participante y encuesta).
Se recogen datos provenientes de
distintos actores, con el fin de conocer
sus distintas perspectivas de la realidad
y no una sola que podra estar sesgada
o ser incompleta.
En el diseo de la auditora se establecen
criterios claros de seleccin de las
herramientas de recojo de datos. Por
tanto, aunque se busque ahorrar tiempos o
costos, durante la ejecucin, no se descarta
el recojo de datos que enriquezcan la
interpretacin de la realidad. Por ejemplo, no
se debe pensar en obtener datos globales
provenientes solo de talleres y revisin de
bases de datos existentes.
Al recoger las principales evidencias
de la auditora de desempeo, la
comisin auditora las registra y procesa
ordenadamente, para que sean de fcil
acceso durante la auditora y permitan el
control de calidad correspondiente. Esto se
explica a continuacin.
c) Registrar y procesar los datos
Para registrar los datos recogidos, se elabora
una base de sistematizacin, la cual permite
identificar, ordenar y clasificar los datos en
categoras tiles para la auditora. Vincula el
inventario de fuentes de informacin con el libro
de cdigos.
Luego del registro, se elaboran documentos
de trabajo que reflejan un primer anlisis de
los datos y son los insumos principales para el
desarrollo de los resultados de la auditora.13 A
continuacin se explican estos dos instrumentos.
c.1) Base de sistematizacin
La base de sistematizacin es un registro
ordenado de datos cuantitativos, cualitativos
y documentales, organizados segn el libro
de cdigos. Se registran como bloques de
informacin y hacen referencia al cdigo
nico del inventario de fuentes de informacin.
Un bloque de informacin es una afirmacin
sustentada en anlisis cuantitativo, o un
extracto de un audio o documento, que es
relevante para responder las preguntas de
El Peruano / Jueves 5 de mayo de 2016 NORMAS LEGALES
auditora. En relacin a lo explicado sobre
tcnicas de recojo de datos, en la base de
sistematizacin se recoge lo siguiente:
Para datos cuantitativos: extractos del
reporte cuantitativo.
Para datos cualitativos: extractos de
los audios de entrevista; extractos de
cada reporte de panel, de taller o de
grupo focal; y extractos del reporte
de observacin no participante o del
reporte de usuario oculto.
Para datos documentales: extractos de
las normas y documentos de gestin;
extractos del reporte de revisin de
expedientes; o extractos de las fichas
de literatura especializada.
La organizacin y vinculacin de los datos
en la base de sistematizacin se realiza a
travs del uso de un software simple (como
el MS Excel) o un software especializado
para anlisis de contenidos, de preferencia,
que permita trabajar con distintos tipos
de datos. Optimizar el registro es crucial
cuando se manejan grandes cantidades de
datos.
Segn la etapa del servicio de auditora
de desempeo, la comisin auditora
elabora una base de sistematizacin para
la planificacin y otra para la ejecucin,
con los distintos libros de cdigos que les
corresponde.
La base de sistematizacin de planificacin
contiene todas las evidencias que sustentan
la definicin del alcance (preguntas, gestores,
mbito y periodo) y el diseo de la auditora,
en el plan de auditora. Principalmente, se
refieren a datos documentales y cualitativos
(de entrevistas y panel de expertos).
En relacin al criterio, los bloques de
informacin se registran en la base de
sistematizacin despus que se haya
definido la estructura de preguntas de la
auditora, al elaborar el plan de auditora.
La base de sistematizacin de ejecucin
contiene todas las evidencias que sustentan
los resultados de la auditora, incluyendo
datos de distinto tipo. Toma como referencia
la base de sistematizacin de planificacin
y recoge los bloques de informacin que
permitan comprender los subprocesos
(referido a la produccin o entrega de un
bien o servicio) o procesos de soporte
relevantes de la auditora.
En la base de sistematizacin de ejecucin,
para cada pregunta de auditora, los bloques
de informacin se registran de la siguiente
manera:
En descripcin, se registra dos tipos de
informacin: (i) cmo debe funcionar
el subproceso o proceso de soporte
relevante, segn la documentacin
del gestor revisada (p. ej. protocolos,
lineamientos) y (ii) cmo funciona
aquel, segn los datos recogidos,
ya sean cuantitativos, cualitativos
o documentales (p. ej. informes de
actividades, informes de supervisin,
evaluaciones, etc.).
En criterio se registra la informacin que,
a juicio de la comisin auditora, fortalece
la definicin del criterio (identificado
en la planificacin) o brinda nuevos
elementos para formular un criterio ms
especfico.
En sustento de la hiptesis implcita o de
la brecha, se registra la informacin sobre
problemas de desempeo (con respecto
586307
al criterio) en el subproceso (referido a
la produccin o entrega de un bien o
servicio) o proceso de soporte relevante.
En causas de la brecha, se registran las
posibles explicaciones de la brecha, a
manera de listado. Al tratarse de un registro,
no se establecen niveles de causas.
En efectos de la brecha, se registran las
consecuencias de la brecha.
Se debe recordar que los criterios se
identifican desde la etapa de planificacin,
principalmente mediante la revisin
de normas y documentos de gestin
(protocolos, lineamientos) y de literatura
especializada, as como panel de expertos.
Si se define un criterio general, este se
puede refinar durante la etapa de ejecucin
para obtener un criterio ms especfico. Por
tanto, desde la planificacin se elabora un
documento que sustente la identificacin
de los criterios, el cual puede ser ajustado
durante la ejecucin.
c.2) Documentos de trabajo
Para procesar los datos registrados,
la auditora de desempeo requiere la
elaboracin de documentos de trabajo,
diferentes segn el tipo de datos:
Documento de trabajo cuantitativo
Documento de trabajo cualitativo
Documento de trabajo documental
El cuanto a la estructura de los documentos
de trabajo, el documento cualitativo y el
documental contienen secciones separadas
para cada pregunta de auditora, en
las cuales recogen informacin de las
categoras: descripcin, sustento, causas
y efectos. Estas son las categoras
usadas en el libro de cdigos y la base de
sistematizacin, con excepcin de criterio
que cuenta con un documento separado.
En contraste, el documento cuantitativo
contiene secciones estndar: introduccin,
descripcin de los datos, metodologa,
resultados, conclusin y bibliografa.
El documento de trabajo documental
se elabora primero, dado que los datos
documentales estn disponibles desde
la planificacin, al no ser generados
por la comisin auditora, con excepcin
de informes tcnicos o normativa que
se publique durante la ejecucin de la
auditora.
A continuacin, se describen algunas
caractersticas de los documentos de trabajo.
Documento de trabajo cuantitativo
Este documento se elabora, principalmente,
para responder una pregunta de auditora
con un mtodo cuantitativo puro, a partir
de una base de datos. Adems, puede
servir para demostrar que se realiza una
triangulacin dentro del mtodo a fin de
fortalecer la confiabilidad del anlisis. Por
ejemplo, con una misma base de datos,
se pueden estimar dos modelos diferentes
transformando algunos datos cuantitativos,
construyendo ndices o agrupando
variables asociadas en factores.
Se debe diferenciar este documento
del reporte cuantitativo que se elabora
al recoger los datos, cuyos extractos se
registran en la base de sistematizacin.
En dicho caso, el anlisis cuantitativo
sirve bsicamente para sustentar los
resultados de auditora, de manera
complementaria a otros mtodos.
586308 NORMAS LEGALES
Documento de trabajo cualitativo
Este documento de trabajo refleja el
desarrollo de un mtodo cualitativo
puro o un anlisis complementario a
otros. El documento debe demostrar
que se ha efectuado una triangulacin
dentro del mtodo; es decir, que se ha
realizado una comprobacin cruzada de
herramientas cualitativas (p. ej. usando
datos de entrevistas y talleres). Se
incluyen los cdigos del inventario de
fuentes de informacin, lo cual permite
verificar qu ideas comunes fueron
recogidas con distintas herramientas de
recojo de datos.
El documento de trabajo comprende
informacin procesada (i) a nivel
transversal, en relacin a datos cualitativos
provenientes de los gestores y actores
claves (p. ej. en la sede central de una
entidad) y (ii) a nivel de estudios de caso,
dependiendo del diseo de la auditora.
Documento de trabajo documental
Para cada pregunta de auditora, este
documento resume informacin de
documentos de gestin, informes de
supervisin o evaluaciones externas.
Al igual que en el documento de
trabajo cualitativo, este documento
contiene informacin procesada a nivel
transversal y a nivel de estudios de
caso.
De manera similar al documento
cualitativo, se incluyen los cdigos del
inventario de fuentes de informacin
y opcionalmente, los nombres de los
documentos oficiales en pie de pgina.
Antes de continuar con la actividad de
anlisis, es pertinente resumir la relacin
entre las actividades descritas y las
etapas de la auditora de desempeo,
en el Cuadro N 09. El inventario de
fuentes de informacin, los instrumentos
de recojo de datos, el libro de cdigos y
la base de sistematizacin se elaboran
durante la planificacin y ejecucin. Los
documentos de trabajo corresponden
exclusivamente a la etapa de ejecucin.
Cuadro N 09
Instrumentos para el manejo de los datos en servicio
de auditora de desempeo
Actividad Instrumentos Planificacin Ejecucin
Inventario de fuentes de
Organizar el manejo informacin 9 9
de las evidencias
Libro de cdigos 9 9
Instrumentos de recojo
de datos elaborados y
Recoger los datos 9 9
aplicados (de acuerdo a
las tcnicas descritas)
Registrar y procesar Base de sistematizacin 9 9
los datos
Documentos de trabajo 8 9
Elaboracin: Departamento de Auditora de Desempeo.
Luego que la comisin auditora cuenta con los
tres documentos de trabajo, procede con el
anlisis de la informacin ah contenida.
d) Analizar la informacin
Para analizar la informacin, la comisin
auditora se orienta a desarrollar los elementos
de un resultado de auditora, para cada pregunta
de auditora, los cuales son:
Jueves 5 de mayo de 2016 / El Peruano
Situacin encontrada: Hechos y
circunstancias de mayor relevancia que
describen cmo funciona el subproceso
(referido a la produccin o entrega de
un bien o servicio) o proceso de soporte
relevante (lo que es).
Criterio: Estndar que define el desempeo
esperado en el subproceso (referido a la
produccin o entrega de un bien o servicio)
o proceso de soporte relevante (lo que
debera ser, lo que se espera).
Brecha: Respuesta directa a la pregunta
de auditora, la cual resulta de comparar la
situacin encontrada con el criterio; es decir,
de contrastar la hiptesis implcita en la
pregunta.
Causas: Explicaciones de la brecha
identificada, cuyo abordaje permitira
solucionarla en gran medida.
Efectos: Consecuencias o efectos posibles
de mantenerse la brecha identificada.
Se debe precisar que no existe un mtodo
general y nico para obtener resultados a
partir de distintos tipos de datos. El anlisis
exige el uso amplio del juicio profesional de los
auditores, por lo cual la comisin auditora debe
trabajar sistemticamente en la interpretacin de
la informacin y desarrollo de sus argumentos.
A continuacin se explican algunas
consideraciones al identificar la situacin
encontrada, las causas y los efectos de la brecha.
d.1) Interpretacin de la situacin encontrada
El anlisis de la situacin encontrada
depende del diseo metodolgico de cada
pregunta de auditora. Algunas preguntas
se pueden responder con mtodos
cuantitativos, con mtodos cualitativos o con
mtodos mixtos, existiendo varios diseos
mixtos. Adems, con fines prcticos, se
separa el procesamiento de los datos en tres
documentos de trabajo.
Por tanto, el trabajo de anlisis consiste
en vincular esos documentos de trabajo
para que la comisin auditora construya su
interpretacin de la situacin encontrada.
Para cualquier tipo de diseo, la fase
de recojo y procesamiento de datos
documentales se realiza primero, por lo
cual el documento de trabajo documental se
elabora antes que los otros.
Dependiendo del diseo metodolgico, se
distinguen entre otros, los siguientes casos
para desarrollar el anlisis de la situacin
encontrada:
Caso 1: Cuando se usa un mtodo
cuantitativo puro o un mtodo
cualitativo puro
El documento de trabajo cuantitativo
o cualitativo (segn el caso) prevalece
sobre los otros documentos, los cuales
brindan informacin complementaria
para fortalecer el anlisis. Por ejemplo,
se puede tener un diseo de estudio de
caso que use datos cuantitativos pero el
anlisis sea principalmente cualitativo.
El documento de trabajo documental
permite la triangulacin de datos.
Caso 2: Cuando se usa un mtodo
mixto secuencial
En el mtodo mixto secuencial
(cualquiera de sus cuatro versiones),
se tienen dos fases diferenciadas de
recojo y procesamiento de los datos, una
cuantitativa y otra cualitativa. Cada diseo
define su propia secuencia (cul fase va
El Peruano / Jueves 5 de mayo de 2016 NORMAS LEGALES
primero) y el nfasis (qu tipo de datos
numricos/no numricos tienen prioridad).
Entonces, cada documento de trabajo
contiene el desarrollo de un mtodo
puro, cuantitativo o cualitativo, como
en el caso anterior. El diseo determina
qu documento de trabajo se finaliza
primero (el cuantitativo o el cualitativo)
y cul prevalece sobre los dems.
Por ejemplo, se puede tener un diseo
mixto del tipo cualCUAN, en el cual
la primera fase sirve para conocer
variables relacionadas a un problema
de desempeo en particular (mediante
entrevistas y taller) que se plasma en
un cuestionario (instrumento cuantitativo
para una encuesta). El documento de
trabajo cualitativo se elabora primero,
pero el documento de trabajo cuantitativo
prevalece en el anlisis.
Otro ejemplo puede ser un diseo mixto
del tipo CUANcual, en el cual la primera
fase (p. ej. revisin de expedientes que
da lugar a un reporte cuantitativo) es
seguida por un estudio cualitativo para
profundizar la comprensin de algunas
variables. Ambos documentos de trabajo
se complementan, pero prevalece el
documento de trabajo cuantitativo.
Caso 3: Cuando se usa un mtodo
mixto concurrente de triangulacin
Este mtodo mixto contempla dos
trabajos diferenciados (cuantitativo y
cualitativo) de recojo y procesamiento
de datos en paralelo; es decir, una sola
fase de recojo de datos. El documento
de trabajo cuantitativo y el cualitativo
se elaboran al mismo tiempo y cada
uno desarrolla un mtodo cuantitativo o
cualitativo puro. Ambos son importantes,
ninguno prevalece sobre el otro.
Entonces, se debe construir una
interpretacin conjunta a partir de ambos
documentos que, a su vez, permita
una triangulacin entre mtodos a fin
de fortalecer la validez externa de los
resultados. La comisin auditora puede
encontrar lo siguiente:
La informacin de los documentos
de trabajo es convergente; es decir,
ambos documentos describen una
misma situacin encontrada. En este
caso, la interpretacin de la comisin
se fortalece.
La informacin de los documentos
de trabajo no es convergente.
Se puede optar por dos vas: (i)
Buscar nuevos datos, elaborando
nuevos instrumentos, o (ii) Matizar
la interpretacin de la situacin
encontrada. Esto ltimo implica
que ambos documentos de trabajo
contienen informacin til, pero debe
ser entendida en su contexto; es
decir, ambos documentos contienen
aspectos de la situacin encontrada
cuya interpretacin es ms compleja
de lo previsto.
Se debe precisar que, para garantizar
la correcta aplicacin de este diseo,
los instrumentos para el recojo de
datos cuantitativos y cualitativos
deben orientarse a las mismas
variables de anlisis; es decir, dichos
instrumentos no deben formularse como
complementarios. Solo as es posible
hacer la triangulacin entre mtodos.
586309
En los tres casos descritos, el anlisis
debe resultar en una interpretacin
de la situacin encontrada. Cuando
los miembros de la comisin auditora
hayan alcanzado una interpretacin
compartida, deben formular
interpretaciones alternativas y buscar
los mejores argumentos contrarios.
De no encontrar evidencias que los
sustenten, su interpretacin se fortalece.
Del mismo modo, de haber identificado
situaciones que parecen no seguir
la interpretacin compartida, estas
no deben ser descartadas sino
comprendidas dentro de sus contextos
porque sealaran que hay ciertos
lmites a dicha interpretacin.
d.2) Las causas de la brecha: Inferencia
causal
El anlisis de las causas de la brecha (entre
la situacin encontrada y el desempeo
esperado) implica construir la inferencia
causal, la cual explica cmo un factor causal
(causa supuesta) produce una brecha. Esto
requiere realizar las siguientes actividades:14
i. Identificar una correlacin o asociacin
entre las causas supuestas y la brecha;
ii. Verificar que la asociacin no sea
falsa; es decir, se debe descartar
otras variables que podran explicar
variaciones en las causas y en la brecha;
iii. Verificar que las causas preceden a la
brecha (sucesin temporal); e
iv. Identificar el mecanismo causal
subyacente que vincula cada causa
(variable explicativa) con la brecha
(variable explicada).
El mecanismo causal describe un proceso
o una cadena causal por la cual cada
variable explicativa produce la brecha. Por
ejemplo, si se identifica una relacin entre
las variables A y B y se sabe que A ocurri
primero, el mecanismo causal permitira
completar la siguiente frase: B resulta de A
porque [mecanismo causal].
Para la auditora de desempeo no es
suficiente encontrar las causas, que
preceden a la brecha. Es importante
identificar el mecanismo causal subyacente
porque la variable explicativa (causa) no
producir o no contribuir a producir la
variable explicada (brecha), si la gestin
pblica acta sobre ese mecanismo.
En la auditora de desempeo, se pueden usar
diversos mtodos para construir la inferencia
causal. Para identificar las causas, desde un
punto de vista cuantitativo, se usan modelos
o pruebas estadsticas de correlacin o
asociacin. Desde el punto de vista cualitativo,
se usa el estudio de caso comparado,
mediante el cual se compara y analiza de
manera lgica las similitudes y diferencias
entre los casos bajo estudio (segn sea su
diseo de casos ms similares o casos ms
diferentes), pero tiene un mbito limitado.
Para identificar los mecanismos causales,
se usa el mtodo cualitativo de seguimiento
del proceso causal (process tracing)15,
por el cual se examina un proceso causal
formado por pequeas relaciones causa-
efecto ininterrumpidas entre variables.
d.3) Los efectos de la brecha
El anlisis de los efectos de la brecha
implica identificar (i) los efectos directos, los
cuales han ocurrido y fueron identificados
al describir la situacin encontrada; o (ii)
586310 NORMAS LEGALES
los efectos potenciales que probablemente
se concretarn en el futuro, si la brecha se
mantiene.
Los efectos directos son consecuencias de
la brecha; demuestran su relevancia y la
necesidad de realizar mejoras en la gestin.
Generalmente se expresan en relacin a la
cobertura de la intervencin pblica (p. ej.
dficit de cobertura) y los recursos utilizados
(p. ej. desperdicio de recursos financieros
o tiempo). Los efectos potenciales se
describen como consecuencias lgicas de la
brecha.
e) Elaborar la matriz de resultados
La matriz de resultados contiene el resumen
de los resultados con sus elementos (situacin
encontrada, criterio, brecha, causas y efectos),
las fuentes de datos, los mtodos de anlisis
empleados y las recomendaciones de la
comisin auditora. Se presenta una matriz
para cada pregunta de auditora, sobre la base
del anlisis descrito en el numeral anterior (su
estructura se muestra en el Anexo N 06).
Las recomendaciones se orientan a superar las
causas de la brecha identificada. La comisin
auditora limita el nmero de recomendaciones,
priorizando las que sean factibles y agreguen
valor; toma en cuenta las acciones de mejora
que los gestores ya estn implementando.
Las recomendaciones son lo suficientemente
claras para que puedan derivar en acciones
concretas de mejora, sin comprometer la
independencia de la comisin auditora frente
al gestor. Adems, se dirigen a aquellos
que tienen capacidad de implementar las
mejoras necesarias y cuyas acciones han sido
examinadas en la auditora de desempeo.
Al elaborar la matriz de resultados de la
auditora, se pone especial cuidado para sealar
correctamente el mbito de cada uno de los
resultados; es decir, cules aplican de manera
transversal (para todo el mbito geogrfico de la
auditora) y cules aplican para casos especficos.
Al respecto, cuando la auditora de desempeo
contempla estudios de caso en su diseo, la
comisin elabora matrices de estudio de caso o
de casos comparados, segn corresponda, las
cuales son recogidas en la matriz de resultados de
la auditora.
Estas matrices contienen una seccin inicial
en la cual se justifica la seleccin de los casos.
Para un caso individual, se describe el tipo de
caso (inusual, tpico o crtico), los posibles casos
a escoger del mismo tipo y las variables de
seleccin (indicadores y valores). Para casos
comparados, se seala el tipo de diseo (casos
ms similares o casos ms diferentes) y las
variables de seleccin (indicadores y valores),
para mostrar su similitud o diferencia.
La matriz de estudio de caso tiene una estructura
similar a aquella de la matriz de resultados dado
que la auditora se pronuncia explcitamente
sobre un caso individual a profundidad (con
respecto a preguntas definidas). Contiene los
elementos de cada resultado y las fuentes de
informacin usadas.
La matriz de estudio de caso comparado
tiene una estructura especial que muestra
la naturaleza de su diseo. Contiene una
descripcin de la brecha de desempeo y las
explicaciones de las causas. Se presenta esta
informacin para los casos comparados y se
argumentan las similitudes o las diferencias,
dependiendo del diseo del estudio. Adems, se
listan las fuentes de informacin utilizadas.
Jueves 5 de mayo de 2016 / El Peruano
En el Grfico N 10 se muestra el camino
recorrido en la etapa de ejecucin, desde la
organizacin del manejo de las evidencias hasta
la elaboracin de la matriz de resultados.
Grfico N 10
Ruta para el desarrollo de resultados de auditora de
desempeo
Plan de
auditora
manejo de las
Organizar el
evidencias
Registrar y procesar los datos Analizar la informacin
Inventario de fuentes
de informacin
Libro de cdigos
Matriz de
Cuantitativos Documentos
Resultados
(numricos) de trabajo
ADE
cuantitativo
Recoger los datos
Cualitativos (texto Documentos
Base de
oral, imagen,
audiovisual, artefacto)
sistematizacin de trabajo
cualitativo
Matrices de
Documentales Documentos
Caso (*)
(solo texto escrito) de trabajo
documental
Nota: (*) Matrices de caso: matriz de estudio de caso individual o matriz de
estudio de caso comparado.
Elaboracin: Departamento de Auditora de Desempeo.
Luego de elaborada la matriz de resultados, la
comisin auditora prepara un documento que
contiene esos resultados.
f) Comunicar los resultados y evaluar los
comentarios de los gestores
La comisin auditora convoca a reunin a los
gestores para presentar los resultados de la
auditora (contenidos en la matriz de resultados)
y obtener sus comentarios sobre esos resultados
y las recomendaciones propuestas. Adems, esta
reunin puede permitir conocer acciones de mejora
que no necesariamente hayan sido identificadas
por la comisin auditora en su trabajo de campo.
En dicho caso, la comisin solicita la informacin de
sustento a los gestores para su posterior evaluacin.
De forma paralela, la comisin remite a los
gestores el documento que contiene los
resultados, para que ellos puedan enviar sus
comentarios de manera formal, en un plazo
mximo de siete (07) das hbiles contados
a partir de la fecha de su recepcin. De
corresponder, dicho plazo se ampla en tres (03)
das hbiles por el trmino de la distancia.
La comisin evala los comentarios y de haber
recibido nueva informacin, considera su
inclusin en el citado documento. De existir
divergencias entre los comentarios recibidos y
los resultados o recomendaciones de la comisin
auditora, dichos comentarios son incorporados en
el rubro comentarios del gestor del Informe (ver
Anexo N 07).
Con la finalidad de fortalecer los resultados de la
auditora, la comisin puede organizar un panel
de expertos, luego de haber sostenido la reunin
con los gestores.
g) Elaborar el documento que contiene los
resultados de la auditora
Culminada la evaluacin de los comentarios, la
comisin revisa el documento presentado a los
gestores, a fin de incluir los resultados definitivos
de la auditora. Este documento servir de base
para el informe de auditora.
2.3. Etapa de Elaboracin de Informe
En esta etapa se realizan las siguientes actividades:
(a) elaborar el informe de auditora y (b) aprobar y
remitir el informe de auditora, las cuales se explican
a continuacin.
El Peruano / Jueves 5 de mayo de 2016 NORMAS LEGALES
a) Elaborar el informe de auditora
Como resultado del desarrollo del servicio
de auditoria se emite el informe de auditora,
documento tcnico que contiene los resultados,
las conclusiones y las recomendaciones de la
auditora.
El informe de auditora no es un documento
estandarizado; su contenido depende de los
objetivos de la auditora.
Es crucial comunicar adecuadamente los
principales mensajes de la auditora porque la
evidencia de auditora puede ser persuasiva
(lleva a la conclusin de que) en vez de
concluyente (correcto/incorrecto), al depender
del juicio profesional de la comisin auditora. En
este sentido, el informe debe ser convincente;
las conclusiones y recomendaciones deben
deducirse lgica y analticamente de los hechos
o argumentos expuestos.
En cuanto a su presentacin y redaccin,
el informe de auditora tiene las siguientes
caractersticas:
Conciso: El informe expresa naturalmente
los argumentos, tratando que cada prrafo
presente un mensaje especfico de forma
directa, con pocas palabras pero adecuadas.
Ligero: El informe no es ms largo de lo
necesario para transmitir y apoyar los
principales mensajes de la auditora.
Los detalles tcnicos y metodolgicos se
explican en anexos.
Amigable: El informe es fcil de leer y
entender. Est bien estructurado y usa
ejemplos o estudios de caso para mostrar
los resultados. No contiene lenguaje
ambiguo. Define con claridad, de ser el caso,
los trminos tcnicos y las siglas, aunque su
uso es limitado.
Riguroso o exacto: El informe contiene
evidencias suficientes y apropiadas para
abordar las preguntas de auditora. Es
transparente en cuanto a las limitaciones
en la metodologa o los datos usados.
Asimismo, expone los resultados de un
modo coherente para garantizar al lector
que son estos son crebles y fiables.
Objetivo: El informe presenta los resultados
con imparcialidad, evitando el uso de
calificativos al exponer los problemas de
desempeo y de ser posible, presenta
diferentes perspectivas y puntos de vista.
Tiene un contenido y un tono equilibrado.
Interpreta los hechos en trminos neutrales,
evitando lenguaje que genere actitud
defensiva u oposicin.
De otro lado, el informe hace referencia a las
normas nacionales e internacionales observadas
en su elaboracin, para lo cual se incluyendo
el siguiente texto en el rubro introduccin del
informe:
La auditora se desarroll en conformidad
con las [Normas Generales de Control
Gubernamental, la Directiva de Auditora
de Desempeo y el Manual de Auditora de
Desempeo], congruentes con los Principios
Fundamentales de la Auditora de Desempeo
de las Normas Internacionales de las Entidades
Fiscalizadoras Superiores.
El informe de auditora contiene principalmente:
Resumen Ejecutivo
Introduccin
Descripcin y problemtica de la materia a
examinar
Preguntas y objetivos de la auditora
Metodologa
Anlisis y resultados
586311
Comentarios del gestor (opcional)
Acciones de mejora implementadas por el
gestor (opcional)
Conclusiones
Recomendaciones
Bibliografa, glosario y anexos.
La estructura completa del informe y el detalle
de los contenidos se presentan en los Anexo N
07 y N 08, respectivamente.
b) Aprobar y remitir el informe de auditora
El Informe se aprueba por los niveles gerenciales
correspondientes. Luego de su aprobacin, se
remite a los gestores, anexando un formato
de plan de accin, en el cual los gestores
deben completar las acciones que les permitan
mejorar el desempeo de su gestin. Adems,
de acuerdo a las disposiciones que emite la
Contralora, el informe se puede remitir a otras
entidades autorizadas para recibirlo.
Despus que los gestores reciben el informe, La
Contralora publica el correspondiente resumen
ejecutivo en la pgina web institucional.
2.4. Documentacin de auditora
La documentacin de auditora es el principal registro
y evidencia de la labor efectuada durante la auditora
de desempeo. Debe estar organizada, clasificada y
referenciada en archivos, conformados por carpetas
u otros medios de almacenamiento fsico o digitales
para facilitar su acceso, uso y custodia (Normas
Generales/7.24).
La documentacin del servicio de auditora comprende
la documentacin generada durante el desarrollo de la
auditora y sustenta el recojo, registro, procesamiento
y anlisis de las evidencias de auditora. Su registro
est a cargo de la comisin auditora.
Permite verificar el trabajo efectuado y fundamentar
los resultados de la auditora. Facilita la supervisin
dentro de la comisin y la preparacin del informe de
auditora.
Se busca que, al revisar dichos documentos, un
auditor experimentado, sin conexin previa con la
auditora, pueda comprender el trabajo realizado
por la comisin para alcanzar los resultados, las
conclusiones y las recomendaciones de la auditora
de desempeo.16
Con respecto al manejo de la informacin, en general,
la comisin auditora procura el uso y conservacin
de la documentacin en medios magnticos, siempre
que se garantice su fiabilidad. Asimismo, asigna una
persona que coordine el registro ordenado de la
documentacin de auditora.
Para el recojo de informacin externa, la comisin
auditora debe considerar lo siguiente:
Como principio bsico, se solicita solo la
informacin necesaria y suficiente para realizar
la auditora.
Los documentos oficiales se codifican y se
archivan por orden de ingreso.
Se puede recibir informacin de los gestores
mediante medios magnticos (CD o USB)
anexados a oficios o mediante medios
electrnicos (e-mail). De recibir la documentacin
en formato impreso, esta se digitaliza.
De recoger informacin de los gestores en el
campo, no entregada oficialmente, se usa un
acta de entrega de informacin.
De recoger informacin de actores que no
sean entidades pblicas (p. ej. comits de
gestin, juntas de administracin, asociaciones
comunitarias, etc.), se pueden usar fotocopias
simples o copias escaneadas en formato
digital que permitan su lectura y procesamiento
posterior.
586312 NORMAS LEGALES
2.5. Cierre del servicio de control
Una vez remitido el informe a los gestores, este
es registrado en el sistema informtico establecido
por La Contralora. La documentacin del servicio
de Auditora de Desempeo se remite a la unidad
orgnica competente para su archivo, conservacin
y custodia.
3. SEGUIMIENTO A LA IMPLEMENTACIN DE LAS
RECOMENDACIONES
El Titular de la entidad a los 30 das hbiles despus
de haber recibido el informe de auditora, remite el
plan de accin a la unidad orgnica de la Contralora
encargada del seguimiento a la implementacin de las
recomendaciones de las auditoras de desempeo.
El plan de accin es el documento indispensable para el
inicio del proceso de seguimiento a la implementacin
de las recomendaciones, el cual contiene las acciones
de mejora de desempeo a las cuales se compromete
una entidad pblica frente a las recomendaciones de la
auditora, con la finalidad de superar las causas de las
brechas de desempeo identificadas.
EL proceso de seguimiento a la implementacin de las
recomendaciones tiene como objetivo verificar que las
recomendaciones se concreten en acciones del gestor
que lleven a mejorar el desempeo en la produccin
y entrega del bien o servicio pblico examinado en la
auditora y comprende las siguientes actividades:
Elaborar el plan de accin
Difundir el informe y el plan de accin
Efectuar el seguimiento del plan de accin
Elaborar el reporte de cierre del seguimiento
El seguimiento concluye con el reporte de cierre, en
el cual se identifican los beneficios alcanzados con la
implementacin de las recomendaciones.
3.1. Elaborar el plan de accin
Para cada una de las recomendaciones contenidas
en el informe final, el gestor acuerda con La
Contralora lo siguiente:
Acciones de mejora de desempeo, por las cuales
el gestor implementa las recomendaciones.
Pueden incluirse varias acciones de mejora por
recomendacin.
Medios de verificacin: Documentos u otros
medios que permitan comprobar la ejecucin
de las acciones de mejora. Pueden incluirse
varios medios de verificacin por cada accin de
mejora.
Plazo: Fecha final para la ejecucin de la
acciones a implementar.
Responsables: Unidades orgnicas a cargo de
la ejecucin de las acciones.
Si bien se acuerda una fecha final para cada accin
de mejora, cada medio de verificacin tiene su propio
plazo y puede tener su propio responsable.
El plan de accin puede incluir supuestos sobre
factores externos que podran afectar el logro de la
accin. Asimismo, puede incluir comentarios del gestor
sobre la participacin de ms de una unidad orgnica
o sobre requerimientos especficos de informacin a
ser provistos por un tercero. En el Anexo N 09, se
presenta el formato del plan de accin.
Durante la elaboracin del plan de accin, el
gestor cuenta con la orientacin de La Contralora,
representada por integrantes de la comisin auditora
que llev a cabo la auditora.
Ellos participan en reuniones de trabajo con el gestor,
cautelando que las acciones de mejora propuestas
superen las causas de las brechas de desempeo
identificadas en el informe. Adems, en dichas
reuniones pueden participar actores clave que,
en el marco de sus competencias, puedan apoyar
Jueves 5 de mayo de 2016 / El Peruano
en la implementacin de las recomendaciones
de la auditora, con la finalidad de conocer sus
comentarios y llegar a acuerdos, de ser el caso.
El plan de accin es suscrito por el titular y visado
por los responsables de las unidades orgnicas
tcnicas y operativas involucradas en la produccin
y entrega del bien o servicio pblico.
La Contralora evala el plan de accin remitido en
el plazo establecido. La revisin puede dar lugar a la
devolucin del plan de accin en caso las acciones
propuestas no se orienten adecuadamente a la
mejora de la gestin (abordando las causas de los
problemas).
3.2. Difundir el informe y el plan de accin
La Contralora realiza actividades de difusin
para comunicar a la ciudadana los resultados y
recomendaciones contenidos en el informe de
auditora y las acciones de mejora definidos en el
plan de accin. Primero, se publica conjuntamente
el informe y el plan de accin en su portal web, con
la finalidad de mostrar el compromiso de la entidad
pblica en la mejora de su gestin, luego de la
auditora de desempeo.
Luego, se elabora un informe de sntesis, el cual es
un documento resumen que contiene principalmente
los resultados y recomendaciones de la auditora
de desempeo, junto con las acciones de mejora
propuestas por el gestor (en el plan de accin). El
documento se escribe con lenguaje amigable para
alcanzar una audiencia amplia, no familiarizada con las
auditoras. Adems de lo anterior, el informe contiene
una descripcin breve del problema de auditora, las
preguntas o los objetivos de la auditora, la metodologa
empleada y las acciones de mejora implementadas por
el gestor durante la auditora (de ser el caso).
Adems, se puede elaborar materiales de difusin
como notas de prensa, folletos y otros.
Como parte de las actividades de difusin, luego de
la remisin del plan de accin, se puede realizar una
reunin protocolar entre los titulares del gestor y de
La Contralora, para mostrar el compromiso al ms
alto nivel en la mejora de la gestin pblica.
3.3. Efectuar el seguimiento del plan de accin
El seguimiento del plan de accin es un proceso
permanente que consiste en la verificacin del grado
de cumplimiento en la ejecucin de las acciones de
mejora definidas en el plan de accin.
El seguimiento inicia con la presentacin del plan de
accin por el Titular de la entidad. Para esto, designa
expresamente a una persona o una unidad orgnica
como responsable de la ejecucin del plan de accin
y que efecte las coordinaciones con La Contralora
durante el seguimiento del plan. Asimismo, detalla los
procedimientos para el seguimiento del plan de accin.
Al respecto, La Contralora cuenta con una
herramienta informtica en la cual el gestor debe
registrar los medios de verificacin de las acciones
contenidas en el plan de accin, segn los plazos
previstos. Esta herramienta es de acceso pblico en
web, de modo que la ciudadana puede consultar
el grado de avance en el cumplimiento de dichas
acciones. Complementariamente, adems, se puede
recibir, va oficio, algunos medios de verificacin
como documentos o informes tcnicos con
indicadores, etc.
Los medios de verificacin se evalan
cualitativamente. Adems del cumplimiento en su
remisin, se evala su contenido a fin de determinar
si las acciones ejecutadas abordan las causas de los
problemas sealados en el informe de auditora.
El estado de una accin de mejora, segn su grado
de implementacin, puede ser:
 El Peruano / Jueves 5 de mayo de 2016 NORMAS LEGALES
Cumpli: cuando se ha ejecutado la accin
prevista y se han aprobado todos los medios de
verificacin, remitidos dentro del plazo.
Cumpli parcialmente: cuando se ha ejecutado
la accin prevista pero solo se han remitido y
aprobado algunos medios de verificacin dentro
del plazo.
No cumpli: cuando no se ha iniciado la accin
prevista y est fuera del plazo.
En plazo: cuando todava no se ha ejecutado
la accin de mejora y se encuentra dentro del
plazo.
En evaluacin: cuando se han remitido los
medios de verificacin dentro del plazo previsto
y se encuentran en evaluacin por la persona o
auditor encargado.
3.4. Elaborar el reporte de cierre del plan de accin
Concluido el plazo de la implementacin del plan
de accin, se emite un reporte de cierre, en el cual
se identifica si las acciones de mejora ejecutadas,
en el marco del plan de accin, tuvieron beneficio o
efecto positivo (cuantificable, de ser posible) en la
produccin y entrega del bien o servicio examinado.
Para esto, se solicita informacin actualizada al
gestor, incluyendo mayor detalle de las acciones de
mejora ejecutadas, mediciones de los indicadores de
desempeo, los gastos incurridos, etc.
Dicho reporte se elabora al final del plazo total de
implementacin del plan de accin, que en ningn
caso excede los tres (03) aos.
3.5. Cierre del proceso de seguimiento a la
implementacin de las recomendaciones
Una vez emitido el reporte de cierre, se organiza
y registra la documentacin relacionada: el plan
de accin elaborado por el gestor, los medios de
verificacin remitidos por va fsica o digital, los
informes complementarios y toda la evidencia usada
en la elaboracin del reporte.
El cierre se registra en el sistema informtico
establecido por La Contralora. La documentacin
relacionada se remite a la unidad orgnica
competente para su archivo, conservacin y
custodia.
VI. CONTROL Y ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD
El control de calidad se refiere a la revisin de los procesos y
productos de la auditora de desempeo, durante el servicio
de Auditora de Desempeo y sus procesos vinculados, para
determinar su grado de cumplimiento con los estndares
definidos en este manual y normativa complementaria.
El control de calidad se apoya en el uso de fichas de
verificacin de los contenidos de los principales productos:
la carpeta de servicio (del planeamiento), el plan de
auditora y el informe de auditora (del servicio de auditora
de desempeo) y el plan de accin (para el seguimiento a la
implementacin de las recomendaciones).
El control de calidad es responsabilidad de la comisin
auditora y de la unidad orgnica a cargo de la auditora de
desempeo.
Se debe verificar:
En la matriz de planificacin: el diseo metodolgico
de la auditora y la vinculacin entre las preguntas de
auditora, las herramientas de recojo de datos y mtodos
de anlisis, entre otros.
En la matriz de resultados: si los resultados se sustentan en
evidencia suficiente y apropiada; si responden las preguntas
de auditora; y si las recomendaciones inciden sobre las
causas de los problemas de desempeo identificados.
En la matriz de evaluacin de comentarios de los
gestores: si se explican las razones por las cuales los
comentarios fueron o no considerados en el informe
de auditora, si fortalecieron o llevaron a cambiar la
interpretacin de la comisin sobre los problemas de
desempeo y sus causas.
586313
Adems, se pueden organizar paneles o mesas de
expertos como herramienta de control de calidad; es
decir, para evidenciar la opinin experta con respecto al
diseo metodolgico de la auditora, la elaboracin de los
resultados y las propuestas de mejora del desempeo.
Se documentan y registran los resultados del control
de calidad, a fin de identificar oportunidades de mejora,
reforzar las orientaciones y de ser el caso, actualizar las
herramientas de control de calidad.
No obstante, el control no debe ser tan detallado. Solo
aplican los procedimientos de control de calidad que sean
relevantes y fciles de gestionar.
Adems, la calidad se construye en el proceso de la auditora,
no solo en la elaboracin de los productos. Entonces, se
debe buscar un balance adecuado entre el control requerido
y el juicio profesional que pueden ejercer los auditores.
De otro lado, se puede promover la evaluacin externa de
la calidad de la auditora, mediante una revisin acadmica
independiente o la retroalimentacin de los gestores (p.
ej. mediante encuestas de satisfaccin al cierre de la
auditora). Asimismo, la implementacin oportuna de las
recomendaciones (segn el plan de accin) puede ser una
medida de la valoracin de la auditora por parte de los
gestores.
La Contralora gestiona el proceso del aseguramiento de la
calidad, a travs de la aplicacin de un conjunto de polticas,
disposiciones y recursos tcnicos orientados a verificar que
la auditora ha sido sujeta a control de calidad en cada una
de sus etapas y cumple con los requisitos establecidos;
impulsando la mejora continua del proceso operativo de la
auditora, a fin de proporcionar confianza sobre su resultado.
El aseguramiento de la calidad es realizado en forma
selectiva, de acuerdo a las disposiciones emitidas por la
Contralora, cuyo resultado tiene carcter vinculante; su
ejecucin corresponde a personas o unidades orgnicas
distintas a la que realizan la auditora.
VII.ANEXOS
Anexo N 01: Glosario de Trminos
Anexo N 02: Formato de la Matriz de Planificacin
Anexo N 03: Formato del Programa de Auditora
Anexo N 04: Cartula y estructura del Plan de Auditora
Anexo N 05: Herramientas de recojo de datos para producir
evidencia
Anexo N 06: Formato de Matriz de Resultados
Anexo N 07: Cartula y estructura del Informe de Auditora
de Desempeo
Anexo N 08: Contenidos del Informe de Auditora
Anexo N 09: Formato del Plan de Accin
Anexo N 10: Referencias Documentales
Anexo N 11: Notas Finales
Anexo N 01: Glosario de Trminos
A
Actividad: Accin que transforma insumos en un bien o
servicio pblico, de forma articulada con otras actividades.
Actores clave: Individuos, grupos o entidades que, segn
su rol, pueden influir en el proceso de produccin y entrega
del bien o servicio pblico y contribuir al logro de sus
resultados.
rbol de problemas: Herramienta grfica para analizar
las causas y efectos de un problema y definir posibles
estrategias de solucin. El problema representa el tronco
del rbol, las causas son las races y los efectos son las
ramas. En la auditora de desempeo, se usa un esquema
tipo rbol de problemas para identificar el problema de
auditora (durante la planificacin) y para analizar las causas
de una brecha de desempeo (durante la ejecucin).
Aseguramiento de la calidad: Verificacin de los procesos
y productos de la auditora de desempeo para concluir si
fueron sujetos a control de calidad durante todo el ciclo y si
cumplen con los estndares definidos.
586314 NORMAS LEGALES
Auditora de desempeo: Examen de la eficacia, eficiencia,
economa y calidad de la produccin y entrega de los bienes
o servicios que realizan las entidades pblicas, con la
finalidad de alcanzar resultados en beneficio del ciudadano.
B datos, el cual sirve de insumo para la matriz de resultados.
Base de datos: Series de datos organizados y relacionados
entre s, que es compartida y usada por diferentes usuarios.
Base de sistematizacin: Registro ordenado de datos
cuantitativos, cualitativos y documentales, que se clasifican
segn el libro de cdigos. Se registran como bloques
de informacin y hacen referencia al cdigo nico del
inventario de fuentes de informacin.
Brecha de desempeo: Elemento del resultado de auditora, el
cual compara la situacin encontrada con el criterio. Constituye
la respuesta a la pregunta de auditora; es decir, resulta de
contrastar la hiptesis implcita en la pregunta respectiva.
C o servicio y los insumos utilizados para dicho fin, la cual se
Cadena de valor: Estructura de una intervencin pblica, la
cual comprende: insumos, actividades, productos, resultado
especfico y resultado final.
Calidad: Capacidad para responder en forma rpida
y directa a las necesidades de la poblacin. Se puede
utilizar como referencia estndares de entrega de bienes y
servicios referidos a oportunidad, accesibilidad, precisin y
continuidad en la entrega de los servicios, satisfaccin de
usuarios, entre otros.
Carpeta de servicio: Documento que resulta del proceso de
planeamiento y sirve de base para la planificacin. Contiene la
informacin del problema asociado de la materia a examinar.
Categora: Cada una de las clases o divisiones establecidas
para recoger, registrar y procesar los datos, de acuerdo a
caractersticas comunes.
Causas de la brecha: Explicaciones de la brecha
identificada, cuyo abordaje permitira solucionarla en gran
medida. Para su anlisis, se construye una inferencia causal.
Control de calidad: Revisin de los procesos y productos de la
auditora de desempeo, durante todo su ciclo, para determinar
su grado de cumplimiento con los estndares definidos.
Criterio de auditora: Estndar bajo el cual se evala
la evidencia y se interpretan los resultados. Define el
desempeo esperado en el subproceso o proceso de
soporte relevante al cual se refiere la pregunta de auditora
(lo que debera ser, lo que se espera). todos los actos correspondientes a un asunto. Su contenido
D judiciales, de contratacin, laborales, clnicos, acadmicos,
Datos: Piezas de informacin acerca de algn aspecto
de un fenmeno. En la auditora de desempeo, por su
naturaleza, se clasifican en cuantitativos (numricos),
cualitativos (texto oral, imagen, audiovisual, artefacto) y
documentales (solo texto escrito). Por su origen, pueden ser
primarios (generados por la comisin auditora), secundarios
(generados por el gestor u otra fuente, quienes proporcionan
los datos sin procesar a la comisin) o terciarios (generados
por terceros, quienes ponen a disposicin los resultados del
anlisis efectuado por ellos, no los datos sin procesar).
Diagrama de flujo: Representacin grfica de un proceso
o subproceso.
Dimensiones de desempeo: Aspectos bajo los cuales la
auditora de desempeo examina la produccin y entrega de
un bien o servicio pblico. Los aplica de manera individual o
conjunta, segn la informacin disponible.
Documentacin de auditora: Registro y evidencia
de la labor efectuada durante el ciclo de la auditora de
desempeo. Puede ser de tres tipos: de planeamiento, del
Jueves 5 de mayo de 2016 / El Peruano
servicio de auditora de desempeo y de seguimiento a la
implementacin de las recomendaciones.
Documento de trabajo: Documento elaborado en la
etapa de ejecucin, como parte del procesamiento de los
Segn el tipo de datos, el documento de trabajo puede ser:
cuantitativo, cualitativo y documental.
E
Economa: Capacidad de administrar adecuadamente los
recursos financieros.
Efectos de la brecha: Consecuencias o efectos posibles de
mantenerse la brecha identificada.
Eficacia: Logro o grado de cumplimiento de las metas,
objetivos establecidos o resultados.
Eficiencia: Relacin entre la produccin y entrega de un bien
puede comparar con un referente nacional o internacional.
Encuesta: Herramienta para recoger datos de manera
sistemtica de un grupo de individuos, organizaciones
u otras fuentes, usando un cuestionario estandarizado
(instrumento) diseado por la comisin. Las encuestas
pueden ser muestrales o censales (censo), si estn dirigidas
a una muestra o a toda la poblacin, respectivamente.
Estructura de preguntas de auditora: Preguntas de auditora,
organizadas en niveles, que abordan el problema general de
la auditora para comprenderlo mejor y analizar sus causas.
Se distinguen: pregunta general, preguntas especficas y
subpreguntas. Se define al menos una relacin causal entre dos
niveles de preguntas. Existen dos tipos de estructura.
Estudio de caso: Enfoque analtico para comprender
un fenmeno en una unidad especfica seleccionada en
un lapso de tiempo dado, a travs del recojo de datos
detallados que involucran mltiples fuentes de informacin.
Puede analizarse uno o varios casos.
Evaluacin: Apreciacin sistemtica y objetiva de una
intervencin pblica acerca de su diseo, ejecucin o
resultados. El objetivo es determinar la pertinencia y el logro
de los objetivos, as como su eficiencia, eficacia, impacto y
sostenibilidad (OECD, 2002).
Evidencia: Informacin que sirve para sustentar, de forma
adecuada, los resultados y conclusiones de la auditora.
Expediente: Conjunto de documentos en el que se registran
depende de la materia a examinar (p. ej. expedientes
de historial crediticio, etc.).
G
Gestin por resultados: Estrategia de gestin que se
centra en el desempeo y en el logro de productos y
resultados (OECD, 2002).
Gestores: Titulares, representantes y personal tcnico (en
funciones operativas y de supervisin) de las entidades
pblicas responsables de la produccin y entrega del bien
o servicio pblico a examinar. Se distingue el gestor rector
de otros gestores.
H
Herramienta de recojo de datos: Estrategia a travs
de la cual se crea un mecanismo para generar un dato.
La eleccin de los mtodos de anlisis determina las
herramientas a usar.
Hiptesis: Proposiciones que se tratan de probar en el
transcurso de la auditora. Se encuentran implcitas en el
enunciado de las preguntas de auditora.
 El Peruano / Jueves 5 de mayo de 2016 NORMAS LEGALES
I Mtodo: Secuencia lgica de pasos ordenados para
Indicador de desempeo: Instrumento de medicin de las
variables asociadas al cumplimiento de los objetivos.
Inferencia causal: Explicacin de cmo una causa supuesta
produce una brecha de desempeo. Para construirla,
se debe identificar una correlacin o asociacin entre las
causas y la brecha, verificar que la asociacin no sea falsa,
verificar que las causas precedan a la brecha e identificar un
mecanismo causal subyacente (proceso o cadena causal)
que vincule la causa con la brecha.
Informe de auditora: Documento tcnico que contiene los
resultados, conclusiones y recomendaciones de la auditora.
Informe de sntesis: Documento resumen para la
divulgacin conjunta de los resultados y recomendaciones
de la auditora de desempeo, y de las acciones de mejora
propuestas por el gestor en el plan de accin.
Instrumento de recojo de datos: Adecuacin objetiva de
una herramienta, la cual se utiliza para recoger los datos
en el terreno.
Insumos: Recursos humanos, financieros, materiales u
otros, necesarios y suficientes, para realizar una actividad.
Intervencin pblica: Conjunto de actividades que realizan
las entidades pblicas con la finalidad de responder a las
necesidades ciudadanas, con los recursos y capacidades
disponibles. Una intervencin se puede referir a una poltica,
plan, programa o proyecto.
Inventario de fuentes de informacin: Compendio
ordenado del origen de todos los datos usados en la
auditora de desempeo, los cuales ofrecen las evidencias
que sustentan los resultados de la auditora.
Investigacin de operaciones: Tambin llamada ciencias
de la administracin o ciencias de la decisin. Es una disciplina
que consiste en el uso de mtodos cuantitativos como apoyo
para la toma de decisiones. No hace nfasis en los mtodos
en s, sino en la manera cmo stos pueden contribuir a tomar
mejores decisiones (Anderson et al. 2011: 2).
L
Libro o diccionario de cdigos: Documento que contiene un
esquema ordenado de las categoras tiles para la auditora.
En el servicio de auditora de desempeo, se define un libro
de cdigos para la planificacin y otro para la ejecucin.
Literatura especializada: Documentacin que contiene
conocimiento experto sobre un tema particular. Comprende
literatura arbitrada o peer-reviewed (revisada por un comit
cientfico de evaluacin), literatura de divulgacin cientfica
(que contiene resultados de investigaciones, no revisadas
por un comit cientfico) u otras publicaciones especializadas.
M produccin y entrega del bien o servicio pblico, con respecto
Materia a examinar: Bien o servicio entregado en una
intervencin pblica, a fin de lograr un resultado esperado.
Matriz de planificacin: Matriz que resume la metodologa
de la auditora. Contiene los enunciados del problema; las
preguntas de auditora, con sus dimensiones de desempeo;
las categoras que guan el recojo de datos para responder
cada pregunta; las fuentes y las herramientas; los mtodos
de anlisis y las limitaciones del diseo.
Matriz de resultados: Matriz que resume los resultados
segn sus elementos, las fuentes de datos, los mtodos de
anlisis empleados y las recomendaciones de la auditora.
Medio de verificacin: Documento u otro sustento que
permita comprobar la ejecucin de la accin de mejora,
definida en el plan de accin.
586315
responder las preguntas de auditora.
Mtodos mixtos: Mtodos que integran de manera
sistemtica los mtodos cuantitativos y cualitativos. Implican
el recojo y anlisis de datos numricos y no numricos para
obtener una mejor comprensin del objeto de estudio. En
la auditora de desempeo, se emplean los diseos mixtos
secuenciales, con nfasis cualitativo o cuantitativo, y el
diseo concurrente de triangulacin.
Muestra representativa: Subgrupo de una poblacin
definido de modo tal que los resultados obtenidos del anlisis
de los datos para dicha muestra puedan ser inferidos a toda
la poblacin.
Muestreo aleatorio simple: Muestreo en el que se
selecciona al azar una muestra de la poblacin, de modo
que cada uno de los elementos de la muestra tiene la misma
probabilidad de ser escogido.
Muestreo sistemtico: Muestreo en el que la poblacin
se organiza en cierto orden conocido y se elige al azar uno
de sus elementos, a partir del cual se eligen los siguientes
elementos hasta completar la muestra.
Muestreo estratificado: Muestreo en el que la poblacin se
divide en segmentos (estratos) y se selecciona una muestra
al azar para cada segmento.
Muestreo por conglomerados: Muestreo en el que la
poblacin se divide en conglomerados (heterogneos respecto
a la variable de inters, pero homogneos entre ellos) y se
selecciona una muestra al azar para cada conglomerado.
P
Panel de expertos: Reunin de expertos (acadmicos o
gestores) caracterizados por su alto y complejo conocimiento
tcnico sobre el problema de auditora, con el objeto de
recoger los argumentos y opiniones de cada uno.
Plan de accin: Documento elaborado por el gestor
que contiene una o ms acciones de mejora para cada
recomendacin determinada en el informe de auditora, as
como los medios de verificacin, los plazos y las unidades
orgnicas responsables de su implementacin.
Plan de auditora: Documento que resulta de la etapa de
planificacin, el cual contiene las preguntas de auditora y la
metodologa a emplear, resumida en la matriz de planificacin.
Orienta la ejecucin del servicio de auditora de desempeo.
Poblacin objetivo: Poblacin que presenta la necesidad o
el problema especfico que busca resolver una intervencin
pblica, considerando los criterios de focalizacin (de existir).
Poblacin beneficiaria: Poblacin que recibe el bien o
servicio pblico.
Problema asociado: Desviacin en el desempeo de la
a las dimensiones de eficacia, eficiencia, economa o calidad.
Problema de auditora: Situacin que afecta la eficacia,
la eficiencia, la economa o la calidad en la produccin y
entrega del bien o servicio pblico, el cual se deriva a partir
del anlisis de las causas del problema asociado identificado
en el planeamiento.
Proceso de produccin y entrega de un bien o servicio:
Conjunto de acciones mutuamente relacionadas o que
interactan, las cuales transforman los insumos en bienes
y servicios pblicos. Est conformado por subprocesos y
recibe el apoyo de procesos de soporte.
Procesos de soporte: Procesos que sirven de manera
transversal a todas las actividades de la intervencin pblica,
tales como: administracin central, gestin financiera, gestin
de personal, infraestructura, equipamiento y logstica.
586316
Producto: Bien o servicio pblico que recibe una poblacin
beneficiaria, con el propsito de generar un cambio.
Programa de auditora: Documento que contiene los
procedimientos para lograr los objetivos de la auditora
e identifica el personal responsable de ejecutarlos. Se
complementa con la matriz de planificacin.
R pblica a travs de la entrega de bienes o servicios pblicos
Rendicin de cuentas: Obligacin de demostrar que se
han gestionado los recursos pblicos cumpliendo con
las normas acordadas y de declarar de manera precisa e
imparcial los resultados obtenidos (OECD, 2002).
Resultado de auditora: En la auditora de desempeo,
los hallazgos de auditora se denominan resultados de
auditora. El resultado proviene del anlisis de la eficacia,
eficiencia, economa o calidad en el subproceso o proceso
de soporte relevante en la pregunta de auditora, sustentado
en evidencia suficiente y apropiada. El resultado comprende
los siguientes elementos: situacin encontrada, criterio,
brecha, causas y efectos.
Resultado esperado de una intervencin pblica: Cambio
que se busca lograr, con la ejecucin de la intervencin
pblica, para solucionar un tema de inters. Forma parte
de la cadena de valor; se puede ubicar a nivel de resultado
especfico o resultado final.
S propiedades que se examina. Actor que lidera el subproceso
Seguimiento: Proceso sistemtico para recoger datos (de
indicadores) sobre una intervencin pblica y verificar su
avance de acuerdo a lo previsto en un periodo dado.
Situacin encontrada: Hechos y circunstancias de mayor
relevancia que describen cmo funciona el subproceso o
proceso de soporte relevante (lo que es).
Supervisin: Proceso tcnico por el cual se revisa y controla las
actividades que se llevan a cabo en una intervencin pblica.
Subprocesos o procesos de soporte relevantes: Aquellos
donde se encuentran las causas principales del problema de
auditora y son abordados en las preguntas de auditora.
Anexo N 02: Formato de la Matriz de Planificacin
[Bien o servicio pblico / Entidades pblicas involucradas]
Pregunta especfica o Categora (1)
subpregunta
Cada pregunta especfica o DES (descripcin del subproceso o
subpregunta corresponde proceso de soporte relevante)
a una hiptesis sobre una
brecha de desempeo.
Se debe sealar una sola
CRI (estndar que define el
dimensin de desempeo a
desempeo esperado)
examinar.
SUH (sustento de la hiptesis
sobre problemas de desempeo)
CAU (causa de la brecha)
EFE (efecto de la brecha)
(1) Las categoras guan el recojo, registro y procesamiento de datos. Varios tipos de datos cuantitativos, cualitativos o documentales pueden referirse a una misma categora. Por tanto, a una
categora le puede corresponder varias filas de fuentes.
(2) Debe existir una relacin directa entre la fuente de datos y la herramienta de recojo de datos, p. ej. taller (herramienta) con funcionarios pblicos (fuente de datos).
NORMAS LEGALES Jueves 5 de mayo de 2016 / El Peruano
T
Tcnica de recojo de datos: Manera de aplicar un
instrumento frente a la fuente de datos, de acuerdo a ciertos
criterios de aplicacin.
Tema de inters: Situacin o necesidad que afecta a una
poblacin determinada, la cual justifica una intervencin
con el objetivo de lograr un resultado que genere un cambio
positivo en dicha situacin o necesidad.
Triangulacin dentro del mtodo: Uso y combinacin de
herramientas de recojo de datos, de un mismo tipo de mtodos
(cuantitativo o cualitativo), para recoger e interpretar datos
sobre un mismo fenmeno. La comprobacin cruzada busca
mejorar la confiabilidad o consistencia interna de los resultados.
Triangulacin entre mtodos: Uso y combinacin de
herramientas y mtodos cuantitativos y cualitativos para
mejorar la validez externa de los resultados.
Triangulacin metodolgica: Uso de diferentes mtodos
para responder una pregunta, con el objetivo de mejorar
la precisin y confiabilidad de los argumentos construidos
(Denzin, 1978). Existen dos tipos de triangulacin: la
triangulacin dentro del mtodo y entre mtodos.
U
Unidad de anlisis: Sujeto u objeto que tiene las
o proceso de soporte relevante en la pregunta de auditora.
V
Valor agregado de la auditora de desempeo: Capacidad
para proporcionar nuevas perspectivas analticas, hacer ms
accesible la informacin existente, proporcionar una visin
independiente y rectora basada en la evidencia y proporcionar
recomendaciones que contribuyan a mejorar el desempeo.
Variable: Cualquier caracterstica de objetos, eventos o
personas que pueden variar. Las variables pueden ser
medidas en una escala numrica (variables mtricas) o en
trminos de un conjunto de categoras diferentes (variables
categricas) (Blaikie, 2003). Un subproceso o proceso de
soporte puede ser descrito con una serie de variables.
MATRIZ DE PLANIFICACIN
[NOMBRE DE LA AUDITORA]
Periodo: [periodo]
Materia a examinar y entidades pblicas
Problema de Auditora
Pregunta General
Fuentes de datos (2) Herramientas de recojo de Mtodos de anlisis de Limitaciones
datos (2) informacin
Identificar los sujetos que Identificar las herramientas Identificar los mtodos a ser Especificar las limitaciones respecto
brindan la informacin para para el recojo de datos (p. empleados en el anlisis de a herramientas y mtodos usados,
responder las preguntas ej. documentos de gestin, datos (p. ej. anlisis estadstico acceso y calidad de informacin,
especficas o subpreguntas. encuesta, entrevista, taller descriptivo, anlisis estadstico tiempo de funcionarios pblicos,
participativo) inferencial, estudio de caso). condiciones operativas, etc.
 El Peruano / Jueves 5 de mayo de 2016 NORMAS LEGALES 586317
Anexo N 03: Formato del Programa de Auditora

PROGRAMA DE AUDITORA

Nombre de la auditora:
Materia a examinar:
Entidades involucradas
Periodo:

Pregunta general:

Desarrollo de Preguntas y Procedimientos

No. Preguntas especficas o subpreguntas Procedimientos Programado Terminado Documentacin de Auditora Ref.
/ Dimensin de desempeo Nombre H/H Hecho H/H
por:
1 Pregunta especfica o subpregunta 1: Procedimiento 1

Dimensin de desempeo:
2 Pregunta especfica o subpregunta 2: Procedimiento 3

Dimensin de desempeo:

Anexo N 04: Cartula y estructura del Plan de Auditora

DEPARTAMENTO DE AUDITORA DE DESEMPEO

PLAN DE AUDITORA

AUDITORA DE DESEMPEO A [MATERIA A EXAMINAR]

[NOMBRE DE LA AUDITORA]

PERIODO: [PERIODO]

[TOMO (N) DE (N)]

LIMA PER
[AO DE ELABORACIN]

[Denominacin oficial del decenio]

[DENOMINACIN OFICIAL DEL AO]

PLAN DE AUDITORA N [Nmero]-[Ao]-CG/ADE II. LA MATERIA A EXAMINAR Y EL PROBLEMA DE

AUDITORA
[NOMBRE DE LA AUDITORA]
NDICE 2.1 Descripcin de la materia a examinar
2.2 Identificacin del problema de auditora
DENOMINACIN N Pg.
III. ALCANCE DE LA AUDITORA
Lista de Siglas
ndice 3.1 Preguntas de auditora
3.2 Objetivos de auditora
I. INTRODUCCIN 3.3 mbito geogrfico de la auditora
586318 NORMAS LEGALES Jueves 5 de mayo de 2016 / El Peruano

IV. METODOLOGA V. ORGANIZACIN DE LA AUDITORA

5.1 Recursos de personal
4.1 Mtodos de anlisis por pregunta especfica o 5.2 Cronograma de trabajo
subpregunta 5.3 Presupuesto
4.2 Herramientas para el recojo de la informacin Bibliografa
4.3 Limitaciones Anexos

Anexo N 05: Herramientas de recojo de datos para producir evidencia

Tipo de datos Herramientas de recojo de datos Tipo de evidencia de auditora Descripcin
Cuantitativos Revisin de informacin cuantitativa existente, revisin de base de Documental Consta en documentos pblicos o privados.
datos existentes
Encuesta muestral o censal Testimonial Obtenida de otras personas en forma de declaraciones hechas en el
Cualitativos Entrevistas, panel de expertos, taller participativo, grupo focal Testimonial curso de encuestas o entrevistas.
Observacin no participante, usuario oculto Fsica Obtenida mediante inspeccin u observacin directa de hechos.
Documentales Revisin documental, revisin de expedientes, revisin de literatura Documental Consta en documentos pblicos o privados.
especializada
Elaboracin: Departamento de Auditora de Desempeo.

Anexo N 06: Formato de Matriz de Resultados

MATRIZ DE RESULTADOS
[NOMBRE DE LA AUDITORA]
Periodo: [periodo]
Materia a examinar y entidades pblicas
[Bien o servicio pblico / Entidades pblicas involucradas]
Pregunta General

Pregunta Especfica o Subpregunta / Dimensin de Desempeo

Resultados Fuentes de datos y Recomendaciones

Situacin encontrada
Hechos y circunstancias
de mayor relevancia que
describen cmo funciona el
subproceso o proceso de
soporte relevante (lo que es).
Se lista la evidencia de la
situacin encontrada.
Criterio Brecha (situacin encontrada-criterio) Causas Efectos mtodos de anlisis
Estndar que define el Respuesta directa a la pregunta Explicaciones Consecuencias De forma sucinta, se Se orientan a superar
desempeo esperado en especfica o subpregunta. de la brecha reales o efectos indican las fuentes y las causas de la
el subproceso o proceso identificada, cuyo posibles de mtodos usados. brecha identificada.
de soporte relevante (lo Se lista la evidencia que resulta de abordaje permitira mantenerse la Se debe incluir las
que debera ser, lo que contrastar la hiptesis implcita en la solucionarla en gran brecha. limitaciones.
se espera). subpregunta. medida.
Refleja la comparacin entre la situacin
encontrada y el criterio.

Anexo N 07: Cartula y estructura del Informe de Auditora de Desempeo

DEPARTAMENTO DE AUDITORA DE DESEMPEO

INFORME N [Nmero]-[Ao]- CG/ADE

AUDITORA DE DESEMPEO

[NOMBRE DEL INFORME DE AUDITORA]

PERIODO: [PERIODO]

[TOMO (N) DE (N)]

LIMA PER
[AO DE ELABORACIN]

[Denominacin oficial del decenio]

[DENOMINACIN OFICIAL DEL AO]
 El Peruano / Jueves 5 de mayo de 2016 NORMAS LEGALES 586319
INFORME N [Nmero]-[Ao]-CG/ADE - Explicacin del origen de la auditora (si fue programada
en el Plan Anual de Control o no programada; fecha de
[NOMBRE DEL INFORME DE AUDITORA] acreditacin oficial).
- Descripcin de la intervencin pblica y su situacin
NDICE GENERAL con respecto a sus criterios de seleccin: relevancia,
importancia presupuestal y logro de objetivos (verificado
DENOMINACIN N Pg. a travs de indicadores de desempeo).
- Descripcin del bien o servicio pblico y su situacin con
respecto a los criterios de importancia presupuestal y
RESUMEN EJECUTIVO logro de objetivos (con indicadores de desempeo).
Lista de Siglas - Valoracin sobre la contribucin potencial de la auditora
en la medida que permite producir informacin sobre el
ndice General desempeo de la gestin del bien o servicio pblico, o
ndice de Cuadros conocimientos para superar las causas del problema de
ndice de Figuras auditora.
- Presentacin de la estructura del informe.
I. INTRODUCCIN - Referencia a las normas nacionales e internacionales
observadas.
II. DESCRIPCIN Y PROBLEMTICA DE LA MATERIA A
EXAMINAR Los principales contenidos de este captulo se desarrollan
durante el planeamiento.
2.1 Descripcin de la materia a examinar
2.2 Identificacin del problema de auditora Captulo II. Descripcin y problemtica de la materia a
examinar
III. PREGUNTAS Y OBJETIVOS DE LA AUDITORA
Este captulo comprende dos secciones, cuyos contenidos
3.1 Preguntas de auditora se explican a continuacin:
3.2 Objetivos de auditora
- Descripcin de la materia a examinar: Se presenta
IV. METODOLOGA informacin sobre el bien o servicio pblico, su proceso
de produccin y entrega, procesos de soporte, sus
4.1 Mtodos de anlisis por pregunta especfica o caractersticas o especificaciones tcnicas, los actores
subpregunta participantes y su forma de organizacin (roles y
4.2 Herramientas para el recojo de informacin funciones).
- Identificacin del problema de auditora: Se describe el
V. ANLISIS Y RESULTADOS problema de auditora, usando informacin cuantitativa
y cualitativa. Adems, se detalla el funcionamiento de
5.1 Objetivo Especfico 1 los subprocesos o procesos de relevantes, identificados
5.2 Objetivo Especfico 2 como causas de dicho problema, los cuales son
abordados en la auditora de desempeo. La explicacin
VI. COMENTARIOS DE LOS GESTORES (opcional) de cmo estos aspectos fueron seleccionados se
presenta en un anexo.
VII.ACCIONES DE MEJORA IMPLEMENTADAS POR LOS
GESTORES (opcional) Los principales contenidos de este captulo se desarrollan
durante el planeamiento (descripcin de la materia a
VIII. CONCLUSIONES examinar) y durante la etapa de planificacin (identificacin
del problema de auditora).
IX. RECOMENDACIONES
Captulo III. Preguntas y objetivos de la auditora
Bibliografa
Glosario Este captulo comprende dos secciones, cuyos contenidos
Anexos se explican a continuacin:

- Preguntas de auditora: Se explica la estructura de

Anexo N 08: Contenidos del Informe de Auditora
En este Anexo se explican los contenidos de las distintas
secciones del informe, cuya estructura se muestra en el
Anexo N 07.
Resumen Ejecutivo
El resumen ejecutivo presenta de manera sucinta el contenido
del informe (con extensin mxima de 2 pginas). Su propsito
es propiciar el inters del lector en el informe de auditora.
preguntas de la auditora de desempeo, relacionando la
pregunta general con el problema de auditora y sealando
en qu nivel (pregunta especfica o subpregunta) se est
evaluando una relacin causal. Adems, se explicita
la hiptesis detrs de cada pregunta, en relacin a las
dimensiones de desempeo.
- Objetivos de la auditora: Se listan el objetivo general y
los objetivos especficos de la auditora de desempeo.
Los contenidos de este captulo se desarrollan durante la
etapa de planificacin.

Comprende una descripcin breve de la materia a examinar, Captulo IV. Metodologa

el problema de auditora, el alcance y las preguntas
de auditora, la metodologa empleada, los principales
resultados y recomendaciones. Los dos ltimos son los
aspectos centrales del resumen.
Secciones previas:
El informe cuenta con una lista de las principales siglas
usadas en el mismo, para facilitar su comprensin, as como
un ndice general, un ndice de cuadros y otro de figuras
(incluye grficos, mapas, diagramas, fotos, etc.).
Captulo I. Introduccin
Este captulo explica la metodologa que sustenta el recojo y
anlisis de los datos. Comprende dos secciones principales:
- Mtodos de anlisis por pregunta: Se resumen las
herramientas de recojo de datos y los mtodos de
anlisis usados para cada pregunta de auditora, tanto
cuantitativos (p. ej. anlisis estadstico inferencial)
como cualitativos (p. ej. estudio de caso individual). Los
detalles se presentan en un anexo (elaborado sobre la
base de la matriz de planificacin).
- Herramientas para el recojo de informacin: Se describen
brevemente las herramientas usadas.

La introduccin es la parte inicial del informe. Su propsito es En un primer prrafo, se precisa qu preguntas se analizan
informar al lector sobre la situacin de la materia a examinar con mtodos cuantitativos o cualitativos puros y cules
que justific la realizacin de la auditora de desempeo. con mtodos mixtos. De ser el caso, al final, se listan las
Comprende lo siguiente: limitaciones de la metodologa elegida.
586320 NORMAS LEGALES Jueves 5 de mayo de 2016 / El Peruano

Los contenidos de este captulo se desarrollan durante la
etapa de planificacin.
Captulo V. Anlisis y resultados
Este captulo desarrolla los resultados de la auditora. En el
primer prrafo, se explican los elementos de un resultado
(situacin encontrada, criterio, brecha, causas y efectos).
Los siguientes prrafos se organizan en subcaptulos,
orientados a cada uno de los objetivos especficos de la
auditora.
Cada subcaptulo puede tener un prrafo introductorio. Se
presentan los resultados para cada pregunta de auditora,
los cuales reflejan claramente su evidencia y la comparacin
con los criterios de desempeo esperado. Los elementos de
cada resultado se presentan en secciones separadas en la
narracin.
Se enfatiza el anlisis de la inferencia causal, incluyendo
un diagrama de rbol, en el cual se muestran niveles de
causas, de ser el caso.
Los contenidos de este captulo y los subsiguientes se
desarrollan durante la etapa de ejecucin.
Captulo VI. Comentarios del gestor
Este captulo es opcional. Se elabora cuando el gestor remite
comentarios (de manera escrita al documento remitido
o de manera oral, durante la reunin de presentacin
de resultados) que no se consideran en el desarrollo de
los resultados definitivos, aunque sugieren un cambio
importante en la interpretacin de la comisin auditora. En
dicho caso, la comisin debe explicar brevemente el anlisis
efectuado. Los comentarios se presentan por cada pregunta
de auditora, en el orden seguido en el captulo V.
En contraste, cuando los comentarios aportan informacin
para apoyar lo expresado en el informe y estos aportes
son usados en la redaccin del informe, se seala esto en
pie de pgina, haciendo referencia al medio por el cual se
recibieron los comentarios (oficio, acta).
En ambos casos, es importante que haya evidencia que
el gestor tuvo la oportunidad de conocer y discutir los
resultados antes de la emisin del informe de auditora.
La evaluacin de los comentarios recibidos se incluye en
documentacin de auditora.
por el propio gestor, con la evidencia respectiva. Denota una
perspectiva constructiva, al exponer aspectos positivos de
la gestin.
Las acciones de mejora se presentan, para cada pregunta
de auditora, en el orden seguido en el captulo V.
Captulo VIII. Conclusiones
Este captulo presenta el juicio profesional de la comisin
auditora con respecto a los resultados los cuales permiten
comprender el problema de auditora en un contexto ms
amplio.
Las conclusiones se elaboran sobre la base de los
resultados; no son un resumen de ellos. Sin presentar
evidencias nuevas, las conclusiones permiten que el lector
identifique la relevancia de los resultados y la posible
contribucin de la auditora a la mejora del desempeo del
bien o servicio pblico examinado.
Las conclusiones se organizan en relacin a los objetivos
especficos de la auditora y se presentan en el mismo
orden de los resultados. No obstante, se pueden definir
conclusiones importantes referidas a dos o ms objetivos
especficos.
Captulo IX. Recomendaciones
Este captulo presenta las recomendaciones de la comisin
auditora, las cuales se orientan a superar las causas ms
importantes de las brechas de desempeo identificadas y
a fortalecer la gestin de las entidades para que puedan
solucionar dichas brechas.
Las recomendaciones hacen referencia a las conclusiones;
se presentan en el mismo orden de aquellas. Adems,
se pueden proponer varias recomendaciones por cada
conclusin.
Secciones posteriores
El informe debe contar con una Bibliografa, que liste todas
las fuentes de informacin usadas en la elaboracin del
informe, identificndolas segn su naturaleza.
Opcionalmente, incluye un Glosario cuando el informe
contiene palabras tcnicas de significado poco conocido
para una audiencia amplia.

Captulo VII. Acciones de mejora implementadas por el
gestor
Este captulo es opcional. Presenta aquellas acciones
desarrolladas por el gestor durante la ejecucin de la
auditora, identificadas por la comisin auditora o informadas
Adems, el informe debe incluir Anexos. Estos contienen
informacin adicional, preparada por la comisin auditora,
que ayuda a comprender mejor o profundizar algunos
argumentos expresados en el cuerpo principal del informe.
Se presentan de manera separada para no interrumpir el
flujo lgico de la exposicin.

Anexo N 09: Formato del Plan de Accin

PLAN DE ACCIN A LAS RECOMENDACIONES CONTENIDAS EN EL INFORME N
[NOMBRE DE LA AUDITORA]
Periodo: [Periodo]
Entidad pblica
[Entidad pblica que firma el Plan de Accin]
Pregunta general
[Pregunta general]
Recomendaciones Accin de mejora de Medio de verificacin Plazo Responsables Supuestos /
desempeo Comentarios
Recomendaciones Accin o acciones para Documento u otro medio Fecha de vencimiento Unidad orgnica a cargo 1. Supuestos sobre
contenidas en el Informe la implementacin de las que permita comprobar la para la remisin de cada de la ejecucin de la factores externos que
final recomendaciones. implementacin de cada medio de verificacin. accin. podran afectar el logro
accin. de la accin.
(Literal) Pueden incluirse
varias acciones por Pueden incluirse varios (Formato Mes/Ao) 2. Comentario sobre
recomendacin. medios de verificacin (Un responsable por la participacin de otra
por accin. (Para cada accin de medio de verificacin) rea o requisito de
(Se orienta a la mejora, los medios de informacin.
superacin de las causas (P. ej. informe tcnico, verificacin se listan
de las brechas de resolucin publicada en orden cronolgico,
desempeo evidenciadas en web) iniciando por el plazo
en la auditora) ms prximo)
 El Peruano / Jueves 5 de mayo de 2016 NORMAS LEGALES
Anexo N 10: Referencias Documentales
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586322 NORMAS LEGALES
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Aplicados em Auditoria. Boletim de Tribunal de
Contas da Unio Especial. Ano XLIII, N 30, Brasilia:
Secretaria-Geral de Administrao
Anexo N 11: Notas Finales
1 12
Las definiciones y conceptos usados se han adaptado
de la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin
Pblica al 2021, aprobada por DS N 004-2013-PCM.
2
Se debe precisar que las acciones a las que se
refieren los procesos o subprocesos, no necesariamente
corresponden a las actividades definidas en la cadena
de valor de la intervencin pblica. Tampoco se pueden
identificar las actividades de la cadena de valor como
subprocesos.
3 13
El criterio de relevancia de la intervencin pblica forma
parte del criterio de materialidad (ISSAI 300/33, 2013) en
la seleccin de temas. Se considera no solo lo monetario
(recogido en el criterio de importancia presupuestal) sino
tambin lo que es social o polticamente significativo y la
importancia relativa del tema en relacin a sus posibles
impactos.
4
Las actividades que siguen despus de la seleccin
de la materia a examinar, buscan que el equipo de
planeamiento adquiera el conocimiento de la materia
a examinar que les permita identificar un problema
asociado. Corresponden al estudio previo (ISSAI
300/37, 2013).
5
El Tribunal de Cuentas de Brasil usa una
herramienta adaptada para identificar riesgos altos.
Primero identifica las debilidades y amenazas de
una intervencin, con el anlisis de Fortalezas,
oportunidades, debilidades y amenazas (FODA).
Luego, las clasifica en un Diagrama de Verificacin de
Riesgo (DVR) segn su probabilidad de ocurrencia e
impacto (alto/bajo) en el logro de los objetivos del bien
o servicio pblico (TCU, 2010).
6 16
El alcance de la auditora define los lmites de la misma.
La propuesta de norma ISSAI 3200 Guidelines for
the performance auditing process (en consulta hasta
setiembre de 2015) seala que, para definir los lmites,
se debe identificar las preguntas de auditora o hiptesis
a ser examinadas, los actores involucrados y la entidad
Jueves 5 de mayo de 2016 / El Peruano
gestora, los lugares y el periodo cubiertos (ISSAI
3200/43).
7
El pragmatismo es un paradigma de la investigacin
social que surge como respuesta al debate entre el
positivismo y el constructivismo, que proponan mtodos
de anlisis excluyentes. En cambio, el pragmatismo
sustenta el uso de mtodos mixtos de anlisis. Sobre
estos paradigmas se puede consultar: Guba & Lincoln
(1998).
8
El INEI pone a disposicin del pblico las bases
de datos y documentacin derivada de sus
investigaciones y encuestas en el link: https://www.
inei.gob.pe/bases-de-datos/ (Consulta: 29 de febrero
de 2016).
9
El estudio de caso puede ser considerado un enfoque
analtico o una tradicin cualitativa, junto con otros tales
como: biografa o historia de vida, fenomenologa, teora
fundamentada, y etnografa (Creswell 1998; Hernndez
et al. 2010). El estudio de caso usa diferentes mtodos
(ms procedimentales), siendo el ms conocido el
anlisis de contenidos, el cual consiste en categorizar
datos textuales para identificar patrones y relaciones
entre variables.
10
Los estudios de casos comparados se denominan
Diseo de Sistemas Ms similares o Diseo de
Sistemas de Mxima Diferencia (Ramos, 2012).
11
En la investigacin social, se usan varios tipos de
diseo mixto (ver, Hernndez et al., 2010; Creswell,
2009; Creswell et al., 2003; Morse, 2003); sin
embargo, en este manual se han elegido aquellos
que aplican mejor a la prctica de la auditora de
desempeo.
En el inventario, el concepto de fuente de informacin no
calza precisamente con el concepto de fuente de datos.
Por ejemplo, una base de datos proporcionada por
el gestor se registra como tal en el inventario, pero su
fuente en realidad son las personas que respondieron
el cuestionario que dio lugar a dicha base de datos.
Del mismo modo, un taller participativo a funcionarios
de municipalidades distritales se registra como taller
en el inventario, pero la fuente de datos son dichos
funcionarios municipales.
La etapa de ejecucin se ha dividido en varias
actividades para guiar paso a paso el proceso para
generar resultados de auditora, a partir de los
datos. El procesamiento de datos mostrado en los
documentos de trabajo (perteneciente a la actividad
registrar y procesar los datos) es la aplicacin
de los mtodos de anlisis definidos (literal g del
numeral 2.1. Etapa de Planificacin). Constituye
un primer nivel de anlisis. La actividad analizar la
informacin que sigue (literal d) corresponde a un
segundo nivel de anlisis.
14
Los pasos (i), (iii) y (iv) para el anlisis de la inferencia
causal son propuestos por Card (2006). Estn
relacionados a los elementos de covarianza, sucesin
temporal y contigidad, identificados por Bennett y
George (1997) sobre la base de las ideas de David Hume
y otros. Adems de aquellos, el paso (ii) es propuesto por
Bernard (2006).
15
El uso del mtodo cualitativo de seguimiento del
proceso causal para analizar inferencias causales
es explicado en detalle en Bennett y George (1997) y
Collier (2011).
Nueva versin de norma ISSAI 3000/93 Performance
Audit Standard (en consulta hasta setiembre de 2015).
1376330-1