La actividad del Congreso1

El Congreso es el espacio que la Constitucin establece para la creacin de leyes. Es el actor

constitucional encargado de poner en acto las reglas de cambio del derecho: modificar las leyes
vigentes y sancionar otras nuevas.2 Lo hace a travs de reglas previstas en la Constitucin y
desarrolladas en los reglamentos de cada una de las cmaras que lo integran. Estas reglas se
distinguen entre las que organizan el trabajo interno del Congreso, las que se refieren al proceso
de sancin de leyes y las vinculadas al ejercicio de facultades institucionales y prerrogativas de
las personas que integran el cuerpo.
El Congreso es el rgano constitucional que ms cabalmente expresa el carcter representativo
del gobierno establecido por la Constitucin.3 Y si bien la dinmica de la representacin poltica
requiere un anlisis ms extenso, en este breve comentario intentaremos evitar esa cuestin
delicada y nos concentraremos en el funcionamiento interno del Congreso en relacin a la
actividad especficamente legislativa.4 Como rgano colegiado y dividido en dos cmaras, el
Congreso funciona a travs de sesiones en donde se requiere la presencia de un determinado
nmero de miembros para funcionar. En esas sesiones los proyectos son discutidos y debatidos.
A travs de un sistema de votacin con mayoras diversas, los proyectos de ley son aprobados o
desechados. En nuestro sistema, ademas, el Poder Ejecutivo debe promulgar los proyectos del
Congreso para transformarlos en ley. Este artculo estudiar este proceso.

I. Las sesiones
Tanto la Cmara de Diputados como el Senado de la Nacin funcionan sobre la base de sesiones
pblicas en donde se pone en acto el componente deliberativo del proceso de formacin de las
leyes que establece nuestra Constitucin. Las sesiones son reuniones de los miembros de cada
una de las cmaras en donde, sobre la base de una temtica predeterminada, se discuten los
proyectos de ley que estn en estado de ser discutidos y tratados.
La Constitucin prev dos tipos de sesiones: las ordinarias y las extraordinarias, ambas
previstas en el artculo 63 de la Constitucin. Las primeras transcurren entre el 1 de marzo y el

1 Los captulos I, IV, V y VI fueron escritos por Ramiro lvarez Ugarte, los captulos II y III por Sebastian Guidi y el
capituo VII por Brenda Dvoskin y Sebastian Guidi.
2 H. L. A. Hart, The Concept of Law, 2nd ed. (Oxford: Oxford University Press, 1994), 9596.
3 Roberto Gargarella, Nos Los Representantes: Crtica a Los Fundamentos Del Sistema Representativo (Mio y Dvila
Editores, 1995).
4 Hay, en este sentido, ciertas cuestiones que se dan por conocidas y que estn tratadas en otros comentarios de
este volumen, tales como la divisin del Congreso en dos cmaras, sus distintas caractersticas, etctera. En particular,
sobre la cuestin de la representacin poltica, sugerimos dos lecturas complementarias. Sobre el vnculo entre
representantes y representados, y las distintas formas de entender al concepto de representacin, ver el clsico estudio de
Hanna Pitkin The Concept of Representation (Berkeley, Calif.: University of California Press, 1972). Ver, tambin,
Gargarella, Nos Los Representantes. Sobre los problemas de rden democrtico involucrados en el sistema bicameral y en
la desproporcin en trminos representativos introducida por el senado de igual representacin para todas las
provincias, ver Carlos Gervasoni, Una Teora Rentstica de Los Regmenes Subnacionales: Federalismo Fiscal, Democracia
Y Autoritarismo En Las Provincias Argentinas, Desarrollo Econmico, 2011, 579610,
http://www.jstor.org/stable/41408182.

1
30 de noviembre de cada ao.5
Desde la reforma de 1994, el Congreso puede reunirse en sesiones ordinarias por s mismo y no
requiere la intervencin de otros poderes del Estado para convocarlo a sesiones ordinarias. De
ese modo, la reforma dej atrs un debate interpretativo de acuerdo al cual la presencial del
Presidente para la apertura de sesiones ordinarias del Congreso era requisito indispensable para
su funcionamiento.6
La prctica constitucional ha permitido que la actividad del Congreso vaya ms all de las
sesiones ordinarias previstas en el artculo 63 de la Constitucin a travs de las llamadas sesiones
de prrroga y extraordinarias.7 Estas sesiones estn expresamente receptadas en el artculo 63 y
presentan una diferencia significativa: mientras las primeras son simplemente enunciadas,
respecto de las segundas la Constitucin afirma que ellas son "convocadas" por el poder
ejecutivo. Tradicionalmente, la interpretacin de este artculo se ha realizado de cara a lo que
dispone el actual artculo 99 inc. 9 de la Constitucin, segn el cual el Presidente "prorroga las
sesiones ordinarias del Congreso, o lo convoca a sesiones extraordinarias, cuando un grave
inters de orden o de progreso lo requiera." Segn Bidart Campos, esto significa que el poder
ejecutivo puede prorrogar las sesiones ordinarias pero que el Congreso tambin puede hacerlo;
por el contrario, la facultad de convocar a sesiones extraordinarios recae exclusivamente en el
ejecutivo.8
Existe otra diferencia sustantiva entre las sesiones de prrroga y las extraordinarias. Mientras
las primeras continan con la labor del Congreso y ste mantiene sus facultades de manera plena,
en las sesiones extraordinarias la accin del Congreso se encontrara limitada por las
circunstancias extraordinarias que justificaron la convocatoria segn el artculo 99 inciso 9. En
este sentido, Bidart Campos argumenta que
"[q]uien convoca con facultad exclusiva y excluyente, convoca para 'algo' (grave inters
de orden y de progreso); quien es convocado por iniciativa ajena, no tiene ms
competencia que la limitada por el temario de la convocatoria. El congreso no podra
reunirse fuera del perodo ordinario y el de su prrroga; luego, si se rene
extraordinariamente porque el poder ejecutivo lo dispone, slo se rene para tratar las
cuestiones que el poder ejecutivo establece".9
Otros autores, sin embargo, rechazan esa interpretacin restrictiva y sostienen que el Congreso

5 Esto es as desde la reforma de 1994: antes, la Constitucin limitaba an ms el trabajo del Congreso al restringir
las sesiones ordinarias entre el primero de mayo y el treinta de septiembre de cada ao.
6 Sobre esta polmica, ver Germn Jos Bidart Campos, El Derecho Constitucional Del Poder, vol. 2 (Ediar, 1967),
252. Bidegain sostiene que hasta 1946 las cmaras del Congreso postergaban las sesiones ordinarias hasta que el
Presidente las convocaba a Asamblea para la apertura prevista en el artculo 99 inciso 8 de la Constitucin Carlos Mara
Bidegain, Cuadernos Del Curso de Derecho Constitucional, vol. 4 (Abeledo-Perrot, 1996), 70.
7 Algunos autores sealan, tambin, a las sesiones preparatorias, que son aquellas contempladas en los
reglmaentos de cada cmara y que tienen por objeto "organizar a la Cmara para que se encuentre en condiciones de
iniciar sus sesiones ordinarias el 1o de marzo. Por ello se deben realizar a fines de febrero. En ellas, en los aos en que
corresponde el ingreso de nuevos legisladores, se verifican los diplomas de los electos, a los efectos de su incorporacin;
en todos los casos, se designa a los integrantes de la mesa directiva y se establecen los das y horas de sesin de ese ao"
ibid., 4:68.
8 Bidart Campos, El Derecho Constitucional Del Poder, 2:253.
9 Ver ibid., , 254-255. En sentido similar, ver Mara Anglica Gelli, Constitucin de La Nacin Argentina: Comentada
Y Concordada (La Ley, 2004), 494. Gelli agrega que el juicio sobre esas circunstancias extraordinarias no es justiciable.

2
mantiene sus facultades en cualquier momento10 pero segn Bidegain el Congreso ha aceptado
esa limitacin durante sus sesiones.11 En todo caso, no se entiende por qu el Congreso debera
limitar sus facultades si se encuentra en sesiones, sean stas del carcter que sea. Una
interpretacin armnica de la constitucin inspirada en el elemento representativo que expresa de
mejor manera el Congreso de la Nacin sugiere que ste puede ejercer sus facultades en
cualquier circunstancia en la que est sesionando de acuerdo a la ley fundamental.
Finalmente, cabe sealar que la doctrina nacional coincide en sealar que las sesiones son
simultneas y pblicas.
El primer requisito de la simultaneidad est previsto en el artculo 65 de la Constitucin, segn el
cual ambas cmaras "empiezan y concluyen sus sesiones simultneamente. Ninguna de ellas,
mientras se hallen reunidas, podr suspender sus sesiones ms de tres das, sin el consentimiento
de la otra".
El segundo requisito no est previsto expresamente en la Constitucin pero los reglamentos de
cada cmara lo receptan. La publicidad es un principio fundamental de funcionamiento de los
rganos republicanos, especialmente el de aqul que invoca la representacin del pueblo para
ejercer el poder legislativo. Sin embargo, los reglamentos tambin prevn la posibilidad de
sesiones secretas que deben ser declaradas de ese carcter de manera previa por el voto de la
mayora absoluta en el caso de los diputados y por peticin de tres o ms senadores, por pedido
del Ejecutivo, por resolucin del Presidente o "cuando se trate cualquier asunto que tenga el
carcter de reservado", en el Senado de la Nacin12.
Las sesiones secretas son sumamente problemticas de acuerdo a principios bsicos del gobierno
republicano, como aquel relacionado a la publicidad de los actos pblicos. Si el Congreso de la
Nacin ejerce la representacin del pueblo, el ejercicio de ese poder debe hacerse de cara a l y
no a sus espaldas: sin esa publicidad no es posible evaluar su conducta y el vnculo entre
representantes y representados se ve debilitado. No parecen existir argumentos de peso para
justificar las sesiones secretas, pero tampoco parece haber remedios efectivos para impedir que
ello ocurra si la mayora de los representantes decide hacerlo. En todo caso, cabe destacar que la
ley 26.134 de agosto de 2006 dej sin efecto y orden publicar todas las leyes secretas
sancionadas hasta ese momento.

II- La iniciativa
En nuestro pas la iniciativa legislativa (es decir, la prerrogativa de enviar proyectos de ley al Poder
Legislativo que puedan ser formalmente tratados) se encuentra reservada a los legisladores de ambas
Cmaras y al Poder Ejecutivo. Adems, el art. 39 CN prev la iniciativa popular, mediante la cual un
grupo suficientemente (bastante) grande de ciudadanos puede presentar un proyecto ante la Cmara
de Diputados13.

10 Segundo V. Linares Quintana, Tratado de La Ciencia Del Derecho Constitucional Argentino Y Comparado, vol. 8
(Plus Ultra, 1988), 261.
11 Bidegain, Cuadernos Del Curso de Derecho Constitucional, 4:261.
12 Cfr. Reglamento de la Honorable Cmara de Diputados de la Nacin, artculo 31 y Reglamento del Honorable
Senado de la Nacin, artculo 18.
13 Vase en este volumen el trabajo de Demin Zayat al respecto.

3
La Constitucin de los Estados Unidos prev nicamente la iniciativa por parte de los legisladores: el
Presidente puede nicamente recomendar a su consideracin aquellas medidas que juzgue convenientes (art.
2, secc. 3). En contraste, la mayora de las constituciones de la regin prev que otros rganos
constitucionales (como los tribunales electorales, cortes supremas, defensores del pueblo, etc.)
puedan presentar (incluso de modo exclusivo) proyectos de ley en los mbitos de sus respectivas
competencias14. En nuestro sistema, la intencin legisferante del resto de los rganos previstos en la
Constitucin debe ser canalizada a travs de los poderes polticos desde su iniciativa.
Segn el art. 77 CN, las leyes pueden tener principio en cualquiera de las Cmaras del Congreso salvo las
excepciones que establece esta Constitucin. El principio general, entonces, es la simetra entre ambas
Cmaras en cuanto a la iniciativa, con algunas excepciones.
En primer lugar, al igual que lo haca el art. 44 de la Constitucin de 1853/60, el art. 52 establece que
a la Cmara de Diputados corresponde exclusivamente la iniciativa de las leyes sobre contribuciones y reclutamiento
de tropas. Esta clusula se inspir en la llamada Origination Clause de la Constitucin de los Estados
Unidos, que dispone que todo proyecto que genere ingresos (revenue) debe originarse en la Cmara de
Representantes15. El sentido original de esta clusula se vincula con la distinta naturaleza de la
representacin de ambas Cmaras: mientras los senadores representaban a las provincias y la Ciudad
de Buenos Aires, los diputados representaban globalmente al pueblo de la Nacin. As, tena sentido
dar a stos ltimos una potestad superior sobre las exacciones que la sociedad exigira a sus
miembros. En la redaccin de la Constitucin de 1949 esta clusula fue eliminada, ya aquella reforma
dispuso, como la de 1994, la eleccin directa de los senadores. Sin embargo, en 1994 se opt
explcitamente por mantener la clusula, considerando que a pesar de la eleccin popular de los
senadores, la de diputados contina siendo la Cmara con una mayor representatividad popular.
Esta clusula ha sido generalmente interpretada en el sentido de que la Cmara de Diputados debe
ser la cmara de inicio en estas cuestiones16 (lo que, como veremos en el prximo captulo, tiene
consecuencias en caso de desacuerdo entre ambas Cmaras). La prctica constitucional argentina lo
ha entendido as. De hecho, una buena parte de las leyes tributarias argentinas han tenido origen en
proyectos del Poder Ejecutivo enviados a la Cmara de Diputados.
Se han suscitado conflictos en casos en que una misma ley presenta slo algunas clusulas en alguna
de las materias que tienen origen obligado en una de las Cmaras. El caso ms frecuente es el de

14 Vase un muy prolijo relevo en Garca Montero, Mercedes, El procedimiento legislativo en Amrica Latina, en
Amrica Latina Hoy, 38, 2004, pp. 17-55.
15 All Bills for raising Revenue shall originate in the House of Representatives; but the Senate may propose or concur with

amendments as on other Bills. Artculo 1, Seccin 7, Clusula 1.

16 As, por ejemplo, sin mayor argumentacin hacen expresamente la reserva de que el art. 52 CN permite al Presidente de

la Nacin presentar proyectos de ley en materia de contribuciones y reclutamiento de tropas siempre y cuando la Cmara
de inicio sea la de diputados: Gelli, Mara Anglica, Constitucin de la Nacin Argentina. Comentada y concordada, La Ley,
Buenos Aires, 2003, pg. 757; Sags, Nstor Pedro, Elementos de Derecho Constitucional, Astrea, Buenos Aires, 2003,
Tomo I, pg. 512; Bidart Campos, Germn J., Manual de la Constitucin reformada, Ediar, Buenos Aires, 1995, T. III,
captulo XXXVI. Alfredo Vtolo, en minora, cree que la iniciativa del art. 52 CN es diferente a la cmara de origen de los
incs. 2 y 19 del art. 75. As, el art. 52 CN nicamente permitira que sean los propios diputados quienes presenten
proyectos de ley en la materia. No creemos que el texto constitucional sea tan claro como este autor sostiene. Si bien es
cierto que utiliza la palabra iniciativa, la pone en cabeza de la Cmara de Diputados, y no de los diputados individuales.
O bien la Constitucin est utilizando una metonimia, refirindose a los diputados por el todo del que forman parte, o bien
est indicando que la Cmara como cuerpo presenta el proyecto al Senado. Vase Vtolo, Alfredo M., Leyes que deben
tener origen en una de las dos Cmaras del Congreso en Sabsay, Daniel (dir.) y Manili, Pablo L. (coord.), Constitucin de la
Nacin Argentina y normas complementarias. Anlisis doctrinal y jurisprudencial, Hammurabi, Buenos Aires, 2010, T. III,
pg. 55.

4
leyes que regulan una materia especfica y contienen entre sus clusulas alguna previsin tributaria17.
As, por ejemplo, en el precedente Petrus de 1948, se discuta la consideracin de un impuesto que
haba sido incluido en una reforma al Cdigo de Minera que haba tenido por cmara de origen el
Senado. La CSJN, si bien rechaza en general entender en el proceso de formacin y sancin de leyes
(doctrina que ha sido atemperada luego), agrega que la citada ley no puede definirse como de carcter
impositivo desde que, por ser modificatorias del cd. de minera, forma parte del mismo18. La Corte Suprema de
los Estados Unidos sostiene un criterio similar, distinguiendo en cada ocasin si la ley en cuestin
tiene por objeto proveer ingresos al Estado o ello es una consecuencia incidental19.
Es una novedad de la reforma de 1994 la incorporacin del Senado como cmara de origen en dos
casos: en la ley convenio de coparticipacin de impuestos (art. 75 inc. 2) y las leyes que provean al
crecimiento armnico de la Nacin y al poblamiento de su territorio y las que promuevan polticas diferenciadas
que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones (art. 75 inc. 19).
Por su parte, la iniciativa popular regulada en el art. 39 CN establece que los ciudadanos tienen el derecho
de iniciativa para presentar proyectos de ley en la Cmara de Diputados. Como fue tratado en otro artculo de
esta obra, la facultad de los ciudadanos de presentar proyectos de ley se encuentra severamente
restringida. Por una parte, por la alta exigencia en materia de firmas: se requiere por lo menos el
1,5% del padrn nacional, que debe contener al menos el 1,5% del padrn de seis distritos
diferentes20. Por otra parte, estas iniciativas no pueden versar sobre materia tributaria,
presupuestaria, penal, de reforma constitucional o de tratados internacionales. Si bien puede
comprenderse la limitacin en materia presupuestaria y de tratados internacionales, el resto de las
exclusiones reflejan una desconfianza extrema del constituyente a los reclamos organizados de una
nada despreciable cantidad de ciudadanos. La iniciativa popular presenta para el Congreso la
obligacin de tratarla dentro del ao en que es presentada, previsin que no es expresa para los
proyectos con otros orgenes.
Existe una contradiccin en el caso de que la iniciativa verse sobre las materias que segn el art. 75
inc. 19 tienen como cmara de origen al Senado. En este caso (que nunca se ha presentado) parte de
la doctrina considera que, para respetar la letra de ambos artculos, el proyecto deber presentarse
ante la Cmara de Diputados para sta lo gire inmediatamente al Senado, que actuar como cmara
de origen21. Consideramos que esta interpretacin es excesivamente formalista: a imponer que los
proyectos originados en la iniciativa popular deben ser presentados ante la Cmara de Diputados se
busca que sta sea la cmara de inicio, para que prevalezca en el caso de disenso con el Senado. As,
en caso de que se presentara una iniciativa popular sobre alguna de las iniciativas que tiene como
cmara de origen el Senado creemos que deber tener, excepcionalmente, como cmara de origen la
Cmara de Diputados. En efecto, la Constitucin ha rodeado a la iniciativa popular de tantas
restricciones que en los casos en los que pueda efectivamente utilizarse se debe dar prevalencia a sus
reglas procedimentales.
Por otra parte, el primer prrafo del art. 40 CN establece que el Congreso podr someter un

17 Joaqun V. Gonzlez haba previsto a fin del siglo XIX esta posibilidad, sosteniendo que el texto del entonces art. 44 se
refiere tambin a toda ley que no llevando el propsito directo de crear impuestos, lo contenga implcitamente en sus
clusulas Vase Manual de la Constitucin Argentina, Editoral Estrada, Buenos Aires, 1983, pg. 365.
18 Petrus (S.A. de Minas) c. Impuesto a los rditos, Fallos 210:855, sentencia del 28 de abril de 1948, cons. 7.
19 As lo sostuvo en 1897 en Twin City Bank v. Nebeker (167 US 196) y lo reiter en numerosos fallos posteriores, como

Millard v. Roberts de 1906 (202 US 429) y United States v. Muoz Flores de 1990 (495 US 385).
20 Como se advierte en el trabajo de Demin Zayat en este volumen, un movimiento social capaz de juntar semejante

cantidad de voluntades probablemente pueda acceder a que un legislador presente el proyecto por s.
21 Bidart Campos, Manual de la Constitucion citado, Tomo II, Cap. XXII, par. 56.

5
proyecto de ley a consulta popular vinculante a iniciativa de la Cmara de Diputados22. El segundo
prrafo del art. 40, al regular la consulta no vinculante, no establece ninguna particularidad con
respecto a la iniciativa, por lo que una consulta no vinculante puede tener origen en cualquiera de las
Cmaras del Congreso.
Por ltimo, el Jefe de Gabinete de Ministros cuenta con iniciativa exclusiva en cuanto a la ley de
ministerios y la ley anual de presupuesto, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobacin del Poder
Ejecutivo (art. 100 inc. 6). El art. 26 de la Ley 24.156 de Administracin Financiera establece que el
presupuesto ser presentado ante la Cmara de Diputados23. No se ha problematizado la validez de
esta clusula frente a la claridad del art. 77 CN, que slo prev las excepciones del texto
constitucional para elegir una u otra cmara como cmara de origen.

III.- Trmite interno.

III.1.- Giro a comisiones
Una vez ingresado a cualquiera de las Cmaras, un proyecto de ley es derivado a las comisiones
permanentes de asesoramiento para su estudio. Si bien la Constitucin, en su redaccin de 1994,
presupone la existencia de comisiones al interior de cada Cmara (al permitir el art. 79 la delegacin
en ellas), no establece ningn rgimen para ellas. La nica excepcin es la Comisin Bicameral
Permanente, creada por el art. 99 inc. 3 CN, para controlar el ejercicio de la actividad legislativa del
Poder Ejecutivo.
Las comisiones permanentes de asesoramiento son creadas por cada Cmara en virtud de la
prerrogativa de dictar sus propios reglamentos que les confiere el art. 66 CN. El art. 61 del
Reglamento de la Cmara de Diputados y el art. 60 del Reglamento del Senado crean las comisiones
permanentes de asesoramiento en sus respectivos mbitos, cuya composicin deber guardar en lo
posible la proporcionalidad con la integracin de la Cmara respectiva (art. 105 RHCDN y art. 91
RHSN). Las comisiones sesionan con un quorum de la mitad de sus miembros, aunque se permite
que sesionen con slo un tercio de ellos en la tercera oportunidad que se cita a la comisin con el
mismo objeto sin reunir dicha mayora (art. 108 RHCDN y art. 100 HSN).

III.2.- Delegacin en comisiones

En la reforma de 1994 se le otorg a las comisiones de asesoramiento un nuevo papel que sin
embargo nunca se ha puesto en prctica. El art. 79 CN dispone que cada Cmara, luego de aprobar un

22 Gregorio Badeni sostiene que como las formas semidirectas de democracia constituyen una excepcin al sistema
representativo de gobierno que establece la Constitucin, la interpretacin sobre los alcances de aqullas debe ser restrictiva.
Esa interpretacin restrictiva nos induce a sostener que la iniciativa para sancionar una ley convocando a la consulta
popular no vinculante corresponde a la Cmara de Diputados (Badeni, Gregorio, Tratado de Derecho Constitucional, La Ley,
Buenos Aires, 2006, T. II, pg. 1363). Consideramos que esta afirmacin erra en dos de sus premisas. Por una parte, una
consulta no vinculante no representa ninguna excepcin al sistema representativo, puesto que, justamente por su carcter
no vinculante, los representantes conservan la decisin final. Aun as, no encontramos motivo para interpretar los
recursos a formas de democracia semi-directa de modo restrictivo. Por ltimo, ni siquiera una interpretacin restrictiva
habilitara a interpretar que slo la Cmara de Diputados tiene iniciativa sobre estas cuestiones. No solamente nada hay
en el prrafo que habilite esta interpretacin: si hubiera querido limitar el procedimiento, lo hubiera hecho al igual que en
el prrafo anterior. Por el contrario, el segundo prrafo es explcitamente ms generoso que el primero, incluso
habilitando al Poder Ejecutivo a convocar a una consulta popular no vinculante en el mbito de sus competencias.
23 Su antecesora, la Ley de Contabilidad, contena la misma prescripcin. Acerca del alcance de la intervencin del

Presidente y del Congreso en la elaboracin de la ley de presupuesto, puede consultarse el trabajo de Federico Apostolidis
en este volumen.

6
proyecto de ley en general, puede delegar en sus comisiones la aprobacin en particular del proyecto, con el voto de la
mayora absoluta del total de sus miembros. La aprobacin en general de un proyecto de ley es un
mecanismo previsto en los reglamentos de ambas Cmaras para habilitar el tratamiento en
particular, en el que se discute y se vota el proyecto de artculo por artculo, o seccin por seccin
(art. 154 RHCDN y art. 169 RHSN). Un proyecto de ley no est aprobado hasta que se lo vot
entero en particular (art. 148 RHCDN y art. 176 RHSN). La aprobacin en general de un proyecto
muestra la voluntad de la Cmara de avanzar en su aprobacin, aunque existan controversias con
respecto a algunos artculos en particular. Luego de la votacin en general del proyecto an se
pueden introducir cambios durante la discusin en particular.
As, con la mayora de sus miembros totales cada Cmara puede decidir delegar en alguna o algunas
de sus comisiones la aprobacin en particular del proyecto, que una vez aprobado por stas
continuar su trmite ordinario (es decir, segn corresponda, pasar a la otra cmara para su revisin
o al Poder Ejecutivo para su promulgacin).
La Constitucin previ tambin que con la misma mayora24 el pleno de la Cmara pueda recuperar
la facultad de tratar en particular el proyecto en cuestin. Algunos autores consideran que si el
proyecto fue delegado en varias comisiones y una de ellas lo aprob en particular, la facultad de la
Cmara de retomar la facultad de hacerlo ha quedado precluida25. No coincidimos con esta postura.
La Cmara es titular del proyecto hasta que ste pasa a la otra cmara o al Poder Ejecutivo. La
aprobacin de una sola comisin (o dos, o tres), cuando se requiere la aprobacin de ms de ellas,
no es un acto jurdico completo que pueda producir efectos sobre las facultades del pleno (como
tampoco lo es un voto individual en un rgano colegiado). Esto se vuelve evidente cuando
pensamos en las consecuencias que tal interpretacin tendra para un trmite de este tipo: el
desacuerdo entre las comisiones a las cuales fue delegado el tratamiento en particular implicara la
parlisis del proyecto, contra la voluntad de la Cmara investida de la representacin popular.
Consideramos, entonces, que la Cmara puede recuperar el tratamiento del proyecto delegado en
comisiones en cualquier momento mientras ste no haya sido aprobado por la totalidad de las
comisiones en las que se produjo la delegacin.
Este procedimiento no puede realizarse con respecto a aquellas leyes que requieren una mayora
especial (vase infra) Esto es obvio para las leyes que requieren una mayora de dos tercios (como la
incorporacin a la jerarqua constitucional de tratados de derechos humanos) pero tambin es cierto
para aquellas leyes que requieren la mayora absoluta de los miembros totales de cada Cmara (es
decir, la misma mayora que se requiere para efectuar la delegacin en comisin). Esto surge de la
redaccin textual de los artculos que exigen mayoras especiales (que en todos los casos dicen que
tal o cual ley debe ser sancionada con tal mayora o recibir la aprobacin o el voto de tal proporcin
de legisladores). As, estas normas contienen una exigencia procedimental especfica, y por principio
de lex specialis prevalecen por sobre las normas generales que regulan el procedimiento en esos
puntos.

III.3.- Acuerdo y desacuerdo entre las Cmaras

El art. 78 CN regula el trmite ms simple de aprobacin de una ley: Aprobado un proyecto de ley por la
Cmara de su origen, pasa para su discusin a la otra Cmara. Aprobado por ambas, pasa al Poder Ejecutivo de la

24 El llamado Estatuto Fundamental impuesto por el dictador Lanusse en 1972 prevea un procedimiento similar, aunque
alcanzaba con un cuarto de los miembros de la cmara para recuperar el tratamiento del proyecto.
25 As interpreta con facilidad Bidart Campos, Manual de la Constitucion, T. III, cap. XXXV, par. 23. De modo similar,

Sags, obra citada, T. II, pg. 519.

7
Nacin para su examen; y si tambin obtiene su aprobacin, lo promulga como ley.
En el caso regulado por el art 78 CN, la voluntad de los tres rganos involucrados en la formacin
de una ley (las dos Cmaras del Congreso y el Poder Ejecutivo) es idntica, por lo que no se requiere
ningn mecanismo para determinar cul de estas voluntades debe prevalecer. Esto s ocurre cuando
la voluntad de ambas Cmaras difiere, as como cuando la voluntad del Poder Ejecutivo difiere de la
decisin final del Congreso.
Sin embargo, la Cmara revisora puede introducir modificaciones en el proyecto que recibe. En ese
caso, el art. 81 CN ordena que se registre si los cambios fueron aprobados por la mayora de los
miembros presentes o por al menos dos tercios de ellos26. El proyecto modificado retorna a la
cmara de origen, la que no puede rechazar el proyecto ni introducirle nuevas modificaciones: en
esta oportunidad, la cmara de origen debe optar por la versin original que aprob al comienzo del
trmite, o por la versin modificada que le enva ahora la cmara revisora27.
El art. 81 CN establece adems que ninguna de las Cmaras puede desechar totalmente un proyecto que
hubiera tenido origen en ella y luego hubiese sido adicionado o enmendado por la Cmara revisora. As, la opcin
de la cmara de origen es binaria28: independientemente de cmo sea formulada en el recinto, votar
por rechazar los cambios implica votar por insistir con la versin original, y viceversa. De otro
modo, existira la posibilidad de que la cmara de origen rechace ambas versiones del proyecto, lo
que el art. 81 CN veda.
Si la cmara de origen desea aprobar la modificacin de la cmara revisora, basta con una mayora
simple29 para que tal texto sea considerado sancionado y enviado al Poder Ejecutivo para su
promulgacin.
Si la cmara de origen desea insistir con su redaccin original, se tienen en cuenta la mayora con la
que los cambios fueron introducidos en la cmara revisora y los votos con los que se realiza la
insistencia en la cmara de origen:
a) Si los cambios en la cmara revisora fueron realizados por ms de la mitad de los miembros
presentes, pero menos de sus dos terceras partes, basta una mayora simple de los miembros
presentes de la cmara de origen para insistir con la versin original.
b) Si los cambios en la cmara revisora fueron realizados por al menos los dos tercios de sus
miembros presentes, la cmara de origen slo podr insistir en su versin original con la
misma mayora. Si reuniera un nmero menor de votos, prevalecer la versin enviada por la
cmara revisora.

26 Si bien el artculo no lo aclara, los reglamentos de ambas cmaras especifican que se registrar la mayora con la que fue
aprobada cada modificacin o adicin (art. 191 RHCDN y art. 177 RHSN, ambos artculos copiando el texto del acta del 26
de octubre de 1995 firmada por los presidentes de ambas cmaras). As, la cmara de origen podr aceptar algunos
cambios y rechazar otros, lo que es consistente con el art. 81 CN.
27 Como se vio en la nota anterior, el art. 81 CN es compatible con que la cmara de origen acepte algunos cambios y

rechace otros. En este caso, el texto sancionado por el Congreso no ser ninguno de los aprobados originalmente por las
cmaras, sino uno construido a partir de ambas versiones.
28 La cmara tiene la opcin de facto de no tratar el proyecto y dejar que venza su estado parlamentario. La Constitucin

slo exige el tratamiento expreso en tiempo determinado de los proyectos provenientes de la iniciativa popular (art. 39
CN).
29 Salvo que se trate de una de las leyes para la que la Constitucin exige una mayora especial: en este caso, toda

aprobacin por cualquiera de las cmaras en cualquier instancia debe reunir la mayora exigida. De lo contrario, el texto
aprobado no habra sido sancionado con la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara (por
ejemplo, art. 75 inc. 2), sino que lo habra sido por slo una de ellas (la otra habra prestado tal mayora para otro texto,
pero no para el finalmente aprobado).

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As, la cmara de origen cuenta con el privilegio de decidir la versin definitiva de la ley en los casos
en los que ambas cmaras reunieran el mismo tipo de mayora.

IV.- Qurum
Al ser un cuerpo colegiado, el Congreso de la Nacin funciona necesariamente sobre la base de
la existencia o no de qurum para sesionar, es decir, la presencia del mnimo indispensable de
legisladores para que cada una de las cmaras pueda ejercer el poder que le confiere la
Constitucin.
El principio general lo establece el artculo 64, cuando dice que ninguna de las cmaras "entrar
en sesin sin la mayora absoluta de sus miembros; pero un nmero menor podr compeler a los
miembros ausentes a que concurran a las sesiones, en los trminos y bajo las penas que cada
Cmara establecer". La doctrina nacional se ha ocupado de definir de qu se trata esa mayora
absoluta: mientras algunos sostienen que debe leerse como ms de la mitad otros sostienen que
es la mitad ms uno. La mayora parece inclinarse por la primera opcin.30
La diferencia es significativa si la suma de los miembros de la cmara da un nmero impar:
mientras ms de la mitad de --por ejemplo-- 187 es 94, la mitad ms uno de 187 es 95.31 Explica
Bidegain:
"Aplicada a reuniones de personas que totalizan un nmero par, la 'mitad ms uno' da el
mismo resultado que 'ms de la mitad'. Pero cuando ese total da un nmero impar, aquella
frmula se torna de imposible aplicacin porque, por ejemplo, la mitad ms uno de 51 es
26 y medio. Como no hay 'medias personas', la mitad ms uno debe transformarse en 'la
mitad ms medio' o 'la mitad ms uno y medio', aplicndose en la prctica esta ltima
solucin, lo que hace que e qurum de 51 sea 27 y no 26 como resulta por aplicacin de
la frmula 'ms de la mitad' ".32
Cabe sealar que sobre el punto los reglamentos de las cmaras tambin difieren: mientras el
artculo 15 del reglamento de Diputados establece que la mayora absoluta es "cuando los
miembros presentes superen a los miembros ausentes"; el artculo 16 del reglamento del Senado
habla de la "mayoria absoluta del numero constitucional de senadores". De todas formas, como
la composicin del Senado es un nmero par (72) en la prctica no hay diferencias entre las
cmaras.
El qurum es indispensable para declarar abierta la sesin y debe mantenerse durante le curso de
la misma, pero en la prctica slo es importante que haya qurum al momento de la votacin.33
El qurum que exige la constitucin para sesionar es usualmente utilizado como una herramienta
poltica de la minora para obtener concesiones de la mayora o primera minora: en muchas
ocasiones, sin la presencia de la oposicin poltica el Congreso no puede funcionar ya que el
oficialismo carece del nmero suficiente de legisladores para conformar lo que usualmente se

30 Bidart Campos, El Derecho Constitucional Del Poder, 2:26162; Bidegain, Cuadernos Del Curso de Derecho
Constitucional, 4:73; Gelli, Constitucin de La Nacin Argentina, 503.
31 El ejemplo est tomado de Bidart Campos, El Derecho Constitucional Del Poder, 2:262.
32 Bidegain, Cuadernos Del Curso de Derecho Constitucional, 4:74.
33 Ibid., 4:74.

9
conoce como qurum propio. El artculo 64 parece establecer un remedio para el uso abusivo de
ese poder de las minoras: la posibilidad de que los legisladores sean compelidos a concurrir por
un nmero menor de legisladores. El reglamento del Senado autoriza a aplicar multas a los
inasistentes en su artculo 29; el de Diputados permite a la minora a acordar qu medios se
utilizarn para la compulsin (artculo 26).
Sin embargo, estos mecanismos de compulsin no son usualmente utilizados en la prctica
contempornea:34 dar o no dar qurum es una herramienta de negociacin poltica: permite a las
minoras cierto margen de maniobra para bloquear el funcionamiento del Congreso y obtener
gracias al ejercicio de ese poder o la amenaza de ejercerlo ciertas concesiones por parte de los
bloques mayoritarios que controlan las cmaras. Ello explica por qu la facultad de forzar la
presencia de legisladores prevista en el artculo 64, y reflejada por los reglamentos de cada
cmara, no se utiliza en la prctica: ello implicara afectar las dinmicas polticas de negociacin
internas de cada cuerpo.
Las cmaras tambin pueden reunirse en minora, pero stas no son tcnicamente sesiones del
Congreso, ya que por definicin se trata de reuniones sin qurum. Como explica Bidegain, "las
reuniones en minora no tienen (...) relevancia jurdica alguna. Habitualmente se prolongan por
corto tiempo, levantndose las actas correspondientes, con contenido, frecuentemente, slo
poltico".35

V.- Deliberacin
En general, la doctrina nacional ha prestado poca atencin a la cuestin de la deliberacin como
mecanismo de funcionamiento interno del Congreso. En efecto, el poder legislativo --como
poder colegiado-- funciona sobre la base de un principio deliberativo con fuerte presencia en
distintas partes de la Constitucin. Podemos encontrarlo en el funcionamiento a travs de
sesiones, en la inmunidad de opinin garantizada por la Constitucin, en la posibilidad de recibir
explicaciones e informes, etctera. El alcance de este principio en el derecho constitucional
admite, sin embargo, distintas posibilidades. Una de ellas puede asumir que esa deliberacin es
un ideal regulativo pero aceptar que el Congreso funciona bajo premisas de negociacin,
deliberacin de elites, a puertas cerradas, etctera. Esta posicin tiende a no asignar efectos
jurdicos a los componentes deliberativos previstos en la Constitucin.
Una posicin ms ambiciosa puede asignar contenido especfico al componente deliberativo,
como haca Nino en La Constitucin de la democracia deliberativa.
"Quiero defender aqu una visin de la democracia segn la cual se asigna un rol a la
negociacin y a las manifestaciones de emociones, pero manteniendo para ellas un lugar
subordinado a la argumentacin en la promocin del poder epistmico del proceso de
toma de decisiones mayoritarios. (...) Bajo esta visin del proceso democrtico como un
sucedneo de la prctica informal de discusin moral, se requiere que todo participante,
como sucede en esa prctica original, justifique sus propuestas frente a los dems. Si sus

34 Ibid., 4:75.
35 Ibid., 4:75.

10
 intereses son puestos sobre la mesa, ellos deben demostrar que son legtimos".36
Esta posicin asigna al proceso democrtico un valor epistmico que supone necesariamente la
deliberacin y discusin de los asuntos pblicos bajo reglas claras y precisas. Como explica
Nino, debera haber "una apariencia prima facie de que la posicin asumida en cuestin expresa
una proposicin normativa que podra ser aceptada desde un punto de vista imparcial ".37
El principio deliberativo puede ser asumido como un ideal regulativo sin consecuencias
prcticas. En otros pases, sin embargo, los tribunales se han comprometido con el principio
deliberativo de la Constitucin y le han asignado consecuencias especficas. Por ejemplo, la
Corte Constitucional de Colombia ha declarado la inconstitucionalidad de leyes que no han sido
debidamente debatidas en el seno del parlamento por considerar, entre otras razones, que no ha
habido "deliberacin parlamentaria suficiente".
"La actividad legislativa consiste en la facultad reconocida en los regmenes
democrticos a los rganos representativos, de regular de manera general, impersonal y
abstracta, a travs de la ley, los distintos supuestos de hecho relevantes para la obtencin
de los fines esenciales del Estado. Esta facultad regulatoria, admite una gama amplia de
posibilidades, es decir, un mismo supuesto de hecho puede ser regulado de distintas
maneras, y la eleccin de la frmula precisa que finalmente es recogida en la ley, es fruto
de variados factores, como lo son la particular concepcin poltica mayoritaria en el
cuerpo legislativo, la influencia del pensamiento de las minoras que propicia frmulas de
conciliacin, las circunstancias histricas que ameritan adecuar las formas jurdicas a las
especificidades del momento, y otros factores que, como los anteriores, confluyen a
determinar las frmulas de regulacin jurdica que resultan ser las finalmente adoptadas.
En los regmenes democrticos, el mecanismo mediante el cual se llega a la formacin y
determinacin de la voluntad del legislador en cada frmula legal concreta, debe estar
abierto a la confrontacin de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentran su
espacio en las corporaciones que ostentan esa representacin popular. Por ello, las
distintas normas que tanto en la Constitucin como en la Ley Orgnica del Reglamento
del Congreso regulan el trmite de la adopcin de la ley, estn dirigidas a permitir un
proceso en el cual puedan intervenir todas las corrientes mencionadas, y en el cual la
opcin regulativa finalmente adoptada sea fruto de una ponderada reflexin. Por ello se
han previsto cuatro debates, dos a nivel de las comisiones del Congreso, y dos a nivel de
la plenaria de cada Cmara (Art. 157 C.P.), lo cual permite, de un lado, que las
propuestas sean estudiadas y debatidas con la especialidad y puntualidad que ello
amerita, y de otro, que todo el universo de las opiniones representadas en el Congreso,
tenga la oportunidad real de incidir el la adopcin final de ley. Tambin por esto, la
posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos que vienen de etapas anteriores
del trmite, reconocida por el segundo inciso del artculo 160 de la Constitucin, es
propia de los regmenes que conceden amplia importancia a la efectividad del principio
democrtico".38

36 Carlos Santiago Nino, La Constitucion de La Democracia Deliberativa (Barcelona: Gedisa, 1996), 17071.
37 Ibid., 171.
38 Cfr. Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-760 de 2001.

11
Los tribunales argentinos, en general, no se han preocupado demasiado por considerar las
caractersticas del trmite parlamentario a la hora de evaluar la constitucionalidad de las leyes.
Pero el principio de deliberacin parlamentaria suficiente que reconoce la Corte Constitucional
colombiana podra ser de aplicacin en el orden local, especialmente ante casos donde los
proyectos de ley fueron discutidos apresuradamente y sin la debida participacin de todos los
sectores afectados por la norma en cuestin. La adopcin de soluciones dialgicas es una
tendencia novedosa de la Corte Suprema argentina que podra incluir este tipo de control entre su
repertorio de remedios.39

VI.- Votaciones y mayoras

El proceso de deliberacin en el Congreso culmina con votaciones que registran los cambios de
preferencias producidos luego de la deliberacin sealada en la seccin anterior. Estas
votaciones, desde hace algunos aos, se registran nominalmente en cada cmara del Congreso.
La regla bsica es que para la aprobacin de un proyecto se requiere la mayora absoluta de los
miembros presentes en nmero suficiente para formar qurum. Sin embargo, en algunos casos la
Constitucin exige mayoras agravadas, es decir, mayoras especiales para diferentes tipos de
leyes y tiene sentido prestar atencin a esas excepciones ya que revelan mucho respecto de la
estructura de la Constitucin y la importancia que sta asigna a ciertas leyes por encima de otras.
En ese sentido, las leyes que necesitan mayoras especiales reflejan decisiones de particular
importancia que hacen --en general-- a las relaciones entre los poderes.

VI.1. Mayora de dos tercios:

En estos casos la Constitucin no aclara si se trata de una mayora a considerar sobre los
miembros presentes o sobre el total de los miembros de cada cmara. Se trata de los casos de
declaracin de necesidad de la reforma constitucional (artculo 30); correccin, remocin o
exclusin de los integrantes de las cmaras (artculo 66); desafuero de los legisladores (artculo
70); insistencia frente al veto presidencial (artculo 83).

VI.2. Mayora de dos tercios sobre los miembros presentes:

Esta mayora especial est reservada por la Constitucin para la acusacin de la cmara de
Diputados y la condena de los Senadores en el mbito del juicio poltico (artculos 53 y 59); para
que la cmara pueda imponer su opinin sobre la otra (artculo 81); para la designacin y
remocin del Defensor del Pueblo (artculo 86).

VI.3. Mayora absoluta sobre el total:

Esta mayora est reservada para la sancin de la ley reglamentaria de la iniciativa popular de
leyes (artculo 39); para la ley reglamentaria de la consulta popular (artculo 40); para la ley de
coparticipacin impositiva (artculo 75.2); para la ley que establezca o modifique asignaciones

39 Roberto Gargarella, Un Papel Renovado Para La Corte Suprema. Democracia E Interpretacin Judicial de La
Constitucin. in Teora Y Crtica Del Derecho Constitucional: Democracia, ed. Roberto Gargarella et al., vol. 1 (Abeledo-
Perrot, 2009), 14972.

12
especficas de recursos coparticipables (artculo 75.3); para las leyes que aprueben o denuncien
tratados de integracin con pases de Amrica Latina (artculo 75.24); para sancionar leyes
electorales y de partidos polticos (artculo 77); para la delegacin del tratamiento de una ley en
una comisin (artculo 79); para la ley que reglamente la Auditora General de la Nacin
(artculo 79), para la ley que reglamente el proceso especial en caso de veto parcial, delegacin
legislativa y decretos de necesidad y urgencia (artculos 80 y 99.3); para interpelar al jefe de
gabinete (artculo 101); para la ley reglamentaria del Consejo de la Magistratura y del Jurado de
Enjuiciamiento de Magistrados (artculos 114 y 115) de la Constitucin.

VI.4. Mayora de dos tercios sobre el total:

Esta mayora --que es la mxima exigida por la Constitucin-- se reserva para el otorgamiento de
jerarqua constitucional a ciertos tratados o la renuncia de aquellos que tienen ese carcter
(artculo 75.22). Tambin se incluye dentro de esta categora a la declaracin de la necesidad de
la reforma constitucional, tal como lo establece el artculo 30 de la Constitucin.

En general, las mayoras especiales previstas por la Constitucin tienen por objeto evitar que
ciertas normas consideradas de especial importancia por la Constitucin sean sancionadas por
mayoras simples que pueden presumirse circunstanciales. Al exigir mayoras especiales se busca
un mayor consenso en torno a normas que tienen una importancia estructural (de integracin, de
coparticipacin de impuestos, rgimen electoral, etctera) o que son relevantes para el ejercicio
de facultades en principio excepcionales (remocin de legisladores, desafuero, reforma
constitucional, etctera). Las mayoras diferenciadas de la Constitucin tienen por objeto
establecer incentivos que apuntan a una mayor deliberacin interna y al logro de consensos
ampliados respecto de cuestiones que la Constitucin valora especialmente.

VII.- El veto
Una vez aprobado el proyecto de ley por el Congreso, pasa al Poder Ejecutivo para su
promulgacin, que puede adoptar las formas que estudiaremos en el captulo siguiente. La alternativa
a la promulgacin por parte del presidente es el veto del proyecto de ley (para el cual la Constitucin
utiliza el trmino observacin). As, el procedimiento legislativo argentino exige en general la
conformidad del Poder Ejecutivo para que un proyecto sea finalmente ley vigente.

VII.1. Veto total e insistencia legislativa

El art. 83 CN (idntico al art. 72 anterior a la reforma de 1994) regula el veto en los siguientes
trminos: Desechado en el todo o en parte un proyecto por el Poder Ejecutivo, vuelve con sus objeciones a la Cmara
de su origen: sta lo discute de nuevo, y si lo confirma por mayora de dos tercios de votos, pasa otra vez a la Cmara
de revisin. Si ambas Cmaras lo sancionan por igual mayora, el proyecto es ley y pasa al Poder Ejecutivo para su
promulgacin. Las votaciones de ambas Cmaras sern en este caso nominales, por s o por no; y tanto los nombres y
fundamentos de los sufragantes, como las objeciones del Poder Ejecutivo, se publicarn inmediatamente por la prensa.
Si las Cmaras difieren sobre las objeciones, el proyecto no podr repetirse en las sesiones de aquel ao.
El veto presidencial puede recaer sobre (casi) cualquier proyecto de ley y es una facultad irrevisable
por los jueces. La Constitucin no prev ninguna condicin para su ejercicio, por lo que puede ser

13
ejercido a discrecin del Poder Ejecutivo con la sola limitacin de que debe ser un acto motivado.
Las nicas excepciones expresas de la Constitucin argentina a la facultad presidencial de ejercer el
veto estn dadas por el art. 40, que regula la consulta popular. As, segn ese artculo, la ley que
convoca a una consulta popular vinculante no puede ser vetada por el Ejecutivo. Al mismo tiempo,
el voto afirmativo del proyecto por el pueblo de la Nacin lo convertir en ley y su promulgacin ser automtica.
Esta automaticidad en la promulgacin implica la imposibilidad de ejercer el veto. Por supuesto,
tampoco pueden ser vetados los actos del Congreso que no sean emitidos en la forma de leyes40. Si
bien la Constitucin no prev otras excepciones, cierto sector de la doctrina las ha propuesto41. Por
nuestra parte, si bien creemos que si bien convendra reducir el alcance de esta facultad presidencial
en futuras reformas42, no hay elementos en nuestra Constitucin vigente para establecer excepciones
a la posibilidad de ejercer el veto sobre ningn tipo de ley adems de las expresamente previstas por
la Constitucin.

VII.2. Veto parcial

Cabe hacer una aclaracin acerca de la posibilidad de observar en todo o en parte un proyecto de ley.
Si bien la reforma de 1994 (y antes que ella, la jurisprudencia) reconoce en ciertas condiciones la
posibilidad de promulgar parcialmente la parte no observada de un proyecto de ley, el veto parcial
no implica necesariamente la promulgacin parcial: puede tenerse el uno sin la otra.
Esto fue observado por la Corte Suprema en el precedente Giulitta43 de 1941, en el que el actor
pretenda que se le aplicara el artculo de una ley que haba sido vetada por el Poder Ejecutivo al
tiempo que haba promulgado la parte no vetada. All, la Corte afirm que la facultad presidencial de
vetar parcialmente un proyecto de ley era indiscutible, ya que estaba expresamente prevista en la
Constitucin. En todo caso, podra existir alguna duda sobre la posibilidad de promulgar
parcialmente la parte no vetada. Sin embargo, en un caso as slo quien se viera afectado por la parte
parcialmente promulgada (y no por la parte parcialmente vetada) tendra accin, ya que lo discutido
es la promulgacin y no el veto.
Segn la Corte en este fallo, tanto si el veto es total como si es parcial, el proyecto de ley vuelve a la
cmara de origen a fin de retomar su discusin. En el caso del veto parcial, si ambas cmaras
estuvieran de acuerdo con las observaciones del Poder Ejecutivo podran devolvrselo, entendemos
que para su promulgacin.
Por otra parte, si el Ejecutivo se abstiene de promulgar la parte no observada, no existe tampoco
ninguna limitacin a la extensin del veto parcial: la Constitucin no exige, para que sea vlido, que
no vulnere el espritu de la norma o que exista autonoma normativa.
El art. 83 CN prev, para los casos de veto total o parcial, que (todo) el proyecto es devuelto a su
cmara de origen, donde vuelve a discutirse. Si es aprobado por los dos tercios de los miembros
presentes en ambas cmaras, queda definitivamente sancionado y no puede ser vetado de nuevo. El

40 As, por ejemplo, el tratamiento legislativo de los decretos de necesidad y urgencia, de la legislacin delegada y de los
decretos de promulgacin parcial se realiza mediante sendas resoluciones de las cmaras, por lo que no pasa al Poder
Ejecutivo para su promulgacin. La declaracin de la necesidad de reforma constitucional puede ser considerada uno de
estos actos si no es ejercida en forma de ley (vase en este volumen el artculo de Juan Ignacio Senz acerca de la reforma
constitucional).
41 Bidart Campos sostiene que los actos que no son materialmente legislativos, aunque sean emitidos con forma de ley, no

son susceptibles de veto (Manual de la Constitucion, Tomo III, Cap. XXXVIII, par. 70).
42 Por ejemplo, el art. 143 de la Constitucin de Chubut y el art. 108 de la de Neuqun prevn la promulgacin obligatoria

de los proyectos de ley que son sancionados nuevamente dentro de los dos periodos legislativos siguientes a su veto.
43 Fallos 189:156.

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Congreso, en esta etapa del trmite, no puede introducir nuevos cambios al proyecto: tiene una
opcin binaria entre aceptar las observaciones del Poder Ejecutivo o insistir en su versin original.

VIII.- La promulgacin: expresa, automtica, tcita y parcial

En la medida en que no se ejerza el veto presidencial, el proyecto de ley aprobado por el Congreso
debe ser promulgado y publicado por el Poder Ejecutivo para ser ley. Mientras que sobre la
publicacin (prevista en el art. 99 inc. 3 CN) no existe mayor discusin, las diferentes instancias de
promulgacin merecen algn desarrollo.
1.- La promulgacin expresa
Este supuesto, regulado por el art. 78 CN, consiste en la emisin expresa de un acto aprobatorio del
Poder Ejecutivo, que declara promulgado el proyecto de ley y ordena su publicacin.
2.- La promulgacin tcita:
Segn el art. 80 CN, se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el trmino de diez
das tiles. El transcurso de este plazo, que es contado desde que el Poder Ejecutivo recibe el
proyecto de ley aprobado por el Congreso, hace precluir la facultad presidencial de vetar el proyecto
de ley. Por ms que la ley promulgada tcitamente no haya sido publicada, sera ineficaz cualquier
intento de vetar la ley una vez transcurrido este plazo.
3.- La promulgacin automtica: Esta promulgacin est prevista por el art. 40 CN para el resultado
afirmativo de una consulta popular vinculante. Si bien la Constitucin no hace ninguna aclaracin al
respecto, parecera que implica que se encuentra tcitamente promulgada desde el momento en que
el resultado de la consulta es conocido. En los casos de proyectos de ley que no pueden vetarse
(como la ley de convocatoria a consulta popular, tambin prevista en el artculo 40 CN, o la
insistencia legislativa frente al veto, no se encuentra prevista la automaticidad de la promulgacin,
por lo que el Poder Ejecutivo conserva la opcin de ejercer la promulgacin expresa o permitir que
opere la promulgacin tcita.
4.- La promulgacin parcial:
Segn el art. 80 CN, las leyes parcialmente vetadas pueden ser promulgadas en su parte restante si las
partes as promulgadas tienen autonoma normativa y no se altera el espritu de la norma. Este es el
supuesto ms controvertido de promulgacin presidencial. Le dedicaremos el prximo apartado.

IX.- La promulgacin parcial de leyes

IX.1.- Situacin anterior a la reforma de 1994
Como se mencion, la Constitucin de 1853/1860 reconoci desde un inicio la facultad de vetar
parcialmente proyectos de ley. Lo que se discuti a partir del ya citado precedente Giulitta de 1941
es la posibilidad de que el Poder Ejecutivo promulgara parcialmente la parte no vetada: existe veto
parcial en nuestro rgimen constitucional y lo nico de que puede hacerse cuestin es sobre saber si, en tal hiptesis el
[Poder Ejecutivo] puede promulgar la parte no objetada de la ley enviando a la Cmara de origen slo la parte del
proyecto de ley que ha merecido la observacin.44
As, mientras en Giulitta la Corte rechaz el planteo por una cuestin de legitimacin, recin en
Colella (de 1967) la Corte por primera vez acept revisar la constitucionalidad de la promulgacin
parcial de una ley. Decidi la inconstitucionalidad de la promulgacin parcial de una ley que, tal
como haba sido enviada por el Congreso, reglamentaba de forma completa el contrato de trabajo en
sesenta y dos artculos. Sin embargo, el Poder Ejecutivo haba promulgado nicamente las normas

44 Ornecio A. Giulitta y otros v. Nacin Argentina, Fallos 189:156.

15
relativas a la extincin del contrato y a las indemnizaciones correspondientes (slo cuatro artculos).
La Corte, si bien aclar expresamente que no deseaba emitir un juicio general acerca de la
promulgacin parcial de las leyes, consider que en el caso concreto el proyecto parcialmente vetado
constitua un todo inescindible, de modo que las normas no promulgadas no han podido separarse del texto total sin
detrimento de la unidad de ste. Como regla, las disposiciones que componen una ley estn vinculadas entre s. No cabe
asegurar, pues, que el Congreso hubiera sancionado el proyecto en caso de excluirse algunas de sus normas capitales.
De ah que el Poder Ejecutivo no pudo, en su momento, proceder como procedi, sin invadir atribuciones propias del
Congreso Nacional y sin asumir, en la especie, la calidad de legislador.
Es decir, ya en este precedente la Corte no descartaba la posibilidad de la promulgacin parcial de
una ley, contrario sensu, si no se afectaba la unidad del proyecto o si pudiera asegurarse que el
Congreso lo hubiera sancionado aun excluyendo las normas vetadas.
Un estndar similar fue utilizado en los fallos Servicio Nacional de Parques Nacionales c/ Franzini45,
Cacace, Josefa46 y Bustos, Julio O. c/ Servicios Especiales San Antonio S. A.47. Ambos casos, si bien
fueron resueltos despus de la reforma de 1994, versaban sobre promulgaciones parciales realizadas
bajo el rgimen constitucional anterior. En estos casos, la Corte mantuvo el criterio de Colella,
validando aquellas promulgaciones parciales en las cuales las partes observadas puedan escindirse del
texto del proyecto sancionado por el Congreso sin alterar el objeto central de la norma.

IX.2.- La regulacin de la promulgacin parcial en la reforma de 1994

El criterio sentado en Colella encontr su consagracin constitucional en la reforma de 1994. Al
igual que lo que ocurre con la facultad de dictar decretos de necesidad y urgencia o de delegar
facultades legislativas, la Constitucin comienza por prohibir con carcter general la promulgacin
parcial de leyes por parte del Poder Ejecutivo para luego establecer una excepcin. As, segn el art.
80 CN, los proyectos desechados parcialmente no podrn ser aprobados en la parte restante. Sin embargo, a
continuacin de esta norma aparentemente terminante, llega la excepcin: las partes no observadas
solamente podrn ser promulgadas si tienen autonoma normativa y su aprobacin parcial no altera el espritu ni la
unidad del proyecto sancionado por el Congreso.
El alcance del concepto de autonoma normativa no parece traer grandes complicaciones: significa
que la parte promulgada pueda sostenerse por s misma. Parece ser, adems de una condicin de
validez, una condicin de eficacia de la ley parcialmente promulgada. Los conceptos del espritu y la
unidad del proyecto son ms esquivos. Una primera aproximacin, ms tradicional en el razonamiento
jurdico, indica que se debe atender a la intencin perseguida por el Congreso al sancionar la norma.
Sin embargo, como ilustra el siguiente caso, la unidad del proyecto no se identifica con la intencin
real o presunta de quienes sancionaron el proyecto de ley en cuestin.
Un caso elocuente acerca la unidad de un proyecto de ley es Famyl S.A.. En este caso, el proyecto
de ley registrado como 25.063 tena dos artculos sucesivos: uno que eliminaba la exencin de IVA
que beneficiaba a los servicios brindados por las empresas de medicina prepaga y otro que estableca
una alcuota preferencial dicho servicio (de la mitad de la alcuota general). El Poder Ejecutivo haba
vetado el artculo que dispona la alcuota preferencial, promulgando el resto de la ley, incluyendo el
que derogaba la exencin. As, ahora la medicina prepaga estara sujeta a IVA sin alcuota
preferencial alguna.
Este parece un ejemplo claro de cundo la promulgacin parcial de una ley viola la unidad de un

45 Fallos 318:445, cons. 7 del voto de la mayora y 9 de la disidencia del juez Fayt.
46 Fallos 318:1887.
47 Fallos 319:1479, cons. 3 del voto de la mayora y de la disidencia del juez Petracchi

16
proyecto. En el caso, la ley derogaba una exencin impositiva y, a cambio, prevea una alcuota ms
beneficiosa para quienes antes se encontraban exentos48. Las dos normas estaban destinadas a
regular la situacin de los mismos contribuyentes y, en ese sentido, conformaban un todo
inescindible, en los trminos de la doctrina de la Corte. En consecuencia, la Corte confirm la
inconstitucionalidad de los artculos del decreto que observaban esta alcuota especial y aprobaban la
promulgacin de la ley en tanto derogaban la exencin.
En Ministerio de Cultura y Educacin (2008), la Corte valid la promulgacin parcial de la Ley 24.521
de Educacin Superior. En este caso, los fragmentos observados eran claramente accesorios a la
materia de regulacin. Sin embargo, la Corte se limit a ratificar la doctrina Colella, afirmando que
la promulgacin parcial no ha afectado la autonoma normativa y ha dejado inalterado el objeto central de la ley,
toda vez que, en lo que interesa en el sub lite, los aspectos observados han podido escindirse del texto del proyecto total
sancionado por el Congreso, sin detrimento de aqul49. La jurisprudencia an no ha delineado de modo
preciso los conceptos del espritu y la unidad del proyecto.
Mara Anglica Gelli sostiene que la unidad del proyecto que la promulgacin parcial no puede
violar es tambin una unidad poltica: el acuerdo general a que llegaron los legisladores aprobando unas
disposiciones, porque al mismo tiempo se sancionaban otras, aunque stas y aqullas pudieran dividirse
jurdicamente50. Han existido varios casos en que legisladores han denunciado que el Poder Ejecutivo
haba promulgado parcialmente proyectos observado las disposiciones que haban sido,
precisamente, condiciones para el acompaamiento legislativo. As ocurri, por ejemplo, con el
decreto 825/2011 mediante el cual se promulg parcialmente la ley 26.683, que reformaba el
rgimen de prevencin y sancin del lavado de activos. Algunos legisladores denunciaron que
haban logrado la mayora en la Cmara de Diputados justamente exigiendo la incorporacin de un
artculo que prohibiera a la Unidad de Informacin Financiera actuar como querellante, que fue
precisamente el artculo observado por el Poder Ejecutivo51. Algo similar haba ocurrido en 2009 con
la promulgacin parcial de la Ley 26.571 de Reforma Poltica: el apoyo de algunos partidos chicos
haba sido necesario para obtener la mayora calificada necesaria para legislar en materia electoral. Sin
embargo, para esto haban solicitado la postergacin de la entrada en vigencia del nuevo rgimen,
que fue precisamente el artculo que el Poder Ejecutivo vet al promulgar parcialmente la ley52.
Creemos que el criterio de Gelli es correcto. Sin embargo, es poco menos que imposible para el juez
conocer el resultado del ejercicio contrafctico de pensar en qu habra pasado si los legisladores
hubieran sabido que tal o cual parte del proyecto sera vetada. Tal vez efectivamente la inclusin de
un artculo luego vetado fue esencial para lograr el apoyo de un bloque poltico, pero tal vez la
inclusin de ese mismo artculo fue determinante para que otro bloque lo rechazara. Quienes s
pueden evaluar la violacin a la unidad poltica del proyecto son los propios legisladores, a quienes la
Constitucin otorga el control de los decretos de promulgacin parcial de leyes.

48 El caso tambin es elocuente acerca de la dificultad de apelar a la intencin del legislador como parmetro para evaluar
el respeto por el espritu del proyecto: en este caso, en el que la nueva alcuota est exactamente a mitad de camino
entre la exencin de la que gozaba y la alcuota general, fue la intencin del legislador mantener el trato preferencial o
eliminarlo? No es posible encontrar una respuesta fuera de la psicologa de los legisladores.
49 Fallos 331:1123, cons. 7.
50 Gelli, obra citada, pg. 767.
51 El Gobierno vet un artculo de la ley antilavado, Diario Infobae del 21 de junio de 2011, disponible en

www.infobae.com/2011/06/21/588976/el-gobierno-veto-un-articulo-ley-antilavado
52 La CC rechaz la validez del veto parcial de la ley de reforma poltica, en Parlamentario.com del 30/12/2009,

disponible en www.parlamentario.com/noticia-26119.html

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IX.3.- El control del Congreso
El art. 80 CN dispone que en los casos de promulgacin parcial de leyes ser de aplicacin el
procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia. Al mismo tiempo, el art. 83 CN mantiene el
procedimiento de la insistencia legislativa para proyectos que son desechados en todo o en parte. Se
trata de dos procedimientos diferentes: el que sigue al dictado de un decreto de necesidad y urgencia
es un trmite expedito (dictamen de la comisin bicameral prevista en el art. 99 inc. 3 CN, que
desemboca en la aprobacin o rechazo de las cmaras mediante sendas resoluciones), mientras que
el de insistencia es idntico al de sancin de una ley (tratamiento en comisiones, giros entre cmaras,
etc.), y de hecho culmina en una ley formal.
Si bien ciertos autores consideran que el art. 80 in fine, en cuanto remite a las normas relativas a los
decretos de necesidad y urgencia, carece de sentido53, creemos que no es as. En efecto, si el veto
parcial y la promulgacin parcial son conceptualmente distinguibles, es lgicamente posible
asignarles procedimientos paralelos y diferentes54 por ms que podamos pensar en diseos ms
convenientes distintos a los que se pensaron en nuestra Constitucin.
El art. 80 remite al procedimiento previsto en el art. 99 inc. 3 (para decretos de necesidad y
urgencia) para el caso de proyectos de ley promulgados parcialmente, procurando que sea el
Congreso mediante un trmite expedito- quien revise y otorgue referendo final a aquello que el
Poder Ejecutivo ha aprobado en una parte y vetado en otra
En cambio, la insistencia prevista en el art. 83 se refiere precisamente a la parte vetada, que requiere
un re-tratamiento legislativo.
Siempre que exista veto, sea total o parcial, el proyecto debe ser enviado a su cmara de origen. Si
ambas cmaras insisten con las dos terceras partes de sus miembros (presentes), el proyecto es
sancionado nuevamente y enviado al Poder Ejecutivo para su promulgacin. Dado que la
Constitucin no condiciona de ningn modo el ejercicio del veto, sino que es un acto de voluntad
fundada del Poder Ejecutivo, tampoco el Poder Legislativo tiene que dar ms razones para su
insistencia que la voluntad poltica de hacerlo.
Distinto es el caso de la promulgacin parcial. En estos casos, dice el art. 80 CN, se aplicar el
mismo procedimiento que para los decretos de necesidad y urgencia. Es decir, el jefe de gabinete de
ministros personalmente y dentro de los diez das someter la medida a consideracin de la Comisin Bicameral
Permanente, cuya composicin deber respetar la proporcin de las representaciones polticas de cada Cmara. Esta
comisin elevar su despacho en un plazo de diez das al plenario de cada Cmara para su expreso tratamiento, el que
de inmediato considerarn las Cmaras. Una ley especial sancionada con la mayora absoluta de la totalidad de los
miembros de cada Cmara regular el trmite y los alcances de la intervencin del Congreso.
Si bien la cuestin del tratamiento legislativo de los decretos de necesidad y urgencia es abordado en
otra parte de esta obra55, es pertinente hacer algunas observaciones. Segn el art. 14 de la Ley 26.122,
que regula el funcionamiento de la comisin, sta debe expedirse acerca de la validez del decreto de
promulgacin parcial. Es decir, slo puede evaluar si la parte promulgada tiene autonoma
normativa y si afecta el espritu o la unidad del proyecto. Corroborando esto, el art. 23 agrega que

53 Sags, obra citada, pg. 528.

54 De hecho, lgicamente podra ocurrir que ambos procedimientos arrojaran resultados diferentes sin que haya
contradiccin lgica. El Congreso podra considerar que la promulgacin parcial fue vlida, pero in embargo insistir en su
voluntad poltica de promulgar el proyecto original. Tambin, dado que las mayoras necesarias para ambos
procedimientos son diferentes, podra considerar que la promulgacin parcial fue invlida, pero no insistir en el proyecto
original.
55 Vase en este tomo el artculo sobre facultades normativas del Poder Ejecutivo de Juan Ignacio Senz,

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las Cmaras slo pueden aceptar o rechazar la norma propuesta, sin poder realizarle modificaciones.
El mismo artculo aclara que se necesitar la mayora absoluta de los miembros presentes para
hacerlo56.
El primer punto problemtico acerca de la cuestin de la aprobacin o rechazo del decreto de
promulgacin parcial por parte del Congreso en el rgimen legal actual es cundo puede tenerse por
configurado. Segn el art. 22 de la Ley 26.122, las Cmaras deben expresar su rechazo o aprobacin
del decreto en cuestin mediante sendas resoluciones. Segn el art. 24, el rechazo por ambas Cmaras
del Congreso del decreto de que se trate implica su derogacin quedando a salvo los derechos adquiridos durante su
vigencia.
Por otra parte, segn la ley vigente las Cmaras deben limitarse a evaluar si el decreto de
promulgacin parcial cumpli con sus condiciones de validez (art. 14): que la parte promulgada
tenga autonoma normativa y no altere la unidad y el espritu del proyecto. Es todo cuanto dice la Ley
26.122 acerca de la aprobacin o rechazo del decreto por parte del Poder Legislativo. De modo
expreso, el decreto se encuentra rechazado cuando ambas cmaras lo rechazan. Contrario sensu, la slo
la aprobacin expresa por parte de ambas Cmaras implica su aprobacin por parte del Congreso.
Queda por ver qu ocurre en todos los dems casos: cuando una de las cmaras lo aprueba y la otra
lo rechaza, o cuando una de las cmaras an no se ha expedido.
Segn el art. 24 citado, mientras ambas Cmaras no rechacen decreto, ste permanece vigente. Por
otra parte, el art. 82 CN afirma que la voluntad de cada Cmara debe manifestarse expresamente; se excluye,
en todos los casos, la sancin tcita o ficta. Este artculo imposibilita entender que la falta de tratamiento
del decreto implique su aceptacin. Tambin impide que el mero paso del tiempo haga caducar el
tratamiento de uno de estos decretos57, ya que esto implicara su aprobacin tcita, dado que la Ley
26.122 prev que los decretos continan vigentes mientras no sean rechazados.
Por ltimo, es claro que no puede asignarse una voluntad al Congreso si ambas cmaras se
expidieron en sentido contrario. No slo sera constitucionalmente dudoso, sino que la Ley 26.122
no lo hace: en ningn momento dice que la aprobacin de una sola de las Cmaras implique la
aprobacin del Congreso.
As, en el rgimen legal vigente, slo puede tenerse por configurada la voluntad del Congreso, tanto
para su aprobacin como para su rechazo, cuando ambas cmaras se expresan en el mismo sentido. 58
En cualquiera de los otros casos, si bien el juez podr tener en cuenta lo expresado por alguna de las
cmaras, no ha culminado an su tratamiento legislativo.

IX.4.- Efectos del tratamiento del Congreso

Si el Congreso ha declarado la validez de la promulgacin parcial, es revisable judicialmente esta
consideracin? No creemos que exista una regla absoluta para responder a esta pregunta. Sin
embargo, cabe diferenciar entre las dos condiciones que impone la Constitucin a la promulgacin
parcial de leyes.
La autonoma normativa de la parte promulgada es una cuestin que puede revelarse con mayor
claridad en la etapa de aplicacin de la ley que en la de su sancin. As como la declaracin judicial
56 Por su parte, el art. 15 de la ley 26.122 aclara que sus procedimientos no obstan al ejercicio por el Congreso de sus
potestades ordinarias relativas a la insistencia respecto de normas legales total o parcialmente vetadas. Ello significa, en
lnea con lo explicado antes, que el Congreso bien puede por insistir con el todo del proyecto de ley originariamente
aprobado, independientemente de lo que haga por el procedimiento de los DNU la porcin (parcialmente) promulgada.
57 As, los decretos enviados por el Poder Ejecutivo a la Comisin Bicamenral no estn sujetos a los plazos de caducidad de

la Ley 13.640, ya que esto implicara su convalidacin tcita.

58 Esto no significa que pueda haber regmenes legales que consagren soluciones diferentes.

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de inconstitucionalidad puede decidirse sobre aspectos sustantivos no tenidos en cuenta al momento
de la sancin de la ley, esto puede ocurrir tambin al evaluar que la parte promulgada careca de
alguna de las partes del proyecto que completaban su autonoma normativa. De todos modos, es un
caso que puede ser considerado poco frecuente.
La cuestin del espritu y unidad del proyecto es diferente: si estos elementos estn dados por la
voluntad presunta o psicolgica de los legisladores, stos son jueces especialmente competentes para
evaluar con un amplio margen si el Poder Ejecutivo los respet. As, los jueces deben ser
especialmente deferentes con esta decisin. Sin embargo, sta no es una regla absoluta. Por ejemplo,
en los casos en los que la Constitucin regula un rgimen legislativo especial (por ejemplo, mayoras
especiales), los jueces deben tener en cuenta el especial nfasis que el constituyente otorg al
consenso parlamentario en esos asuntos.
Cuando el tratamiento legislativo de la promulgacin parcial no ha concluido, el juez debe evaluar
estos elementos por s mismo, ya que no habr voluntad legislativa a la que guardar deferencia. Por
el contrario, la nica voluntad legislativa expresada habr sido la del Congreso que sancion la
norma parcialmente promulgada.
Cuando el tratamiento legislativo ha concluido con el rechazo de la promulgacin parcial, el decreto
de promulgacin debe considerarse derogado (art. 24 de la Ley 26.122). Qu puede significar esto?
Una vez que un proyecto de ley fue vetado o promulgado, el decreto a travs del cual el Poder
Ejecutivo lo hizo no puede ser derogado, ya que agot sus efectos. El art. 24, en su aplicacin a la
promulgacin parcial de leyes, slo puede significar que es la ley parcialmente promulgada la que es
derogada. Sin embargo, el art. 24 tambin aclara que quedan a salvo los derechos adquiridos durante
su vigencia. Un respeto literal y absoluto de esta clusula llevara a un resultado paradjico: los
derechos adquiridos durante la vigencia de estos decretos sufriran de una precariedad extrema
mientras el Congreso no los haya tratado, pero quedaran a salvo con su derogacin! La derogacin
por parte del Congreso, sea por la va legislativa tradicional o por el procedimiento de la Ley 26.122
nunca puede significar la convalidacin posterior de un decreto inconstitucional. En todo caso,
podr quedar derogado erga omnes a partir de la fecha del rechazo legislativo, pero eso no impedir al
juez ejercer el control de constitucionalidad declarando la nulidad de la norma en casos concretos
anteriores a esa derogacin.
Por supuesto, ya fuera del rgimen de la Ley 26.122, el Congreso conserva un amplio margen para
regular el rgimen de los decretos de promulgacin parcial, siempre y cuando no establezca que los
aprueba tcitamente por su silencio, en virtud de art. 82 CN. No habra, en cambio, obstculo
constitucional para que ante el silencio del Congreso o la desaprobacin de una sola de las cmaras
se considerara rechazado el decreto. En efecto, la aprobacin y el rechazo no son actos simtricos:
mediante la aprobacin del los decretos de promulgacin parcial de normas, el Congreso est
convalidando una invasin a sus facultades. Impedir la convalidacin tcita de decretos
presidenciales materialmente legislativos fue, adems, la intencin explcita de los convencionales de
1994 al sancionar el art. 82. Sera razonable entonces que una futura ley reglamentaria del
tratamiento legislativo de los decretos estableciera requisitos ms estrictos para la aprobacin del
Congreso que para su rechazo.
Tampoco habra obstculo, por otra parte, en el este procedimiento previera la declaracin de
nulidad de los decretos de promulgacin parcial: si la propia Constitucin otorga al Congreso a
facultad de revisar las condiciones de validez de su dictado, es perfectamente lgico que si el
Congreso considera que el decreto fue dictado en violacin de sus requisitos sea invlido con
carcter erga omnes.

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Por ltimo, tampoco existira inconveniente en una eventual regulacin futura con que el Congreso,
al declarar la invalidez del decreto de promulgacin parcial d por sancionado nuevamente el
proyecto parcialmente vetado, dando al Presidente nuevamente la posibilidad de vetar el proyecto de
modo total59.

IX.5 Efectos de la declaracin de inconstitucionalidad

Segn la visin tradicional, la promulgacin forma parte de la concurrencia de voluntades entre los
Poderes Legislativo y Ejecutivo que se requiere para la sancin de una ley. Si la promulgacin es
nula, por ejemplo por violar el art. 80 CN, la ausencia de promulgacin implica que no se complet
el proceso de sancin de la ley. Por lo tanto, la invalidez de la promulgacin acarrea, en general, la
inexistencia de la ley.
Este ha sido el sentido que se le dio unnimemente antes de la reforma de 1994. As, en el citado
Giulitta de 1941, la Corte rechaz el planteo del actor por estar basado en uno de los artculos que
haba sido vetado por el Poder Ejecutivo. Dado que la facultad del Presidente de ejercer el veto
(total o parcial) era indiscutible, era imposible para el actor resucitar el artculo vetado. En todo caso,
quien se viera afectado por los artculos promulgados podra intentar conseguir la nulidad de dicha
promulgacin. La Corte ratific este criterio en Colella, estaba vez s ejerciendo el control de
constitucionalidad e invalidando el decreto de promulgacin parcial por violar la unidad del
proyecto: para que un proyecto se convierta en ley nuestra Constitucin exige, no slo que se sancione por el
Congreso sino tambin que lo promulgue el Presidente de la Repblica. Si esto ltimo no ocurre porque la
promulgacin falta en absoluto o porque la promulgacin es invlida, no existe ley; y en tal caso claro est que nadie
podra fundar derechos en una ley inexistente60.
Este criterio fue ratificado por la mayora de la Corte bajo el imperio del texto constitucional de
1994 en el tambin citado Famyl. En este caso, como se recordar, el proyecto de ley registrado
como 25.063 tena dos artculos sucesivos: uno que eliminaba la exencin de IVA que beneficiaba a
las empresas de medicina prepaga y otro que estableca una alcuota preferencial dicho servicio. El
Poder Ejecutivo haba promulgado nicamente el primero de ellos. As, ahora la medicina prepaga
estara sujeta a IVA sin alcuota preferencial alguna. La consecuencia de la nulidad de la
promulgacin parcial, en este caso, fue la declaracin de inconstitucionalidad del artculo
promulgado: las empresas de medicina prepaga continuaran estando exentas. Slo el juez Vzquez,
en disidencia, sostuvo que en todo caso la consecuencia debi haber sido la nulidad del veto parcial y
por lo tanto la vigencia de ambos artculos.
Una disidencia similar se plante en el tambin citado Ministerio de Cultura y Educacin. En este caso,
la mayora de la Corte declar que la promulgacin parcial cumpla con los requisitos del art. 80 CN.
Sin embargo, los jueces Argibay, Petracchi y Zaffaroni rechazan entender en la cuestin por falta de
conexin directa entre la cuestin federal invocada y la resolucin del caso. As, estos jueces
entienden que en caso de prosperar la impugnacin a la promulgacin parcial, todo lo que ocurrira
es que la ley sancionada por el Congreso permanecera vigente, sin las observaciones del Poder
Ejecutivo. As, para estos tres jueces, la eventual declaracin de inconstitucionalidad recaera sobre el
veto parcial y no sobre la promulgacin parcial.

59 Esto se diferenciara de la insistencia legislativa en dos puntos. Por una parte, un proyecto sobre el que se insiste ya no
puede ser vetado. Por otra parte, el Congreso podra dar por sancionado el proyecto nuevamente slo si la parte
promulgada carece de autonoma normativa o altera el espritu o la unidad del proyecto (a diferencia de la insistencia,
que es una simple manifestacin de la voluntad legislativa).
60 Colella cons. 6.

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Tampoco parece haber una regla general para resolver estos casos. El juez Petracchi en Bustos da
una pista de lo que podra ser una solucin razonable para entender cul es la situacin normativa
posterior a la declaracin de inconstitucionalidad de la promulgacin parcial. Sostiene Petracchi que
una promulgacin parcial puede ser vlida en determinado contexto e invlida en otros y que una cosa es la
unidad de un proyecto y otra cosa, muy distinta, es que un proyecto sea slo una unidad 61. Compartimos el
sentido de estas afirmaciones: en el momento de evaluar las consecuencias de la declaracin de
inconstitucionalidad de un decreto de promulgacin parcial, el juez debe evaluar si existen unidades
normativas enteras que no se encuentren cuestionadas y sobre las cuales haya existido coincidencia
entre ambos poderes polticos. En estos casos, la eventual nulidad de la promulgacin parcial
afectara nicamente a la unidad normativa que fue violada y no al resto de la ley parcialmente
promulgada.

X.- Facultades de las Cmaras: interpelacin e investigacin

En esta seccin analizaremos las facultades de informacin que posee el Congreso de la Nacin,
es decir, las facultades de interpelacin e investigacin legislativa. Estas facultades son
relevantes ya que son las que permiten que la deliberacin que ocurre dentro del Congreso sea un
debate informado. Sin la posibilidad de pedir informes e interpelar a los ministros del poder
ejecutivo, el Congreso puede legislar a ciegas. El acceso a la informacin es, desde este punto de
vista, una herramienta fundamental para el correcto desempeo del poder legislativo. Como
explica Bidegain, "se requiere (...) el conocimiento de los hechos vinculados a la situacin o
problema sometido a la decisin de las cmaras y para ello deben tener autoridad para recoger
por s mismas toda informacin que estimen necesaria".62
Estas facultades de informacin se han considerado como implcitas dentro de los poderes del
Congreso.63 Pero se encuentra de manera expresa en la llamada interpelacin parlamentaria y en
las facultades de investigacin.
El orgen de la facultad de interpelacin se encuentra, segn Bidart Campos, en los sistemas
parlamentarios, donde los ministros son responsables ante el parlamento y pueden ser objeto de
censura por parte de ste.64 El rgimen previsto en el artculo 71 de la Constitucin es entonces
una interpelacin con fines de informacin o conocimiento65, que aleja a la Constitucin del
modelo norteamericano.
La prctica constitucional argentina ha variado sobre este punto: mientras hacia fines del siglo
XIX y principios del siglo XX las interpelaciones a ministros del ejecutivo eran usuales, el uso
de la herramienta fue cambiando con el paso del tiempo. En ocasiones es un instrumento del
parlamento para hostigar al poder ejecutivo, para llamar la atencin de la opinin pblica sobre
ciertas cuestiones, etctera.66
Las dinmicas de la interpelacin varan de cmara a cmara. Cualquier senador o diputado
pueden solicitar la interpelacin, y si el pedido es aprobado por la cmara que corresponda,

61Bustos, voto de juez Petracchi, cons. 4.

62 Bidegain, Cuadernos Del Curso de Derecho Constitucional, 4:81.
63 Ibid., 4:81.
64 Bidart Campos, El Derecho Constitucional Del Poder, 2:286.
65 Ibid., 2:286.
66 Ibid., 2:287.

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mediante una resolucin, el ministro o ministra debe concurrir a la cita. Mientras que en
Diputados habla primero el ministro y luego el diputado interpelante, en la cmara de Senadores
el debate lo abre el senador que ha solicitado la interpelacin.
Respecto de la facultad de investigacin, la mayora de la doctrina considera que esta se vincula
con la facultad incidental prevista en el artculo 75 inciso 32 de la Constitucin. Para Bidegain es
una facultad incidental, que necesariamente debe vincularse al ejercicio de otra funcin
legislativa.67 En general, las facultades de investigacin se delegan en comisiones ad-hoc que
llevan adelante la tarea de recoleccin de informacin. "Por lo general, se las autoriza a citar
testigos, examinar libros y papeles, disponer pericias, compeler la comparecencia de testigos
recalcitrantes y requerir el auxilio de la fuerza pblica su fuera necesario".68
Por supuesto, estas facultades de informacin deben ejercerse respetando los principios del
debido proceso garantizados por la Constitucin. En el marco de una investigacin realizada por
el Congreso sobre la Compaa talo Argentina de Electricidad la comisin investigadora orden
el allanamiento de un estudio jurdico, cuyo titular present una accin de amparo. La Cmara en
lo Criminal y Correcional Federal confirm una decisin de primera instancia que haba
sostenido que si bien el Congreso tiene facultades amplias de investigacin, no pueden restringir
los derechos de los ciudadanos sin una ley formal que lo autorizase o una orden judicial.69
Finalmente, cabe sealar que en los ltimos aos muchos legisladores han optado por ejercer el
derecho constitucional de acceso a la informacin reconocido por la Corte Suprema de Justicia
en el caso ADC c. PAMI y previsto en el artculo 13 de la Convencin Americana de Derechos
Humanos.70 Si bien el poder ejecutivo rechaz esos pedidos en algunas circunstancias por
considerar que ese derecho debe ejercerse a travs de pedidos de informes por medio de las
comisiones del Congreso, en varios casos los magistrados dieron razn a los legisladores y
sostuvieron que ellos conservan el derecho ciudadano de acceso a la informacin pblica.71

67 Cfr. Bidegain, Cuadernos Del Curso de Derecho Constitucional, 85. Por eso, Bidegain considera que son vlidas las
investigaciones referidas a la funcin legislativa, la de carcter jurisdiccional que recae sobre el Congreso, los privilegios
parlamentarios, las facultades del Senado como "consejo de gobierno" y otras funciones polticas.
68 Ibid., 4:87.
69 Cfr. Juzgado de Primera Instancia No. 3 en lo Criminal y Correccional Federal, E.D. 110-463. Ver, tambin,
Cmara Nacional en lo Criminal y Correccional Federal, Sala II, Caso "F.C.H.", La Ley 1984-D, 550.
70 Corte Suprema de Justicia. Caso Asociacin por los Derechos Civiles c. PAMI. Sentencia del 4 de diciembre de
2012.
71 Ver, por ejemplo, Cmara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala V, Caso Gil Lavedra,
sentencia del 5 de julio de 2013 (confirmada por la Corte Suprema va rechazo de recurso extraordinario el 14 de octubre
de 2014). Ver, tambin, Cmara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala V, Caso Garrido c.
Ministerio de Justicia, sentencia del 4 de junio de 2015.

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