EVALUACION DE LA GESTION UNIVERSITARIA

Roberto Martnez Nogueira

con la colaboracin de
Norberto Gngora

Informe preparado para la

Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria
CONEAU

2000
 INTRODUCCION

Durante el siglo XX la universidad argentina ha vivido procesos de profunda significacin social y poltica.
Primero, la Reforma Universitaria proclam la necesidad de la autonoma universitaria, democratiz sus
estructuras de gobierno y construy un ideal de institucin abierta y comprometida con la sociedad. Atraves
luego por perodos oscuros en los que distintos autoritarismos avasallaron su autonoma y debilitaron sus
capacidades cientficas. Las permanentes restricciones presupuestarias deterioraron sus actividades y
empobrecieron sus planteles e infraestructuras. La tarea actual es disear nuevas formas de articulacin con
el resto de la sociedad, sumarse como protagonista a la revolucin cientfica y tecnolgica en curso y
contribuir a alcanzar los objetivos de educacin de calidad para todos, equidad, competitividad e innovacin
permanente, sin renunciar por ello al ejercicio de su funcin crtica. Para ello debe adecuar sus estructuras y
modos de funcionamiento, por lo que la gestin universitaria es un elemento estratgico para superar tales
retos.

Este trabajo parte de la conviccin de la necesidad de generar una mejor comprensin de la gestin
universitaria de manera que sta pueda: a) promover modos de accin que permitan aumentar la calidad y la
creatividad en el desempeo de las funciones universitarias, b) preservar la libertad acadmica y el
pluralismo al interior de las instituciones, y c) satisfacer requerimientos de consistencia con las prioridades
establecidas en la asignacin de recursos, de eficiencia y de productividad en su utilizacin y de eficacia en el
logro de los objetivos fijados.

El propsito central de este trabajo es discutir la problemtica de la gestin universitaria y de su evaluacin.

Su carcter es exploratorio. Constituye un intento de identificar cuestiones relevantes para el
perfeccionamiento de la gestin universitaria en un contexto de demandas crecientes, recursos escasos y
exigencias ineludibles de construir y consolidar las capacidades institucinales para el desempeo de sus
funciones bsicas de generacin, procesamiento, acumulacin y transmisin de conocimiento. Se centra en
la problemtica de las universidades pblicas, aun cuando muchas de las cuestiones tratadas son igualmente
propias de las universidades privadas. Suministra los instrumentos conceptuales y analticos para abordar la
gestin universitaria como objeto de evaluacin y para la identificacin de los dficits existentes, su
dimensionamiento y su articulacin recproca. Su intencin es operacional, de manera que la aplicacin de
esos instrumentos pueda arrojar informacin de importancia para el perfeccionamiento de la gestin.

El documento est estructurado en tres partes. La primera presenta los conceptos, alcances y desafos de la
gestin universitaria. Est integrada por secciones que tratan las naturalezas especficas de la institucin y de
la gestin universitaria, atendiendo a sus atributos bsicos, identifican las cuestiones en debate y evalan
la pertinencia y relevancia de distintas problemticas para su incorporacin en la evaluacin de la gestin. En
la segunda parte se exponen y discuten enfoques alternativos de la evaluacin institucional de manera de
fundamentar la aproximacin metodolgica adoptada. La tercera parte contiene el desarrollo de las pautas
metodolgicas. Un anexo contiene el listado de dimensiones y variables para la evaluacin de la gestin
universitaria.

PRIMERA PARTE
LA GESTION UNIVERSITARIA:
CONCEPTO, DESAFIOS Y CUESTIONES BASICAS

Captulo 1
La gestin universitaria: marco conceptual y analtico

1. La opcin conceptual

A pesar de que en los ltimos aos los trabajos acadmicos y profesionales sobre la gestin universitaria
han tenido un notable crecimiento en nmero y en las problemticas abordadas, persisten algunos aspectos
que requieren clarificaciones conceptuales adicionales y aproximaciones analticas rigurosas. En primer
lugar, debe sealarse que los alcances otorgados a estos trminos son ambiguos (Clark, 1987). En esta
seccin se tratan estos alcances.
1.1. La gestin de la totalidad

Si bien existe un cuerpo nutrido de trabajos referidos a la gestin universitaria entendida a partir de las
funciones bsicas de investigacin, docencia o extensin, o del financiamiento de la educacin superior, no
es sta la situacin en lo referido a la gestin de la universidad como organizacin compleja (de Moura
Castro et.al., 2000). De igual manera, las metodologas de evaluacin estn con frecuencia construidas sobre
la base de una consideracin exhaustiva y circunstanciada de cada una de esas funciones bsicas, con
tratamiento escaso o poco sistemtico de las dimensiones vinculadas al gobierno y a la gestin de la
institucin como unidad y totalidad. Estas metodologas, cuando incorporan la gestin institucional, lo hacen
como si sta fuera una funcin ms, reducindola a la problemtica de lo administrativo y financiero. En
consecuencia, la gestin institucional suele ser entendida como: a) la resultante de la agregacin de las
gestiones especficas de las funciones de formacin, investigacin, extensin, etc., o, b) aquella vinculada a
la administracin de todos los recursos a disposicin de la universidad, sean ellos materiales, financieros o
humanos.

En este trabajo el nfasis est puesto sobre la gestin de la universidad como complejo institucional.
Responde as a la definicin de la CONEAU contenida en el documento Lineamientos para la Evaluacin
Institucional: la gestin institucional est compuesta por un conjunto de factores (recursos, procesos y
resultados) que deben estar al servicio y contribuir positivamente al desarrollo de la docencia, la investigacin
y la extensin, cuyo objetivo bsico es ...conducir al desarrollo integral de la institucin y no a una
asociacin de unidades acadmicas aisladas.

De igual manera, en este trabajo se entiende que forma parte de la gestin la responsabilidad de conduccin
institucional, tal como establece el mismo documento: la gestin institucional debe incluir instancias
orgnicamente institucionalizadas responsables de disear y organizar en forma integral los procesos
universitarios (mecanismos y procedimientos para la toma de decisiones, para la gestin administrativa, para
facilitar el flujo de informacin hacia adentro y hacia afuera de la institucin, para la seleccin y contratacin
de personal, para la marcha de la institucin, etc.) y los mecanismos que aseguren la libertad de ctedra y la
autonoma acadmica de la institucin.

Si bien la unidad de referencia es la institucin como totalidad, por extensin muchas de las consideraciones,
propuestas y recomendaciones son de aplicacin para las unidades componentes de las universidades, sean
stas facultades, departamentos, institutos, etc.. El enfoque adoptado privilegia el anlisis del papel y
contribuciones de las posiciones de conduccin institucional, tanto las autoridades mximas del nivel central
como de esas unidades componentes. Estas posiciones tienen a su cargo - con diferencias en cuanto al
mbito de despliegue de sus capacidades decisorias - un conjunto de tareas similares vinculadas a la
definicin e instrumentacin de objetivos, a la asignacin y manejo de recursos y a la conduccin de grupos
de trabajo. De igual manerea, como parte de la evaluacin deben ser indagados los requerimientos y formas
de desempeo propios de cada nivel y mbito universitario para determinar sus contribuciones efectivas al
logro de la misin organizacional y de la coherencia en la accin institucional.

Al considerarse la gestin de la institucin como totalidad, se deja de lado lo especfico a la gestin de las
funciones bsicas (investigacin, docencia, extensin, etc.) pues es objeto de tratamiento particularizado en
otros trabajos.

1.2. La gestin de la institucin

Los trminos gestin institucional fijan la atencin sobre un concepto - institucin - que supera la nocin
de organizacin para centrar el anlisis en normas, reglas, expectativas de comportamiento, sistemas de
gratificacin, mecanismos de articulacin social, sentidos, identidades, etc..

La consideracin de la universidad como institucin tiene un carcter particularmente crtico para el anlisis y
la evaluacin de la gestin. La universidad es un universo simblico, con mitos que contribuyen a otorgar
sentido a la realidad, pero que a la vez la construyen y la cristalizan, gobernando el pensamiento y
estructurando la vida cotidiana (Clark, 1991, Weick, 2000). Este universo simblico se va conformado a lo
largo de la historia institucional, est cargado emocionalmente y brinda comprensin a la accin. Su
centralidad depende de su capacidad para afirmar la identidad de la universidad y la de sus miembros. Sus
componentes determinan los criterios que se utilizan para ganar legitimidad (de sus formas y estilos de
gobierno, de los principios constitutivos de la organizacin, de sus polticas centrales, de sus acciones) y para
medir su xito. Es este universo el que confiere unidad a una realidad institucional por dems diversa y, a
veces, dispersa. La gestin est inmersa en estos atributos institucionales: los convalida, los modifica y
resulta determinada por ellos.

Las universidades, tanto para ser fieles al sentido que les es acordado histricamente como por este
requerimiento institucional de unidad, deben ser "uni-versidades", ms all de la multiplicidad de disciplinas,
orientaciones, actividades y funciones. Es decir, debe distinguirse entre la polifuncionalidad creciente de la
institucin universitaria, y la unidad de sentido que la debe gobernar para evitar los riesgos del oportunismo
institucional, para superar las fuerzas centrfugas que pueden desencadenarse y para hacer uso productivo
de la interaccin entre disciplinas y actividades en el marco de la diversidad.

Por consiguiente, un papel esencial de la gestin universitaria es la vigilancia de la coherencia entre su

identidad, su orientacin y su desempeo, reafirmando el sentido nico al que deben responder las acciones,
las respuestas a los desafos contextuales y la resolucin de las tensiones que enfrente y padezca. En
consecuencia, la gestin no es una tecnologa neutra ni una tarea de ingeniera: es una labor de
construccin, preservacin y proyeccin en el tiempo de los elementos que convierten a la organizacin en
una institucin que involucra a muy diversos actores y que encuentra su razn de ser en los fines a los que
sirve y en los resultados que alcanza.

1.3. La gestin como gobierno y como administracin

Pueden identificarse tres conceptualizaciones convencionales de la gestin, no conflictivas pero que difieren
en la cobertura temtica :

- una estrecha, referida a la captacin, ordenamiento, afectacin y utilizacin de los recursos

necesarios para el cumplimiento de los fines organizacionales. La gestin se asimila al manejo
cotidiano de estos recursos en el marco de una estructura que distribuye atribuciones y
responsabilidades y que define el esquema de divisin del trabajo. Esta perspectiva tiende a reducir
el anlisis a las funciones administrativas clsicas: planificacin, organizacin, direccin,
coordinacin y control, con nfasis en la incorporacin, distribucin y gestin de recursos, sean stos
financieros, materiales o humanos, o en los procesos de formulacin e implementacin de
decisiones polticas que operacionalizan y concretan los objetivos organizacionales. Se corresponde
con lo que la literatura especializada entiende por management.

- otra perspectiva incorpora las dimensiones vinculadas al gobierno, entendiendo por tal el despliegue
de la capacidad para: a) la definicin de la misin y del diseo institucional, b) la fijacin de la
orientacin estratgica, c) la determinacin de los objetivos operacionales y de las ofertas
acadmicas, d) el dictado de las polticas que regulan su funcionamiento, la naturaleza y atributos de
los destinatarios de sus servicios, e) la definicin de estndares de calidad para sus actividades, f) el
establecimiento de los criterios para la captacin de recursos y su asignacin entre la diversas
funciones, g) el seguimiento y la evaluacin de la ejecucin de las acciones que se derivan de las
definiciones y mandatos anteriores. Esta definicin supera la delimitacin formal de atribuciones a
los rganos mximos de la institucin ya que comprende los comportamientos y decisiones efectivas
que se adoptan como consecuencia de esas atribuciones. Se corresponde as con la nocin de
governance o gobernancia de la literatura sobre teora de la organizacin.

- esta nocin se expande cuando se introduce la idea de gobernabilidad, expresin de la capacidad de

hacer efectivas las decisiones y de preservar la unidad institucional, sus contenidos simblicos y su
proyeccin en el tiempo. El anlisis trasciende a los rganos formalmente establecidos y a las
funciones asignadas: dirige la atencin a los procesos decisorios y de implementacin sobre los que
las estructuras de gobierno tienen incidencia, a las respuestas y consecuencias de las polticas
institucionales y a los niveles de legitimidad y consenso alcanzados. Su propsito es identificar los
factores intervinientes para explicar las capacidades de orientacin y conduccin institucional, as
 como las predisposiciones para percibir, atender y encauzar la creciente complejidad en que se
debate la institucin universitaria. Comprende la capacidad para establecer compromisos crebles,
para generar confianza en las polticas adoptadas y para reducir la incertidumbre derivada de los
comportamientos oportunistas de los actores (Masten, 2000).

La concepcin que se adopta en este trabajo incorpora como cuestiones propias de la gestin institucional
tanto el gobierno como la administracin. Incluye lo referido al sentido y a la orientacin del conjunto
institucional. Incorpora el anlisis de la formulacin, la sancin y la preservacin de las normas formales y de
las reglas de comportamiento. Comprende los procesos de implementacin de decisiones polticas y de
adquisicin, asignacin y administracin de recursos, con su consiguiente control operacional. Abarca el
mantenimiento del clima y de la cultura organizacional. Incluye al conjunto de condiciones para el desempeo
de las funciones bsicas de la universidad, determinando la calidad de sus prestaciones y los resultados e
impactos que produce. Entiende que la eficiencia administrativa debe seguir a una buena definicin de
polticas institucionales, a la vez que sostiene que un buen gobierno institucional slo se consolida en el largo
plazo si se apoya en una buena gestin administrativa.

De igual manera, la concepcin adoptada atiende a la problemtica de la gobernabilidad que se expresa en:
a) la reconciliacin entre las demandas externas y los procesos internos, b) la integracin de la docencia, la
investigacin y la extensin, c) la convergencia entre los estudios de grado y de posgrado, d) la convivencia
productiva de actores con intereses, aspiraciones y orientaciones diferenciados, e) la articulacin entre las
funciones que operan con el conocimiento y aquellas que suministran apoyo a las tareas sustantivas y f) el
equilibrio en las relaciones con el estado, con el mercado y con los restantes actores sociales. Por
consiguiente, se entiende que la gobernabilidad va mucho ms all de la participacin y de la distribucin del
poder, como afirman algunos autores, para referirse bsicamente a los resultados y consecuencias de la
participacin y de la movilizacin de los recursos de poder (Albornoz, 1996).

En varias secciones se discute el carcter mutuamente determinante de estas cuestiones. An cuando

analtica y normativamente se las deba considerar en forma particular, la atencin se centra en las
interacciones recprocas y en los condicionamientos operantes. El criterio de deseabilidad a que esta
concepcin responde es que la gestin debe apuntar a construir la identidad institucional, a preservar su
legitimidad, a asegurar la calidad de las actividades que se llevan a cabo y de sus productos, a la eficiencia
en el uso de los recursos y a proteger la sostenibilidad institucional.

1. 4. La especificidad de la gestin universitaria

Se anticipa que esta concepcin de la gestin universitaria plantea a la actrividad de evaluacin problemas
analticos y metodolgicos difciles de superar:

- tanto en las cuestiones de gobierno como de administracin se combinan restricciones externas y

discrecionalidades internas. Si bien las universidades tienen capacidades de decisin sobre aspectos
extremadamente relevantes vinculados a su misin, actividades y relacionamientos, estn sujetas a
regmenes normativos que limitan su discrecionalidad y regulan su estructura y funcionamiento, sus
relaciones con la autoridad de poltica universitaria y su rgimen administrativo. Adems, dependen
fuertemente de polticas y decisiones de financiamiento adoptadas en otras instancias de gobierno,

- la gestin de la institucin universitaria tiene un impacto no fcilmente identificable sobre las

dimensiones que convencionalmente se utilizan para la evaluacin de las actividades acadmicas,
como ser el avance cientfico producido o la formacin resultante. Brinda el marco para la labor de
investigacin o docencia, por lo que ese impacto no es directo, sino que debe ser reconstruido por
medio de inferencias,

- no se puede hacer uso de instrumentos desarrollados para organizaciones que no comparten los
atributos de ausencia de propsitos de lucro, pluralismo interno, objetivos ambigamente definidos,
orientaciones profesionales externamente reguladas y autonoma de sus integrantes. Esta es una
gestin que, por la presencia y relevancia de los aspectos elusivos del liderazgo, del reconocimiento
de los pares y de la participacin extendida, difiere de aquella que se desarrolla en contextos
 organizacionales jerrquicos, con resultados medibles en el corto plazo y con indicadores de
performance fcilmente cuantificables.

1.5. El anlisis dinmico de la gestin

Otra cuestin que merece sealarse se refiere a la dimensin temporal de la gestin. Con propsitos
expositivos puede realizarse una simplificacin conceptual diferenciando una aproximacin esttica y un
abordaje dinmico.

- el anlisis esttico atiende a los diseos y a las estructuras, a los stocks de normas, de regulaciones
y de procedimientos, a las disposiciones estatutarias, a los sistemas de informacin, a las dotaciones
de recursos, etc.. Es decir, concentra su atencin sobre los medios institucionales y sobre los marcos
que constituyen la infraestructura de la gestin, as como sobre los insumos utilizados, los
mecanismos establecidos y las condiciones de la accin. Identifica decisiones crticas y examina sus
consecuencias. Utiliza coeficientes para la formulacin de juicios, los que recurren a una esttica
comparativa para determinar direcciones, tendencias, logros y dficits,

- el anlisis dinmico privilegia los procesos, las conductas, los aprendizajes y los impactos. La gestin
como proceso es una confrontacin permanente con tensiones entre la preservacin de la unidad
institucional y la diversidad de su interior por las actividades, disciplinas, mbitos acadmicos,
claustros, etc., entre la problemtica interna y la atencin de las demandas y expectativas externas,
entre la visin estratgica y la atencin de la cotidianidad institucional, entre las aspiraciones y los
recursos efectivamente disponibles, entre las exigencia participativas y la vigencia de las jerarquas,
etc..

Estos dos enfoques tienen una utilidad particular. La consideracin esttica sirve a los propsitos de contar
con una caracterizacin institucional. Es un primer paso exploratorio para guiar la indagacin y para alimentar
el anlisis. Es indispensable como punto de partida para la recoleccin de la informacin que debe sustentar
partes esenciales de la evaluacin. Pero toda institucin adquiere sentido en el tiempo: toda institucin es
historia y construccin de historia, es anticipo del futuro y es la consolidacin de comportamientos que
siempre son apuestas con respecto al futuro. Por consiguiente, el anlisis de la gestin tiene como requisito
la disponibilidad de informacin longitudinal, el seguimiento de procesos, la identificacin de hitos
institucionales, etc.. Todo ello hace que el anlisis sea particularmente complejo, pero su realizacin es lo
que permite apreciar las verdaderas contribuciones de la gestin.

El enfoque dinmico permite fijar la atencin en los diferentes horizontes temporales de la gestin y en su
reconciliacin institucional. Si se maximiza la eficiencia actual posiblemente se est deteriorando la
capacidad de actuar en el futuro. Algunos comportamientos de gestin pueden ser respuestas adecuadas a
las contingencias presentes pero, al mismo tiempo y desde una perspectiva temporal de ms largo plazo,
deterioran las capacidades institucionales. La opcin entre el corto y largo plazo es por dems problemtica,
pero si se adopta una perspectiva dinmica se subraya la preservacin de la identidad, el aprendizaje y la
acumulacin institucional.

La aproximacin dinmica a la gestin es ms rica como medio para develar sentidos, identificar
racionalidades, contribuir a la reflexividad institucional y construir una prctica dialgica. Permite
diagnosticar las tensiones que se dan en su seno y las formas particulares en que se las aborda, teniendo en
cuenta que stas son esenciales a la naturaleza de esta institucin. Tiene como propsito determinar la
calidad de los procesos a travs de los cuales se identifican y procesan estas tensiones, el aprendizaje
derivado y su aprovechamiento efectivo. Para esta aproximacin son igualmente relevantes los xitos y los
fracasos, los cuestionamientos que se formulan y las respuestas que se ofrecen. Procura determinar los
modos en que ese aprendizaje se socializa, los procesos por los que se le atribuye valor, los senderos a
partir de los que se incorpora a la cultura institucional y sus contribuciones a la consolidacin de un clima
organizacional que lo haga sostenible. Presta particular atencin a las interacciones sociales, lo que exige un
acercamiento terico que recupere las racionalidades de una pluralidad de actores con distintos intereses o
aspiraciones. Conceptualiza a la gestin, por lo tanto, como un proceso permanente de manejo de
ambigedades, incertidumbres y conflictos.
Este enfoque es coherente con el tratamiento de la universidad como institucin, es decir, como mbito de
interaccin lleno de sentido. Por lo tanto, la evaluacin debe atender a los procesos y a los significados que
les son atribuidos y a como esos sentidos son compartidos, negociados y mediatizados e infunden a las
acciones que se emprenden. Un supuesto del que se parte es que una universidad en la cual no hay un
mnimo de sentido compartido sobre su identidad, orientacin y misin, sobre la labor universitaria de
investigacin, de docencia, etc., es simplemente una acumulacin de actividades discretas que a partir de
algn diseo pueden confluir en un producto, pero no es una institucin.

Por consiguiente, el enfoque adoptado entiende que el objeto de la evaluacin no son slo las actividades
aisladas que conducen a un producto, como puede ser un graduado o un resultado de investigacin, sino que
privilegia la calidad de los procesos de generacin de ese producto, los que deben tener atributos que
conduzcan a la reconciliacin de la diversidad y que estimulen el aprendizaje.

2. El marco analtico utilizado

La consideracin de la gestin universitaria se realiza utilizando un marco analtico segn el cual las
cualidades y atributos deseables de la gestin deben guardar correspondencia con la concepcin de la
universidad que la gobierna, con los desafos y las restricciones contextuales que enfrente, con las
estrategias y polticas que se adopten y con el modelo organizativo establecido. Cada uno de estos temas
sern tratados en las secciones siguientes:

- la concepcin de universidad remite a cmo se define el papel de esta institucin en la sociedad, sus
contribuciones bsicas esperadas y sus notas esenciales en cuanto mbito de creacin y
reproduccin del conocimiento y de formacin de personas,

- los desafos y las restricciones contextuales plantean demandas y delimitan la accin, condicionando
la aceptacin y la viabilidad social, poltica y tcnica de la concepcin de universidad adoptada,

- las estrategias y las polticas institucionales son los senderos y los criterios a travs de los cuales la
institucin universitaria pretende concretar su visin y la concepcin que la inspira en presencia de
esos desafos y restricciones,

- los modelos organizacionales son los marcos dentro de los que se lleva a cabo la accin.
Comprende el diseo institucional, las normas que regulan la distribucin y el ejercicio de
capacidades decisorias, las unidades creadas para atender temticas especficas y los medios a por
los que se recompone la unidad institucional disuelta por la diferenciacin estructural y la
especializacin funcional,

- los modelos de gestin hacen referencia a los valores, a los estilos, a los procesos, a las relaciones y
a las decisiones que se adoptan, establecen y preservan dentro de esos marcos.

El supuesto de que se parte es el de la necesaria coherencia entre estos niveles. Los desajustes que existan
podrn de manifiesto la necesidad de producir ajustes y dar lugar a acciones de cambio organizacional. Esos
desajustes pueden estar debidos a la emergencia de nuevos desafos o restricciones contextuales, a la
modificacin de las concepciones sobre la universidad o a insuficiencias, carencias o deficiencias en sus
estrategias, polticas y modelos de organizacin y gestin.

Captulo 2
La institucin universitaria en el nuevo contexto

1. La institucin universitaria: entre la continuidad y el cambio

La institucin universitaria, a pesar del paso de los siglos, mantiene algunos de sus atributos bsicos
originales. Si bien los cambios en su interior han sido profundos y que diversos modelos de vida universitaria
son discernibles, es identificable a partir de ciertos valores y actividades que la diferencian fcilmente de
otras organizaciones. Se la reconoce por su misin central de formacin y de generacin y transferencia de
conocimientos que se despliega a travs del desempeo de diversas funciones, con combinaciones variables
de investigacin, docencia y extensin.

Esta persistencia, junto a las tremendas transformaciones a que ha debido hacer frente, hacen que la
institucin universitaria sea un mbito en que se conjugan la continuidad y el cambio. Como afirma Edgar
Morin, la universidad conserva, memoriza, integra, ritualiza una herencia cultural de conocimientos, ideas,
valores; la regenera reexaminndola, actualizndola, transmitindola; tambin genera conocimientos, ideas y
valores que se introducirn en la herencia. Adems, esta es conservadora, regeneradora, generadora
(Morin, 1998).

En la universidad coexisten la tradicin y la innovacin. En torno a ella se manifiestan las tensiones propias
de relaciones sociales que se transforman, restricciones impuestas por rigideces disciplinarias, jerarquas y
limitaciones de recursos y un conflicto constante entre demandas y capacidades para satisfacerlas. En su
interior persisten vestigios de diferentes circunstancias histricas y la cristalizacin de respuestas a viejos
desafos, junto a la dinmica de los nuevos saberes.

La universidad tradicional remite a un pasado medieval de corporaciones de estudiantes y maestros que

reciban la autorizacin de la autoridad temporal o eclesistica, con privilegios acordados a sus miembros y
no a la institucin como tal. Ese pasado se construy sobre supuestos de una relativa estabilidad, de
transmisin de saberes ya establecidos, de autorregulacin, con sus dinmicas y responsabilidades
definidas por sus miembros. Es un arquetipo de universidad docente, dedicado a la formacin de los
profesionales (Porta, 1998), no partcipe creador de la revolucin cientfica.

Slo en el siglo XIX aparece la forma estructural de los departamentos o facultades como conjuntos de
especialistas disciplinarios con contribuciones al desarrollo de nuevos conocimientos. Los sistemas
universitarios tambin se van diferenciando por las relaciones que establecen con los estados, con fuerte
asociacin en los modelos napolenico y humboltiano y de preservacin de la independencia en el mundo
anglosajn. Aparte de esa asociacin, emergen los sistemas de regulacin pblica vinculados al dictado de
normas para la certificacin de ttulos que habilitan para el desempeo de ciertas profesiones, en particular
de naturaleza tcnica. Tambin se desarrollan nuevas formas de gobierno en las que se institucionalizan
diferentes modelos de representatividad. Esta creciente complejizacin hace que la administracin
universitaria vaya ganando en prominencia y relevancia.

La universidad latinoamericana se desarrolla con este escenario general que brinda los elementos bsicos
para su diseo y funcionamiento. Nacida como institucin ligada a la Iglesia, luego de la independencia es
utilizada por el estado como medio para la formacin de elites dirigentes y para la preparacin de
profesionales que en gran medida satisfacen las necesidades de servicio de un sector pblico que se
expande geogrfica y funcionalmente. Este carcter cerrado, profesionalista y elitista es el que es desafiado
por el movimiento de la Reforma.

La universidad del siglo XX es ms compleja, con procesos llenos de contradicciones y turbulencias que
conmueven los modos anteriormente establecidos de gobierno y administracin. Los conocimientos que la
universidad produce y disemina crecen notablemente, se aceleran las tasas de su generacin y diseminacin
y los impactos de la democratizacin de la sociedad se hacen sentir en la masificacin de sus claustros.
Estos fenmenos son universales y constituyen un escenario con notas compartidas que superan las
fronteras. Aumenta el nmero de instituciones y los recursos sociales que demandan, con un crecimiento
explosivo de la matrcula y una mayor diversidad en los perfiles institucionales y en sus disciplinas, carreras y
actividades.

Este escenario es producto una sociedad que multiplica sus demandas y deposita en la universidad mayores
expectativas con respecto a sus contribuciones en el mundo de la ciencia, la cultura y la produccin
(Lesourne, 1993). Se le reclama una mayor articulacin con el resto del sistema educativo, la
complementacin interinstitucional y la proyeccin en el mbito regional. Todo ello desborda las capacidades
de una institucin cuyo patrimonio consiste en obedecer a lgicas que la diferencian de otros mbitos
sociales con los que se le exige que interacte.

Este crecimiento de las demandas y este desborde de capacidades debilita el viejo equilibrio entre la
universidad y la sociedad. El supuesto de la calidad intrnseca de la institucin universitaria pasa a ser
cuestionado al multiplicarse los espacios que compiten con sus ofertas bsicas. Adems, al modificarse los
mecanismos de asignacin y distribucin de status y los senderos de la movilidad social, su legitimidad y
reconocimiento social se deterioran sensiblemente (Quintanilla, 1998, Libro Blanco sobre la Educacin y la
Formacin de la Comisin Europea, 1997).

Como consecuencia de los procesos mencionados, se hacen ms difusas y controversiales las

contribuciones que realizan las universidades. Algunos autores han sealado que estas funciones han sido
histricamente la seleccin y la formacin de las elites dominantes, la produccin y la aplicacin del
conocimiento y la capacitacin de la fuerza de trabajo (Castells, 1993), o que se centran en el liderazgo
acadmico, el desarrollo profesional, la capacitacin y al desarrollo tecnolgico y en el suministro de la
educacin superior general (de Moura Castro y Levy, 2000). Pero con idependencia del modo en que se
formulan, se atribuye a la universidad la responsabilidad de combinar y de hacer compatibles funciones
aparentemente contradictorias o que estn en tensin recproca. Ello plantea exigencias muy importantes
sobre la gestin institucional.

2. Las demandas por un cambio en la concepcin de la gestin

Los cambios que se estn produciendo en el mundo y en nuestra sociedad imponen asegurar la calidad, la
relevancia, la pertinencia y la eficiencia de la docencia, de la investigacin y de las acciones de extensin a la
sociedad. La nueva configuracin de la vida social, econmica y poltica en un contexto de mayor
interdependencia entre pases, la mayor importancia estratgica de la generacin y de la apropiacin del
conocimiento como bases para la viabilidad de los estados nacionales y los cambios estructurales en la
economa, que demandan nuevas aptitudes y capacidades, conforman un panorama de desafos inditos
para la institucin universitaria.

Es una pregunta abierta si estos cambios son circunstanciales o si denotan una nueva fase del desarrollo
social y de la institucin universitaria, asociada a procesos que algunos vinculan a una globalizacin no
siempre bien definida, o a un proceso de democratizacin fundamental que hace que la necesidad de
conocimiento se expanda continuamente. La bsqueda de respuestas puede apelar a distintos esfuerzos
tericos desplegados para encontrar las claves de la problemtica actual, ya sea conceptualizndola a travs
de ejes que pasan por lo postindustrial (Bell, 1972), por la superacin del modelo fordista (Jessop, 1993), por
la sociedad de servicios (Thrift, 1987, Sassen 1991), por la alta tecnologa (Reich, 1991) o por lo
informacional o del conocimiento (Castells 1993). En todos ellos se adjudica un papel cada vez ms
estratgico a la generacin y transmisin de conocimiento, con demandas muy especficas dirigidas a la
institucin universitaria en lo referido a la satisfaccin de sus exigencias por educacin superior, a su relacin
con el mundo del trabajo y de la produccin y a la construccin de ciudadana.

Frente a ese escenario, es evidente una cierta obsolescencia en las concepciones que fundaron las actuales
modalidades de gobierno y de gerenciamiento de las universidades. Son muchos los sntomas de su falta de
coherencia con las calidades requeridas por la nueva situacin. La lentitud con que la universidad suele
reaccionar es producto no slo de una percepcin parcial de sus problemas de articulacin con el resto de la
sociedad, sino tambin de las severas limitaciones estructurales que le impiden insertarse en un mundo en el
que la organizacin, la produccin y la diseminacin del conocimiento obedecen a lgicas cada vez ms
distantes de las establecidas en la institucin universitaria tradicional.

Este fenmeno es universal. Esta problemtica est presente en las experiencias de reforma de la educacin
superior en Estados Unidos y en la Unin Europea, as como en los debates en curso en Amrica Latina. La
universidad confronta un desafo comn a los sistemas universitarios de muchos pases del mundo: las
exigencias superan su capacidad de respuesta (Burton Clark, 1998, Sadlack y Altbach, 1997, Informe
Universidad 2000). En el caso de la Argentina, la creciente demanda social por estudios superiores y la
expansin de la matrcula no fueron acompaadas por ajustes en los marcos institucionales, en los que
persisten los atributos heredados del pasado, complejizados por una oferta ms diversificada pero sin
cambios sustanciales en los modelos de organizacin y gestin.

Como consecuencia de este desajuste entre lgicas externas y lgicas institucionales, desde hace algunos
aos se fueron desarrollando nuevas concepciones e instrumentos. Algunos de estos nuevos modos de
pensamiento y formas de accin modifican la dialctica permanente de autonoma-control entre el gobierno,
la universidad y el mercado, creando articulaciones inditas y nuevos modos de encarar la gestin
institucional. Los intentos dirigidos al fortalecimiento de los mbitos centrales de las universidades, la
adopcin de nuevas tecnologas para el gerenciamiento y un nuevo nfasis a las cuestiones vinculadas a la
adquisicin de recursos y al manejo financiero, la determinacin de costos, la rendicin de cuentas y la
evaluacin son todas manifestaciones de estos fenmenos.

3. Los desafos y las restricciones

La gestin enfrenta un desafo enorme: tiene que reconciliar las tensiones entre masividad y excelencia,
asegurar la coordinacin entre disciplinas y mbitos universitarios, infundir de mayor plasticidad en el diseo
de las ofertas acadmicas y atender a las demandas diferenciadas de las actividades de grado y posgrado,
as como las de la docencia y la investigacin. Debe asegurar la disponibilidad de recursos para sostener sus
actividades bsicas, preservar su legimidad y alcanzar una adecuada efectividad en su accin frente a las
diferentes fuentes de financiamiento. Para ello debe contar con instrumentos suficientes, las tecnologas
adecuadas y una formacin especfica y acorde a la magnitud de los desafos a enfrentar. En los siguientes
puntos se pasa revista a algunos de estos desafos.

3.1. La redefinicin de la relacin entre la universidad y el estado

La Reforma Universitaria inaugura una tradicin de la que es tributaria la problemtica universitaria de

Amrica Latina. Esa tradicin se funda en aspiraciones de libertad, solidaridad, creatividad y protagonismo
estudiantil, cuestionando los modelos de organizacin y de gestin hasta entonces establecidos. Junto a la
soberana de los estudiantes, sostena la apertura a la sociedad y la independencia con respecto a
controles externos. La cuestin fundamental estaba as vinculada con las formas de gobierno y con la
articulacin con el estado. Desde este origen, el debate sobre la universidades estuvo asociado a los
principales conflictos polticos de Amrica Latina, crendose un clima que no fue favorable a una mejor
apreciacin de las problemticas internas y de proyeccin externa.

B. Clark ha identificado cuatro modalidades alternativas de relacionamiento entre el estado y la universidad:

a) la europea continental, con fuerte influencia de los organismos del Estado en el gobierno de las
instituciones, combinado con la autoridad de los profesores, b) la britnica, en la que esa influencia se
localiza en el claustro de profesores, con baja participacin de los administradores, c) el modelo de los
Estados Unidos, en el que los rganos superiores ejercen efectivamente la conduccin, y d) el modelo
japons, combinacin del europeo y el norteamericano (Clark, 1988). El modelo latinoamericano, surgido
como consecuencia de la Reforma del 18, difiere de todos ellos, con fuerte autonoma con respecto al estado
y participacin ampliada de todos los claustros en su gobierno y gestin, condicionando a la vez el poder de
los docentes y de la administracin universitaria, junto a un diseo normativo y reglamentario propio de la
administracin pblica (Cano, 1985).

El debate actual vuelve a plantear cuestiones vinculadas a la relacin entre la universidad y el estado
(Albornoz, 1996). Varios factores estn operando para ello. En primer lugar, se constata que la disminucin
relativa de los recursos puestos a disposicin de las universidades es un fenmeno generalizado (Breneman,
1993, Burke, 1998). En el marco de crisis fiscales recurrentes, las polticas estatales dirigidas a la formacin
de capital humano deben competir con otros objetivos de gobierno. Adems, el violento crecimiento en la
matrcula universitaria hace que, aun con aumentos en los presupuestos, los montos relativos por alumno se
hayan reducido.

Junto a los factores mencionados, las nuevas orientaciones sobre el papel del estado y las concepciones que
tienden a otorgar una mayor peso a los mecanismos descentralizados y competitivos cuestionan muy
fuertemente los criterios tradicionales de asignacin de recursos a las universidades por bloques, cuotas o
coeficientes, impulsando en cambio asignaciones especficas por programas o proyectos. Es as como se
multiplican las polticas de financiamiento condicionadas al cumplimiento de compromisos de gestin o al
logro de metas especficas, en contraposicin a las asignaciones presupuestarias globales cuya utilizacin
quedaba a criterio de las propias universidades.

En forma asociada a estos fenmenos, se desarrollan nuevas exigencias en materia de rendicin de cuentas
(accountability) por las que las universidades deben exponer ante la sociedad sus criterios de asignacin y de
uso de recursos, los resultados alcanzados y los costos de los mismos, utilizando para ello indicadores de
todo tipo. Informacin confiable, sistemtica y peridica debe ser suministrada a diversos pblicos, con
nuevas demandas sobre sus rganos de gobierno y sobre la gestin. El desarrollo de mecanismos de
evaluacin y la creacin de mbitos especficos para ello, junto a la expansin de las prcticas de
acreditacin modifican tambin la naturaleza tradicional del relacionamiento entre el estado y la universidad.

3.2. La redefinicin de las relaciones entre la universidad y el mercado

Estas nuevas orientaciones y modos de relacionamiento con el estado tienen consecuencias de gran
importancia, determinando que la escasez de recursos presupuestarios se convierta en un dato estructural,
no superable en el mediano plazo. Ello da lugar al despliegue de esfuerzos permanentes en materia de
captacin de recursos adicionales.

La universidad estuvo protegida del mercado, con financiamiento asegurado a travs del presupuesto
pblico. Los problemas mencionados han producido su acercamiento con el propsito de captar nuevos
recursos (Newson, 1990). Es creciente la importancia de los fondos recaudados en forma directa por las
unidades acadmicas a travs de su vinculacin con el sector productivo (Fairweather, 1988, Bray, 1998).
Esta participacin mayor en relaciones de mercado adopta la forma de venta de servicios, de convenios de
riesgo compartido y de realizacin de actividades formativas respondiendo a demandas de empresas y
gobiernos. Esta nueva modalidad ha dado lugar a comportamientos empresariales de parte de las
universidades cada vez ms frecuentes (Clark, 1993).

Otro fenmeno que se manifiesta por igual en contextos muy diferentes es una creciente transferencia de los
mayores costos hacia los estudiantes: en China el 30 % del financiamiento proviene del aporte de los
estudiantes, en Vietnam el 35 % de los ingresos universitarios son propios, en USA las universidades
pblicas deben financiar con recursos propios el 50 % de los costos de la educacin al nivel de bachellor
(Gumport y Puser, 1995).

Estas tendencias han introducido nuevas temticas en las ya viejas discusiones sobre el papel de la
universidad. Se denuncian los riesgos de una institucin que se ha ido haciendo cada vez ms vulnerable a
las demandas externas de actores o empresas con poder y recursos suficientes para tener impactos
significativos sobre la orientacin y naturaleza de sus actividades. El predominio de la lgica del mercado por
sobre la lgica del desarrollo y transmisin del conocimiento se manifiesta en la redistribucin de recursos al
interior de las universidades en direccin hacia los mbitos ms cercanos a la demanda, con mayores
alumnos o con mayores posibilidades de obtencin de recursos.

La consecuencia de esta tendencia es una creciente polarizacin entre grupos de docentes e investigadores
provocada por la distribucin diferencial de capacidades para el acceso a recursos externos o para la venta
de servicios. Se percibe adems la declinacin de algunos campos con baja demanda de mercado, junto a
mayores exigencias de participacin de docentes e investigadores en acciones de asistencia tcnica. El
descentramiento del claustro docente (Gary Rhoades, 1998), afectando su dedicacin plena a las tareas
tradicionales, y la prdida de importancia relativa de stas, forman parte de las consideraciones que deben
ser formuladas al evaluar los modos de insercin de las universidades en actividades regidas por relaciones
de mercado.

Estos fenmenos tienen por consecuencia una prdida efectiva de autonoma por parte de las universidades
Por ellos aumenta la preeminencia de algunas actividades o mbitos sobre otros y se refuerza una
orientacin utilitarista que entra en conflicto con los valores propios de la institucin universitaria (Summer,
1995). Morin sintetiza la crtica a esta realidad en un trabajo ya citado: existe una presin sobreadaptativa
que impulsa la conformacin de la enseanza y la investigacin segn las demandas econmicas, tcnicas,
administrativas del momento, la conformacin segn los ltimos mtodos, las ltimas frmulas del mercado,
la reduccin de la enseanza general y la marginacin de la cultura humanstica. Siempre en la vida y en la
historia la sobreadaptacin a estas condiciones dadas no ha sido un signo de vitalidad, sino un aviso de
senectud y muerte, por prdida de sustancia inventiva y creativa (Morin, 1998).

Este tipo de orientacin hacia el mercado genera nuevas demandas que ponen al descubierto las debilidades
de la gestin. La naturaleza dispersa de la institucin universitaria, su frecuente ineficiencia burocrtica y la
complejidad de sus estructuras de gobierno la hacen no del todo atractivas para los actores sociales con
necesidades que podran ser satisfechas por la universidad. Esto plantea la necesidad de crear unidades con
el propsito especfico de gerenciar estas acciones y de atender las relaciones con los diferentes mercados a
los que se prestan servicios o a los que se acude por recursos. Para evitar la dispersin y la fragmentacin
de la vida universitaria, la puesta en marcha de nuevos modos de rendicin de cuentas y el fortalecimiento de
las capacidades de gobierno de la universidad han sido los medios utilizados en algunas experiencias
nacionales (Hare y Lugachyov, 1997).

3.3. Las demandas sociales por educacin

Un mayor nmero de jvenes aspira a ingresar a la universidad, transformando muchas de sus notas
tradicionales. Esta ha abandonado el viejo carcter de educacin de elite, para transitar hacia la educacin
masiva, suponiendo algunos que ste es slo el paso previo a la universalizacin de la educacin superior.

La masividad de la educacin superior es un fenmeno universal (Sadlak y Altbach, 1997). En algunos

pases la participacin en ella llega a alrededor del 30 % del grupo etreo. En la Argentina este proceso de
incorporacin se dio en forma relativamente temprana y se aceler desde la recuperacin de la democracia.
El ingreso a la universidad se ha convertido en una aspiracin generalizada, fruto de la democratizacin
fundamental de la sociedad, de una memoria histrica que asocia la movilidad social ascendente a esta
institucin y de la evidencia del valor de la educacin para la insercin en el mercado de trabajo.

La universidad ha ganado en heterogeneidad social, perdiendo muchos de los rasgos de su selectividad

histrica. Ya no es tanto la puerta que se abre a un nuevo universo cultural, sino que a travs de la misma
penetra la cultura de masas. Este proceso ha impactado a la docencia y a la investigacin como profesin.
Esta ha perdido en gran parte el carcter privilegiado que en el pasado le era reconocido en consideracin
social, en atencin poltica y en reconocimiento de su centralidad - y aun monopolio - en la generacin y la
transferencia de conocimientos. Sus atributos especficos se han ido diluyendo, con resistencias cada vez
menos efectivas para preservar su vieja identidad y sentido.

Frente a estas aspiraciones, la respuesta fue acoger la mayor demanda cuantitativa por los servicios de la
educacin superior, dando lugar a un crecimiento reactivo de las universidades. Se generaron as crticas
que denuncian un desplazamiento por parte de la docencia de las restantes funciones. A su vez, esta funcin
docente ha dado lugar a la emergencia de instituciones con perfiles particulares que compiten con la
universidad tradicional y permiten absorber parte de la demanda, como son los institutos de enseanza
superior, o las ofertas de ciclos cortos cuyo justificativo es facilitar el ingreso temprano al mercado de trabajo.
De este modo, una respuesta no explcita a la masificacin es la emergencia de un sistema en el que
algunas instituciones se especializan en investigacin y en la docencia de excelencia, con otras ocupndose
de la enseanza general y profesional.

Las nuevas tecnologas de la informacin y de la comunicacin brindan nuevas posibilidades con

consecuencias de gran importancia sobre la respuesta que la universidad puede brindar a esta demanda
social por educacin superior. Estas tecnologas pueden transformar los modos habituales de relacin
profesor-alumno, de acceso a las bibliotecas, de interconexin entre grupos de trabajo y de alcance
geogrfico de las ofertas acadmicas, disminuyendo costos pero exigiendo importantes inversiones en
equipamiento y en su actualizacin constante.

Junto a esta cuestin cuantitativa, ha crecido en importancia la temtica de las orientaciones, de los
contenidos y de la calidad de la educacin superior. Si bien es discutible la afirmacin de que la humanidad
estara ingresando a una nueva fase histrica caracterizada como sociedad del conocimiento por cuanto
sus alcances se limitan a ciertos fragmentos de la sociedad internacional, existen mltiples evidencias de que
han aumentado explosivamente las demandas por formacin en las ms diversas especializaciones de parte
del sector productivo de bienes y de servicios. Dadas las condiciones actuales de un mercado de trabajo
cada vez ms segmentado y exigente en materia de competencias, se percibe una creciente brecha entre el
conocimiento codificado para la enseanza y el conocimiento de vanguardia, as como una menor
correspondencia entre los perfiles profesionales actuales y los perfiles acadmicos. En la actualidad, un
mismo ttulo acadmico sirve para desempearse en perfiles profesionales muy variados, a la vez que ciertas
posiciones estn abiertas a individuos con distinta formacin profesional. Ya no basta un diploma
desvalorizado socialmente para certificar la aprobacin de un conjunto de pruebas evaluatorias, sino que
debe acreditarse un nivel de competencias que la institucin universitaria tradicional, desbordada por la
masividad, no puede suministrar.

Como consecuencia de lo anterior, las universidades enfrentan una situacin que resulta difcil de manejar:
En el nuevo escenario deben atender a nuevos tipos de estudiantes, con una diversidad de orientaciones y
motivaciones y necesitan desarrollar nuevas modalidades de aprendizaje . Muchas de ellas estn
estructuradas en facultades cuyas orientaciones docentes estn centradas en la formacin para las
profesiones liberales de ejercicio independiente (mdicos, abogados, contadores, etc.). Estas profesiones
se despligan de manera cada vez ms frecuente en relacin de dependencia, con desempeos fuertemente
determinados por los requerimientos de la funcin y de la organizacin y con especializaciones de difcil
aplicacin en otros contextos laborales. Crecen las exigencias para que la formacin atienda a brindar
competencias que permitan la adaptabilidad a condiciones cambiantes de los mercados de trabajo y de los
conocimientos y tecnologas, asegurando trayectorias personales y profesionales autosostenidas. Las
capacidades requeridas son conocimientos, actitudes y aptitudes que soporten experiencias y
comportamientos responsables, autnomos, creadores y adaptativos (Martnez Nogueira, 1994). Se privilegia
el valor adaptativo en el mercado de trabajo y la formacin generalista es visualizada como ms efectiva que
los programas excesivamente especializados. Una reforma curricular que permita la cooperacin entre
especialidades acadmicas y una formacin bsica complementada con habilidades instrumentales son
respuestas a esta situacin (Quintanilla, 1998).

No slo la gestin debe considerar los requerimientos del mercado de trabajo. La universidad tiene que
seguir atendiendo a otras necesidades no claramente discernibles y cuya satisfaccin forma parte de la
misin permanente, como es la reafirmacin de la identidad cultural dentro de la universidad multifuncional,
recuperando la formacin humanstica y rechazando la orientacin meramente tecnocrtica (Laporte, 1998).
Como seala la Unin Europea la formacin impartida en la enseanza superior no debera tener slo como
finalidad la obtencin de niveles ms elevados de calificacin personal, sino tambin el fomento de la opinin
personal, la creatividad y el espritu crtico, y debera otorgar la capacidad de superar las barreras existentes
entre las materias, las culturas y los pases.

Esta dinmica en materia de conocimientos y de desarrollo del mercado de trabajo plantea necesidades de
actualizacin constante. Ello da lugar a nuevas demandas de actividades de perfeccionamiento permanente
a las que se da respuesta por medio de cursos de posgrado de la ms variada naturaleza, los que
generalmente son administrados en mbitos diferenciados las Secretaras de Posgrado - y cuentan con
regmenes administrativos y de financiamiento distintos a los tradicionalmente establecidos para la gestin
del grado (Barsky, 1997). De esta forma suele coexistir una enseanza masiva para el grado, con elevada
rutinizacin y de transmisin de un conocimiento de elevada formalizacin y cristalizacin, con otra mucho
ms artesanal, selectiva y en interaccin con la investigacin (Lesourne, 1993). Adems, la formacin de
posgrado enfrenta una mayor competencia entre instituciones, por lo que su relacin con la investigacin
suele ser una condicin para establecer el prestigio de las ofertas acadmicas.

Formando parte de estas condiciones de mayor exigencia y de competencia interinstitucional, debe

mencionarse la internacionalizacin de la educacin superior, la que se manifiesta en varios fenmenos y
tendencias: a) se est generalizando el acceso a ofertas de universidades de otros pases a travs de las
nuevas tecnologas y de la la expansin de las actividades a distancia, b) proliferan los acuerdos y convenios
con universidades extranjeras para su participacin en el diseo y desarrollo de diversos programas, c) es
frecuente la instalacin de filiales de esas universidades fuera de sus mbitos nacionales y regionales de
influencia, d) es creciente la importancia de las redes disciplinarias que canalizan y facilitan los intercambios
entre docentes e investigadores, e) surgen constantemente asociaciones entre instituciones para los
propsitos ms diversos, entre ellos para la ejecucin de proyectos conjuntos, f) la expansin al plano
educativo y profesional de los acuerdos de integracin regional plantea requerimientos de homogeneizacin
de la formacin y de criterios de reconocimiento de estudios y de acreditacin compartidos.

3.4. Las nuevas formas de hacer ciencia y las innovaciones tcnicas

El desarrollo de los conocimientos, la velocidad de su transformacin y el dinamismo de los procesos de su

distribucin y aplicacin imponen exigencias en materia de recursos, equipamiento, personal acadmico y
relacionamiento que superan las capacidades de las universidades. Se ha producido un crecimiento
vertiginoso del nmero de especialidades y subdisciplinas, con fenmenos paralelos de intensificacin y
diversificacin de sus contenidos. Se estima, por ejemplo, que existen alrededor de 8000 redes constituidas
en torno a diferentes campos de inters investigativo. Nuevas disciplinas y modos de abordaje trans- y multi-
disciplinarios producen reorganizaciones constantes del saber y nuevos campos, con impactos mltiples
sobre la organizacin acadmica, los agrupamientos profesionales y los mecanismos de difusin. La
imposibilidad de mantener planteles de investigadores y programas de trabajo que comprendan la totalidad
del conocimiento o de asegurar la coordinacin y la convergencia de los distintos aportes, son otras
manifestaciones asociadas a estos fenmenos.

Las consecuencias de esta explosin del conocimientos son varias y de notable importancia. Se evidencian
las limitaciones de las formas organizativas establecidas. Las estructuras predominantes suelen constituirse
en restricciones para acoger a los nuevos campos o para facilitar el dilogo entre disciplinas, o no son
suficientemente receptivas a las nuevas redes de informacin. Las facultades o departamentos enfrentan
serios problemas para albergar adecuadamente a las polidisciplinas en desarrollo. Surgen enormes desafos
para los mecanismos disponibles en materia de monitoreo y evaluacin: los indicadores endgenoes pierden
importancia, la diversidad de formas y productos de la investigacin crean nuevos interrogantes sobre los
criterios ms adecuados para juzgar la pertinencia y la relevancia, etc.. La nueva situacin demanda
estructuras ms abiertas, con lmites ms difusos y con mayores compromisos de colaboracin (Castells,
1993).

Las modalidades tradicionales de generacin y transferencia de conocimientos se han modificado. Se ha

abandonado el viejo supuesto de que la innovacin era producto de un ciclo que se iniciaba con la
investigacin bsica y continuaba a travs de un continuo en el que las investigaciones estratgicas,
aplicadas y adaptativas conducan a la aplicacin del nuevo conocimiento. Por cierto, la innovacin sigue un
sendero mucho ms complejo e incierto, en el que las fronteras disciplinarias se desdibujan, con direcciones
que se entrecruzan y que muchas veces siguen el camino inverso a aquel supuesto (Kealey, T., 1996).
Adems, el crecimiento del conocimiento no se da a travs de la colocacin de un ladrillo sobre otro dentro
de un marco disciplinario bien delimitado, sino por la resolucin de problemas que requieren diferentes
contribuciones, diluyendo las fronteras convencionales. La investigacin se suele realizar por medio de redes
complejas en las que intervienen institutos de investigacin de diverso carcter junto a empresas, firmas
consultoras, grupos profesionales, etc.. Se constituyen as lo que se ha denominado sistemas distribuidos
de produccin del conocimiento. En ellos la universidad ha perdido su viejo monopolio sobre el saber,
percibindose lo que algunos autores llaman el research drift por el que la investigacin se localiza en
mbitos alejados de las universidades (institutos de investigacin o agencias especialmente creadas), con
una fuerte tendencia a desvincularla de la docencia (Tjeldvoll, 1998, Gibbons, 1997).

Junto a estos fenmenos, otros tienen importancia creciente. Los grandes actores econmicos
trasnacionales basan su competitividad en el control de los mercados. La capacidad de innovacin
permanente es un medio estratgico para ello. En los pases centrales se percibe que no slo cuenten con
importantes recursos para investigacin propia, sino tambin para orientar la investigacin que se realiza en
institutos y universidades. Las tareas de investigacin realizadas en las empresas, o la capacitacin
especfica que se realiza en estos mbitos, desplazan o compiten con las tareas de actualizacin y
perfeccionamiento de las universidades.
Por su parte, en la carrera hacia la competitividad, los estados nacionales han revisado sus polticas de
ciencia y tecnologa. Las predominantes desde la Segunda Guerra Mundial, centradas en la promocin de la
oferta que legitimaba el aliento a una investigacin cuyos objetivos eran definidos por la comunidad
acadmica, fueron objeto de crticas desde diversos sectores. Estas condujeron a adoptar orientaciones
fundadas en la promocin de sistemas de innovacin espacialmente situados, prestando creciente atencin a
las articulaciones nacidas a partir del desarrollo del sistema productivo, avanzndose en direccin hacia la
investigacin inducida por medio del suministro de recursos para satisfacer necesidades especficas. A
travs del acceso a estos recursos y de la naturaleza resultante de sus actividades de investigacin, la
universidad opera cada vez con mayor frecuencia con conocimientos sujetos a la apropiacin privada, a
patentes y licencias y, por consiguiente, a negociaciones comerciales.

Este panorama reclama una gestin ms activa y atenta a la competencia por prestigio, por recursos y por
legitimidad, lo que plantea la necesidad de estrategias y de comportamientos que se parecen cada vez ms
los prevalecientes en las relaciones de mercado. Estas sustituyen a las tradicionales relaciones polticas en
que se mueve la gestin de la universidad, ya sea en procura de mayores apropiaciones presupuestarias, en
busca de la sancin de regmenes legales ms favorables o procurando apoyos para mantener o consolidar
posiciones internas de poder. Dan tambin un nuevo matiz a las relaciones acadmicas en aspectos tan
sensibles como la determinacin de las temticas abordadas por la investigacin o por la enseanza, o de
los criterios para la evaluacin de las contribuciones y productos de docentes e investigadores.

Captulo 3
La Universidad como organizacin

1. La complejizacin de la organizacin y de la gestin universitaria

El anlisis de la gestin universitaria debe partir de la consideracin de la universidad como organizacin

compleja, as como de su carcter especfico asociado a su multifuncionalidad, a la multidisciplinaridad de
sus actividades y a la simultaneidad de su insercin en distintas arenas de accin social (polticas, culturales,
mercados, etc.).

El carcter especfico de la institucin universitaria y de su gestin es producto de una larga trayectoria

histrica. Sus notas esenciales fueron modeladas por procesos sociales universales y por las circunstancias
nacionales enfrentadas. En los inicios mismos de esa trayectoria est la aspiracin de autonoma, la
presencia de esferas diferenciadas de autoridad, la legitimidad de la participacin de sus integrantes y los
conflictos por la regulacin externa.

La cuestin del control institucional form parte de luchas cuya resolucin dio lugar a modelos de gobierno
aun vigentes, a la diversidad de arreglos en la composicin de los niveles de conduccin y a los diversos
modos a travs de los que el Estado o las corporaciones trataron de incidir sobre la gestin universitaria. Los
documentos que reglaban su existencia estaban centrados en estas cuestiones: la definicin de los poderes
de supervisin, los sistemas de autoridad y las garantas para los integrantes de la comunidad universitaria.

La nocin ms simple y temprana reduca la gestin universitaria a la preservacin del espritu y de la

concepcin a que responda la institucin, con escasas funciones administrativas y de coordinacin. La
misma estructura tpica de las Facultades y aun de los Rectorados - reflejaba la existencia de dos mbitos
que operaban con gran independencia: las secretarias acadmicas y administrativas.

La articulacin entre la conduccin institucional, lo acadmico y lo administrativo fue creciendo a medida que
se complejizaba la vida universitaria y tenan resolucin temporaria las disputas por el control. Su
importancia fue mayor con la especializacin de los conocimientos, con la diversificacin de sus actividades y
con la creciente importancia asignada a la problemtica de la adquisicin y manejo de recursos. Esta
complejizacin tuvo su expresin estructural en la creacin de niveles con atribuciones especficas y de
unidades a cargo de las distintas funciones, sumndose a las tradicionales vinculadas a lo acadmico y a lo
administrativo.
En los ltimos aos la organizacin universitaria y su gestin se ha complejizado aun mucho ms por la
operacin simultnea de los factores mencionados brevemente en el captulo anterior. Su importancia social
y la multiplicidad de modelos desarrollados, as como las exigencias de incertidumbres de todo tipo que
deben ser enfrentadas, de las vinculaciones con pblicos numerosos y de la operacin en un contexto de
mayor competitividad, han dado lugar a la emergencia de una estructura organizacional ms densa y
diferenciada, al desarrollo de procesos internos ms rigurosos y a la profesionalizacin de tareas que antes
eran desempeadas por docentes e investigadores, sin formacin especfica para ellas.

Esta mayor complejizacin estuvo acompaada por el desarrollo de una literatura especializada que procura
indagar las estructuras y los procesos, las estrategias y los comportamientos de la institucin universitaria.
Esta literatura debe servir de base para la construccin de marcos analticos y de instrumentos que faciliten
la indagacin de las potencialidades y de las carencias de los diseos de gobierno y de gestin para
reconociliar la diversidad y la necesaria referencia a la unidad institucional. Adems, esos marcos deben
permitir formular apreciaciaciones sobre las cualidades y exigencias de la gestin institucional, as como
sobre los aspectos organizativos y operacionales referidos a tareas, recursos, procesos, productos,
resultados e impactos.

2. Los enfoques tericos para el anlisis de la universidad como organizacin

En esta seccin se presentan algunos enfoques tericos para el anlisis de la universidad como
organizacin. Cada uno de ellos adopta una perspectiva particular, iluminando con mayor intensidad alguna
de las problemticas bsicas de esta institucin.

2.1. La universidad como organizacin colegial

En primer lugar, tanto histrica como analticamente, est el modelo colegial, construido sobre la nocin de
un autogobierno fundado en el acuerdo sobre los valores bsicos, sobre las reglas de convivencia y sobre las
prcticas legtimas. Es un modelo horizontal, democrtico, con predominio de los rganos colectivos, que
aspira al consenso y que requiere homogeneidades muy fuertes en materia de actividades, participantes y
aspiraciones, una escala relativamente reducida y una muy clara diferenciacin con otras instituciones
sociales. Permite la construccin de compromisos y acuerdos, es expresin del capital social institucional y,
en condiciones de operacin existosa, disminuye costos de transaccin.

Este modelo est asociaciado a la reivindicacin de la libertad acadmica y de la autonoma frente a

coacciones externas. Forma parte de los mitos fundantes de la institucin universitaria y constituye un ideal
a reafirmar y a alcanzar. Infunde sentido a las demandas de participacin y constituye un patrn para la
evaluacin de las culturas y de los procesos de la organizacin universitaria. Se corresponde con la
universidad medieval y se preserva en mayor medida en la gestin de la universidad britnica.

Este modelo tiene una concrecin problemtica. La realidad se distancia de aquel ideal como consecuencia
del creciente tamao de las universidades, de la mayor complejidad mayor de estas instituciones y por la
presencia de diferenciaciones de todo tipo en el contenido y en las orientaciones de las actividades. El debate
sobre este modelo reproduce el debate sobre las instituciones polticas democrticas. Para sus defensores,
es una salvaguarda esencial de la libertad acadmica (Masten, 2000). Para los detractores, produce un
gobierno lento, dificultoso y protector de intereses establecidos. Como afirma el Informe Universidad 2000
dificulta la gestin en diversos aspectos: los procesos de decisin se hacen pesados y lentos, los intereses
corporativos de los distintos estamentos que participan en los rganos colectivos suelen pesar ms que el
inters general de la institucin, la necesidad de llegar a amplios acuerdos para tomar una decisin conduce
a restringir las alternativas posibles, la responsabilidad por las decisiones tomadas se diluye en la lgica de
la situacin, se presta a llenar de contenido poltico proceso de toma de decisiones que en realidad slo
deberan tener un carcter tcnico (pag.405).

2.2. La universidad como organizacin plural

La mayor heterogeneidad al interior de la institucin universitaria ha dado lugar a esquemas organizacionales

en los que las estructuras van incorporando la diversidad de disciplinas, perspectivas, tareas y asignaciones
de status. La consecuencia ha sido la creciente autonoma de las unidades componentes, con mayores
dificultades para asegurar la integracin entre ellas. El intento de superar estas dificultades llev a la
emergencia de nuevos mbitos para la coordinacin y la participacin.

Este proceso constituye a la universidad como institucin de carcter plural, resultante de la coexistencia de
diversas apreciaciones con respecto a los objetivos, percepciones sobre el papel de la docencia, la
investigacin y la extensin, intereses de los claustros y compromisos con las realidades locales y sociales.
Esos mbitos combinan la jerarqua con la representacin y la participacin. Sus estructuras de gobierno se
abren a los diferentes .claustros con formas de representacin variables, tal como est incorporado al
modelo adoptado por la legislacin y por los estatutos vigentes. Pero junto a ellos, se estn desarrollando
fenmenos que producen un desplazamiento de ciertas decisones a espacios con orientaciones ms
precisas, como son aquellos vinculados a las actividades de asistencia tcnica y de servicio a la comunidad.

La situacin de fractura mnima se da cuando coexisten mbitos con formas de operacin cercanas al
modelo colegial junto a estructuras jerrquicas que imponen orden al conjunto. Las facultades, las carreras y
los departamentos suelen asumir atributos particulares segn las disciplinas, pero se requiere una instancia
unificadora como es la brindada por los rganos superiores de gobierno. Este modelo no desencadena
tensiones mayores sobre las capacidades de gobierno y de gestin cuando la complejidad es relativamente
baja, con una pocas facultades y carreras de grado, generalmente pizarrn-intensivas y profesionalmente
orientadas, escasa oferta de posgrados, con ausencia de diferenciaciones marcadas entre investigacin y
docencia o cuando stas no tienen relaciones directas. A mayor complejidad, la capacidad de esas instancias
superiores para reconstruir la unidad institucional suele ser limitada por la acumulacin de decisiones que
deben adoptar y por la imposibilidad de contar con la informacin relevante para su fundamentacin.

2.3. La universidad como organizacin fracturada

La capacidad descriptiva y explicativa del modelo plural es sumamente baja cuando las circunstancias
efectivamente enfrentadas difieren de las sealadas. Esta es la razn por la que se fueron desarrollando
otros modelos analticos cuyas aspiraciones fueron dar cuenta de esta creciente complejidad y que se
centraron en las consecuencias del carcter fracturado de la universidad sobre la gobernabilidad institucional.

La universidad se conceptualiza como un sistema de base amplia, con alta diferenciacin interna, con
ctedras, departamentos por disciplinas, carreras, centros de investigacin, institutos, etc., con procesos
internos especficos y con despliegue de diversos recursos para el ejercicio de la influencia y la movilizacin
de poder entre unidades y niveles. Estas caractersticas imponen restricciones muy severas a la
reconstruccin de la unidad y a la preservacin de la coherencia

Segn estos modelos, la realidad institucional es construida por acciones discretas, convergencias casuales
y confrontaciones recurrentes. Los resultados obtenidos no son la consecuencia de diseos ni la expresin
de una voluntad excluyente o que brinda unidad a la accin, sino la acumulacin de productos e impactos de
procesos de argumentacin y de negociacin en los que se manifiestan el peso de antecedentes, la eficacia
de las estrategias y las inercias de los mapas cognitivos de los actores. El supuesto bsico de la no
homogeneidad de participantes y disciplinas se radicaliza a partir de la afirmacin de la inexistencia de
intereses especficos compartidos. El orden institucional no es, por lo tanto, producto de una convergencia
colectiva, sino del reconocimiento y respeto a esos intereses. No es discernible, en este caso, una lgica
global que gobierne a la institucin, salvo esta modalidad de sus procesos decisorios fuertemente marcada.

Estos modelos (que responden a distintas metforas: sistemas dbilmente articulados, anarquas
organizadas, tachos de basura, etc.) estuvieron originados en esfuerzos analticos que orientaron la
investigacin sobre universidades en las que las facultades, los departamentos o las escuelas tienen una
gran autonoma. Segn estos enfoques, la reconciliacin de la diversidad slo es posible a travs del
consenso o del poder, lo que conduce al tratamiento de la distribucin de las capacidades decisorias y de las
formas en que stas se ejercen.

La consecuencia operacional de esta lnea de abordaje es que los problemas de este tipo de institucin
podran aligerarse a travs de la creacin de mbitos diferenciados para la atencin de cuestiones y la
resolucin de conflictos, como es el caso de los senados, de los boards y de la Presidencia en la
universidad americana, con sus diferentes contribuciones en materia acadmica, gestin institucional y
preservacin del mandato.

2.4. La universidad como organizacin invertida

La universidad es una institucin en la que la materia prima fundamental es el conocimiento y cuyo proceso
productivo bsico consiste en la transmisin y la transformacin de ese conocimiento. Su capacidad
organizacional crtica reside en sus planteles docentes y de investigadores. Son stos los que detentan el
control sobre es proceso, no los responsables de la conduccin o de la administracin institucional. El centro
de gravedad est en la base, conformando una realidad invertida cuya direccionalidad es desde abajo hacia
arriba, contrariamente a las estructuras jerrquicas convencionales.

Este atributo es el que da lugar a una realidad que algunos autores denominan bottom heavy, pues los
conocimientos y prcticas de que dependen la legitimidad y la efectividad de la institucin estn localizados
en el nivel operativo, sin que la jerarqua est en condiciones de introducir consideraciones sustantivas sobre
los contenidos disciplinarios instalados en ctedras o departamentos. Esa jerarqua tiene capacidades muy
limitadas para emitir juicios e impactar sobre sus procesos y sobre la calidad de sus productos, salvo a
travs de la fijacin de reglas genricas, de la asignacin de recursos o del juicio acadmico.

La consecuencia operacional de estos modelos es que los impulsos renovadores deben provenir de la base
institucional: los docentes, investigadores y estudiantes. Son estos actores los que dan forma a la
estructuracin real de la institucin, determinando sus atributos bsicos y modalidades de accin.

2.5. La universidad como organizacin fiduciaria

Stinchcombe subraya el carcter de organizacin fiduciaria de la universidad. Organizacin fiduciaria es

aquella que participa en sistemas de intercambio de diferentes clases de incertidumbre (Stinchcombe, 1990).
La universidad intercambia prestigio y mritos acadmicos de los docentes e investigadores por la
expectativa de produccin de un aprendizaje en los alumnos o de ciertos resultados de investigacin.

Segn esta conceptualizacin, la universidad constituye un mbito en el que los insumos no se corresponden
necesariamente con los productos obtenidos: la calidad de los investigadores no est directamente
relacionada con la calidad de la formacin que contribuyen a impartir, los antecedentes considerados para el
reclutamiento docente suelen referirse a cuestiones que no estn necesariamente vinculadas con la relacin
con los alumnos o la calidad del aprendizaje resultante.

Este modelo sugiere que muchas decisiones se adoptan sobre la base de informacin no directamente
relacionada ni con los procesos ni con los productos de las actividades realizadas, sino sobre la base de
reputaciones y de inferencias a partir de causalidades no debidamente establecidas. Es por ello que se
recurre a los pares para legitimar los criterios utilizados y disminuir los riesgos de esta situacin de
transaccin.

2.6. La universidad como organizacin parcialmente burocratizada

Los modelos anteriores resultan de la conviccin de que el anlisis de la gestin universitaria no puede
realizarse utilizando los mismos instrumentos tericos que son adecuados para las organizaciones
jerrquicas que cuentan con un actor o con una racionalidad predominante a los que deben sujetarse todos
los comportamientos organizacionales.

Si bien los enfoques utilizados para las organizaciones burocrticas - o aun las profesionales - pueden
enriquecerse a partir de la introduccin de dimensiones tales como la estructura de tareas, las contingencias
ambientales o la dependencia de recursos, stas slo permiten dar cuenta de factores que explican
diferentes estrategias o niveles de performance, pero sin abandonar el supuesto normativo de la unidad
organizacional.
Esta conclusin no debe interpretarse como excluyendo la posibilidad de encontrar elementos burocrticos
en la universidad. En toda universidad existen mbitos en los que el modelo burocrtico tiene vigencia y
constituye el marco analtico que corresponde utilizar. Las unidades administrativas se organizan
habitualmente conforme a sus previsiones, la gestin acadmica est fuertemente formalizada, los
procedimientos de designacin y los regmenes de la carrera docente o de investigacin estn rgidamente
establecidos, se tiende a regular los ms diversos aspectos de la vida institucional y la gestin de alumnos
est reglamentada en detalle. Adems, la universidad pblica debe someterse a los rgimenes de personal,
de contrataciones, de manejo de recursos y de rendicin de cuentas propios del sector pblico, aun
diseados segn el modelo burocrtico. Por otra parte, y obviamente, las relaciones jerrquicas no estn
ausentes en el plano institucional, acadmico y administrativo.

Esta caracterstica de burocratizacin limitada y parcial de la institucin universitaria hace que en su interior
coexistan criterios de estratificacin organizacional referidos a las posiciones en la estructura jerrquica y a
los mbitos disciplinar y tcnico. Esta coexistencia plantea problemas de legitimidad, de competencia por el
status y conflictos por la asignacin y manejo de recursos. Asimismo, los mbitos en que las distintas
competencias deben desplegarse y predominar no suelen estar claramente establecidos, provocando
tensiones y ajustes permanentes que otorgan a la gestin institucional un carcter de intermediaria o de
rbitro permanente para la resolucin de estas situaciones.

2.7. La universidad como organizacin poltica

Algunos de los elementos componentes de los modelos anteriores sirven para el anlisis de la universidad
argentina y, en trminos ms generales, latinoamericana. Su utilidad deriva de que esta universidad tambin
est integrada por mbitos con escasas articulaciones entre s y que obedecen a sus propias racionalidades.
Esta universidad comparte con otras su carcter resultante de la agregacin geolgica de perspectivas,
orientaciones, disciplinas, destinos profesionales, etc., su carencia de sentido unificador y su perfil generado
a partir de cristalizaciones de poder pero no de consensos en torno a valores o proyectos. Su diferencia con
otras realidades radica en la fuerte presencia corporativa de los claustros y en la ausencia o escaso
desarrollo de mbitos diferenciados que sirvan para el tratamiento de cuestiones especficas. Es as como se
produce una confusin constante entre las tareas de gobierno y la gestin cotidiana. Por ello, el modelo
poltico resulta ms adecuado para la comprensin de la universidad argentina.

La universidad es un complejo sistema de poder. No slo la composicin de sus rganos de gobierno

determina este carcter esencial. Distintos actores intervienen en sus procesos decisorios, movilizando
recursos de diferente tipo y motivados por valores y objetivos diversos. Pero esta participacin no es
constante sino que est fuertemente determinada por las cuestiones en debate, por las estrategias de esos
actores y por la percepcin que stos tienen del carcter simblico y de la efectividad de la participacin. Los
acuerdos a los que se arriba son circunstanciales y deben ser revalidados constantemente. Los sistemas de
contrapesos evitan giros radicales en las orientaciones y en las decisiones, muchas veces inhibiendo la
innovacin.

Este modelo es particularmente relevante para indagar sobre las motivaciones que movilizan la participacin
y sus consecuencias, las cuestiones que la convocan y las oportunidades en que se despliega, las
articulacin entre decisiones y actores particulares, las caractersticas de los procesos de implementacin,
etc.. Los mbitos y mecanismos de negociacin, las modalidades de articulacin de diferentes perspectivas e
intereses forman parte tambin de esta interrogacin sobre la distribucin y el uso del poder y sobre los
recursos sobre los que ste se basa y construye.

3. Los atributos de la universidad como organizacin

Todos los modelos anteriores apuntan a cuestiones que definen a la universidad como sistema complejo y
reconocen su especificidad como institucin, con privilegio a aspectos parciales segn la ptica adoptada.
Surge as una caracterizacin de la institucin universitaria conformada por diversos atributos cuya sntesis
se presenta en esta seccin. Esos atributos determinan la dinmica institucional y las respuestas a las
demandas del medio, sus capacidades innovadoras y los requerimientos que el gobierno y la gestin deben
satisfacer (Baldridge et. Al, 1991, Lesourne, 1993).
- Complejidad. Como todo sistema educativo, la universidad es un sistema complejo por la
naturaleza de su objeto, transformar seres humanos y manipular conocimiento. Otros elementos
que contribuyen a esta complejidad son la multiplicidad de sus objetivos, su tamao, la abundancia
de reglas formales, la variedad de sus prcticas informales, el nmero y la diversidad de los
conflictos de que es centro y el horizonte muy lejano sobre el que se extienden sus efectos.

- Ambigedad de la misin y de los objetivos. Estos generalmente se enuncian como aspiraciones

referidas a mltiples dimensiones, sin que ninguna de por s tenga capacidad suficiente para
imponerse sobre las restantes ni se expliciten los "trade-offs" entre ellas, por lo que los objetivos
quedan sujetos a reinterpretacin y a negociacin permanente. En esto las universidades difieren
significativamente de las empresas privadas o de muchas organizaciones pblicas. Se hace
referencia habitualmente a la generacin y transmisin de conocimiento, a la funcin educativa y a
los servicios a la comunidad, afirmaciones insuficientes para orientar la accin conforme a
lineamientos inequvocos. Adems, el logro de la misin y de los objetivos es de difcil medicin. Las
mediciones susceptibles de ser realizadas son mltiples y su relevancia y pertinencia constituyen
materias opinables.

- Proyecto abierto. Por el carcter de su misin y objetivos, la universidad es una construccin

cotidiana que tiene que reafirmar permanentemente su identidad y preservar y enriquecer su cultura.
Adems, los avances del conocimiento, los cambios en los mercados de trabajo y las variaciones en
las demandas sociales hacen que la universidad deba estar revisando continuamente sus acciones y
productos.

- Carcter multidimensional. El sentido de la institucin para sus miembros y para la sociedad es

multidimensional. Como consecuencia de la convergencia de diversos actores sociales en la vida
universitaria, la institucin es el marco para el despliegue de diferentes estrategias segn
interpretaciones particulares de la misin y de la vida universitaria, Adems, la pertenencia a la
universidad excede a la inclusin en un sistema de produccin: agrega prestigio, atribuye status,
incorpora a redes sociales, permite la expresin de identidades grupales, se constituye en un factor
simblico con valor de mercado, cristaliza expectativas de promocin personal, etc.. Esa pertenencia,
por lo tanto, no est solamente asociada a la misin explcita de la institucin, ni a la cuanta o
calidad de sus productos y resultados.

- Sistema plural de poder. Los actores participantes tienen distintas visiones, perspectivas y
orientaciones. Sus productos estn dirigidos a diferentes pblicos, y sus procesos afectan de manera
desigual a diferentes actores. Estos - estudiantes, graduados, profesores, autoridades de la poltica
universitaria, otros proveedores de recursos, la comunidad - tienen expectativas centradas en un
aspecto de los procesos internos o en un tipo especfico de producto. Como consecuencia, las
demandas que enfrenta la universidad suelen referirse a cuestiones diversas y dispersas, con
conflictos y tensiones entre apreciaciones, intereses y prioridades de diversos actores.

- Modalidad colegiada de toma de decisiones: Los sistemas de gobierno incorporan mbitos

participativos y representativos, los que se reproducen en diferentes niveles de conduccin. Ello
provoca negociaciones constantes, problemas en la coherencia de las decisiones adoptadas, lentitud
en los procesos, dificultades para la anticipacin de situaciones y con frecuencia una excesiva
deliberacin. La consecuencia es que la gestin suele ser reactiva en lugar de proactiva.

- Tecnologa problemtica. Como se anticip, las tecnologas educativas y de investigacin tienen

resultados inciertos. Las mismas no se suelen legitimar por sus resultados, sino por la convalidacin
que de la misma hacen actores relevantes: la comunidad acadmica, alguna universidad que sirve
como referente, las aspiraciones de los padres, etc..

- Sujecin a criterios extraorganizacionales. Las universidades son organizaciones sujetas a

criterios profesionales y acadmicos de su plantel de produccin (los profesores e investigadores).
Ello se manifiesta en que: a) estos miembros de la institucin preservan un elevado grado de
 autonoma en la realizacin de sus tareas, debiendo acreditar para desempearlas haber atravesado
por un largo proceso de formacin y socializacin, b) suelen tener lealtades divididas entre la
institucin y la comunidad acadmica, c) se plantean fuertes tensiones entre los requerimientos
organizacionales en materia de homogeneidad de criterios y procedimientos y los valores
profesionales de autonoma y creatividad, d) la evaluacin de las tareas se rige por criterios no
jerrquicos, sometidos al juicio de los pares, e) la jerarqua es impotente para intervenir en los
procesos internos referidos a los contenidos de conocimientos generados y transmitidos, ya que
stos slo pueden ser operacionalizados y evaluados por expertos de cada disciplina,

- Ambito de convivencia. En toda universidad coexisten visiones de la institucin, disciplinas,

perspectivas, orientaciones y posicionamientos polticos. Esta convivencia est atravesada por
"fracturas" entre grupos acadmicos por razones disciplinarias, de orientacin del trabajo y de
articulacin con las fuentes de financiamiento, as como entre stos y los sectores administrativos. A
ello se suma la fragmentacin debida al distinto grado de involucramiento institucional por las
distintas dedicaciones de docentes, investigadores, autoridades y personal administrativo.

- Diversidad de criterios para la legitimacin de los liderazgos. Como organizacin parcialmente

burocratizada y con relaciones jerrquicas, junto a los criterios comunes de legitimacin de los
liderazgos organizacionales coexisten liderazgos convalidados a travs de criterios acadmicos y de
la inclusin en redes sociales y profesionales que exceden a la propia universidad.

- Lealtades mltiples. Las lealtades predominantes son las referidas a los grupos disciplinarios y a
las pertenencias a mbitos especficos de la universidad, todo ello por sobre la identidad institucional.
Adems, el carcter poltico de la universidad hace que las lealtades hacia grupos externos (partidos
polticos, agrupaciones gremiales, etc..) tengan impactos sobre los comportamientos institucionales.

- Sistemas de informacin problemticos. Estos sistemas estn fuertemente determinados por las
culturas acadmicas que coexisten, por el manejo privilegiado de la misma que se realiza en niveles
organizacionales subordinados, por la insercin en distintas redes sociales acadmicas, polticas,
gremiales - y por la debilidad de las concepciones y de los arreglos para el gerenciamiento
universitario,

- Multiplicidad de articulaciones externas. La universidad es un sistema con articulaciones con las

autoridades de poltica universitaria y presupuestaria, cpn el mercado de formacin y de trabajo, con
las entidades profesionales, con las autoridades locales, las familias, la comunidad cientfica nacional
e internacional, las organizaciones empresariales y sindicales, etc.. Estas articulaciones se suelen
dar en distintos mbitos y por medio de diferentes actores.

- Conflicto de valores. La universidad es un sistema en el que la legitimidad, la eficiencia y la

excelencia son valores cuya expresin en forma conjunta se presenta como conflictiva y difcilmente
armonizable en los procesos decisorios (Leslie, 1996).

Debido a estos atributos, la gestin universitaria se desenvuelve siempre en presencia de tensiones, las que
deben ser canalizadas positivamente, sin que ello alcance para suprimirlas. Puede plantearse la hiptesis
de que las instituciones universitarias exitosas son aquellas que pueden canalizar positivamente esas
tensiones.

Captulo 4
La gobernabilidad

1. Los atributos de la gobernabilidad

1.1. La gobernabilidad como capacidad de preservar la unidad institucional

La naturaleza de la institucin universitaria plantea serios problemas de reconstitucin de la unidad y de
reconstruccin de un sistema coherente a partir de ncleos diferenciados y generalmente desarticulados. En
primer lugar, esta reconstitucin es una afirmacin de tipo normativo que remite a los antecedentes histricos
de la universidad y que a la vez atiende a las circunstancias actuales.

En sus orgenes la institucin universitaria pretendi abarcar y acoger a la totalidad del conocimiento. Con
las diferenciacin de las esferas de saber se comenz a plantear la cuestin de la pluralidad disciplinaria y de
los arreglos institucionales que pudieran darle cabida. La primitiva unidad fue progresivamente puesta a
prueba, requirindose mecanismos especialmente creados para gobernar una entidad con fuertes tendencias
centrfugas y autonmicas de parte de sus unidades componentes. La nocin de universidad fue
cuestionada, pasndose a ideas ms complejas que pretendan describir esta situacin, pero no por ello
abandonar una identidad de sentido y de propsito.

Esta cuestin plantea la problemtica del gobierno - o, ms precisamente, de la gobernancia, traduccin

imperfecta del trmino ingls governance - y de la gobernabilidad institucional. Esta hace referencia en
primer lugar a la capacidad de sus rganos de gobierno para preservar un sentido de unidad y de misin
institucional, de traducirlo en polticas y de transmitirlo a las acciones emprendidas y para motivar, promover
y articular comportamientos, logrando a la vez la efectividad y la consolidacin de la legitimidad. Es
consecuencia de un modo de convivencia y de respeto a reglas de juego establecidas, de visiones
compartidas y de mecanismos efectivamente utilizados para la resolucin de conflictos. Tiene relacin con el
poder: quin lo ejerce, cmo se ejerce y cmo se transmite, y con sus efectos y grados de aceptabilidad
(Palln Figueroa, 1999). Abarca, por lo tanto, los rganos de gobierno, sus reglas bsicas, las modalidades
de ejercicio de sus funciones y las respuestas que genera.

1.2. La gobernabilidad y los rganos de gobierno

La gobernabilidad no est necesariamente asociada al modo formal en que se desempean las funciones de
gobierno en determinados mbitos, como podran ser los Consejos Superiores o los Consejos Directivos. Es
el resultado de la naturaleza de los procesos decisorios, de la visin que los gua, de la calidad de la
informacin utilizada, de la participacin alcanzada, de los acuerdos logrados, de los recursos tcnicos que
se movilizan en los todos mbitos y niveles involucrados en esas decisiones y en su ejecucin, etc..

En ocasiones, estas instituciones no se plantean las temticas sealadas, son gobernadas por inercias
institucionales o se construyen a partir de respuestas especficas a estmulos circunstanciales, marchando
sin rumbo. Muchas veces tambin se produce un desplazamiento de los mbitos en los cuales las decisiones
son adoptadas o estas cuestiones son tratadas, con una renuncia de hecho, explcita o implcita, a asumir
sus responsabilidades por parte de aquellos que efectivamente tienen que ejercer estas funciones.

Los estatutos universitarios suelen conferir a los Consejos Superiores y Directivos funciones de formulacin
de polticas, normativas y de gestin (BID, 1978, Cano 1983, Cox, 1990). Como es frecuente en los cuerpos
colegiados de conduccin, la atencin de los Consejos suele centrarse en estos ltimos aspectos. Una
simple observacin del contenido de las actas de sus sesiones puede permitir identificar que la discusin
tiene por eje el tratamiento de cuestiones urgentes, con predominio de los temas vinculados a lo operacional,
generalmente poco trascendentes para la orientacin estratgica y para la construccin institucional. Las
decisiones pueden responder a la resolucin de problemas inmediatos y a la satisfaccin de demandas
puntuales, productos de la negociacin constante. La bsqueda permanente de consensos sobre lo
instrumental puede llevar a la inmovilizacin de los procesos decisorios, a la persistencia de las situaciones
establecidas y al crecimiento por inercia. Si as ocurre, la universidad renuncia por pasividad a su capacidad
de actuar en funcin de una misin o proyecto institucional. La gestin se reduce a su sentido ms estrecho,
limitndose a lo administrativo y a la ejecucin de acciones, sin remisin explcita a los sentidos que
constituyen la identidad institucional y a su proyeccin en el tiempo

Si la conduccin se limita a la administracin de un sistema de compromisos, pero sin ejercicio del poder de
orientacin, con su mirada dirigida exclusivamente hacia el interior de la organizacin, dando la espalda hacia
el afuera, la gobernabilidad institucional se resiente, sin consensos sobre el futuro y sin un despliegue
estratgico. Para el ejercicio de esa gobernabilidad, son necesarios los debates sobre la visin que debe
gobernar la construccin del perfil universitario o sobre problemas como la desercin, la calidad de la labor
educativa, la insercin regional, la articulacin entre docencia, investigacin y extensin o la relacin entre los
recursos, matrcula y plantel docente.

El gobierno universitario tiene responsabilidades hacia adentro que consisten en la adopcin de decisiones
sobre las actividades necesarias para el cumplimiento de sus fines. Esas responsabilidades tambin tienen
una proyeccin externa sobre cmo se inserta la universidad en la sociedad, en el escenario de la educacin
superior, en los procesos de generacin y reproduccin de conocimiento, etc.. Comprende tambin la
contribucin a la construccin de la ciudadana y a la instauracin de mbitos y mtodos para el debate
publico que conformen una esfera de comunicacin compartida. Estos aspectos deben ser efectivamente
incorporados a la evaluacin, procurando identificar el modo a travs del cual las estructuras de gobierno
procesan estas cuestiones que hacen a la orientacin, a la proyeccin y a la legitimacin de la institucin
universitaria.

1.3. Las manifestaciones de la gobernabilidad

Varias son las manifestaciones en las que se expresa esta capacidad de gobierno. En particular, la gestin
universitaria debe permanentemente afrontar y resolver tensiones. Estas se refieren a diferentes planos:

- lo permanente de su misin y funciones con las exigencias de la adecuacin y acomodacin a lo

circunstancial y contingente,

- la unidad de propsito que debe orientar a la institucin frente a la diversidad de contribuciones que
se espera de sus partes integrantes,

- la estructura piramidal de toda organizacin jerrquica con la especializacin de la divisin del trabajo
y sus contribuciones funcionales en materia acadmica (autoridad de lnea frente a responsabilidad
funcional),

- la visin de largo plazo de la universidad frente a los apremios del corto plazo,

- las demandas externas por servicio, calidad, legitimidad y apoyo frente a las exigencias internas de
participacin, eficiencia tcnica y programacin de actividades,

- los aspectos tcnico-operativos frente a los requerimientos socio-emocionales de los miembros de la

universidad,

- la utilizacin de incentivos y sanciones formales y su complementacin con las gratificaciones y

sanciones simblicas e informales,

- los comportamientos sujetos a normas y reglas de carcter general frente a la necesidad de dar
respuestas flexibles y adecuadas a cada situacin.

La gobernabilidad consiste en la forma en que estas tensiones son superadas preservando la unidad
institucional y la fidelidad al proyecto adoptado. Para determinar el grado en que esa gobernabilidad se ha
alcanzado deben plantearse varios interrogantes (R.Lpez, 1997)

- de qu manera los rganos de gobierno formales disean e instrumentan las politicas y decisiones
instituicionales,

- quienes son los actores que efectivamente participan y ejercen influencia sobre esas polticas y
decisiones,

- cun extensa e intensa es esa participacin,

- cmo se construyen las relaciones entre estos actores y los mecanismos formales,
 - cules son los esfuerzos que se realizan para construir consenso, y cules son sus resultados,

- cun precisa es la definicin que los rganos de gobierno han realizado de la visin y de la misin de la
institucin,

- hasta qu punto los objetivos institucionales son lo suficientemente precisos como para permitir la
definicin de prioridades y la asignacin de recursos conforme a ellas,

- cun suficiente es la informacin de que disponen los rganos de gobierno para realizar apreciaciones
sistemticas de su contexto de accin, para identificar las fuerzas que estn operando en el mundo de
la creacin y transferencia de conocimientos, para entender las tendencias ecnomicas, polticas,
culturales, sociales, etc., que afectan o afectarn la vida de la universidad,

- hasta qu punto los rganos de gobierno cuentan con capacidad y la ejercen para la planificacin, el
seguimiento y la evaluacin de las actividades institucionales.

1.4. Los requisitos de la gobernabilidad

La gobernabilidad tiene pre-requisitos. Exige una conduccin institucional que disponga de:

- la visin de conjunto de la institucin, de su trayectoria y de los atributos deseados para la misma,

- una concepcin integral del papel de la institucin en su medio y con respecto a las actividades y
disciplinas,

- la capacidad para traducir esa visin y concepcin en una formulacin de la misin que sea
transmisible y comprensible para los miembros de la comunidad universitaria y para aquellos que
estn en relacin con ella.

Estas exigencias son resumidas por Schuster et.al como inclusividad, planeamiento, comunicacin y
liderazgo (Schuster, 1994).

Esa gobernabilidad debe alimentarse constantemente. Para ello debe estar respaldada por:

- capacidades analticas, en particular para la formulacin de diagnsticos, la identificacin de

problemas, la visin de largo y mediano plazo, la comprensin de las relaciones de la actividad
universitaria con otras rbitas de accin social, la evaluacin de sus logros, etc.,

- capacidades para la elaboracin de polticas con alcance para los distintos tipos de actividades y
diferentes mbitos institucionales y de asignar recursos en forma coherente con las prioridades
definidas,

- capacidades para brindar dinamismo y liderazgo para la promocin de comportamientos innovadores

y para la orientacin institucional, atendiendo a las aspiraciones e intereses de aquellos con
involucrados con la vida de la organizacin,

- capacidades para el reconocimiento de la diversidad de la institucin universitaria y de la

heterogeneidad de situaciones que debe enfrentar, identificando la especificidad de los mbitos
relevantes para su accionar y formulando estrategias diferenciadas frente a ellos,

- capacidades para formular planes y programas, con metas explcitas, secuencias en las acciones y
previsiones para el seguimiento y la evaluacin, con unidades para la formulacin de planes y
programas, as como para el seguimiento y la evaluacin de la gestin, con sistemas de informacin
adecuados y con participacin en la elaboracin de las decisiones sobre recursos y en los procesos de
negociacin presupuestaria,
 - capacidades para el dilogo con los diversos actores relevantes,

- capacidades para la promocin de la participacin, de la concertacin y de la activacin de diferentes

pblicos relevantes en torno a la vida y necesidades de la institucin.

El producto de esas capacidades es la elaboracin de una visin que oriente a las acciones institucionales y
reafirme el sentido de pertenencia a la comunidad universitaria, procurando el crecimiento sistemtico de las
capacidades para brindar una educacin de calidad y realizar contribuciones significativas al medio a travs de
sus labores de investigacin, transferencia de tecnologa y extensin.

El trnsito por este sendero demanda la deliberacin sobre objetivos entre los componentes de la universidad,
planeamiento a cargo de unidades especializadas que apoyen la toma de decisiones de los rganos polticos, la
institucionalizacin de la evaluacin de procesos, resultados e impactos y una gestin activa y anticipatoria. Es
una bsqueda de consenso acerca de los fines sustantivos, con una asuncin plena de las responsabilidades de
gobierno institucional, un efectivo liderazgo y coherencia en la accin.

Lo anterior no es suficiente para asegurar la gobernabilidad del sistema. Es posible que se cuente con claros
enunciados de propsitos sustentados en concepciones explcitas sobre la institucin universitaria,
respaldados por un fuerte compromiso de parte de la autoridad universitaria, sin que ello se traduzca en
resultados, incapaz de conducir armoniosamente el cambio institucional. Los requisitos en materia de
personal, medios, organizacin, sistemas de informacin, etc., suelen ser desconocidos por un exceso de
voluntarismo o por una consideracin limitada y parcial de las exigencias de la gestin.

1.5. La capacidad de los niveles y mbitos de conduccin

La capacidad de los rganos de conduccin est definida por las atribuciones que legal y estatutariamente estn
conferidas, as como por su capacidad de decisin y su articulacin con otros mbitos y actores.

Algunos de estos aspectos son particularmente problemticos. Es frecuente la existencia de superposiciones, la

dilucin de responsabilidades, los conflictos de competencias, la capacidad para hacer cumplir sus decisiones y
las competencias en materia sustantiva y administrativa.

Uno de los aspectos ms difciles en la evaluacin institucional es la determinacin de la correspondencia entre

la organizacin formal y los procesos decisionales efectivos. Ello requiere la identificacin de los centros de
decisin informal en el nivel central y en los subalternos, evaluando su interaccin y el resultado emergente
vinculado al incumplimiento y / o modificacin de las polticas. Los grupos docentes y de investigadores, las
organizaciones profesionales, los centros de estudiantes, el sindicato de no docentes, etc., despliegan
estrategias que no siempre se canalizan a travs de los rganos establecidos, apelando a su capacidad de
negociacin y al manejo de recursos crticos.

Por otra parte, el diseo organizacional tiene consecuencias sobre la gobernabilidad y sobre la capacidad de los
rganos de conduccin. Una excesiva diferenciacin estructural alimenta la existencia de fuerzas centrfugas, la
descoordinacin, la ineficiencia en la asignacin de recursos, la desarticulacin institucional y la apropiacin de
mbitos especficos por intereses sectoriales.

1.6. Los rganos de conduccin y la diferenciacin de esferas de competencia

El modelo de conduccin universitario surgido como consecuencia de la Reforma del 18 condiciona tanto el
poder de los docentes como de la administracin universitaria (Brunner, 1990, Cox, 1990). Es en este marco
que la gobernabilidad adquiere un carcter muy especial en virtud del sistema de gobierno adoptado, ya que
la legitimidad brindada por el elevado carcter representacional de su composicin debe estar acompaada
de formas de gestin eficaces. Estas formas, a su vez, son problemticas como consecuencia de la
existencia de una multiplicidad de poderes y la presencia de las fuerzas centrfugas propias de toda
institucin universitaria.
Siendo la composicin de los rganos de conduccin de tipo representacional, los procesos decisorios implican
negociaciones y esfuerzos para la construccin de consensos. Esta negociacin puede darse con respecto a
diferentes temticas: la misin institucional, las polticas especficas, la distribucin de recursos, la incorporacin
de personal, la orientaciones particulares de las distintas funciones desempeadas, las decisiones operativas,
etc.. Conforme sean los niveles de consenso o de desacuerdo con respecto a estas temticas, las
consecuencias para la gestin sern diferentes.

Una adecuada gobernabilidad requiere una diferenciacin de las decisiones sometidas a negociacin y de los
mbitos en que sta se produce. Con frecuencia, la negociacin se hace en torno a cuestiones de resolucin
cotidiana, sin referencia a polticas previamente acordadas. Ello tiene consecuencias diversas pero todas ellas
negativas:

- se reduce la coherencia de la gestin, pues no existen mecanismos que puedan asegurar que la
resolucin de esas cuestiones se realiza conforme a criterios homogneos,

- las consecuencias negativas sobre la transparencia son severas, en particular cuando - por la
naturaleza de las materias abordadas y por los horizontes temporales de las decisiones adoptadas - no
puede realizarse una comunicacin plena de los motivos y circunstancias de cada decisin,

- la identificacin de las responsabilidades se hace dificultosa o controvertible,

- sufre la celeridad en la toma de decisiones.

Las decisiones referidas a la misin, los objetivos, las estrategias y las polticas institucionales deben quedar
obviamente reservadas a los rganos superiores de conduccin. Las decisiones operacionales deben ser
responsabilidad de aquellos con funciones ejecutivas. Con respecto a las primeras, la adecuada salud
institucional, as como el respeto a los principios de la institucin universitaria, exigen que sean precedidas por
un amplio debate, ilustradas con los aportes de los miembros de la comunidad universitaria y alimentadas por
los de otros actores relevantes.

1.7. La gobernabilidad y la adecuacin estratgica de las estructuras

El nuevo escenario ha hecho que el tema de la estructura institucional adquiera una creciente relevancia. La
estructura tradicional y sus consecuencias sobre los procesos decisorios ha llevado a que algunos propongan
la adopcin de estructuras ms verticales y simples y menor incidencia de los rganos colegiados en la
gestin cotidiana (Sanyal, 1997). Esta postura, a su vez, genera oposicin, ya que se argumenta que la
descentralizacin, con capacidades decisorias atribuidas a grupos de docentes e investigadores, es una
condicin para la promocin de la innovacin (Clark, 1997).

Con frecuencia las universidades no son ms que federaciones de facultades, departamentos o ctedras.
Esta realidad tiene sustento en varios factores: trayectorias histricas, especificidades disciplinarias, distintos
tipos de pblicos o clientelas, diversidad de formas de financiamiento, etc. En muchos casos las
diferenciaciones y especificidades de cada mbito son legtimas y deben ser preservadas. No obstante, la
evaluacin debe atender a los modos en que esas diferencias y especificidades se reconcilian a partir de
algn sentido compartido. En ellas radica la riqueza de la vida universitaria y pueden ser la fuente de la
innovacin institucional. Para que la diversidad no contribuya a la fragmentacin y a la disolucin del sentido
universitario, debe existir algn marco de referencia que suministre coherencia. La capacidad de la institucin
para construir ese marco es un objeto de indagacin propio de la evaluacin de la gestin.

La evaluacin, por lo tanto, debe analizar el marco organizativo vigente y su adecuacin a las polticas de la
universidad. Es frecuente que la estructura para la gestin est pensada para una situacin que difiere
significativamente de la actual. Una apreciacin general permite afirmar que las estructuras estn diseadas
segn algunos supuestos bsicos:

- facultades con poca diversidad de carreras en su interior. En cambio, se aprecia en casi todas las
facultades una multiplicacin de carreras con diferentes orientaciones disciplinarias, culturas
 profesionales, perspectivas de insercin laboral, relaciones con los mercados de trabajo y
aspiraciones de sus cursantes,

- facultades orientadas al grado. Se est produciendo una explosin de posgrados como maestras y
carreras de especializacin y de actualizacin profesional, las que con frecuencia son consecuencia
de respuestas a demandas del mercado de trabajo y del aprovechamiento de oportunidades que van
conformando perfiles institucionales sin demasiada coherencia,

- facultades con actividades de extensin autogeneradas, con escasas relaciones contractuales. Se

est sumando una importante labor de prestacin remunerada de servicios y de acciones de
vinculacin tecnolgica, muchas veces participando en mercados profesionales competitivos,

- facultades dependientes de una sola fuente de financiamiento, con recursos fundamentalmente

orientados hacia el pago de salarios. El escenario de restricciones crecientes en los recursos hace
que las facultades realicen acciones agresivas de recaudacin de fondos, muchas veces con escasa
o problemtica relacin con las actividades acadmicas normales,

- facultades cuya nico mecanismo de proyeccin a la comunidad eran sus graduados, por lo que su
presencia en las estructuras de gobierno adquira sentido como vehculos para el traslado de las
demandas sociales. Hoy, con una sociedad civil ms estructurada y activa, esa concepcin de la
representacin de la sociedad en la universidad resulta a todas luces limitada.

El diseo de la estructura debe estar gobernado por la definicin del perfil institucional. En la literatura
organizacional una proposicin generalmente aceptada sostiene que esta estructura debe ser consecuencia
de la estrategia adoptada (Chandler, 1962). Es decir, la distribucin de funciones a unidades de gestin y la
jerarquizacin de stas debe ser consecuencia de la importancia estratgica que se asigne a cada tipo de
actividad o funcin.

Si el perfil de la universidad actual difiere significativamente de los supuestos sealados, es obvio que las
estructuras para la gestin deben ser revisadas. Por consiguiente, la determinacin de la coherencia entre el
perfil y esas estructuras debe ser una de las tareas de la evaluacin institucional, as como el impacto de su
presencia o ausencia sobre la gobernabilidad institucional. Si esa coherencia no existe, es posible que las
estructuras existentes terminen determinando la estrategia institucional.

1.8. La gobernabilidad y la adecuacin operativa de las estructuras

La actual organizacin de la mayora de las universidades argentinas es heredera de una matriz estructural
definida hace mucho tiempo. Esa matriz consiste en una primera diferenciacin en la que las ramas de
conocimiento y las prcticas profesionales establecidas coinciden con la delimitacin de los mbitos de
competencia de facultades y departamentos. Debido a que est fuera de los objetivos de este trabajo la
consideracin de los criterios para la organizacin de la actividad acadmica entre facultades, departamentos
u otros arreglos alternativos, en este punto slo se tratan los aspectos ms directamente vinculados con la
gobernabilidad de la institucin en su conjunto.

Un primer aspecto a considerar se refiere al reparto de competencias en cuestiones acadmicas y

administrativas en distintas Secretaras. Como ya se seal, la primera estructura adoptada por casi todas
las universidades y facultades consisti en dos secretaras con la especializacin funcional en esos campos.
Esa estructura se fue complejizando por la creacin de un nmero creciente de secretarias a las que se les
atribuy la gestin de los distintos aspectos no cubiertos vinculados con el desarrollo de nuevas actividades.

A pesar de esta complejizacin, la matriz estructural primera aun prevalece. Esa matriz se corresponde con
las necesidades de unidades acadmicas relativamente simples, centradas en el grado, el que convoca la
mayor atencin por parte de los Consejos Directivos. Las funciones de las secretarias acadmicas estn
referidas bsicamente a las actividades de grado.
Cuando comenzaron a desarrollarse las ofertas de posgrado, se crearon secretarias para atender esta
problemtica. Las ofertas suelen consistir en un universo poco ordenado de programas, muchas veces
desarticulados de los departamentos y aun de la investigacin, con escasa vinculacin con los doctorados y
sin relacin ni continuidad con la oferta de grado. Estas secretarias disponen con frecuencia de mecanismos
administrativos propios, estn sometidas a regmenes especiales y de excepcin y estn reguladas por
normas que presentan atributos muy distintos en materia de formalizacin de procedimientos y de exigencias
acadmicas a los referidos al grado.

A esas secretarias se sumaron luego las de ciencia y tecnologa, de transferencia, de extensin, de bienestar
estudiantil, etc.. La estructura resultante produce desbalances, la compartamentalizacin de la atencin y una
organizacin por sedimentacin en mayor medida que de una seleccin de la mejor alternativa para el perfil
adoptado. Se refuerzan de este modo inercias y perspectivas parcializadas que inhiben la visin
comprehensiva que debe orientar a la conduccin institucional. Por lo tanto, el problema que afecta a la
gobernabilidad no es slo la adecuada y clara delimitacin de las responsabilidades y competencias, sino
tambin la articulacin y coordinacin entre las partes que componen la institucin. Si stas operan como
mbitos sin relacin, gobernadas por sus propias lgicas, la buscada unidad de criterios y la orientacin
estratgica no podrn concretarse

1.9. La gobernabilidad y la burocracia profesional

Si la atencin de la conduccin universitaria se vuelca hacia los aspectos operacionales, sin una visin
estratgica y sin deliberacin sobre objetivos o polticas y sin capacidad para la evaluacin, lo que est
haciendo realmente es sustituyendo una capacidad de gestin cotidiana que debe estar localizada en
mbitos con capacidades especficas para ello. En este sentido, la disponibilidad de una capacidad de
gerenciamiento administrativo es una condicin bsica necesaria para una gobernabilidad efectiva y exitosa.

Las universidades requieren burocracias con alto grado de profesionalizacin para el apoyo a la gestin. Las
universidades argentinas no satisfacen esta exigencia. El sistema nacional difiere de otras realidades en las
que las funciones de gestin llevaron a la constitucin de cuerpos de administradores universitarios de gran
influencia. Ello remite a un rgimen del servicio civil del estado carente de incentivos, a bajas
remuneraciones y a la persistencia de un modelo organizacional en el que las funciones de gestin quedan
en gran medida reservadas a funcionarios polticos, muchas veces docentes, sin una suficiente preparacin
para el desempeo de estas tareas.

Es til hacer referencia al contraste con otros sistemas universitarios. Las universidades americanas tienen
administraciones extremadamente profesionalizadas, mientras que la universidad francesa dispone de un
cuerpo de administracin universitaria pequeo pero consolidado y coherente con otras dimensiones de una
vida acadmica fuertemente jerarquizada y centralizada.

Los supuestos de homogeneidad institucional en materia de dimensiones, actividades y servicios sobre los
que est construida la universidad argentina se ponen de manifiesto tambin en la organizacin para la
gestin administrativa. Esta no difiere significativamente entre universidades y facultades, con independencia
de su dimensin y de la complejidad de sus actividades. Una facultad de 600 alumnos tiene la misma
estructura que una de ms de 50.000 alumnos, como es el caso de la Facultad de Ciencias Econmicas de
la Universidad de Buenos Aires. Las diferencias en la carga de trabajo en materia logstica, de registro, de
servicios al estudiante, de facilitacin acadmica, de convenios con terceros, etc., no se revelan en los
diseos organizacionales.

1.10. La inferencia de las capacidades para la gobernabilidad

Distintos enfoques pueden utilizarse para inferir las capacidades de los rganos de gobierno y, de manera
indirecta, la gobernabilidad del sistema:

- uno de ellos consiste en identificar los recursos a disposicin de esos rganos, tanto en materia
organizacional como tcnica y poltica. Esos recursos derivan de las estructuras existentes y de las
 atribuciones y mandatos conferidos, de los recursos humanos disponibles, con sus calificaciones,
dedicacin y ubicacin, de los sistemas de planeamiento y de informacin instalados, etc.,

- desde otro enfoque, debe considerarse el conjunto de decisiones referidas a la orientacin general del
sistema y a la asignacin de recursos. Se presta particular atencin a la existencia de planes,
programas y proyectos, as como a la enunciacin formal de polticas,

- por ltimo, est la atencin a la naturaleza y calidad de los procesos decisorios, con nfasis en cmo se
plantean las cuestiones que demandan la atencin de la conduccin, cmo son identificadas las
alternativas y cmo se adoptan e implementan las decisiones y como se hace el seguimiento de las
mismas y de los impactos provocados.

Estos tres enfoques tienen consecuencias metodolgicas importantes. Por cierto, la fijacin de la atencin en los
insumos, en los productos o en los procesos no es slo una opcin analtica sino que tambin responde a las
posibilidades de acceso a la informacin y a la viabilidad de las estrategias de evaluacin, en gran medida
determinada por el tiempo de inmersin en la institucin. No obstante que en muchas circunstancias solamente
es posible abrir juicio desde los dos primeros enfoques mencionados, la evaluacin debe procurar adentrarse en
los procesos decisorios. A travs de ellos se pone de manifiesto el grado en que esa gobernabilidad est
presente, cules son los factores que inciden sobre ella, cules son los recursos movilizados por los diferentes
actores y cuales son sus estrategias, etc..

Es a travs del anlisis de estos procesos que se pueden identificar las relaciones entre las decisiones
adoptadas y sus dependencias recprocas. Estas decisiones no son independientes ni quedan aisladas en el
escenario institucional. Por el contrario, constituyen redes con determinaciones mutuas, establecen
restricciones que operan recprocamente y que reducen los mrgenes de libertad efectivos con que cuentan los
decididores. De esta manera, cada decisin no obedece a un clculo racional, sino que est condicionada por
decisiones pasadas y contaminada por apreciaciones que muchas veces suponen inercias perceptuales,
compromisos emocionales y presencia de elementos simblicos que slo alcanzan su plena significacin en el
contexto de cada episodio de la vida institucional. Adems, esas decisiones conforman una secuencia que, sin
ser lineal ni acabada, abarcan procesos que comprenden desde la identificacin y conceptualizacin del
problema, hasta la evaluacin de sus consecuencias y en los que en cada una de las etapas que los componen
los entrecruzamientos son mltiples y abiertos.

2. Los marcos e instrumentos de la gobernabilidad

2.1. La misin institucional

La definicin de la misin institucional es un elemento central de la gestin universitaria, pues constituye el

fundamento de la identidad y del carcter de la universidad y la base para el diseo de su perfil y del proyecto
institucional.

Por cierto, esta definicin constituye una de las cuestiones ms debatidas con respecto a la universidad
contempornea. Reducida a lo esencial, la finalidad de toda enseanza superior es doble: una, por
referencia a su objeto, consiste en la comunicacin de los conocimientos acumulados por las generaciones
precedentes y su continuo enriquecimiento: es decir, la investigacin. Otra, definida por sus destinatarios,
consiste en preparar la entrada de los mismos en la vida profesional. Estas misiones siempre han sido, a la
vez, complementarias y concurrentes, pero la evaluacin reciente hace cada vez ms difciles las elecciones
relativas a las condiciones de su ejecucin, dado que confronta a la Universidad con tres dilemas: el dilema
del saber, el dilema del nmero y el dilema del cambio y de la diversidad de las aspiraciones (Remond,
1987).

Los estatutos universitarios suelen ser extremadamente genricos con respecto a los fines institucionales.
Por consiguiente, no brindan elementos suficientes para fijar su misin, para definir el perfil institucional o
para servir como patrones normativos para la tarea de evaluacin de la gestin. Como se seala en uno de
los informes de evaluacin externa realizados por la CONEAU, su carcter general permite contener la
multiplicidad de orientaciones y perspectivas que coexisten en la Universidad e incorporar una amplia gama
de iniciativas que deben acoger sus rganos de gobierno. Tampoco tienen disposiciones que adjudiquen a
los distintos mbitos de gobierno la responsabilidad de concretar principios y fines en definiciones
operacionales de los mismos, ni hacen referencia a las funciones de fijacin de polticas, de planeamiento y
de evaluacin. A pesar de que el estatuto es un instrumento de consecuencias organizativas - pues se refiere
a la distribucin de responsabilidades entre mbitos y niveles - y polticas - al fijar los mecanismos de
representacin -, no contiene disposiciones que impliquen restricciones sobre las decisiones sobre la oferta
acadmica, la localizacin de las actividades o el equilibrio entre docencia e investigacin (CONEAU, 1999).

La evaluacin debe verificar la existencia de definiciones precisas de la misin institucional para determinar
luego la correspondencia entre esa definicin y el perfil institucional adoptado y los proyectos que orientan la
gestin. De igual manera, la evaluacin debe identificar las consecuencias de los vacos en esas
definiciones, as como los modos a travs de los cuales la institucin los enfrenta, as como el grado de
conocimiento, comprensin y consejo en torno a esa misin.

2.2. El perfil institucional

La eleccin del perfil de institucin es una posibilidad abierta a las conducciones universitarias. Estas, a
travs de los procesos participativos y de involucramiento de la comunidad universitaria y de otros actores
relevantes, debe definir el perfil institucional deseado. Ese perfil constituye el proyecto institucional que
inspira la definicin de las polticas, guia las acciones y constituye el parmetro para el diseo de los modelos
de organizacin y de gestin. Es el elemento diferenciador dentro del universo de instituciones de enseanza
superior.

El perfil institucional da respuesta a los interrogantes sobre el por qu institucional, el para qu y al cmo, as
como sobre los recursos bsicos. Incluye temticas referidas a las funciones que se privilegian, a su
dimensin, a los niveles formativos y a su articulacin con el medio. Sus componentes son varios y no puede
aqu establecerse un listado exhaustivo de los mismos, pero esa definicin no puede excluir cuestiones tales
como:

- la importancia relativa asignada a la docencia, la investigacin y extensin,

- el mix de actividades de grado y posgrado,

- los componentes disciplinarios incorporados,

- la cobertura social y territorial a la que se aspira,

- las articulaciones con otros actores sociales,

- sus estilos de gestin,

- el patrn de financiamiento a consolidar.

En el escenario presente la definicin de este perfil adquiere una muy particular importancia. El sistema
universitario argentino est atravesando por un perodo que se caracteriza por la creciente complejizacin y
diferenciacin al interior del universo institucional. Por un lado, en unas pocas dcadas se ha pasado de una
poblacin total de menos de una decena de universidades a un centenar de ellas. El monopolio de la oferta
pblica ha sido superado por una situacin de competencia con universidades privadas cuyo nmero total es
semejante al de las estatales. La formacin centrada casi exclusivamente en el grado se complementa ahora
por ms de mil ofertas de maestras. Por ltimo, el financiamiento exclusivo de fuentes presupuestarias se ha
complementado, en el caso de las universidades estatales, con recursos provenientes de la venta de
servicios. Estas tendencias no impactaron de la misma manera a todas las universidades. Por el contrario,
las situaciones difieren significativamente, evidencindose a la vez distintas capacidades de respuesta. Se
fueron conformando as diferentes perfiles, a veces como producto de diseos de las conducciones y otras
por operacin de la inercia institucional.
La literatura sobre este tema identifica distintos perfiles y construye en base a ellos tipologas de
universidades. Por ejemplo, Clark, al estudiar la relacin entre la docencia y la investigacin, identifica cinco
perfiles que predominan en cinco contextos nacionales, identificados por cul es el mbito bsico en el que
se despliega la investigacin:

- el modelo americano, en el que la investigacin se realiza bsicamente en los departamentos de

estudios para graduados,

- el modelo alemn, con sede en los institutos universitarios,

- el modelo francs, centrado en las academias,

- el modelo ingls, con mbito en los colleges y

- el modelo japons, en el que la investigacin se realiza en sedes empresariales (Clark, 1995).

Otras tipologas se construyen sobre la base de la misin institucional (universidades de investigacin,

colleges, liberal arts, etc. (Kerr, 1987 ), pero que no son de utilidad en nuestro pas pues la mayora de las
universidades han adoptado el mismo patrn, salvo algunas de las ms recientes.

Hay otras tipologas, tal vez ms tiles para los propsitos de establecer orientaciones para la labor de
evaluacin, que parten de las decisiones de diferenciacin institucional en un contexto competitivo. Ellas
atienden a los nichos de mercado ocupados. Es decir, no se construyen en base a la intencin declarada
en la misin, sino por las ofertas acadmicas realizadas (Finn, 1999). Estas tipologas Identifican:

- universidades acadmicas, en las que la formacin se articula con la investigacin, buscando

diferenciarse a travs de la calidad de sus ofertas acadmicas y de la produccin independiente de
conocimiento cientfico. Su patrimonio institucional est cimentado sobre el prestigio ganado. Suelen
ser universidades de elite. El plantel de docentes e investigadores, las articulaciones con la
comunidad cientfica internacional, la relevancia de sus investigaciones, la importancia que asignan a
las actividades de posgrado, etc., son sus atributos bsicos. El desafo principal es la relevancia de
sus actividades, su proyeccin al medio y la alimentacin mutua entre docencia e investigacin,

- universidades masivas son aquellas que tienen una fuerte concentracin en el grado, con actividades
centradas en la docencia. Sus ofertas son relativamente convencionales, comprendiendo una
variedad de diplomas en las ciencias sociales, en las humanidades y en las ciencias bsicas e
ingenieras. Por su naturaleza, la proporcin de investigadores con respecto al total de personal
acadmico es relativamente bajo. Su desafo ms importante es preservar o construir calidad en
estas actividades, as como asegurar niveles adecuados de eficiencia conforme a estndares de
graduacin de ingresantes, duracin de las carreras, etc.. Las presiones de la masividad pueden
llevar al riesgo del deterioro de la calidad media del plantel docente y al uso de tecnologas
pedadgicas que van en desmedro de la creacin del espritu de comunidad,

- universidades de servicio, sensibles a las demandas circunstanciales del mercado. Son

universidades de conveniencia, caracterizadas por ofrecer carreras y cursos muy especializados
para satisfacer requerimientos de las empresas y del mercado de conocimientos, altamente
profesionalizadas y con escasa relacin con los adelantos cientficos (Tjeldvoll, 1998).
Caracterizadas por una enorme flexibilidad, su estructura de gestin tambin es prxima a la de las
empresas. Se semejan a empresas orientadas por y hacia el mercado, con abandono de aquellas
disciplinas o carreras con dbil demanda externa. El riesgo que confrontan es el convertirse en
universidades supermercados, con multiplicidad de ofertas sin unidad ni coherencia: son
universidades invertebradas.

Estos tres modelos tienen diferentes problemticas organizacionales y consecuencias sobre la gestin
docente y de alumnos. No son situaciones estticas, sino que constituyen a la vez horizontes degenerativos
de las situaciones de punto de partida. La universidad acadmica puede afrontar los mismos riesgos que la
universidad masiva si no logra alcanzar los recursos para seguir sosteniendo la investigacin o atrayendo a
docentes formados conforme a estndares internacionales. La universidad masiva puede convertirse en
universidad de conveniencia en su afn por conseguir recursos adicionales para enfrentar la masividad. Lo
importante a subrayar es que el patrn institucional de la universidad argentina se est diferenciando y se
encuentran evidencias de que las tendencias sealadas estn operando: algunas universidades pretenden
limitar su dimensin y ganar en prestigio a travs de la actividad de investigacin, otras, con el objetivo de
obtener recursos, estn transitando el ltimo de los caminos sealados. En stas, la flexibilidad requerida
determina que se creen mecanismos de gestin paralelos regidos por normas diferentes a las usuales para
la administracin universitaria.

2.3. El planeamiento institucional

El planeamiento institucional es un tema sumamente debatido. Si bien es una condicin de la gobernabilidad

(Schuster, et.al. 1994), el carcter de la institucin universitaria hace extremadamente complejo el proceso
mismo de planeamiento (Leslie, 1996). Las razones esgrimidas forman parte de los contenidos de un cuerpo
terico sobre el planeamiento que cuestiona la posibilidad de satisfacer los requerimientos de informacin y
de poder que tienen los modelos racional-deductivos de toma de decisiones.

La literatura gerencial convencional, en gran parte construida sobre el referente de la empresa privada,
asume que la informacin est disponible y que el poder est concentrado en la cspide de la organizacin.
El planeamiento consiste, por lo tanto, en la atribucin a estructuras determinadas de tareas de aplicacin de
una metodologa perfectamente definida en el marco de una jerarqua claramente establecida, con
separacin del mbito de ejecucin. Estas condiciones no estn presentes en la universidad, tanto por sus
objetivos y material que procesa, como por su naturaleza fracturada. Por consiguiente, es preciso recurrir a
otro tipo de literatura sobre gestin que, debilitando esos supuestos, pone mayor nfasis en la naturaleza de
los procesos que en las estructuras de planeamiento, en su carcter dilgico e interpretativo y en su
orientacin estratgica.

El proceso es dilogico, pues:

- consiste en la contrastacin de percepciones, perspectivas e informacin,

- no tiene conclusin, pues constituye una actividad constante en la organizacin, no gobernada por
certezas y siempre abierta a la incorporacin de nuevos datos y actores,

- es interpretativo por cuanto pone en juego apreciaciones sobre la realidad, visiones institucionales y
culturas establecidas,

- su orientacin es estratgica al privilegiar los fines perseguidos por sobre el diseo de los senderos
para alcanzarlos, al anticipar oposiciones y al reconocer la necesaria flexibilidad en la
implementacin,

- su contribucin bsica no est en orientar las acciones cotidianas, sino en suministrarles sentido
institucional y en ser medio para la construccin de consenso.

La universidad, como institucin democrtica y abierta a la participacin y con una realidad organizacional
que se acerca a la que constituye la base de los modelos fracturados, plurales y polticos expuestos, da lugar
a procesos de planeamiento con atributos muy especficos. Los mismos deben ser tenidos en cuenta para
identificar los eventuales desvos ritualistas de los procesos de planeamiento y su posible utilizacin
meramente simblica:

- en primer lugar, no puede ser una tarea atribuida como responsabilidad exclusiva a un departamento
o unidad. Por cierto, es necesario la atribucin formal de responsabilidades para esta tarea, con la
funcin primera de estructurar el proceso, movilizarlo y coordinar y compatibilizar los aportes, pero
stos deben ser de toda la comunidad universitaria,
 - el planeamiento nunca se basa en informacin completa. Si bien no hay planeamiento sin un
adecuado reconocimiento del medio y de la propia institucin, es preciso evitar el riesgo de que la
tarea de diagnstico pierda su carcter de proveedora de insumos para convertirse en el eje del
proceso,

- el planeamiento no puede eliminar la iniciativa de los niveles ms bajos de la organizacin, ni reducir

la flexibilidad necesaria para dar respuesta a las oportunidades y contingencias. Algunos autores
afirman que las principal fuentes de innovaciones en las universidades son las llamadas unidades
perifricas (Clark, 1997), las que exploran constantemente el contexto institucional y generan modos
nuevos de responder a demandas, acumulando un aprendizaje que es difcil que sea asumido por el
resto de la institucin. Desde una perspectiva ms gerencial, se afirma tambin que los niveles ms
capacitados para resolver los problemas organizacionales no son aquellos ubicados en la cspide,
sino en los mbitos ms cercanos a dnde esos problemas se manifiestan (Mintzberg, 1994),

- el planeamiento debe establecer la orientacin y a la vez promover la capacidad adaptativa. Si bien

un principio a preservar en la gestin es la unidad de propsito y de orientacin, toda organizacin
debe adaptarse continuamente a su ambiente operativo. Esta adaptacin supone cambios
incrementales, sedimentacin paulativa y flexibilidad en la gestin,

- a la vez que se realizan actividades de planeamiento, deben establecerse los mecanismos para el
control de gestin, el seguimiento del proceso de implementacin y la evaluacin de productos,
resultados e impactos.

2.4. El proyecto institucional

El proyecto institucional es una consecuencia de la presencia de una orientacin estratgica y proactiva en el

gobierno de la universidad. Sirve como expresin de la visin institucional, afirmacin de un escenario
deseado para el futuro, y que contribuye a orientar la gestin de las actividades universitarias. Es un
sealamiento de la trayectoria buscada coherente con la misin institucional, operacionaliza los objetivos
institucionales y les da una unidad temporal. Brinda la base para el desarrollo institucional y para el diseo de
las estrategias para alcanzarlo.

SEGUNDA PARTE
LA EVALUACION DE LA GESTION UNIVERSITARIA

Cptulo 5
La evaluacin: conceptualizacin, programacin y ejecucin

En este captulo se presenta la concepcin de la evaluacin propuesta y sus consecuencias. El

planteamiento que se realiza es general. Su concrecin en los aspectos especficos de la evaluacin de la
gestin ser objeto de tratamiento en el captulo final.

1. Las perspectivas

Una cuestin previa que debe ser abordada se refiere a las distintas perspectivas sobre la evaluacin. El
debate actual reconoce una confrontacin bsica entre las perspectivas racionalistas o interpretativas.

- Para la perspectiva racionalista la actividad de evaluacin forma parte del ciclo de la accin racional que
se realimenta constantemente con nueva informacin para enriquecer los procesos decisorios,
perfeccionndolos por medio del suministro de una comprensin mayor de la realidad sobre la que se
opera y por la generacin de hiptesis causales de mayor poder explicativo. Parte del supuesto de la
existencia de un parmetro para la evaluacin (los fines u objetivos perseguidos), de la afirmacin del
potencial del conocimiento como fundante de la decisin y de la accin y de la deseabilidad y posibilidad
 de convergencia de stas tras esos fines u objetivos. La evaluacin es una intervencin institucional
iluminante, dirigida a promover el aprendizaje a travs del enriquecimiento cognitivo.

- Desde la perspectiva interpretativa, la evaluacin tiene como objetivo la identificacin de sentidos

acordados a la accin organizacional, descubriendo los universos simblicos coexistentes y sus
atributos Su supuesto es la existencia de una multiplicidad e actores que construyen esos sentidos.
Disuelve la nocin de unidad de la organizacin como ente decididor y actor, para utilizarla como
referente para la construccin y asignacin de sentido. La evaluacin forma parte de una intencionalidad
de construccin de argumentos que sustenten las decisiones en mayor medida que una contrastacin
de las hiptesis que alimentan la gestin organizacional. Su funcin argumentativa est dirigida a generar
un encolumnamiento tras una afirmacin particular de sentido, ya sea inducida por la evaluacin o
construida a partir de un dilogo que produzca la convergencia de aquella multiplicidad de sentidos.

El enfoque propuesto pretende realizar una sntesis de ambas perspectivas. Utiliza elementos del enfoque
racionalista, pues parte de la intencionalidad de construir un conocimiento sobre la realidad organizacional
que tenga validez intersubjetiva. Por su parte, se enfatiza la necesidad de reconocer la naturaleza plural de
esa realidad y la coexistencia de sentidos cuyos contenidos y atributos debern ser indagados. La inevitable
movilizacin de valores por parte del evaluador lo convierte en un constructor de argumentaciones con
incidencia sobre los procesos sociales y decisorios al interior de la organizacin evaluada. La evaluacin
resultante intenta alcanzar una interpretacin integral de la realidad organizacional, identificando procesos y
estableciendo su significacin para los distintos participantes.

2. Los componentes de la evaluacin

2.1. Objetivos

La dinmica de la vida universitaria hace que los casos en que se realiza una evaluacin de su gestin
sistemtica o rigurosa sean excepcionales. Si bien existen ocasiones en que se llevan a cabo apreciaciones
de la situacin con conclusiones por dems relevantes, la ubicacin de la evaluacin en un marco con mayor
formalizacin, ya sea en la forma de autoevaluacin o por medio de agentes externos, brinda la oportunidad
para una mejor identificacin de los problemas, para un mayor aprendizaje y para el enriquecimiento de la
capacidad analtica institucional. Conforme a esta definicin del objetivo de la evaluacin, sta supera el
mero intento de medir cmo se estn cumpliendo las metas preestablecidas (Tejedor, 1994).

La evaluacin formula un juicio del estado actual institucional, de sus estructuras y modos de gestin, de los
procesos internos y de relacionamiento externo y de los productos, resultados e impactos. Ese juicio es
consecuencia de una comparacin con un patrn de deseabilidad que atiende a dimensiones vinculadas con
objetivos (calidad del aprendizaje, tipo de graduado producido, conocimientos generados y transferidos,
insercin regional, etc.) o capacidades (innovacin, flexibilidad, articulacin con otros actores, anticipacin de
problemas, influencia en el medio, etc.).

A travs de aquella contrastacin, la evaluacin determina la existencia de deficiencias o carencias en la

disponibilidad y en la utilizacin de los medios a disposicin de la organizacin en un contexto que implica la
presencia de distintas fuentes de dependencias, incertidumbres e interrelaciones. La referencia bsica para
evaluacin es la definicin de objetivos de la institucin

2.2. Los juicios de valor y el marco de la evaluacin

La evaluacin supone la aplicacin de un juicio de valor. Este juicio constituye el aspecto ms problemtico
de toda evaluacin. Involucra al marco institucional de la evaluacin, la conducta del evaluador, el contexto
para la realizacin de la tarea y la receptividad de sus resultados.

Este juicio de valor responde al marco institucional de la evaluacin. Comprende:

- quin determina la realizacin de la evaluacin,

 - cul es su propsito,

- quin es el destinatario de sus resultados y

- cul ser la utilizacin posterior de stos.

Este marco institucional define los alcances de la evaluacin y el perfil del evaluador y genera distintas
relaciones entre el evaluador, el comitente de la evaluacin y la universidad evaluada.

Ese marco es el que explica diferencias entre la autoevaluacin y la evaluacin externa:

- la evaluacin interna, por la propia dinmica social en la que est inmersa y que a la vez genera, es
ms abierta e incierta en sus alcances, pudiendo incluso dirigirse al cuestionamiento de los valores y
objetivos institucionales,

- la evaluacin externa, siempre precedida por un convenio a travs del que se determinan los
trminos de referencia, las relaciones entre las partes intervinientes y las reglas del juego entre la
organizacin evaluada, el comitente de la evaluacin y los evaluadores, est sujeta a un grado de
formalidad mayor y debe respetar las opciones bsicas institucionales adoptadas a travs de sus
declaraciones de principios y del perfil adoptado.

2.3. Orientacin para la accin

Se presume que los resultados de esta evaluacin se integrarn a una secuencia de decisiones, una de
cuyas eventuales consecuencias puede ser la formulacin de planes y programas con propsitos de
perfeccionamiento o actualizacin institucional. Toda evaluacin tiene consecuencias sobre la visualizacin
del funcionamiento institucional, de sus productos, de sus resultados y de sus impactos. La evaluacin brinda
elementos de juicio para sustentar una accin deliberada que procure innovaciones que permitan superar los
problemas identificados o la superacin de los riesgos percibidos.

No es concebible una evaluacin sin consecuencias para la organizacin evaluada. Esas consecuencias
pueden consistir en nuevos comportamientos en actores relevantes o en modificaciones en las apreciaciones
sobre la vida y capacidades institucionales. Ambas pueden impactar procesos decisorios y sus productos con
impacto sobre la trayectoria institucional futura.

Uno de los objetivos de la institucionalizacin de la evaluacin su realizacin regular y sistemtica,

alcanzando a todos los mbitos de la universidad, es construir una cultura receptiva y alentadora de la
reflexin institucional, del cuestionamiento de los supuestos y de los modos de accin establecidos y de la
promocin de la iniciativa de todos sus miembros.

2.4. Aplicacin de conocimientos y tecnologas

La evaluacin utiliza conocimientos propios de las ciencias sociales y tecnologas de evaluacin fundadas en
ellas. La evaluacin es un modo de identificar relaciones de causalidad operantes o previstas y de determinar
si las postuladas han operado conforme a lo previsto.

La realizacin de la evaluacin supone tambin la puesta en juego de mtodos y tcnicas de recoleccin y

anlisis de datos que tienen en algunos casos alto grado de formalizacin y que estn sometidos a juicio por
medio de la movilizacin de criterios profesionales.

2.5. Decisin poltica

La evaluacin responde a un propsito, es decir, requiere un agente movido por una intencionalidad, que es
quien determina la realizacin de la evaluacin y hace uso de sus resultados. Este propsito est respaldado
en un conjunto de valores que se desea ver realizados (calidad acadmica, eficiencia, efectividad,
legitimidad, etc.). Estos valores son los que dan fundamento a la evaluacin y determinan las dimensiones a
incorporar en su diseo.

2.6. Responsabilidad social

La evaluacin institucional brinda informacin a la sociedad sobre la calidad de los servicios prestados y de
los productos de la actividad acadmica. A la vez, permite determinar, en el caso de las universidades
pblicas, el uso dado a recursos estatales. Esta responsabilidad social hace que el evaluador deba preservar
su autonoma, tanto con respecto a la agencia que encomienda la tarea, como hacia los distintos actores
involucrados en la vida universitaria.

3. El carcter problemtico de la evaluacin

Todo lo anterior lleva a la conclusin de que la evaluacin tiene siempre un carcter problemtico que genera
tensiones y conflictos. Algunos de ellos tienen su origen en:

- las diferentes expectativas de todos los actores involucrados,

- los diversos valores puestos en juego en el diseo, ejecucin y recepcin de la evaluacin,

- las diferentes interpretaciones que pueden darse a los datos y a los sntomas expresados por los
diferentes actores,

- los conflictos entre las apreciaciones de los actores y los resultados de las evaluaciones,

- las diferentes convicciones de los comitentes, los evaluados y los evaluadores.

4. Las contribuciones de la gestin

En este trabajo se pone especial nfasis en la problemtica de la integracin institucional como aquella a que
constituye el objeto bsico de la evaluacin de la gestin.

La evaluacin debe realizar contribuciones a esta integracin institucional a travs del anlisis de los
siguientes aspectos diferentes pero complementarios.

- La integracin de los objetivos de la actividad universitaria: La universidad es, en esencia, una

institucin con mltiples objetivos, algunos explcitos y otros latentes. Es un mbito de transmisin y
generacin de conocimientos, pero tambin de socializacin, de incorporacin a un cierto modelo de
vida, de insercin en relaciones horizontales fundadas en la nocin de colega, necesariamente
democrtica, tolerante y respetuosa de la libertad. Las contribuciones que la universidad realiza a la
creatividad de la sociedad y al establecimiento de modos de convivencia libres, de autonoma y tolerancia
deben ser incorporados a la evaluacin, junto con los objetivos que hacen a la generacin de
conocimientos,

- La integracin intertemporal: La evaluacin debe contribuir a la integracin del presente, el pasado y el

futuro. No hay evaluacin posible si no se incorpora la dimensin del proyecto institucional y la visin de
los desafos que la sociedad debe enfrentar. Esto supera en mucho al planeamiento tradicional, ya que
enfatiza la misin, la estrategia y la vocacin. Esto tambin supone una opcin por la racionalidad social,
es decir, sobre lo que es deseado para la sociedad en su conjunto,

- La integracin del proceso universitario: Se ha llegado a una universidad fracturada y

extremadamente parcializada, donde las ctedras se mueven muchas veces como mecanismos
totalmente autnomos, dando sentido a la expresin anarqua organizada. La evaluacin debe ser un
medio que brinde los elementos para construir efectivamente la nocin de los departamentos, de la
facultad y de toda la universidad como unidad, no solamente como unidades estructurales sino como
 unidades del proceso formativo, logrando que el cuerpo docente interacte en un marco de confianza y
transparencia, con informacin de los aportes de cada uno,

- La integracin de las actividades: La evaluacin no solamente debe tener esta contribucin entre
ctedras y estructuras organizacionales, sino que debe integrar las actividades mismas de la universidad.
La universidad actual es una institucin totalmente escindida, donde la enseanza, la investigacin, el
posgrado y la extensin aparecen estructurados por carriles separados, con muy poca vinculacin entre
si,

- La integracin con el medio: Otro aspecto fundamental al que debe contribuir la evaluacin es a
articular lo que est dentro con el afuera. Si la universidad se mueve ciertamente en un mundo ms
complejo y competitivo, donde ha perdido su status establecido, es necesario evitar evaluaciones
realizadas utilizando criterios exclusivamente endgenos. Para ello es preciso recurrir tambin a actores
externos a la institucin. Pero sta no es la unica consideracin que lo justifica: se ha producido una
notable ampliacin del stock de conocimiento, gran parte de ste no es disponibilidad pblica y es mayor
el nmero de actores interesados en la generacin, transferencia y utilizacin del conocimiento. Por ello,
la universidad, como integrante de un vasto sistema de conocimiento, requiere que se la evale tambin
desde la perspectiva de esos actores.

- La integracin de la vida acadmica con la eficiencia en la gestin de recursos: Como toda

organizacin, la universidad debe satisfacer criterios de racionalidad en la asignacin y uso de recursos.
Esos criterios de racionalidad se refieren a prioridades, economicidad y eficiencia.

- La integracin de aportes: La evaluacin debe ser integradora de distintos aportes y metodologas.

Construir una cultura de la evaluacin es superar los ritualismos de la evaluacin: no hay una nica ni
mejor manera de evaluar. Al estar la universidad inserta en la sociedad, todos los juicios de la sociedad
son relevantes y vlidos.

- La integracin de la continuidad y el cambio: La evaluacin debe brindar los elementos para la

innovacin superadora de las deficiencias encontradas.

5. La metodologa de la evaluacin

5.1. Los datos utilizados

La evaluacin es el producto de una inmersin de tipo intensivo en la organizacin. Se opera con un marco
conceptual que incluye numerosas variables y con hiptesis que se van enriqueciendo a lo largo del anlisis.
Es un estudio de caso que procura identificar los elementos propios, especficos e idiosincrticos de la
situacin. El material utilizado es de naturaleza cuantitativa y cualitativa.

Los datos cuantitativos constituyen elementos importantes pero de ninguna manera nicos o excluyentes. La
cobertura y confiabilidad de estos estn as fuertemente determinadas por la calidad de los sistemas de
informacin disponibles. Los esfuerzos por cuantificar la informacin cualitativa estn condicionados por el
instrumental terico utilizado, por las tecnologas empleadas y por los recursos disponibles para realizar la
evaluacin.

La evaluacin organizacional permite la acumulacin del conocimiento en la medida en que se logra una
adecuada comprensin de la realidad analizada y que sta pueda ser comunicada. Constituye un estudio de
casos que, debido al carcter intensivo de la aproximacin a la realidad de organizaciones especficas, slo
permite adquirir un conocimiento cuya generalizacin a otras situaciones debe hacerse con extrema
prudencia.

En este aspecto, su contribucin mayor radica en la informacin que suministra para el anlisis comparado,
para el establecimiento de coeficientes e indicadores razonables (benchmarking) y para la generacin de
interrogantes sobre las semejanzas y diferencias entre situaciones institucionales. De todo ello puede, a
travs de un esfuerzo terico aun pendiente, posibilitar la construccin de mejores instrumentos analticos
para el abordaje de la problemtica de la institucin y de los sistemas universitarios.

5.2. El anlisis para la evaluacin

Para alcanzar la comprensin de la realidad institucional, la evaluacin debe realizar los siguientes anlisis:

- Referidos a la identidad y trayectoria institucional

- la reconstruccin histrica del desarrollo de la organizacin. Esta reconstruccin permite

identificar la existencia de proyectos fundacionales, sus etapas e hitos, sus determinantes y
naturaleza y las respuestas dadas a las modificaciones en el contexto,

- las condiciones contextuales enfrentadas, los procesos de insercin de la universidad y sus

relaciones con diferentes actores sociales,

- la identificacin de los criterios, las estrategias o las polticas que han gobernado su actividad
y su relacin con las condiciones contextuales, oportunidades, condiciones y restricciones
que debi enfrentar la organizacin,

- la indagacin de las estrategias de acomodacin y adaptacin, as como la identificacin de

sus consecuencias sobre el funcionamiento organizacional y sobre los procesos de insercin
de la institucin en el medio, en la comunidad cientfica y tecnolgica y en las redes
interinstitucionales,

- la constatacin del grado de coherencia en las respuestas que la organizacin despleg a lo

largo de su existencia a problemas semejantes,

- Referidos a las actividades y resultados.

- las caractersticas estructurales y operativas de la organizacin, con la identificacin de la

naturaleza de las actividades realizadas, sus requerimientos en materia de conocimientos y
sus consecuencias sobre la estructuracin y los procesos organizacionales,

- los procesos de produccin de la universidad en materia de formacin, investigacin,m

extensin, etc., para determinar su costo, eficiencia y adecuacin a los fines perseguidos y
los recursos disponibles,

- la determinacin de los resultados e impactos alcanzados y de los procesos

desencadenados, diferenciando actividades, pblicos y distintas dimensiones comprendidas
en sus objetivos,

- Referidos a los actores y sus racionalidades

- la identificacin de las racionalidades operantes, ya que en la definicin y ejecucin de las

acciones universitarias intervienen distintas perspectivas que se manifiestan en los procesos
decisorios. El diseo de la evaluacin debe permitir identificar actores relevantes, su
participacin en esos procesos y sus racionalidades y estrategias,

- la inferencia de las estrategias de esos actores a partir de las decisiones adoptadas en

circunstancias en que la organizacin debi poner en juego su capacidad y su autonoma
relativa frente a opciones planteadas en el desarrollo de sus actividades,

- la interpretacin de las formas de conceptualizacin, ya que cada uno de sus niveles o

mbitos conceptualiza de manera propia sus acciones y asigna un sentido y una
interpretacin singular a la informacin procesada. Cada mbito y nivel de la universidad
 tiene una forma peculiar de leer la realidad. Esta es la resultante de la contrastacin de
esas interpretaciones. En el esfuerzo de comprensin, el diseo debe permitir la
reconstruccin de los cdigos utilizados para traducir datos de la realidad externa e interna.

- Referidos a la gobernabilidad del sistema

- la clarificacin de los modos en que la organizacin resuelve tensiones,.

- la identificacin de la coherencia en las respuestas que la organizacin da a lo largo de su

existencia a los diferentes problemas que se le plantean.

- la evaluacin de los procesos de reflexin y aprendizaje de la organizacin sobre la base de

la experiencia acumulada por su accin,

- la apreciacin del grado de iniciativa y dinamismo ejercido para la revisin de sus estrategias
y la bsqueda de nuevas oportunidades,

- la determinacin de las variaciones en el contexto y los cambios percibidos en la significacin

otorgada a sus actividades.

6. Los potenciales de la evaluacin

6.1. La identificacin de significados

La evaluacin considera los procesos, resultados e impactos y brinda una apreciacin global de la
organizacin, pudiendo establecer sus niveles de logro en diversas dimensiones: eficiencia, eficacia,
efectividad, calidad, situacin competitiva, capacidad innovadora, legitimidad social, etc.. Es por ello que la
misma se funda en un anlisis del contexto y en la identificacin de aquellos con los que la universidad tiene
transacciones que generan interdependencias y complementariedades (familias, estudiantes, su propio
personal, comunidad cientfica internacional, comunidad local, autoridades universitarias, otros sistemas de
formacin e investigacin, etc.).

La evaluacin posibilita indagar la significacin de la accin para distintos pblicos o clientelas, ya que
identifica las distintas perspectivas movilizadas en torno a sus actividades y la forma en que la universidad
las incorpora y da respuesta. Para ello debe incorporar a la vez un anlisis de imagen, expectativas y
demandas planteadas sobre la organizacin.

6.2. La identificacin de problemas

Este es uno de los objetivos centrales de la evaluacin. Para cada problema identificado debe clarificarse su
naturaleza, la urgencia que plantea su resolucin y la existencia o no de esfuerzos integrados y sistemticos
de cambio. En este marco debe procederse, como se anticip, a la Identificacin de las perspectivas
presentes en la apreciacin del problema. Es frecuente que un determinado problema sea percibido y
conceptualizado de manera diferente en distintos niveles o mbitos. En este sentido, la presencia de juicios
no coincidentes sobre la naturaleza y significacin del problema es un sntoma que debe ser analizado.

Para identificar estas perspectivas es preciso hacer un relevamiento de los distintos pblicos relevantes,
tanto internos como externos, para el funcionamiento e impacto de las actividades evaluadas. La
identificacin de estos pblicos es un paso previo para la determinacin del papel desempeado por cada
uno de ellos con respecto a los productos de esas actividades, las restricciones que enfrentan y sus
contenidos especficos.

6.3. La coherencia interna

A partir del anlisis de las relaciones entre objetivos, contexto, procesos, productos e impactos, la evaluacin
debe investigar las articulaciones entre los problemas detectados con las concepciones, percepciones y
opiniones que tienen los distintos niveles y mbitos de la universidad sobre las actividades realizadas. En
particular, el anlisis debera identificar la distribucin de estas concepciones, percepciones y opiniones entre
niveles y mbitos (facultades, departamentos, etc.).

Este aspecto es de particular importancia por cuanto estos niveles y mbitos reinterpretan y hacen
operacionales las definiciones de objetivos, estrategias y polticas. Dado el carcter de la institucin
universitaria, de fuerte concentracin de capacidades en la base docente y de investigacin, es en ste nivel
dnde efectivamente se concretan y alcanzan los fines perseguidos.

Puede plantearse la hiptesis de que es posible inferir los atributos institucionales de dinamismo o innovacin
a partir de la identificacin de la forma que las unidades acadmicas despliegan sus acciones, de las
articulaciones existentes entre ellas y de sus proyecciones externas. La centralidad o carcter marginal de
unidades acadmicas con diferente grado de dinamismo explica atributos de la institucin como totalidad.

6.4. Aprendizaje institucional

La evaluacin es un medio para el aprendizaje. La informacin debe volcarse a la organizacin y precipitar un

proceso de reflexin y cambio endgenamente estimulado. En este sentido, constituye un medio para la
potenciacin de recursos. La necesidad de generar ese aprendizaje es mayor cuando estn presentes :

- una elevada interdependencia de las actividades de las diferentes unidades componentes,

- una elevada interdependencia de las actividades de otras organizaciones,

- turbulencia contextual

- factores externos con restricciones operantes y limitacin de recursos, y

- mrgenes para el despliegue de la iniciativa institucional.

7. La ejecucin de la evaluacin

7.1. Las resistencias a la evaluacin

La realizacin de evaluaciones organizacionales enfrenta problemas y restricciones que deben ser

superados. En primer lugar, la ejecucin de la evaluacin requiere capacidades tcnicas y disponibilidad de
acceso institucional suficientes. En particular, cuando se anticipa que la evaluacin resultar en crticas
severas a sus modos de operar o en cambios organizacionales mayores en sus estructuras y gestin, esta
ltima exigencia raramente es satisfecha en plenitud por los comportamientos de resistencia que se generan.

Por otra parte, es preciso enfatizar que la evaluacin puede poner de manifiesto problemas cuya resolucin
escapa a la capacidad de decisin de la organizacin, dando lugar a situaciones de frustracin cuando la
misma despierta expectativas de inicio de acciones de transformacin organizacional que luego no se
concretan.

7.2. Los antecedentes de la evaluacin

La evaluacin tiene exigencias severas en materia de acceso a la informacin. Es por ello que debe
analizarse este aspecto para decidir sobre el diseo a adoptar y las tcnicas a utilizar. Adems, deben
tenerse en cuenta:

- los antecedentes inmediatos de la evaluacin,

- el contexto institucional en que se llevar a cabo y los conflictos existentes, su inclusin en procesos
mayores de cuestionamiento o reflexin institucional y
 - la asignacin preliminar de probabilidades con respecto a la utilizacin prevista de los resultados

7.3. Los criterios de evaluacin

La evaluacin se basa en un marco normativo y en un marco analtico. De ambos resultan los criterios para
apreciar adecuadamente las capacidades y logros de la universidad. Estos criterios fundamentan la eleccin
de las dimensiones operacionales sobre las que se realizar la medicin.
Para la formulacin de esos criterios se debe tener en cuenta:

- la observabilidad de las caractersticas a utilizar como indicadores de las capacidades funcionales,

- la posibilidad de establecer rangos de aceptabilidad para cada una de las dimensiones; es decir,
valores de las mediciones considerados como satisfactorios o insatisfactorios en materia de logro de
metas o de capacidad funcional,

- la ponderacin entre cada uno de los criterios en los casos en que se utilicen criterios mltiples para
la formulacin de juicios globales o comprensivos.

Adems, es conveniente considerar:

- la economa en el manejo de la informacin, utilizando dimensiones que permitan satisfacer un

nmero mayor de criterios. En este sentido, algunas dimensiones presentan altas asociaciones con
otras. En estos casos, con los fines heursticos sealados, es conveniente proceder a utilizar el
indicador que suministre la mayor riqueza,

- la economa en la recoleccin de la informacin, preservando la confiabilidad y validez de los

indicadores,

- la diferenciacin entre indicadores vinculados a distintos procesos o productos organizacionales (de

utilizacin de insumos, de productos, de impacto, etc.),

- los niveles a que esos indicadores se refieren, como son la organizacin en su conjunto,
subunidades, grupos de trabajo, individuos, actividades, etc.

7.4. La participacin

La ejecucin es un proceso en el que deben tener participacin los que utilizarn los resultados de la
evaluacin. Esta participacin deber estar dirigida a esclarecer las expectativas, a relevar las prioridades y a
generar consenso en cuanto a los mtodos y procedimientos de recoleccin de datos.

Durante esta ejecucin se generan situaciones con respecto a las que es conveniente establecer algunas
salvaguardas para preservar el carcter diferencial de la evaluacin con respecto a la actividad normal y
cotidiana de la organizacin.

En particular, estas salvaguardas son crticas cuando el rol del agente de evaluacin es desempeado por un
agente externo a la organizacin. En este caso, ocurren los siguientes fenmenos:

- este agente se introduce en la organizacin, obteniendo informacin sobre sus actividades y

problemas. Estos ltimos le son planteados como datos para su labor y como cuestiones a resolver.
De esta manera, la tarea de evaluacin tiende a confundirse con la asistencia para la superacin de
situaciones problemticas. El evaluador debe diferenciar adecuadamente ambos papeles,

- durante la evaluacin se va produciendo una progresiva insercin del evaluador en la organizacin,

con consecuencias sobre la trasmisin -explcita o implcita- de marcos analticos, de perspectivas y
de orientaciones para la accin. Esta trasmisin se produce en dos direcciones, contaminando y a la
vez enriqueciendo las apreciaciones del evaluador y de la organizacin,
 - el evaluador es juez y testigo de los procesos y de las consecuencias de la actividad organizacional.
De all que sea preciso clarificar las expectativas y los productos de la tarea.

7.5. Las conclusiones

La evaluacin debe concluir con informe con descripciones, explicaciones y juicios sobre:

- las modalidades de insercin contextual,

- las estrategias seguidas,

- las actividades desarrolladas,

- los procesos institucionales,

- sus resultados e impactos.

Esto debe estar acompaado de referencias a las mediciones realizadas y de las recomendaciones.

Debe tenerse en cuenta que estas conclusiones pueden estar dirigidas a distintos pblicos. Adems, es
conveniente su clasificacin conforme al nivel organizacional a que se refieran, al tipo de actividad
comprendido y a sus destinatarios especficos.

8. La cultura de la evaluacin

La evaluacin slo adquiere sentido cuando se incorpora como prctica sistemtica a la cultura institucional.

La construccin de esta cultura debe permitir la reflexin permanente sobre el papel de la universidad en la
sociedad, la promocin sistemtica de la innovacin y la consolidacin de nuevos modos de gestin y de
relacin con la comunidad. En este sentido, la evaluacin pasa a ser un instrumento estratgico para la
actualizacin constante de la universidad.

La institucionalizacin de la evaluacin es, por su carcter de conquista cultural, una tarea larga. No puede
ser el resultado de una decisin sbita, precedida de una reflexin insuficiente. Tampoco puede ser una
construccin unilateral. Es un esfuerzo que debe asumir la totalidad de la comunidad universitaria.

TERCERA PARTE
ORIENTACION METODOLOGICA

Captulo 6
El contexto y la historia institucional

En este parte del trabajo se presentan las dimensiones que deber ser incluidas en el anlisis de la gestin
universitaria.

La seleccin de las dimensiones que se enuncian responde al propsito de orientar la recoleccin de

informacin de manera de generar informacin suficiente para fundamentar juicios con respecto a las
capacidades de la gestin universitaria.

Esas capacidades se refieren al logro de los objetivos institucionales conforme a la definicin de la misin de la
universidad. Ese logro debe realizarse con la mayor eficacia, eficiencia y calidad en las etapas de planificacin,
ejecucin, seguimiento y evaluacin de las actividades.
Como se anticip, se entiende que la gestin debe estar orientada hacia el adecuado funcionamiento de las
actividades sustantivas o centrales de la universidad: la docencia; la investigacin; la extensin y la transferencia
de conocimientos. La gestin es, por lo tanto, instrumental a ese propsito.

Se comienza con el anlisis del contexto y de la historia institucional.

1. Contexto organizacional

La evaluacin debe ser contextuada. Por ello, deben considerarse las relaciones, demandas y articulaciones de
la universidad con su contexto. Este contexto es el "afuera" que rodea a la organizacin y que condiciona su
desenvolvimiento.

1.1. Delimitacin del contexto

Los lmites de una organizacin son convencionales, lo que implica que puede haber discrepancias entre
diferentes actores con respecto a la conceptualizacin y a la percepcin de ese contexto, as como de los
grados de relevancia que sus componentes asumen para la gestin institucional.

Es til formular algunas apreciaciones con respecto a este contexto. Es preciso diferenciar entre el contexto
real, el contexto relevante y el contexto percibido:

- el primero est constituido por todos los actores, factores o circunstancias que impactan sobre la situacin.
Es decir, est integrado por los elementos de la realidad social con incidencia directa sobre la institucin,
tanto a travs de las necesidades efectivas, las demandas planteadas, los apoyos recibidos, la provisin de
insumos como por los productos a ellos dirigidos.

- el contexto relevante est dirigido el accionar institucional, tanto en los aspectos polticos como
operacionales. Depende de los marcos cogntivos utilizados por los actores. Estos pueden visualizar como
pertinentes aspectos que en realidad no inciden sobre la problemtica institucional (no forman parte del
contexto real) o pueden desechar otros de significacin (forman parte del contexto real pero no son
percibidos),

- por ltimo, el contexto relevante es aquella parte del contexto cuyos estados, conductas o tendencias son
las que contribuyen a explicar las situaciones y los comportamientos referidos a la institucin. Constituye
una delimitacin analtica de la realidad que supone una jerarquizacin de esos actores, factores o
circunstancias: por ejemplo, algunos de ellos pueden tener incidencia, pero marginal con respecto a otros.

Por otra parte, es tambin til diferenciar entre contexto mediato e inmediato:

- el contexto mediato est constituido por aquellos elementos que influyen indirectamente en la organizacin,
como son las condiciones econmicas, polticas, sociales, culturales, etc.,

- el contexto inmediato o ambiente de tareas de la organizacin est integrado por organizaciones, grupos o
personas que influyen o son influidas, real o potencialmente, en y por la organizacin. Conforman este
ambiente de tareas los proveedores de recursos (humanos, financieros, equipamiento, etc.), los usuarios de
los servicios educativos, los receptores de las acciones de transferencia de tecnologa, los beneficiarios de
sus acciones de extensin, etc., y competidores (otras entidades con las que la universidad compite por
recursos, alumnos, clientes o usuarios.

La evaluacin deber realizar una delimitacin del contexto institucional de manera de formular una
apreciacin de:

- el grado de correspondencia entre el contexto percibido y el contexto relevante,

- las acciones que en forma consciente desarrolla la institucin para introducir cambios en ese contexto,
- la incidencia efectiva de las restricciones contextuales sobre la gestin institucional,

1.2. Las condiciones socio-econmicas

Es particularmente importante la identificacin de las condiciones socioeconmicas imperantes en la regin o

zona de influencia de la Universidad. Las mismas explican los atributos del plantel de estudiantes (su origen, el
nivel de aprendizaje previo, perspectivas laborales, etc.), las condiciones para el desarrollo profesional del
personal docente, las expectativas sobre los productos universitarios y determinan las condiciones particulares
en que se desenvuelve la vida cotidiana de la institucin.

La identificacin y adecuada apreciacin de estos factores deben permitir llegar a juicios fundados no slo sobre
las actividades de la institucin, sino tambin sobre esas expectativas y las posibilidades de satisfacerlas y sobre
la viabilidad y consistencia de estrategias institucionales en cuestiones tales como ofertas acadmicas y
apertura de sedes en diferentes mbitos geogrficos.

En aquellos casos de universidades con dispersin geogrfica de sus sedes, se debe tener en cuenta las
diferencias existentes entre las distintas localizaciones en materia de condiciones de trabajo y oportunidades
para el intercambio profesional y acadmico. Se deben identificar los mecanismos a partir de los cuales la
universidad promueve la integracin entre esas sedes, hace que la participacin de las mismas en los procesos
decisorios sea balanceada y genera un sentimiento de pertenencia con independencia de los mbitos de
desarrollo de las actividades.

1.3. La vulnerabilidad contextual

El manejo de algunas relaciones o vinculaciones pueden ser criticas para la organizacin en la medida que es
dependiente de otras entidades por el suministro de recursos institucionales de todo tipo: recursos financieros y
humanos, legitimidad, apoyo o complementariedad en las acciones desplegadas.

Este carcter crtico de las relaciones contextuales est asociado a diferentes grados de vulnerabilidad que
aquella dependencia por recursos genera. Puede postularse que bajo normas de racionalidad de gestin, toda
institucin debe buscar el acrecentamiento de su autonoma y la reduccin de su vulnerabilidad externa.

La evaluacin, al considerar las estrategias institucionales, debe introducir esta cuestin en su anlisis.

1.4. El relevamiento

En particular, el relevamiento contextual debe comprender:

- condiciones ambientales: restricciones y demandas impuestas a la actividad universitaria,

- factores econmicos: actividades y estructura productiva y patrones tecnolgicos predominantes, mercados

de factores y de productos, patrones de financiamiento y de los flujos financieros, distribucin de los
beneficios de la actividad productiva, actores de la actividad productiva, localizacin y distribucin espacial y
localizacin de sus centros decisorios,

- factores demogrficos y sociales: composicin y estructura de la poblacin, distribucin espacial, flujos

demogrficos, ocupacin y empleo, integracin social y comunitaria, pautas y modalidades de organizacin
social, patrones de liderazgo y fracturas sociales existentes,

- factores culturales: patrones culturales predominantes, subgrupos culturales, valores y actitudes con
respecto a la educacin y a la educacin superior en particular,

- factores polticos e institucionales: condiciones polticas generales, condiciones polticas locales, marco
institucional, actores polticos, red institucional a nivel local, - capacidad organizacional de los actores,
sistemas de representacin, relaciones de colaboracin y conflicto entre actores, sistemas de articulacin y
agregacin de intereses,
- factores educativos: estado del sistema educativo, ofertas, demandas, articulacione existentes.

2. Historia institucional

La verdadera fuerza de una Universidad est en su identidad y en el sentido que sus miembros y la comunidad
le atribuyen. Esa identidad es un producto histrico resultante de un proceso que debe ser indagado en su
desarrollo, hitos principales, desafos superados y autopercepcin de estrategias y resultados.

En particular, toda universidad debe desplegar en el tiempo una capacidad para obtener recursos, sobrevivir en
medio de un contexto muchas veces amenazante, desarrollar sus aptitudes para la generacin y la transmisin
de conocimiento y preservar la legitimidad ante la sociedad.

2.1. Gnesis y desarrollo institucional

La indagacin debe atender, entonces, a:

- factores y circunstancias que influyeron en su creacin,

- nivel e intensidad del apoyo obtenido en el momento de origen y su persistencia a lo largo del tiempo,

- vinculacin institucional al momento de su creacin (integracin a otra universidad, resultado de la accin

promotora de alguna organizacin de la comunidad, etc.,

- origen, dimensin y regularidad de los recursos,

- grado de interferencia con otras organizaciones existentes: independencia, complementariedad o

competencia;

- forma de insercin en las redes institucionales existentes en diferentes perodos,

- generacin inicial de conflictos y modo de resolucin de los mismos;

- principales crisis y cambios en los objetivos organizacionales,

- existencia de liderazgos efectivos que marcaron a la institucin en su origen y desarrollo,

- permanencia en la configuracin de los grupos de trabajo,

- incorporacin y/o absorcin de las prdidas de personal clave,

- aprovechamiento de oportunidades para la obtencin de recursos (financieros humanos, equipamiento, etc.)

para generar productos, para obtener legitimidad institucional, etc., que hayan marcado la vida institucional,

- evolucin de las actividades (incorporacin de ofertas, dispersin geogrfica, generacin de recursos propios
por venta de servicios, etc.,

Este conjunto de elementos de la historia de la organizacin permite visualizar su estrategia operacional y el

desarrollo institucional.

La idea bsica es que hay condicionamientos histricos que operan sobre el presente y las posibilidades de
desarrollo de las instituciones.

2.2. Contenidos y eventos bsicos que conforman las etapas

El trnsito entre etapas suele realizarse a travs de situaciones que constituyen modificaciones sustanciales en
algunos aspectos de la institucin:

- hechos externos, como las modificaciones en lo poltico, social o econmico que remiten al anlisis
contextual,

- hechos internos, como cambios en la conduccin, en las dotaciones de recursos, en las ofertas, etc.,

- hechos externos con importante y directa resonancia interna, como los cambios polticos generales y sus
consecuencias sobre la poltica universitaria y sobre la autonoma de la institucin (caso de las
intervenciones).

2.3. Identificacin de etapas

La identificacin de las etapas de desarrollo institucional debe realizarse a travs de:

- la identificacin por los miembros de la comunidad universitaria, conforme a sus apreciaciones sobre la
delimitacin y contenidos de cada etapa, los sucesos que las precipitaron y las consecuencias,

- la identificacin por personas ajenas a la universidad, en particular a la asignacin de papeles diferenciales

a lo largo de la trayectoria institucional,

- la identificacin por medio del anlisis documental para recoger informacin sobre la evolucin de los
recursos, las actividades y el impacto.

Captulo 7
Los fines institucionales y su desagregacin

1. Misin y visin institucional

Comprende la definicin de la misin institucional en el marco de la legislacin que dio origen a la universidad y
de las normas del sistema universitario nacional. Esa definicin incorpora la determinacin del perfil y la visin
de los atributos, impactos y relacionamientos de la institucin universitaria.

Si bien las universidades estatales pueden ser conceptualizadas como entes encargados de la implementacin
de polticas pblicas, dos factores operan para que esta definicin deba ser realizada desde el mbito
universitario:

- en primer lugar, estas polticas estn enunciadas en forma de objetivos y contenidos de un muy alto
grado de generalidad, requiriendo un esfuerzo institucional para interpretar y desagregar estos objetivos
en metas operativas y actividades concretas,

- en segundo trmino, la nocin de autonoma universitaria supone la capacidad de parte de estas

instituciones de definir elementos esenciales de su estructuracin y desarrollo.

La misin y la visin son elementos que constituyen el marco de referencia general para las actividades
vinculadas a la formulacin de los objetivos institucionales y para el diseo y funcionamiento del sistema y del
proceso de planeamiento. La evaluacin debe indagar sobre los esfuerzos de la institucin para la definicin y
difusin de esta misin y visin.

2. Objetivos formales y operativos

Los objetivos organizacionales constituyen la orientacin bsica para el accionar institucional. Reflejan un
estado futuro deseado conforme a la definicin de la misin y de la visin institucional.
Los objetivos expresados en los documentos institucionales tienen un elevado grado de generalidad que
requieren su desagregacin para convertirlos en la referencia y mandato para las actividades institucionales.
Carecen de precisin para la evaluacin de los logros y no estn circunscriptos en el tiempo. El producto de esta
desagregacin son los denominados objetivos operacionales.

La definicin de estos objetivos operativos no resulta de un proceso lineal en que la definicin de la misin y la
concrecin de la visin dan lugar a derivaciones conforme al modelo racional-deductivo de toma de decisiones.
Es, por el contrario, la consecuencia de un complejo proceso en que se movilizan:

- distintas interpretaciones del contexto, de sus necesidades y demandas,

- la operacin de restricciones de diverso tipo, entre ellas las vinculadas con los mandatos legales y las
posibilidades presupuestarias,

- la participacin de distintos actores con objetivos, inclinaciones, preferencias y especializaciones

particulares,

Para poder determinar los objetivos operativos de una organizacin universitaria hay que indagar sobre:

- el destino de los fondos presupuestarios. En este sentido, en la medida que se dispone de datos
desagregados de los gastos de la Universidad mayores son las posibilidades de determinar sus objetivos
operativos,

- la distribucin de los recursos humanos de la institucin y especialmente el perfil, la jerarqua y la

ubicacin de las personas designadas en los ltimos tiempos,

- la distribucin del espacio fsico de la Universidad a nivel de Facultades y de dependencias menores

(distribucin por grandes unidades, como son el Rectorado y las facultades) y al interior de estas
unidades,

- la distribucin del equipamiento y/o la adquisicin del equipamiento u otros gastos de funcionamiento de
las unidades acadmicas.

Este anlisis debe permitir la identificacin de la correspondencia entre las prioridades declaradas y las
asignaciones de recursos.

3. Estrategias, polticas, planes y programas operativos

3.1. La estrategia institucional

Los contenidos: La definicin de los senderos a partir de los cuales la institucin pretende alcanzar sus
objetivos constituye la estrategia organizacional. Esta comprende al menos la determinacin de:

- los campos de accin,

- los destinatarios de la misma,

- las combinaciones de actividades docentes, de investigacin, extensin y transferencia de la

institucin,

- las relaciones que establecer y

- las fuentes de recursos a las que apelar.

 Las orientaciones estratgicas: La estrategia institucional puede responder a diferentes orientaciones.
Simplificando las alternativas empricas, la evaluacin deber determinar si la universidad adopta una
orientacin:

- conservadora, basada en la consolidacin de sus capacidades actuales y de su nivel de autonoma

evitando asumir riesgos y conflictos por la puesta en marcha de innovaciones institucionales, o de
respuesta a demandas de grupos que puedan contribuir a su sostenimiento financiero y legitimidad en el
marco de las orientaciones establecidas,

- "expansiva": con incorporacin de la bsqueda de nuevas formas de crecimiento institucional, de nuevos

apoyos y mayor espacio en el mbito de las actividades que desarrolla la unidad. Las experiencias de
cambio organizacional de sistemas universitarios identifican casos en que el impulso para estas
estrategias expansivas estuvo localizado tanto en fuerzas del interior de la universidad, ya sea su cumbre
estratgica o ncleo perifricos, o en sistemas de incentivos impuestos externamente,

- "oportunista", como respuesta a estmulos diversos, sin una explicitacin del sendero de desarrollo
deseado.

3.2. La planificacin institucional

Los objetivos y la estrategia dan fundamento a las acciones de planificacin y programacin.

La planificacin y la programacin deben referirse al conjunto de actividades que desarrolla la institucin y servir
de fundamento a la asignacin de recursos.

La planificacin universitaria: Tal como se anticip en la primera parte de este trabajo, la planificacin es
un proceso que puede ser conceptualizado y operacionalizado acudiendo a distintas perspectivas:

- como la ordenacin de los medios para el logro de los fines institucionales, conforme a un proceso
racional en el que, en primer lugar, se establecen los objetivos prioritarios y en base a ellos se asignan
los recursos,

- como un proceso inverso de ordenacin de los medios existentes hacia un objetivo que se viable
independientemente de su deseabilidad absoluta. En este sentido, la planificacin es bsicamente un
juego de restricciones que procura alcanzar cierta coherencia en las acciones en curso.

Las universidades plantean algunos interrogantes particulares con respecto a la planificacin de las
actividades:

- exigen que la planificacin institucional sea flexible, ya que la coordinacin interna no puede hacerse a
travs de la jerarqua o por medio de detallados programas preestablecidos, sino que requiere una
continua retroalimentacin y reformulacin,

- su personal bsico - docentes e investigadores - tiene muy alta calificacin tcnica y goza de gran
autonoma en los aspectos acadmicos y operativos, por lo que sin su participacin, la planificacin
institucional no puede tener efectividad,

- los condicionamientos contextuales limitan la posibilidad de planificar con detalle. Entre ellos estn:
necesidades imprevistas de nuevas investigaciones; compromisos nacionales e internacionales que es
forzoso cumplir; ofertas imprevistas de trabajo que pueden aprovecharse; recursos humanos asignados
imprevistamente; el presupuesto aprobado tarde y con recortes; objetivos impuestos externamente que
distorsionan el plan institucional, etc.

Los mecanismos para la formulacin de estrategias, polticas y planes: La unidad de orientacin de la

institucin exige disponer de la capacidad para formular planes y programas, con metas explcitas,
 secuencias en las acciones y previsiones para el seguimiento y la evaluacin. Por consiguiente, deber
determinarse:

- la existencia de mecanismos formales para la formulacin de planes y programas (unidades de

planeamiento),

- las actividades efectivamente realizadas por estos mecanismos y sus productos,

- la metodologa utilizada y el grado de participacin de los distintos actores en este proceso,

- la existencia de un plan estratgico,

- los contenidos de ese plan estratgico.

En particular, el anlisis procurar identificar las caractersticas y atributos fundamentales del sistema de
planificacin.

La planificacin puede estar altamente formalizada y explicitada o puede realizarse en forma no diferenciada en
los mbitos regulares de toma de decisiones institucionales.

Se determinar la existencia de grupos con funciones especficas referidas a la planificacin y programacin, el

carcter de esos grupos (permanentes o circunstanciales), su integracin, su dimensin, la representatividad del
grupo, las tecnologas de planificacin utilizadas, su jerarqua dentro de la universidad, las relaciones
funcionales con niveles y mbitos institucionales, la centralizacin o descentralizacin en el desempeo de la
funcin, los mecanismos existentes para coordinar las labores vinculadas a las distintas facetas de la
planificacin, las unidades colaboradoras, la naturaleza de esas relaciones (suministro de informacin, apoyo
tcnico, prestacin de servicios, soporte de legitimacin, etc.)y los niveles y mbitos de participacin.

Se considerar adems la proyeccin temporal de las decisiones procesadas en la planificacin, las o

oportunidades de revisin y la existencia de previsiones para afrontar cambios en la situacin o contingencias.

El plan estratgico: Esta definicin estratgica constituye el marco ordenador de la accin institucional.
Encuentra su expresin formalizada en el plan estratgico.

El plan estratgico debe sealar haca hacia dnde se dirige la institucin y la aplicacin de los medios
organizacionales conforme a prioridades sustantivas. Adems, el reconocimiento de la diversidad de la
institucin universitaria y de la heterogeneidad de situaciones que debe enfrentar requiere contar con la
capacidad para formular estrategias diferenciadas frente a distintos mbitos relevantes.

Los insumos para el planeamiento estratgico: Para la elaboracin del proyecto institucional la institucin
requiere:

- conocer la situacin, proyecciones y requerimientos en materia oferta y demanda educativa y, en particular,

de la educacin superior de su mbito de actuacin y en su contexto relevante, su dimensionamiento, el
rgimen y los niveles de la prestacin y su composicin (estimaciones de las demandas para las carreras
de grado y posgrado, su localizacin y modalidades especficas),

- conocer la situacin, proyecciones y requerimientos en lo referido a los campos del conocimiento en los
que plantea sus ofertas acadmicas y sus actividades de investigacin y transferencia,

- conocer la situacin, proyecciones y requerimientos en lo referido a los campos del conocimiento que no
forman parte de sus ofertas acadmicas y que podran dar lugar a nuevos programas,

- definir los atributos deseados para la institucin conforme al perfil definido segn la misin y la visn
institucional, as como para su modelo organizativo y de gestin,
- analizar los factores operantes que explican la situacin actual,

- evaluar las necesidades existentes a partir de la contrastacin de la situacin actual con los atributos
deseados conforme al perfil adoptado y la misin y la visin institucional,

- definir una estrategia de superacin de las deficiencias en el marco de las restricciones enfrentadas y las
oportunidades identificadas,

- identificar las acciones requeridas para satisfacer estas necesidades,

- integrar las acciones en programas y proyectos,

- determinar los recursos necesarios para la ejecucin de esas acciones, comprendiendo su articulacin,
secuencia y adjudicacin de responsabilidades,

- prever los mecanismos para la gestin del proceso.

La elaboracin del diagnstico: Para la elaboracin del plan estratgico es preciso disponer de adecuados
diagnsticos. Los requisitos que deben satisfacer estos diagnsticos son los que se sealan a continuacin.
Estos mismos requisitos son los que debe satisfacer la autoevaluacin que la universidad realice:

- rigurosidad: el diagnstico debe estar fundado en el mejor de los conocimientos disponibles, de

manera de asegurar que las relaciones postuladas sean susceptibles de verificacin emprica y que
estn lgicamente articuladas,

- sistematicidad: el diagnstico debe ser realizado siguiendo procedimientos explicitados, integrantes

de un mtodo que asegure la conexin lgica de las proposiciones que integrarn el diagnstico y
haciendo uso de tcnicas que den garantas de confiabilidad a los datos analizados,

- objetividad: resultado de los atributos anteriores, la objetividad debe ser un requisito a satisfacer para
que el diagnstico pueda convertirse en un instrumento de validez en la administracin pblica, no
susceptible de cuestionamiento por el carcter de las apreciaciones que contiene,

- comprensividad: El diagnostico debe tener carcter comprensivo, incorporando todos los aspectos
que contribuyen a la comprensin y a la explicacin de la situacin observada, as como aquellos que
permiten pronosticar la tendencia a seguir por la introduccin de acciones deliberadas de cambio,

- operacionalidad: el diagnstico debe permitir identificar elementos o variables manipulables de

manera de lograr aquellos cambios deseados en los modos de funcionamiento y en los resultados de la
organizacin. Las cuatro condiciones anteriores son requisitos para la correcta operacionalidad del
diagnstico.

El anlisis de demandas y de capacidades: En particular, las metodologas usuales incorporan los

siguientes anlisis como bsicos para el proceso de planificacin:

- Anlisis contextual y relevamiento de demandas

Las universidades deben orientar sus actividades a la satisfaccin de las necesidades, sociales, polticas,
culturales, cientficas, tecnolgicas, econmicas, etc.. existentes en el contexto en que desarrollen sus
actividades.

Estas necesidades sociales pueden manifestarse en forma de demandas formuladas por distintos actores
o ser asumidas e interpretadas por la institucin. Ello exige que la universidad cuente con mecanismos e
instancias para la consideracin, captacin y explicitacin de esas necesidades y demandas. La
universidad debe dar respuesta al interrogante sobre cules son las necesidades efectivas que est
contribuyendo a satisfacer de manera de posibilidad la evaluacin del impacto institucional.
 - Anlisis de las capacidades institucionales

Para el planeamiento estratgico pueden utilizarse distintos tipos de metodologas. Todas ellas,
independientemente de sus denominaciones e instrumentos utilizados, realizan una caracterizacin de sus
capacidades y posiciones competitivas.

Un instrumento frecuentemente utilizado apunta a identificas fortalezas y debilidades, as como las

oportunidades o las amenazas que enfrenta la institucin.

El resultado debe ser una autoevaluacin de las capacidades institucionales y una fundamentacin de las
estrategias propuestas.

Contenidos de la definicin estratgica: La definicin de las estrategias institucionales debe abarcar, entre
otras, las siguientes definiciones:

- Ofertas acadmicas

- ofertas acadmicas de grado y posgrado

- relacin entre investigacin y docencia
- perfil de la planta de docentes e investigadores
- criterios de relevancia y pertinencia para las tareas

- Servicios a la comunidad

- Sistemas y mecanismos de acceso a las ofertas acadmicas y a los servicios

- Cobertura territorial de las acciones

- Articulaciones con el sistema educativo secundario, terciario y universitario, con la comunidad local y con
las organizaciones sociales

- Financiamiento: fuentes de financiamiento centrales y adicionales y polticas de participacin sobre los

ingresos generados por la venta de servicios y proyectos

- Actualizacin docente y de investigacin. Definicin de planteles

- Mecanismos y criterios de evaluacin de la actividad institucional en todos sus niveles.

El plan resultante debe ser evaluado, adems de su integralidad, en funcin de su coherencia y viabilidad. La
evaluacin analizar:

- las interrelaciones y complementariedades entre las distintas dimensiones, objetivos, metas y cursos de
accin contenidos en el plan estratgico,

- la inclusin de anlisis de viabilidad desde las perspectivas: poltica, tcnica, organizacional,

econmico-financiera y administrativa,

- la relacin con las polticas y estrategias efectivamente adoptadas.

3.3. Las metas y los planes operativos

3.3.1. Cobertura y atributos

Las metas y los planes operativos deben corresponderse en sus contenidos y en sus modalidades de accin
con las definiciones del perfil institucional y con los contenidos del plan estratgico.
Estas metas y planes operativos deben referirse al conjunto de actividades a travs de las que las
universidades procuran el logro de sus objetivos.

Se entiende que estas actividades son las que conforman los procesos de transformacin bsica (investigacin,
docencia, extensin, informacin, asistencia tcnica, etc.) y las que dan apoyo al normal desenvolvimiento de
stas.

Se debe tener presente que estas actividades no tienen la misma configuracin a lo largo del tiempo, sino que
presentan cambios debido a la aparicin de nuevas demandas y nuevos conocimientos; como respuesta a
contingencias diversas y conflictos, etc.. Ello demanda : a) flexibilidad en los planes operativos, b) metas que
puedan ser revisadas para dar cuenta de estos cambios.

Las actividades difieren, adems, en cuanto a su programabilidad. Algunas tareas tienen caractersticas y
requerimientos de autonoma en su ejecucin debido a las incertidumbres que deben enfrentar. Esto determina
que los planes operativos de las diferentes unidades deban diferir en cuanto al detalle de las actividades a
programar, sin por ello reducir las exigencias con respecto a la formulacin de las metas para orientar la accin
y permitir su evaluacin. Esta realidad requiere de cierto "pluralismo" que posibilite el tratamiento diferenciado
de cada una de las actividades desarrolladas dentro de una Universidad.

3.3.2. Criterios para la eleccin de las metas

Las metas deben satisfacer los siguientes requerimientos:

- especificidad, de manera de permitir su seguimiento a travs de indicadores debidamente validados,

- articulacin recproca de las acciones para el logro de las metas,

- agrupamiento de las metas conforme a la homogeneidad de acciones e impactos.

Adems, las metas deben formularse de manera que contribuyan a alguna de las siguientes dimensiones:

- eficiencia tcnica, como relacin entre insumos volcados a las actividades sustantivas y de apoyo y los
productos acadmicos alcanzados,

- eficacia, como el logro de los objetivos acadmicos definidos y de los impactos buscados. En esta
dimensin se incluye a la calidad de procesos y productos acadmicos,

- efectividad, entendida como la combinacin de las dos anteriores, incluyendo la capacidad poltica e
institucional para responder a los requerimientos sociales, para aprovechar las oportunidades abiertas por la
accin y la flexibilidad en la gestin,

- responsabilidad ante la sociedad por las actividades, procesos, productos, resultados e impactos,

- legitimidad social.

Captulo 8
Gobierno, estructuras y normas organizacionales

1. El gobierno institucional

Se determinar la orientacin bsica de los mbitos de conduccin superior - proactiva o reactiva - y se evaluar
su participacin efectiva en la formulacin de polticas, en el seguimiento y en la evaluacin. Estas capacidades
se materializan en la informacin disponible, en su anlisis sistemtico y en las decisiones adoptadas en base a
ella. Para ello deben identificarse los mbitos con estas responsabilidades, se evaluarn sus recursos y se
estimarn sus aportes efectivos para el gobierno institucional y su influencia en la toma de decisiones.
En particular, se analizarn las siguientes capacidades:

- disponibilidad de una visin del conjunto y capacidad para la orientacin institucional integral,

- capacidades analticas para la formulacin de diagnsticos, la identificacin de problemas, la visin de

largo y mediano plazo, la comprensin de las relaciones de la actividad institucional con otras rbitas de
accin social, etc..,

- capacidades para elaborar objetivos, estrategias y polticas con alcance para los distintos niveles de la
institucin y en los diferentes mbitos acadmicos y administrativos,

- capacidades para adoptar decisiones sobre recursos de manera de alcanzar con eficiencia los objetivos
perseguidos,

- capacidades para promover la participacin, para la concertacin y la activacin de la sociedad en torno

a la educacin,

- capacidades para mantener dilogos sobre polticas con actores significativos: el Ministerio nacional,
con las otras provincias, con las entidades vinculadas al sector y con rganos internacionales,

- liderazgo para la promocin y orientacin institucional.

2. Estructura

2.1. Delimitacin de la problemtica

Se refiere a la asignacin de funciones a cada nivel y mbito de la institucin, tanto en lo referido a la

conduccin como a la gestin, la supervisin y la evaluacin. Es el marco para la distribucin de los recursos
humanos y para la asignacin de poder formal.

Esta estructuracin supone la definicin de las dimensiones centrales, verticales y horizontales y las formas de
coordinar las actividades. Las primeras comprenden los mbitos de conduccin, su capacidad de decisin y su
articulacin con otros mbitos con funciones vinculadas a la educacin superior.

Adems, el anlisis de la estructura atender de que manera se resuelve la dualidad entre la diferenciacin
surgida a partir de la diversidad de unidades, disciplinas y tipos de actividades realizadas con las demandas de
integracin (formas en que se asegura la orientacin hacia propsitos compartidos, referencia a los objetivos
institucionales, etc.).

Se prestar atencin a las diferenciaciones entre mbitos acadmicos y niveles organizacionales y la forma
cmo las mismas son incorporadas en el diseo estructural. Se evaluar en que medida este diseo estructural
lleva a la descoordinacin, a la ineficiencia en la asignacin de recursos y a la desarticulacin del sistema.

Interesa particularmente observar la flexibilidad de la estructura para atender a nuevas situaciones y para
responder a cambios en las prioridades institucionales.

No existe un modelo ideal de estructura para las universidades sino que su diseo deber variar de acuerdo a
las caractersticas del contexto, su variabilidad y complejidad, el perfil institucional asumido, la dimensin, etc.

2.2. El anlisis de la estructura

El anlisis de la estructura debe atender a:

- la diferenciacin de unidades y su correspondencia con los enunciados de la misin y de la estrategia

institucional,
 - los criterios que determinan la diferenciacin estructural existente (facultades, departamentos,
secretaras, etc.),

- la especializacin funcional asignada a cada una de esas unidades,

- la correspondencia entre esas estructuras y funciones con la definicin de las acciones sustantivas y de
apoyo (que hacen al mejor desempeo -planificacin y programacin- o a la administracin de los
recursos especficos movilizados para ello - personal, presupuesto, servicio administrativo-),

- los mecanismos de integracin entre esas unidades, con funciones de coordinacin y de control,

- la distribucin de la capacidad decisoria para el ejercicio de la coordinacin y el control,

- las relaciones jerrquicas y relaciones funcionales,

- la articulacin entre niveles y unidades para cada nivel,

A partir de esta informacin, se identificar:

- el grado de explicitacin de la estructura organizacional,

- la localizacin de la capacidad de decisin entre los niveles de conduccin y los restantes niveles,

- los grados de articulacin entre esos niveles,

- las relaciones funcionales que cada uno de esos niveles tienen con otros mbitos de la institucin (en
materia de presupuesto, de administracin de personal, de adquisiciones, etc.),

- la existencia de superposiciones y superposiciones, de unidades, funciones o actividades

excedentarias, o de unidades, funciones o actividades susceptibles de ser fusionadas,

- la existencia de actividades obsoletas por no corresponderse con los objetivos y estrategias actuales,

- la dilucin de responsabilidades,

- los conflictos de competencias,

- el grado de formalizacin de la estructura en manuales de funciones,

- la existencia de manuales de funciones, los niveles y mbitos que cubren y su correspondencia con las
tareas efectivamente desempeadas,

- la existencia de descripciones de cargos, con las relaciones de subordinacin y supervisin existentes,

- la determinacin de los planteles para cada funcin y unidad,

- la identificacin de posibilidades de proceder a la reasignacin de recursos, atribuciones,

responsabilidades y funciones.

Se formularn juicios evaluativos sobre la estructura formal en lo referido a su formalizacin, centralizacin y

equilibrio en la distribucin de cargas de tareas, atribuciones y responsabilidades. Asimismo, se atender a las
restricciones impuestas por la estructura formal sobre la flexibilidad, sobre las respuestas a las demandas
sociales que debe atender, sobre la capacidad innovadora y sobre la posibilidad de actuar con celeridad frente a
contingencias.
2.3. La organizacin operante

Se procurar hacer inferencias sobre la correspondencia entre la organizacin formal y los procesos
decisionales efectivos. Se identificarn los centros de decisin informal en el nivel central y en los subalternos,
evaluando su interaccin y el resultado emergente vinculado al incumplimiento y / o modificacin de las polticas.
Se determinar el papel de las organizaciones no gubernamentales, los sistemas corporativos, los sindicatos,
etc.

Las organizaciones son complejos sociotcnicos: estn integradas por individuos que entran en relaciones
sociales generando afectos, conflictos, solidaridades, tensiones, etc., en el marco de una realidad de tareas y de
divisin del trabajo, El problema organizacional bsico consiste en la coexistencia de estas dos dimensiones,
minimizando los conflictos y compatibilizando la eficiencia en la ejecucin de las tareas con las necesidades
sociales de los miembros de la organizacin. Se analizar el grado en que las estructuras establecidas facilitan o
promueven relaciones armnicas y colaborativas y estimulan el despliegue de comportamientos creativos e
innovadores.

3. Normas y procedimientos

3.1. Niveles normativos

El marco jurdico normativo da sustento legal a la accin institucional, pero a su vez le establece una serie de
restricciones y rigideces. En este marco pueden distinguirse tres niveles:

- normas generales dictados por rganos superiores ajenos a la universidad referidas a la organizacin,
funcionamiento y financiamiento de las instituciones de educacin superior,

- normas que determinan los rganos de gobierno de la universidad, delimitan sus funciones y atribuyen
capacidades decisorias (estatutos),

- cuerpos normativos que rigen el uso de los insumos los procesos administrativos y los productos de la
organizaci6n. Estos cuerpos son generales a la administracin pblica o a toda gestin universitaria,
complementados por disposiciones originadas en la propia institucin,

- organizacin y procedimiento administrativo (estructura orgnica, reglamentos orgnico - funcionales,

manuales de procedimientos administrativos, etc.),

- personal (ingresos, egresos, remuneraciones, licencias, etc.),

- gestin financiera,

- contrataciones,

- regmenes de prestacin de servicios;

- normas vinculadas a las actividades sustantivas de la organizacin. Estas normas son internas a la
organizacin pero deben ser compatibles con disposiciones externas vinculadas a los regmenes y
criterios de evaluacin de las actividades acadmicas.

Estos distintos niveles de normas hacen que los ordenamientos legales que regulan la gestin universitaria
coincidan en algunos planos y difieran en otros. Las diferencias se deben a la discrecionalidad desplegada por
cada institucin. Por consiguiente, la evaluacin debe indagar sobre las cuestiones, los mbitos y los contenidos
en los que esa discrecionalidad se manifiesta, abriendo juicio sobre sus contribuciones a las dimensiones
sealadas en el punto anterior, sobre la flexibilidad que otorgan a la gestin y sobre la agilidad en los
procedimientos que establecen.

3.2. Anlisis normativo

El anlisis institucional debe apuntar al conjunto normativo y a los procedimientos de manera de manera de
determinar su adecuacin a la gestin universitaria.

Comprende el anlisis de las normas que regulan el funcionamiento de los distintos niveles de gobierno y
gerenciamiento del sistema.

Se analizarn los siguientes aspectos:

- legislacin que regula la creacin de la institucin y estatutos,

- normas adicionales de tipo que gobiernan el sistema y regulan la gestin,

- correspondencia mutua entre normas y contenidos de las polticas institucionales,

- eventuales rigideces que impidan la adecuacin de la accin a las necesidades de distintos tipos de
actividad o de receptores de los servicios educativos,

- vacos normativos,

- excesos reglamentaristas que acarrean la burocratizacin de la accin y la ineficiencia,

- coherencia entre las normas internas y las regulaciones referidas a los aspectos organizacionales, la
administracin financiera y la gestin presupuestaria, las normas patrimoniales y las referidas al uso y
transferencia de los recursos,

- las normas y procedimientos para la programacin, la ejecucin y el control presupuestario, de manera

de facilitar la gestin por resultados,

- los regmenes de personal, atendiendo a la eficiencia y la equidad, contemplando en particular la

distribucin funcional y las pautas y procedimientos vigentes en materia de administracin de personal.

Captulo 9
Sistemas de gestin administrativa

1. El sentido de la evaluacin de los sistemas de gestin administrativa

Con respecto a los sistemas de gestin administrativa, la evaluacin identificar los sistemas y los
procedimientos administrativos y las tecnologas de gestin o administrativas utilizadas. Se determinar el grado
en que contribuyen al buen desarrollo de la docencia, la investigacin, la extensin y las restantes actividades
universitarias.

Estos sistemas, procedimientos y tecnologas contribuyen a administrar los insumos organizacionales, facilitan
su procesamiento sustantivo y contribuyen a su conduccin y control a travs de los procesos de planificacin,
programacin, seguimiento y evaluacin recursos financieros, humanos y materiales.

Convencionalmente se podran distinguir dos tipos bsicos los que hacen a la administracin de los recursos y
aquellos vinculados a la administracin del sistema de alumnos que es particularmente importante en los
sistemas universitarios. Si bien estos ltimos generalmente se incorporan a la funcin docente no se puede
dejar de hacer algunos comentarios al respecto.

2. Sistema administrativo financiero

En la literatura sobre la gestin universitaria se suele incluir en lo referido a la gestin de los recursos humanos:
a) las estrategias de financiamiento, b) la programacin y el control financiero y c) la vinculacin de los recursos
financieros con la gestin global.

La evaluacin debe considerar estos tres aspectos. En primer lugar, la estrategia de captacin de recursos
adicionales a travs de diversos tipos de acciones: bsqueda de financiamiento adicional a travs de proyectos
a ser financiados por donantes o entidades de promocin de la actividad educativa y cientfica y tecnolgica, la
venta de servicios, la recaudacin de fondos, el arancelamiento, etc. En la primera parte de este trabajo se ha
hecho referencia al escenario en que estas estrategias deben definirse y desplegarse.

Con respecto a otras dos dimensiones, se procurar determinar la adecuacin y el nivel de integracin y calidad
de los procesos de administracin financiera. El anlisis debe estar orientado hacia la identificacin de los
factores organizacionales operantes en los procesos de asignacin y utilizacin. De la misma manera, debe
indagarse sobre las restricciones impuestas por la escasez de recursos sobre las condiciones estructurales y de
funcionamiento de la organizacin.

Esos procesos deben abarcar los niveles central y de las distintas unidades acadmicas,

2.1. La programacin presupuestaria

Se evaluarn los procesos e instrumentos tcnicos de la programacin presupuestaria. En particular, se

considerar:

- la relacin entre los mecanismos de asignacin de recursos, la planificacin y la programacin de

actividades,

- existencia de criterios y directivas para la articulacin entre misin, estrategia y objetivos con la
asignacin de recursos,

- vinculacin entre recursos asignados y metas organizacionales,

- capacidad para relacionar productos, resultados e impactos con los recursos efectivamente utilizados,

- la correspondencia entre el presupuesto y los planes operativos,

- las metodologas de elaboracin del presupuesto,

- los sistemas de participacin en este proceso de la comunidad acadmica,

- las normas para la asignacin de recursos a distintas unidades y finalidades del gasto,

- los sistemas de clasificacin en cuanto a la posibilidad de individualizar el gasto y de arrojar informacin

que pueda ser utilizada como instrumento de decisin y de control (funcional, por programas en sus
distintas variantes, base cero u otras alternativas presupuestarias empleadas),

- la arquitectura presupuestaria de manera de identificar los recursos asignados por funcin, por
institucin, por objetivo y por tipo de actividad.

Se estudiarn los mecanismos existentes para la revisin y la reprogramacin.

Las consecuencias de este anlisis deben permitir determinar:

- el papel efectivo de los rganos de planificacin y programacin en la asignacin de recursos,

- el rol de la elaboracin presupuestaria en la determinacin efectiva de prioridades,

 - la adecuacin y flexibilidad de los mecanismos de asignacin de recursos (programacin y
presupuestacin).

2.2. Erogaciones y recursos

Se realizar un anlisis presupuestario de recursos. Se analizarn los recursos y erogaciones presupuestarias.

Para las erogaciones se realizar una evaluacin detallada en trminos de:

- erogaciones corrientes, desagregando por gastos de personal, gastos en insumos no personales, de

mantenimiento y de ser posible por funcin (docencia, investigacin, extensin, etc.),

- transferencias presupuestarias,

- erogaciones de capital,

- amortizaciones de deuda.

El anlisis del gasto debe reflejar su evolucin, con detalle por unidad acadmica y permitir llegar apreciaciones
de costo por producto generado (alumno, graduado, proyecto de investigacin, etc.)

Es muy importante el desarrollo de indicadores econmico financieros que permitan lograr cierta comparabilidad
entre universidades y entre unidades acadmicas dentro de la misma institucin. Asimismo posibilita el anlisis
diacrnico de los indicadores dentro de la universidad. El poder implementar estos indicadores requiere,
adems de los estudios tcnicos para su formulacin, el desarrollo de sistemas de informacin y un proceso
interno de divulgacin y de legitimacin.

En materia de recursos se realizar una evaluacin de los mismos en trminos de:

- recursos corrientes,

- recursos por venta de servicios (cursos, consultoras, servicios profesionales, pruebas de materiales y
otros ingresos de laboratorios, servicios de certificacin, etc.)

- recursos por uso de instalaciones y equipamiento,

- recursos por venta de materiales y publicaciones,

- recursos por proyectos especficos,

- recursos por actividades productivas,

- recursos provenientes de campaas de captacin de fondos con destino institucional o especfico.

2.3. La ejecucin presupuestaria

Se analizar la adecuacin de los instrumentos y prcticas de ejecucin presupuestaria.

Se analizarn los sistemas de registraciones en las cuentas pblicas involucradas, las transferencias de fondos,
las dispersiones y fugas de recursos en el ciclo de transferencias,

Se evaluar la exhaustividad, oportunidad y confiabilidad de la informacin contable.

2.4. La articulacin de la informacin presupuestaria y sustantiva

Se examinar la pertinencia, sistematicidad y grado de integracin de la informacin de administracin
financiera y su interrelacin con la de otros sectores, en particular en lo referido a produccin de servicios y en la
contrastacin de resultados con los objetivos de poltica.

En este aspecto, la naturaleza, disponibilidad y contenidos de la informacin de la ejecucin presupuestaria

debe permitir avanzar en los anlisis sobre relevancia y pertinencia del gasto en funcin de los requerimientos
sustantivos de la poltica institucional.

Para ello, se determinar la informacin utilizada a lo largo del proceso de elaboracin presupuestaria y la
utilizada para el anlisis de la gestin presupuestaria.

2.5. El sistema de costos

Se determinar si se cuenta con sistemas de informacin que permitan hacer apreciaciones fundadas con
respecto a los costos de las distintas actividades y productos (curso, carrera, alumno, graduado, proyecto, etc.).

2.6. El sistema de control de la gestin financiera

Se evaluar la eficacia del sistema de control de la gestin financiera en sus diferentes sectores y su integracin
con otros mbitos de la gestin administrativa relevantes con relacin al gasto, tanto en el rea central como en
las diversas unidades acadmicas.

2.7. La organizacin de la gestin financiera

Se analizar la adecuacin de la asignacin de responsabilidades funcionales y operativas en las diferentes

reas y fases de la gestin e informacin financieras y los sectores vinculados relevantes, a nivel central y
descentralizado.

2.8. Los sistemas de compras y contrataciones

Se identificarn los atributos de los sistemas de compras y contrataciones y se evaluar su eficiencia y

adecuacin a los requerimientos de la administracin descentralizada.

2.9. Los sistemas de informacin financiera

Se evaluar el sistema de informacin financiera.

3. Sistema de gestin de personal

Los recursos humanos son el elemento critico en las organizaciones de formacin e investigacin. Por
consiguiente, la evaluacin debe prestar una atencin muy particular a esta dimensin de la gestin.

3.1. Especificidad de la gestin de recursos humanos de la universidad

Esta gestin de los recursos humanos adquiere caractersticas muy especficas en el caso de las universidades:

- stas incorporan personal con valores y orientaciones determinadas por la comunidad acadmica o
profesional, que comparten de este modo la identidad institucional con referencias externas,

- la "comunidad cientfica" y sus patrones de conducta y de comportamiento determinan en gran medida

las expectativas, motivaciones y sentido de servicio del personal docente y de investigacin y desarrollo,
ms all de las acciones que pueda realizar la gestin institucional,

- la actividad de este tipo de personal est fuertemente autorregulado, con limitada capacidad de control
por parte de la estructura jerrquica institucional,
 - las polticas e instrumentos para la gestin de los recursos humanos deben estar fuertemente centrados
en cuestiones como la creacin de un clima institucional adecuado para el ejercicio de la creatividad y la
discrecionalidad en el desempeo de las tareas y en la apertura de posibilidades de perfeccionamiento y
de desarrollo de la carrera profesional,

- las expectativas de participacin convierten a las polticas de comunicacin en estratgicas para la

generacin de aquel clima y la percepcin de las oportunidades para el desarrollo profesional.

Adems de la consideracin de estos aspectos particulares de la gestin del personal acadmico, el anlisis
debe abarcar a las restantes categoras funcionales (personal administrativo y de servicios).

3.2. El anlisis de la gestin de recursos humanos

Se formular un diagnstico de la adecuacin y nivel de integracin y calidad de los procesos de administracin

de personal a nivel central y de cada una de las unidades acadmicas,

Respecto a la normativa y polticas

- la normativa vigente, tanto de origen externo a la universidad como el propio,

- los sistemas y productos del planeamiento de los recursos humanos,

- las polticas aplicados a los recursos humanos,

- las polticas de desarrollo de personal, entrenamiento y capacitacin,

- los sistemas de evaluacin del personal,

- el rgimen de carrera docente y de investigacin,

- los regmenes del personal no docente, con las modalidades de incorporacin, evaluacin,
promocin e incentivos para el personal no docente,

- la pertinencia de las pautas normativas en cuanto al otorgamiento de licencias, pases en comisin,

movilidad de funcionarios y controles de puntualidad y asistencia,

Respecto a las dotaciones

- proyeccin de las necesidades de personal en funcin del planeamiento estratgico de la institucin,

- determinacin de los planteles en funcin de distribucin por rea acadmica, nivel jerrquico y relacin
de empleo (contractual o de planta),

- los perfiles y la dotacin del personal directivo, docente, de investigacin, administrativo y de servicios
que correspondan a cada unidad acadmica, considerando su relacin con la institucin (planta
permanente, contratados, etc.), con identificacin de dficits y problemas de asignacin,
- la adecuacin de los planteles de personal a los requerimientos de los objetivos, programas y
actividades de la institucin en su magnitud, calificacin y asignacin a tareas,

- los mecanismos de reclutamiento, seleccin y asignacin a tareas del personal,

- los niveles salariales y escalafonarios en los distintos niveles,

Respecto a la administracin de personal

 - las pautas, instrumentos y prcticas, su celeridad, exhaustividad y confiabilidad, de las operaciones
relativas a: legajos, designacin, situacin de revista, control de asistencias, licencias y liquidacin y
percepcin de haberes,

- la pertinencia, sistematicidad y grado de integracin de los registros e informacin administrativa y su

interrelacin con otras reas de la gestin universitaria,

- la relevancia de la informacin de personal y su utilizacin para la conduccin de personal en los

diferentes niveles, en particular con referencia a la gestin acadmica,

- la eficacia de las operaciones de control previstas en el sistema de personal vigente y su interrelacin

con otras reas de gestin.

Respecto a las condiciones de desenvolvimiento del personal

- los niveles de motivacin de los docentes e investigadores,

- satisfaccin con la pertenencia a la institucin y con las tareas realizadas,

- restricciones sobre la participacin, creatividad e iniciativas a la innovacin existentes,

Respecto a los conflictos internos

- la naturaleza de los conflictos: diferencias sobre los hechos, los modelos interpretativos, los objetivos,
los mtodos, los valores, etc.,

- las caractersticas de los conflictos: inters directo (remuneraciones, promociones, recompensas,

etc.), condiciones sociales ( presin por la productividad, ausencia de motivacin, condiciones de
trabajo, resistencia al cambio, malos tratos, inseguridad del trabajo, desvalorizacin de la tarea, etc.),
tensin psicolgica ( incompatibilidades entre las personas, mala comunicacin, etc.), divergencias
complejas o intelectuales (ideolgicos, de ambiciones, de influencia, de poder, etc.,

- el grado de incidencia de las situaciones conflictivas en la gobernalidad y/o el clima interno de la

universidad.

3.3. Sistema de administracin de recursos fsicos

La existencia de un equipamiento adecuado es un elemento contribuyente a un buen "clima organizacional" y a

la productividad de la tarea de investigadores y docentes. Pero junto a esta importancia es habitual que la
gestin universitaria enfrente serios problemas en lo referido al equipamiento y la administracin de los recursos
fsicos.

Estos problemas derivan de restricciones presupuestarias, del dbil planeamiento de estos aspectos, de la
dificultosa continuidad de la gestin y de la insuficiente capacitacin. A su vez, el mantenimiento enfrenta el
problema de la heterogeneidad del equipamiento, la que suele resultar de decisiones que aprovechan
oportunidades (fondos especiales para equipamiento, prstanos de organismos internacionales, participacin en
programas nacionales e internacionales, convenios cientficos, donaciones, participacin en proyectos de alta
prioridad, etc.), lo que determina la coexistencia de equipamiento sumamente heterogneo.

El anlisis de la gestin de los recursos fsicos comprende:

- la distribucin espacial de la de las unidades acadmicas y Sedes de la universidad,

- la existencia y uso del equipamiento e infraestructura(tipo de equipamiento, su utilizacin o uso,

propiedad y tenencia, estado, distribucin, carencias; etc.),
 - la administracin del equipamiento e infraestructura (contrataciones, adquisiciones, programacin del
uso, utilizacin, mantenimiento, etc.),

- la organizacin del equipamiento e infraestructura (equipamiento compartido, centros de servicios

compartidos, service y mantenimiento compartido, compras compartidas; stock de repuestos
compartidos, etc.),

- la evaluacin del equipamiento e infraestructura en funcin de las actividades (actualizacin, relacin con
proyectos prioritarios, asignacin de equipamiento, etc., dficits y/o excedentes del espacio y el nivel de
deterioro del parque edilicio,

- la existencia y uso de indicadores que revelen la adecuada distribucin y buen uso de esa infraestructura
y equipamiento (alumnos por aula y por franja horaria; alumnos por tipo de equipamiento; porcentaje de
equipo en funcionamiento con relacin al equipamiento total, horas de uso de cada tipo de equipamiento,
costo por la utilizacin de cada equipamiento, etc.).

En particular, se evaluarn los procedimientos utilizados para la planificacin y presupuestacin de las

inversiones y gastos en infraestructura educativa.

Deber prestarse particular atencin a:

- los mecanismos utilizados para la presupuestacin de las inversiones en rehabilitacin, mejora y

expansin de la infraestructura educativa y de los gastos para su mantenimiento y reparacin,

- los criterios para priorizar las obras de reparacin y los sistemas de planificacin y gestin del
mantenimiento de los establecimientos educativos,

En materia de equipamiento para la gestin se evaluar el equipamiento especfico para los sistemas
administrativos y de informacin.

Se evaluar la disponibilidad y necesidades en materia de equipamiento para la gestin (computadoras y otros

semejantes y asociados)

El equipamiento informtico deber considerarse en funcin de los esquemas organizativos, de los

procedimientos y de la carga de trabajo estimada.

Un elemento particularmente importante para que se produzca efectividad en los procesos universitarios es
la existencia, en cantidad y calidad, de elementos de consumo que permitan desarrollar el proceso de
enseanza aprendizaje; la investigacin y la extensin sin dificultades. Asimismo es lgico que su
accesibilidad no est limitada por un exceso de requerimientos.

3.4. Los sistemas administrativos referidos a los alumnos.

Como ya se expres anteriormente, el tratamiento de los sistemas administrativos referidos a los alumnos
generalmente est vinculado a la evaluacin de la actividad docente o acadmica pero tiene un alto
componente administrativo que no puede descuidarse.

En la mayor parte de las autoevaluaciones y en las evaluaciones externas se llama la atencin sobre la
carencia, falta de confiabilidad, contradicciones en los datos estadsticos referidos a los alumnos y otros
problemas semejantes.

Estas falencias son consecuencia de varios factores que pueden presentarse de manera independiente o
conjunta. En general puede haber fallas en los registros bsicos, en la elaboracin de los indicadores o en el
procesamiento de la informacin
Si bien esta cuestin excede el marco de este trabajo, quiere llamarse la atencin sobre la importancia de los
trmites vinculados a los registros bsicos de los alumnos.

Estos registros tratan bsicamente de:

- la inscripcin,

- la constancia de sus antecedentes personales y su permanente actualizacin,

- el seguimiento de la actividad acadmica del alumno (inscripciones en materias; registro de asistencias,

trabajos prcticos, notas, equivalencias, promociones, correlatividades, etc.),

- el egreso, incluyendo la entrega del diploma y otros trmites vinculados

En este sentido debe observarse la existencia, el grado de desarrollo, el cumplimiento, la adecuacin, la

eficiencia y eficacia y el grado de informatizacin de los sistemas de trmites de alumnos.

3.5. Otros sistemas administrativos

Adems de los sealados para que las actividades bsicas de la Universidad se desarrolle eficazmente es
necesario que los restantes sistemas administrativos tambin se desenvuelvan adecuadamente.

Estos sistemas abarcan las compras, adquisiciones, y contrataciones; los pagos, tesorera, liquidaciones y
viticos; la gestin contable, financiera y patrimonial; etc.

La evaluacin debe determinar el grado de desarrollo, la adecuacin, la eficiencia y eficacia y el grado de

informatizacin de estos sistemas administrativos.

3.6. El apoyo administrativo

Las actividades sustantivas de la Universidad requieren de apoyo administrativo, especialmente en lo

referido a servicios como son fotocopias, secretara, carga de datos, imprenta, suministros, suministro de
elementos de apoyo a la enseanza, suministro de pasajes, conmutador, etc..

En este aspecto la tarea evaluativa debe incluir:

- la determinacin de la existencia, el grado de desarrollo, cumplimiento y la adecuacin de normas

particulares en materia de apoyo administrativo,

- la relacin entre las normas materia de apoyo administrativo y los requerimientos o necesidades
especficas de las dependencias de apoyo,

- la Infraestructura en relacin a los servicios que se brindan,

- tiempo de demora entre la solicitud y la recepcin del servicio,

- satisfaccin con las actividades de apoyo administrativo,

- recursos humanos, financieros y materiales utilizados en tareas de apoyo y su relacin con lo

producido,

- costos de los servicios de apoyo administrativo,

- disponibilidad de recursos materiales para la docencia, la gestin y administracin,

- disponibilidad de espacios para la gestin y administracin

 Captulo 10
Procesos organizacionales
1. Articulacin

Es la capacidad para alcanzar una adecuada convergencia entre los niveles y componentes del sistema.

Para ello es necesario disponer de informacin sobre actividades y recursos, mecanismos para la promocin de
la coordinacin entre unidades del sistema, convocatoria para estimular la interaccin y liderazgo para orientar
las acciones de todos sus componentes.

Esta articulacin es un requisito para la adecuada formulacin de polticas, la asignacin de roles institucionales
y la mejor asignacin de recursos.

2. Coordinacin

Se requiere en la fase de ejecucin de polticas a fin de lograr complementacin de esfuerzos y la optimizacin

en el uso de recursos entre distintos mbitos organizacionales.

Persigue eliminar las duplicaciones en el funcionamiento organizativo y facilitar los flujos de comunicacin entre
los componentes del sistema.

3. Participacin

Las polticas institucionales requieren un alto grado de participacin y consenso social. La gestin institucional
debe asegurar esa participacin en las distintas instancias de formulacin y ejecucin de polticas y programas,
desde el nivel superior hasta las unidades acadmicas, asegurando el involucramiento de la comunidad
universitaria.

Participar es tomar o formar parte de una cosa, en este caso de la institucin universitaria. En este mbito, la
participacin mejora el clima, la satisfaccin y el desempeo.

Esta participacin puede asumir distintas variantes: a) la participacin funcional en el desempeo de las tareas,
con consulta p, es la participacin del docente y o investigador en su propia labor. Se suministra informacin al
docente / investigador, se consulta y se recogen sus iniciativas laborales.

4. Liderazgo

La gestin debe apuntar a construir un liderazgo innovador en cada nivel institucional basado en el
perfeccionamiento de los recursos humanos, en la capacitacin permanente y en la institucionalizacin de
nuevos comportamientos en el marco de normas flexibles que incentiven el despliegue de la iniciativa y la
responsabilidad por los resultados.

5. Comunicacin institucional

El proceso de comunicacin es esencial dentro de la Universidad pues es directamente contribuyente a la

creacin y sostenimiento de climas y culturas organizacionales que posibiliten el desempeo de las tareas
acadmicas, la participacin efectiva y la reafirmacin de la identidad institucional. Comprende la comunicacin
interna y externa.

Esa comunicacin, para tener esa capacidad, debe referirse a las actividades realizadas, as como a la
situacin, problemas y perspectivas de la propia institucin.

6. Cultura organizacional
La cultura es el conjunto de elementos (artefactos, palabras, usos, gestos, valores, normas, presunciones
bsicas, comportamientos, etc.) que conforman el universo simblico de la organizacin y que brinda sentido a
la pertenencia, la participacin y las contribuciones de los integrantes de la institucin. Se expresa a travs de
las maneras, compartidas o no, de percibir y apreciar la realidad. Da sentido a los supuestos implcitos de toda
organizacin, a aquellas concepciones que no es necesario traducir en normas oficiales o expresar en forma
manifiesta; es dar vida a la personalidad particular de cada institucin. Las tradiciones de los grupos, la historia,
las contingencias enfrentadas, las perspectivas particulares asociadas a cada formacin profesional y cada
mbito institucional dan cuerpo a la cultura. En las organizaciones universitarias coexisten diversas subculturas
derivadas de la pertenencia a diferentes disciplinas, inserciones en el mercado de trabajo y en la propia
institucin o unidades acadmicas o administrativas.

Existe una estrecha relacin entre la cultura y el clima organizacional. Esta debe sostener y legitimar un clima
que permita comportamientos abiertos, participativos y tolerantes con la diversidad y la diferencia.

Como factores contribuyentes a generar una cultura de estas caractersticas estn: a) los procesos y criterios
de incorporacin de personal acadmico, de actualizacin de capacidades, de intercambio y de contrastacin de
los resultados de la labor, b) criterios de evaluacin coherentes con esa orientacin, aplicados en forma
transparente y ecunime, c) el privilegio a la relevancia acadmica, a la calidad de la produccin y a la
rigurosidad de los procesos de trabajo conforme a los patrones propios de cada disciplina.

La cultura organizacional es una dimensin compuesta de varias variables. Para la recoleccion de la

informacin y su anlisis se requiere la elaboracin, recoleccin y anlisis de instrumentos cuantitativos de
algn grado de complejidad y combinarlos con entrevistas, anlisis documental y observaciones que faciliten
un enfoque cualitativo.

7. Clima organizacional

Los docentes y los investigadores deben tener una mente creativa, ser capaces de ver las relaciones entre
fenmenos y poseer una visin crtica y creativa. Por ello, requieren una atmsfera de libertad para el
desempeo de sus tareas. La actividad acadmica se desarrolla en un mbito que est lleno de restricciones,
ya que debe adecuar sus acciones a los objetivos especficos establecidos, a los recursos disponibles y a
tiempos asignados. Lo anterior implica la posibilidad de contradicciones entre los requisitos de libertad y de
satisfaccin e los imperativos organizacionales. Su reconciliacin es uno de los desafos mayores de la gestin,
produciendo un clima de trabajo en el cual es espritu creativo, pueda desarrollarse libremente. .

No hay una definicin precisa de clima organizacional que sea compartida por gran nmero de autores. El clima
se refleja en los comportamientos y en los grados de competencia, conflicto o cooperacin que existan entre los
distintos miembros de la Universidad. Se expresa en la confianza que manifiestan sus miembros en las
relaciones que establecen, en los afectos que movilizan en el desempeo de las tareas y en el grado de acuerdo
sobre los criterios de decisin. Tiene su reflejo en las actitudes, las motivaciones, la orientacin hacia los medios
disponibles, la evaluacin de los obstculos organizacionales y el sentimiento de identidad institucional. La
forma de observarlo es analizando la dedicacin, la cooperacin, las formas en que se enfrentan las dificultades
organizacionales y los valores que se enuncian y como los mismos se ponen en juego en los procesos
decisorios. Adems, el buen clima organizacional se detecta si existe cohesin grupal, una percepcin de
libertad acadmica y se visualizan posibilidades de crecimiento y realizacin personal y profesional.

Las principales indicadores que permiten inferir el clima de la organizacin universitaria son entre otras (Burton y
Obel, 1998):

- autonoma percepcin de la autodeterminacin con respecto a la tarea, las normas que la rigen, los
objetivos y las prioridades,

- cohesin: la percepcin de formar parte de la institucin, sentimiento de pertenencia y de identidad

asociada a lo institucional,
- confianza: la percepcin de la libertad para la comunicacin abierta con todos los niveles de la organizacin
sobre todas las cuestiones de relevancia institucional,

- presin: percepcin de la existencia de demandas sobre las tareas, los tiempos fijados para ellas, su
calidad y los estilos de realizacin,

- apoyo: percepcin de la tolerancia con respecto a los comportamientos de los miembros de la comunidad
universitaria y la predisposicin a aprender sin temor a sanciones o represalias por los errores o metas no
cumplidas,

- reconocimiento: percepcin de que las contribuciones de los miembros son apreciadas y valoradas,

- justicia: percepcin de equidad en el tratamiento de cuestiones y la resolucin de conflictos,

- innovacin: la percepcin de que la innovacin y la creatividad son estimuladas, tanto como la asuncin de
riesgos

- probidad: percepcin de la vigencia de valores ticos en la toma de decisiones y en las relaciones

personales.