Comentario de jurisprudencia
La vigencia de las normas en
el tiempo tras las sentencias
del Tribunal constitucional
sobre seguridad social
Javier Neves Mujica
Profesor de derecho laboral en la PontifiCia Universidad
Catlica del Per.
n abril de este ao, el Tribunal Constitucional
E expidi dos sentencias sobre seguridad
social, en sendos procesos por
inconstitucionalidad del Decreto Ley No.
25967 y el Decreto Legislativo No. 817. Las resoluciones
del mximo organismo de interpretacin
constitucional tienen la mayor relevancia para varios
cientos de miles de jubilados, cuyos derechos haban
sido ostensiblemente afectados por ambas normas
citadas. Pero tambin la tienen desde el punto de vista
acadmico, porque se ocupan de una cuestin crucial
en cualquier sistema jurdico, cual es la vigencia de las
normas en el tiempo, asunto que en nuestro medio
requera importantes clarificaciones. El Tribunal
Constitucional las ha proporcionado, pero al hacerlo
no deja de plantearnos nuevas interrogantes. El
propsito de este artculo es el de analizar el tratamiento
de ese tema por dichas sentencias y su repercusin en
el mbito laboral.
1. EL CDIGO CIVIL Y LOS HECHOS CUMPLIDOS.
Desde la entrada en vigencia del Cdigo Civil de
1984, un inusual consenso se haba producido en
nuestro medio jurdico en materia de vigencia de las
normas en el tiempo, gracias en mucho a los aportes
de Marcial Rubio Correa<l). Los principales puntos del
( 1) RUBIO CORREA, Marcial. Ttulo Preliminar. Para leer el Cdigo Civil III. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad
Catlica del Per, 1986.
acuerdo eran los siguientes:
1) el Cdigo Civil adopta la teora de los hechos
cumplidos (artculo III de su Ttulo Preliminar), en
virtud de la cual la nueva norma se aplica
inmediatamente a las consecuencias de las situaciones
y relaciones jurdicas existentes;
2) la teora de los derechos adquiridos puede
aplicarse a las cuestiones reguladas por el antiguo
Cdigo Civil, que no lo estn en el nuevo (artculo
2120);
3) esta situacin era perfectamente compatible
con la Constitucin de 1979, en ese entonces vigente,
porque sta no asuma ninguna teora, limitndose a
sealar que la ley rega desde el dcimo sexto da
posterior a su publicacin en el diario oficial (artculo
195); y
4) que estas conclusiones valan para todo el
ordenamiento, porque no caban diversas teoras sobre
vigencia de las normas en el tiempo aplicables a la vez
dentro de l, aunque s matizaciones en algunas reas,
derivadas de sus principios especficos.
En el campo del derecho del trabajo, era frecuente
que de darse una sucesin peyorativa de normas (a su
vez infrecuente en esa poca), la nueva dispusiera el
respeto de los derechos nacidos de la antigua. De no
hacerlo, un sector de autores (entre los que me incluyo)
sostuvimos que el derecho subsista, sobre la base del
317
 Javier Neves

principio de la condicin ms beneficiosa, de
utilizacin generalizada desde haca muchos aos,
siempre que la norma posterior no lo negara
expresamente<2 J. Otro sector, en cambio, pensaba que
deba aplicarse inmediatamente la nueva norma,
cancelando las ventajas alcanzadas, porque ese
principio no era utilizable sino en el caso de derechos
de origen no normativo< 3l.
Una nueva discusin surga acerca de si podan
extenderse a la seguridad social las conclusiones a que
se arribara en el mbito laboral. Mi posicin fue la de
considerar que ms all de la innegable autonoma de
la seguridad social respecto del derecho del trabajo,
dado que en nuestro medio la primera se encuentra
manifiestamente laboralizada (los sujetos protegidos
son bsicamente los mismos que en la legislacin
laboral y las contingencias cubiertas intentan paliar el
deterioro o la prdida de la remuneracin) y en ambas
reas hay un sustrato social, podan emplearse los
principios del derecho del trabajo, inclusive en el
terreno de la seguridad social< 4 J.
2. LA AMBIGEDAD DE LA CONSTITUCIN DE
1993.
En el contexto descrito, se produjo desde los inicios
del primer gobierno de Fujimori, una radical reforma
del ordenamiento, tanto en el campo laboral como en
el de la seguridad social, que supuso significativos
recortes en los derechos de los trabajadores y
pensionistas. Se torn entonces muy difcil afirmar que
la condicin ms beneficiosa segua siendo un principio
entre nosotros.
Varias de esas modificaciones legislativas fueron
objetadas ante el llamado Tribunal de Garantas
Constitucionales, que slo lleg a pronunciarse sobre
una, referida a la compensacin por tiempo de
servicios, puesto que fue desactivado luego del golpe
de abril de 1992. Dicho organismo jurisdiccional
consider que el nuevo rgimen rebajaba las ventajas
del anterior en un aspecto, que era el del carcter
cancelatorio de los depsitos, y lo declar
inconstitucional en ese punto. Al margen del
desacierto de esa resolucin, porque rompa el
equilibrio de la modificacin que estableca un
sistema globalmente mejor, se mantenan los derechos
adquiridos<sl.
Meses despus entr en vigencia la Constitucin
de 1993 y se suscit una inmensa duda: la nueva
Constitucin no acoga ninguna teora, como su
antecesora, o adoptaba los derechos adquiridos, dado
su artculo 62? Proclamaba los derechos adquiridos
en materia de seguridad social en su Primera
Disposicin Final y Transitoria?
Respecto de la primera pregunta, parece claro que
la Constitucin ha proclamado la intangibilidad del
contrato frente a las innovaciones normativas de
cualquier signo. De este modo, los derechos y
obligaciones creados por los sujetos en su contrato, se
sujetan al ordenamiento vigente al momento de su
celebracin y no pueden ser afectados por las
modificaciones que ste sufra luego< 6 J. Se privilegia as
el inters privado al pblico o social, paralizando al
Estado en una de sus funciones esenciales. De aqu
podemos colegir que la Constitucin garantiza los
derechos adquiridos, al menos en el caso de los
beneficios de origen contractual. Si lo hace tambin
respecto de los derechos de origen normativo es
cuestin que veremos enseguida.
En materia de sucesin normativa, la Constitucin
guarda silencio. Repite la disposicin sobre la vigencia
de la ley, aunque ahora la hace obligatoria desde el da
siguiente de su publicacin en el diario oficial (artculo
109) y garantiza los derechos legalmente obtenidos por
los trabajadores pblicos en el campo de las pensiones
(Primera Disposicin Final y Transitoria). Volver
sobre esto luego de resear los antecedentes y el
contenido de las sentencias del Tribunal Constitucional.

(2) NEVES MUJICA, Javier. Las reglas constitucionales para la aplicacin de la norma laboral. En:
Derecho. Lima, Pontificia Universidad
lf')
...... Catlica del Per, No.43-44, diciembre 1989-diciembre 1990.
(/) (3) TOYAMA MIYAGUSUKU, Jorge. Principio de condicin ms beneficiosa. En: Derecho & Sociedad. Lima, No.?, 1993.
m
-~ (4) EGUIGUREN PRAELI, Francisco (Director). La Seguridad Social en la Constitucin. En: La Constitucin peruana de 1979 y sus
"--
(]) problemas de aplicacin. Lima: Cultural Cuzco, 1987.
> (S)
+-'
(])
NEVES MUJICA, Javier. Consideraciones sobre la inconstitucionalidad del D. Leg. No.650. En: Asesora Laboral. Lima, Caballero,
(/)
Obregn & Flores, No.16, abril, 1992.
::::l (6) La Ley No.26513, modificatoria del Decreto Legislativo No.728, en su Stima Disposicin Final, pretendiendo hacer una
interpretacin del artculo 62 de la Constitucin, establece que cabe la incorporacin al contrato de la regulacin establecida
318 por normas, siempre que se haga expresamente. En mi opinin infringe as el precepto constitucional, al ampliar el concepto
de "trminos contractuales" no slo a lo creado por el contrato sino a lo recogido por ste del ordenamiento.

3. LA DESMEJORA DE LOS REGMENES DE
PENSIONES.
En materia de rgimen pblico de pensiones, hay
en nuestro ordenamiento un sistema general y otro
especial. El primero abarca a los trabajadores de la
actividad privada y los del sector pblico, que estn
sujetos al Sistema Nacional de Pensiones, regido por el
Decreto Ley No.19990. Y el segundo nicamente a una
porcin cerrada de trabajadores pblicos, que se
encuentra en el rgimen de cdula viva, creado por el
Decreto Ley No.20530.
Ambos regmenes fueron objeto de modificaciones
peyorativas por el Decreto Ley No.25967 y por el
Decreto Legislativo No.817, respectivamente, como
explicar a continuacin.
En lo que toca al rgimen del Decreto Ley No.19990,
la reforma incidi sobre tres aspectos centrales en la
percepcin de una pensin de jubilacin: los aos de
aportacin, el clculo de la remuneracin de referencia
y la edad de jubilacin. En los dos primeros casos, los
cambios se introdujeron por el Decreto Ley No.25967
y en el ltimo por la Ley No.26504.
En la versin original de la norma, los varones
requeran 15 aos de aportacin para percibir una
pensin y las mujeres 13. Con la modificacin realizada
ambos necesitan 20 aos. En el caso de la remuneracin
de referencia para la determinacin de la pensin, antes
se tomaba en cuenta el promedio de los ltimos 12
meses, y ahora el promedio de los ltimos 36, 48 60,
segn los aos de aportacin. Y, finalmente, la edad de
jubilacin fue elevada de 60 55 aos, para varones o
mujeres respectivamente, a 65 para ambos.
Todas estas innovaciones tuvieron aplicacin
inmediata, afectando inclusive a quienes haban
iniciado el trmite para el otorgamiento de su pensin,
siempre que sta no se hubiera concedido an.
Algo similar sucedi con la reforma introducida por
el Decreto Legislativo No.817, referida bsicamente al
rgimen del Decreto Ley No.20530 y, por tanto, slo a
un grupo de empleados pblicos. Lo ms saltante de
esta reforma fue que puso en revisin la incorporacin
de pensionistas en dicho rgimen, aun cuando hubiera
provenido de sentencias judiciales o resoluciones
administrativas ya irrevisables, y afect el derecho a la
pensin con 15 aos de aportacin los varones y 12 y
medio las mujeres, as como a que sta se nivelara al
alcanzar los 20 aos de servicios.
La vigencia de las normas en el tiempo
4. LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL.
En las lneas que siguen voy a resumir las
afirmaciones principales de las sentencias en mencin
en materia de vigencia de las normas en el tiempo. Para
estos efectos, voy a presentar su contenido agrupado
en cuatro temas:
1) la teora que rige de modo general en nuestro
ordenamiento, segn la Constitucin, es la de los
hechos cumplidos, en virtud del precepto que hace
obligatoria la ley desde el da siguiente de su
publicacin en el diario oficial;
2) en materia de seguridad social, por excepcin,
no limitada a los trabajadores pblicos, rige la teora
de los derechos adquiridos, sostenida en la Primera
Disposicin Final y Transitoria;
3) el Tribunal Constitucional define qu se
entiende por derecho adquirido; y
4) determina cundo se adquiere un derecho.
Sobre lo primero, dice el Tribunal Constitucional
que "la Constitucin consagra la teora de la aplicacin
inmediata de la norma" cuando establece "la
obligatoriedad de la vigencia de las leyes, desde el da
siguiente de su publicacin en el Diario Oficial", en
concordancia con el artculo III del Ttulo Preliminar
del Cdigo Civil (fundamento 10 de la sentencia sobre
el Decreto Ley No.25967). Desde ese ngulo, el Tribunal
Constitucional considera compatibles con la
Constitucin todas las modificaciones normativas que
operen hacia el futuro, sin comprender los sucesos ya
producidos.
As, por ejemplo: "el nuevo sistema de clculo, se
aplicar slo y nicamente a los asegurados que con
posterioridad a la dacin del D.Ley No.25967, cumplan
con los requisitos sealados por el rgimen previsional
del D.Ley No.l9990" (fundamento 12 de la sentencia
sobre el Decreto Ley No.25967). O, en el mismo sentido:
"el Decreto Legislativo No. 817 solamente puede
aplicarse a hechos y situaciones jurdicas que se
configuran a partir de su entrada en vigencia"
(fundamento 13 de la sentencia sobre el Decreto
Legislativo No.817).
Acerca de la regulacin de la seguridad social por
la teora de los derechos adquiridos, el Tribunal
Constitucional la tiene como una excepcin a la regla
anterior. Lo sostiene explcitamente: "estamos ante una
situacin de excepcin que permite que un conjunto -
\ JI
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 Javier Neves
de normas sean aplicadas ultractivamente, por
reconocimiento expreso de la disposicin
constitucional, a un grupo determinado de personas,
quienes mantendrn sus derechos nacidos al amparo
de una ley anterior, aunque la misma haya sido
modificada posteriormente" (fundamento 10 de la
sentencia sobre el Decreto Ley No. 25967).
Asimismo, al aludir a la Primera Disposicin Final
y Transitoria de la Constitucin: "una correcta
interpretacin de tal disposicin no puede ser otra
que la de consagrar, a nivel constitucional, los
derechos adquiridos en materia pensionara por los
pensionistas sujetos a los regmenes de los Decretos
Leyes Nos.19990 y 20530"; lo que cabe slo porque
aquella "permite, de modo excepcional, que un
conjunto de normas se apliquen ultractivamente"
(fundamentos 15 y 17 de la sentencia sobre el Decreto
Legislativo No. 817).
El Tribunal constitucional (. .. )
confunde la cuestin de la vigencia
de las normas con la de sus efectos
sobre las situaciones y relaciones
jurdicas existentes
Adicionalmente, el Tribunal Constitucional
establece dos precisiones importantes: el concepto de
derecho adquirido, y el momento en que se produce la
adquisicin de un derecho. Respecto de lo primero,
dice el Tribunal Constitucional que tales derechos son
"los que han sido incorporados en el patrimonio
jurdico de los pensionistas" (fundamento 9 de la
sentencia sobre el Decreto Ley No.25967), o "aquellos
que han entrado en nuestro dominio, que hacen parte
de l, y de los cuales ya no puede privarnos aquel de
quien los tenemos" (fundamento 15 de la sentencia
sobre el Decreto Legislativo No.817).
Respecto de lo segundo, para el Tribunal
Constitucional un derecho se adquiere cuando se
produce el supuesto de hecho previsto en la norma.
De este modo, la antigua norma "se aplicar slo a los
trabajadores que, aun cuando se encuentren laborando,
renan los requisitos sealados por el D.Ley No.19990
320 (7) Interpretado por la Ley No.26513 -como dije antes- en el sentido de que tambin para los derechos de origen contractual rige
la teora de los hechos cumplidos, salvo que los derechos adquiridos se hubieran convenido expresamente.
para obtener la pensin de jubilacin" (fundamento
11 de la sentencia sobre el Decreto Ley No.25967). O,
ms especficamente todava, cuando dice que "es
necesario determinar desde qu momento se adquiere
el derecho a la pensin nivelable" y concluye que sucede
"desde el momento en que se cumplen, de hecho, tales
requisitos -los de la norma antigua-, aun cuando el
administrado contine laborando efectivamente"
(fundamento 19 de la sentencia sobre el Decreto
Legislativo No.817).
5. ALGUNOS COMENTARIOS FINALES.
En esta ltima parte, quiero formular algunos
comentarios sobre las principales aseveraciones del
Tribunal Constitucional en cada uno de los cuatro
puntos en que he subdividido las sentencias reseadas
en el acpite anterior.
En primer lugar, voy a referirme a la adopcin de
la teora de los hechos cumplidos por la Constitucin,
que segn el Tribunal Constitucional se infiere de la
regla de que las normas son obligatorias desde el da
siguiente de su publicacin en el diario oficial. Creo
que dicho organismo jurisdiccional confunde la
cuestin de la vigencia de las normas con la de sus
efectos sobre las situaciones y relaciones jurdicas
existentes. En cualquier sistema jurdico ajustado a los
principios propios de todo Estado de Derecho, stas se
aplican con posterioridad (de uno o varios das) a su
publicacin. As lo estableca tambin nuestra
Constitucin anterior. Pero de all no se deduce, en mi
concepto, la adopcin de ninguna teora, sino que hace
falta indagar si se acepta o no que la nueva norma opere
slo para los futuros actos y sus efectos o tambin para
los efectos pendientes de los actos anteriores.
La conclusin a que llega el Tribunal Constitucional
en este punto, aunada a la existencia del artculo 62 de
la Constitucin (tema sobre el que dicho organismo
jurisdiccional no se ocup) nos deja como saldo la
existencia de dos teoras sobre vigencia de las normas
en el tiempo en nuestro sistema jurdico: una para los
derechos de origen contractual, que es la de los derechos
adquiridos, plasmada a travs de la intangibilidad de
los contratos, que consagra el artculo 62 de la
Constitucin(?), y otra para los derechos de fuente
normativa, que es la de los hechos cumplidos, salvo en
 La vigencia de las normas en el tiempo

materia de seguridad social, en que por mrito de la

Primera Disposicin Final y Transitoria de la
Constitucin, es la de los derechos adquiridos. Me
/
parece que de este modo la unidad del sistema se
quiebra. La culpa, en todo caso, no es del Tribunal
Constitucional, sino de la Constitucin a la que
interpreta, por haber establecido una regulacin
absurda como la del artculo 62.
En segundo lugar, hay que analizar los alcances de
la excepcin a la aplicacin inmediata de la nueva
norma, que el Tribunal Constitucional considera
restringida al campo de la seguridad social, atendiendo
a la Primera Disposicin Final y Transitoria de la
Constitucin, tanto en su mbito subjetivo como
objetivo. Pienso que el organismo jurisdiccional no ha
reparado en que dicha disposicin alude a los derechos
adquiridos de los trabajadores pblicos y no de todos.
La hiptesis del precepto en mencin es, desde mi
punto de vista, la de una nueva norma referida a
rgimen pensionario de trabajadores pblicos que
recorta derechos concedidos por otra anterior (en
especial los regmenes del Decreto Ley No.19990 y el
Decreto Ley No.20530) en favor de estos mismos de salud, aunque s en otros preceptos de aquella (como
trabajadores. el artculo 11, que garantiza el libre acceso a
De este modo, la disminucin de beneficios prestaciones de salud a travs de entidades pblicas,
operada a travs del Decreto Ley No.25967 no hubiera privadas o mixtas).
resultado objetable en virtud de la Primera Por ltimo, el Tribunal Constitucional determina
Disposicin Final y Transitoria de la Constitucin, en qu consiste un derecho adquirido y cundo se
salvo en lo que se refiere a trabajadores pblicos. La produce tal fenmeno. En mi opinin, acierta en ambos
del Decreto Legislativo No.817, en cambio, s, por casos. La doctrina sostiene que un derecho adquirido
referirse sobre todo a ese sector. Nuevamente la culpa es aquel concedido por una norma, que estaba vigente
no es del Tribunal Constitucional, sino de una al constituirse una relacin jurdica, y que
Constitucin plagada de imperfecciones, que en este desprendindose de ella se introduce en el nexo
caso conduce adems a una grosera discriminacin: contractual, no importando por ello que esa norma
en materia pensionaria, los derechos de los sea modificada en el futuro. Las sentencias del Tribunal
trabajadores privados s pueden rebajarse. Constitucional guardan plena conformidad con ese
Cabe tambin formularse la pregunta de si los criterio. No importa para estos efectos que esa teora
derechos adquiridos en materia de seguridad social sea cuestionable, ya que las normas no se incorporan a
funcionan slo en cuestin de pensiones o tambin de los contratos sino que los rigen desde afuera( 8l, porque
salud. Lamentablemente, la respuesta debe ser otra vez la Constitucin la ha adoptado.
restrictiva, por decisin de la propia Constitucin. Por Asimismo, precisa el Tribunal Constitucional que
consiguiente, no habra fundamento en la Primera un derecho se adquiere cuando se produce el supuesto
Disposicin Final y Transitoria de la Constitucin, para de hecho. Aqu habran, segn Ojeda Avils( 9 l tres
objetar la Ley No.26790, que ha reformado el rgimen opciones: 1) exigir solamente que la norma haya estado

(8) SALA FRANCO, Toms. El principio de la condicin ms beneficiosa. En: Revista de Poltica Social. Madrid, Instituto de Estudios ......
\J1
Polticos,No.114, 1977.
(9) OJEDA AVILS. El principio de condicin ms beneficiosa. En: Revista de Poltica Social. Madrid, Instituto de Estudios Polticos, 321
No. 134, 1982.
 Javier Neves

vigente al celebrarse el contrato, 2) requerir que se haya para acogerse a ese beneficio, un trabajador que tuviera
producido adems el supuesto de hecho previsto en la ya 62 aos cuando se modifica la norma, elevando a
norma, y 3) considerarlo adquirido slo cuando se ha 65 la edad, no tendra que esperar a llegar esta ltima
disfrutado el derecho. El Tribunal Constitucional ha para obtener la jubilacin. En cambio, si tuviera 58 en
elegido la tesis intermedia, que me parece la ms ese mismo supuesto, s tendra que alcanzar los 65 aos
convincente. Por tanto, en el caso de la edad de de edad para jubilarse. La solucin es, desde mi punto
jubilacin, por ejemplo, si una norma exiga 60 aos de vista, bastante razonable. 7f

l.{)
......

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