Clasificacin de los Actos Administrativos

2.1.- Los Actos Administrativos segn sus efectos:

a) Actos Administrativos de efectos generales y de efectos particulares:

En primer lugar, segn el carcter normativo o no normativo de actos administrativos, estos se

clasifican en actos de efectos generales y actos de efectos particulares. Puede decirse as, que la Ley
Orgnica de Procedimientos Administrativos acoge una primera forma de clasificacin de los actos
administrativos segn sus efectos, en el sentido de que clasifica los actos administrativos en actos
normativos (de efectos generales) y en actos administrativos no normativos (de efectos
particulares). Esta es la clasificacin que de acuerdo a lo establecido en la Ley Orgnica de la Corte
Suprema de Justicia, permite distinguir los actos administrativos de efectos generales de los actos
administrativos de efectos particulares. Los primeros son aquellos de contenido normativo, es decir,
que crean normas que integran el Ordenamiento Jurdico; en cambio, los segundos, los actos
administrativos de efectos particulares, son aquellos que contienen una decisin no normativa, sea
que se aplique a un sujeto o a muchos sujetos de derecho. La Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos puede decirse que identifica los actos administrativos de efectos generales, con los
que ella califica en el Artculo 13 como "actos o disposiciones administrativas de carcter general"
y los actos administrativos de efectos particulares a los que la misma norma califica como actos
administrativos "de carcter particular". En esta norma, al prescribir que un acto administrativo de
carcter particular no puede vulnerar lo establecido en una "disposicin administrativa de carcter
general, lo que est sealando es que un acto de efectos particulares (de contenido no normativo) no
puede vulnerar un acto normativo o de efectos generales, acogindose, en este Artculo 13, el
principio de la inderogabilidad singular de los reglamentos o de los actos administrativos de efectos
generales.

Por tanto, puede decirse que, en el artculo 13 de la Ley est la clave para clasificar los actos
administrativos, segn su contenido o efectos segn que sean normativos o no normativos,
identificndose los actos de efectos generales, es decir, de contenido o carcter general, con los
actos normativos, y en consecuencia los actos de efectos particulares o de contenido o carcter
particular, con aquellos que no tienen contenido normativo.

b) Actos Administrativos generales e individuales:

Puede decirse que la Ley Orgnica acoge la clasificacin de los actos administrativos, segn sus
destinatarios, al distinguir los actos administrativos generales de los actos administrativos
individuales. Los actos administrativos generales son aquellos que interesan a una pluralidad de
sujetos de derecho, sea formado por un nmero indeterminado de personas o un nmero
determinado; en cambio, los actos administrativos individuales, son aquellos que interesan a un solo
sujeto de derecho. Esta distincin estimamos que se acoge en el artculo 72 de la Ley Orgnica al
exigirse que tambin sean publicados en la Gaceta Oficial de la Repblica de Venezuela, aquellos
actos administrativos que interesen a un nmero indeterminado de personas, que no sean
necesariamente actos normativos o de carcter general. Es decir, esta norma establece
indirectamente la diferencia entre el acto de efectos generales o de contenido normativo y el acto
general, el cual aun cuando pueda no tener contenido normativo, interese a un nmero
indeterminado de personas. En estos casos, el acto es general porque interesa a un nmero
indeterminado de personas, y no porque tenga necesariamente un contenido normativo. Por
supuesto, tambin el acto general no normativo, puede tener por destinatarios a un nmero
determinado de personas .
El acto individual, al contrario, es el acto destinado a un solo sujeto de derecho, el cual es, adems,
un acto de efectos particulares, de acuerdo a la clasificacin anterior.

2.2.- Los Actos Administrativos segn su contenido:

a) Actos definitivos y actos de trmite:

En primer lugar, puede distinguirse el acto que pone fin al asunto administrativo, en cuyo caso sera
un acto definitivo, del acto de trmite, que no pone fin al procedimiento ni al asunto, sino que, en
general, tiene carcter preparatorio. Esta clasificacin de los actos administrativos segn el
contenido, se deduce de los Artculos 9, 62 y 85 de la Ley.

En efecto, el Artculo 9 establece un principio general, y es que todos los actos administrativos de
carcter particular, es decir, de efectos particulares, deben ser motivados, salvo los actos de simple
trmite. Distingue aqu, por tanto, la Ley, el acto administrativo de trmite, el cual se opone, por
supuesto, al acto administrativo definitivo.

En definitiva, la distincin, segn el contenido de la decisin, se refiere a que el acto administrativo

definitivo es el que pone fin a un asunto y en cambio, el acto administrativo de trmite, es el de
carcter preparatorio para el acto definitivo.

b) Actos creadores de derechos o que establecen obligaciones:

Otra distincin que la Ley prev respecto de los actos administrativos y que tambin se refiere a su
contenido, es la que se refiere al acto creador de derechos subjetivos o de intereses personales y
legtimos a favor de los particulares, regulados en los Artculos 19, ordinal 2~ y 82 de la Ley, y al
acto administrativo que no crea derechos o intereses personales, legtimos y directos a favor de
particulares, tambin regulado en esos mismos Artculos 19, ordinal 2~ y 82 de la Ley. Asimismo,
segn el contenido, la Ley establece la posibilidad de que se trate de actos que en lugar de crear
derechos a favor de particulares, lo que establezcan sean obligaciones a cargo de particulares, y as
se los regula en el Artculo 70 de la Ley.

2.3.- Los actos administrativos segn la manifestacin de voluntad: actos administrativos

expresos y tcitos

La manifestacin de voluntad que produce el acto administrativo, conforme al Artculo 18, debe ser
expresa y formal, conteniendo el acto una serie de requisitos que deben manifestarse por escrito.
Por tanto, el acto administrativo que regula la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, en
principio, es un acto administrativo expreso formalizado segn el Artculo 18. Sin embargo, la Ley
admite la figura de la manifestacin de voluntad tcita de la Administracin, derivada del silencio
administrativo. As se establece expresamente en el Artculo 4 de la Ley Orgnica, cuando se prev
que en los casos en los cuales un rgano de la Administracin Pblica no resolviera un asunto o un
recurso dentro de los lapsos que prev la misma Ley, y que estn consagrados para los asuntos o
peticiones en los Artculo 5, 60 y 67 y en materia de recursos administrativos en los Artculos 91,
94 y 99, se considera que ha resuelto negativamente pudiendo el interesado intentar el recurso
inmediato siguiente. Por tanto, la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos en el Artculo 4,
consagra el acto administrativo tcito de contenido negativo, derivado del transcurso del tiempo, es
decir, del silencio administrativo.

2.4.- Los actos administrativos segn su impugnabilidad: Los actos administrativos firmes:
Otra clasificacin de los actos administrativos que resulta de la Ley, se refiere a la impugnabilidad o
no de los actos administrativos, y as se distingue el acto administrativo firme de aquel que no es
firme, porque an puede ser impugnado. El acto que no es firme es el que puede ser impugnado, sea
por va administrativa a travs de los recursos administrativos regulados en el Artculo 85 y
siguientes, sea por va contencioso-administrativa. En cambio, el acto firme, es el acto que ya no
puede ser impugnado por las vas ordinarias de recurso, y sobre el cual el nico recurso que cabe, es
el recurso de revisin. En ese sentido, el Articulo 97 de la Ley, al regular el recurso de revisin,
seala que ste slo procede contra los actos administrativos firmes, es decir, contra aquellos que no
fueron impugnados en su oportunidad, y que vencidos los lapsos de impugnacin, son actos
administrativos inimpugnables.

2.5.- Los actos administrativos segn su ejecucin:

Por ltimo, tambin en materia de clasificacin de los actos administrativos, debe sealarse una
clasificacin segn la ejecucin y as se distingue el acto material de ejecucin, del acto
administrativo formal. El Artculo 78 de la Ley, en efecto, habla de actos materiales de ejecucin
que puedan menoscabar o perturbar los derechos de los particulares, los cuales no pueden realizarse
sin que exista previamente un acto administrativo que sirva de fundamento a dichos actos
materiales. Puede decirse en este sentido, que el acto material de ejecucin previsto en el Articulo
78, se identifica con el acto de ejecucin que regula el Artculo 8 de la Ley.
 VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO

La existencia del acto administrativo depende del cumplimiento correcto de sus elementos
esenciales de validez; la competencia, el objeto y contenido posible, la finalidad pblica,
motivacin y procedimiento regular.

1.-La Competencia

En la definicin del elemento competencia participan dos factores: la potestad atribuida al rgano u
organismo a cargo de la funcin administrativa y el rgimen de la persona o conjunto de personas
que revestidos de funciones administrativas, representan al rgano u organismo titular de la
competencia. La nocin de competencia precisa tanto la habilitacin para la actuacin del rgano
que los dicta, como la correccin en la investidura de dicho rgano por las personas fsicas.

Es una atribucin para el ejercicio de la autoridad o de la representacin jurdica, fijada por la ley en
forma expresa o virtualmente; o por autorizacin o delegacin tcitamente otorgada, es pues, la
aptitud legal para realizar el acto. En esencia es expresa e indelegable.

La competencia reposa sobre la capacidad regulada por el Derecho Civil, pero complementada
necesariamente por las exigencias del Derecho Pblico (edad, ttulo, registro, juramento de
asuncin del cargo, etc.).

Los criterios para determinar el alcance de la competencia vlida son los siguientes:

Por la Materia: se refiere a las actividades o tareas que legalmente puede desempear un
determinado rgano.

Por el Territorio: referido al mbito espacial en el cual el ejercicio de una funcin pblica,
en funcin de las circunscripciones administrativas del territorio (departamentos, regiones,
provincias, etc.). Tambin se denomina horizontal.

Por el Grado: segn la posicin que l rgano ocupa dentro de la jerarqua vertical de la
institucin. El grado es la posicin o situacin que ocupa el rgano dentro de la pirmide
jerrquica. El inferior en grado esta subordinado al superior. La competencia en razn del
grado se refiere a la posicin que ocupa un rgano dentro del orden jerrquico de la
Administracin. Siendo la competencia improrrogable, no puede el rgano inferior tomar la
decisin que corresponde al superior y viceversa.

Por el tiempo: es el mbito temporal en el cual es legal el ejercicio de una funcin

administrativa. Pueden ser permanentes (si el tiempo no afecta a la competencia),
temporaria (si la competencia slo puede ejercerse dentro de un plazo previsto), accidental
(cuando la competencia sea fugaz o por breves instantes, por ejemplo, la situacin de los
accidentes interinos o suplentes).

Dentro de la competencia pueden darse algunas modalidades, que han de ser justificadas en acto
expreso independiente o en el propio texto del acto que se emite, cuando el titular de la competencia
no puede actuar personalmente, por razn de fuerza mayor o caso fortuito (vacaciones, enfermedad,
parcialidad u otros encargos adicionales, etc.). Tenemos entonces que las competencias
administrativas, se transfieren mediante:
 o Delegacin: todo rgano puede transferir el ejercicio de sus competencias propias a
sus inferiores jerrquicos, salvo materia legal o reglamentaria en contrario. La
delegacin debe ser expresa y contener, en el mismo acto, una clara y concreta
enunciacin de las tareas, facultades y deberes que comprende la transferencia de
competencia.

Si el rgano inferior ejerce competencia propia del superior, el acto es anulable o susceptible de
ratificacin por parte de la autoridad competente.

El acto de delegacin tendr eficacia jurdica desde su publicacin en el Boletn Oficial cuando se
trate de delegacin general y desde su notificacin si es particular.

El delegado es responsable por el ejercicio de la competencia transferida frente al ente pblico y a

los administrados. Sus actos son impugnables, ante el mismo rgano y ante el delegante.

El delegante puede, en cualquier tiempo, revocar total o parcialmente la delegacin, debiendo

disponer expresamente en el mismo acto si reasume el ejercicio de las atribuciones delegadas o las
transfiere a otro rgano, sin perjuicio de la facultad de avocarse al conocimiento y decisin de un
asunto concreto.

La revocacin de la delegacin surte efectos desde su notificacin o publicacin, segn haya sido la
delegacin particular o general, respectivamente.

Son indelegables: las atribuciones constitucionalmente conferidas al rgano en razn de la divisin

de poderes, por ejemplo, la de dictar reglamentos que establezcan obligaciones para los
administrados, y las atribuciones ya delegadas.

o Avocacin: El rgano superior puede asumir el ejercicio de las competencias

propias de sus rganos inferiores jerrquicos, avocndose al conocimiento y
decisin de cualquier cuestin concreta, salvo norma legal o reglamentaria en
contrario.

El delegante puede tambin avocarse al conocimiento y decisin de cualquier asunto concreto que
corresponda al delegado en virtud de la delegacin general. La avocacin produce efectos desde su
notificacin.

o Sustitucin: Slo Procede cuando se permite la transferencia de competencias por

avocacin y delegacin. Se aplican, supletoriamente a la sustitucin, las reglas de la
avocacin y delegacin particular.

o Subrogacin: en caso de excusacin o recusacin, la competencia se transfiere del

rgano excusado o recusado al subrogante previsto por el ordenamiento jurdico. A
falta de previsin, deber ser designado por el superior jerrquico del rgano
subrogado.

o Suplencia: las ausencias temporales o definitivas de agentes pblicos deben ser

cubiertas por el suplente previsto por el ordenamiento jurdico. A falta de previsin
normativa asume la competencia el superior jerrquico inmediato o agente pblico
que este designe.
El suplente sustituye al titular para todo efecto legal, y ejerce las competencias del rgano con la
plenitud de las facultades y deberes que ellas contienen.

2.-El Objeto

El objeto es la materia o contenido sobre el cual se decide, certifica, valora u opina. Es el

contenido del acto, consiste en la resolucin, en las medidas concretas que dispone el acto. El
objeto tiene que ser cierto, claro, preciso y posible fsica y jurdicamente. El acto debe decidir,
certificar o registrar todas las cuestiones propuestas en el curso del procedimiento.

El objeto comprende: las materias que necesariamente forman parte del acto y sirven para
individualizarlo (contenido natural); las cuestiones mandadas a contener por imperio de la ley
(contenido implcito), y las clusulas que la voluntad estatal pueda introducir adicionalmente
en forma de condicin, trmino y modo (contenido eventual).

En cuanto a sus requisitos, el objeto tiene que ser lcito, cierto, posible y determinado. El
objeto no debe ser prohibido por el orden normativo.

Adems el acto no debe ser discordante con la situacin de hecho reglada por las normas. Por
ejemplo, para aplicar a un agente pblico una sancin disciplinaria, debe darse el antecedente
o hecho, debe aplicarse la consecuencia -sancin- prevista en la norma y no otra.

El objeto debe ser cierto, preciso, determinado y posible. El acto debe ser determinado o
determinable. Es decir, que se pueda precisar la disposicin adoptada por la autoridad
administrativa. Es necesario saber de qu especie de acto se trata, a qu personas o cosas
afecta, en que tiempo y lugar habrn de producirse los efectos queridos.

La precisin y certeza fsico-jurdica del objeto deben ser razonables y posibles de hecho.

Absurdidad e imposibilidad de hecho no siempre se superponen. Pues cabe concebir actos

absurdos que no sean imposibles de hecho; por ejemplo, un acto niega la vista del expediente
a un administrado sancionado, o que confiere solo plazo de algunas horas para la defensa, y
actos imposibles de hecho (que no son absurdos) como el llamado licitatorio para la
provisin de materiales que se han dejado de fabricar.

En lo que respecta a la imposibilidad de hecho, ella puede darse por falta o inexistencia de 1)
sustrato personal, como el nombramiento como agente estatal de una persona fallecida; 2)
sustrato material, si la cosa a la que se refiere el acto ha desaparecido; 3) sustrato jurdico,
como la aplicacin de una sancin disciplinaria que no prev el ordenamiento jurdico, a
quien ya no es funcionario pblico. En este caso, la jurisprudencia ha considerado que el acto
es nulo.

3.- Finalidad Pblica

Siempre toda la actividad administrativa, de modo mediato o inmediato, directo o indirecto, debe
tender a realizar o satisfacer un inters general (propio del servicio pblico) hacia el cual esa
actividad se orienta como finalidad objetivamente determinada por la esencia de la administracin
pblica. Fundamentalmente la finalidad buscada por el acto concreto debe concordar con el inters
pblico que inspiro al legislador habilitar o atribuir la competencia para emitir esa clase de actos
administrativos.
As el contenido de cada actuacin pblica debe perseguir aquellas finalidades, general y especifica
que le corresponde, quedndole vedada cualquier posibilidad de desvo para satisfacer -abierta o
encubiertamente- algn inters privado o personal de los agentes pblicos, de grupos de poder u
otro inters pblico indebido, ajeno a la competencia ejercida por el rgano emisor. El empleo de
cada acto administrativo debe estar relacionado con la razn determinante que origin la asignacin
de la competencia al rgano administrativo.

La violacin de la finalidad pblica puede manifestarse a travs de las siguientes maneras:

Perseguir una finalidad personal del funcionario.

Perseguir una finalidad distinta a favor de la administracin; y,

Perseguir cualquier finalidad a favor de un tercero (particular, otro funcionario o grupo de

poder).

No solo atenta contra el recto proceder de la Administracin Pblica que un funcionario investido
de poder introduzca mviles subjetivos para decidir su orientacin gubernativa (como sucede si
aprovecha su facultad sancionadora para efectuar represalias) o que beneficie a cualquier tercero
con su desvo de poder (como sucede si se emplea el poder para actos de competencia desleal), sino
incluso ese vicio se presenta y sanciona cuando tiene como objetivo beneficiar a la Administracin
de un modo no previsto por el recto deseo de la legislacin (por ejemplo, cobro excesivo de multas
para proveerse de recursos y no para sancionar incorrecciones).

Como ejemplos de otros actos administrativos contrarios a la finalidad pblica, la doctrina cita
algunos lugares comunes como son: imponer sanciones administrativas graves a funcionarios por
animosidad o venganza personal de la autoridad respectiva, prohibir actividades religiosas por
razones de sectarismo o intolerancia, la rotacin de personal por razones de conveniencia subjetiva
del jefe, etc.

La finalidad ha sido articulada en la Ley a travs de dos normas importantes que la van a tornar
actuante permanentemente: la definicin de general de cul es la finalidad pblica de las normas
administrativas (art. II del Ttulo Preliminar), el deber de eficacia que dispone que los partcipes en
el procedimiento deben hacer prevalecer el cumplimiento de los fines del acto (art. IV, numeral 1.10
del Ttulo Preliminar) y el deber de las autoridades de interpretar la normativa administrativa en la
forma que satisfaga la finalidad pblica (art. 75 inciso 8).

4.- Motivacin

La motivacin es la declaracin de las circunstancias de hecho y de derecho que han inducido a la

emisin del acto. Est contenida dentro de lo que usualmente se denominan considerandos. La
constituyen, por tanto, los presupuestos o razones de acto. Es la fundamentacin fctica y
jurdica de l, con que la administracin sostiene la legitimidad y oportunidad de su decisin.

La motivacin del acto, es decir, las razones de hecho y de derecho que dan origen a su emisin,
aclaran y facilitan la recta interpretacin de su sentido y alcance, por constituir un elemento esencial
del mismo.
Por tratarse de una enunciacin de los hechos que la Administracin ha tomado en cuenta para la
emisin de su voluntad, constituye un medio de prueba de la intencionalidad administrativa y una
pauta para la interpretacin del acto.

La motivacin es una exigencia del Estado de derecho, por ello es exigible, como principio, en
todos los actos administrativos.

Debe ser una autntica y satisfactoria explicacin de las razones de emisin del acto. No se trata de
un mero escrpulo formalista, ni tampoco se admite una fabricacin ad hoc de los motivos del acto,
con ello no se busca establecer formas por las formas mismas, sino preservar aspectos
sustantivos y aparece como una necesidad tendiente a la observancia del principio de legalidad en la
actuacin de los rganos estatales y que desde el punto de vista del particular o administrado
traduce una exigencia fundada en la idea de una mayor proteccin de los derechos individuales. De
su cumplimiento depende que el administrativo pueda ya conocer de una manera efectiva y expresa
los antecedentes y razones que justifiquen el dictado del acto.

En principio, todo acto administrativo debe ser motivado. La falta de motivacin implica, no solo
vicio de forma, sino tambin, y principalmente, vicio de arbitrariedad. De la motivacin slo puede
prescindirse en los actos tcitos, pues en ellos hay siquiera manifestacin de voluntad.

Tambin debe la motivacin ser concomitante al acto, pero por excepcin puede admitirse la
motivacin previa, si ella surge de informes y dictmenes que sean expresamente invocados o
comunicados. En ausencia de ambas, el acto estar viciado por la falta de motivacin, pero este
vicio puede excepcionalmente subsanarse por medio de una motivacin ulterior, siempre que ella
sea suficientemente razonada y desarrollada.

Sern motivados, con explicacin de las razones de hecho y de derecho que los fundamentan, los
actos que: a) decidan sobre derechos subjetivos, concursos, licitaciones y contrataciones directas; b)
resuelvan peticiones, recursos y reclamaciones; c) se separen del criterio seguido en actuaciones
precedentes o dictamen de rgano consultivo; d) deban serlo en virtud de otras disposiciones legales
o reglamentarias, y e) resulten del ejercicio de atribuciones discrecionales.

La motivacin expresara sucintamente lo que resulte del expediente, las razones que inducen a
emitir el acto, y si impusieren o declararen obligaciones para el administrado, el fundamento de
derecho. La motivacin no puede consistir en la remisin a propuestas, dictmenes o resoluciones
previas.

Si el acto impusiere o declare obligaciones para el administrado, deben indicar la norma general que
le da sustento e individualizar su publicacin.

La regla, por tanto, es que la motivacin no puede sanearse, la excepcin que el acto pueda ser
tardamente motivada, caso en el cual su vicio queda saneado.

Reconociendo que la exigencia de motivacin constituye una carga para la administracin, que se
expresa en tiempo, asesoramiento, opiniones previas, visaciones, etc., la norma ha previsto se
reconozca la realidad de evitar esta carga cuando ello favorezca al administrado.

No son admisibles como motivacin, la exposicin de frmulas generales o vacas de

fundamentacin para el caso concreto o aquellas frmulas que por su oscuridad, vaguedad,
contradiccin o insuficiencia no resulten especficamente esclarecedoras para la motivacin del
acto.

As tenemos tres casos taxativos en los cuales no se precisa de motivacin:

Los actos de mero trmite que impulsan el procedimiento, tales como traslados,
sealamiento de fecha para actuacin probatoria. Como la norma afirma que slo
corresponde este rgimen para los actos de mero trmite, se debe entender excluidos
aquellos actos de esta naturaleza que por su contenido o efectos, pueden afectar derechos o
intereses, como por ejemplo, actos de gravamen o denegatorios de actos procesales
propuestos por el administrado.

Los actos que estiman positivamente lo solicitado por el administrado, siempre que no
exista posibilidad de perjuicio a un tercero. En estos casos se considera que si una persona
pide algo majo las exigencias de la Ley (art. 1113) y la autoridad aprecia que ello es
conforme a derecho y los hechos probados acreditan su derecho, no requiere ms
argumentacin que el mismo expediente y la solicitud del administrado.

La produccin de actos administrativos simultneos, donde se consideran integrados los

expedientes y pueden ser resueltos mediante una sola resolucin y una nica motivacin
sino una integracin de resoluciones en una motivacin nica.

5.- Procedimiento Regular

Como se ha venido exponiendo, la declaracin de la voluntad administrativa es conformada a travs

del recorrido de un procedimiento predeterminado por la ley o por prcticas administrativas, en su
adecuacin, que importa un elemento medular para la generacin de un acto administrativo.

Para entender el alcance de esta exigencia debe diferenciarse entre el procedimiento considerado
como institucin, las formas y las formalidades, pues tienen distinto tratamiento:

El procedimiento administrativo, es considerado elemento de validez del acto

administrativo. La falta de procedimiento, determina la invalidez del acto emitido en
armona con el principio de debido procedimiento, salvo que la norma le habilitare a
dictarse de este modo.

La forma del acto que no es un elemento de validez, sino la manera de exteriorizacin

misma del contenido del acto, y de su motivacin, para que sea reconocible e identificable.
Como tal es la fase ltima de la constitucin del acto administrativo, en el momento de su
documentacin externa. La falta de forma documental conlleva que el acto administrativo
no se ha consumado.

Las formalidades son el conjunto de exigencias adjetivas antes concurrentes o posteriores al

acto administrativo. Dado el carcter no ritual con que se ha caracterizado al procedimiento,
las formalidades deben estar en retirada en nuestros procedimientos, debiendo mantenerse
nicamente las esenciales y no las accidentales. Por ello, su cumplimiento puede conllevar
a diversos matices, segn el grado de trascendencia de la forma que se trate, tales como la
nulidad, si fueren trascendentes (art. 10.1), a la conservacin, si fueren no trascendentes
(art. 14.2.3) o incluso deben ser superadas por la propia administracin dejando de ser
 obligatorias, si fueren meramente rituales o empeoren la situacin del administrado (T.P.,
art. IV 1.6).

En el Derecho Administrativo, la existencia del procedimiento no slo busca proteger la certeza de

la administracin, sino que sirve de garanta a los derechos de los administrados y a los intereses
pblicos (orden, legalidad, etc.). Por ello, cuando la Administracin es llevada al contencioso, le
corresponde acreditar haber seguido un procedimiento regular para sus actuaciones.

La inclusin del procedimiento mismo como requisito de validez del acto implica que una vez
regulado un procedimiento para la produccin de determinado acto administrativo, cualquier
modificacin a ese acto, aun cuando no este regulado explcitamente as, debe seguir las mismas
formalidades prescritas para su constitucin (paralelismo de formas procedimentales).

Requisitos de fondo de los actos administrativos competencia

Requisitos del acto administrativo. Causa o motivo del acto administrativo.

"En general, todo acto administrativo para que pueda ser dictado, requiere: a) que el rgano tenga
competencia; b) que una norma expresa autorice la actuacin; c) que el funcionario interprete
adecuadamente esa norma; d) que constate la existencia de una serie de hechos del caso concreto, y
e) que esos supuestos de hecho concuerden con la norma y con los presupuestos de hecho. Todo
ello es lo que puede conducir a la manifestacin de voluntad que se materializa en el acto
administrativo. En tal sentido, los presupuestos fcticos o los supuestos de hecho del acto
administrativo son la causa o motivo de que, en cada caso, el acto se dicte. Este requisito de fondo
de los actos administrativos es quizs el ms importante que se prevn para el control de la
legalidad de los actos administrativos a los efectos de que no se convierta en arbitraria la actuacin
de un funcionario. Por ello, la Administracin est obligada a comprobar adecuadamente los hechos
y a calificarlos para subsumirlos en el presupuesto de derecho que autoriza la actuacin. No puede,
por tanto, la Administracin, dictar actos fundados en hechos que no ha comprobado. La necesidad
de comprobar los hechos como base de la accin administrativa y del elemento causa est
establecida expresamente en el artculo 69 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos. "
 Los Recursos Administrativos:

La LOPA establece dos tipos de procedimientos: Procedimiento de Primer Grado: que es el que
tiene como finalidad la produccin del acto administrativo definitivo, se habla de procedimientos
de trmite.

Procedimiento de Segundo Grado: que son aquellos que tienen como finalidad la revisin del
acto administrativo, por va administrativo y estos conforman los recursos administrativos.

Procedimiento Ordinario: Capitulo I, titulo III de la LOPA. Art. 47. Prioridad de procedimientos
especiales establecidos por Ley.

"Los procedimientos administrativos contenidos en leyes especiales se aplicaran con preferencia al

procedimiento ordinario previsto en esta capitulo en las materias que constituyan la especialidad."

El art. 48: establece que se podr comenzar a instancia de partes o bien por oficio es decir actuacin
individual de la administracin pblica. Se requiere que se el explique a la administracin publica
que es lo que le motiva a asistir ante ella y por supuesto firmada al pie de la pagina. (Revisar el art.
48 de la LOPA)

Sustanciacin: Hay que resaltar algunos aspectos.

1.
2. Apertura del expediente, art. 51 LOPA. Se establece el modo material de la motivacin
que viene siendo el expediente administrativo.
3. Actuacin Inquisitiva, art. 54 LOPA. Vemos una actitud investigadora de parte de la
admin. publica con la finalidad de recoger y recavar todos los elementos necesarios que le
permitan una mejor decisin. Ajustada a derecho y a la realidad.
4. Medios de Prueba, art. 58 LOPA. El interesado se va a valer de cualquiera de los medios
de prueba que se encuentren estipulados en Cdigo de Procedimiento Civil, ej. Experticias,
otros.
5. Terminacin de Procedimiento, Segn la Ley se deduce que el procedimiento termina por
decisin: ART. 60 Manifestacin de voluntad por parte de la admin. Pblica, por
desistimiento: Actuacin por parte de propio interesado cuando le dice a la administracin
pblica que ya el no va a continuar con el procedimiento para que esta declare el
desistimiento y cierre el expediente ART. 63, y por perencin: Es la inactividad del
administrado el ha dejado de actuar y conlleva a la terminacin del procedimiento por falta
de impulso por parte del interesado Art. 64. (LOPA).

Qu son los recursos administrativos? La doctrina los califica como medios de impugnacin de
los actos administrativos en sede administrativa, por ante la propia admin. Pblica, bien sea ante el
autor del acto o bien ante su superior.

Se diferencian de los recursos contenciosos administrativos en que: Tenemos que referirnos al

rgano ante el cual se esta presentando dicho recurso, si hablamos de los recursos administrativos se
interponen ante la misma adminis. Pblica; en cambio los recursos contenciosos administrativos
pues aquellos que se interponen ante el rgano jurisdiccional competente en este caso los
Tribunales. Las resoluciones que se producen en virtud de estos recursos administrativos
constituyen actos administrativos, Pero la decisin emitida en virtud del recurso Contencioso
Administrativo nos tenemos que remitir a una Sentencia.
Caractersticas de Estos recursos:

1.
2. Constituyen un medio de impugnacin.
3. Esa impugnacin se tiene que realizar contra un acto administrativo en sede administrativa.
4. La finalidad de este recurso administrativo es obtener la revocatoria o la modificacin de la
decisin inicial de parte de la administracin publica.

Esta es una de las forma de procedimiento en segundo grado, lo hace la misma admin. Publica, a
travs de la revisin de oficio. Pero tamben la ejecuta el mismo particular, cuando el se ve afectado
en sus derechos y eso lo hace a travs de los recursos administrativos. El art. 85 LOPA establece la
legitimacin para actuar en sede administrativa. Debe tener un inters legtimo personal y directo.

Art. 86 LOPA establece las formalidades del acto administrativo, tiene que ser planteados por
escrito.

Se Establece cuales son los tipos de recursos que se van a realizar en va administrativa:

1. Recursos de Reconsideracin: art. 94 LOPA, lo denomina la doctrina Jos Araujo Jurez:

Recurso horizontal ordinario, porque lo se va a interponer frente al rgano que emiti el
acto administrativo, lo que se pretende es que el rgano que emiti el acto lo revise y por
eso es que se denomina reconsideracin; el lapso para interponerlo 15 das siguientes a la
notificacin.
2. Recurso Jerrquico: Art. 95 LOPA, Se configura un recurso vertical y aqu se evidencia la
existencia de ese principio de jerarqua el cual esta contemplado en la LOAP. En este caso
si el autor del acto administrativo lo ratifico o no contesto la peticin del interesado, el va
acudir al superior jerrquico, para ejercer dicho recurso jerrquico. Art. 96 LOPA establece
los casos de los Institutos Autnomos. La ultima parte de este art. Configura lo que se
denomina el Recurso Jerrquico Impropio. Aqu pareciera que hay un doble recursos
jerrquico porque cuando se inicio se presente el recurso que deba ser , tambin el
interesado puede interponer el Recurso Jerrquico contra esa decisin del rgano superior
ante el ministerio donde este adscrito ese Instituto Autnomo.
o Pruebas Esenciales que NO estaban presentes en el momento de la decisin del
recurso.
o Documentos Falsos: Actitudes delictivas
o Fraude: Actitudes delictivas.

Art. 98 LOPA establece los lapsos de interposicin de este recurso de revisin. 3 meses
siguientes de la fecha de la sentencia definitivamente firme. Si el interesado no acta dentro
del lapso del tiempo establecido l pierde el derecho o la posibilidad de solicitar la revisin.

Art. 93 LOPA, una vez agotada la va administrativa queda abierta la Va Contencioso

Administrativa.

Resumidos o condensados en el Art. 18 de la LOPA. All se encuentran los elementos

esenciales de los actos administrativos.

Se entiende que cumpliendo con todos los requisitos establecidos en el art. 18 de la LOPA, la
administracin publica esta garantizando la validez del mismo a los efectos de que este no vaya a
ser susceptible de ser atacado de nulidad, de tal manera que al cumplir se blinda, para que primero
cumpla con todos sus efectos jurdicos y si es llevado a juicio se mantengan los efectos del acto
administrativo por cuanto el juez que es quien ultima instancia es quien va a determinar si ese acto
ha cumplido con todos lo requisitos y por lo tanto no puede susceptible de nulidad o anulabilidad
segn sea el caso; Segn "ELOY LARES MARTINEZ": el establece algunos aspectos esenciales
que debe contener el acto:

1. La competencia del rgano. Todo acto administrativo debe emanar de una autoridad
administrativa, de tal manera que debe estar ligado a un rgano de la administracin publica
en cualquiera de sus niveles bien sea rgano nacional, rgano estadal, u rgano municipal.

Es bueno aclarar el concepto de RGANO al cual se contrae nuestra Constitucin y la LOPA , en el

art. 18 en sus numerales 1, 2, 7, se refieren casualmente a estas competencia a las que Eloy Lares
Martines, Establece: Todo acto administrativo deber tener: N 1. Nombre del ministerio u
organismo a que pertenece el rgano que emite el acto;

N 2. Nombre del rgano que emite el acto; y el N 7. Nombre del funcionario o funcionarios que
los suscriben, con indicacin de la titularidad con que acten; cuando hablamos de rgano
debemos referirnos a los dos sentidos que poseen: 1. Seala la doctrina que el rgano se refiere al
conjunto de competencias o atribuciones que deben cumplir otorgadas por la Ley, en este primer
sentido debemos hablar del rgano institucin, 2. De denomina rgano a las personas llamadas por
ley a ejecutar dichas competencias, facultades o atribuciones, se refiere al rgano persona, en este
caso estamos hablando de las dos formas como se observa la figura rgano, por una parte rgano
institucin y otra rgano persona.

Debemos entender tomando en cuenta ambos vocablos y sentidos debemos decir que el rgano es:
El instrumento jurdico a travs del cual el ente personificado manifiesta su voluntad, de tal manera
que el rgano no posee personalidad jurdica, quien la posee es el ente; el ente manifiesta su
voluntad a travs del rgano, no lo representa, hay varias teoras, una de ellas la Teora de la
Representacin. Esta manifestado esa voluntad ya que el ente no lo puede hacer.

El rgano aunque no posee personalidad jurdica, si posee facultades atribuidas por la Ley.

Existen diferencias entre estas dos definiciones del rgano las cuales se contraponen entre si:

1.- El rgano institucin posee la caracterstica de la permanencia en el tiempo, caracterstica que

no posee el rgano persona: su permanencia esta establecida por la Ley y es por ello que no tienen
carcter de permanencia. Ej: El gobernador, la Ley determina el tiempo de este en el ejercicio del
cargo. Tenemos como ente: la Alcalda, el municipio, el estado, la republica.

Competencia:

Es la potestad o la aptitud legal de un rgano para ejercer las atribuciones, las facultades o
competencias atribuidas por la Ley, ese rgano acta porque la Ley as se lo permite, recuerden que
la competencia en Derecho Publico es la excepcin, de tal manera que es necesario que la Ley le de
a la autoridad administrativa, la potestad de actuar, si la Ley no se lo permite, pues lgicamente que
ese rgano NO lo puede hacer. Son reglas bastantes rgidas dentro de la Administracin publica.

Esta determinado por diversos factores como son: la materia, territorio y la jerarqua, todos factores
fundamentales que van a determinar que un rgano esta actuando dentro del rango competitivo. El
N 7 Hay algunas situaciones en las cuales el funcionario publico no posee en primera instancia, la
competencia, sino que posterior le es otorgada o es desviada la competencia hacia esa persona que
va a ejecutar el Acto Administrativo, (leer N 7 del art. 18 de la LOPA), aqu en este caso estamos
hablando de una situacin muy particular, en principio quien debe realizar el acto es quien posee
por ley la atribucin, la facultad, la competencia, pero hay situaciones excepcionales a travs del
cual otra persona lo puede hacer, siempre y cuando suceda lo que el mismo N 7 establece que es lo
referido a la delegacin, esta es una de las formas de desviacin de la competencia a los efectos de
aligerar la actividad administrativa, esto tiene mucho que ver con la administracin centralizada y
descentralizada. Una de las caractersticas de la competencia es: Es improrrogable, es indelegable y
es irrenunciable, quien en principio tiene esa atribucin no la puede entregar, salvo en los casos
expresamente previstos en la Ley. Ej. Delegacin de poder y delegacin de firmas (desviacin de
competencias) el rgano tiene que identificar el acto a travs del cual se le atribuyo esa
competencia.

Motivacin del acto administrativo:

Contiene un aspecto formal y un aspecto material.

Cual es el aspecto formal de la motivacin? El numeral 5 del art. 18 de la LOPA establece cual es
la motivacin, dice: "expresin sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y
de los fundamentos legales pertinentes"; a eso se contre la motivacin formal de los actos
administrativos, tiene la administracin publica la obligacin de indicarle al administrado o de
identificar al particular el porque esta emitiendo este acto administrativo, razones de hecho y de
derecho; fundamentacin legal pertinente, el art. 9 de la LOPA establece: " Los actos
administrativos de carcter particular debern ser motivados, excepto los de simple trmite, o salvo
disposicin expresa de la Ley. A tal efecto, debern hacer referencia a los hechos y a los
fundamentos legales del acto."

OJO: todo acto administrativo debe ser motivado.

Esa motivacin tambin contiene un aspecto material: cuando se realiza un acto administrativo se
forma un expediente administrativo o antecedentes administrativos, y es lo que conforma la
motivacin material del acto, porque es donde se va a contener la razn de hecho o derecho. Es all
donde el juez cuando abre el caso solicita el expediente administrativo y se verifica: 1.- Si se
cumpli con el procedimiento y 2.- Si se razono tanto legalmente como fcticamente todas las
actuaciones de la Administracin Publica.

En Francia o en Italia la ley no establece a la administracin razonar o motivar el acto, en

Venezuela si se exige la motivacin. (Ver jurisprudencia) descripcin brevemente.

Finalidad del Acto Administrativo:

Ese fin tiene que conformarse con el espritu, propsito y razn de la Ley que lo esta avalando, las
autoridades que estn emitiendo un acto administrativo o persiguiendo una finalidad, esta
respaldada por la Ley que le a estado permitiendo al funcionario actuar como lo hace; por Ej.:
Cuando el funcionario emite una sancin o multa, una suspensin o destitucin, esta cumpliendo un
fin, cual? Sancionarlo porque la misma Ley se lo permite. Todo esto se corresponde con el principio
de legalidad, esta sujeto a una Ley.

Cuando el funcionario se aparte de la Ley y le da un giro completamente distinto a lo que ella esta
estableciendo aqu se consagra el vicio de la desviacin de poder.
En conclusin: el Contenido tiene que ver con la decisin que tomo la administracin pblica.

La finalidad, se subsume en el acto administrativo, este lo denota como tal, 1. Procedimiento, 2. El

particular tiene que hacer cometido una falta que origine la actuacin de por parte de la
administracin publica. Pero esta tiene que concordar con el espritu, propsito y razn de la norma
que lo esta autorizando a el actual.

Las formalidades:

Art. 18 de la LOPA, estas tienen que ver con la exteriorizacin material, de la manifestacin de
voluntad de la administracin publica, esta tiene que actuar de acuerdo a parmetros legales. La
falta de algunos de ellos pudiera acarrear la nulidad del acto administrativo.

Formalidades complementarias del acto administrativo: Depende si es un acto adminis. De

efecto general o de efecto particular y a eso se contrae el art. 72 y 73 de la LOPA, para los actos
admin. De efecto general puedan tener todos sus efectos jurdicos, tienen que ser publicitados en
gaceta oficial (art. 72) el art. (73) se refiere al los actos particulares: se establece la obligacin de la
adminis. Publica de notificar aquellos actos que tienen efectos particulares cuando afecte derechos
del administrado y establece las formalidades que debe cumplir esta notificacin. Dice: debe
"contener el texto integro del acto, e indicar si fuere el caso, los recursos que proceden con
expresin de los trminos para ejercerlos y de los rganos o tribunales ante los cuales deban
interponerse".

Esto se compagina con el denominado Principio de la Publicidad. Esto tiene que expresarse al
particular para que el sepa como contrarrestar dicho acto. Si no se cumple con estos requisitos surge
lo que se denomina la notificacin defectuosa Art. 74 y art. 77 LOPA. Los actos admin. De efectos
particulares empiezan a correr todos los lapsos a partir de que el particular es notificado, si esta
notificacin es defectuosa se considera que no tiene ningn efecto. Pero si el interesado se da por
notificado, cualquier actividad que el realice no ser tomada en cuenta a los efectos de lapso. Esto
es lo que tiene que ver con las formalidades complementarias a los efectos que cumplan toda su
eficacia jurdica.

Forma de los Actos Administrativos

Por forma se entiende el modo como se instrumenta y se da a conocer la voluntad administrativa, es

decir, el modo de exteriorizacin de la voluntad administrativa.

La omisin o incumplimiento parcial de las formas de instrumentacin (escritura, fecha, firma, etc.)
o de las formas de publicidad (notificacin), puede afectar en distintos grados la validez del acto,
segn la importancia de la trasgresin. Los actos administrativos deben ser notificados al
interesado. La publicacin no suple la falta de notificacin. La falta de publicacin no vicia al acto.

La forma se entiende el modo cmo se documenta y se da a conocer la voluntad administrativa al

exterior.

La principal forma de documentacin de los actos administrados, es el carcter escrito, o

escrituriedad. Sin embargo existen casos de actos vlidos con su mera exteriorizacin por seales
(timbres, alarmas, seales de trnsito) y expresiones verbales, etc., pero siempre bajo autorizacin
legal. (Ejemplo, Lo previsto en el art. 7.2).

La forma escrita

El profesor Hutchinson, afirma que el carcter escrito de los actos del procedimiento se sustenta en
la conveniencia evidente a favor del administrado por las siguientes razones:

Impide ejercer presiones sobre el particular.

Obliga a fundar las decisiones.

Exige decidir todas las peticiones; y,

Permite una mejor apreciacin de los hechos por parte de los rganos superiores, con el siguiente
control de la actuacin de los inferiores.

Sin embargo, como la escrituriedad importa proceder contra la celeridad, la normativa contempla
situaciones en los cuales se libera de esta regla, tales como en las actuaciones meramente internas
de la administracin, en las diligencias probatorias con cargo a documentarlas posteriormente, los
pedidos de desglose de documentos en las relaciones especiales de sujecin, etc.

Requisitos Formales del Acto Administrativo

Los requisitos formales de todo acto administrativo, son: la fecha y lugar de emisin, el rgano que
lo emite, el nombre y la firma (no el sello) de quien lo emite. Adicionalmente debe considerarse que
el original del acto ha de contar con la firma autgrafa del funcionario en caracteres legibles, con el
nombre completo y claro.

Estos elementos cierran el proceso de documentacin del acto administrativo, por lo que debe
quedar claro que de no presentarse la firma, la identificacin de la autoridad que lo resuelve, la
fecha de emisin, estamos frente a que no se ha documentado el acto, y como tal an no es perfecto
ni tiene trascendencia para su receptor.

A lo sumo, tendr la condicin de proyecto o antecedente, pero no concluir el trmite o generar

cargos al notificado. En esto se diferencia de la falta o defecto en algn elemento de validez, que
produce la nulidad del acto ya existente.

Segn el art. 4 de la Ley 27444 dice: los actos administrativos debern expresarse por escrito,
salvo que por la naturaleza y circunstancias del caso, el ordenamiento jurdico haya previsto otra
forma, siempre que permita tener constancia de su existencia .

. VICIOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Se entiende por vicios del acto administrativo aquellas irregularidades que adquiere al existir
con categora tal que constituye violacin a la ley, anterior y superior, y, por lo tanto con
consecuencias tales que le hacen perder su valor y la capacidad de producir los efectos
jurdicos que normalmente le son propios. Por ello, los vicios se confunden con las causales de
anulacin del acto administrativo.

En el artculo 84 del cdigo contencioso administrativo ha establecido como vicios o causales

de anulacin las siguientes:

Por violacin de la ley

Por vicio en la forma de expedicin

Por exceso de poder, o incompetencia

Por desvi de poder

Por falsa motivacin o error en los motivos indicados

Por desconocer el derecho de defensa

1. Violacin de la ley:

Como sabemos el derecho se encuentra ordenado por grados y de forma jerrquica, por lo cual se
entiende que los actos administrativos estn subordinados tambin a la Constitucin, a la ley del
Congreso de la Republica, a los decretos del presidente de la Republica de carcter general, a los
reglamentos nacionales. Los de carcter departamental, lo estn a las anteriores disposiciones y a las
ordenanzas de las asambleas; los municipales a todos los anteriores ordenamientos y a los acuerdos
del concejo municipal.

El conjunto de esos ordenamientos constituye la llamada legalidad, cuya observancia constituye el

principio de legalidad, al cual estn sometidos todos los actos administrativos y cuyo control lo
ejerce la misma administracin, sometindose a el y revocando aquellos actos que la contraren.

2. Por vicio en la forma de expedicin:

Esta causal consiste en que el acto ser ilegal si ha sido expedido violando las formalidades y
tramites que establece la ley. Este comprende dos elementos: La forma propiamente dicha de
presentacin del acto, aunque la legislacin colombiana no exige formas estrictas de
presentarlo, por tanto estos vicios solo sern causal de nulidad cuando la ley expresamente
exija un requisito para la presentacin de esta. Por otra parte ser ilegal si no cumple con los
trmites previstos en la norma para su expedicin. Hay que tener en cuenta adems, la
calificacin del acto, si este es sustancia o procedimental, ya que si se presenta de la primera
forma, se declarara la ilegalidad del acto.

3. Exceso de poder o incompetencia:

Esta causal opera tambin en el hecho o la operacin administrativa, consiste en que una
autoridad expide o ejecuta una decisin sin estar legalmente facultada para hacerlo, es decir,
el funcionario se extralimita en sus funciones.
Esta causal se puede dar por violacin de cualquiera de los elementos que conforman la
competencia que son por el factor material, temporal y el territorial.

La doctrina ha distinguido la incompetencia absoluta de la relativa. Segn tal distincin, la

absoluta se configura cuando quien emite el acto carece de envestidura (procede de persona
no investida de funcin publica). La relativa es la de la cual se ocupa el vicio.

4. Desvi de poder:

Se refiere a la intencin con la cual la autoridad toma unas decisiones. Consiste por lo tanto,
en que una autoridad dicta un acto para el cual la ley le ha otorgado competencia, pero lo
expide persiguiendo un fin diferente del previsto por el legislador al concederla o, como dice el
artculo 84 del cdigo contencioso, con desviacin de las atribuciones propias del funcionario
o corporacin que lo profiri.

El legislador ha pretendido con tal norma dar una relevancia superior al inters general, para
evitar aquellas motivaciones de ndole personal, que entorpecera el funcionamiento o
prestacin del servicio publico.

5. Falsa motivacin o error en los motivos invocados:

Esta causal tambin esta expresamente invocada en el articulo 84 de C. C. A. y se refiere

directamente con los motivos del acto, ellos son; los hechos objetivos, anteriores y exteriores al
acto y cuya existencia lleva al autor del acto a dictarlo.

Se da en varios eventos.

El acto carece de motivacin, debiendo tenerla por ser reglado. Falta la motivacin y por lo
tanto los motivos. Si la ley ha exigido motivacin y en ella falta, la causal aplicable es la de
expedicin irregular en su forma.

Los motivos expresados en la motivacin, no corresponden a los exigidos por la ley para
emitir el acto (se da la causal de falsa motivacin). Tambin habr falsa motivacin cuando
falten motivos cuando el acto acepta una renuncia que no ha sido presentada.

El acto carece de motivacin (y por tanto de motivos expresados), pero se demuestra que
los motivos reales fueron diferentes a los del buen servicio de la administracin.

6. Desconocer el derecho de defensa:

Es una modalidad de la expedicin irregular, solo que ya no es simplemente de forma sino de

efectos de fondo (en la ejecucin del acto).

LOS ELEMENTOS ESTRUCTURALES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Y LOS

VICIOS QUE LOS INVALIDAN.

1.- ELEMENTOS ESTRUCTURALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

La teora de los elementos estructurales del acto administrativo, tiene origen francs -al igual que
todo el derecho administrativo - del cual es tributario nuestro derecho en cuanto a sus instituciones
fundamentales. Esta teora - desarrollada doctrinalmente por Laferrire- encuentra su gnesis en la
jurisprudencia del Consejo de Estado francs. Es luego del paso de la justicia retenida a la justicia
delegada, que el Consejo de Estado comenz a controlar los actos administrativos cuando eran
impugnados a travs del recurso por exceso de poder. Esta evolucin del control jurisdiccional de la
Administracin Activa se produjo paulatinamente tal como veremos a continuacin.

El Consejo de Estado comenz por controlar la competencia del rgano productor del acto, fue as
como anul los actos que eran dictados sin texto alguno que le atribuyera competencia a la
Administracin para dictarlos.

Luego, pas a controlar las formas de los actos administrativos, en razn de lo cual anulaba el acto
cuando era dictado por un funcionario competente, pero ste no cumplia las formas y
procedimientos establecidos en los textos legales.

Despus, sigui por controlar el fin del acto administrativo y como consecuencia anulaba aquellos
actos que habiendo sido dictados por una autoridad competente y con sujecin a las formas y
procedimientos establecidos en las leyes, dictaba el acto con fines distintos a los previstos en la
norma atributiva de competencia, lo que configuraba una desviacin de poder.(1)

Ms tarde, estableci que si el acto era dictado por un funcionario investido de competencia, en
cumplimiento de las formas y procedimientos, dentro del fin previsto en la ley, era procedente
anular el acto por violacin de la ley, es decir, cuando el acto dispona algo ilegal, indeterminado o
imposible (objeto) o cuando el acto se fundamentaba en supuestos de hecho (error de hecho) y de
derecho (error de derecho) diferentes a los contemplados en las normas legales (motivos).

No obstante, Bonnard cuestion la jurisprudencia del Consejo de Estado porque exclua del control
jurisdiccional, a los actos dictados por la Administracin cuando actuaba en ejercicio de su poder
discrecional. El consideraba que incluso en estos actos en que la Administracin acta con poderes
discrecionales, haban elementos del acto que podan ser controlados.

Finalmente, la jurisprudencia di el paso hacia el denominado "control mnimo" y entr a controlar

los restantes elementos de los actos discrecionales, los elementos objeto y motivos.

La teora de los elementos estructurales del acto administrativo lleg a Venezuela, a travs de la
doctrina, luego fue desarrollada por la jurisprudencia y finalmente fue elevada a rango legal con la
promulgacin de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos (LOPA).

As tenemos que en nuestro derecho, podemos distinguir los siguientes elementos del acto
administrativo:

- La competencia, prevista en los artculos 18 ordinales 1, 2, 7 y 8 y 19 ordinal 4 de la LOPA.

- La forma en su concepcin general, atiende a dos aspectos: La forma como expresin de la

voluntad de la Administracin, prevista en los artculos 9 y 18 de la LOPA; y, el procedimiento
administrativo, previsto en los artculos 5, 19 ordinal 4, 48, 67 y 70 de la LOPA.

- El fin, establecido en los artculos 206 de la Constitucin y 12 de la LOPA.

- El objeto, regulado en los artculos 18 ordinal 6 y 19 ordinal 3 de la LOPA.

- La causa, consagrada en los artculos 18 ordinal 5, 62, 89 y 19 ordinal 2 de la LOPA.

- La discrecionalidad, proporcionalidad y adecuacin, sealados en el artculo 12 de la LOPA.

El vicio en el cumplimiento de alguno de estos elementos estructurales afectan la legalidad de los

actos administrativos y por ende su validez, es por ello que procederemos a analizar los posibles
vicios que pueden comportar los actos administrativos.

2.- CLASIFICACION DE LOS VICIOS EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO.

El Derecho Administrativo venezolano encuentra su modelo histrico en materia de procedimientos

administrativos, en el derecho administrativo espaol. En ste se consagr por va legal la distincin
entre los vicios que conducen a la nulidad absoluta (artculo 47 de la Ley de Procedimientos
Administrativos, LPA), los vicios que conducen a anulabilidad (artculo 48.1 LPA) y los vicios que
no producen la invalidez o que constituyen meras irregularidades, que no inciden en la validez de
los actos administrativos. (artculo 48.2 y 49 LPA). (2)

As las cosas tenemos que los vicios de los actos administrativos, pueden ser clasificados en dos
categoras: En primer lugar podemos hablar de vicios invalidantes y en segundo lugar, podemos
referirnos a los vicios intrascendentes.

Los vicios invalidantes se pueden producir como consecuencia de un vicio de nulidad absoluta o de
nulidad relativa.

En el primer caso, cuando el vicio entraa la nulidad absoluta estamos en presencia de un vicio que
conduce a una ineficacia intrnseca e inmediata; no subsanable y en consecuencia imprescriptible;
que tiene efectos frente a todos (CFC-SPA 11-12-35; 4-4-38).

En el segundo caso, cuando el vicio supone la nulidad relativa o anulabilidad, nos encontramos ante
un vicio que supone una ineficacia extrnseca y potencial; que se puede subsanar, por el transcurso
del tiempo o por la propia actividad de la Administracin y slo tiene efectos frente a los
interesados (CSJ-SPA 26-7-84).

Con la promulgacin de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, slo se consagr la

categora de los vicios invalidantes en sus dos maneras de manifestacin, los vicios que comportan
la nulidad absoluta y los que producen la nulidad relativa.

Los vicios de nulidad absoluta se encuentran previstos en los cinco supuestos taxativamente
establecidos en el artculo 19 de la LOPA, siendo en consecuencia de carcter excepcional; mientras
que los vicios de nulidad relativa o anulabilidad, de conformidad con el artculo 20 de la LOPA, son
todos los dems vicios que pueden producir la extincin de los efectos de los actos administrativos
y que no comportan la nulidad absoluta. (CSJ-SPA 14-5-84).

Los vicios intrascendentes - en nuestro derecho- son obra de la jurisprudencia de los tribunales de la
jurisdiccin contencioso administrativa.(3)

3.- LOS VICIOS DE ANULABILIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

Para analizar los vicios que pueden afectar los actos administrativos, procederemos a su estudio
partiendo de la manera como surgieron los elementos estructurales del acto administrativo.

En primer lugar tenemos el elemento competencia, que puede ser afectado por el vicio de
incompetencia.As tenemos, que si la incompetencia es "manifiesta" nos encontramos en presencia
de un vicio de nulidad absoluta (art. 19 ord. 4 LOPA); por argumento en contrario, en cualquier otro
caso, - cuando la incompetencia no es "manifiesta"- el vicio de incompetencia es de nulidad relativa
(art. 20 LOPA).

En segundo trmino, tenemos el elemento forma. En cuanto a ste encontramos que si se produce
una ausencia total y absoluta de procedimiento estaremos ante un vicio de nulidad absoluta (art. 19
ord. 4 LOPA); pero si el acto no cumple las formalidades establecidas en la Ley (art. 18 LOPA) o el
procedimiento se ha desarrollado parcialmente (art. 19 ord. 4 LOPA), el acto se encontrar viciado
de nulidad relativa (art. 20 LOPA).

En tercer lugar encontramos el elemento fin. La potestad administrativa debe ejecutarse de

conformidad con los fines previstos en el ordenamiento jurdico; si la actividad administrativa se
aparta del fin que la justifica, se produce el vicio de desviacin de poder. Este es un vicio de
anulabilidad (art. 20 LOPA), pero que - a diferencia de los otros vicios de nulidad relativa- no
puede ser convalidado (CSJ-SPA 31-1-90).

En cuarto lugar, hallamos el elemento objeto del acto administrativo que cuando se encuentra
afectado de ilegalidad o de imposibilidad en su ejecucin, se halla viciado de nulidad absoluta (art
19 ord.3 LOPA); fuera de estos dos supuestos, cualquier otro vicio que presente el objeto constituye
un vicio de anulabilidad (art. 20 LOPA).

En quinto trmino, surgi el elemento causa del acto. Segn Faras Mata, se produce el vicio de
nulidad absoluta en el elemento causa, cuando la Administracin resuelve un caso precedentemente
decidido con carcter definitivo, que ha creado derecho o intereses a los interesados (art. 19 ord. 2
LOPA); si no se cumplen los requisitos previstos en el artculo 18 ord. 5 de la LOPA,
producindose un falso supuesto de hecho o de derecho; o la violacin de los artculos 62 y 89 de la
LOPA, que implican la violacin del principio de globalidad o exhaustividad de la decisin
administrativa, nos encontraremos frente a un vicio de nulidad relativa (art. 20 LOPA).

En sexto lugar, tenemos el elemento discrecionalidad y los principios de proporcionalidad y

adecuacin de la decisin previstos en el artculo 12 de la LOPA, que no estando expresamente
incluidos en los supuestos taxativos del artculo 19 de la LOPA, al ser infringidos conducen a la
anulabilidad del acto (art. 20 LOPA).

Finalmente tenemos, que cualquier otra ilegalidad invalidante que se produzca en un acto
administrativo, que no este sancionada por una norma constitucional o legal con la nulidad absoluta
(art. 19 ord. 1 LOPA), puede producir la nulidad relativa, segn lo dispone el artculo 20 de la
LOPA. (CSJ-SPA 14-5-85; 9-3-87).

Establecido lo anterior podemos sealar que algunas de las caractersticas de los vicios de nulidad
relativa o anulabilidad, son las siguientes:

- La nulidad relativa puede ser convalidada (art. 81 LOPA).

- La nulidad relativa no permite solicitar la suspensin de efectos del acto administrativo (art. 87
LOPA).

- La nulidad relativa puede ser total o parcial (art. 21 LOPA).

- La nulidad relativa no puede ser declarada si el acto origin derechos subjetivos o intereses
personales, legtimos y directos (art. 82 LOPA). (CSJ-SPA 19-10-89; 11-8-93; CPCA 22-4-85).

- Los actos viciados de nulidad relativa pueden ser revocados en cualquier momento por la
administracin (art. 82 LOPA).

- El acto administrativo que tenga un vicio de nulidad relativa, es decir, que sea anulable, si crea
derechos a favor de los particulares y ha quedado firme (por haberse vencido los lapsos para
impugnarlos en va administrativa o jurisdiccional), es un acto irrevocable por la Administracin y
si esa revocacin se produce, el acto revocatorio estar viciado de nulidad absoluta (arts. 11, 19 ord.
2 y 82 LOPA). (CSJ-SPA 14-5-85; 9-3-87).(4)

En la segunda parte de nuestra exposicin, analizaremos como deben proceder los rganos de
control interno y externo de la Administracin ante los vicios de nulidad relativa.

II. POTESTADES DE REVISION DE LA ADMINISTRACION Y DE LOS JUECES Y LA

JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE VICIOS DE ANULABILIDAD

1.- LA POTESTAD DE AUTOTUTELA Y LOS VICIOS DE ANULABILIDAD

Una de las potestades de que goza la Administracin dentro del derecho administrativo es la
potestad de autotutela, la cual ha sido definida por la Sala Poltico Administrativa de la Corte
Suprema de Justicia, como la realizacin de los intereses propios de la Administracin, sin acudir a
los tribunales, resolviendo los conflictos potenciales o actuales, que surgen con respecto a otros
sujetos de derecho, en relacin con sus actos o pretensiones.

La potestad de autotutela tiene su justificacin en la satisfaccin del inters general y presenta dos
modalidades: La autotutela de primer grado o potencia, que se produce en va declarativa o
ejecutiva; y, la autotutela de segundo grado o potencia, denominada reduplicativa, y que es ejercida
por la Administracin cuando revisa un acto administrativo en va recursiva o rogada; cuando ejerce
la potestad sancionatoria y cuando aplica el solve et repete.

Esta potestad cuando se ejerce en su modalidad reduplicativa y ms especifcamente de revisin de

los actos administrativos, se puede manifestar de diferentes maneras, segn sea el vicio que afecte
al acto cuya validez se cuestiona.

La autotutela de la Administracin es una regla que no puede ser derogada sino a travs de norma
expresa (CSJ-SPA 4-7-90). En los casos en que la Administracin efecta la revisin de un acto
administrativo, surgido de un procedimiento constitutivo o recursivo, debe pronunciarse sobre todos
los asuntos que sean oportunos para la resolucin del caso sometido a su consideracin, aun cuando
no hayan sido alegados por los interesados (art. 89 de la LOPA). Esta norma siempre debe ser
tenida en consideracin a los efectos de tomar una decisin en la que efectivamente se garantice la
salvaguarda del inters general que tutela la Administracin, sin menoscabar los derechos de los
administrados.
As las cosas, tenemos que la Administracin en ejercicio de la potestad de autotutela tiene los
siguientes poderes:

La potestad de convalidacin que le permite a la Administracin, en cualquier tiempo, dictar un

nuevo acto administrativo para subsanar los defectos de un acto anterior anulable (art. 81 LOPA).
La convalidacin esta referida a hechos, actos o situaciones jurdicas anteriores cuya existencia y
efectos se encuentran afectados por circunstancias que vician su validez. El acto administrativo
convalidatorio puede tener efectos retroactivos por la naturaleza misma de su funcin, en la medida
en que no perjudique intereses o derechos de terceros (CSJ-SPA 11-3-83). La potestad
convalidatoria slo procede frente a actos administrativos afectados de nulidad relativa (CSJ-SPA
ET 7-2-91; CPCA 8-11-93), salvo que el acto sea anulable por el vicio de desviacin de poder (CSJ-
SPA 31-1-90). Esta potestad la puede ejercer la Administracin de oficio o a instancia de parte, en
virtud del ejercicio de los recursos previstos en la Ley.

En los casos de los vicios de anulabilidad, si el vicio afecta slo una parte del acto administrativo el
resto del mismo, en lo que sea independiente, tendr plena validez, segn lo dispone el artculo 21
de la LOPA (CSJ-SPA 14-8-91) (5), siendo posible la subsanacin de la parte anulable.

La potestad de revocacin (arts. 82 y 90 LOPA) habilita a la Administracin para extinguir del

mundo jurdico, en todo o en parte, en cualquier tiempo los actos administrativos, por razones de
oportunidad y conveniencia, siempre que dicha revocacin no afecte los derechos subjetivos o los
intereses personales, legtimos y directos, que dicho acto haya generado a los particulares. (CSJ-
SPA 26-7-84; 14-5-85; 20-10-88; 14-8-91; CPCA 14-12-89).

Esta potestad la puede ejercer la propia Administracin autora del acto o el respectivo superior
jerrquico (art. 82 LOPA). Aun cuando un acto administrativo se encuentre afectado de
anulabilidad o de nulidad absoluta -vicios que afectan la validez del acto-, la Administracin en
ejercicio de su potestad de autotutela puede revocar dichos actos por razones de mrito,
independientemente de los vicios que padezcan.

La potestad de anulacin implica la declaracin de invalidez de un acto y la extincin de sus efectos

jurdicos. La potestad de anulacin la puede ejercer la Administracin de oficio o a instancia de los
particulares, mediante la accin de nulidad; en uno u otro caso esta potestad es ejercitable en
cualquier tiempo cuando el acto se halla afectado de nulidad absoluta (art. 83 LOPA). Esta potestad,
le ha sido otorgada a la Administracin, de manera ilimitada en el tiempo, cuando se encuentre en
presencia de un vicio de nulidad absoluta (CSJ-SPA 14-5-85; 14-8-91). Si el acto est afectado por
un vicio de anulabilidad, slo podr ser anulado siempre que el acto no sea firme y no haya creado
derechos a los particulares.

La potestad de rectificacin supone el ejercicio de la autotutela administrativa para efectuar

correcciones de errores materiales o de equivocaciones de clculos o cuentas, que no afectan la
validez del acto y en consecuencia su pervivencia. Esta potestad se puede ejercer en cualquier
tiempo de oficio o a instancia de parte (art. 84 LOPA).

La correccin de errores materiales, significa rectificar las equivocaciones que la Administracin

pudo haber cometido; la rectificacin material de errores de clculos o aritmticos no implica una
revocacin del acto en trminos jurdicos; el acto rectificado tiene el mismo contenido despus de
producida la correccin, cuya nica finalidad es eliminar los errores de transcripcin o de cuenta y
as evitar cualquier posible equvoco; tiene pues, la rectificacin carcter estrictamente material y
no jurdico, lo que justifica que para llevarla a cabo no necesita sujetarse a solemnidad
procedimental ni lmite temporal alguno (CPCA 9-6-88), la correccin de un error material no
genera un nuevo acto administrativo en el sentido de modificar su esencia y contenido (CPCA 1-12-
88).

La potestad de rectificacin de la Administracin como medio de revisin de un acto para constatar

los errores materiales o de clculos es distinta de la potestad de revisin para determinar la validez
del acto o para privarle de efectos. La relevancia de esta distincin viene dada porque un acto
afectado de ilegalidad no puede ser rectificado. La rectificacin implica la correccin o enmienda
de los errores materiales, que permite darle exactitud y precisin al acto; pero en ejercicio de esta
potestad, no puede plantearse de ninguna manera el anlisis de cuestiones de derecho como lo
constituye la constatacin de la existencia de un vicio de nulidad relativa o absoluta, que si tienen
incidencia sobre la validez del acto.

La potestad de rectificacin de la Administracin esta supeditada a la simple correccin de errores

materiales o de clculo, que surgen en forma notoria y manifiesta del propio acto, sin estarle
permitido al rgano administrativo realizar modificaciones que afecten el contenido o esencia de lo
decidido, en consecuencia, la rectificacin no supone ni siquiera una revocatoria parcial del acto
corregido.

La potestad de confirmacin (CSJ-SPA 16-10-86) consiste en que la Administracin corrobore o

constate la validez del acto recurrido y al concluir que es vlido proceda a su ratificacin. La
confirmacin implica la ratificacin de la declaracin de verdad y certeza contenida en el objeto del
acto y en consecuencia, una revalidacin o reafirmacin de la plena validez del acto administrativo
preexistente (art. 90 LOPA).

Cuando un acto administrativo padece algn vicio de ilegalidad no puede ser confirmado, pues si el
vicio es de nulidad radical ser absolutamente imposible su confirmacin; y si el vicio es de nulidad
relativa, habr que subsanarlo produciendo un acto no confirmatorio o ratificatorio, sino un acto
nuevo sanatorio de aquel cuya revisin ha sido solicitada.

La potestad de modificacin (CSJ-SPA 16-10-86) supone que la Administracin en ejercicio de su

potestad revisora puede cambiar el objeto de los actos por ella dictados (art. 90 LOPA). La
modificacin est intimamente ligada al deber de decidir sobre todos los asuntos que se sometan a
su consideracin dentro del mbito de su competencia o que surjan con motivo del recurso a
resolver (art. 89 LOPA).

Conforme a lo expuesto la Administracin puede modificar el objeto de un acto administrativo por

razones de oportunidad y conveniencia o por razones de legalidad, siempre y cuando el acto
recurrido slo este afectado de nulidad relativa.

La potestad de reposicin (art. 90 LOPA) le ha sido otorgada a la Administracin con la finalidad

de que anule el procedimiento administrativo que ha sido mal sustanciado o tramitado y ordene su
nueva tramitacin a partir del momento en que se cometi el vicio en la forma, vicio este cuya
transcendencia o relevancia ha influido en la decisin final, por representar una vulneracin
efectiva, real y transcendente de las garantas jurdicas de los particulares (CPCA 31-5-84; 17-10-
85; 19-6-86; 12-2-87; 13-7-87; 11-11-93). La reposicin permite que se subsane la indefensin que
se le cre al particular y va a permitir dictar un nuevo acto administrativo perfectamente vlido y
sin vicios, que pueda alcanzar su fin.
En tal virtud, ante la existencia de un vicio de nulidad absoluta en las formas del acto
administrativo, la Administracin siempre debe anular el acto y ordenar la reposicin al estado en
que se subsane el vicio constatado; y si se determina la existencia de un vicio de nulidad relativa en
las formas del acto, la Administracin podr reponer el procedimiento administrativo slo cuando
considere que es necesario para subsanar dicho vicio, pero de ser posible la subsanacin sin tener
que acudir a la reposicin proceder a convalidar la omisin o trmite incumplido sin decretar la
reposicin.

2.-EL JUEZ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y LOS VICIOS DE ANULABILIDAD

El paso de la justicia retenida a la justicia delegada, constituy un gran avance en el derecho

administrativo clsico, pues a partir de ese momento, el control jurisdiccional denominado
heterotutela supuso la revisin de los actos que ponen fin a la va administrativa, por el juez, es
decir, la revisin de los actos administrativos por parte de un rgano externo e imparcial de la
Administracin.

El juez contencioso administrativo ante un vicio de nulidad absoluta debe proceder previamente a
cualquier otra consideracin a declarar dicho vicio, bien porque haya sido alegado por los
interesados o bien porque l lo constate de oficio, pues en tal caso se encuentra ante un vicio de
orden pblico. En cambio cuando el juez contencioso administrativo se encuentra ante un acto que
contiene vicios de anulabilidad, no puede pronunciar la nulidad del acto por tales vicios si no han
sido alegados por las partes, pues el juez no puede suplir los alegatos de stos y porque los vicios de
nulidad relativa son vicios de orden privado.

Esta distincin - entre nulidad absoluta y nulidad relativa- que tiene un gran significado cuando la
Administracin ejerce su potestad de autotutela en va reduplicativa, carece de utilidad en via
contencioso administrativa, cuando se trata de determinar los efectos de la declaracin de nulidad
en el tiempo. En efecto, conforme al artculo 131 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de
Justicia, el juez contencioso administrativo puede establecer - independientemente del vicio - que la
declaracin de nulidad tenga efectos hacia el pasado (ex tunc)(CSJ-SPA 3-6-82; 14-5-85; 5-12-85;
13-4-89), hacia el futuro (ex nunc)(CSJ-SPA 7-6-82; 27-3-85) o puede declarar la nulidad y no
otorgarle efectos en el tiempo.

En este orden de ideas, la jurisprudencia ha establecido que tanto los vicios de nulidad absoluta
como los vicios de nulidad relativa, producen la misma consecuencia, la extincin de los actos
administrativos (CPCA 22-4-85).

A pesar de que la distincin entre los vicios de nulidad absoluta y relativa no tiene ninguna
relevancia para el juez a los fines de declarar los efectos de la nulidad en el tiempo; esta distincin
no es totalmente intil, cuando se trata de establecer los lapsos de impugnacin de los actos
administrativos y las acciones que se pueden ejercer contra dichos actos.

En lo que al lapso de impugnacin de refiere, tenemos que si el recurso contencioso administrativo

de anulacin es ejercido contra un acto viciado de nulidad relativa, deber interponerse dentro de
los seis meses siguientes a su notificacin; en tanto que si el acto se impugna en virtud de la
existencia de un vicio de nulidad absoluta que viola derechos o garantas constitucionales, se podra
intentar el recurso contencioso administrativo de anulacin con pretensin cautelar de amparo, aun
despus de que hubiesen transcurrido los lapsos de caducidad previstos en la Ley (CSJ-SPA 4-3-
93).
En cuanto a las acciones contra los actos administrativos, tenemos que la accin de derecho comn
- procede aun en ausencia de texto legal expreso - es el recurso contencioso administrativo de
anulacin (art. 206 C); pero como tambin existe la posibilidad de ejercer la accin de amparo
constitucional, debemos efectuar algunas consideraciones sobre su procedencia: Un acto afectado
por un vicio de nulidad absoluta o relativa, difcilmente podr ser accionado mediante la accin
autnoma de amparo constitucional, si no lesiona o amenaza con lesionar derechos o garantas
constitucionales, pues en tal caso, la accin de amparo resultara improcedente; en tanto que si el
acto esta viciado de nulidad absoluta o relativa y efectivamente lesiona o amenaza con lesionar
derechos o garantas constitucionales, podr ser accionado a travs de la accin de amparo
constitucional y de constatarse las denuncias la accin ser procedente.

3.- LOS VICIOS DE ANULABILIDAD EN LA JURISPRUDENCIA

Despus de haber desarrollado a lo largo de este trabajo todos las caractersticas que nos permiten
distinguir entre la nulidad absoluta y la nulidad relativa, as como la conducta que pueden asumir la
Administracin y el juez ante uno u otro vicio, finalmente procederemos a sistematizar la
jurisprudencia relacionada con los vicios de anulabilidad de los actos administrativos.

Para lograr este objetivo, agruparemos las decisiones en razn de los diferentes vicios que han sido
reconocidos por la jurisprudencia. As las cosas tenemos:

- VICIO DE INCOMPETENCIA

Los actos administrativos adoptados fuera del lapso fijado, adolecen de incompetencia "ratione
temporis", lo cual puede viciar al acto de nulidad relativa cuando el tiempo es esencial para la
emanacin del acto. (CPCA 22-6-81).

La competencia territorial es un presupuesto del acto administrativo, cuya eventual falta no

constituye un vicio de incompetencia manifiesta que produce la nulidad absoluta, sino una simple
nulidad relativa que puede ser convalidada (CPCA 22-5-86). Si la incompetencia no es manifiesta la
nulidad es relativa (CSJ-SPA 19-10-89; 31-1-90; CPCA 6-8-92). Si el funcionario superior no tiene
competencia para emitir determinados actos, que han sido atribuido a un funcionario subalterno o
viceversa, se produce una incompetencia funcional en razn del grado, que no produce la nulidad
absoluta, sino relativa siendo posible su sanacin.

La Sala distingue entre incompetencia manifiesta "absoluta" y la incompetencia relativa. Esta se

produce cuando el funcionario que dict el acto pertenece al mismo organismo al que correspondia
efectuar la actuacin, pero le falt una autorizacin del superior o el cumplimiento de algn
extremo en particular. Tal situacin permite que el acto sea anulado por la autoridad judicial,
porque es anulable (art. 20 LOPA), siempre y cuando medie peticin de parte interesada (CSJ-SPA-
ET 9-8-90)(6). Y agrega la Sala - de manera congruente y complementaria- cuando la
incompetencia es simple o relativa, el acto no es nulo de pleno derecho, sino simplemente anulable
y puede ser convalidado por el superior jerrquico que sea competente o puede ser declarado nulo
por la autoridad judicial (CSJ-SPA-ET 9-8-90) (7).

- VICIO DE FORMA Y PROCEDIMIENTO

Los actos administrativos dictados por cuerpos colegiados que no estn firmados por todos sus
miembros son ilegales (CPCA 16-12-80). Para la validez de un acto administrativo es requisito
indispensable que el mismo se encuentre debidamente firmado por su autor, este requisito queda
cumplido cuando la firma del autor ha sido estampada en el documento original contentivo del acto
(CSJ-SPA 19-5-83). La anulabilidad slo se produce cuando las formas correspondientes hayan
sido observadas de manera irregular (CPCA 22-6-81).

El incumplimiento parcial del procedimiento es un vicio convalidable por la administracin (CPCA

7-3-85); salvo el supuesto previsto en el artculo 19 ordinal 4 de la LOPA, el vicio de procedimiento
es subsanable por su naturaleza y no provoca la nulidad absoluta del acto (CPCA 26-6-86).

Los actos administrativos como declaraciones expresas, deben ser escritos, (arts. 7 y 18 LOPA), por
lo que cualquier excepcin a este principio general tendra que ser expresamente consagrada en la
Ley (CSJ-SPA 30-3-93). (8)

- VICIO EN LA MOTIVACION

La falta de motivacin de un acto administrativo puede ser subsanada, por el superior que conozca
del recurso jerrquico, pues como el acto es anulable, el superior repara la falta, dando la
motivacin conveniente al caso. La posibilidad de corregir los vicios que hacen anulables los actos
dictados por un funcionario inferior o subalterno, esta aceptada por la doctrina y plasmada en los
artculos 81, 89 y 90 de la LOPA (CSJ-SPA 14-5-85).(9)

Luego de interpuesto el recurso de reconsideracin, la Administracin al revisar el acto tiene la

facultad de convalidar el vicio en la motivacin, vicio de nulidad relativa del acto, pero ejercida la
va contencioso administrativa no le es dado a la Administracin suplir el vicio en el acto de
contestacin (CPCA 17-7-86).

La inmotivacin como vicio de forma del acto, es un vicio de nulidad relativa convalidable o
subsanable por el superior (arts. 81 y 90 de la LOPA) al resolver el recurso jerrquico, en donde
debe expresar las razones que lo llevan a confirmar el acto recurrido (CSJ-SPA 14-8-89). Si la
norma tiene mltiples supuestos de hecho y no existe constancia de que el recurrente hubiese
conocido los supuestos fcticos y jurdicos, el acto se encuentra viciado de inmotivacin siendo
anulable conforme al artculo 20 de la LOPA (CPCA 3-5-90).

- VIOLACION DEL PRINCIPIO DE GLOBALIDAD DE LA DECISION

Este principio de globalidad de la decisin, tambin ha sido denominado principio de la

congruencia o de la exhaustividad de la decisin y el mismo consiste en el deber que tiene impuesto
la Administracin en los artculos 62 de la LOPA (procedimiento constitutivo o de primer grado) y
89 de la LOPA (procedimiento de revisin o de segundo grado) de analizar y pronunciarse sobre
todas las cuestiones -alegatos y pruebas- que surjan del expediente, aun cuando no hayan sido
expuestas por los interesados, respetando siempre los derechos de los administrados.

Al no existir un anlisis de los hechos de cuya consideracin debe partirse para incluirlos en el
supuesto previsto por el dispositivo legal resulta imposible llegar a razonar cmo tal norma jurdica
impone la resolucin que se adopta en la parte dispositiva lo que hace posible la anulabilidad del
acto (CPCA 6-3-80; 13-5-80; 20-5-80: 6-5-81; 26-5-81).

Los actos administrativos deben contener un anlisis de los alegatos y pruebas de los interesados y
la decisin debe ser conforme a los hechos que constan en el expediente, en caso contrario el acto es
anulable (CSJ-SPA 10-6-82). La falta de consideracin de los alegatos o pruebas por parte de la
autoridad administrativa, viola el artculo 89 de la LOPA, cuya incidencia en la nulidad del acto no
est determinada en la ley y a juicio del juzgador, depender de si los alegatos o pruebas no
considerados son suceptibles de afectar la legalidad del acto en su elemento causal, esto es, en los
motivos o circunstancias de hecho o de derecho que en cada caso justifican o dan lugar a la emisin
del acto (CPCA 11-6-87; 4-11-87; 9-3-89).

- VIOLACION DEL PRINCIPIO DE LA REFORMATIO IN PEIUS

Consustanciado con el principio de globalidad de la resolucin administrativa encontramos el

principio de la reformatio in peius, el cual debe considerarse proscrito del procedimiento
administrativo tal como lo ha establecido de manera reiterada la jurisprudencia del Mximo
Tribunal de la Repblica, al sealar que la reformatio in peius se encuentra reida con los mejores
principios del derecho administrativo (CSJ-SPA 17-4-80; 20-10-80).

- VICIO DE FALSO SUPUESTO

El acto mediante el cual se remueve o destituye a un funcionario pblico de un cargo que no ejerca,
est fundado en falso supuesto (CPCA 7-5-80), de igual manera si el acto de remocin es nulo,
como ste constituye la causa eficiente del acto de retiro, este ltimo tambin estar afectado en su
causa y base legal (CPCA 25-3-92). El falso supuesto constituye un vicio en los motivos del acto
administrativo, que ocurre cuando son inciertos los supuestos de hecho en que se bas el organismo
administrativo para dictar su decisin (CPCA 28-2-85). La denuncia del vicio de falso supuesto
requiere que se determine con precisin en que parte del acto impugnado se encuentra dicho vicio
(CSJ-SPA 24-1-85).

El vicio de falso supuesto como vicio en la causa del acto administrativo, que da lugar a la
anulabilidad es aquel que consiste en la falsedad de los supuestos motivos en que se bas el
funcionario que dict el acto, que el acto esta fundamentado en motivos totalmente diferentes a los
que debieron servir de fundamento a la decisin, que no fueron tomados en cuenta o cuando existe
una ausencia total de los supuestos que deben servir de sustento del acto. Igualmente, este vicio
consiste en una mala apreciacin de los elementos materiales existentes en el procedimiento
administrativo, de manera que de haberse apreciado correctamente la decisin hubiere sido otra
(CPCA 7-11-85; 4-11-86; 14-12-92); pero si la falsedad es sobre unos motivos, y no sobre el resto,
no puede decirse que la base de sustentacin de la decisin sea falsa. Por el contrario, la certeza y
demostracin del resto de los motivos impiden la anulabilidad del acto, porque la prueba de estos
ltimos lleva a la misma conclusin (CPCA 7-11-85), para que se d el falso supuesto como vicio
en la causa de los actos administrativos, es necesario demostrar que de no haberse incurrido en l, la
decisin hubiera sido otra distinta (CSJ-SPA 9-5-91), slo la inexistencia de los motivos
"relevantes" que dan lugar al acto, conducen a la existencia del falso supuesto (CSJ-SPA 31-3-93).

El falso supuesto es un vicio que se refiere indistintamente al error de hecho o al error de derecho
de la Administracin, es decir, a la falsa, inexacta o incompleta apreciacin por parte de la
Administracin, del elemento causa del acto integralmente considerada (CPCA 12-4-88), y no
puede ser calificado de absolutamente nulo, sino de anulable (CSJ-SPA 24-4-91; 14-8-91)(10),es
decir, que ste vicio se configura cuando la decisin se hace descansar sobre falsos hechos o
errnea fundamentacin jurdica (CSJ-SPA 7-4-88; 25-4-91), cuando existe una contradiccin entre
lo decidido por el rgano administrativo y las pruebas que reposan en el expediente, bien porque se
le atribuyan a un documento o acta menciones que no existen o porque la administracin da por
ciertos hechos que no comprueba, partiendo de la sola apreciacin del funcionario (CSJ-SPA 30-11-
89), siendo el falso supuesto un vicio de nulidad relativa, la declaracin judicial de nulidad del acto
impugnado produce efectos a partir de la fecha de la sentencia (CSJ-SPA 21-11-88).
La correcta apreciacin de los hechos que fundamentan las decisiones administrativas constituye un
factor esencial para la legalidad y correccin de las mismas, y consecuentemente un medio
adecuado para poder verificar su control judicial con miras al mantenimiento de tales fines. En
consecuencia, constituye una ilegalidad el que los rganos administrativos apliquen las facultades
que ejercen, a supuestos distintos de los expresamente previstos por las normas, o que distorsionen
la real ocurrencia de los hechos o el debido alcance de las disposiciones legales, para tratar de lograr
determinados efectos sobre la base de realidades distintas a las existentes o a las acreditadas en el
respectivo expediente administrativo, concrecin del procedimiento destinado a la correcta creacin
del acto (CSJ-SPA 9-6-88; 9-6-90; 22-10-92; CPCA 11-11-93).

Cuando la Administracin tergiversa los hechos, los aprecia errneamente o da por ciertas
cuestiones no involucradas en el asunto, que hubieren tenido influencia positiva para la resolucin
dictada, se produce el vicio de falso supuesto que incide en el contenido del acto y noen la forma.
(CSJ-SPA 14-8-89). En consecuencia, para que no se produzca un vicio en la causa del acto
administrativo es necesario que los presupuestos de hecho o motivos sean comprobados, apreciados
y calificados adecuadamente por la Administracin, ya que si no existen, o si han habido errores en
la apreciacin y calificacin de los mismos, se configura un vicio en la causa que produce la
anulabilidad tanto de los actos de efectos particulares como de los actos de efectos generales (CSJ-
SPA 17-3-90). Cuando el rgano administrativo solicita un dictmen preceptivo no vinculante, no
tiene que seguirlo; pero al considerar que el dictmen condiciona la validez de la aprobacin, se
incurre en un falso supuesto (CSJ-SPA Acc. 14-2-91).

- VICIO EN LA BASE LEGAL

La base legal de un acto administrativo est constituida por los presupuestos y fundamentos de
derecho del acto, vale decir, la norma legal en que se apoya la decisin (CPCA 25-6-93; 20-10-93).

La ausencia de base legal puede ocurrir cuando un rgano que emite el acto interpreta erradamente
determinada norma jurdica, es decir, la aplica mal o cuando simplemente no existe ninguna norma
que lo faculte para actuar (CPCA 26-5-83). Los actos administrativos de efectos particulares como
requisitos de forma deben contener en su mismo texto cual es la base legal aplicable en criterio de la
Administracin; sin embargo, a pesar de haberse cumplido con ese requisito, puede suceder que el
acto carezca de base legal, en razn de que las normas invocadas por la Administracin no
atribuyen la competencia alegada y en consecuencia el acto carece de base legal y es anulable (CSJ-
SPA 17-3-90).

- VIOLACION DEL PRINCIPIO DE INDEROGABILIDAD DE LOS ACTOS GENERALES

El principio de inderogabilidad singular de los actos administrativos de efectos generales implica

que un acto dictado por un superior jerrquico, no puede violar ni modificar un acto administrativo
de efectos generales aun cuando ste sea dictado por un inferior (CSJ-SPA 24-4-89; 14-8-90; CPCA
12-12-83).

- VICIO DE ABUSO DE PODER

El abuso de poder es definido como el desmedido uso de las atribuciones que le han sido conferidas
a un rgano administrativo, lo cual equivaldra al excesivo celo, a la aplicacin desmesurada, esto
es, a todo aquello que rebasa los lmites del correcto y buen ejercicio de los poderes conferidos por
la norma atributiva de competencia y funciones, pero si la Administracin carece de esa
competencia, no puede ejercer en exceso una facultad que no le ha sido acordada (CPCA 16-12-82).
El vicio de abuso de poder implica el exceso en el cual incurre un rgano administrativo en el uso
de sus atribuciones legales (CPCA 28-11-83). El exceso o abuso de poder se produce cuando existe
un desmedido uso por parte de un rgano administrativo de las atribuciones que le han sido
conferidas (CPCA 11-8-83).

El abuso de poder se da cuando no existe proporcin o adecuacin entre los motivos o supuestos de
hecho que sirvieron de base al funcionario u rgano autor del acto recurrido para dictar su decisin
y los contemplados en la norma jurdica, en el sentido de que se trata de un vicio que consiste en
una actuacin excesiva o arbitraria del funcionario, respecto de la justificacin de los supuestos que
dice haber tomado en cuenta, para dictar el acto.

Existe abuso de poder cuando un funcionario actuando dentro de las competencias discrecionales
que le atribuye la ley, utiliza tal atribucin de manera indebida para destruir la verdad o la realidad
de los hechos, o para inventar otros, de modo de obtener intencionalmente un resultado en contra o
a favor de determinada persona. El abuso se poder requiere siempre la prueba de la intencin del
funcionario de utilizar arbitrariamente sus competencias para falsear la verdad y obtener un
resultado determinado (CPCA 21-3-84). El basarse en un falso supuesto para producir un acto
administrativo, comporta un abuso de poder que conduce a la anulabilidad del acto (CSJ-SPA 24-3-
80).

- VICIO DE DESVIACION DE PODER

Los actos administrativos se encuentran afectados del vicio de desviacin de poder, cuando la
Administracin al emanarlos, acta con fines distintos de aquellos para los cuales, explcita o
implicitamente, la ley configur la facultad o el deber de dictarlos (CSJ-SPA 17-6-80), dicho en
otras palabras, la desviacin de poder es un vicio de los actos administrativos que persiguen un fin
distinto al querido por el legislador al establecer la facultad para actuar del rgano administrativo,

vicio que implica la demostracin de los hechos que prueben un fin torcido o desviado perseguido
por el rgano (CPCA 28-11-83).

Hay desviacin de poder cuando el acto aun siendo formal y sustancialmente acorde con la ley, sin
embargo no lo es desde el punto de vista teleolgico por cuanto la Administracin al dictarlo no
persigue con ello el fin a cuyo logro le fue acordada la facultad para hacerlo, sino un fin distinto que
es por s mismo contrario a derecho.

Este vicio pretende controlar la intencin de la Administracin, algo que va ms all del simple
exmen de la apariencia del acto para permitir que se escudrie en los motivos reales y concretos
que tuvo el autor. Para que se tipifique la desviacin de poder no se requiere que el fin distinto
perseguido por el acto sea contrario a la ley, basta que sea contrario al objetivo que con el acto que
se dicta se trata de conseguir. (CPCA 14-6-82).

La desviacin de poder es un vicio que afecta el fin del acto, dice Alibert "es el hecho del agente
administrativo que realizando un acto de su competencia y respetando las formas impuestas por la
legislacin, usa de su poder en casos, por motivos y para fines distintos de aquellos en vista de los
cuales este poder le ha sido conferido" (CSJ-SPA 2-11-82).

El vicio de desviacin de poder requiere que se indique de manera precisa cual es la ley cuyo
espritu, propsito y razn haya sido alterada por la reglamentacin parcial o total dictada por el
Ejecutivo Nacional (CSJ-SPA 28-10-82).
La desviacin de poder no se presume, es necesaria su demostracin (CPCA 26-5-83), por ello
como la desviacin de poder supone que la autoridad administrativa se aparte del fin que el
legislador se propuso al darle poderes para dictar determinados tipos de actos, es decir, que se trata
del ejercicio de las potestades administrativas en fines distintos a los fijados por el ordenamiento
jurdico requiere la prueba de la divergencia que se imputa a la accin administrativa, en cuya
virtud, no bastarn apreciaciones subjetivas o suspicaces de quien invoque la desviacin si no se
presentan hechos concretos que conduzcan a su plena comprobacin.

El vicio de desviacin de poder es de estricta legalidad, y permite mediante el anlisis de criterios

jurdicos rigurosos, el cumplimiento del fin que seala la norma habilitante. No controla la
moralidad del funcionario o de la Administracin, sino la legalidad que debe enmarcar toda
actividad administrativa a los principios ordenadores del sistema de derecho. (CSJ-SPA 15-11-82;
11-12-83).

El vicio de desviacin de poder se tipifica cuando un acto aparentemente vlido en cuanto a su

forma y contenido, persigue sin embargo un objetivo torcido, desviado, distinto al que tuvo en miras
el legislador cuando le otorg facultad para actuar. De all que, no puede alegarse validamente tal
vicio si no se demuestra que el objetivo del acto no fue el querido por el legislador sino una razn
oculta, de distinta naturaleza a la prevista en la norma legal. Es necesario demostrar desde el punto
de vista valorativo que el objetivo fue desviado, esto, es torcido, destinado a una meta diferente a la
que se propuso la norma (CPCA 27-1-83), un cmulo de indicios, unidos pueden revelar una
situacin que podra encajar en la denuncia de desviacin de poder (CSJ-SPA Acc. 14-2-91).

La desviacin de poder supone la prueba de la intencin del funcionario o del rgano que dict el
acto de obtener un fin diferente al asignado en la Ley. Este vicio existe cuando se trata de un
funcionario que si tiene competencia para actuar, pero que intencionalmente usa su competencia
para un fin distinto al permitido, por el contrario un funcionario incompetente no puede incurrir en
desviacin de poder porque no tiene poder (CPCA 26-5-83).

El vicio de desviacin de poder permite el control jurisdiccional de la regularidad de la accin

administrativa, pues la misma slo es legtima cuando se cie a los elementos previstos en la ley. La
libertad de decisin conferida al rgano administrativo no lo autoriza en modo alguno a apartarse
del fin en virtud del cual le ha sido otorgada la correspondiente facultad, no slo porque persigue un
fin privado o un intres particular, sino porque el fin perseguido por l no coincide con el previsto
por la norma atributiva de competencia, que atiende al inters pblico o al bien del servicio (CSJ-
SPA 11-12-83).

La utilizacin de la facultad sancionatoria para cumplir un fin distinto al que ella estableci
constituye una desviacin de poder (CSJ-SPA 28-2-91),.

Algunos actos viciados de nulidad relativa no pueden ser convalidados, como sucede con la
desviacin de poder (CSJ-SPA 31-1-90).

- VIOLACION DEL PRINCIPIO DE DISCRECIONALIDAD, PROPORCIONALIDAD Y

ADECUACION.

Constituye un lugar comn afirmar que la potestad discrecional de la Administracin para dictar
actos administrativos se encuentra expresamente regulada en el artculo 12 de la LOPA, cuya
redaccin es del tenor siguiente: "Aun cuando una disposicin legal o reglamentaria deje alguna
providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deber mantener la
debida proporcionalidad y adecuacin con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y
cumplir los trmites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia".

La exgesis de la norma comentada permite observar como el legislador regul tanto los elementos
reglados - competencia, fin y forma - como los elementos discrecionales - objeto y motivos,
dedidamente proporcionales y adecuados a los hechos y a las normas - para que se puedan reputar
los actos administrativos, como vlidos y eficaces.

A pesar de que se ha insistido de que esta norma regula la discrecionalidad administrativa,

fundamentalmente porque su redaccin se refiere al supuesto cuando la norma deja la emanacin de
un determinado acto "a juicio de la autoridad", tal expresin no constituye bice para que aquellos
actos cuya emanacin no este librada a juicio de la autoridad, tambin deban guardar la debida
proporcionalidad y adecuacin con los hechos y con los fines de la norma, es decir, que el
cumplimiento de los principios de proporcionalidad y adecuacin en la emanacin de los actos se
debe dar tanto en las ocasiones en que la Administracin acta en ejercicio de una potestad
predominantemente reglada o predominantemente discrecional, pues en toda actuacin
administrativa destinada a la produccin de un acto administrativo convergen elementos reglados y
discrecionales.(11)

As, tenemos que cuando la ley usa la expresin "puede o podr" se entiende que autoriza para obrar
segn el prudente arbitrio del rgano decisor, consultando lo ms equitativo o racional, en obsequio
de la justicia y de la imparcialidad.

El poder discrecional es indispensable para que la Administracin pueda realizar sus fines de un
modo cabal, porque la ley no puede prever y reglamentar las mltiples, cambiantes y complejas
relaciones jurdicas que se producen, de all que se limite a determinar normas que fijan la
competencia de los diversos rganos administrativos y deje a stos una cierta libertad de
apreciacin de los hechos, para decidir u orientar su actuacin.

El acto discrecional se produce cuando la Administracin en ejercicio del poder de libre apreciacin
que le deja la ley para decidir si debe obrar o abstenerse, o cmo ha de obrar, o qu alcance ha de
dar a su actuacin.

La naturaleza de todo acto realizado en ejercicio de una facultad discrecional, es que no puede ser
revisado o anulado por otro poder en lo que se refiere al mrito o fondo. Esta conclusin, resulta
evidente, porque de lo contrario, esa facultad discrecional no sera tal, ni propia de un poder; pero s
puede ser materia de revisin por lo que se refiere a la incompetencia del funcionario que los dict,
a defecto de forma del acto, o a su ilegalidad, en cuyos casos procede su revocacin o anulacin
(CFC 6-11-58).

La discrecionalidad es la facultad que un rgano posee de determinar la oportunidad y conveniencia

en que el acto debe ser dictado (CPCA 1-11-84), pero si el rgano administrativo excede la orbita
de discrecionalidad que le confiere la norma jurdica, infringe el artculo 12 de la LOPA, lo que
produce su anulabilidad (CSJ-SPA 12-3-83).

Poder discrecional e iniciativa - sostenia Hauriou - son sensiblemente una misma cosa, y las dos
concuerdan con lo que se denominada "la oportunidad de la medida": en toda decisin
administrativa subsiste una parte de poder discrecional correspondiente a esta iniciativa, cuya
apreciacin escapa al Juez, en cuanto que le escapa la apreciacin de la oportunidad de los actos.
Los actos administrativos no son reglados o discrecionales, sino que - siguiendo a Garrido Falla -
en todos los actos, por reglados que sean, existe un poder discrecional mayor o menor, y en todos
los actos discrecionales, por libres que los supongamos, se ejercita una actividad ms o menos
reglada, tal afirmacin la resumi Arias de Velasco en el brocrdico "Los actos administrativos son
ms o menos discrecionales o ms o menos reglados" (CSJ-SPA 2-11-82).

La discrecionalidad de los actos de la Administracin Pblica no puede concebirse separada del

principio de legalidad, conforme al cual aqulla somete su conducta a las normas jurdicas
establecidas reguladoras de la misma. Al imponer una sancin en un grado ms alto al que
corresponde permite concluir la mala aplicacin de la ley (CSJ-SPA 30-7-84). La Administracin
no puede actuar arbitrariamente o desproporcionadamente, falseando la verdad, pues ello conduce a
una desviacin de poder, falso supuesto o abuso de poder, que constituyen los lmites de los actos
discrecionales (CPCA 21-3-85).

La posibilidad de revisin de los motivos de oportunidad o de conveniencia implcitos en la

adopcin de una decisin administrativa, aun predominantemente discrecional, es patrimonio de
nuestra jurisprudencia, como lo ha sido desde 1953 en el Derecho Administrativo Clsico, con la
natural limitacin del respeto al principio de separacin de poderes, segn el cual el juez no puede
pasar a ocupar el lugar de la Administracin emisora del acto. Pero si le esta permitido y sin
necesidad de sustituirse a aqulla, entrar a examinar la exactitud, veracidad y congruencia de los
fundamentos de hecho y de derecho que sustentan la decisin administrativa, aun la ms amplia
discrecionalidad, y sin que quepa distinguirla de la predominantemente reglada.

No corresponde al juez sustituir a la Administracin en la apreciacin de los hechos que le llevaron

a adoptar su decisin, slo le es permitido confrontar si ellos se corresponden o adecan, en forma
proporcional, a los que concretamente constituyen el supuesto de la norma correspondiente; y,
tambin si al aplicar la consecuencia jurdica a ese supuesto de hecho, emple la Administracin
correctamente el procedimiento adecuado para el caso. De no haberse procedido de esa manera
global, cabe entonces la declaratoria de nulidad de la actividad viciada (CSJ-SPA 21-11-88).

- VIOLACION DE LOS CONCEPTOS JURIDICOS INDETERMINADOS.

Lo primero que debemos sealar es que el trmino concepto jurdico indeterminado - cuyo origen se
encuentra en el derecho germano "Unbestimmter Rechtsbegriff" -, es denominado en el derecho
italiano "discrezionalit tecnica" (12), as tambin ha sido empleado por alguna jurisprudencia
patria.

Por tal razn, cuando analicemos las sentencias que se refieren a la discrecionalidad tcnica -
expresin utilizada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo-, debemos entender que
esta acepcin es impropia y que en su lugar se debe leer el trmino "concepto jurdico
indeterminado" correctamente empleado por la Corte Suprema de Justicia.

La nocin de inters pblico es un concepto jurdico, no slo cuando la ley lo utiliza expresamente,
sino tambin cuando la ley configura una actividad como discrecional, encomendando a la
Administracin la misin de apreciar lo que conviene al inters pblico. Esa actuacin discrecional
de la Administracin Pblica es de naturaleza tcnica y, su funcin, en esta materia, consiste en dar
en la solucin de cada caso conocimientos tcnicos objetivos, interpretando jurdicamente lo que la
nocin de inters pblico significa. Mientras ms indeterminada aparezca esa nocin mayor es la
responsabilidad tcnica de la Administracin, porque en ltima instancia, el inters pblico es la
expresin comn de los intereses privados y la importancia del inters pblico hace de la
supremaca que lo pblico tiene sobre lo privado, no por ser distinto, sino por ser general (CPCA
11-4-80).

La discrecionalidad tcnica no tiene nada de discrecional, pues no deja nada a la libertad del rgano
que acta, sino que somete sus decisiones al uso y obediencia de las normas tcnicas que rigen la
materia, a la utilizacin de los recursos que las ciencias especializadas ofrecen para obtener los
resultados queridos por la norma (CPCA 23-3-83).

Los conceptos jurdicos indeterminados son difciles de delimitar con presicin en su enunciado,
pero su aplicacin no admite sino una sola solucin justa y correcta, que no es otra que aquella que
es conforme con el espritu, propsito y razn de la norma. La aplicacin del concepto jurdico
indeterminado por la Administracin Pblica constituye una actividad reglada y por consiguiente
sujeta al control de la legalidad por parte del rgano jurisdiccional competente (CSJ-SPA 19-5-83),
y no han de confundirse con la potestad discrecional, pues mientras sta deja al funcionario la
posibilidad de escoger segn su criterio, una entre varias soluciones justas, no sucede lo mismo
cuando se trata de la aplicacin de un concepto jurdico indeterminado. Siendo la aplicacin de los
conceptos jurdicos indeterminados un caso de aplicacin e interpretacin de la ley que ha creado el
concepto, el juez debe fiscalizar tal aplicacin, valorando si la solucin a que con ella se ha llegado,
es la nica solucin que la ley permite (CSJ-SPA 27-4-89).

La presencia de un concepto jurdico indeterminado en el supuesto de hecho de una norma

atributiva de competencia, no concede per se discrecionalidad alguna a la autoridad administrativa,
pues la discrecionalidad se define como el arbitrio de elegir entre dos o ms soluciones justas;
mientras que el concepto jurdico indeterminado exige que a la luz de una situacin concreta, se
indague su significado hasta dar con la nica solucin justa, de modo que si el rgano competente
se aparta de sta incurrira en violacin de la ley y sera nula o al menos anulable su decisin (CSJ-
SPA 1-8-91).

CONCLUSIONES

Durante ms de medio siglo la Corte Federal y de Casacin, y la Corte Suprema de Justicia

actuando siempre en Sala Poltico Administrativa, fueron desarrollando y consolidando de manera
monopolica, hasta el ao de 1977, la jurisprudencia en materia de nulidades de los actos
administrativos. Luego de la entrada en vigencia de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de
Justicia, el Mximo Tribunal de la Repblica ha compartido ese rol protagnico de la creacin
jurisprudencial, con la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Este trabajo de la jurisprudencia fue recogido en buena medida, en el ao de 1981 por el legislador
en la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos y sta a su vez ha sido complementada y
enriquecida por la doctrina y la propia jurisprudencia.

Es esta jurisprudencia, fraguada por jueces especializados en la materia la que ha permitido el

estudio y sistematizacin de las nulidades de los actos administrativos en nuestro derecho.

Esto nos conduce a pensar que la esperanza del desarrollo del Derecho Administrativo esta
depositada en los jueces, quienes tienen la labor de sealar a travs de sus sentencias, los principios
que deben regir las relaciones entre Administracin y administrados, permitiendo de esta manera
que stos conozcan a plenitud las libertades pblicas y los derechos ciudadanos, y que aqulla
pueda desarrollar con eficacia su actividad administrativa.
Los modos de extincin de los actos administrativos
La extincin de los actos administrativos se produce como consecuencia de la cesacin,
agotamiento, consumacin o eliminacin de los efectos jurdicos que produce el acto
administrativo, es decir, supone su desaparicin del mundo jurdico.

La extincin de los actos administrativos se puede producir por distintas circunstancias. Ello
conduce a analizar cules son los supuestos que conllevan a tal extincin de los actos
administrativos.

a) El cumplimiento del objeto: Los actos administrativos se extinguen cuando se cumple o agota lo
dispuesto en el acto, es decir, el efecto prctico que persigue la decisin administrativa. Ello implica
la desaparicin del objeto y evidentemente supone una extincin de pleno derecho.

En principio, todos los actos administrativos estn llamados a cumplirse ntegramente en los
trminos establecidos en el propio texto, es decir, en el tiempo y forma previstos en el mismo, lo
que produce que una vez que se materializan las consecuencias jurdicas en ellos dispuestas, se
extinguen de manera natural. Ello sin ninguna duda permite apreciar que se trata de actos
administrativos eficaces, eficientes, econmicos, que logran plenamente su finalidad.

En este sentido se puede mencionar como ejemplo, que el acto administrativo mediante el cual se
otorga la cdula de identidad a una persona, surte sus efectos durante el tiempo que la ley le otorgue
vigencia y permite la plena identificacin de la persona que la porta, ante todas las autoridades
pblicas y personas privadas.

Pero existen casos en los cuales los actos administrativos se extinguen sin que se llegue a cumplir
su objeto. Existen casos en los cuales los actos administrativos se extinguen total o parcialmente por
motivos distintos a su agotamiento o cumplimiento efectivo. A ello se har referencia a
continuacin.

b) El decaimiento: Ello supone la extincin del acto administrativo por la produccin de un hecho
sobrevenido. Ello ocurre cuando se produce una imposibilidad fsica o jurdica de poder cumplir el
efecto prctico dispuesto en el acto administrativo, producto de la ocurrencia de un acontecimiento
posterior a su emisin.

En este caso el acto administrativo se extingue no por la voluntad de la Administracin, del

destinatario o por simple agotamiento de sus efectos, sino por un hecho posterior o sobrevenido a su
emisin, que ha producido la desaparicin de los presupuestos fcticos o jurdicos que lo
justificaron.

En la doctrina cientfica, Sayagues Laso considera que el decaimiento se puede producir en tres
circunstancias (3):

1. Como consecuencia de la desaparicin del presupuesto de hecho indispensable para la validez del
acto administrativo.
2. Por una derogacin de la norma jurdica, legal o reglamentaria en que se fundamenta el acto
administrativo, siempre que la misma sea indispensable para su validez.
3. Cuando se produce una modificacin del rgimen legal, que se transforma en un impedimento
para el mantenimiento del acto administrativo.
Algunos ejemplos pueden servir para ilustrar tal situacin: La designacin como Secretario de
Estado de un funcionario que al momento de su designacin ostentaba la nacionalidad del pas y
luego la pierde conforme a los procedimientos legales, produce como consecuencia que por una
situacin producida con posterioridad, el acto administrativo de designacin en el cargo se extinga
por estar fundamento en una circunstancia fctica exigida por el ordenamiento jurdico para su
validez y que ha desaparecido sobrevenidamente.

Otro caso podra ser, que el acto administrativo de proclamacin de una persona como Alcalde de la
localidad en la cual resida, para el momento de la postulacin y eleccin puede decaer como
consecuencia del hecho que mientras se desempea en el cargo, el referido funcionario abandone
por un perodo superior al legalmente permitido la localidad donde reside y en consecuencia se
producir la prdida de la investidura.

Tambin puede producirse el decaimiento, cuando se impone la sancin de suspensin de un

funcionario por un perodo determinado y mientras se encontraba cumpliendo la sancin, ste
fallece o que encontrndose en plena ejecucin de la sancin, entra en vigencia una nueva ley que
no tipifique como infraccin la conducta en virtud de la cual se impuso la sancin, en cuyo caso
debe aplicarse la nueva ley retroactivamente y se producir como efecto, la extincin del acto
sancionatorio por haber perdido su fundamento jurdico.

c) La expiracin del plazo: Se produce la extincin cuando el objeto del acto administrativo
determina que ste surtir efectos dentro de un plazo determinado, una vez transcurrido ese plazo,
se extinguir el acto por cesacin natural de sus efectos.

Se puede considerar como ejemplo, un acto administrativo que autoriza la importacin de un

producto determinado, como puede ser el pescado, mientras dura el perodo de veda generada como
consecuencia de una contaminacin en el mar. Una vez finalizado el plazo durante por el cual se
autoriz la importacin, no se podr continuar importando el pescado, al menos legalmente.

El acto administrativo que concede la licencia de conducir tiene una vigencia temporal, que una vez
finalizada deja de producir efectos y por tanto, no se debe continuar conduciendo hasta que no se
produzca la renovacin de dicha licencia.

d) La renuncia o rechazo: Supone que el sujeto destinatario de un acto administrativo que lo

favorece por crearle, reconocerle o extinguirle una situacin jurdica determinada, manifiesta de
manera expresa su voluntad de declinar el ejercicio de los derechos que el acto le concede o
reconoce y procede a notificarlo a la autoridad administrativa, sin que sea necesaria la aceptacin de
sta para que produzca efectos la renuncia o rechazo.

Un ejemplo de ello podra darse cuando la empresa operadora para prestar un servicio pblico
participa en un procedimiento administrativo de licitacin pblica y obtiene la buena pro para la
celebracin de contrato de concesin, no obstante haber ganado la licitacin, decide libre y
voluntariamente renunciar al acto administrativo que le otorg la buena pro, bastando para extinguir
el acto administrativo respecto a ella, la simple comunicacin formal y expresa a la autoridad
administrativa.

e) La caducidad (4): sta constituye un modo de extincin de los actos administrativos vlidos y
favorables, en virtud del incumplimiento de las obligaciones que stos le imponen al destinatario.
La caducidad debe producirse por un incumplimiento grave, previamente establecido en la ley, pues
sta constituye una declaracin sancionatoria de la Administracin, como consecuencia del no
cumplimiento de las obligaciones contempladas en el ordenamiento jurdico por el administrado,
quien posiblemente no ha cumplido por haber incurrido en dolo o culpa.

En algunos ordenamientos jurdicos se condiciona la actuacin de la Administracin destinada a

declarar la caducidad, a que se haya producido la mora en el cumplimiento, previo el requerimiento
de la autoridad administrativa, la cual deber producirse una vez vencido el plazo inicial y a que se
haya producido la extincin de un plazo suplementario razonable, que deber otorgar la autoridad
administrativa.

A ttulo de ejemplo se puede sealar, que cuando se autoriza a un operador econmico en el sector
de las telecomunicaciones a la prestacin de un servicio de difusin, con sujecin a los horarios y
contenidos establecidos en el ordenamiento jurdico, en caso que el mencionado operador incumpla
los horarios infantiles o juveniles y trasmita programacin para adultos fuera de los horarios
reservados para ello, podr ser objeto de una declaracin de caducidad de la autorizacin siempre
que as lo contemple el respectivo ordenamiento jurdico-, que extinguir dicho acto, el cual deber
producirse previa la sustanciacin del procedimiento administrativo.

f) La prescripcin: Esta institucin establecida en el ordenamiento jurdico tambin puede constituir

un modo de extincin de los efectos prcticos que persigue el acto administrativo, por el simple
transcurso del tiempo, sin que se haya producido la ejecucin material expresada en el contenido del
mismo.

Una vez transcurrido el lapso de prescripcin deber ser alegado por el interesado a la autoridad
administrativa, para que sta constante la procedencia o no de la declaracin requerida y en caso
que se hayan producido los supuestos de prescripcin, debe proceder a declararla por razones de
seguridad jurdica. El lapso de prescripcin ser el establecido en cada ley (artculo 110 del
anteproyecto).

Debe distinguirse claramente entre la prescripcin de la accin, que consiste en la consecuencia

jurdica que otorga la ley, al tiempo transcurrido para que la autoridad administrativa acte a los
fines de constatar determinados hechos o de establecer la ocurrencia de una infraccin del
ordenamiento jurdico y que se distingue de la prescripcin de la ejecucin del acto administrativo,
que opera una vez que transcurre o se vencen los plazos mximos establecidos en la ley para dicha
ejecucin.

Un ejemplo de prescripcin de la ejecucin de un acto administrativo, es cuando luego de tramitado

un procedimiento administrativo se impone una sancin de multa y una orden de demolicin de una
construccin ilegalmente realizada, pero transcurren los plazos establecidos en la ley para su
ejecucin, sin que la autoridad administrativa proceda al cobro de la sancin por va de intimacin
administrativa o judicial y sin que se ejecute la orden de demolicin. Una vez verificados los plazos
legales sin que se haya ejecutado la sancin, el interesado podr acudir ante la autoridad
administrativa e invocar la prescripcin extintiva de la obligacin y la autoridad pblica deber
constatar que se encuentran dados los supuestos para proceder a declarar la prescripcin, lo que
producir una extincin del acto administrativo sancionatorio.

g) La revocacin: El acto administrativo puede ser extinguido del mundo jurdico cuando la
Administracin considere que existen razones de oportunidad y conveniencia que as lo ameritan
(5), siempre que ste no haya creado derechos o intereses. La revocacin constituye una declaracin
de la autoridad administrativa que puede producir la extincin del acto administrativo de manera
total o parcial, por sustitucin del acto original por uno nuevo o simplemente estableciendo la
extincin sin emisin de un contenido cuyo efectos prcticos sustituyan al acto administrativo
revocado.

La revocacin supone la extincin de un acto administrativo plenamente vlido y eficaz o

potencialmente anulable, pero que al modificarse las circunstancias que lo provocaron se torna
inconveniente continuar manteniendo la vigencia y ejecucin del acto administrativo.

Por tanto, la revocacin consiste en un nuevo acto administrativo que extingue la ejecucin del
anterior, a partir del momento en que se produce y hacia el futuro, lo que implica que no afecta las
consecuencias jurdicas producidas vlidamente por el acto administrativo original mientras estuvo
vigente.

Como ejemplo se puede sealar que cuando la autoridad competente en materia de salud autoriza la
comercializacin de un medicamento, que cumple con todas las exigencias cientficas y sanitarias
para el consumo humano y luego en ejercicio de su competencia de polica administrativa,
determina que el mismo ha producido una reaccin alrgica o est produciendo efectos secundarios
en quienes lo consumen, puede por razones de salud pblica proceder a la revocacin de la
autorizacin de comercializacin.

Otro ejemplo sera que justificado en una grave crisis que afectase la economa del pas, en un
momento determinado y de conformidad con la ley, la autoridad en materia monetaria dictara un
acto administrativo que estableciera un rgimen de restriccin del comercio de divisas. Ahora bien,
una vez que las autoridades competentes adoptan las medidas necesarias y es superada tal crisis
econmica, resultara inoportuno e inconveniente mantener la restriccin del comercio de divisas,
en virtud de lo cual deber proceder la revocacin del acto administrativo que estableci dicha
restriccin.

h) La anulacin administrativa: Es una forma de extincin de los actos administrativos por razones
de ilegalidad, que debe ser declarada por la autoridad administrativa, cuando determine que la
decisin por ella dictada o por otra autoridad administrativa inferior contraviene el ordenamiento
jurdico y en consecuencia, en virtud de su obligacin de actuacin con sometimiento pleno a la Ley
y al Derecho, debe proceder a declarar la nulidad y en consecuencia a formalmente extinguir el acto
administrativo, evitando que siga produciendo efectos lesivos a la esfera jurdica de sus
destinatarios o incluso de terceros.

Tal declaracin de extincin por razones de ilegalidad se puede producir por iniciativa de la propia
autoridad administrativa, conforme a los supuestos contemplados en el ordenamiento jurdico o se
puede llevar a cabo por instancia de la persona interesada.

i) La declaracin del rgano jurisdiccional: Los jueces en ejercicio de la funcin jurisdiccional, a

instancia de los interesados pueden declarar que un acto administrativo contraviene el ordenamiento
jurdico, porque desconoce o lesiona derechos individuales o colectivos de los particulares y en tal
caso pueden establecer tanto la declaracin de nulidad total o parcial y por ende la extincin o
cesacin total o parcial de sus efectos jurdicos, como la consecuencia de tal declaracin hacia el
pasado o hacia el futuro.

Tambin podr producirse la extincin de los efectos jurdicos de un acto administrativo por
declaracin jurisdiccional, cuando la Administracin Pblica autora de un acto favorable para los
interesados, constate que dicho acto es lesivo del inters general y previa declaratoria de lesividad
en sede administrativa, acuda ante los rganos jurisdiccionales para que stos declaren la anulacin
y consecuente extincin de los efectos del acto administrativo.

j) La expropiacin: En principio, slo los actos administrativos vlidos y eficaces pueden generar
derechos e intereses a sus destinatarios; sin embargo, en determinados casos establecidos en el
ordenamiento jurdico los actos potencialmente invlidos, por estar afectados de vicios de
anulabilidad tambin pueden crear derechos o intereses.

En estos casos, por exigencia constitucional en Venezuela- los actos administrativos creadores de
derechos o intereses slo pueden ser extinguidos mediante la expropiacin de los mismos, lo que
exige que la extincin de tales actos, se justifique en una causa de utilidad pblica o inters social
establecida en la ley, que deber ser declarada por la autoridad administrativa que dicta el decreto
de afectacin, as como del consecuente proceso judicial que debe culminar con una sentencia que
declare la procedencia de la expropiacin y ordene la justa indemnizacin (6).

Mencionados de manera suscitan los modos de extincin de los actos administrativos, seguidamente
se har referencia a los supuestos de invalidez que pueden conducir a la extincin de los actos
administrativos.

EXTINCION DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Extinguir un acto es, pues, retirar la vigencia la que goza, reconocer que ya no es necesaria su
existencia jurdica, por que adolece de defecto o simplemente el transcurso del tiempo loa tornado
innecesario, carente de mrito entre las formas de extincin tenemos para los actos de contenido
general y los actos de contenido particular, este en atencin al contenido del acto:

7.1- PARA LOS ACTOS DE CONTENIDO GENERAL:

A.- derogacin: Se trata de retirar parcialmente el valor jurdico a un Acto Administrativo formal,
pero materialmente legislativo por si carcter abstracto y general. Hay que expedir decreto supremo
en que se lo elimine o mencionar expresamente en un decreto supremo de anloga naturaleza
(especialidad) dicha derogatoria.

B.- Abrogacin: La vigencia jurdica se pierde totalmente; ya no hay ni rastro del acto
administrativo subsistente en algn proceso

7.2.- PARA LOS ACTOS DE CONTENIDO PARTICULAR:

Para este tipo de actos la administracin unilateralmente resuelve extinguirlo en ejercicio de la

potestad que tienen que realizar el bien colectivo. Comprobada la inconveniencia e ilegalidad,
procede consecuentemente a dejarlo sin efecto (la revocacin)

Se entiende por caducidad por haberse agotado el derecho incumplirse algn requisito legal o
reglamentario o por haberse alcanzado alguna condicin pre fijada. Puede ser declarada de oficio es
decir por impulso e iniciativa del Estado; o puede serlo a instancia de parte de los particulares.
Autotutela reduplicativa o de segunda potencia

Al hablar de autotutela reduplicativa o de segunda potencia no estamos refiriendo a tres tcnicas

concretas:

Interposicin de vas perceptivas previas antes de permitir el acceso a los tribunales de

quienes pretendan impugnar declaraciones ejecutivas.
Construccin de una potestad sancionadora directa de la administracin, mediante la cual se
sancionar al administrado cuando no cumpla y sin necesidad de autorizacin previa de los
tribunales para ello.

Esta potestad sancionatoria de la administracin es una forma de refuerzo de la autotutela ejecutiva

de la que la misma dispone, ya que para estos casos, el particular adems de la ejecucin forzosa
puede ser destinatario tambin de una sancin de la Administracin.

El principio solve et repete, por el cual a la hora de recurrir los actos administrativos que
declarasen una deuda pecuniaria, se deba primero pagar tal deuda para despus poder
recurrir.

[editar] Lmites de la autotutela administrativa.

Tal como mantiene Enterra y de acuerdo con la legislacin vigente, la prohibicin de interdictos
contra la administracin solo se refiere a las actuaciones de los rganos administrativos realizadas
en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido(art 101
LPC).

Sin embargo, cuando falte el acto previo que sirva de fundamento jurdico a la actuacin material, o
est afectado por alguna irregularidad que pueda dar lugar a la nulidad del mismo, dicha actuacin
se considerar indigna de proteccin, y por tanto, susceptible de ser intervenido por los tribunales
ordinarios.

Adems, la vinculacin existente de la administracin con sus actos declarativos, supone la

imposibilidad de que sta vuelva sobre ellos por medio de otros de signo contrario, con la salvedad
de los actos radicalmente nulos. Pero, excepcionando dicha salvedad, para el resto de casos, la
administracin carece de esa facultad de revisin y en el caso de querer ejercerla, solo lo podr
hacer por medio de recurso de lesividad ante los tribunales contencioso- administrativo.

Abusos de autotutela

Los privilegios de autotutela de los que goza la administracin encuentra su fundamento en el

artculo 103 de la CE78, es decir, en la necesidad de que la administracin gestione objetivamente
y lo ms eficazmente posible los intereses pblicos, y ello no se puede ni debe paralizar por la
necesidad de recabar las asistencias judiciales oportunas en cada caso.

Sin embargo, estos privilegios, tanto autotutela declarativa como ejecutiva, dan lugar a que en
ocasiones la administracin haga un uso abusivo de las mismas y no permitido por ley

Entre estos abusos, destaca el mbito sancionador o represivo en donde la administracin hace un
uso de estas potestades por dos vas tal como mantiene Garca de Enterria:
Primero, tcnica de la sancin administrativa ya no solo en el incumplimiento de obligaciones
especiales sino tambin, a las infracciones contra el ordenamiento general, en el mbito de la
relaciones de supremaca. Aunque, en este tipo la administracin no puede imponer penas privativas
de libertad pues la CE78 lo prohibi.

Segundo, haciendo disponibles como sancin administrativas bienes bsicos de la vida civil, la
libertad

Sin embargo, el Tribunal Constitucional destac la posible inconstitucionalidad de estas tcnicas, ya

que dijo que el privilegio de decisin ejecutoria debe de interpretarse de forma restrictiva, en aras
de garantizar la plena y efectiva tutela judicial. A lo que se aadi, que por tanto no lo sera si el
acto administrativo sancionador se ejecuta antes de su firmeza porque desconocindose si la sancin
ser o no definitiva se producen una serie de perjuicios en el administrado de difcil reparacin
moral y personalmente.

autotutela administrativa

Privilegio de las Administraciones pblicas segn el cual sus actos se presumen vlidos y pueden
ser impuestos a los ciudadanos, incluso coactivamente, sin necesidad del concurso de los tribunales,
y al margen del consentimiento de aqullos. Una comparacin entre la posicin que ocupan los
administrados y la administracin frente a los tribunales muestra claramente el alcance de este
privilegio. Segn los profesores GARCA DE ENTERRA y FERNNDEZ RODRGUEZ, Rige
en las sociedades actuales [...] un principio al que puede llamarse de 'paz jurdica', y que de un
modo muy simple puede esquematizarse como sigue. Cualquier sujeto que pretenda alterar frente a
otro la situacin de hecho existente (statu quo) no puede hacerlo por propia autoridad; si el otro
sujeto no aceptase de grado esa alteracin, tiene la carga de someter su pretensin a un Tribunal, el
cual la valorar desde la perspectiva del Derecho y la declarar conforme o no con ste, dndole en
el primer caso fuerza ejecutoria, esto es, una virtud especial que la hace indiscutible y de
cumplimiento forzoso para la parte obligada. A su vez, si esta resolucin ejecutoria no fuese
cumplida de grado, tampoco el sujeto beneficiado con la misma podr imponerla a la otra parte por
su propia coaccin privada, sino que deber impetrar el respaldo coactivo mediante una segunda
pretensin dirigida al Tribunal, el cual dispondr la asistencia de la coaccin pblica (nica
legtima) si se acredita que, en efecto, la resolucin que trata de imponerse goza de fuerza
ejecutoria. La primera carga de sometimiento a un Tribunal es la carga de juicio declarativo; la
segunda, la de un juicio ejecutivo. Pues bien, la situacin de la Administracin, comparada con la
de los ciudadanos, es justamente la contraria, puesto que, como hemos dicho, no precisa del
concurso de la autoridad judicial para alterar las situaciones de hecho existentes, ni para imponerlas.
As, podramos distinguir dos tipos de autotutela: la declarativa, consistente en el privilegio de la
Administracin de emitir decisiones (actos) capaces de crear, modificar o extinguir derechos y
deberes de los administrados sin el concurso de los Tribunales y sin el consentimiento de los
destinatarios; y la ejecutiva, por la cual estas decisiones pueden ser impuestas por la
Administracin, incluso coactivamente (ejecucin forzosa), sin precisar la aprobacin judicial ni el
consentimiento de los destinatarios. La autotutela tiene sus lmites, derivados del respeto a los
derechos fundamentales, como, por ejemplo, la necesaria autorizacin judicial de entrada en el
domicilio para ejecutar decisiones administrativas (art. 96.3 L.R.J.P.A.C.), que corresponde a los
Juzgados de lo Contencioso-Administrativo (art. 8.5 L.J.CA), as como los supuestos de supensin
de la ejecucin de los actos en va recurso admininstrativo o contencioso-administrativo (V.
suspensin de actos administrativos).

silencio administrativo
Como premisa principal hay que partir de la obligacin que tiene la Administracin de resolver
expresamente todos los procedimientos que tramite, y, adems, notificar en un plazo
determinado dicha resolucin. El silencio administrativo es una tcnica establecida por la ley ante
la falta de resolucin en plazo de los procedimientos administrativos, mediante la cual se pueden
entender estimadas (silencio positivo) o desestimadas (silencio negativo) las peticiones dirigidas a
la Administracin. Veamos, pues, el rgimen de la obligacin de resolver y notificar, y la
consecuencia que se anuda ante su incumplimiento, tal y como se regula en la L.R.J.P.A.C., tras la
reforma operada en la misma mediante la Ley 4/99, de 13de enero.

Obligacin de resolver y notificar. El artculo 42 de la L.R.J.P.A.C. establece que la administracin

est obligada a dictar resolucin expresa, y a notificarla, en el plazo mximo que seale la norma
reguladora de cada tipo de procedimiento. Este plazo no podr exceder de seis meses, salvo que
una norma con rango de Ley establezca uno mayor o as venga previsto en la normativa
comunitaria europea, y si la norma reguladora del procedimiento no fija plazos se entiende que el
plazo mximo es de tres meses. El plazo mximo de resolucin y notificacin puede sufrir
suspensiones o ampliaciones en distintos supuestos (V. apartados 5 y 6 del artculo 42 L.R.J.P.A.C.).
Hay que poner de manifiesto que a los efectos de entender cumplida la obligacin de resolver y de
notificar en plazo, -para evitar que surja el silencio- basta con la notificacin defectuosa (V.
notificacin) o el intento de notificacin debidamente acreditado. Por ltimo, la obligacin de
resolver y notificar persiste incluso aunque haya surgido el silencio, si bien con el sentido y
limitaciones que ms adelante se indica.

La forma de produccin del silencio administrativo. El silencio administrativo responde ahora a la

forma ms simple de produccin de cuantas son posibles: peticin del interesado, o incoacin de
oficio (en actos favorables) y transcurso del plazo mximo de resolucin y notificacin sin que el
particular haya recibido la notificacin: el vencimiento del plazo mximo sin haberse notificado
resolucin expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para
entenderla estimada o desestimada por silencio administrativo (artculo 43.1 L.R.J.P.A.C.). Algo
que se corrobora con lo dispuesto en el apartado 5 del mismo artculo, pues los actos
administrativos producidos por silencio administrativo producen efectos desde el vencimiento del
plazo mximo en el que debe dictarse y notificarse la resolucin expresa sin que la misma se haya
producido. Ya no es necesaria, pues, la llamada denuncia de la mora (V. mora, denuncia de la).

Naturaleza y Efectos. En el caso del silencio positivo, se da lugar a un autntico acto presunto
estimatorio que no puede ser desconocido por la administracin. En el del silencio negativo surge
un acto ficticio con los solos efectos de posibilitar el acceso a los recursos administrativos o
jurisdiccionales, segn proceda. Es suficientemente expresivo el apartado 3 del artculo 43 de la
citada Ley, al establecer que la estimacin por silencio administrativo tiene a todos los efectos la
consideracin de acto administrativo finalizador del procedimiento, mientras que la desestimacin
por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposicin del
recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente. Es ms, su distinta
naturaleza condiciona tambin las posibilidades de actuacin de la administracin una vez que
surgen los dos tipos de actos, pues en los casos de estimacin por silencio administrativo la
resolucin expresa posterior a la produccin del acto presunto estimatorio slo podr dictarse de
ser confirmatoria del mismo, mientras que en los casos de desestimacin por silencio
administrativo, la resolucin expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptar por la
Administracin sin vinculacin alguna al sentido del silencio.

Supuestos de silencio administrativo. a) En procedimientos iniciados a solicitud de interesado. La

regla general es el silencio positivo puesto que los interesados podrn entender estimadas por
silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o
norma de Derecho Comunitario europeo establezca lo contrario, con las excepciones siguientes:
los procedimientos de ejercicio del derecho de peticin a que se refiere el artculo 29 de la
Constitucin, aqullos cuya estimacin tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante
o a terceros facultades relativas al dominio pblico o al servicio pblico, as como en materia de
recursos administrativos en los que el silencio ser negativo (con una excepcin, a su vez, en el
caso de los recursos de alzada interpuestos frente a una desestimacin presunta, puesto que
transcurrido el plazo de tres meses sin que la Administracin haya notificado la resolucin del
recurso, este se entiende estimado por silencio administrativo positivo). b) En procedimientos
iniciados de oficio. Adems, la L.R.J.P.A.C. recoge expresamente como supuesto de silencio
administrativo negativo el del primer apartado del artculo 44, referido a procedimientos iniciados
de oficio de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitucin de derechos
u otras situaciones jurdicas individualizadas; supuesto que hay que distinguir del de los
procedimientos iniciados de oficio en que la Administracin ejercite potestades sancionadoras o,
en general, de intervencin, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, en los
que el transcurso del plazo sin que se haya notificado la resolucin conlleva la perencin o
caducidad.
La acreditacin del silencio. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se
podrn hacer valer tanto ante la Administracin como ante cualquier persona fsica o jurdica,
pblica o privada, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en
Derecho. La ley incluye la posibilidad de solicitar a la Administracin un certificado acreditativo del
silencio producido que deber emitirse por el rgano competente para resolver. en el plazo
mximo de 15 das.

Silencio administrativo

Se denomina silencio administrativo al hecho de que cuando un ciudadano solicita algo a

la Administracin Pblica (Estado, Ayuntamiento, Gobierno...) puede darse el caso de que
sta no responda. La Ley establece que en ciertos casos el silencio administrativo es
positivo, lo que significara que lo que se solicita es concedido. Sin embargo lo ms
corriente es que el silencio administrativo sea negativo, en cuyo caso el ciudadano sabe
que, transcurrido el plazo legal, puede recurrir la referida negativa ante instancias
superiores.

El silencio administrativo es una de las formas posibles de terminacin de los

procedimientos administrativos. Lo caracterstico del silencio es la inactividad de la
Administracin cuando es obligada a concluir el procedimiento administrativo de forma
expresa y a notificar la resolucin al interesado dentro de un plazo determinado.

El silencio administrativo opera como un mecanismo que permite, en caso de inactividad

por falta de resolucin en procedimientos administrativos, imputar a la administracin de
que se trata un acto administrativo presunto, que tendr la condicin de verdadero acto, en
caso de que las reglas del silencio lo configuren como estimatorio y que, por el contrario,
ser mera ficcin jurdica, si se configura como desestimatorio.

No estn sujetos al rgimen de silencio los procedimientos de mediacin, arbitraje y

conciliacin, as como aquellos terminados por pacto o convenio. Esta tcnica es
correlativa, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, al deber de dictar
resolucin expresa en todos los procedimientos y a notificarla, que pesa sobre la
administracin pblica y ha sido expuesto con anterioridad; deber que existe en todo
procedimiento, cualquiera que se su forma de iniciacin

Efectos
El sentido positivo o negativo del silencio administrativo es el que en cada caso establece la
norma reguladora del procedimiento (en Espaa el art.42.4 de la Ley 30/1992). Pero, a falta
de previsin especfica, la regla general es:
a) Sentido positivo del silencio administrativo en los procedimientos iniciados a
instancia de parte.

Dicha norma general est sometida a las siguientes excepciones y limitaciones:

1) El Silencio administrativo no puede amparar la transferencia de facultades sobre bienes

de dominio pblico ni sobre servicios pblicos.

2) No puede reconocer ex novo derechos o pretensiones que carezcan de un reconocimiento

legal previo.

3) No puede reconocer facultades y derechos a quienes carecen de los presupuestos

esenciales para ostentarlos.

4) No puede resolver favorablemente los recursos administrativos o reclamaciones, salvo

cuando se trate de un recurso de alzada interpuesto contra un acto administrativo presunto
resuelto por silencio negativo.

b) Sentido negativo en los procedimientos iniciados de oficio (art 44 Ley 30/1992).

El silencio negativo es una ficcin jurdica que solo posibilita la impugnacin del acto
administrativo presunto.

En el momento en que ocurre el silencio administrativo, el ciudadano tiene abierta la va

para acceder a la siguiente instancia administrativa o a la jurisdiccin contenciosa
administrativa.

[editar] Acto presunto

Un acto presunto en Derecho administrativo es la consecuencia jurdica de la inaccin de

la Administracin. Si bien no se trata de un acto administrativo propiamente dicho, la ley
da valor al silencio administrativo (la falta de respuesta a favor o en contra) asimilndolo a
un acto administrativo, permitiendo al administrado seguir defendiendo sus intereses
mediante los recursos pertinentes.

En el caso del silencio administrativo positivo, la ley dicta que se presume que la
administracin ha respondido afirmativamente a la peticin realizada, con todas sus
consecuencias jurdicas.
En el caso del silencio administrativo negativo (la ley entiende denegada la peticin) es en
realidad una ficcin procesal, que permite acceder a la siguiente instancia administrativa,
o en su caso, al proceso contencioso-administrativo.

La instauracin del acto presunto es una garanta en favor del administrado, que le permite
defenderse en va contenciosa y evitar que la administracin, en lugar de responder y
enfrentarse a un presumible recurso, directamente no conteste y no de lugar a plantear un
recurso a su respuesta.