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Gua para el ejercicio del Curso sobre Reajuste de Terrenos, movilizacin de plusvalas y
vivienda social
1. INTRODUCCIN
Los gobiernos municipales enfrentan dos dificultades recurrentes: contar con recursos para la
financiacin de infraestructuras que permitan un desarrollo urbano con soportes adecuados para
mejorar la calidad de vida de los habitantes de las ciudades y la disponibilidad de suelo bien
localizado y urbanizado o servido, accesible en precio y en forma de pago a las familias de
menores ingresos a quienes estn vinculados informalmente al trabajo. Al tiempo enfrentan retos
para superar concepciones arraigadas sobre el alcance del derecho de propiedad, que privilegian
un desarrollo predio a predio inequitativo y costoso o la asignacin de las normas de uso y
edificabilidad con escasas contraprestaciones u obligaciones a cargo de los propietarios de suelo.
Tambin enfrentan debilidades institucionales para orientar y controlar los procesos de crecimiento
urbano. Aun as, terminan teniendo que resolver problemas complicados como la ocupacin
informal del suelo, a menudo en reas protegidas o en zonas de riesgo, la regularizacin y el
mejoramiento de los barrios y las viviendas. Por lo tanto, es urgente la necesidad de comprender
el mercado del suelo, las lgicas de los distintos agentes y los recursos, visibles e invisibles, que
se movilizan en el desarrollo urbano, por parte de los gobiernos nacionales y de ciudades grandes,
medianas e incluso pequeas, que se localizan en el contexto de procesos de metropolizacin o
que reciben el impacto de transformaciones en la actividad econmica. Tambin por parte de los
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Este documento es un resumen elaborado con base en un informe de investigacin realizado por
Mara Mercedes Maldonado y Natalia Valencia Comparacin entre las alternativas de banco de
tierras o reajuste de terrenos como soporte a programas de vivienda social. Anlisis de casos en
ciudades colombianas, investigacin adelantada en 2007 en el marco del Proyecto Demostrativo
Alternativas de gestin del suelo para la oferta de suelo urbanizado para vivienda social del
Lincoln Institute of Land Policy. Toma partes del libro MALDONADO Mara Mercedes, PINILLA
Luis Felipe, RODRIGUEZ Francisco, VALENCIA Natalia Planes parciales, gestin asociada y
mecanismos de distribucin equitativa de cargas y beneficios en el sistema urbanstico
colombiano, Bogot, 2006, Lincoln Institute of Land Policy
2
Propio del sistema urbanstico francs
Hay ocasiones en que el banco de tierras se reduce a la compra de suelos por las entidades
municipales o a la gestin de terrenos pblicos fiscales- originalmente adquiridos para otras
finalidades que se transfieren a las entidades encargadas de los programas de vivienda. Sin
embargo, en la experiencia francesa est vinculado al derecho de preferencia (premption o
preempo en portugus).
La premption ha sido utilizada en Francia, aunque no necesariamente una amplia utilizacin,
donde ha sido utilizada indistintamente con fines tributarios, urbansticos y de recuperacin de
plusvalas y ligada a la nocin de operaciones urbanas a travs de figuras como las zonas de
ordenamiento diferido o de urbanizacin prioritaria y a diversos objetivos de ordenamiento (desde
el desarrollo de programas de vivienda social, proyectos de renovacin o proteccin de reas de
valor ambiental). Se trata de una figura complementaria y alternativa a la expropiacin, en los que
el poder pblico juega con trminos ms amplios para la adquisicin de los terrenos.
En el Estatuto de la Ciudad de Brasil el derecho de preempo o preferencia es un instrumento
que le confiere a las autoridades municipales el poder preferencial de comprar un terreno urbano,
respetando su valor de mercado, antes de que el terreno sea comercializado entre particulares.
Tanto en Colombia como en Brasil los terreno objeto del derecho de preferencia son identificados
en un plan y se obliga a los propietarios a ofrecer en primer trmino el terreno a una entidad
pblica municipal, so pena de nulidad de las ventas entre particulares que se den sin cumplir ese
requisito.
Los objetivos del banco de tierras y el derecho de preferencias son similares en las leyes brasilera
y colombiana, este instrumento puede ser utilizado para que el sector pblico adquiera inmuebles
de inters histrico, cultural o ambiental, para la construccin de viviendas de inters social, para
la constitucin de zonas de reserva para el desarrollo y crecimiento futuro de las ciudades, para la
provisin de espacios pblicos urbanos o para la construccin de obas de inters general de la
ciudad.
En Colombia los bancos de tierras operan de una manera similar, pero se complementan con un
instrumento conocido como Anuncio del proyecto, que hace parte del proceso expropiatorio y
que permite descontar del valor de la indemnizacin los incrementos en los precios producidos por
3
Donde a travs de los cnones de arrendamiento la casi totalidad de las plusvalas es captada por el poder
pblico a lo largo del tiempo
- Supera la gestin predio a predio y la cambia por unas reas de cierta extensin, de
acuerdo con las caractersticas demogrficas y socio-econmicas de cada ciudad, que
permiten mejorar las condiciones de diseo urbano, de relacin entre espacios pblicos
y privados y de articulacin de un nuevo desarrollo inmobiliario o del redesarrollo o
revitalizacin urbana con la ciudad ya existente
- Vincula al sector pblico y sus distintas entidades, los propietarios del suelo,
inversionistas pblicos y privados y constructores en un proyecto que hace visibles
los costos y las ganancias y las posibilidades de movilizacin de recursos en un
juego de gana gana. En especial hace visibles las rentas del suelo o plusvalas y su
potencial para ser dirigidas a proyectos con mejores calidades urbanas y con
financiacin de las infraestructuras
En la ley municipal especfica que apruebe la Operacin Urbana Consorciada (Ver artculo
33 del Estatuto de la Ciudad) se incluir el plan de la operacin urbana que deber
contener como mnimo: 1- Definicin del rea objeto de la operacin; 2 - Programa bsico
de ocupacin del rea; 3.- Programa de atencin econmica y social para la poblacin
directamente afectada por la operacin; 4. Finalidades de la operacin; 5. Estudio previo de
impacto del entorno; 6. Contrapartida que se exigir a los propietarios, usuarios
permanentes e inversionistas privados, en funcin de la utilizacin de los beneficios
derivados de la modificacin de los ndices de ocupacin, edificacin y usos del suelo. 7.
Mecanismos de control de la operacin, obligatoriamente compartido con una
representacin de la sociedad civil.
Los recursos que obtenga el poder pblico municipal, como resultado de las contrapartidas
por los cambios en los usos del suelo y en las edificabilidades, debern ser aplicados
exclusivamente a la ejecucin de la Operacin Urbana respectiva. Sern nulas las licencias
que se otorguen por fuera de dicha Operacin Urbana.
La ley municipal que apruebe la Operacin Urbana podr establecer que el Municipio
emita una cantidad determinada de Certificados de Potencial adicional de construir
(CEPAC) que podrn ser vendidos en pblica subasta o utilizados directamente en el pago
de las obras necesarias a la propia operacin. Estos Certificados se negociarn libremente,
pero podrn ser utilizados exclusivamente en el rea objeto de la Operacin. Cuando se
solicite la licencia para construir el certificado de potencial adicional de construir
(CEPAC) se utilizar para para pagar el rea que ser construida por encima de un
coeficiente bsico establecido por la autoridad municipal (Aunque no lo dice
explcitamente la norma, este pago puede equivaler tambin a las contrapartidas exigidas
Se realizarn dos avalos: uno que determine el valor de los terrenos antes de la Operacin
o Proyecto y otro que determine el nmero y rea de los lotes urbanizados necesarios para
pagar los aportes y las utilidades o participaciones que correspondan al propietario
original. Posteriormente la ley 388 de 1997 estableci que los reajustes de terrenos
tendran como base un plan parcial y la determinacin de unidades de actuacin
urbanstica.
El Plan Parcial es un instrumento que detalla, desarrolla o complementa las previsiones generales
del Plan de Ordenamiento para ciertas zonas de la ciudad y constituye la base para la gestin
asociada de terrenos y para establecer mecanismos concretos de financiacin de algunas obras
de infraestructura, reas verdes y equipamientos. Finalmente sirve de marco para la
implementacin de varios de los instrumentos de gestin del suelo del sistema colombiano. Los
planes parciales aplican automticamente para el suelo clasificado como de expansin urbana, y
segn los parmetros del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) que adopte cada municipio,
para las reas clasificadas como urbanas y para las reas que deban desarrollarse mediante
unidades de actuacin urbanstica, macroproyectos u otras operaciones urbanas especiales. El
rea mnima sometida a plan parcial y las caractersticas de las operaciones son definidas en cada
POT, de acuerdo con las caractersticas demogrficas y socio-econmicas, geogrficas,
topogrficas de cada ciudad y con las condiciones de su mercado inmobiliario.
La gestin o actuacin asociada se define como la vinculacin en condiciones de igualdad, del
conjunto de propietarios de terrenos que conforman un proyecto, operacin urbana o plan parcial
al cumplimiento de obligaciones urbansticas en funcin de los aprovechamientos o beneficios
urbansticos derivados de las normas de uso y edificabilidad. Las unidades de actuacin
urbanstica son las reas conformadas por uno varios inmuebles, explcitamente delimitada en las
normas que desarrolla el plan de ordenamiento que debe ser urbanizada o construida como una
unidad de planeamiento con el objeto de promover el uso racional del suelo, garantizar el
cumplimiento de las normas urbansticas y facilitar la dotacin con cargo a sus propietarios, de la
infraestructura para el transporte, los servicios pblicos domiciliarios y los equipamientos
colectivos mediante reparto equitativo de las cargas y beneficios.
El plan parcial establece las condiciones espaciales y temporales para la puesta en prctica de las
polticas, las estrategias y los objetivos del plan de ordenamiento territorial. A travs de este
instrumento se define la factibilidad de extender redes matrices, ampliar vas principales o
arteriales, asegurar la dotacin adicional de espacio pblico y se adoptan tanto los procedimientos
o instrumentos mediante los cuales se garantizar su realizacin efectiva, con cargo a los
propietarios de tierra, as como las tcnicas de distribucin equitativa de cargas y beneficios.
Segn el artculo 39 de la ley 388 de 1997 (desarrollado en otras normas que no es del caso
detallar en este documento que contiene informacin general) existen dos grandes tipos de
obligaciones urbansticas: 1) Aquellas correspondientes al respectivo proyecto urbanstico o plan
parcial, que corresponde a las cesiones urbansticas locales y la realizacin de obras pblicas
correspondientes a redes secundarias y domiciliarias de servicios pblicos de acueducto,
alcantarillado, energa y telfonos, as como las cesiones para parques y zonas verdes, vas
vehiculares y peatonales y para la dotacin de los equipamientos comunitarios. No hay una norma
nacional que establezca el rea o proporcin de las cesiones para reas verdes y equipamientos,
pero en las ciudades ms grandes suman alrededor del 25% del rea total del proyecto.
Tambin se puede imponer a los propietarios de suelo como obligacin la conservacin de reas
de valor ambiental o del patrimonio cultural, a travs de compensaciones o transferencia de
derechos de construccin y los porcentajes obligatorios de suelo destinados a vivienda de inters
social (con precio mximo de 135 salarios mnimos legales mensuales) o vivienda de inters
prioritario (con precio mximo de 70 salarios mnimos legales mensuales). En las ciudades de ms
de 500.000 habitantes o que hagan parte de reas metropolitanas o conurbaciones, cualquier plan
parcial o proyecto de expansin urbana debe destinar automticamente un 20% de suelo til
destinado a vivienda de inters prioritario, as no lo contemple expresamente el respectivo plan de
ordenamiento territorial. Se resalta que no es una cesin urbanstica que deba ser transferida a la
administracin municipal (como las destinadas a espacio pblico), sino un uso obligatorio que
debe darse a ese tipo de suelo.
Los siguientes son los pasos que se deben cumplir para lograr la asociacin de los
propietarios en un esquema de reajuste o reparcelacin de terrenos, con base en la
legislacin colombiana:
2. Formulacin del plan parcial que se adopta por medio de decreto del Alcalde, (Intendente
o Prefecto).
3. Delimitacin del rea del plan parcial y conformacin de las unidades de actuacin
urbanstica, stas se inscriben en el registro inmobiliario y a partir de ese momento no es
posible obtener licencia de urbanizacin o construccin por fuera de la unidad de
actuacin.
6. Constitucin de una entidad gestora a la cual se transfieren los terrenos objeto del
reajuste. En Colombia es usual la fiducia mercantil. Transferencia al Municipio de los
terrenos destinados a usos colectivos.
8. Aporte de recursos para financiar las infraestructuras establecidas segn las cargas u
obligaciones urbansticas, por los propietarios o por inversionistas. Comercializacin de
parte de los terrenos o de los aprovechamientos para financiar las obras de
infraestructura, segn las bases de la actuacin.
10. Restitucin de los aportes de suelo al reajuste, ms las ganancias una vez deducidas las
cargas u obligaciones urbansticas, mediante terrenos urbanizados y con norma, en
inmuebles construidos en el proyecto o en dinero.
Otro aspecto son las metodologas de distribucin equitativa, el ejercicio se aproxima a la tcnica
espaola de clculo del aprovechamiento medio, que conlleva que cada propietario participe de
manera igual en las obligaciones y en un promedio de los distintos usos y edificabilidades y los
precios residuales que de ellos se derivan. Existe tambin la posibilidad de la edificabilidad bsica
y la adicional, donde se asigna una misma edificabilidad a todos los terrenos, pero aun as se
debe hacer la distribucin o equivalencias de los usos o incluso de las zonas si es un proyecto o
plan parcial relativamente grande. Otra metodologa es la de puntos o unidades de
aprovechamiento que establecen compensaciones entre ciertas zonas o tipos de usos.
Los propietarios de inmuebles tienen las siguientes obligaciones: a) Ejecutar a su costo las obras
de urbanizacin del mbito. b) Ceder a la Intendencia Municipal o a la entidad pblica que sta
determine, de forma gratuita, los terrenos del mbito que los instrumentos de ordenamiento
territorial prevean con destino a uso y dominio pblico. c) Ceder a la Intendencia Municipal los
terrenos urbanizados edificables o inmuebles en los que se concrete el derecho a la participacin
de sta en la distribucin de los mayores beneficios. d) Distribuir de forma equitativa o de
compensar, entre todos los interesados del mbito, los beneficios y cargas que se deriven de la
ejecucin del instrumento de ordenamiento territorial (Art 42).
Los ingredientes de la receta o componentes del reajuste de terrenos con gestin asociada y
reparto equitativo son:
1. Suelo sin urbanizar o un rea de la ciudad para redesarrollo o revitalizacin: Hay que realizar
un avalo de partida, que ser el valor mnimo al que tienen derecho los propietarios
partcipes en el proyecto.
2. Obras de infraestructura necesarias para que se convierta en suelo urbanizado o servido: vas
y redes de acueducto y alcantarillado, que requieren suelo y recursos de inversin, que se
establecen a partir de los costos de construccin de esas infraestructuras. Obras de
infraestructura necesarias para soportar densidades adicionales o espacio pblico adicional en
proyectos de regeneracin o revitalizacin
3. Normas que definen condiciones de calidad de vida (estndares urbansticos) que son la base
para establecer las obligaciones urbansticas (ejemplo: nmero de Mt2 por vivienda o por
habitante destinado a reas verdes, que se convierte en cesiones urbansticas), densidades,
sistema vial, etc.
5. Segundo avalo de acuerdo con dichas normas de uso y edificabilidad, que establecen la
diferencia entre el valor antes y despus del proyecto, es decir, las plusvalas. En ese
momento, el suelo til, comercializable tiene un rea menor pero vale ms que el suelo
original
7. rea til con norma resultante del proyecto y nmero de metros cuadrados que podrn ser
construidos y vendidos, distribuidos por usos
10. Pago a los propietarios originales con suelo til urbanizado o en dinero con el producto de la
venta de los aprovechamientos urbansticos o derechos de construir por parte de la entidad
gestora o fiducia. Pago con inmuebles nuevos construidos dentro del proyecto
11. EQUIDAD: A todos los propietarios se les paga lo mismo, independientemente del uso que se
d a su terreno
Tierra 4. Suelo
(incluyendo la necesaria
para las cargas locales y
urbanizado con
generales)
X
1. Aporte norma y
autorizaci
autorizacin
3. Norma
Valor inicial espec
especfica
Intensidad Comercial
Uso Residencial
Ocupacin Industrial
Suelo rural o
urbano sin
desarrollar Se utiliza para pagar los
aportes en tierra e inversi
inversin,
reparti
repartindose de forma
equitativa. La plusval
plusvala que
genera esta operaci
operacin urbana
debe repartirse entre los
propietarios, el municipio y
quienes aporten recursos
para la urbanizaci
urbanizacin
Suelo desarrollado con todos los soportes
necesarios para la vida urbana (servicios
pblicos, vas, espacio pblico, suelos de
proteccin y zonas para vivienda de inters
social): Una ciudad digna e incluyente
Suelo que
ya es de
pblico o
que no
puede ser
construido
Predio A Predio B
Predio E
Predio D
Caminos
Ronda de ro
Suelo con alto riesgo de remocin en
masa
Suelos que
hacen parte
del reajuste
y que sern
remunerado
s
REA NETA
CARGAS LOCALES
Red vial secundaria
Zonas verdes
C
Equipamientos colectivos
Peatonales
Descontando las cargas locales, se
obtiene el rea denominada:
D REA TIL
SUELO TIL: Aquel donde se puede construir y que sirve para restituir los aportes o para
comercializar
predio D
Tipo de Costo
2
sistema M 2 Costo total
por m
general
Z.M.P.A. 32.323 $ 5.000 $ 161.613.440
M.V.P. 141.675 $ 22.635.775.767
PUENTE 3.600 $0 $0
EEG 10.172 $0
PEG 45.945 $ 20.000 $ 918.904.420
$
COSTO TOTAL SCG
23.716.293.627,03
4
A diferencia del cuerpo de agua definido por la lnea de ronda, las zonas de manejo y
preservacin ambiental se debe considerar como una decisin de ordenamiento..
NDICE DE OCUPACIN
En este ejemplo se establece el nmero de metros cuadrados que sern construidos, a partir de
los supuestos de vivienda y comercio, como el producto de la cantidad de viviendas esperadas por
hectrea, por su tamao, y un comercio de carcter zonal.
Total m2
Total m2 Total m2
Construccin
Comercio Construccin
Vivienda
ANU-1 0 24.435,36 24.435,36
ANU-2 128.512,95 128.512,95
ANU-3 124.749,03 124.749,03
ANU-4 110.728,84 110.728,84
ANU-5 59.632,75 59.632,75
ANU-6 0 21.414,62 21.414,62
ANU-7 169.806,48 169.806,48
593.430,06 45.849,98 639.280,04
Al igual que las cargas u obligaciones, una vez determinado el potencial de metros cuadrados a
construir, se puede determinar el beneficio, entendido como el valor del suelo urbanizado,
calculado a partir de los valores de venta del producto inmobiliario, es decir, con la tcnica
residual.
Para ello es necesario averiguar en cada ciudad el valor de venta de distintos productos
inmobiliarios nuevos y a partir de ah establecer un % en relacin con el valor de venta por metro
cuadrado, para calcular de manera simplificada el residual.
Ganancia para el
que construye
Inversi
Inversin en la
construcci
construccin
reglamentacin urbanstica
Costo de la vigente y de conformidad con el
construcci
construccin
mercado del bien final vendible)
restndole la utilidad y el costo
directo e indirecto de la
construccin y de la
urbanizacin del suelo
suelo: Valor
mximo a pagar por
el suelo
Plusval
Plusvalas
recuperadas para la
colectividad
Plusval
Plusvala Valor reconocido al
propietario (incluye
Valor inicial parte de la plusvala, la
del suelo cual se le cede)
La tcnica residual, de conformidad con los trabajos de Josep Roca Cladera, es un procedimiento
de clculo del valor del suelo que se utiliza en los eventos en los que no es posible la aplicacin
del mtodo de comparacin o de mercado, como es el caso del suelo de la ciudad consolidada o
de terrenos urbanos o urbanizables (de expansin) destinados a usos que generan un posible
lucro o ganancia en el mercado. En estos casos se comercializa un producto en un mercado
especializado, con una demanda muy profesionalizada, que lleva a que no exista una informacin
abierta y transparente, porque los agentes mantienen cerradas las ofertas y las transacciones, que
son la materia prima del mtodo comparativo o de mercado.
Por eso se utiliza la tcnica residual para conocer el valor del suelo, que reproduce de la manera
ms cercana posible el precio que est dispuesto a pagar un agente especializado e informado,
con el mayor conocimiento del mercado inmobiliario, como resultado de un proyecto de
conformidad con las normas de usos del suelo y edificabilidad y las condiciones de mercado de la
respectiva ciudad. Los precios de venta de los productos inmobiliarios (vivienda, oficinas, locales
comerciales) son conocidos y fcilmente identificables. Por tanto se parte de ellos, como lo
muestra el esquema tomado de Carlos Morales y se determinan los costos directos e indirectos