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CEPAL
Oficina de Montevideo
El presente documento ha sido elaborado por Ester Mancebo y Pedro Ravela, Consultores de
la Oficina de CEPAL en Montevideo. La preparacin del mismo cont con el apoyo financiero
del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) a travs de su
Representacin en Montevideo.
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LC/MVD/R.128
Marzo de 1995
La Oficina de CEPAL en Montevideo tiene como funciones colaborar con Uruguay mediante la
realizacin de estudios, investigaciones y asesora sobre aspectos del desarrollo econmico y
social. Su direccin es Juncal 1305 piso 10, 11000 Montevideo, Uruguay, donde puede
obtenerse informacin sobre sus publicaciones.
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INDICE
Pgina
PRESENTACIN....................................................................................................................... 5
En este contexto, el presente documento tiene como propsito explicitar los puntos de
acuerdo que se han ido tejiendo en los ltimos aos y que hoy emergen como una plataforma
bsica para la elaboracin de polticas educativas, as como profundizar en la consideracin de
algunas prioridades que no siempre aparecen con nitidez en la discusin pblica.
El centro de este trabajo est referido a la Enseanza Secundaria, sector que rene
una doble condicin: su situacin es particularmente alarmante -por varias razones que no
corresponde aqu analizar, que han sido detectadas en diversos diagnsticos y que se referirn
ms adelante- al tiempo que no se han puesto an en marcha proyectos de reestructuracin,
como ha ocurrido en Enseanza Primaria y Educacin Tcnico Profesional, en la primera a
travs de un Programa de Mejoramiento de la Calidad Educativa (MECAEP) financiado por el
Banco Mundial y la segunda con el inicio de la implementacin de un proyecto de reestructura
institucional apoyado por el Banco Interamericano de Desarrollo 1/.
1
/ No se ha considerado pertinente efectuar valoraciones acerca de dichos proyectos en el presente
documento, dado que se encuentran an en las etapas iniciales de su desarrollo.
4
revisin y reforma de las bases sobre las cuales se asientan la gestin, la organizacin y el
funcionamiento cotidiano del organismo. Los dos captulos finales del texto estn destinados,
respectivamente, a la sistematizacin de los diagnsticos y a la formulacin de un conjunto de
propuestas relativas a la estructura organizacional de la Enseanza Secundaria.
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I. LA EDUCACIN EN LA AGENDA URUGUAYA
ii) Uruguay es un pas pequeo, y en tal carcter no puede menos que apostar
fuertemente a la calidad de sus recursos humanos. En el imaginario colectivo pesan dos
modelos: en primer lugar, el de los pequeos pases de Europa como Blgica, Dinamarca u
Holanda, los que, a pesar del tamao, se posicionaron como parte del Primer Mundo; en
segundo trmino, el propio modelo histrico uruguayo, que en el pasado alcanz un nivel
cultural que permiti a muchos uruguayos triunfar en el exterior.
Por todo lo anterior, amplios sectores de la opinin pblica reconocen que la educacin
nacional enfrenta dificultades mucho mayores en la dimensin de la "calidad" que en la de la
6
"cantidad". Se admite s que existen problemas de cobertura a nivel pre-escolar, pero que en la
etapa de nueve aos de escolaridad obligatoria el pas ha alcanzado logros cuantitativos
importantes.
Esta certeza de que la calidad educativa est en riesgo se vincula a un principio muy
caro a la sociedad uruguaya como es el de la igualdad. Si la educacin no alcanza estndares
satisfactorios en todo el pas, no todos los educandos tendrn iguales oportunidades de
aprender, de formarse, de desarrollar sus capacidades. Aceptar sta situacin atenta contra
una arraigada concepcin democrtica de los uruguayos. Puede decirse, entonces, que el
desafo de la calidad consiste en convertir el acceso a las aulas en acceso al conocimiento.
2. La evaluacin sistemtica
A lo largo de los ltimos cinco aos diversas instituciones han llevado adelante distintos
relevamientos de los aprendizajes efectivamente alcanzados por los estudiantes, desde
enfoques terico-metodolgicos diversos y con variada amplitud.
2
/ Vase, CEPAL, Oficina de Montevideo, Enseanza Secundaria y Ciclo Bsico de Educacin Media
en el Uruguay, Montevideo, 1990; Qu aprenden y quines aprenden en las escuelas de Uruguay. Los
contextos sociales e institucionales de xitos y fracasos, Montevideo, 1991; Aprenden los estudiantes en
el Ciclo Bsico de Educacin Media?, Montevideo, 1992; Los bachilleres uruguayos: quines son, qu
aprendieron, qu opinan, Montevideo, 1994.
7
particular destaque por su trascendencia -si bien no se han dado a conocer an sus
caractersticas especficas- el Programa de Mejoramiento de la Calidad Educativa de Primaria
(MECAEP), que intenta institucionalizar un sistema regular de evaluacin de aprendizajes en el
nivel primario.
En el contexto de esta reflexin general sobre el papel clave de los recursos humanos
en un pas pequeo, se ha tornado preocupante la situacin del cuerpo profesional que tiene a
su cargo la formacin de los nios y jvenes.
A los datos del Censo se sumaron los proporcionados por la Oficina de Montevideo de
la CEPAL. La investigacin sobre el Ciclo Bsico Unico realizada en 1991 mostr un cuerpo
docente altamente heterogneo, con slo 34% de egresados del Instituto de Profesores
Artigas (IPA), un 25.1% de estudiantes y desertores de la enseanza superior, un 7.3% de
profesionales universitarios y un 8.6% de maestros.
Otra de las reas en las que existe un amplio consenso es la relativa a la instrumentacin de
polticas y acciones especficas dirigidas a mejorar las posibilidades de aprendizaje de los
alumnos provenientes de los sectores sociales ms desfavorecidos. Se tiene conciencia de
que no basta con ofrecer igualdad de oportunidades en el acceso al sistema educativo, sino
que es necesario desarrollar polticas que permitan compensar las diferencias socioculturales
3
/ Vase el cap. VII de CEPAL, Los Bachilleres Uruguayos: quines son, qu aprendieron y qu
opinan, Montevideo, 1994.
9
de origen y garantizar una efectiva igualdad en el acceso al conocimiento, como condicin
indispensable para posibilitar la ruptura de los crculos de reproduccin de la pobreza.
En esta misma lnea, ha sido notorio a lo largo del debate pre-electoral el consenso
acerca de la necesidad de ampliar la cobertura del nivel preescolar en los sectores sociales
ms carenciados, de modo de lograr una mayor estimulacin del desarrollo cognitivo de los
nios provenientes de esos sectores, lo que tendra como consecuencia un mejor desempeo
posterior en la escuela primaria.
10
7. La poltica educativa como poltica de Estado
Finalmente, a lo largo de los ltimos cinco aos ha crecido la conciencia acerca del carcter de
"poltica de estado" que la educacin debe tener, dada su prioridad estratgica para el
desarrollo social y econmico del pas, as como el hecho de que en el sector educacin las
polticas deben ser concebidas e implementadas para el mediano y largo plazo.
11
II. LOS AVANCES REALIZADOS EN ENSEANZA SECUNDARIA
4
/ Para la elaboracin de esta parte del trabajo se mantuvieron entrevistas en carcter de informantes
calificados, con la Inspectora Jefe de Educacin Secundaria, Prof. Mara Lila Indarte, y con el presidente y
vicepresidente de la Asamblea Tcnico Docente de Educacin Secundaria, Profs. Heriberto Nez y Alex
Mazzei. Se consultaron adems los siguientes documentos:
-Plan Bsico de Medidas para Mejorar la Calidad de la Educacin Secundaria; ANEP-CES, Montevideo,
1992.
-Programas de Educacin Secundaria para el Ciclo Bsico; ANEP-CES, Montevideo, 1993.
-Cuarta Asamblea Nacional de Docentes de Educacin Secundaria; Mesa Permanente de la Asamblea
Tcnico Docente de Educacin Secundaria, Sols, 1993.
-El mayor nmero de liceos en toda la historia del pas; exposicin del Sr. Director General de Educacin
Secundaria en la apertura del segundo perodo ordinario de sesiones de la Asamblea Nacional
Tcnico Docente, Sols, 1994.
-Experiencia de Ampliacin del Tiempo Pedaggico; ANEP-CES, Montevideo, 1994.
-Formacin Docente en Servicio; ANEP-CES, Montevideo, 1994.
-Liceos de Atencin Prioritaria. Primera etapa: ordenamiento de liceos; ANEP-CES, Montevideo, 1994.
-Pasaje de liceos a dos turnos y especializacin en CBU y BD; ANEP-CES, Montevideo,1994.
-Liceos de Seguimiento Especial en Zonas de Riesgo. Marco conceptual y orientaciones para la accin;
ANEP-CES, Montevideo, 1994.
-Polticas Focalizadas de Compensacin Institucional; ANEP-CES, Montevideo, 1994.
-Informe sobre la Microexperiencia de Bachillerato; ANEP-CES, Montevideo, 1994.
-Primera Asamblea Nacional Extraordinaria de Docentes de Educacin Secundaria, ejercicio 1994-1996,
2do. perodo; Mesa Permanente de la ATD de Educacin Secundaria, Montevideo, 1994.
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/ Vase El mayor nmero de liceos en toda la historia del pas, op.cit.
12
resultado de la labor conjunta de la Administracin Nacional de Educacin Pblica con el
Programa de Inversin Social, con el Ministerio de Transporte y Obras Pblicas y con las
Intendencias Municipales. y permiti mejorar la capacidad locativa del ente para un
estudiantado que creci aceleradamente en los ltimos treinta aos, sobre todo en el Interior
del pas.
Este esfuerzo apunt a modificar un problema bsico del funcionamiento liceal, cual es
la superpoblacin, con sus derivados: sobreutilizacin de los locales, problemas de limpieza y
mantenimiento, fenmenos de anonimato y dbil identidad institucional derivados del tamao
excesivo de los establecimientos6/.
Como parte del camino transitado durante la ltima administracin debe destacarse la
instalacin de las Asambleas Tcnico-Docentes (ATD). El trabajo desarrollado por la ATD y el
relacionamiento establecido entre sta y el Consejo de Educacin Secundaria, han sido
evaluados muy positivamente por las dos partes implicadas, que coinciden en que la ATD de
secundaria ha funcionado muy bien, que el vnculo desarrollado con las autoridades ha sido
fluido y enriquecedor para ambas partes y que se ha logrado superar viejos mitos y prejuicios
sobre la relacin entre las autoridades y los docentes.
6
/ En la investigacin de CEPAL sobre el Bachillerato Diversificado, el promedio de alumnos por
establecimiento oficial fue de 2662 para Montevideo y de 1952 para las capitales departamentales del
Interior. Vase el cap. VII de CEPAL, Los Bachilleres Uruguayos: quines son, qu aprendieron y qu
opinan, Montevideo, 1994.
7
/ Pasaje de liceos a dos turno y especializacin en CBU y BD, op.cit.
13
Se desvirtuaron, por otra parte, los temores de una eventual partidizacin de las
Asambleas y la ATD funcion efectivamente como un rgano de consulta tcnico-pedaggica y
como un mbito de reconstruccin del dilogo entre las autoridades y los docentes, al tiempo
que constituy un importante aporte a las iniciativas de cambio desarrolladas a lo largo del
perodo, con representantes en 17 comisiones y con detallados informes sobre cada una de
ellas.
14
dicha publicacin, la modificacin ms relevante introducida en el diseo curricular ha sido la
distincin, en cada programa, entre un "ncleo bsico" de contenidos nicos y comunes para
todo el pas, que garantiza la adquisicin de un conjunto bsico de aprendizajes por parte de
todos los educandos, y un "ncleo variable" que permite la contextualizacin y adecuacin de
los contenidos a los intereses y niveles de comprensin de los estudiantes en cada grupo.
Ms all de ciertas carencias, tales como el escaso tiempo destinado a la etapa final
de elaboracin de los programas y la ausencia de referentes externos al sistema educativo en
dicho proceso, la experiencia ha sido evaluada en forma altamente satisfactoria tanto por las
autoridades educativas como por la Mesa Permanente de la ATD.
Como se anuncia en el ttulo del Proyecto, se trat de una experiencia "piloto" aplicada
durante dos aos (1993 y 1994) en seis liceos: Liceo Nro. 37 de Montevideo, Liceo Nro. 42 de
Montevideo, Liceo de Sols de Mataojo, Liceo de Colonia Nicolich, Liceo Nro. 2 de La Paz,
Liceo de Los Cerrillos. En la seleccin de los liceos se tuvieron en cuenta varios criterios: las
posibilidades locativas del liceo para ampliar el tiempo pedaggico, las dimensiones del
establecimiento, la ubicacin en el territorio nacional y las caractersticas profesionales de la
Direccin. De esta forma se seleccionaron liceos de dos turnos, que permitieran una atencin
ms personalizada al alumno, enclavados en comunidades representativas del promedio
nacional y con Directores con alta potencialidad de involucramiento en la experiencia.
El curriculum impartido fue el comn a todo el CBU, pero se introdujeron dos mdulos,
uno de Profundizacin y otro de Enriquecimiento. El primero se propuso "complementar
aquellos aspectos que, aunque contenidos en los programas de la asignatura del currculo,
puedan ser objeto de nuevas estrategias conceptuales y metodolgicas para mejor
internalizacin" y trabaj con docentes de Historia, Geografa, Ciencias Fsicas y Ciencias
Naturales. Por su parte, el segundo busc "la incentivacin y el desarrollo de aquellas
potencialidades que tradicionalmente no se han valorado en su justa medida en nuestro
sistema educativo"10/ e integr docentes de Educacin Fsica, Educacin Musical, Educacin
Plstica y Relaciones Interpersonales. De esta forma, para los grupos comprendidos en esta
experiencia, la duracin de la jornada liceal pas a ser de casi seis horas.
9
/ Experiencia de extensin del tiempo pedaggico, op. cit.
10
/ Experiencia de extensin del tiempo pedaggico, op. cit., pgs. 12 y 13.
15
La experiencia fue evaluada tanto en 1993 como en 1994 desde la llamada "Area de
Implementacin", conformada por los responsables de la conduccin global de la experiencia,
y por los "Grupos de Apoyo", integrados por los docentes de los Mdulos de Profundizacin y
Enriquecimiento. En la evaluacin final incluida en el citado informe se destaca el hecho de que
el impacto de la experiencia en los estudiantes depende, en gran medida, del grado de
apropiacin e involucramiento en el proyecto por parte del cuerpo docente de cada
establecimiento, observndose diferencias importantes entre Montevideo y el Interior del pas.
En los liceos de esta ltima rea geogrfica se apreci una mayor consolidacin de logros, que
los investigadores vinculan con una mayor identificacin y sentido de pertenencia de los
profesores a la institucin liceal. Asimismo, el informe seala que si bien "se han registrado
avances significativos a nivel de los procesos que hacen a la dinmica institucional" (de los
liceos), no sucedi lo propio con las estructuras continentadoras, que "se han mantenido, en
general, rgidas e inalterables". Se destacan principalmente las restricciones en cuanto a las
caractersticas edilicias en que los procesos de cambio deben producirse, el marco
administrativo-organizacional, y la disponibilidad de recursos necesarios para llevar adelante
los objetivos de la experiencia.
En los ltimos aos, en los dos ciclos educativos de Enseanza Secundaria se procesaron las
denominadas "microexperiencias", constituidas tambin por reformas curriculares de alcance
limitado a pocos liceos seleccionados.
11
/ Vase Informe sobre la microexperiencia de Bachillerato, op. cit.
16
forma de talleres y un nuevo rgimen de evaluacin con pruebas semestrales y posibilidad de
promocin total.
i)se evala como muy positivas las experiencias de coordinacin entre docentes,
recuperacin paralela -en su modalidad presencial- y talleres, en el Ciclo Bsico;
iii)se evala como muy positivo la evaluacin mediante pruebas semestrales en el Bachillerato
Diversificado, dado que ha determinado una mayor motivacin y estudio a lo largo de
todo el ao por parte de los estudiantes;
vi)han existido importantes dificultades para lograr que la totalidad del cuerpo docente a cargo
de la microexperiencia de Bachillerato sea altamente calificado.
6. Formacin Docente
12
/ Informe sobre la Microexperiencia de Bachillerato, op.cit. Primera Asamblea Nacional
Extraordinaria de Docentes de Educacin Secundaria, ejercicio 1994-1996, 2do. perodo, op.cit.
17
recogidos indican que el impacto logrado ha sido muy limitado en relacin a la magnitud del
problema.
Por otra parte, el Consejo de Educacin Secundaria ha intentado paliar la situacin por
la va de aumentar de 30 a 48 los topes de horas de clase que pueden asumir los profesores
titulados.
Ante estos esfuerzos cabe recordar la magnitud del problema. De un total de 11452
profesores censados en Educacin Secundaria en el ao 1990, nicamente el 27.3% tena
ttulo de profesor. Simultneamente, en el trienio 1990-1992 egresaron del Instituto de
Profesores Artigas y de los Institutos de Formacin Docente del Interior del pas un total de 526
profesores, que representan apenas el 6.3% de los 8326 profesores sin ttulo censados en
1990. En el Interior del pas la situacin es todava ms dramtica: los profesores egresados
en dicha regin en el trienio mencionado fueron 130, que representan el 2.2% de los 5907
profesores sin ttulo censados en 199014/.
7. Otras acciones
Adems de las anteriores, otras acciones emprendidas a lo largo del ltimo perodo han sido
las siguientes:
13
/ Formacin Docente en Servicio, op.cit.
14
/ Los datos empleados proceden del Censo de Docentes realizado por el CODICEN en 1990 y de la
Direccin Nacional de Formacin y Perfeccionamiento Docente.
18
ii)la instalacin de 32 Centros de Educacin Asistida por Medios Informticos (CEAMI)
completamente equipados en 6 liceos de Montevideo, en los 18 liceos
departamentales y en otros 8 liceos de distintas localidades del interior del pas, todo lo
cual supuso una inversin del orden de los tres millones de dlares;
iii)el diseo de diversos proyectos de identificacin y atencin especial a los liceos que
atienden a la poblacin ms carenciada15/;
15
/ Vase al respecto los ya referidos informes Liceos de seguimiento especial en zonas de riesgo,
marco conceptual y orientaciones para la accin; Liceos de atencin prioritaria, primera etapa:
ordenamiento de liceos y Polticas focalizadas de compensacin institucional.
19
20
III. LA CRISIS ORGANIZACIONAL DE LA ENSEANZA SECUNDARIA
En las pginas precedentes se ha dado cuenta, sin pretensin de haberlo hecho en forma
exhaustiva, de los principales esfuerzos de cambio y mejoramiento que se desarrollaron en la
enseanza secundaria a lo largo de la administracin que est culminando. Si bien se han
producido avances significativos en algunas reas persisten, sin embargo, graves problemas
estructurales que comprometen la calidad de la enseanza impartida. La experiencia de los
diez aos transcurridos desde la recuperacin democrtica indica que ni una reforma curricular
global -como lo fue la reforma del CBU en la administracin anterior-, ni una estrategia de
"cambios acumulativos parciales" -como la llevada adelante a lo largo del ltimo perodo-, han
logrado impactar sustancialmente la experiencia educativa de los jvenes y la calidad del
trabajo de los profesores.
En ese sentido, se puede afirmar que una de las tareas principales a emprender para
mejorar la calidad de la enseanza secundaria en el perodo de gobierno que comienza ser el
desarrollo de un conjunto de polticas dirigidas al mejoramiento de la gestin educativa y
administrativa en dicho nivel de estudios.
Uno de los problemas centrales que destaca el informe de la CEPAL es el relativo a las
condiciones institucionales que encuadran el desempeo de la profesin docente,
especialmente en lo que hace a las funciones de orientacin, supervisin y evaluacin de la
16
/ Aprenden los estudiantes? El Ciclo Bsico de Educacin Media; CEPAL, op.cit. Los bachilleres
uruguayos: quines son, qu aprendieron y qu opinan, op.cit.
17
/ Educacin; Cooperacin Tcnica OPP-BID , 1994. Tomos 1 y 3.
21
enseanza. El modelo fundacional de la educacin secundaria no previ la formacin masiva
de profesores. Dado que inicialmente se los reclutaba entre las lites culturales y universitarias,
su formacin no planteaba un problema inmediato. Cuando a mediados del siglo se crea el
Instituto de Profesores Artigas, se lo hace tambin con un criterio de formacin de lites
culturales, sin que existiera el propsito de formar profesores en forma masiva. Del mismo
modo, la orientacin y supervisin de la tarea docente se desarrollaba adecuadamente a travs
de las visitas espordicas de un cuerpo inspectivo radicado en Montevideo. El sistema
funcion sin mayores problemas mientras mantuvo su carcter de educacin preuniversitaria
para las lites, con una cobertura reducida.
22
A lo largo de los trabajos de CEPAL sobre educacin media se destaca, asimismo, la
compleja situacin de deterioro y desprofesionalizacin del ejercicio de la docencia en la
enseanza secundaria, situacin sta que presenta varias dimensiones interrelacionadas:
a.un agudo deterioro de las remuneraciones, que genera insatisfaccin permanente con la
tarea y dificultades cada vez mayores para el reclutamiento de profesores;
18
/ Los estudios de CEPAL permiten afirmar que, promedialmente, en la enseanza secundaria
pblica no se dicta, como mnimo, una de cada seis de las clases que debieran ser dictadas.
19
/ Dichas polticas, obviamente, no debera limitarse a quienes desempean labores docentes sino al
conjunto del personal. Por otra parte, parece pertinente sealar que el problema al que se hace referencia
no es exclusivo de la enseanza sino que afecta al conjunto del personal que trabaja en el marco de
organizaciones estatales. Por lo tanto, su solucin debera estar articulada con procesos ms amplios de
reforma del Estado y de reconcepcin de las bases para el desempeo de la funcin pblica.
23
En un plano algo diferente pero estrechamente vinculado con lo anterior, los
diagnsticos de la CEPAL sobre la educacin media, as como otros documentos20/, han
puesto de manifiesto un creciente deterioro en el nivel de la conduccin de los
establecimientos liceales. El problema puede caracterizarse a travs de dos ejes centrales: la
dbil identidad institucional de los liceos y su carcter de instituciones que funcionan
desvinculadas de los resultados que producen.
Los liceos son, en segundo trmino, instituciones con una muy dbil estructura interna.
Prcticamente no existen cargos de responsabilidad intermedia ni instancias formales de
coordinacin y toma de decisiones. El liceo, bsicamente, est integrado por un director y
algunos subdirectores -que pueden o no reunirse como equipo de direccin-, un secretario, y
personal: profesores, adscriptos, administrativos y funcionarios de servicio. No existen
departamentos u otro tipo de instancias intermedias que articulen al personal ni, por lo tanto,
responsables de dichas estructuras. Tampoco existen rganos de participacin y consulta,
salvo la Asamblea Tcnico Docente Liceal, que espordicamente rene a todo el personal
docente con reducida participacin22/.
20
/ El liceo como organizacin. Estudio de la gestin educativa en la enseanza media; RAVELA, P.,
FLACSO, mimeo, 1989.
21
/ Al respecto es significativo que no sea posible contar con datos precisos sobre estos temas, dado
que no se registran. La pertenencia se define como pertenencia al ente enseanza secundaria,
resultando accesorio que las funciones se desempeen en uno u otro liceo.
22
/ Escapa a los lmites de este trabajo un anlisis ms profundo de las caractersticas y problemas de
esta estructura de participacin a nivel local que, simultneamente, es necesario destacar que ha sido un
excelente instrumento de consulta y participacin a nivel nacional.
24
A todo lo anterior se agrega, en muchos casos, una superpoblacin estudiantil y
docente que genera condiciones de anonimato en las que es an ms difcil el afianzamiento
de la identidad institucional.
Finalmente, los relevamientos efectuados por CEPAL han puesto de manifiesto que la
mayor parte de la energa y tiempo de los directores liceales es invertida en atender cuestiones
relativas al rea administrativa y al mantenimiento de la infraestructura del establecimiento. Su
preocupacin central, en las actuales circunstancias, es "hacer que el liceo funcione",
entendiendo por ello que los papeles estn en regla y que las aulas y baos estn en
condiciones. La gestin directriz se divorcia de esta manera de los fines institucionales, porque
no hay tiempo para preocuparse por la enseanza y el aprendizaje. Tampoco existen
mecanismos de evaluacin institucional, salvo la visita de la Inspeccin de Institutos y Liceos,
que suele estar centrada en la fiscalizacin de los aspectos administrativos.
Todo lo anterior tiene como consecuencia que estas instituciones funcionen con un alto
nivel de desvinculacin y "a-responsabilidad" acerca de los resultados de su accin educativa.
25
A modo de sntesis de las carencias diagnosticadas en esta rea por la Cooperacin
Tcnica OPP-BID puede sealarse lo siguiente:
A este respecto cabe decir que, a lo largo de la administracin que culmina, las
instancias que protagonizaron el diseo de cambios e innovaciones en la enseanza
secundaria han sido fundamentalmente "comisiones" integradas por consejeros, inspectores,
directores, docentes y representantes de la ATD. De acuerdo a los testimonios aportados por
quienes presiden la ATD, sta tena, al mes de diciembre de 1994, representantes en 17
24
/ En Secundaria la nica estadstica completa
26 con la que se puede contar ao a ao es la
correspondiente a la matrcula inicial.
comisiones diferentes (ampliacin del tiempo pedaggico, microexperiencia de Ciclo Bsico,
microexperiencia de Bachillerato, reforma del estatuto docente, etc.).
c.muchas experiencias han sido diseadas sin la participacin de quienes luego tendran a su
cargo la implementacin, por lo que las innovaciones terminaron siendo asumidas
como una obligacin ms a cumplir;
d.el comn de los docentes no tiene informacin ms que parcial acerca de las experiencias e
innovaciones en marcha, dado que se carece de una poltica interna de
comunicaciones.
Sobre este ltimo punto conviene detenerse un instante, dado que el rea de las
comunicaciones es otro de los flancos organizacionales ms dbiles del sistema en su
conjunto: en la era de las comunicaciones no hay adecuadas polticas de comunicacin
organizacional, ni internas (en el caso de secundaria se trabaja con alrededor de 10.000
docentes), ni hacia el entorno. No se explica a la poblacin a travs de los medios de
comunicacin el alcance de las reformas en marcha ni los nuevos desafos y exigencias a los
que los alumnos debern enfrentarse. Los propios docentes del sistema no conocen
adecuadamente los alcances de las innovaciones y reformas en curso. Otro ejemplo
significativo es el siguiente: mientras el sistema adolece de gravsimos problemas de
reclutamiento de docentes, no lleva adelante ningn tipo de campaa destinada a atraer
jvenes hacia los Institutos de Formacin Docente. Al respecto cabe sealar que cualquier
proceso de reforma profunda del sistema educativo requerir del apoyo de una poltica de
comunicacin, tanto en el plano interno como en el externo al sistema.
ii.la falta de capacitacin y actualizacin de los inspectores, que determina que se privilegien
las respuestas rituales en la resolucin de los problemas cotidianos;
iii.la falta de apoyo administrativo que hace que los inspectores estn continuamente
desbordados de trabajo, dedicando el 70% de su tiempo a tareas administrativas y
nicamente el 30% a su funcin especfica de orientacin y fiscalizacin de la labor
docente;
vi.la inadecuacin del actual sistema de calificacin docente, que se limita a evaluar una clase
sobre un tema especfico, as como la falta de una adecuada coordinacin interna que
tiene como consecuencia una importante heterogeneidad de criterios y objetivos en el
diseo de los programas y en el enfoque de la evaluacin de aprendizajes;
v."la jerarquizacin estricta a la cual se somete la Inspeccin, (que) resulta un obstculo para
alcanzar una gestin que lleve a potenciar la capacidad creadora e innovadora del
cuerpo";
"El perfil del inspector real es el de un sujeto puesto en una situacin laboral lmite,
sobredividido, atomizado, cuyo foco de atencin est reclamado permanente y
simultneamente por un sinnmero de problemas de la ms diversa ndole, jerarqua,
importancia y urgencia, a los cuales responde con un trabajo artesanal, con memoria,
con buen criterio y traccin a sangre".
28
IV. HACIA UN PROCESO DE REDISEO ORGANIZACIONAL
DE LA ENSEANZA SECUNDARIA
La situacin delineada en las pginas anteriores permite afirmar que resulta indispensable
llevar adelante un proceso de reforma de la organizacin de la Enseanza Secundaria, como
condicin de posibilidad para intentar una mejora sustantiva de la calidad de la educacin que
brinda dicho nivel de estudios. Esta afirmacin no implica que la mejora de la organizacin y la
gestin pueda resolver todos los problemas ni que sea sta la nica poltica a impulsar. Pero s
se quiere enfatizar que, sin reforma de la gestin, las dems polticas corren serios riesgos de
resultar inocuas. En otras palabras, la reforma de los planes y programas, la capacitacin
masiva de docentes, la inversin en infraestructura y equipamiento, la incorporacin de nuevas
tecnologas, el incremento de los recursos econmicos, aunque constituyen todas ellas
prioridades que es imprescindible abordar en forma urgente, probablemente no lograrn una
mejora sustancial de la calidad de la educacin impartida si no van acompaadas por un
profundo proceso de reforma del modelo organizacional de la enseanza secundaria y de
mejora de la gestin educativa.
La intencin es, antes que nada, establecer una imagen objetivo hacia la cual habra
que dirigirse en la construccin de un nuevo modelo organizacional para la enseanza
secundaria, as como una agenda de temas sobre los cuales ser necesario profundizar en el
diagnstico, la discusin y el diseo de cursos de accin alternativos.
29
1. Reestructura de las condiciones de ejercicio de la profesin docente
De acuerdo a lo analizado ms arriba, una de las tareas principales a emprender para mejorar
los aprendizajes en la educacin secundaria es mejorar la enseanza. Segn se ha indicado
reiteradamente en los trabajos realizados por la CEPAL, en la enseanza media el problema
de la calidad radica ms en las dificultades del sistema educativo para ensear que en las
dificultades de los alumnos para aprender. Como es obvio, mejorar la enseanza implica
mejorar la calidad del trabajo de los profesores. Ningn proceso de mejoramiento de la calidad
de la enseanza secundaria ser exitoso si no asume como una de sus prioridades el
desarrollo de una poltica integral de mejoramiento de las condiciones de ejercicio de la
profesin docente, que debera incluir los siguientes aspectos o dimensiones:
a.una poltica creble y sostenida de recuperacin salarial para el corto y mediano plazo25/;
En este punto, el objetivo hacia el que habra que dirigirse sera el de concentrar y
estabilizar a los profesores en los liceos, desestimulando el desempeo docente en diversos
establecimientos y promoviendo la permanencia en un mismo liceo a lo largo de los aos. Ello
permitira un mayor involucramiento y compromiso de los docentes con la labor liceal y
fortalecera la capacidad socializadora de los liceos por la va de mejorar la frecuencia y calidad
de las relaciones tanto entre los profesores como entre profesores y estudiantes27/.
25
/ Un profesor grado 3 con 20 horas de clase percibe a la fecha un salario nominal equivalente a U$S
300 (trescientos dlares).
26
/ Segn se seal anteriormente, la cantidad de profesores egresados del IPA e Institutos de
Formacin Docente en el trienio 1990-1992 representa el 6.3% del total de profesores sin ttulo relevados
por el Censo Docente de 1990. Es decir que tres aos los egresos apenas alcanzan a cubrir la veinteava
parte de las necesidades, sin contar la necesidad de reponer a los profesores que se retiran de la
enseanza ni las necesidades derivadas de la expansin del servicio. La situacin es absolutamente
dramtica en el Interior del pas, donde los egresos representan el 2,2% de las necesidades.
27
/ Uno de los problemas centrales de la enseanza secundaria es la prdida de su capacidad de
socializacin de las generaciones jvenes, en virtud de la debilidad institucional de los liceos. En la
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Dentro del liceo, los profesores deberan integrar algn tipo de estructura o equipo de
trabajo -un departamento de asignatura, una sala docente, etc-. Cada profesor debera formar
parte de un equipo en el que se desarrollara la planificacin y revisin de las actividades, el
seguimiento de los alumnos, la discusin de criterios de evaluacin de los aprendizajes y el
estudio de los resultados de dichas evaluaciones, la investigacin, el diseo de ejercicios y
materiales de trabajo, la capacitacin permanente. Esto permitira romper el aislamiento en que
se desarrolla la labor docente e introducira un elemento de innovacin y generacin de
iniciativas en la prctica profesional.
Sobre este punto cabe dejar planteada la interrogante acerca de si es posible mejorar
el sistema actual de contratacin centralizada o si, en cambio, es posible y deseable -desde la
perspectiva del mejor servicio- idear mecanismos que permitan la designacin de los
profesores por la direccin de cada establecimiento28/.
medida que el personal docente permanece escasas horas en cada liceo, todas ellas al frente de grupos,
y que rota con frecuencia, los jvenes adolescentes carecen de posibilidades de establecer relaciones
significativas con representantes del mundo adulto, de la cultura y del conocimiento. En tiempos en que la
familia tambin se ha visto debilitada como agente socializador, se hace imprescindible fortalecer al liceo
como institucin continentadora de la cultura juvenil y como instancia de encuentro entre dicha cultura y el
mundo adulto. Para que ello sea posible es necesario que los profesores estn en los liceos.
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/ La consideracin del tema excede los lmites de este trabajo. La designacin de profesores en el
nivel de los establecimientos podra producir dificultades para cubrir los cargos en los liceos ms
carenciados, dar lugar a prcticas de nepotismo por parte de los directores, etc. Como contrapartida,
podra agilizar las designaciones y cobertura de vacantes, dificultar la rotacin entre diversos liceos,
promovera en las direcciones de los establecimientos una mayor responsabilidad sobre los resultados de
la accin educativa, etc. En todo caso cabe decir que el actual sistema est agotado y que es necesario
revisarlo y que, an manteniendo un sistema centralizado, es imprescindible hacerlo mucho ms
eficiente.
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de una nueva figura, el Coordinador o Supervisor Docente para cada asignatura o para un
conjunto de ellas. Estos Coordinadores o Supervisores estaran radicados en los
establecimientos, seran designados entre los profesores ms capaces de cada asignatura o
rea, habra un Coordinador/Supervisor cada un nmero determinado y razonable de
profesores -por ejemplo uno cada 35 docentes-, seran especialmente entrenados para su
funcin, que consistira en visitar a los docentes a su cargo en las aulas, orientar su labor,
evaluar su desempeo, organizar y conducir las reuniones del departamento o sala de
docentes a su cargo, planificar las enseanza en conjunto con los profesores, aunar criterios
de evaluacin en la asignatura, recibir y orientar a los profesores jvenes que se incorporan al
establecimiento y asesorar a la Direccin del establecimiento.
Obviamente son mltiples las variantes que podran implementarse para concretar esta
idea. Podra haber diferencias entre el Ciclo Bsico y el Bachillerato, dadas las diferentes
lgicas curriculares que deberan caracterizar a uno y otro nivel. Del mismo modo, en los casos
de liceos de reducidas dimensiones podran existir Coordinadores/Supervisores a cargo de un
conjunto reducido de establecimientos de una zona. Lo importante a resaltar, ms all de las
formas concretas, es la necesidad de que la funcin de orientacin y supervisin docente se
integre a la estructura liceal, porque de lo contrario el establecimiento se desliga de su
responsabilidad por la calidad del servicio.
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f.Presencia en los medios de comunicacin
Finalmente, el conjunto de polticas en esta rea debera estar sustentada por una
campaa de imagen dirigida a revalorizar la profesin docente en la sociedad uruguaya, tanto
a nivel de la opinin pblica en general como entre los propios docentes y estudiantes.
Asimismo, la campaa debera tener como objetivo la convocatoria a emprender la carrera
docente.
Dicha poltica debera estar dirigida hacia tres objetivos estratgicos, complementarios
entre s:
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acerca de los aprendizajes alcanzados por sus alumnos y debe tener la capacidad de
hacerse cargo y buscar soluciones a los fracasos e insuficiencias que se detecten.
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Asimismo, ser necesario, al igual que en el caso de la Inspeccin de Asignaturas,
redefinir el rol de la Inspeccin de Funcionamiento Liceal y capacitar al cuerpo inspectivo en los
nuevos saberes necesarios. Sobre este tema se retornar en el captulo referido a la
reestructura de la Inspeccin.
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de manera fundamental a construir grandes liceos29/. Asimismo, la investigacin en la materia
indica la importancia del liderazgo del director en la construccin de una cultura institucional
orientada hacia el aprendizaje.
i.discusin y elaboracin de un perfil del director liceal adecuado a los desafos que impone la
actual situacin de la enseanza secundaria y su papel en la sociedad uruguaya del
siglo XXI, especificando sus funciones fundamentales en la conduccin del
establecimiento;
ii.redefinicin de las exigencias para acceder al cargo, entre las cuales debera figurar la de
una titulacin especfica de alto nivel en gestin educativa;
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cambios. En otras palabras, los cambios en el desempeo de la funcin docente y en el
funcionamiento de los establecimientos liceales requieren, para no verse bloqueados, de una
redefinicin de los roles de la Inspeccin.
i.el trabajo con los Coordinadores/Supervisores Docentes, que asumiran dicha funcin;
ii.la actualizacin y articulacin de los contenidos curriculares con los desarrollos recientes del
conocimiento del rea o disciplina a su cargo32/;
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iv.el diseo de materiales de apoyo a la gestin de los liceos.
En primer trmino, sera necesario diferenciar las funciones administrativas, que tienen
por objeto facilitar el funcionamiento y mantenimiento del sistema, de las funciones sustantivas,
que son aquellas que estn dirigidas a velar por el cumplimiento de los fines de la
organizacin. Esta distincin apunta a subsanar la situacin actual en que, por ejemplo, buena
parte de la energa de los Inspectores se destina a organizar las designaciones de profesores.
En ese sentido parece necesario diferenciar un cuerpo de administradores -de buenos
burcratas, en el mejor sentido del trmino- que hagan funcionar eficientemente el sistema, y
un cuerpo de especialistas tcnico-pedaggicos a cargo de velar por la calidad de la
enseanza.
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Finalmente, cabe dejar planteada la pregunta acerca de la pertinencia de la
denominacin "Inspeccin" en el marco de un nuevo modelo organizacional.
i.racionalizar los lugares desde los cuales se disean polticas, proyectos innovadores y/o
microexperiencias, as como revisar el procedimiento de concepcin e implementacin
de las mismas a travs de "comisiones";
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iii.producir informacin que permita evaluar adecuadamente la cobertura e impacto de los
proyectos y microexperiencias innovadoras una vez que se han implementado, as
como centralizar y distribuir la informacin al respecto dentro del sistema;
iv.contar con instancias que puedan producir y actualizar informacin relevante para evaluar la
calidad de la enseanza secundaria -especialmente los aprendizajes- y que generen,
de manera regular, un sistema de indicadores socioculturales e institucionales;
v.brindar un adecuado soporte tcnico a las decisiones del Consejo y contribuir a generar
tales decisiones, a partir de una base de informacin actualizada sobre la situacin del
sistema y los posibles escenarios de futuro.
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CONSIDERACIONES FINALES
El propsito principal del presente trabajo ha sido sistematizar los principales avances
registrados en la enseanza secundaria a lo largo de los ltimos aos, tanto en el plano
conceptual como en el de las realizaciones concretas para, a partir de all, colocar en un primer
plano uno de los desafos principales para el mejoramiento de la calidad de la educacin: la
bsqueda de un nuevo modelo organizacional.
i.reorganizacin;
ii.evaluacin;
iii.capacitacin.
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/ Como resulta obvio, el abordaje de un proceso de reforma de esta naturaleza es infinitamente ms
complejo de lo que puede aparecer en un texto, porque implica resolver conflictos de intereses, articular
visiones diversas, enfrentar restricciones presupuestales, etc. Asimismo, difcilmente pueda el organismo
emprender un proceso de reforma de esta envergadura nicamente con sus propios recursos humanos y
financieros.
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Ser necesario impulsar una toma de conciencia general y una explicitacin de que,
para ser exitosas, las reformas educativas requieren un cuidadoso diseo y evaluacin, una
preparacin de los recursos humanos para llevarlas adelante y un compromiso profundo de los
principales actores implicados. Estas tres dimensiones requieren tiempo, esfuerzos y polticas
especficas.
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