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Misso do Ipea
Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao
desenvolvimento brasileiro por meio da produo
e disseminao de conhecimentos e da assessoria
ao Estado nas suas decises estratgicas. 1990
A AGENDA PERDIDA DAS
COMPRAS PBLICAS: RUMO A UMA
REFORMA ABRANGENTE DA LEI DE
LICITAES E DO ARCABOUO
INSTITUCIONAL
9 771415 476001
Secretaria de
Assuntos Estratgicos
1990
TEXTO PARA DISCUSSO
Rio de Janeiro, agosto de 2014
1. Este trabalho estende Fiuza e Medeiros (2013), nota tcnica que pode ser vista como uma verso resumida deste Texto
para discusso. Os autores agradecem os comentrios de ngelo Henrique Lopes da Silva, Leonardo Rezende, Eliana Penna,
Flvio Faria, Ana Maria Vieira dos Santos Neto e demais participantes dos seminrios realizados no Ipea, na Fundao para
o Desenvolvimento de Recursos Humanos do Estado do Rio Grande do Sul (FDRH/RS) e no Centro de Estudos e Debates
Estratgicos da Cmara dos Deputados (Cedes), mas os eximem de responsabilidade sobre o contedo do texto.
2. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia
(Diest) do Ipea.
3. Chefe de Gabinete da Presidncia do Ipea.
Chefe de Gabinete
Bernardo Abreu de Medeiros
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
JEL: H570, L510, D440, D730, H830
URL: http://www.ipea.gov.br
SINOPSE
ABSTRACT
1 INTRODUO...........................................................................................................7
6 EXTENSES..........................................................................................................149
REFERNCIAS..........................................................................................................150
ABSTRACT
Raising the public administrations efficiency is, without any doubt, one of the greatest
challenges nowadays in Brazil. The States technical and allocative efficiency dimensions
necessarily require efficiency of public agencies in the acquisition of inputs for their
production and supply functions of public goods and services to the population.
However, unlike private firms, the State generally follows stricter criteria in selecting
suppliers and pricing their purchases, as their purchases must abide to such criteria as
impartiality, equality and publicity, and must follow strict legal rules. The Brazilian
public procurement legislation is now 21 years old and shows clear signs of exhaustion:
1 INTRODUO
A Constituio Federal de 1988 (CF/1988), em seu Artigo 22, inciso XXVII, atribuiu
privativamente Unio a competncia em legislar sobre as normas gerais de licitao e
contratao, em todas as modalidades, para as administraes pblicas diretas, autrquicas
e fundacionais da Unio, estados, Distrito Federal e municpios e para as empresas
pblicas e sociedades de economia mista. A Lei no 8.666/1993, que rege as compras pblicas,
estabelecendo princpios gerais e definies, veio como uma resposta aos sucessivos
escndalos do governo Collor e dos Anes do Oramento, e instituiu controles mais
rgidos sobre as licitaes. Como bem salienta Jacoby Fernandes (Fernandes, 2013; Brasil,
2013), no entanto, esta lei mal conseguiu ser posta em prtica integralmente, visto que,
ao longo dos vinte anos de sua existncia, ela foi alterada por 61 medidas provisrias
(MPs) e dezenove leis, um total de oitenta normas, ou quatro por ano.
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2. No fechamento desse texto tramitava no Congresso a MP no 630, que estende o RDC para obras em presdios. O PL de
Converso da relatora da Comisso Mista, senadora Gleisi Hoffmann, no entanto, estende o RDC a todas as obras nas
trs esferas de governo, o que foi criticado pela oposio como o virtual sepultamento da Lei de Licitaes no8.666/1993.
Exageros parte, significativo que a tramitao desta MP tenha passado completamente ao largo da comisso
encarregada justamente de rever a Lei no 8.666/1993, descrita a seguir.
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Discusso A Agenda Perdida das Compras Pblicas: rumo a uma reforma abrangente da lei de licitaes e do
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A prxima seo deste texto enunciar os princpios que deveriam nortear a nova
Lei de Licitaes. Para isto, sero analisados os pontos fracos da atual legislao que
demandam reforma. Em cada um deles, ser feita uma comparao da presente proposta
3. O apndice Quadros comparativos entre a lei de licitaes atual, o PLC no 32/2007, o substitutivo do Senado, a lei do
regime diferenciado de contrataes pblicas e a proposta do Ipea, com justificativas, est disponvel no site do Ipea em
link separado deste texto.
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com as demais expostas ao longo da consulta pblica j encerrada, seja discordando seja
concordando total ou parcialmente.
A quarta seo indicar com um pouco mais de detalhe o contedo a ser includo
nos dispositivos legais complementares no item 2, subitens (a) a (c) j mencionados,
sem, no entanto, apresentar enunciados para os textos respectivos. Tambm sero feitos
comentrios sobre deficincias atuais dos sistemas de informaes disponveis.
A quinta seo resume as principais contribuies deste texto. A sexta seo aponta
a extenso mais imediata para este trabalho.
Uma maior eficincia da mquina estatal significa que os recursos dos impostos e
contribuies arrecadados da sociedade sejam revertidos para que ela cumpra seu principal
objetivo, que o de prover bens e servios pblicos populao.
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Esta seo delineia a viso que norteia a proposta de Reforma da Lei de Licitaes
submetida pelo Ipea ao Senado. Ela uma viso econmica, gerencial e estratgica sobre
o tema das licitaes e contratos e, portanto, consideramo-la como complementar
tradicional literatura do direito. Aqui se busca mapear o arcabouo institucional de
compras pblicas, de modo a:
5. Nesse ponto, os autores deste texto esto em concordncia com a contribuio do Sindicato Nacional das Empresas de
Arquitetura e Engenharia Consultiva (Sinaenco) consulta pblica do Senado.
6. A ttulo de referncia, os pases da Unio Europeia (UE), para compras acima de um limiar de valor considerado de
escala comunitria, seguem as Diretivas da UE no 2004/17/CE e no 2004/18/CE, que do apenas linhas gerais sobre os
tipos de licitaes permitidos. A transposio das regras dessas diretivas para as legislaes nacionais foi resenhada pelo
PPN (2010) e pela OCDE (2010). A discusso sobre a extenso da competncia da Unio para legislar j foi apreciada
em algumas ocasies pelo Supremo Tribunal Federal (STF), como na Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) no 927-3/
RS. Nesta ocasio, o STF entendeu que determinadas disposies do Artigo 17 da Lei no 8.666/1993 s teriam eficcia no
mbito da Unio, e no no mbito de estados, municpios e Distrito Federal.
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l elencar os meios para atacar esses pontos fracos e como eles deveriam ser
previstos na nova lei.
Os princpios que devem reger legislao de compras pblicas esto dados pela
CF/1988. O caput do Artigo 37 da CF/1988 estabelece, conforme a redao dada
pela Emenda Constitucional (EC) no 19/1998, que a Administrao Pblica direta
e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos
municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade
e eficincia (Brasil, 1988). O inciso XXI do mesmo artigo tratou especificamente das
licitaes, estabelecendo que
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Embora a redao atual da Lei no 8.666/1993, dada pelo Plano Brasil Maior, j fale
em utilizao das licitaes para a promoo do desenvolvimento sustentvel, o RDC o
primeiro a enumerar claramente os vetores de desenvolvimento a nortearem o processo e
a falar em eficincia e competitividade. Essa recente diferena de mentalidade, por si s,
j revolucionria. A busca por maior eficincia, inovao, competio e melhor relao
custo-benefcio para o setor pblico brasileiro foi completamente negligenciada pela
legislao anterior, presa to somente ao formalismo e ao cumprimento de ritos que, no
mais das vezes, no guardam qualquer correlao com a eficincia do processo produtivo
de um rgo pblico, muito menos com o bem-estar do cidado e so unanimemente
criticados por gestores de compras.
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c) sustentabilidade ambiental;
h) ressocializao de detentos;
i) segurana nacional; e
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As subsees 2.1 a 2.3 cobrem matria relativa ao primeiro pilar. A subseo 2.4
cobre tambm matria do primeiro pilar e introduz a matria do segundo e do terceiro
pilares. A subseo 2.5 tambm cobre matrias dos pilares segundo e terceiro.
7. Isso se coaduna com as sugestes da Controladoria-Geral da Unio (CGU) e do Exrcito referida consulta pblica do Senado.
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FIGURA 1
rvore de deciso de compras de bens e servios da Administrao Pblica
Onde obter o bem ou servio
Adquirir externamente
Fazer internamente
Cabe licitao?
Sim
No
(compra direta) Formato de leilo
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8. O Artigo 24 da Lei no 8.666/1993 enumera 33 incisos com hipteses de dispensa, muitas delas acrescentadas por leis
posteriores. H outras hipteses no Artigo 17 da mesma lei, bem como em outras leis, como a de consrcios pblicos (Lei
no 11.107/2005, Artigo 2o, 1o, inciso III).
9. O SIASG o sistema informatizado que registra, controla e compatibiliza as atividades e os procedimentos relativos ao
Sistema de Servios Gerais (SISG), em tempo real.
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Outro dado importante que vale a pena trazer o nmero de inexigibilidades para
um mesmo fornecedor por ano. Para essa estatstica, foram extradas do DataWarehouse
Comprasnet (DW Comprasnet), do MPOG, todas as compras por inexigibilidade que
evocavam o caput ou o inciso I do Artigo 25 da Lei no 8.666, isto , todas as compras
para as quais a concorrncia era invivel, com resultado de compra datado de 2003 a
2012. O grfico 1 plota a distribuio suavizada densidade no paramtrica (kernel)
com janela tima de Epanechnikov do nmero mdio anual de itens de compras de
um mesmo fornecedor por inexigibilidade. Verifica-se que 63,34% dos fornecedores
tiveram adjudicados at um objeto por ano em mdia; 15,66% tiveram entre oito e dez
contratos por ano; e 16,56% tiveram entre doze e 16,2 contratos por ano. Usando-se o
custo mdio de transao por compra por inexigibilidade estimado pelo MPOG (Brasil,
2007a), chega-se a uma estimativa de replicao (desperdcio) de custos que pode chegar
casa de R$ 31 mil por fornecedor no segundo grupo e R$ 49 mil no terceiro grupo. No
total, estimou-se que a unificao de inexigibilidades para um contrato por fornecedor/
ano traria uma economia anual mnima de R$ 48 milhes por ano apenas do lado do
governo sem considerar economias por parte dos fornecedores, que poderiam, por sua
vez, ser repassados parcial ou totalmente aos preos praticados. Admitindo que contratos
repetidos anualmente com o mesmo fornecedor tambm poderiam ser substitudos por
contratos multianuais, essa economia pode ser ainda maior. Isso s nos rgos federais
do SIASG. No esto computadas todas as compras de rgos do Legislativo, Judicirio,
empresas pblicas e estatais.
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GRFICO 1
Distribuio do nmero mdio anual de itens de compras de um mesmo fornecedor
estimador de densidade pelo mtodo do ncleo (kernel) (2003-2012)
Estimador de densidade Kernel
4 Densidade
0 5 10 15 20 25
Quantidade_item_compra_fornecedor_ano
Fonte: DW Comprasnet/MPOG.
Elaborao dos autores.
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10. Fonte: Sistemas Sinergia e Fiscais do TCU. Nmeros gentilmente cedidos por Carlos Eduardo de Queiroz Pereira, da
Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio de Janeiro (Secex-RJ) do TCU, a quem os autores agradecem.
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excessiva dos funcionrios com o aspecto formal das normas e procedimentos, mesmo
quando eles tm conscincia de que tais normas no so eficazes. Parece faltar um canal
permanente em que eles expressem sugestes para melhoria dos processos, alm dos
incentivos econmicos para tal.
FIGURA 2
Diagrama insumo-produto da auditoria operacional
Efetividade
Economicidade
Eficincia
Eficcia
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Erros ou insuficincia de projetos significam que as obras sero revistas mais que
o desejvel, e que haja excesso de aditamentos, como salientado na subseo 2.3.1.
Estes aditamentos atrasam e/ou encarecem obras. O problema apenas parcialmente
resolvido com a contratao integrada.
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Mas o que foi detectado como maior fonte de atrasos durante o processo licitatrio
o excesso de possibilidades de recursos. O efeito suspensivo dos recursos acaba, muitas
vezes, tumultuando o andamento regular do processo. Vale notar que grande parte dos
recursos refere-se habilitao de licitantes e outra parte deve-se rejeio de lances
por questes formais e insignificantes sobre a documentao de habilitao, com pouca
relao com o objeto da licitao ou com a capacidade efetiva do licitante em cumprir
o fornecimento do bem ou servio.
Esse problema de excesso de recursos pode ser mitigado por meio de seis medidas,
que no so todas mutuamente exclusivas.
11. Teste efetuado por Blancas et al. (2011) comparando licitaes em So Paulo e Minas Gerais evidenciou efeito
significativo da inverso de fases sobre a reduo do tempo do processo, mas no encontrou efeito significativo sobre os
preos pagos.
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A quarta medida, tambm instituda para compras pelo RDC (Artigo 28), permite
ao homologador devolver o processo se encontrar vcio sanvel a chamada fase
de saneamento do processo, que os consultores do MPOG (Brasil, 2007a; 2007b) j
propunham; o Banco Mundial (2004) entendia como legtima a publicao de emendas,
desde que pelos mesmos meios. Entende-se aqui que as sugestes da Marinha ao Artigo
38 tambm so nessa direo e so bem-vindas: mudanas que facilitem o saneamento de
erros meramente formais ajudariam enormemente na agilidade dos processos licitatrios.
Por fim, vale notar que, embora o governo tente amigavelmente resolver as disputas
com seus fornecedores, a judicializao do conflito inegvel. Assim, a sexta medida seria
a criao de uma cmara de arbitragem para resolver essas disputas, seguindo a sugesto
dos consultores do MPOG (Brasil, 2007a, 2007b), e das contribuies do Sinaenco; e
da Federao do Comrcio de Bens, Servios e Turismo de Santa Catarina (Fecomrcio-SC)
consulta pblica do Senado.
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1) A lei que reger as compras pblicas nacionais deve abandonar por completo
o conceito de modalidade de licitao. Ele um conceito obsoleto e engessa
o formulador de poltica, pois o progresso tecnolgico e operacional na forma
de contratao acaba requerendo mudanas legislativas, e isso ineficiente
para o setor pblico. A licitao um leilo reverso, e o seu formato envolve
dimenses que no podem ser previstas em lei sem que essa lei se torne
obsoleta ou esbarre em casos omissos em poucos meses.
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Do ponto de vista da teoria econmica, uma licitao para compra nada mais que
um leilo reverso. Um leilo reverso um jogo no qual um jogador chamado comprador
recebe cotaes para aquisio de um bem ou servio de dois ou mais jogadores chamados
vendedores ou licitantes, aps anunciar as regras para a escolha da oferta mais vantajosa
(Krishna, 2002). Os leiles podem ser classificados de acordo com vrios critrios:
l pela ordem dos lances: com lances seguidos (tais como os leiles chamados
ingls e holands) ou por envelopes fechados;
l pelo lance que efetivamente pago: primeiro lance (ou primeiro preo) e
segundo lance, ou segundo preo (conhecido como leilo de Vickrey).
Alm dessas regras, o comprador pode determinar, por exemplo, uma parte ou a
totalidade das seguintes regras:
12. As definies de leiles simultneo e sequencial da literatura econmica no coincidem com as definies atuais da
Lei no 8.666/1993 (Artigo 39, pargrafo nico). Segundo a lei, as licitaes simultneas so aquelas com objetos similares
e com realizao prevista para intervalos no superiores a trinta dias, enquanto as sucessivas so aquelas, tambm com
objetos similares, em que o edital subsequente tem uma data anterior a 120 dias aps o trmino do contrato resultante
da licitao antecedente. Quando a literatura econmica se refere a leiles sequenciais, tem-se em mente a realizao
de certames separados e literalmente sequenciais para os diversos itens de um mesmo leilo multiobjeto, enquanto os
leiles simultneos comeam a receber lances para todos os itens ao mesmo tempo, podendo encerrar todos os lances
simultaneamente ou em momentos diferentes.
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l a pontuao (score) de reserva (no caso dos leiles reversos, o valor mximo
que o comprador est disposto a pagar, ou a pontuao mnima que a proposta
deve atingir), que pode ser revelada ou no pelo comprador;
l diviso dos lotes e regras sobre quantos lotes cada licitante pode arrematar;
13. A terminologia utilizada na legislao brasileira distingue a proposta, apresentada nas fases de envelopes fechados,
do lance, oferecido nas fases de leilo reverso descendente. Na literatura econmica, ambos so chamados de lances,
distinguindo-se apenas entre envelopes fechados (sealed bids) e abertos (open bids), correspondendo os primeiros a leiles
simultneos e os ltimos aos leiles sequenciais (mesmo que a identidade do licitante no seja revelada). Doravante ser
usada esta terminologia. Quando o lance puder ser, no contexto, tanto aberto quanto selado ser chamado simplesmente
de lance.
14. Por consequncia, fica prejudicada boa parte das contribuies da Marinha consulta pblica do Senado, que se
circunscrevem a modalidades e situaes de dispensa de licitaes.
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que possa rev-las rapidamente na medida em que a avaliao do desempenho dessas regras
apontar para problemas de ineficincia (no sentido mais amplo possvel); outras ainda
podem ser decididas caso a caso em cada edital, mas tambm atendendo a diretrizes do
rgo normatizador. Por exemplo, o edital no pode inventar uma regra de submisso de
lances nova; ela deve constar de um cardpio de regras oferecido pelo rgo normatizador.
Este cardpio, por sua vez, pode ser subdividido em subconjuntos, tais como: tipos de
leiles adequados para obras de engenharia; tipos de leiles adequados para terceirizao
de servios etc. A criao desse rgo normatizador, chamado de agncia normatizadora,
poderia, portanto, servir para estruturar melhor essa hierarquia de decises e responder
de uma maneira mais gil e dinmica evoluo das necessidades das licitaes sem a
necessidade de apelar para mudanas na lei.
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16. Definies tcnicas para valores interdependentes e afiliados esto disponveis em Krishna (2002, cap. 6).
17. Para mais informaes, ver Albano et al. (2006b) e referncias l citadas.
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Albano et al. (2006b) propem tambm que, se a durao no for uma preocupao
to importante, pode-se recorrer a uma sequncia de leiles por envelopes fechados,
que emularia um leilo descendente. Se o tempo for importante, a sequncia pode ser
reduzida a duas rodadas.
18. Preges excessivamente longos tm os seguintes inconvenientes: maior probabilidade de circulao de informao e de
coluso; custos psicolgicos aos licitantes; e custo do pessoal administrativo especializado (Albano et al., 2006b).
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Por fim, como se ver adiante, outro trade-off importante d-se entre o nvel de
concorrncia desejado e a necessidade de regras para prevenir propostas e lances inexequveis.
19. O Decreto no 3.555/2000, que regulamenta o prego presencial, prev a excluso. Ele diz, no seu Artigo 11, que: VI-o
pregoeiro proceder abertura dos envelopes contendo as propostas de preos e classificar o autor da proposta de menor
preo e aqueles que tenham apresentado propostas em valores sucessivos e superiores em at dez por cento, relativamente
de menor preo; VII-quando no forem verificadas, no mnimo, trs propostas escritas de preos nas condies definidas
no inciso anterior, o pregoeiro classificar as melhores propostas subsequentes at o mximo de trs, para que seus autores
participem dos lances verbais, quaisquer que sejam os preos oferecidos nas propostas escritas (Brasil, 2000).. Por sua
vez, o Decreto no 5.450/2005, que regulamenta o prego eletrnico, no traz qualquer dispositivo que restrinja o nmero
de participantes entre as fases de propostas e de lances.
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QUADRO 1
Comparativo de modalidades
Tipos possveis Prazos mnimos entre Valores
Encaminhamento
Modalidade1 Habilitao publicao do edital e
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Texto para
Discusso
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20. Esta a mesma redao utilizada pelo Decreto no 5.450/2005, Artigo 2o, 1o. Os Decretos nos 3.784/2001 e 3.555/2000
traziam, em seus anexos II, as listas da classificao de quinze tipos de bens e 52 tipos de servios comuns. Contudo, o
Decreto no 7.174/2010, em seu Artigo 14, revogou o anexo at ento em vigor (o do Decreto no 3.555/2000), e o Artigo 12
estabelece que so considerados bens e servios comuns aqueles cujos padres de desempenho e qualidade possam ser
objetivamente definidos em edital, por meio de especificaes usuais praticadas no mercado (grifo nosso) uma redao
quase idntica de 2002. Isto, na prtica, transfere ao gestor da compra um enorme poder de decidir sobre a modalidade
autonomamente, podendo um rgo optar por prego e outro entender que ele no se aplica ao mesmo objeto de compra.
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Seu sucesso depende, portanto, de uma satisfatria especificao dos bens e/ou
servios que constam do objeto da licitao; se ele for falho, a Administrao pode comprar
produtos de qualidade inferior (seleo adversa). O Decreto no 5.450/2005 prev que
para o julgamento das propostas, sero fixados critrios objetivos que permitam aferir o menor
preo, devendo ser considerados os prazos para a execuo do contrato e do fornecimento, as
especificaes tcnicas, os parmetros mnimos de desempenho e de qualidade e as demais
condies definidas no edital (Brasil, 2005).
O caminho natural, ento, seria permitir o uso de prego em licitaes por tcnica
e preo, desde que a proposta tcnica estivesse presente nos envelopes fechados e os
lances descendentes seguintes se resumissem ao preo. De certa maneira, assim que
funciona o RDC, s que as regras de submisso e de retirada de lances parecem variar
de um edital para outro. Infelizmente essa liberdade total de formatao de regras para
a retirada e submisso de lances acarreta uma considervel responsabilidade a mais
para o rgo adjudicador, e no favorece a gesto do conhecimento dos melhores formatos
de leiles disponveis na literatura. Mas a principal vulnerabilidade desse excesso de
discricionariedade ao comprador quanto corrupo. Uma excessiva liberdade na
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Nos casos em que a especificao do bem ou servio puder realmente ser completa e
a ponderao dos critrios tcnicos for bem desenhada, o uso do prego poder representar
um grande avano, mas o ganho mais importante, na realidade, que licitaes que j
eram feitas por prego podero ser aperfeioadas pelo uso de critrios tcnicos. Isso poder
resolver um grande problema, apontado pelos fornecedores, de que os preges selecionam
apenas os produtos mais baratos, sem levar em conta a qualidade. Na medida em que a
qualidade (medida por indicadores bastante objetivos) puder ser utilizada como critrio
de julgamento, esse tipo de reclamao poder ser resolvido adequadamente na grande
maioria das vezes. Mas, se uma medida eficaz, no nem completamente necessria nem
completamente suficiente. Dini, Pacini e Valletti (2006) consideram um erro a percepo
comum de que a qualidade baixa em licitaes por menor preo com requisitos mnimos
de qualidade, pois, na verdade, essas licitaes podem acomodar altssimos padres de
qualidade. Observa-se, no entanto, que, nesses casos, os preos ficam bem altos, j que o
comprador abre mo do trade-off tpico entre preo e qualidade das frmulas de pontuao.
O ponto que se quer destacar aqui que, exceto nos casos de padronizao de bens
e servios definida pelo rgo competente para o planejamento central de compras, os
compradores dentro do setor pblico podem ter funes-objetivos diferentes e cada um deve
poder escolher o critrio de adjudicao mais adequado sua respectiva funo-objetivo do
momento e, mais ainda, no precisa renunciar a padres mnimos de qualidade quando
usa um critrio de tcnica e preo. O comprador pode atingir uma boa qualidade com
o requisito de qualidade mnimo e direta ou indiretamente criar um piso para o preo:
indiretamente pelo requisito, diretamente com a frmula de pontuao que desestimula
cortes no preo abaixo de certo limite. Em outros casos, ele pode querer ficar apenas
com o mnimo de qualidade, e economizar recursos. Em outros ainda, ele pode querer
testar o quanto de qualidade ele pode obter, pois podem faltar-lhe medidas suficientes
da capacidade do mercado em elevar a qualidade, ou simplesmente ele pode querer
induzir a indstria ou setor a elevar o seu padro de qualidade sem o uso de solues de
comando e controle. Isso porque o custo que o comprador avalia como necessrio para
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Discusso A Agenda Perdida das Compras Pblicas: rumo a uma reforma abrangente da lei de licitaes e do
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Essa pobreza de critrios evidente quando se nota que boa parte das autuaes
dos rgos de fiscalizao refere-se escolha indevida da modalidade em vista da faixa de
valores em que se insere. Uma tentativa comum das unidades de compras, e combatida
por estes rgos, fracionar as despesas de modo a enquadr-las em modalidades com
prazos mnimos mais curtos. Isso agiliza os processos licitatrios e pode reduzir a exigncia
de documentos. Os rgos de fiscalizao j consolidaram jurisprudncia estabelecendo
que os valores de referncia para a escolha das modalidades so as despesas esperadas
para todo o ano de exerccio. O entendimento que o fracionamento denota um mau
planejamento de compras da Administrao.21
De fato, fracionar compras reduz escala de compras, mas isso no parece ser
a justificativa das ostensivas da fiscalizao, que est muito mais preocupada com a
lisura, a qual, costuma-se pressupor, depende da quantidade de documentos exigidos e
procedimentos percorridos um pressuposto para l de duvidoso. Alm disso, ignora-se
21. Limiares de valores tambm so adotados na UE, no diretamente para se escolher o formato de leilo, mas para
definir se a licitao deve ser feita no mbito comunitrio ou do pas. O Artigo 17 da Diretiva no 2004/17/CE tambm deixa
claro que o limiar se aplica ao quantitativo agregado dos vrios lotes de um mesmo objeto durante doze meses ( 4o a 7o).
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outro ganho de escala to bvio quanto aquele que o obtido pela agregao de compras
por vrias unidades gestoras diferentes.
Ainda: como a legislao permite que, na dvida, o gestor opte por uma modalidade
de valor mais alto (Lei no 8.666/1993, Artigo 23, 4o), cria-se um incentivo perverso
montagem de licitaes mais custosas e demoradas, devido ao crescente nvel de exigncias
burocrticas (meios de divulgao do instrumento convocatrio, prazos etc.), sem falar
que um valor estimado que no serve como valor de reserva do leilo acaba s servindo
como parmetro de lances a valores mais altos e desinteressantes Administrao Pblica
(Duarte, 2004, p. 44). No toa o RDC no faz distino entre os valores de reserva e
o estimado, podendo, inclusive, torn-lo sigiloso.
l risco de coluso;
22. O Artigo 22, 8o, da Lei no 8.666/1993 veda a combinao das modalidades numa mesma licitao, bem como a
criao de outras modalidades. Esta vedao, assim como o prprio conceito de modalidade, deveria ser peremptoriamente
excluda da nova legislao. Isto porque ela limita sobremaneira a capacidade de uma agncia central de licitaes de
pesquisar e experimentar novos tipos de mesclas de leiles descendentes e de envelopes fechados, com diferentes regras
de encerramento, de atividade e de decrscimo; critrios de adjudicao; introduo de leiles em pacote (package
biddings) etc. Assim, fica prejudicada qualquer discusso no mbito da nova lei sobre incorporar ou no a ela o prego,
como a inteno do Exrcito em sua contribuio consulta pblica do Senado. A nova lei no deveria prever nem mesmo
o formato do prego, pois isto no funo de uma lei, mas sim de um regulamento.
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Discusso A Agenda Perdida das Compras Pblicas: rumo a uma reforma abrangente da lei de licitaes e do
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l barreiras entrada;
A lei deve prever, portanto, no que tange s regras que disciplinam as at hoje
chamadas modalidades, apenas o que se lista a seguir.
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Discusso A Agenda Perdida das Compras Pblicas: rumo a uma reforma abrangente da lei de licitaes e do
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FIGURA 3
Sequncia de aes do prego eletrnico
Sim
Adjudicao, homologao e
contratao
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QUADRO 2
Vulnerabilidades das licitaes brasileiras comparao com os modelos da UE e do Reino Unido
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Leilo eletrnico, segundo Escritrio de Comrcio
Regra ou Vantagens e possveis vulnerabilidades Observaes e recomendaes
o Artigo 56 da Diretiva Governamental Brasil
caracterstica do modelo brasileiro para o processo brasileiro
no 2007/17/CE UE (OGC) Reino Unido
A diretiva no define Leilo reverso puro, Prego: o leilo descendente Em caso de afiliao de valores, os licitantes No caso do prego, pode-se
ordem, nem quantas fases com uma fase ocorre apenas aps a fase de no tm como observar sinais antes de dar inverter a ordem das fases: i) fase
devem ser usadas. descendente. envelopes fechados. lances. Podem errar na fase de propostas de lances; e ii) envelopes fechados
e no conseguir desfazer o erro na fase com os mais bem colocados na fase
de lances se tiverem sido excessivamente descendente.
1. Ordem das
agressivos. Tambm fica impossvel aos
fases
licitantes redirecionarem seus esforos para
outros lotes se perceberem que tm poucas
chances nos lotes inicialmente pretendidos.
Isto aumenta o risco de exposio e inibe
lances mais agressivos.
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A diretiva no probe o H um valor inicial No obrigatrio. O valor de O comprador deixa de valer-se de um Tornar obrigatria a fixao de um
uso, ficando a critrio de que dever ser referncia estimado pelo governo instrumento dos mais importantes e valor de reserva para cada licitao,
cada rgo comprador. baixado pelos publicado, mas no tem eficazes apresentados pela literatura de com base em dados do mercado.
2. Valor de licitantes at o final funo de teto para os lances. leiles para baixar o preo pago. Alm Em alguns casos, no revelar este
reserva do leilo, que pode Se justificado, perfeitamente disso, h controvrsias sobre se anunciar o valor para o pblico, mas apenas
ser entendido como possvel licitar e no obter o preo valor estimado, se isso no cria um ponto para os rgos de auditoria.
um preo de reserva. estimado.1 focal para os licitantes coordenarem-se e
concentrarem-se naquele preo mais alto.
(Continua)
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(Continuao)
A diretiva no probe o Informao no baseada em cotaes no As cotaes no mercado privado no levam Aperfeioar o clculo do valor de
uso, deixando-o a critrio disponvel. mercado privado e/ou em valores em conta os altos custos de transao referncia, levando-se em conta
de cada rgo comprador. pagos em licitaes anteriores. causados pelas exigncias de formalidades a distinta formao de preo do
A Lei no 8.666/1993, Artigo 15, burocrticas. As cotaes de licitaes setor pblico em relao do
inciso V, prev que as compras, anteriores podem causar uma dependncia setor privado. Pode-se contratar ou
sempre que possvel, devem temporal e, em consequncia, uma rigidez desenvolver internamente por
balizar-se pelos preos praticados nos preos praticados. exemplo, no Instituto Brasileiro de
3. Estimao no mbito dos rgos e entidades Geografia e Estatstica (IBGE) o
arcabouo institucional
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(Continuao)
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Regra ou Vantagens e possveis vulnerabilidades Observaes e recomendaes
o Artigo 56 da Diretiva Governamental Brasil
caracterstica do modelo brasileiro para o processo brasileiro
no 2007/17/CE UE (OGC) Reino Unido
terminantemente No pode ser Prego: lances no so Prego: licitantes podem coordenar-se, Vedar completamente a identidade
proibida a identificao divulgada, como identificados aos participantes passando pistas em seus lances, ou, ao final, dos participantes desde a fase de
dos proponentes durante especificado na durante o prego, mas ao final retirando lances em troca de side payments. propostas. O participante s deveria
qualquer fase do leilo. diretiva da UE. Antes (fase de aceitao) os lances que (pagamentos por fora). visualizar os lances o tempo todo,
do leilo descendente, sobreviveram so identificados, e Envelopes fechados: os licitantes veem e nunca saber com quem est
o licitante tem acesso na ata constam todos os lances e quantos e quais concorrentes participam, e concorrendo. Poderia visualizar
apenas ao seu prprio propostas identificados. podem ajustar suas propostas. as identidades apenas aps a
lance de entrada. Envelopes fechados: todos so proclamao do resultado final.
presenciais. Envelopes fechados: todas as
propostas devem ser submetidas
eletronicamente e sem identificao
pblica.
5. Identidade
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(Continuao)
O comprador poder fixar H que se especificar No so regulados; apenas Ausncia de regulao pode: Possibilidades:
o limite de valor que achar um decrscimo. requerido que o lance numa l favorecer a ocorrncia de jump i) estabelecer decrscimos fixos;
mais conveniente, porm rodada seja inferior ao lance bidding: licitantes mais agressivos ou bem ii) limitar os lances a valores
tal limite dever ser anterior do mesmo licitante. informados podem espantar os outros, redondos ou no divulgar todos os
pr-especificado no edital. baixando muito rapidamente os lances, lances; ou
acelerando a sada dos concorrentes, e iii) instituir outros tipos de prego,
depois parando os decrscimos mais cedo, tais como leilo do relgio e leilo
resultando em preos mais altos; relgio-proxy (Ausubel e Cramton,
6. Decrscimos
arcabouo institucional
dos lances
gravado, porm no requerer os registros dos preges desses dados. licitaes, em estreita cooperao
aos rgos
h informao sobre ao Comprasnet. com a Superintendncia-Geral do
fiscalizadores
fiscalizao. novo Cade.
(Continua)
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(Continuao)
Leilo eletrnico, segundo Escritrio de Comrcio Brasil Vantagens e possveis vulnerabilidades Observaes e recomendaes
Regra ou
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o Artigo 56 da Diretiva Governamental do modelo brasileiro para o processo brasileiro
caracterstica
no 2007/17/CE UE (OGC) Reino Unido
As entidades adjudicantes Mesma regra da Licitao encerrada Leilo pode estender-se demais. Sugere-se fechamento de objeto
encerraro o leilo Diretiva da UE. aleatoriamente dentro de um Vulnervel a robs. por objeto e extenso da fase de
eletrnico de acordo com intervalo de trinta minutos, lances enquanto houver atividade.
uma ou mais das regras quando h inatividade em
listadas a seguir. todos os lotes, mas apenas aps
1) Indicaro no convite para acionamento do pregoeiro.
participao no leilo a
data e a hora previamente
fixadas.
2) Quando no receberem
novos valores que
correspondam s exigncias
10. Regra de
relativas s diferenas
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encerramento
mnimas: neste caso, as
entidades adjudicantes
especificaro no convite
para participao do leilo o
prazo que ser observado a
partir da recepo da ltima
oferta antes de encerrarem
o leilo eletrnico.
3) Quando tiver sido
atingido o nmero de fases
de leilo fixado no convite
para participao no leilo.
Uma vez encerrado o leilo No h negociao Existe. Pregoeiro pode tentar Saber que o pregoeiro tentar baixar ainda Recomenda-se abolir a negociao
eletrnico e em funo final. baixar mais ainda o melhor lance mais o preo pode inibir os licitantes na final em qualquer hiptese. Em
dos seus resultados, as vlido. formulao dos lances, levando a lances particular, com a inverso da ordem
11. Negociao entidades adjudicantes mais cautelosos e, portanto, preos mais das fases, vale a proposta final
final adjudicaro o contrato nos altos. Alm disso, h vises na UE de que a vencedora.
termos do Artigo 53. No negociao final aumenta a presso sobre o
h mais negociaes. fornecedor para baixar preo, podendo levar
a preos inexequveis.
Elaborao dos autores.
Nota: 1 Preo mximo no se confunde com o valor orado ou de referncia (Brasil, 2011a, p. 3). A fixao de preos mximos, tanto unitrios quanto global, seria obrigatria (...) no caso de obras e servios de
engenharia, nos termos da Smula TCU no 259/2010, donde se concluiria que, para outros objetos, no relacionados a obras e servios de engenharia, essa fixao meramente facultativa (idem, ibidem).
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Discusso A Agenda Perdida das Compras Pblicas: rumo a uma reforma abrangente da lei de licitaes e do
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23. Aqui inevitvel citar a especificao tcnica do Departamento de Defesa dos Estados Unidos que descrevia os
biscoitos de chocolate com aveia e os brownies a serem comprados para os soldados. Ela continha 23 pginas e foi objeto
de piada pelo mundo afora. Um dos sites que contm a cpia desta especificao era: <http://www.everyspec.com/MIL-
SPECS/MIL-SPECS-MIL-C/MIL-C-44072C_24608/. Acesso em: 20 ago. 2013. Note-se que se tratava de uma especificao
tcnica aplicvel a qualquer edital, e no uma especificao feita dentro de um edital. Pode-se imaginar como seria
especificar bem o produto no Brasil se cada gestor quisesse definir seu prprio produto.
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Texto para
Discusso A Agenda Perdida das Compras Pblicas: rumo a uma reforma abrangente da lei de licitaes e do
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Alm disso, como parece ter se tornado um tabu questionar o critrio de menor
preo, a legislao brasileira comeou a receber todo tipo de remendo para se poderem
direcionar licitaes de modo a atender objetivos de poltica dos mais diversos:
A seguir, discute-se como melhor usar a tcnica e preo rebatizada neste texto
como proposta globalmente mais vantajosa (PGMV) e como ela pode substituir esse
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aparato acima no todo ou em boa parte. O que se prope que a PGMV seja o critrio
predominante de adjudicao no Brasil.24
2o Nas licitaes do tipo tcnica e preo ser adotado, adicionalmente ao inciso I do pargrafo
anterior [de melhor tcnica], o seguinte procedimento claramente explicitado no instrumento
convocatrio:
I - ser feita a avaliao e a valorizao das propostas de preos, de acordo com critrios objetivos
preestabelecidos no instrumento convocatrio;
II - a classificao dos proponentes far-se- de acordo com a mdia ponderada das valorizaes
das propostas tcnicas e de preo, de acordo com os pesos preestabelecidos no instrumento
convocatrio (Brasil, 1993).
J o PLC no 32/2007 permite o uso de prego em licitaes por tcnica e preo, desde
que a proposta tcnica esteja presente nos envelopes fechados e os lances descendentes
seguintes se resumam ao preo. Isto como se ver no tpico O uso de preges e cotaes
eletrnicas para aquisio por critrio PGMV, nesta subseo 2.2.4 ainda insuficiente.
24. Como aqui se defende que o PGMV seja o critrio predominante, no se poderia concordar ainda mais com o Sinaenco,
quando ele defende que os profissionais de suas reas tambm sejam escolhidos por critrios tcnicos.
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Texto para
Discusso A Agenda Perdida das Compras Pblicas: rumo a uma reforma abrangente da lei de licitaes e do
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l critrios obrigatrios.
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Quando a adjudicao for feita proposta economicamente mais vantajosa do ponto de vista da
entidade adjudicante, diversos critrios ligados ao objecto do contrato em questo: por exemplo,
prazo de entrega ou de execuo, custo de utilizao, rendibilidade, qualidade, caractersticas
estticas e funcionais, caractersticas ambientais, valor tcnico, servio ps-venda e assistncia
tcnica, compromissos em matria de peas sobressalentes, segurana de abastecimento e preo
(Parlamento Europeu e Conselho da Unio Europeia, 2004a, Artigo 55, 1o).
Essa ponderao pode ser expressa por um intervalo de variao com uma abertura mxima
adequada.
Sempre que, no entender da entidade adjudicante, a ponderao no for possvel por razes
demonstrveis, a entidade adjudicante indicar a ordem decrescente de importncia dos critrios
(op. cit., 2o).
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Texto para
Discusso A Agenda Perdida das Compras Pblicas: rumo a uma reforma abrangente da lei de licitaes e do
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onde:
Ainda que o edital no use tal escala, sempre se podem normalizar as pontuaes de
modo a que se enquadrem nela, pois, em ltima anlise, o que importa o peso relativo
que se d proposta comercial e tcnica. Este peso relativo tem uma correspondncia
direta com a utilidade marginal do consumidor, pois atribui um valor monetrio ao
ndice de qualidade, com a importante diferena: o tpico trade-off com que se depara
o consumidor do bem entre pagar menos e obter maior qualidade. Ora, para que a
pontuao da proposta premie preos menores e qualidades maiores, necessrio que,
ou se premie (adjudique) a proposta com menor ndice total, e o ndice tcnico seja
decrescente na qualidade, ou ento se premie a proposta com maior ndice e o ndice
comercial seja decrescente no preo. As duas abordagens so absolutamente equivalentes
em resultado, mas a segunda a mais usada.
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1 b 1 1
VMP =
=
w ICP ICP wICP ICP
b
O EMC o valor total dos pontos da proposta tcnica. Os autores, em seu exemplo
inicial, simplesmente multiplicam o VMP pelo nmero de pontos da proposta tcnica
para obter o EMC; contudo, eles mesmos apontam, logo depois, que o VMP pode no
ser constante ao longo dos abatimentos, dependendo da frmula utilizada de pontuao
da proposta comercial, como se ver a seguir.25 Uma maneira mais garantida de calcular
o EMC seria, portanto, simplesmente a diferena entre os preos de reserva e limiar,
em que o preo de reserva, naturalmente, deve ser o que confere menor pontuao na
proposta comercial, e o preo-limiar aquele abaixo do qual no pode pontuar mais
(isto , descontos maiores no impactam a pontuao da proposta comercial).26 Assim,
se uma licitao atribui maior pontuao a um desconto de 100%, o preo-limiar zero
25. A notao de pontos utilizada neste Texto para discusso contrasta um pouco com a de Dini, Pacini e Valletti (2006),
que considera como nmeros de pontos o produto da presente subpontuao (ICP ou ITP, que esto sempre na escala de 0
a 100) pelo seu peso respectivo (w ICP ou wITP ), obtendo subpontuaes mximas de 100*wICP ou 100*wITP, respectivamente.
As frmulas descritas a seguir possuem, portanto, algumas diferenas em relao s apresentadas por Dini, Pacini e Valletti
(2006). Em particular, neste texto as frmulas de pontuao tambm variam na escala de 0 a 100, enquanto as daqueles
autores variam de 0 a 100*wICP..
26. Vale notar que o Artigo 40, inciso X, da Lei no 8.666/1993 (redao dada pela Lei no 9.648/1998) veda a fixao de
preos mnimos. Como o preo-limiar acabaria tendo a mesma funo de um preo mnimo, este dispositivo da lei teria que
ser modificado caso se quisesse fixar um preo-limiar acima de zero.
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Discusso A Agenda Perdida das Compras Pblicas: rumo a uma reforma abrangente da lei de licitaes e do
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p b
ICPLs = min 100 * R ,100
pR pL
onde:
l pR o preo de reserva;
l pL o preo-limiar; e
pR pL
VMP =
100 * w ICP
Note-se que, uma vez definidos o preo de reserva e o peso da proposta comercial,
o comprador pode ajustar em sintonia fina por meio do preo-limiar o incentivo
dos licitantes a serem mais ou menos agressivos nas propostas comerciais. O VMP
um excelente indicador da agressividade que se obtm na disputa: quanto menor o
27. Os autores notam, inclusive, que as penalidades previstas pelo descumprimento da proposta tcnica do contrato devem
ser iguais ao produto do VMP pelo desvio em relao ao estipulado naquela proposta, para que haja uma coerncia com
o resultado da licitao.
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VMP, mais facilmente os licitantes aumentam sua pontuao dando descontos, o que os
torna mais agressivos em suas propostas comerciais. Um VMP maior, ao contrrio, faz
com que os licitantes prefiram aumentar a qualidade. Portanto, o comprador que quiser
mais qualidade ao usar uma frmula de pontuao linear, deve manipular pR, pL e wICP de
modo que VMP seja alto.
b 2
=
ICPPs 100 * 1
pR
Neste caso, o VMP crescente nos descontos ou, visto de outra forma, vale cada
vez mais a pena incrementar a qualidade medida que o preo cai, pois a pontuao
de preo cresce a taxas decrescentes medida que os descontos aumentam. Usando a
frmula geral do VMP, verifica-se que ela assume a forma:
1 b pR 1
VMP =
=
wICP ICP 100wICP ICP
1
100
Como na frmula linear, o comprador deve designar preo de reserva maior e peso
da proposta comercial menor, se quiserem mais qualidade e menos agressividade no preo.
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alternativas, o licitante no sabe a priori seu VMP, logo no sabe quanto valer o seu
preo na proposta comercial nem o quanto ter que incrementar sua qualidade, pois sua
pontuao depende da distribuio de todas as propostas comerciais, e no s na dele,
como nas duas primeiras frmulas.
ICPLo = 100 * b / b
b b
ICPHs = 100 *
b b
100 se b < b
ICPAs = b b
100 * c .c .
b b
Neste sistema, a pontuao cresce linearmente medida que o lance de preo decai
em direo mdia, e se torna mxima assim que ele alcana a mdia. No h incentivos
a baixar mais ainda o preo no lance, o que pode fazer com que os preos alinhem-se na
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mdia a um nvel relativamente alto. Este sistema atua contra propostas anormalmente
baixas, mas de uma maneira ineficiente, s custas de preos sensivelmente mais altos.
QUADRO 3
Ranqueamento das frmulas de pontuao segundo critrios diversos
Regra de pontuao
Critrio
As Lo Hs Ls Ps
Simplicidade 0 3 1 3 2
Previsibilidade 0 0 1 3 3
Nvel de competio 0 3 3 1 2
Sensibilidade distribuio dos lances 2 3 1 0 0
Fonte: Dini, Pacini e Valletti (2006).
Obs.: O nvel mnimo denotado por 0, e o nvel mximo, por 3.
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Outra concluso a ser extrada da anlise acima que fica prejudicado todo o
debate sobre a permisso ou no para a citao da marca na especificao do produto.
Esta discusso est presente, por exemplo, na contribuio da Marinha consulta pblica
do Senado. Um bom trabalho de especificao e padronizao do produto deve ser
geral o suficiente para agregar as demandas de vrios rgos com o objetivo de dar
escala s compras pblicas. Isto, combinado com o uso da PGMV como critrio de
adjudicao, permitir aos fornecedores concorrer em qualidade, e fomentar a inovao
e o aperfeioamento da qualidade do setor produtivo. Requerer marca, neste sentido,
no s desnecessrio mas tambm indesejado.
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Vale notar, mais uma vez, que o objetivo principal dessa resenha das frmulas de
pontuao no incorpor-las lei, mas sim sublinhar a variedade de opes que um
comprador tem para acomodar suas preferncias e privilegiar mais ou menos as dimenses
de qualidade em relao ao preo obtido, de modo que se compreenda a importncia de se
prever o critrio de adjudicao pela PGMV, como fazem na UE as Diretivas nos 2004/17/
CE e 2004/18/CE, sem especificar nenhuma frmula em seus bojos.
O PLC no 32/2007 props o uso de preges para adjudicao de contratos com o critrio
de tcnica e preo, o que no permitido ainda. Isoladamente, esta medida, sem dvida,
ser um grande avano para a legislao brasileira. Vale notar, claro, que nem sempre
possvel recorrer-se ao prego como definido hoje. Na UE, a Diretiva no 2004/17/CE
estabelece que:
tais leiles electrnicos incidam apenas sobre contratos de empreitada de obras, de fornecimento
e de servios para os quais as especificaes possam ser estabelecidas de forma suficientemente
precisa. Tal pode ser nomeadamente o caso dos contratos recorrentes de fornecimento, de
empreitada de obras e de servios. Para o mesmo efeito, convm igualmente prever que a
classificao respectiva dos proponentes possa ser claramente determinada em cada momento do
leilo electrnico. O recurso ao leilo electrnico permite s entidades adjudicantes pedirem aos
proponentes que apresentem novos preos, revistos no sentido da baixa e, quando o contrato
adjudicado proposta economicamente mais vantajosa, que melhorem igualmente elementos da
proposta diferentes do preo. A fim de garantir o respeito pelo princpio da transparncia, apenas
os elementos suscetveis de avaliao automtica por meios electrnicos, sem interveno e/ou
apreciao da entidade adjudicante, podero ser objeto de leiles electrnicos, ou seja, apenas
os elementos quantificveis que possam ser expressos em valores absolutos ou em percentagens.
Por outro lado, esses aspectos das propostas que impliquem a apreciao de elementos no
quantificveis no devero ser objeto de leiles electrnicos. Por conseguinte, certos contratos de
empreitada de obras e certos contratos de servios relativos a realizaes intelectuais, tais como
a concepo de uma obra, no devero ser objecto de leiles electrnicos (Parlamento Europeu e
Conselho da Unio Europeia, 2004a, Considerando no 22).
a) Unicamente nos preos, quando o contrato for adjudicado ao preo mais baixo;
b) Nos preos e/ou nos valores dos elementos das propostas indicados no caderno de encargos,
quando o contrato for adjudicado proposta economicamente mais vantajosa (op. cit., Artigo 56,
2o).
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Texto para
Discusso A Agenda Perdida das Compras Pblicas: rumo a uma reforma abrangente da lei de licitaes e do
arcabouo institucional
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Como funciona ento um leilo eletrnico com critrio EMV na UE? Ele deve
seguir critrios bem objetivos, como orienta a mesma diretiva:
a) Os elementos cujos valores sero objeto do leilo electrnico, desde que esses elementos sejam
quantificveis, por forma a serem expressos em valores absolutos ou em percentagens;
b) Os limites eventuais dos valores que podero ser apresentados, decorrentes das especificaes
do objeto do contrato;
c) As informaes que sero facultadas aos proponentes durante o leilo electrnico e em que
momento, eventualmente, o sero;
Esses critrios soam bastante lgicos e razoveis. Nunca demais destacar que, uma
vez bem definidas e quantificveis objetivamente as dimenses da proposta que a tornaro
economicamente mais vantajosa, todas elas podem ser objeto de modificao numa
eventual fase de lances sucessivos, ficando de fora, portanto, apenas aquelas dimenses
cuja avaliao envolva um julgamento subjetivo.28
28. Se fosse possvel separar o projeto e a execuo em licitaes diferentes, naturalmente a contratao do projeto em
virtude de envolver valores menores e devido sua prpria natureza de criao poderia ter um maior peso de critrios
subjetivos para sua adjudicao que a contratao da execuo. Os autores agradecem a Leonardo Rezende por este ponto.
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Rio de Janeiro, agosto de 2014
Por fim, vale notar que a cotao eletrnica, que hoje usada para compras de baixo
valor (inciso II do Artigo 24 da Lei no 8.666), tambm pode passar a adotar a PGMV
como critrio de adjudicao, e com isso tornar-se um formato de leilo enquadrvel como
procedimento aberto. No quadro 4, sintetizam-se as diferenas entre o prego e a cotao
eletrnica como funcionam hoje, e acrescenta-se uma coluna com as mudanas propostas
na cotao eletrnica, rotuladas aqui como cotao eletrnica estendida.
29. Ver Banco Multilateral de Desenvolvimento (2007) ou Wikipedia, disponvel em: <http://en.wikipedia.org/wiki/Public_
eProcurement>.
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QUADRO 4
Comparao entre o prego eletrnico e a cotao eletrnica
Prego eletrnico Cotao eletrnica Cotao eletrnica estendida
1 9 9 0
Texto para
Discusso
(propostas) e fase descendente (lances, propostas, todos os participantes esto livres para Se for descendente, j a partir da primeira rodada de
no prego propriamente dito). baixar os lances em rodadas sucessivas. propostas todos os participantes esto livres para baixar os
lances em rodadas sucessivas.
(Continua)
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(Continuao)
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Identidade dos lances durante a No revelada No revelada No revelada
sesso pblica virtual
Identidade dos lances aps o Revelada na ata Revelada no relatrio de classificao de Revelada no relatrio de classificao de
encerramento da sesso pblica fornecedores. fornecedores.
virtual
Regra de encerramento Encerramento aleatrio numa janela Encerramento aleatrio numa janela Tempo de abertura e regra de fechamento podem seguir
de trinta minutos aps o aviso de de trinta minutos aps o aviso de o que for definido para outros procedimentos abertos
fechamento iminente. fechamento iminente. (licitaes competitivas).
Fonte: Brasil (2001; 2002).
Nota: 1 Com isso, e com a extino das modalidades, fica prejudicada a sugesto da Marinha, submetida consulta pblica do Senado, de criar-se uma modalidade intitulada consulta.
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Discusso A Agenda Perdida das Compras Pblicas: rumo a uma reforma abrangente da lei de licitaes e do
arcabouo institucional
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A cotao eletrnica no pode ser negligenciada, pois ela d muito mais flexibilidade
ao gestor quando se torna difcil fazer a estimativa do valor de referncia. Nenhum
fornecedor consultado diretamente pelo setor pblico para formalizar um preo ter os
devidos incentivos para entregar um preo realista. A consulta a bancos de preos do
governo ou de fontes privadas especializadas deveria ser uma prtica corrente. Este
um exemplo importante de melhoria operacional que dispensa alteraes da lei, como
j salientou com propriedade o professor Jacoby Fernandes (Fernandes, 2013) em sua
apresentao na consulta pblica do Senado.
30. Nessa ltima categoria poderia ainda ser enquadrado o procedimento chamado de dilogo concorrencial (competitive
dialogue), previsto pelas diretivas europeias como de adoo opcional pelos Estados-Membros. Neste procedimento,
conforme a Diretiva no 2004/18/CE, Artigo 29, os fornecedores so convocados a participar de negociaes abertas e
transparentes sobre as especificaes de certos bens ou servios particularmente complexos antes de apresentarem suas
propostas finais. Na UE, este procedimento se concentra em compras da faixa mais alta de valor apenas 0,4% do nmero
de compras dos Estados-Membros e 4% do valor total, mas o valor tem crescido ao longo dos anos, e particularmente
adotado em compras conjuntas, predominantemente em servios (63%) e obras (15% do subtotal) ver PwC, London
Economics e Ecorys (2011). O nmero de fornecedores participantes bastante restrito eles so convidados, mas os no
convidados podem tambm participar. Como este formato de compra seria previsto em regulamento, sua especificao
ficou de fora da proposta apresentada pelo Ipea para a lei de licitaes.
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pagamento fixo ela tem todo o incentivo. A literatura econmica de contratos tipicamente
identifica um trade-off entre incentivo e segurana contra riscos.
Assim, segundo Albano et al. (2006a), os tipos de contratos podem ser enquadrados
em trs amplas categorias: i) contratos de reembolso de custos ou cost-plus; ii) contratos
a preo fixo; ou iii) contratos de incentivos.
Faltava na legislao brasileira uma proviso para que as empresas contratadas por
licitao para obras e servios tivessem sua remunerao baseada no desempenho, como
nas categorias de reembolso cost-plus e de contratos de incentivos. A novidade apareceu
no RDC. Pelo Artigo 10 da Lei no 12.462/2011, que rege o RDC, est previsto que:
na contratao das obras e servios, inclusive de engenharia, poder ser estabelecida remunerao
varivel vinculada ao desempenho da contratada, com base em metas, padres de qualidade,
critrios de sustentabilidade ambiental e prazo de entrega definidos no instrumento convocatrio
e no contrato (Brasil, 2011b).
Cabe notar que j existe uma literatura pulsante sobre a questo da tempestividade
das obras, afinal os aditivos de valor no so o nico estorvo para os contribuintes. Quando
se fecha uma pista de uma estrada para obras, por exemplo, e os motoristas enfrentam
engarrafamentos, h uma perda de bem-estar que pode ser reduzida se a empreiteira do
contrato tiver incentivo a ser mais eficiente, seja pagando multas por atraso (DAlpaos et
al., 2009; Lewis e Bajari, 2011) seja pagando diretamente pelo aluguel da pista (Bajari
e Lewis, 2011). Alm disso, pesquisa recente com dados de obras pblicas italianas
mostra que, nas regies onde as duraes dos processos so mais longas, as autoridades
contratantes se empenham menos em defender-se dos recursos das empreiteiras contra
o pagamento das multas por atraso, j que tm muito mais a perder com a demora no
julgamento do processo (Coviello et al., 2013).
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T = P + bC
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Comentrios
Note-se que tanto os contratos de incentivo como os de reembolsos de custos envolvem
significativo esforo de auditoria de custos. Alm disso, um resultado cedio na literatura
que os contratos de incentivo premiam maior esforo nas tarefas cujo desempenho
mais bem medido e que, consequentemente, constam do contrato, enquanto tarefas
talvez igualmente ou mais importantes recebam menos ateno e empenho. Por fim,
vale lembrar que algumas tarefas compartilham custos comuns, e que a alocao destes
custos pode ser manipulada pelas firmas contratadas se no houver uma fiscalizao
adequada, o que pode requerer que o contratante divida as contrataes entre diferentes
firmas.31 Como regra de bolso, bem lembram Albano et al. (2006a, p. 87): contratos
31. Albano et al. (2006a) sugerem que: i) as tarefas sejam agrupadas em lotes ou contratos os mais homogneos possveis
em termos de mensurabilidade; ii) a potncia dos incentivos seja calibrada de acordo com a mensurabilidade da tarefa
como uma relao direta; e iii) que os lotes/contratos sejam concedidos a fornecedores diferentes. Isto permitiria extrair o
esforo correto de cada um deles em cada tarefa.
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mais complexos tendem a ser associados com custos de gerenciamento mais altos, e no
pode existir um sistema de compras eficiente sem uma gesto de contratos eficiente.
Traduzindo para uma linguagem menos tcnica, isso significa que a complexidade
de um servio de construo civil torna muito difcil escrever contratos completos entre
as partes descrevendo todos os estados contingentes da natureza e as aes a serem
tomadas em cada um deles. O resultado inevitvel a profuso de termos aditivos, muitos
deles celebrados poucos dias depois de assinado o contrato. Alm disso, a contratao a
preo fixo desestimula a revelao, pelas empreiteiras participantes, de falhas e vcios no
projeto antes do certame licitatrio. Elas preferem detect-los sozinhas e aproveitar-se
da assimetria de informao para submeter propostas desbalanceadas (unbalanced bids)
(Athey e Levin, 2001), conhecidas no Brasil como jogo de planilha, para s depois
lucrar renegociando o contrato aps a assinatura. A demonstrao de que as empreiteiras
guardam estas informaes para si so os nmeros obtidos no Comprasnet, de 2002 a
2008, que indicam que as obras recebem aditivos com 10% a 20% do tempo de execuo
decorrido (grfico 2).32 Outra referncia, j incluindo um tratamento economtrico dos
dados, o artigo de Jung et al. (2013), que mostrou que a probabilidade de underbidding
maior em itens de obras pblicas nos quais h reviso dos quantitativos para cima,
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arcabouo institucional
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usando dados de lances por item de planilha em licitaes de obras pblicas realizadas
no estado norte-americano de Vermont.
GRFICO 2
Distribuio de probabilidade da porcentagem de tempo do contrato decorrido do incio
da vigncia at a data do primeiro aditivo de valor estimador de sobrevivncia de
Kaplan-Meier (2002-2008)
Distribuio acumulada
1,00
0,75
0,50
0,25
0,00
0 20 40 60 80
Tempo de anlise
Fonte: DW Comprasnet/MPOG.
Elaborao dos autores.
a que entra o regime de contratao integrada. Este regime permite que todas
as etapas de uma obra sejam contratadas com uma nica empresa, que faz os projetos
bsico e executivo e realiza a obra, entregando-a pronta para a Administrao. Ele est
definido no Artigo 9o da Lei no 12.462/2011:
Artigo 9o. Nas licitaes de obras e servios de engenharia, no mbito do RDC, poder ser utilizada
a contratao integrada, desde que tcnica e economicamente justificada.
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II. o valor estimado da contratao ser calculado com base nos valores praticados pelo mercado,
nos valores pagos pela Administrao Pblica em servios e obras similares ou na avaliao
do custo global da obra, aferida mediante oramento sinttico ou metodologia expedita ou
paramtrica; e
No segundo grupo, esto dispositivos para punir o contratado que tiver reduzido
qualidade com suspenso de contrato ou multas, baseadas em aferies de satisfao
dos usurios.33 A suspenso do contrato fica mais crvel se o contratante puder recorrer
33.A agncia italiana de compras, Consip, adotou indicadores de satisfao de clientes em licitaes na rea de informtica,
pois isso tornaria a renovao do contrato menos sujeita a problemas de conflito de interesse e corrupo. O National
Audit Office do Reino Unido tambm props que levantamentos de satisfao dos consumidores se tornassem parte do
processo de avaliao, com vistas a testar o desempenho do contratado em seguida ao incio do servio. A ficha corrida
do contratado, disponvel no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores (SICAF) brasileiro, tambm tem a
finalidade de prevenir a contratao de empresas com mau desempenho passado.
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34. Esta soluo de continuidade est associada, entre outras coisas, curva de aprendizado presente na execuo do
contrato, que precisa ser percorrida novamente desde o princpio quando se troca de fornecedor. Justamente porque existe
um aprendizado, o contratante pode precisar ser paciente com o perodo de experincia (try-out) do fornecedor. Vale
notar tambm que, se a diferena dos lances entre o primeiro colocado e os demais for muito grande, pode ser necessrio
realizar outra licitao.
35. O multisourcing permite tambm ao contratante comparar desempenhos de produtividade e/ou custos, numa espcie
de competio por padro (yardstick competition). Alm disso, esta soluo no padece do problema de ter o segundo
fornecedor partindo do zero em termos de aprendizado.
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Albano et al. (2006a), dispositivos nas diretrizes de compras da Europa, dos Estados
Unidos, da Austrlia e do Banco Mundial j premiam o bom desempenho passado. A
Diretriz no 2004/18/CE da UE, no seu Artigo 48, permite ao licitante demonstrar sua
capacidade tcnica com uma lista de referncias das obras mais importantes dos ltimos
cinco anos. O Banco Mundial considera o desempenho passado e a experincia do licitante
como elementos-chave na sua avaliao, especialmente para projetos grandes e complexos.
Tambm na Austrlia o desempenho passado faz parte da avaliao do candidato. Nos
Estados Unidos, o Federal Acquisition Regulation (FAR) especifica, inclusive, como e
de quais tipos devem ser coletadas as informaes para avaliar o desempenho passado
dos fornecedores. Carpineti, Piga e Zanza (2006) tambm relatam que a clusula 9.104-1d
do FAR requer que o governo s realize negcios com empresas responsveis, assim
definidas como aquelas que, entre outros requisitos, tenha um histrico satisfatrio de
desempenho. A agncia francesa de compras pblicas desqualifica candidatos com base
em desempenho ruim de contratos anteriores.
38. Lei no 8.666/1993, Artigo 57o, incisos II e IV, redao dada pela Lei no 9.648/1998.
39. A lei no diferencia a experincia da firma como um todo da experincia especfica em servios prestados Administrao
Pblica (Artigo 46, 1o, inciso I). De fato, do ponto de vista da defesa da concorrncia, privilegiar contratados anteriores
parece uma barreira entrada de novos fornecedores esta a posio manifestada pela extinta SDE/MJ em Brasil (2008)
, mas h que se levarem em conta as possveis eficincias deste arranjo, relacionadas aos incentivos ao fornecimento de
qualidade.
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42. Em linguagem econmica, as exigncias de capacidade financeira visam corrigir, ainda que o faam de maneira
imperfeita, o problema da seleo adversa. Firmas em pior situao financeira e, portanto, com maior risco de quebrarem
sem conseguir cumprir cabalmente a execuo do contrato, so justamente as que do lances agressivamente mais baixos.
Tambm a qualificao tcnica se destina a corrigir a seleo adversa de firmas de baixa qualidade. Estas exigncias, no
entanto, so insuficientes para garantir que a firma se empenhe no contrato em termos de tempestividade, qualidade, boa
gesto financeira e adimplncia com fornecedores, o que configura um problema de risco moral.
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Discusso A Agenda Perdida das Compras Pblicas: rumo a uma reforma abrangente da lei de licitaes e do
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construo trs tipos de risco, e cada um deles coberto por um seguro especfico cuja
contratao pela empreiteira exigida pelo proprietrio contratante nos Estados Unidos:
As licitaes pblicas federais, estaduais e locais dos Estados Unidos e Canad tambm
utilizam os mesmos instrumentos acima, mas o bid bond representa 5% do valor do contrato,
e no Canad o seguro de performance de apenas 50% do valor do contrato. Na Europa,
existem vrios tipos de garantias exigidas, e tipicamente montam de 5% a 10% do valor
do contrato; em alguns pases, como a Frana (mercado habitacional privado) e a Itlia
(contratos pblicos acima de 100 milhes), so exigidos seguros-desempenho de 100%
do valor. No h harmonizao das garantias e seguros entre os pases europeus: definio
legal, porcentagem, durao e obrigaes legais variam substancialmente de um pas para
outro. O Grupo de Trabalho da Unio Europeia sobre Propostas Anormalmente Baixas
(European Commission, 1999a) avaliou que o sistema existente na Europa poca no
garantia que o contrato seria completado tempestivamente, de acordo com as especificaes
e sem custos extras para o cliente.
43. O nome tcnico deste seguro, de acordo com a nomenclatura definida pelas Regras Uniformes para Seguros Contratuais
Uniform Rules for Contract Bonds (URCB) da Cmara Internacional de Comrcio, tender bond (Uncitral, 2000, p.594-599).
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da prestao do servio como tambm lhe permitiria extrair ex ante um sinal mais forte
sobre o desempenho passado da empreiteira, com base no rating (classificao de risco)
das seguradoras ou, no que mais fcil observar, no gio (prmio de risco) pago pela
empreiteira em relao a uma taxa de mercado. Isso preveniria novas ocorrncias de
casos como o da Gautama, empreiteira investigada pela Polcia Federal em 2007 na
Operao Navalha e que, no obstante sua quantidade de obras no realizadas, continuou
conquistando contratos de obras pblicas uma clara demonstrao do quanto falho,
se no o monitoramento de desempenho dos contratados pelo sistema de compras
federais, pelo menos a efetiva penalizao ao mau desempenho.
44. No caso de licitaes da Petrobras, a nica estatal brasileira sujeita a regime especial, o decreto que institui o regulamento
do procedimento licitatrio simplificado (Decreto no 2.745/1998) delega ao edital o poder de definir a natureza e o valor da
garantia de propostas, quando exigida. Isto indica que h um tratamento mais flexvel da questo da garantia nos setores
em que a Petrobras atua como compradora.
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Discusso A Agenda Perdida das Compras Pblicas: rumo a uma reforma abrangente da lei de licitaes e do
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assim, apenas cobrindo a diferena entre o lance e o valor estimado. A proposta atual de
ampliar o uso do seguro de proposta enfrenta crticas de que reduziria a concorrncia,
justamente porque est condicionada a um critrio que endgeno, o de inexequibilidade,
como se ver na prxima subseo.
2.3.5 Inexequibilidade
No exterior, gigantesco o nmero de empresas contratadas por licitao para projetos
de obras e que pedem falncia. Nos Estados Unidos, entre 1990 e 1997, foram mais
de 80 mil empreiteiras, deixando inacabadas obras que montavam a mais de US$ 21
bilhes. Se os custos legais de liquidao dessas falncias variam de 7,5% a 20% dos
valores protestados, os custos indiretos, como atrasos, so ainda maiores (Engel et al.,
2006). A falncia de uma empreiteira contratada pode dar-se quando os pagamentos
contratados acabam ficando abaixo dos custos efetivamente realizados. As principais
explicaes para que uma empresa d um lance abaixo do intervalo esperado de custos,
ainda segundo Engel et al. (2006), so:
Nos dois ltimos casos, como nos maus estados da natureza,45 em que os custos
so mais altos, eles podem pedir falncia, suas perdas esto limitadas, mas seus ganhos
potenciais no. Esta responsabilidade limitada das empresas torna-as mais propensas
ao risco, despertando nelas um comportamento excessivamente agressivo nos lances
propostos na licitao.
45. Estado da natureza, no jargo dos economistas, qualquer cenrio econmico, social etc. que afeta as recompensas
(payoffs) dos agentes, e que so resultado da natureza, isto , so exgenos queles agentes.
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Discusso A Agenda Perdida das Compras Pblicas: rumo a uma reforma abrangente da lei de licitaes e do
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a) mdia aritmtica dos valores das propostas superiores a 50% (cinquenta por cento) do valor
orado pela Administrao, ou
se, para um determinado contrato, houver propostas que se revelem anormalmente baixas em
relao prestao em causa, antes de as poder rejeitar, a entidade adjudicante solicitar por
escrito os esclarecimentos que considere oportunos sobre os elementos constitutivos da proposta
(Parlamento Europeu e Conselho da Unio Europeia, 2004a, Artigo 57, 1o).
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Outra consequncia desastrosa deste artigo advm do 3o, que prev a concesso
de um prazo extra de oito dias teis para a reviso das propostas e apresentao de nova
documentao. Isto injustificvel e inconstitucional, segundo Justen Filho (2005, p.460),
uma vez que impede a entrada de novos licitantes potenciais que no participaram da
licitao ou que foram desclassificados em fases anteriores.
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Engel et al. (2006) destacam que, se os fornecedores contratados forem livres para
escolher eles mesmos as garantias oferecidas, dificilmente escolhero a eficiente, uma
vez que no tm incentivos a internalizar as externalidades infligidas Administrao
por sua escolha. Por esse raciocnio, aqueles autores concluem que o comprador deveria
dar preferncia a seguros-garantia em vez de caues em dinheiro ou fianas bancrias
porque o acesso do contratado ao seguro-garantia um sinalizador muito mais eficaz
de sua solvncia, e o custo maior do seguro-garantia para firmas menos solventes ser
transmitido a seus lances, reduzindo suas chances de ganhar o contrato.46 Esta tambm
a concluso do Grupo de Trabalho da Unio Europeia sobre Propostas Anormalmente
Baixas. Alm disso, em caso de insolvncia do contratado, a seguradora pode escolher
entre reembolsar o comprador e ela mesma assumir a tarefa de completar o projeto.
Assim, se o governo tiver uma boa fiscalizao nas seguradoras,47 no precisar duplicar
o trabalho delas em investigar o risco de suas contratadas.
Cabe ainda notar que o valor do seguro-garantia, segundo os autores, deve ser
proporcional ao risco do projeto, e no aos custos estimados, como fazem os Estados
Unidos, onde o seguro-garantia (no caso, o seguro-desempenho) feito no valor total
do projeto. Basta imaginar dois projetos: um, barato, mas muito arriscado, e outro bem
mais caro, mas basicamente sem riscos.
46. Outra possvel explicao o mau funcionamento do mercado de seguros, devido a alguma falha regulatria que limite
indevidamente a oferta de seguros aos fornecedores governamentais. A soluo para isso no trivial, e requer um estudo
mais aprofundado da regulao deste setor pela Superintendncia de Seguros Privados (SUSEP), o que excede ao escopo
deste trabalho.
47. Os autores julgam que muito mais fcil para o governo regular as seguradoras que seus fornecedores. Primeiro,
porque as seguradoras so em nmero muito menor. Segundo, porque a sade financeira das seguradoras mais fcil de
observar.
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Discusso A Agenda Perdida das Compras Pblicas: rumo a uma reforma abrangente da lei de licitaes e do
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Diante do impasse que esse debate pode causar, a soluo simplesmente seguir
as recomendaes adiante do grupo de estudos europeu sobre propostas anormalmente
baixas no que diz respeito exigncia de garantias.
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Discusso A Agenda Perdida das Compras Pblicas: rumo a uma reforma abrangente da lei de licitaes e do
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Isso dar escala ao mercado e possibilitar uma reduo no prmio cobrado. Tudo isso
em tese. Novos estudos podem ser necessrios para demonstrar isso. S se alerta para
que no se deixe o sistema de garantias como est hoje, pois no se pode avanar no
combate inexecuo dos contratos de obras sem se introduzirem os incentivos corretos
para as empresas de obras.
l planejar a licitao;
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as estatais, por exemplo, que usam apenas alguns mdulos, e voluntariamente. Neste
portal, fornecedores e rgos pblicos tm sua disposio funcionalidades como
consultas ao cadastro de fornecedores, catlogos de materiais e servios, editais, atas
de preges e de registros de preos, controle de passagens areas e execuo de preges
e cotaes eletrnicas.
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Discusso A Agenda Perdida das Compras Pblicas: rumo a uma reforma abrangente da lei de licitaes e do
arcabouo institucional
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TABELA 1
Nmero de compras por modalidade (2001-2011)
Ano do resultado Convite TP1 Concorrncia1 Concorrncia Prego Dispensa de Inexigibilidade Total
da compra (%) (%) (%) internacional1 (%) (%) licitao (%) (%) (nmeros
absolutos)
2001 4,33 0,98 0,33 0,02 0,58 90,17 3,58 395.357
2002 3,85 0,87 0,28 0,02 1,31 90,60 3,07 366.835
2003 5,30 0,76 0,22 0,01 2,18 88,28 3,24 324.927
2004 6,30 0,91 0,23 0,02 3,72 85,67 3,16 329.118
2005 4,59 0,72 0,21 0,03 6,57 84,30 3,58 320.096
2006 3,41 0,46 0,14 0,02 10,01 82,18 3,78 316.936
2007 2,63 0,48 0,18 0,02 12,18 80,24 4,27 310.468
2008 1,56 0,57 0,30 0,02 14,48 78,55 4,54 320.760
2009 0,51 0,57 0,47 0,01 15,78 77,50 5,15 321.242
2010 0,35 0,52 0,39 0,03 17,25 75,51 5,94 300.532
2011 0,26 0,48 0,44 0,02 18,36 72,81 7,64 273.704
Fonte: DW Comprasnet/MPOG. Elaborao dos autores.
Nota: 1 Inclusive por tcnica e preo.
TABELA 2
Valor empenhado total por modalidade (2001-2013)
Ano de referncia Inexigibilidade Dispensa de Prego Concorrncia Convite + TP Valor empenhado
da compra (%) licitao (%) (%) (%) (%) (R$)
2001 5,61 6,40 2,13 76,21 9,64 4.763.487.335,97
2002 15,98 27,66 7,44 40,26 8,66 12.661.436.601,23
2003 14,32 15,56 15,03 47,64 7,45 12.825.738.717,01
2004 19,55 24,29 28,31 19,15 8,69 10.035.489.723,10
2005 14,73 22,54 33,16 23,72 5,85 16.640.747.948,70
2006 22,83 20,97 36,20 16,61 3,39 23.067.929.387,50
2007 17,89 20,37 37,40 21,67 2,66 25.035.201.926,99
2008 16,59 18,52 36,29 26,42 2,18 29.273.218.344,05
2009 13,67 24,48 30,97 29,06 1,82 41.236.409.791,14
2010 15,35 11,71 33,41 38,03 1,49 49.251.262.617,07
2011 18,63 15,29 40,59 24,22 1,27 43.571.299.907,57
2012 17,39 18,84 47,69 14,89 1,18 46.563.066.479,76
2013 25,45 18,35 45,55 9,28 1,37 27.409.970.639,90
Fonte: DW Comprasnet/MPOG.
Elaborao dos autores.
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49. Na ausncia de uma carreira especfica, fica muito difcil levantar diretamente no Sistema Integrado de Administrao
de Recursos Humanos (Siape) o nmero de pessoas envolvidas com a atividade de compras segundo o Banco Mundial
(2004), seriam 30 mil funcionrios espalhados por 2.050 unidades gestoras, realizando atividades de compras regularmente.
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essa razo que a contribuio do Ipea consulta pblica do Senado (Fiuza e Medeiros,
2013) enfatizou que uma reforma do arcabouo institucional de compras pblicas nunca
ser completa enquanto no se reestruturar todo o efetivo de funcionrios envolvidos
com estas atribuies, criando uma carreira prpria e evitando os persistentes desvios
de funo dos que hoje exercem essas atividades.
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2) Agregar compras de bens e/ou servios cuja proviso conjunta tem economias
de escopo pode viabilizar a obteno de lances mais baixos dos licitantes que
auferem tais economias.
5) muito mais fcil criar uma massa crtica de gestores qualificados para
administrar compras quando se tem maior escala, e isso s obtido com
a centralizao. Esta qualificao ainda mais necessria quando se trata
de licitaes em reas que requeiram expertise especfica num produto ou
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50. No Brasil, pode-se citar a experincia fracassada da Central de Medicamentos (Ceme), que abarcava todas as etapas
de aquisio e distribuio dos medicamentos do governo federal. Ela foi desativada em 1997 pelo Decreto no 2.283, de
24 de julho de 1997.
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o empate ficto previstos pela Lei Complementar no 123/2006), sem se criarem reservas
de mercado que distoram preos relativos.
Dimitri, Dini e Piga (2006, p. 55) e OCDE (2011, p. 19) listam os benefcios da
administrao de compras centralizada.
51. Isso requer um monitoramento descentralizado, mas vale lembrar que o rgo centralizado pode coordenar a avaliao
do desempenho.
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Alm disso, a padronizao dos produtos pode ser necessria para uma eficincia
maior da Administrao Pblica, e favorece a execuo de metas de polticas em setores
especficos, tais como compras sustentveis, inovaes e participao de PMEs. A
padronizao favorece a centralizao na medida em que:
Vale notar que o nmero de acordos-quadro cresceu 18% ao ano (a.a.) entre 2006
e 2010 em trinta Estados-Membros europeus.52
52. Dados obtidos a partir dos 540 mil anncios de compras do Jornal oficial da Unio Europeia (PwC, London Economics
e Ecorys, 2011).
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De uma maneira mais ampla, Albano e Sparro (2008) identificam trs classificaes
de acordos-quadro de acordo com as prticas internacionais e a regulao.
QUADRO 5
Tipologia de acordos-quadro
Completo: todas as condies estabelecidas no contrato-me. Incompleto: nem todas as condies estabelecidas no contrato-me.
Adjudicao nica: apenas um fornecedor habilitado. Adjudicao nica: apenas um fornecedor habilitado.
Completo: todas as condies estabelecidas no contrato-me. Incompleto: nem todas as condies estabelecidas no contrato-me.
Adjudicao mltipla: mais de um fornecedor habilitado, ao Adjudicao mltipla: mais de um fornecedor habilitado, ao menos
menos trs na Europa. trs na Europa.
Fonte: Albano e Sparro (2008).
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Note-se ainda que o nmero de rgos por item de compra com registro de preos
ridiculamente baixo: apenas 2,7. Isto significa que a agregao de compras por meio do
53. No jargo do DW Comprasnet, uma compra um processo de licitao, dispensa ou inexigibilidade. O processo pode
conter vrios itens, um para cada tipo de material ou servio, que podem ser arrematados por fornecedores diferentes.
Assim, suponha-se, por exemplo, que um rgo realizou compras apenas por prego, num total de dez preges num ano,
cada um com cem itens. O nmero total de compras dez, e o de itens mil. Mas, para um determinado cdigo de material
ou servio, como no existe atualmente nenhuma compra com mais de um item dele, o nmero de compras coincide com
o nmero de itens de compra.
54. Infelizmente, os dados agregados de valor total homologado no so confiveis, devido a erros de digitao cuja crtica
excederia os limites deste trabalho.
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registro de preos ainda insuficiente. bastante plausvel admitir que o nmero de rgos
por item de compra com registro de preos s se eleve pela queda do denominador, mais
precisamente pela maior padronizao dos bens numa lista de classificaes mais enxuta
que a atual. Segundo Fiuza (a publicar), a partir de uma amostra bastante abrangente de
materiais do Complexo Industrial da Sade, h uma enorme concentrao da distribuio
do nmero de itens de compras por categoria de produtos em apenas um ou dois entre
2008 e 2011 (grfico 3). Baixa padronizao de produtos resulta em um nmero excessivo
de categorias e um nmero baixo de compras por produto.
GRFICO 3
Nmeros de itens de compras por ano, segundo cdigo de material ou servio
categorias do complexo industrial da sade (2008-2011)
1
0,8
0,6
0,4
0,2
0 20 40 60 80
Quantidade total de itens
2008 2009 2010 2011
Fonte: DW Comprasnet/MPOG.
Elaborao dos autores.
Obs.: Imagem cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelos
autores para publicao (nota do Editorial).
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Discusso A Agenda Perdida das Compras Pblicas: rumo a uma reforma abrangente da lei de licitaes e do
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que eles so conhecidos no meio do setor pblico. Estes caronistas aderem a atas de
registro de preos j existentes, mesmo no tendo participado da licitao com os demais.
E mesmo este emprstimo de registro de preos condicionado a certos requisitos. Em
primeiro lugar, o rgo deve justificar por que no participou da licitao desde o incio.
Em segundo lugar, deve-se comprovar que o emprstimo no acarretar a frustrao de
qualquer dos requisitos de validade da licitao cabvel; em particular, a publicidade deve
ser a mesma ou maior, o que impede, por exemplo, que um rgo federal faa sua adeso
a um registro de preos de um rgo estadual (o contrrio permitido). Finalmente, a
entidade que pretende pegar carona deve comprovar que os termos da contratao so
vantajosos para o rgo ou permitir que outros fornecedores evidenciem que poderiam
atender demanda em condies mais satisfatrias.
O simples fato de haver algum tipo de carona significa que o gestor da ata no est
extraindo do fornecedor todo o ganho de escala na operao. O fornecedor, por sua vez,
depara-se com uma grande incerteza no quantitativo a ser fornecido, j que o caronista
no participou das estimativas iniciais descritas no edital. E o preo queo fornecedor
oferece no certame fixo. O mais eficiente seria criar-se um sistema de rebates (descontos
por quantidade), de modo que o preo fosse baixando medida que a quantidade
efetivamente encomendada fosse subindo. Ao final de cada perodo, ento, os membros
da ata de registro de preos repartiriam os descontos concedidos na proporo de suas
quantidades compradas.
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inciso I). Mas como o registro de preos s pode ser usado em licitaes (e pela legislao
atual, especificamente em concorrncias e preges), cada rgo acaba tendo que negociar
a compra individualmente, deixando de arrancar do fornecedor descontos e outras
vantagens. Um rgo central de compras tem, inclusive, melhores condies de levantar
alternativas de softwares para aumentar o seu poder de barganha junto a este fornecedor.
Mas atualmente, para se agregarem as compras nestes casos, a nica soluo disponvel
legalmente que um rgo execute todas as etapas da compra e, na melhor das hipteses,
contrate a entrega do produto em diferentes endereos ou sub-rogue a compra. Nunca
demais lembrar que as compras com inexigibilidade de licitao representam cerca
de 12,77% dos valores comprados (valores totais homologados) pelo governo federal
(mdia 2010-2012; DW Comprasnet). Isto refora a importncia da centralizao para
compras de bens e servios comuns de uso corrente.
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QUADRO 6
Comparativo: registro de preos versus acordos-quadro da UE e convnios-marco chilenos
Registro de preos Brasil Acordos-quadro UE Convnios-marco Chile
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Texto para
Discusso
rgo gestor da compra Pode ser qualquer rgo Normalmente centrais de compras Direccin de Compras y Contratacin Pblica
(DCCP)
Atribuies do rgo Consolidar os pedidos, redigir o edital e divulg-lo; Consolidar os pedidos, redigir o edital e Consolidar os pedidos (planos atuais de
gestor da compra realizar a licitao (certame), adjudicar o objeto divulg-lo (procedimento aberto); realizar a licitao compras de todas as entidades), redigir o edital e
ao(s) vencedor(es); gerir a ata de registro de preos (procedimento aberto ou restrito), adjudicar o objeto divulg-lo; realizar a licitao; adjudicar o objeto
o que inclui redigi-la nomeando o vencedor; e ao(s) vencedor(es); negociar contratos (procedimento ao(s) vencedor(es).
intermediar a adeso dos caronas. negociado).
Atribuies do rgo Especificar os bens ou descrever sua demanda Especificar os bens ou descrever sua demanda e Especificar os bens ou descrever sua demanda
arcabouo institucional
participante e estimar seus quantitativos; fazer cronograma; estimar seus quantitativos; fazer cronograma; realizar e estimar seus quantitativos; fazer cronograma;
realizar os empenhos e liquid-los, pagando aos os empenhos e liquid-los, pagando aos fornecedores; realizar os empenhos e liquid-los, pagando aos
fornecedores; celebrar contratos, quando os h, e celebrar contratos, quando os h, e fiscaliz-los; fornecedores; celebrar contratos, quando os h, e
fiscaliz-los; fiscalizar a qualidade e conformidade fiscalizar a qualidade e conformidade do bem fiscaliz-los; fiscalizar a qualidade e conformidade
do bem entregue, informando ao rgo gestor das entregue, informando ao rgo gestor das do bem entregue, informando ao rgo gestor das
irregularidades. irregularidades. Em casos de procedimentos abertos irregularidades.1
com mais de um fornecedor pr-selecionado pelo
gestor da compra, pode realizar minicertames para
definir vencedor. Em alguns pases, remunera o rgo
gestor da compra pelos seus servios.
Obrigatoriedade do uso No h Pode haver, em alguns pases Sim. Se o produto j for objeto de um
convnio-marco, o rgo deve dar preferncia
compra por esse catlogo (Lei no 19.886 de
Compras Pblicas), salvo se encontrar condies
mais vantajosas alhures (mas levando em conta os
custos administrativos de realizar nova licitao), e
dever informar a DCCP.
Bens que podem ser Bens e servios comuns, de uso corrente, com Bens, obras e servios comuns, de uso corrente, Bens, obras e servios comuns, de uso corrente,
objetos das compras quantitativos indefinidos, entrega ao longo do com quantitativos indefinidos, entrega ao longo do com quantitativos indefinidos, entrega ao longo do
perodo contratual at o limite estabelecido na ata. perodo contratual. perodo contratual.
Forma de adjudicao Somente por licitao, e mesmo assim apenas nas Podem ser adjudicados por procedimentos abertos, Licitao
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(Continuao)
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Quantitativo mximo Sempre definido no edital O rgo pode definir preo e quantidade ou apenas No disponvel. Mas h valor mnimo de compra
preo
Critrios de adjudicao Melhor preo, ou, excepcionalmente, e apenas na Melhor preo ou proposta economicamente mais Menor preo, mas o rgo comprador pode
modalidade concorrncia, por tcnica e preo. vantajosa negociar em acordo complementar um preo
at 5% maior para obter outras condies de
fornecimento, por exemplo, prazo de entrega.
Adjudicao a mltiplos S se o primeiro colocado na licitao oferta um comum adjudicar a mltiplos fornecedores e depois comum adjudicar a mltiplos fornecedores e
fornecedores quantitativo menor que o estimado pelo rgo o rgo comprador interessado pode realizar um depois o rgo comprador interessado pode realizar
gestor da compra. minicertame dentre os fornecedores habilitados, com um minicertame dentre os fornecedores habilitados,
base em critrios prprios, que no podem ser os com base em critrios prprios, a partir do catlogo
mesmos da pr-seleo. eletrnico de fornecedores.
Rio de Janeiro, agosto de 2014
Fontes: Decretos nos 3.931/2001 e 4.342/2002 (Brasil); Parlamento Europeu e Conselho da Unio Europeia (2004a; 2004b); OCDE (2011); Chile ([s.d.]); Albano e Sparro (2008).
Nota: 1 As entidades podero solicitar DCCP que leve a cabo um processo de compra para concretizar um Convnio-Marco de um bem ou servio determinado (). A DCCP avaliar a oportunidade e a convenincia
de levar a cabo tais processos (Chile, 2003, cap. III, Artigo 14, traduo nossa).
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Discusso A Agenda Perdida das Compras Pblicas: rumo a uma reforma abrangente da lei de licitaes e do
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55. O antigo Decreto no 4.342/2002 (revogado) e o novo Decreto no 7.892/2013 at preveem o uso do critrio de
adjudicao por tcnica e preo em compras pelo Sistema de Registro de Preos (SRP), desde que justificado. At o
fechamento deste Texto para discusso, no entanto, havia apenas 37 compras listadas no DW Comprasnet usando o
registro de preos e o critrio de tcnica e preo. Destas, 21 tinham resultado de compra, e uma delas era o nico prego
da lista, com 337 itens. Dado que a legislao do prego (Lei no 10.520) ainda no prev o uso de tcnica e preo, e dado o
risco jurdico que uma operao deste tipo oferece , no mnimo, surpreendente que esta compra tenha sido levada a cabo.
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Como o CMFSP substituiria o SRP, resta claro que ficam prejudicadas as crticas
levantadas durante a consulta pblica do Senado como as da Confederao Nacional
do Comrcio (CNC) ao uso de prego ou do registro de preos na contratao de
terceirizao de servios justamente por causa do critrio de adjudicao.
110
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Discusso A Agenda Perdida das Compras Pblicas: rumo a uma reforma abrangente da lei de licitaes e do
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direcionar a compra para uma delas. As recomendaes contra essas prticas formariam
a seguinte lista (Lambert-Mogilianski e Kosenok, 2009; Lengwiler e Wolfstetter, 2006):56
56. Nunca demais ressaltar que, nessa lista, absolutamente nenhuma referncia feita a usar menor preo como critrio
de adjudicao com o objetivo de combater a corrupo. Como o leitor deve se lembrar, o combate corrupo foi a maior
motivao para a Lei no 8.666, que revogou, entre outros diplomas legais, o Decreto-Lei no 2.300/1986. Este Decreto-Lei,
em seu artigo 36 estabelecia que, no julgamento das propostas, a comisso de licitao levaria em considerao qualidade,
rendimento, preo, prazo e/ou outros previstos no edital, enquanto a Lei no 8.666/1993, artigo 46, limita o uso dos critrios
de adjudicao melhor tcnica e tcnica em preo a casos especiais. Como se depreende desse raciocnio, a limitao
do critrio de adjudicao a melhor preo no s causa enormes transtornos ao gestor de compras, como tambm est
longe de representar uma soluo recomendada para o fim a que se prope.
57. H que se notar, no entanto, que a transparncia, se por um lado favorece o combate corrupo, por outro pode ser
danosa ao combate ao conluio. Por exemplo, o conhecimento da identidade dos lances em preges aps o encerramento
dos certames pode favorecer comportamentos colusivos tcitos. Assim, se parece ser altamente recomendvel, do ponto
de vista do combate corrupo, que qualquer cidado conhea como se comportou cada licitante, a advocacia da
concorrncia defende justamente o contrrio: s os administradores pblicos, em especial os fiscalizadores, devem conhecer
todo o histrico do certame, deixando pblico apenas o histrico dos lances sem identific-los, e a identidade do vencedor
com seu respectivo lance.
58. Essa recomendao refora a proposta submetida pelo Ipea ao Senado de que haja uma instncia regulatria com
agilidade para definir e revisar editais-padro, para que se saia da dicotomia, at agora reinante, entre colocar tudo na lei
(no caso, a Lei no 8.666/1993) ou deixar tudo a critrio do comprador (como no RDC).
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6) Realizar leiles eletrnicos em sistemas com rastreamento para recepo das propostas,
de modo a impedir que um funcionrio mal-intencionado faa acordos secretos.
8) Usar mediana em vez de mdia das notas dadas aos critrios qualitativos ou
subjetivos das frmulas de pontuao, ou adotar algum outro procedimento
que descarte notas extremas, de modo a reduzir a influncia de avaliadoresque
estejam deliberadamente favorecendo determinadas firmas. As notas extremas
tambm devem ser facilmente coletveis pelos sistemas eletrnicos para ajudar
os rgos de auditoria a detectar desvios e manipulaes e abrir correies e
investigaes criminais.
112
Livro_TD 1990.indb 112 9/5/2014 2:00:40 PM
Livro_TD 1990.indb 113
QUADRO 7
Matriz de transio do arcabouo de modalidades para o arcabouo de procedimentos
Inciso do dispositivo legal que rege o processo de compra (em caso de Participao no valor empenhado Participao
Modalidade de compra Procedimento na nova legislao
dispensa Artigo 24 ou inexigibilidade Artigo 25 da Lei no 8.666/1993) jul./1998-jul./2013 (%) agregada (%)
1 9 9 0
Texto para
Discusso
113
9/5/2014 2:00:41 PM
Livro_TD 1990.indb 114
(Continuao)
Inciso do dispositivo legal que rege o processo de compra (em caso de Participao no valor empenhado Participao
Modalidade de compra Procedimento na nova legislao
dispensa Artigo 24 ou inexigibilidade Artigo 25 da Lei no 8.666/1993) jul./1998-jul./2013 (%) agregada (%)
114
Dispensa de licitao Inciso II Bens e servios de valores inferiores a R$ 80 mil 1,85
Cotao eletrnica estendida ou
Dispensa de licitao Inciso I Obras de valores inferiores a R$ 150 mil 0,07 2,13
licitao restrita por PGMV.
Dispensa de licitao Inciso XXI Recursos de agncias de fomento (CNPq, Capes1 etc). 0,21
O rgo deveria estar cadastrado para
Dispensa de licitao Inciso VIII rgo ou entidade que integre a Administrao Pblica 2,12 2,12
CMFSP em contratao direta.
Ingresso em mercado livre, usando
Fornecimento ou suprimento de energia eltrica e gs
Dispensa de licitao Inciso XXII 1,59 1,59 licitao competitiva ou restrita por
natural com concessionrio
menor preo ou PGMV.
CMFSP ou SAD, com seleo de
Contratao de remanescente de obra, servio ou
Dispensa de licitao Inciso XI 0,73 0,73 fornecedores para cadastro de reserva
fornecimento, em consequncia de resciso contratual
por licitao competitiva ou restrita.
Rio de Janeiro, agosto de 2014
9/5/2014 2:00:41 PM
Livro_TD 1990.indb 115
(Continuao)
Inciso do dispositivo legal que rege o processo de compra (em caso de Participao no valor empenhado Participao
Modalidade de compra Procedimento na nova legislao
dispensa Artigo 24 ou inexigibilidade Artigo 25 da Lei no 8.666/1993) jul./1998-jul./2013 (%) agregada (%)
1 9 9 0
Texto para
Discusso
115
9/5/2014 2:00:41 PM
Rio de Janeiro, agosto de 2014
Em vista da radicalidade da proposta submetida pelo Ipea ao Senado, fcil ver que a
manuteno da Lei no 8.666/1993 como ponto de partida causar muito mais problemas
do que a redao de uma nova lei. Alguns precedentes podem ser citados de substituio
radical da lei vigente. Por exemplo, a legislao de defesa da concorrncia teve entre 1993
e 2011 trs arcabouos jurdicos: o das Leis nos 8.137/1990 e 8.158/1991, depois a Lei
no 8.884/1994 e, por fim, a Lei no 12.529/2011 cada uma substituiu completamente
a anterior. Tambm a prpria Lei no 8.666/1993 substituiu a legislao de licitaes e
contratos anterior e, embora tenha copiado muitos conceitos e artigos, partiu do zero.
Algumas das mudanas propostas sugerem que esse o caminho, conforme a seguir.
Os artigos foram divididos de acordo com a ordem das sees da Lei no 8.666/1993 e
com os quadros comparativos anteriormente formulados pela relatoria do PLC no32/2007.
116
Livro_TD 1990.indb 116 9/5/2014 2:00:41 PM
Texto para
Discusso A Agenda Perdida das Compras Pblicas: rumo a uma reforma abrangente da lei de licitaes e do
arcabouo institucional
1 9 9 0
Por uma questo de exiguidade de espao, em cada quadro foi preservado apenas o texto
atual da lei, o PLC no 32/2007 e o substitutivo do relator, e acrescentadas uma coluna
com trechos da Lei no 12.462/2011 (posterior quele quadro), outra com a proposta de
texto submetida pelo Ipea, e uma ltima coluna de justificativa ou remisso s sees
do presente texto.
Naturalmente, necessrio que a lei nuclear seja complementada o quanto antes com
a criao da agncia normatizadora e de suas carreiras, e com o concurso de admisso de
seus primeiros integrantes ou o enquadramento nessa carreira dos melhores funcionrios
da rea com expertise em regulao, leiles e/ou cadeia de suprimentos. No se aponta
aqui um caminho ideal entre estes por entender que a estratgia de transio a ser adotada
depender menos de questes tcnicas e mais do ambiente poltico do momento de sua
implementao. Uma vez criada a agncia normatizadora, ela celebraria um contrato de
gesto com a Casa Civil que previsse o cronograma de resolues e o cronograma de reviso
regulatria (incluindo a avaliao do impacto regulatrio), em particular dos formatos
de leiles que ela estabelecesse. Assim, o Poder Executivo teria um controle maior sobre
a eficcia da regulao de compras, e uma maior flexibilidade para agir tempestivamente
ao detectar problemas nessa rea. Tambm o Poder Legislativo, por meio do TCU, teria
os poderes de auditoria regulatria (auditoria operacional) para corrigir eventuais erros.
117
Livro_TD 1990.indb 117 9/5/2014 2:00:41 PM
Rio de Janeiro, agosto de 2014
6) Artigos 14, 21, 22, 23, 43: transferem agncia normatizadora atribuies
que hoje so, ou da prpria lei ou da entidade adjudicante. Por exemplo:
118
Livro_TD 1990.indb 118 9/5/2014 2:00:41 PM
Texto para
Discusso A Agenda Perdida das Compras Pblicas: rumo a uma reforma abrangente da lei de licitaes e do
arcabouo institucional
1 9 9 0
d) cria-se novo artigo (23-A) para prever a criao de centrais de compras com
exclusividade de celebrao de contratos-marco e contratos de SAD o
artigo tambm prev contratos de gesto a ser celebrado com estas centrais;
119
Livro_TD 1990.indb 119 9/5/2014 2:00:41 PM
Rio de Janeiro, agosto de 2014
10) Artigo 31: melhora dos requisitos de habilitao para fortalecer o uso
de garantias e melhor selecionar os candidatos com capacidade tcnica
e econmico-financeira de executar contratos. A nova redao torna
dispensvel o Artigo 56.
60. H vrias abordagens legais formao de consrcios. Tradicionalmente vistos como arranjos facilitadores de conluio,
os consrcios tambm podem ser mecanismos para aumentar a participao de empresas menores e, com isso, aumentar a
concorrncia. Onde h restries formao de consrcios, elas (as restries) costumam seguir a seguinte abordagem: o
nvel de concorrncia nas licitaes ser acentuado se for impedido o consrcio entre dois ou mais fornecedores capazes de
submeter propostas individuais, mas deve-se permitir o consrcio entre fornecedores que no possam cumprir os contratos
sozinhos. Albano, Spagnolo e Zanza (2009) fazem uma rica discusso sobre as vrias possibilidades com que esta regra
tem que lidar. Por exemplo, consrcios podem ocorrer apenas num subconjunto dos lotes. Pode-se perguntar se a mesma
regra deve valer para todos os membros em todos os lotes; em particular, se possvel haver consrcios parciais num lote e
noutro ser proibido. A questo por demais complexa para ser exaurida neste trabalho, por isso o leitor deve reportar-se ao
artigo supramencionado para mais detalhes. Mais uma razo para que esta matria seja definida em regulamento: nem se
liberem todos os consrcios indiscriminadamente nem sejam proibidos per se. Albano, Spagnolo e Zanza (2009) entendem,
inclusive, que a agncia compradora tem mais instrumentos que a agncia antitruste para avaliar a convenincia ou no
dos consrcios. Um entendimento com o Cade, portanto, conferindo agncia normatizadora poderes para estabelecer
regras quanto a consrcios, parece ser a alternativa mais atraente.
120
Livro_TD 1990.indb 120 9/5/2014 2:00:41 PM
Texto para
Discusso A Agenda Perdida das Compras Pblicas: rumo a uma reforma abrangente da lei de licitaes e do
arcabouo institucional
1 9 9 0
Viu-se nas subsees 2.1 e 2.4 como o Estado precisa de escala para definir, de um lado,
regulamentaes flexveis e bem-estudadas para os procedimentos de compras e, de outro,
exercer seu poder de compra. Em vista dos levantamentos acima descritos e das sugestes
compiladas, apresenta-se a seguir uma proposta de desenho institucional de sistema de
compras federais. Ele seria composto de duas camadas: uma normativa e uma executiva.
121
Livro_TD 1990.indb 121 9/5/2014 2:00:41 PM
Rio de Janeiro, agosto de 2014
Em vista disso, o ideal que haja um lcus no governo federal reunindo toda
a expertise sobre compras pblicas e a nata dos servidores pblicos especializados em
regulamentao de compras para que se consolide em normas e regulaes o funcionamento
dos processos de compras. As estruturas de oferta que atendem ao setor pblico moldam-se
a como o governo compra delas. Ciente do impacto que suas compras tm em dezenas
de setores, o governo precisa se preocupar em ter uma regulao coerente para todo o seu
conjunto de compras, e no deixar que cada edital seja uma regulao; esta pulverizao
aumenta enormemente os custos de conformidade dos agentes, que tm que se adaptar
a exigncias diferentes e muitas vezes conflitantes a cada processo licitatrio de que
participam. Ter cardpios de editais, contratos e leiles cria escala para os departamentos
comerciais e jurdicos das empresas produzirem suas propostas comerciais e tcnicas e,
consequentemente, reduz os seus custos.
122
Livro_TD 1990.indb 122 9/5/2014 2:00:41 PM
Texto para
Discusso A Agenda Perdida das Compras Pblicas: rumo a uma reforma abrangente da lei de licitaes e do
arcabouo institucional
1 9 9 0
Dito isso, traam-se a seguir alguns elementos necessrios para essa agncia, chamada
aqui de ANCP.
a) Casa Civil;
b) CGU;
c) Cade;
i) Ministrio da Sade; e
61. Entre os rgos listados, consideram-se indispensveis as participaes da Casa Civil, da CGU, do Cade e da SOF/
MPOG, ao passo que as dos ministrios da Sade e dos Transportes deveriam ser opcionais.
123
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Rio de Janeiro, agosto de 2014
6) Teria sua regulao auditada pelo TCU, como j ocorre com as demais
agncias reguladoras.
124
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Texto para
Discusso A Agenda Perdida das Compras Pblicas: rumo a uma reforma abrangente da lei de licitaes e do
arcabouo institucional
1 9 9 0
125
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Rio de Janeiro, agosto de 2014
3) A Sucia era at pouco tempo atrs um dos poucos pases europeus sem
uma autoridade de compras especializada basicamente, a superviso desta
atividade da responsabilidade da agncia de concorrncia. Entretanto, o
pas ponderou que a transio para o formato predominante na Europa traria
mais benefcios que desvantagens:62
62. Conforme extrado do resumo em ingls da publicao sueca En ny upphandlingsmyndighet (Statskontoret, 2010).
126
Livro_TD 1990.indb 126 9/5/2014 2:00:41 PM
Texto para
Discusso A Agenda Perdida das Compras Pblicas: rumo a uma reforma abrangente da lei de licitaes e do
arcabouo institucional
1 9 9 0
pblica, AIR e reviso regulatria seriam semelhantes aos adotados pelas outras agncias
reguladoras. Ou seja: ela seria um ente governamental por demais semelhante s outras
agncias autrquicas para ter uma natureza jurdica e hierrquica diferente daquelas.
Para melhor situar o desenho da nova agncia no contexto de pases com tradio
de compras centralizadas, apresentam-se a seguir algumas caracterizaes desenvolvidas
pela OCDE (2007) para sistemas de compras pblicas no mbito dos Estados-Membros
da UE. Considera-se que elas sintetizam bem: i) o grau de centralizao das estruturas
administrativas; ii) as funes desempenhadas pelos principais rgos regulatrios; e
iii)a governana destes rgos.
127
Livro_TD 1990.indb 127 9/5/2014 2:00:41 PM
Rio de Janeiro, agosto de 2014
a) funes-chave:
128
Livro_TD 1990.indb 128 9/5/2014 2:00:41 PM
Texto para
Discusso A Agenda Perdida das Compras Pblicas: rumo a uma reforma abrangente da lei de licitaes e do
arcabouo institucional
1 9 9 0
b) funes suplementares:
129
Livro_TD 1990.indb 129 9/5/2014 2:00:41 PM
Rio de Janeiro, agosto de 2014
130
Livro_TD 1990.indb 130 9/5/2014 2:00:41 PM
Livro_TD 1990.indb 131
QUADRO 8
Arcabouos institucionais de compras pblicas nos pases da Unio Europeia
Natureza da instituio
Afiliao Funes desempenhadas Afiliao
regulatria
1 9 9 0
Texto para
Discusso
Outros
Outros
Outros
Autoridade
ou Oramento
Central de Natureza
Nome da instituio
Pas compras da central
regulatria
Conselho transversal
nacionais de compras
Tesouro ou Oramento
Conselho pblico-privado
arcabouo institucional
Gabinete do primeiro-ministro
Gabinete do primeiro-ministro
Centralizada
Pblicas
Ministrio da
Ministrio da
Infraestrutura,
Grcia Infraestrutura, X X X No encontrada No se aplica
A Agenda Perdida das Compras Pblicas: rumo a uma reforma abrangente da lei de licitaes e do
Transportes e
Transportes e Redes
Redes
Diretoria-Geral Organizao
Conselho de Compras
Hungria X X X X X X X da Central de sem fins X
Pblicas
Servios (KSzF) lucrativos
131
(Continua)
9/5/2014 2:00:42 PM
Rio de Janeiro, agosto de 2014
(Continua)
Central de compras coincide com a agncia reguladora
Outros Ministrio do Meio Ambiente, Proteo e Desenvolvimento Regional
Afiliao
Gabinete do primeiro-ministro
Ministrio da Fazenda, Economia, Tesouro
ou Oramento
de compras
da central
Natureza
Agncia de
compras
Agncia Estatal de
Desenvolvimento
Regional (VRAA)
Central de
nacionais
compras
X
Funes desempenhadas
X
Funes de assessoria e suporte a operaes
X
Funes de poltica e legislativas primrias
Funes de poltica e legislativas primrias
X
Outros
Afiliao
Gabinete do primeiro-ministro
Tesouro ou Oramento
Natureza da instituio
Outros
Conselho pblico-privado
Conselho transversal
Autoridade
X
X
Ministrio da Fazenda
Nome da instituio
Monitoramento de
Escritrio de
regulatria
Compras
Letnia
(Continuao)
Pas
132
Livro_TD 1990.indb 132 9/5/2014 2:00:42 PM
Texto para
Discusso A Agenda Perdida das Compras Pblicas: rumo a uma reforma abrangente da lei de licitaes e do
arcabouo institucional
1 9 9 0
(Continua)
Central de compras coincide com a agncia reguladora
Outros
Afiliao
Gabinete do primeiro-ministro
Ministrio da Fazenda, Economia, Tesouro
X
ou Oramento
governamental
Departamento
No se aplica
No se aplica
No se aplica
de compras
da central
Natureza
Agncia
Departamento de
No encontrada
No encontrada
No encontrada
Agncia Central
Projetos (CPVA)
Central de
de Gesto de
nacionais
compras
Contratos
Funes de capacitao e profissionalizao
X
X
Funes desempenhadas
X
X
Funes de assessoria e suporte a operaes
X
X
X
Funes de monitoramento e controle
X
Funes de coordenao internacional
X
X
Funes de poltica e legislativas primrias
X
Funes de poltica e legislativas primrias
X
Outros
Afiliao
FAD
FAD
Gabinete do primeiro-ministro
X
Tesouro ou Oramento
Natureza da instituio
Outros
Conselho pblico-privado
Conselho transversal
X
Autoridade
Ministrio da Economia X
Reforma e de Assuntos
Administrao Pblica
Escritrio de Compras
Escritrio de Compras
Escritrio de Compras
e Governo Eletrnico
Nome da instituio
Pblicas (incluindo
Eclesisticos (FAD)
Administrao, da
Departamento de
Agncia para
Ministrio da
regulatria
Contratos
conselho)
Pblicas
Pblicas
(Difi)
Macednia
Noruega
Litunia
Polnia
Malta
(Continuao)
Pas
133
Livro_TD 1990.indb 133 9/5/2014 2:00:42 PM
Rio de Janeiro, agosto de 2014
(Continua)
Central de compras coincide com a agncia reguladora
Outros
Afiliao
Gabinete do primeiro-ministro
Ministrio da Fazenda, Economia, Tesouro
ou Oramento
Empresa pblica
No se aplica
No se aplica
de compras
da central
Natureza
No encontrada
No encontrada
Central de
nacionais
compras
ESPAP, I. P.
Funes de capacitao e profissionalizao
X
X
Funes desempenhadas
Funes de assessoria e suporte a operaes
X
Funes de monitoramento e controle
X
X
Funes de coordenao internacional
X
Funes de poltica e legislativas primrias
X
Funes de poltica e legislativas primrias
X
Ministrio da
Fazenda
Outros
Afiliao
Gabinete do primeiro-ministro
X
Ministrio da Fazenda, Economia,
X
Tesouro ou Oramento
Natureza da instituio
Outros
X
Conselho pblico-privado
Conselho transversal
Autoridade
X
Escritrio de Proteo
Verificao de Compras
Administrao Pblica,
Investimentos Pblicos
Entidade de Servios
Autoridade Nacional
Nome da instituio
Monitoramento de
Compras Pblicas
Departamento de
para Regulao e
I. P. (ESPAP, I. P.)
Coordenao e
Partilhados da
Unidade para
Competio
regulatria
Pblicas
Repblica
Romnia
Portugal
Tcheca
(Continuao)
Pas
134
Livro_TD 1990.indb 134 9/5/2014 2:00:42 PM
Texto para
Discusso A Agenda Perdida das Compras Pblicas: rumo a uma reforma abrangente da lei de licitaes e do
arcabouo institucional
1 9 9 0
(Continua)
Central de compras coincide com a agncia reguladora
Outros
Afiliao
Gabinete do primeiro-ministro
Ministrio da Fazenda, Economia, Tesouro
ou Oramento
governamental
Empresa
Agncia
limitada
nacionais
compras
(FOR-CMS)
Central de
(DMO)
BBG
Funes de capacitao e profissionalizao
X
Funes desempenhadas
Funes de assessoria e suporte a operaes
X
Funes de monitoramento e controle
X
Funes de coordenao internacional
X
Funes de poltica e legislativas primrias
X
Funes de poltica e legislativas primrias
X
Outros
Afiliao
Gabinete do primeiro-ministro
X
Tesouro ou Oramento
Natureza da instituio
Outros
Conselho pblico-privado
X
Conselho transversal
Autoridade
X
Comisso de Compras
Servio Constitucional
Conselho de Compras
(BKA-VD) Seo de
Agncia de Compras
Pblicas (incluindo o
Compras (ABA-CPA)
Nome da instituio
e Assessoramento a
Unidade de Poltica
Direito de Compras
Compras Pblicas
Departamento de
regulatria
Pblicas)
Pblicas
Turquia
Blgica
ustria
(Continuao)
Pas
135
Livro_TD 1990.indb 135 9/5/2014 2:00:42 PM
Rio de Janeiro, agosto de 2014
(Continua)
Central de compras coincide com a agncia reguladora
Outros Associao de Autoridades Locais da Dinamarca (detentora de 45% do capital da empresa)
Afiliao
Gabinete do primeiro-ministro
X
Ministrio da Fazenda, Economia, Tesouro
ou Oramento
de compras
da central
Natureza
Empresa
limitada
de Compras (SKI)
Servio Nacional
Central de
nacionais
compras
Funes desempenhadas
Funes de assessoria e suporte a operaes
X
Funes de monitoramento e controle
Funes de coordenao internacional
X
Funes de poltica e legislativas primrias
Funes de poltica e legislativas primrias
Outros
Afiliao
Gabinete do primeiro-ministro
Tesouro ou Oramento
Natureza da instituio
Outros
Conselho pblico-privado
Conselho transversal
Autoridade
Nome da instituio
Dinamarquesa de
Concorrncia
Autoridade
regulatria
Dinamarca
(Continuao)
Pas
136
Livro_TD 1990.indb 136 9/5/2014 2:00:42 PM
Texto para
Discusso A Agenda Perdida das Compras Pblicas: rumo a uma reforma abrangente da lei de licitaes e do
arcabouo institucional
1 9 9 0
(Continua)
Central de compras coincide com a agncia reguladora
Outros Administrao Federal de Defesa Ministrio do Interior
Afiliao
Gabinete do primeiro-ministro
Ministrio da Fazenda, Economia, Tesouro
X
ou Oramento
governamental
de compras
da central
Natureza
Agncia de
Agncia de
Empresa
compras
compras
limitada
Agncia
(Beschaffungsamt,
Unio dos Grupos
ou simplesmente
Pblicos (UGAP)
Central de
Contrataes
nacionais
de Contratos
Estado (SAE)
compras
Escritrio de
Compras do
Servio de
Bescha)
BWB
Funes de capacitao e profissionalizao
Funes desempenhadas
X
X
Funes de monitoramento e controle
Funes de coordenao internacional
X
Funes de poltica e legislativas primrias
X
Funes de poltica e legislativas primrias
X
Ministrio do
Outros
Interior
Afiliao
Gabinete do primeiro-ministro
Ministrio da Fazenda, Economia,
X
Tesouro ou Oramento
Natureza da instituio
Outros
Conselho pblico-privado
Conselho transversal
Autoridade
X
(Bundesverwaltungsamt)
Ministrio da Economia
e Tecnologia (BMWi)
Nome da instituio
Departamento de
Assuntos Jurdicos
Compras Pblicas
Especializadas de
de Administrao
Compras (CSMs)
Escritrio Federal
Diretoria de
regulatria
Comisses
Alemanha
Frana
(Continuao)
Pas
137
Livro_TD 1990.indb 137 9/5/2014 2:00:42 PM
Livro_TD 1990.indb 138
(Continuao)
Natureza da instituio
Afiliao Funes desempenhadas Afiliao
regulatria
138
Outros
Outros
Outros
Autoridade
ou Oramento
Central de Natureza
Nome da instituio
Pas compras da central
regulatria
Conselho transversal
nacionais de compras
Tesouro ou Oramento
Conselho pblico-privado
Gabinete do primeiro-ministro
Gabinete do primeiro-ministro
de Gastos
Governamentais X X X X X X
Pblicos e
(OSR-OGP)
Reforma
Agncia
Irlanda OSR-OGP X
governamental
Comit de Contratos
X X X
Governamentais
Depto. de Gastos Pblicos e Reforma
Autoridade para a
Superviso de Contratos
Pblicos de Obras, X X
Itlia Consip Empresa limitada X
Servios e Suprimentos
(AVCP)
Semicentralizada
Consip X X X X X
Luxemburgo No encontrada No encontrada No se aplica
Departamento para
Parcerias Pblico-Privadas
Eslovnia X X X X X X X No encontrada No se aplica
e Sistema de Compras
Pblicas
Conselho para Compras
X X X X X X
Sucia Pblicas (NOU) No encontrada No se aplica
Ministrio da Fazenda X X X X
(Continua)
9/5/2014 2:00:42 PM
Livro_TD 1990.indb 139
(Continuao)
Natureza da instituio
Afiliao Funes desempenhadas Afiliao
regulatria
1 9 9 0
Texto para
Discusso
Outros
Outros
Outros
Autoridade
ou Oramento
Central de Natureza
Nome da instituio
Pas compras da central
Conselho transversal
regulatria
Tesouro ou Oramento
nacionais de compras
Conselho pblico-privado
Gabinete do primeiro-ministro
Gabinete do primeiro-ministro
arcabouo institucional
Semicentralizada
X X X X X No encontrada No se aplica
e Imobilirios Federais
(KBOB)
Associao das
Unidade de
Autoridades
Assessoramento em X X X X X
Locais e
Compras Pblicas
Regionais
Empresa
Finlndia Ministrio da Hansel X
Departamento de limitada
X Indstria e X X X X
Comrcio
Comrcio
Descentralizada
Departamento de
X X X
A Agenda Perdida das Compras Pblicas: rumo a uma reforma abrangente da lei de licitaes e do
Oramento
Pases-Baixos No encontrada No encontrada No se aplica
Fonte: PPN (2010); Lacava e Zuccolotto (2005); OCDE (2007); stios eletrnicos dos rgos governamentais e das centrais de compras.
Elaborao dos autores.
Obs.: De acordo com as fontes consultadas, no exaustiva a lista de instituies com atribuies que se encaixem no rol de funes principais da estrutura regulatria de compras pblicas. A pista sobre a existncia
de mais rgos relevantes est na definio do grau de centralizao de cada pas vis--vis o nmero de instituies descritas e respectivas ao pas. Tambm no se pode garantir a inexistncia de centrais de
139
compras nos pases em que esta coluna est vazia. Por exemplo, nos Pases-Baixos, o Regiebureau Inkoop apresenta-se como um rgo que no executa compras, mas apontado em um estudo do Tribunal de
Contas belga como um similar ao FOR-CMS, ao SKI e ao OGC Buying Solutions.
9/5/2014 2:00:43 PM
Rio de Janeiro, agosto de 2014
63. A UASG a menor subdiviso da Administrao que, em ltima anlise, responsvel pelas tarefas de preparar
editais e divulg-los, executar os certames e adjudicar compras, celebrar contratos, efetuar empenhos, executar e fiscalizar
cronogramas, emitir termos aditivos, inscrever fornecedores no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores
(SICAF) e atualizar seus cadastros etc.
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6) Diretoria de Pesquisa (Dipes): esta diretoria seria responsvel por trs tipos
de pesquisa: terica, experimental e emprica em relao aos formatos dos
leiles e dos contratos, de modo a prestar apoio Dinor na formulao de
formatos de leiles e de contratos; metodologias de clculo de taxas e tarifas e
de classificao de risco dos licitantes e entidades adjudicantes e contratantes.
Todas as diretorias cada uma em sua rea de atuao teriam tambm a atribuio
de prestar assistncia a licitantes e entidades adjudicantes e contratantes sob a forma de
help desk, publicao de manuais e pareceres, orientaes, interpretaes, comentrios
e notas tcnicas. A coordenao dessa funo poderia ser desempenhada pela prpria
Superintendncia-Geral, pela Dinor, pela Digin ou por alguma outra estrutura dentro
da agncia que no estivesse subordinada a nenhuma das diretorias anteriores.
A agncia contaria ainda com uma ouvidoria. Vale ainda notar que revises,
reclamaes, denncias etc. poderiam seguir seu caminho em direo aos rgos de
auditoria internos (por exemplo: corregedorias, controladorias, tribunais de compras).
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64. A bem da verdade, a natureza jurdica mais comum e exitosa na Europa parece ser a de sociedade limitada, operando
em regime privado, mas de propriedade integral do Estado no caso da Dinamarca, de propriedade compartilhada pelo
governo central com os municpios e sem fins lucrativos. Este arranjo daria maior flexibilidade agncia na contratao
de pessoal competente e especializado e permitiria agncia focar apenas em criar valor para seus clientes, sem levar em
conta consideraes polticas desnecessrias (OCDE, 2011).
65. A proposta de composio da ABCP foi revista em relao a Fiuza e Medeiros (2013) a partir dos comentrios recebidos
e do acesso ao trabalho da OCDE (2007).
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l os repasses oramentrios; e
66. A fronteira entre as atribuies da Digin/ANCP e a DISAT/ABCP deve ser melhor estudada, pois h uma tendncia de
que suas atribuies conflitem. Uma sugesto que a ABCP faa a gesto de todo o sistema de transaes eletrnicas por
delegao da ANCP e fornea esses servios aos outros departamentos de compras mediante pagamento fixado pela ANCP.
Se houvesse alguma brecha para que outros departamentos de compras usem outros sistemas, ainda que para algumas
funes apenas (como j ocorre hoje), o desafio da Digin/ANCP seria garantir a interoperabilidade entre os sistemas e/ou
a padronizao da informao exportada por eles no cumprimento das obrigaes de fornecimento de informaes para a
compilao oficial e de divulgao dos editais, convites e outros avisos.
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67. A OCDE (2011) mostrou preocupao com a maneira como algumas agncias centrais de compras pblicas europeias
so remuneradas, com uma porcentagem sobre os pedidos feitos. Esta frmula de remunerao premia a agncia, em vez
de puni-la, quando o preo obtido mais alto. Entretanto, desde que a agncia compita com compras individuais, ela ter
incentivo a oferecer um bom preo.
68. Esse o sistema adotado pela Sucia e pela maioria dos pases estudados pela OCDE (2011), e tambm pelo Chile,
com a obrigao de se informar central de compras a obteno da melhor condio em compra separada.
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69. Estudo da OCDE, feito com base em questionrios respondidos por 22 dos 27 Estados-Membros da UE, dois deles
ainda em fase de acesso, aponta que embora em princpio fosse possvel acomodar essas funes [de coordenar acordos-
quadros e outros arranjos conjuntos de compras] dentro de um rgo central responsvel por funes de poltica e
regulao, os Estados-Membros parecem estar conscientes dos potenciais riscos de conflitos de interesse e at mesmo de
virem a ser classificados como uma entidade contratante (OCDE, 2007, p. 24, traduo nossa). Adiante, completa que o
lado operacional das compras eletrnicas e questes de TI , em geral, cuidado por rgos especializados da administrao
pblica (idem, ibidem).
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1) A reforma da Lei no 8.666 deve buscar seus principais pontos na Lei no 12.462,
que instituiu o RDC, e no no PLC no 32/2007 nem no seu substitutivo
atual.
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6 EXTENSES
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REFERNCIAS
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Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
EDITORIAL
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Superviso
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Reviso
Carlos Eduardo Gonalves de Melo
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Lucia Duarte Moreira
Luciana Bastos Dias
Luciana Nogueira Duarte
Mriam Nunes da Fonseca
Vivian Barros Voloto Santos (estagiria)
Editorao eletrnica
Roberto das Chagas Campos
Aeromilson Mesquita
Aline Cristine Torres da Silva Martins
Carlos Henrique Santos Vianna
Nathlia de Andrade Dias Gonalves (estagiria)
Capa
Lus Cludio Cardoso da Silva
Projeto Grfico
Renato Rodrigues Bueno
Livraria do Ipea
1981
Misso do Ipea
Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao
desenvolvimento brasileiro por meio da produo
e disseminao de conhecimentos e da assessoria
ao Estado nas suas decises estratgicas.
Marco A. F. H. Cavalcanti
Ajax R. B. Moreira
9 771415 476001
Secretaria de
Assuntos Estratgicos