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Comit Editorial:
Adrin Bonilla
Julio Carranza
Thetonio dos Santos
Francisco Rojas
Juan Valds
Volumen 2
Juan Valds Paz y Mayra Espina, Editores
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo
contexto Enfoques y experiencias
ISBN 978-92-9089-176-5
UNESCO 2011
Los autores se hacen responsables por la eleccin y presentacin de los hechos que figuran en la
presente publicacin y por las opiniones que aqu expresan, las cuales no reflejan necesariamen-
te las de la UNESCO, y no comprometen a la Organizacin.
Las denominaciones empleadas en esta publicacin y la forma en que aparecen presentados los
datos, no implican de parte de la UNESCO juicio alguno sobre la condicin jurdica de pases,
territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni sobre la delimitacin de sus fronteras o
lmites.
Impreso en 2011 por la Oficina Regional de Ciencia de la UNESCO para Amrica Latina y
el Caribe
Luis Piera 1992, 2o. piso
11100 Montevideo, Uruguay
ndice
Prembulo.
Julio Carranza Valds....................................................................................... 5
Presentacin
Gonzalo Abad Ortiz..................................................................................... 9
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Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
4
Prembulo
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Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Por otra parte, ese primer volumen destaca cmo durante los ltimos aos se
ha abierto un escenario ms favorable para articular un dilogo ms cons-
tructivo entre ciencias sociales y poltica partiendo de los procesos de trans-
formaciones sociales verificados en varios pases de la regin. En estos, las
polticas de lucha contra la pobreza y por el desarrollo social han adquirido
un lugar prioritario en el conjunto de las polticas pblicas.
Ahora este segundo libro se dedica a revisar crticamente, con los instru-
mentos de las ciencias sociales, las principales experiencias de las polticas
de desarrollo social diseadas e implementadas durante los ltimos aos en
Amrica Latina y el Caribe. Naturalmente, el tema es extenso y complejo. Las
realidades nacionales son diversas y las condiciones especficas en cada pas
y en cada subregin son igualmente diferentes, aun cuando puedan identifi-
carse un conjunto de rasgos comunes. De ah la imposibilidad de abarcar la
totalidad de esta problemtica en un volumen de esta naturaleza, pero s con-
sideramos que se trata de una importante contribucin para el anlisis de este
problema de absoluta relevancia poltica para Amrica Latina y el Caribe.
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la prioridad de la mayora de los gobiernos era el crecimiento econmico y la
competitividad a todo costo. Sin embargo, el cambio de lugar de las polticas
de desarrollo social en el debate poltico no significa necesariamente que en
todos los casos han alcanzado un nivel central y adecuadamente articulado
con las estrategias nacionales de desarrollo econmico. Ese es an un objetivo
por alcanzar.
Las llamadas transferencias condicionadas, que han sido parte de las polticas
sociales implementadas en la regin, han tenido un impacto positivo en mu-
chos pases, y de hecho contribuido a una mejora relativa en la distribucin
del ingreso, si bien la calidad de los servicios sociales a que accede la pobla-
cin involucrada todava resulta insuficiente.
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Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
El proyecto Repensar Amrica Latina, que ha dado lugar a estos tres li-
bros, ha sido un paso importante al poner a alrededor de treinta destacados
acadmicos de nuestros pases a pensar juntos sobre estos temas de gran im-
portancia y relevancia polticas. Pasos posteriores habrn de darse en este
empeo. El Programa MOST de la UNESCO continuar acompaando a la
comunidad cientfica, a los gobiernos de sus Estados miembros y a la sociedad
en general en este noble esfuerzo.
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Presentacin
Para lograrlo era necesario renovar el impulso vital dentro de las ciencias
sociales mismas, puesto en peligro por las ofensivas ideolgicas del neopositi-
vismo y el neoliberalismo en los 80s y comienzo de los 90s y las confusiones
de la ltima dcada del siglo XX; a la par se buscaba reforzar el impacto de
las ciencias sociales sobre las decisiones que se toman a nivel de las sociedades
locales, provinciales o estatales, nacionales y regionales, mediante su implan-
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Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Al respecto basta recordar que en el marco de los procesos desiguales pero ge-
neralizados de ajustes estructurales que vivi la regin, el campo de lo social
tuvo el dudoso privilegio de constituirse en el terreno favorito para drsticos
recortes presupuestarios que pusieron en riesgo el modesto progreso obtenido
en la poca de la sustitucin de importaciones. Polticas mal llamadas com-
pensatorias se generalizaron ante la degradacin de las condiciones de vida
del estrato mayoritario de la poblacin. Trabajos impulsados por UNICEF
como los de A. Cornia, R. Jolly, y F. Steward, Adjustment with a Human
Face (**) pretendieron sealar los aspectos mas descarnados del modelo que
se impona y los impactos devastadores que los ajustes tenan sobre la educa-
cin y la salud. Hoy en da los latinoamericanos miramos atnitos cmo los
ajustes radicales que se implementan en Europa, y en particular en Grecia,
reviven los enfoques ms obtusos de esa poca.
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del ajuste (y luego de la crisis), la supuesta ventaja de la flexibilizacin de las
relaciones de trabajo, la preponderancia de intervencines de las ONG sobre
las del Estado y dems secuelas del enfoque que acompaaba a los ajustes
neoliberales.
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Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Cabe reiterar los debidos agradecimientos, tanto a los colegas de esa Organi-
zacin: Pierre San, Sub Director General del sector de Ciencias Sociales y
Humanas, Julio Carranza, Consejero Regional de Ciencias Sociales, como a
los de la academia, y en particular a Francisco Rojas, Secretario General de
FLACSO, as como Adrin Bonilla, Director de FLACSO Ecuador, quienes
en su conjunto han apoyado con entusiasmo esta tarea.
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Prlogo
Pero no basta que sepamos que la social es una de las polticas pblicas o es-
tatales si no podemos caracterizarla en sus rasgos y alcances. En este sentido,
podemos partir de algunos de los elementos que la han acompaado durante
los ltimos doscientos aos:
Su prioridad poltica
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Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Qu es la poltica social?
Cualquier definicin de la poltica social tiene supuestos o tributa a una cierta
filosofa poltica, entendida como una indagacin y propuesta de una sociedad
mejor que la existente. Ello se refiere a mejores condiciones de vida, materia-
les y espirituales, de todos los miembros de dicha sociedad y, particularmente,
de aquellos menos beneficiados o vulnerables.
En todo caso, la poltica social ha sido parte de las polticas pblicas orien-
tadas, en primer lugar, a la superacin de la llamada cuestin social y, en
segundo, a la igualacin social. Toda poltica social promueve y se compro-
mete con un menor patrn de desigualdad social y debe ser evaluada desde
esta perspectiva. De este modo, la poltica social es parte de la estrategia de
desarrollo y a la vez, un efecto de este.
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Desde una perspectiva histrica, todas las polticas sociales han tenido como
principal objetivo paliar, revertir o prevenir la pobreza absoluta o relativa de
la poblacin aunque la superacin de las condiciones y situaciones de pobreza
exijan, adems de las polticas sociales, cambios estructurales y un cierto gra-
do de desarrollo socioeconmico. La lucha contra la pobreza es una prioridad
de la poltica social, as como su superacin es la prueba lmite de su eficacia.
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Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Poblacin total que, como seres humanos, tiene derecho a recibir, con
carcter universal y gratuito, los bienes pblicos bsicos; o sea, los resi-
dentes permanentes o transitorios en toda sociedad.
Por otra parte, tenemos a los actores de la poltica social, es decir, aquellos con
capacidad para redistribuir los bienes pblicos a favor de unos u otros grupos
de beneficiarios y para influir de forma relevante sobre la direccin de los
cambios sociales implcita en toda poltica social. Estos son, entre otros:
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Si bien los actores pueden ser nacionales con redes locales o solo locales, es el
Estado con su administracin pblica o sus agencias quien puede garantizar
una poltica con alcance en todo el pas implementada localmente.
El debate sobre el modelo ms adecuado para una poltica social que sea
justa, eficiente y sustentable, se ha centrado en algunos temas como su dise-
o en una perspectiva nacional o territorialmente diferenciada; su aplicacin
universal o focal; el carcter ms o menos centralizado de sus instituciones; y
la cuestin de la participacin de los sujetos y actores. De hecho, la literatura
sobre estos debates se ha vuelto inabarcable. Solo cabra subrayar:
Ninguna poltica social puede ser vista por separado del orden institu-
cional a travs del cual es planificada, financiada e implementada. En
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Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
La presente compilacin
Sobre estos tpicos y en el marco de procesos reales regionales, nacionales
o locales discursan los textos de esta recopilacin, La poltica social en el nuevo
contexto latinoamericano: enfoques y experiencias. Desde distintas perspectivas, pero
con semejante comprensin sobre el papel de las polticas pblicas redistribu-
tivas en el desarrollo social y en el incremento de la justicia social, abordan el
examen de las polticas sociales en curso en diferentes mbitos a fin de eva-
luarlas y contrastarlas con sus objetivos declarados.
La seleccin de temas, casos y autores para integrar el libro parti del supues-
to de que Amrica Latina vive un proceso de trnsito desde la hegemona
casi absoluta de la concepcin y de las prcticas neoliberales en el manejo de
la cuestin social, hacia la bsqueda de opciones mltiples e innovadoras en
las estrategias de intervencin social, y hacia la reconstruccin del nexo entre
polticas pblicas y sociales y desarrollo, en consonancia con lo que algunos
autores han denominado etapa neodesarrollista postneoliberal.1
La intencin primigenia era contar con un espectro de casos que dieran cuen-
ta de la diversidad de caminos epistemolgicos y prcticos que conforman ese
trnsito, y de los distintos grados de superacin o conservacin de la impronta
neoliberal, as como de las experiencias con un fuerte sello innovador. Una
muestra significativa de dicho espectro ha quedado plasmada; sin embargo,
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el libro no incluye reflexiones sobre Bolivia y Ecuador, sociedades donde la
recuperacin de la intervencin estatal, el ensanchamiento de espacios para el
escenario comunitario y para las demandas y visiones de bienestar de los pue-
blos originarios, marcan una pauta peculiar en las polticas sociales. Quedar
como una deuda para el futuro.
En resumen, tenemos:
Propone como tesis fundamental que la poltica social debe ser concebida
como parte del desarrollo y asumiendo que sus proyectos, programas y ac-
ciones constituyen una inversin necesaria, indispensable y prioritaria. Ello
se combina con la necesidad de equilibrio entre medidas de emergencia para
combatir la pobreza y situaciones de desventaja extrema y polticas estructu-
rales capaces de superar desigualdades profundas. Al respecto, propone al-
ternativas para superar la fragmentacin y exclusin de las polticas sociales
al uso. Tal perspectiva supone subvertir ciertas concepciones que hoy se dan
como cuasi naturales: el orden de los factores estabilizacin, crecimiento,
distribucin para priorizar el ltimo de ellos; la consideracin de las polti-
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Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
cas pblicas como fuentes de gastos y dficit; la supuesta superioridad, per se,
de la descentralizacin, la municipalizacin y lo local; las formas de configu-
rar los presupuestos destinados a la poltica social.
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borda dichos nexos de subordinacin y supone ella misma una intervencin
sobre la desigualdad, con capacidad para neutralizar o legitimar, por medio
de la institucionalizacin, desigualdades de diversa ndole.
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Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Haciendo dialogar un texto con otro, vemos que en su trabajo Mayra Espina
sostiene que una limitacin de las polticas sociales es precisamente su cons-
treimiento nacional; aqu encontramos una referencia directa y un caso en
que se intenta colocar la actuacin sobre lo social en el marco de integraciones
regionales y se postula que en Amrica Latina la promocin del desarrollo
social a escala regional puede llegar a erigirse en un objetivo prioritario de un
acuerdo de integracin.
A diferencia del resto de los autores, Pareja juzga de manera positiva y como
uno de los ms relevantes avances en la concepcin de las polticas sociales en
Amrica Latina, y en especial en la regin andina, el abandono del principio
de universalidad en la provisin de servicios sociales bsicos, principio que
considera falso puesto que, segn su punto de vista, beneficiaba a las capas
medias en detrimento de los sectores ms vulnerables de la sociedad. Tambin
le concede un matiz progresivo al nfasis en la eficiencia y en la eficacia del
gasto social, mientras que en los otros textos se aprecia una visin crtica,
explcita o implcita, respecto al reduccionismo economicista y a la subvalora-
cin de la poltica social que tales criterios suponen. Estas discrepancias, lejos
de debilitar el conjunto, ofrecen al lector la sensacin de estar ante una pol-
mica viva, de que se trata de asuntos no cerrados. Ello se evidencia a travs de
la ausencia de soluciones definitivas y de la necesidad del dilogo y de avanzar
ms bien hacia estrategias integradas de intervencin desde la poltica social.
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doras en nuestra regin que posibilitan avanzar en esta relacin, sobre todo
las experiencias de los Observatorios Gubernamentales de Polticas Sociales
en Uruguay y de la formacin de investigadores en la Unidad de Investigacin
y Polticas del Centro Latinoamericano de Economa Humana (CLAEH),
desde la implicacin y el compromiso con la accin. Reclama atencin para
el tema de la vida cotidiana y la participacin ciudadana como parte medular
de los nexos entre investigacin y poltica social.
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Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Por otra parte, los actores pueden representar estos intereses en la medida
en que posean, adems de los recursos, la voluntad poltica de hacerlo. En el
caso de los actores estatales, para que las demandas se conviertan en polticas
pblicas, la poltica social debe convertirse en agenda de gobierno, a la cual
pueden contribuir poderosamente el diagnstico y las propuestas provenien-
tes del sector de las ciencias sociales, traducidas en opinin pblica.
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Polmicas actuales sobre enfoques
y estilos de poltica social.
El caso cubano
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Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
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dominacin y explotacin, integracin social, entre otros que antes haban
sido brjula de estos debates y que quedaron devaluados como ingenuidades,
ideologemas y mitos de un pensamiento social con pocas opciones de aplica-
cin prctica y muy baja capacidad de solucin de problemas concretos.
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Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Por otra parte, aunque en condicin marginal en relacin con el discurso hege-
mnico, en Amrica Latina se ha mantenido viva una vertiente de pensamien-
to que rescata la tradicin crtica y propone la reestructuracin de polticas
sociales unitarias, integrales e instaladas en una concepcin tica y solidaria
de los derechos ciudadanos al bienestar, donde el Estado, sin anular otros ac-
tores, asuma su responsabilidad de coordinador poltico. Esta vertiente llama
la atencin sobre los vnculos y recursividades entre pobreza y desigualdad y
sobre una causalidad mltiple (micro-macro, estructural-simblica, nacional,
extra e intranacional) de las desventajas sociales; hace nfasis en la necesidad
de polticas de multiescala y multidimensionales, en las cuales la atencin a las
desventajas est colocada en una lgica ms amplia, la del desarrollo.4
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Asimismo, la llegada al poder de gobiernos que podramos denominar en
sentido general y obviando diferencias de fondo y matices de intenciones
sociales, ha significado una rejerarquizacin de la cuestin social, al colo-
carla como dimensin estratgica de la construccin de los consensos pol-
ticos, fuera de los marcos del economicismo y el eficientismo, como rea de
intervencin estatal y pblica legtima per se, sin que requiera subordinarse,
en relacin lineal, a los comportamientos de la economa ni ser manejada a
travs de mecanismos de derrame (desde lo econmico a lo social). En esta
direccin, las experiencias de economa y accin social locales y autogestiona-
rias, amparadas por el estado central (como puede ser el caso de Venezuela) y
el reconocimiento de prcticas de los pueblos originarios como legtimas en su
diversidad y constitucionalmente protegidas (Ecuador, Bolivia), pueden ejem-
plificar dos ejes de estos nuevos caminos de la poltica social, an evaluados
de manera insuficiente en su real novedad e impactos posibles.
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Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
El sustrato subyacente de las tres posiciones es que no hay mucho que innovar
en materia de polticas pblicas y que se tratara ms bien de combinaciones
recurrentes para enfrentar situaciones de crisis.
Desde tal perspectiva, el presente texto tiene dos propsitos bsicos: sintetizar
aspectos crticos de la construccin de la pobreza como objeto problema
preferencial de las polticas sociales, y examinar la experiencia cubana en
este campo, como camino alternativo, y los argumentos que de tal examen se
derivan para dirimir o agregar aristas a las polmicas en curso.
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sivo de la poltica social selectiva ha sido criticada fundamentalmente desde
tres aristas: la nocin misma de pobreza como invisibilizadora de diversidades
relevantes, la definicin del sujeto reducido y de sus necesidades minimizadas
y la causalidad limitada.
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Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
As, las mediciones ms extendidas que sirven de base a los diseos de poltica
social parten de un criterio de pobreza que define un ncleo de necesidades
de carcter universal a partir del cual seran pobres todos aquellos que no
pueden satisfacerlas, con independencia del contexto histrico, econmico,
social y cultural en que vivan.
Desde esta lgica, para dejar de ser pobre bastara con un poco ms de in-
gresos y acceso a salud y educacin, aunque se permanezca excluido casi por
completo de la mayora de los bienes materiales y espirituales complejos que
producen las sociedades actuales, los cuales estaran reservados para otros
estratos sociales.
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Los mecanismos causales de la pobreza
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Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
9 lvarez (2005).
10 Sobre demostraciones de la relacin pobreza-desigualdad, se puede consultar
Leite Lopes, J. S. y Alvim, R. (2005); Urani (2006); Kliksberg, B y Rivera, M.
(2007); Lustig, N. (2007).
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factores del primer tipo se dejan ms a la poltica econmica y los segundos
se han convertido en el centro de la accin, en el entendido tcito de que los
mecanismos micro son los decisivos o al menos son aquellos sobre los que se
puede intervenir directamente para obtener resultados palpables.
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Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
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La dicotoma de enfoques y estilos:
integrador vs. selectivo-universalizacin vs. focalizacin
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Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
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programas de capacitacin de actores, de instrumentos que permiten mayor
exactitud para definir y encontrar la poblacin beneficiaria as como de indi-
cadores que amplan las posibilidades de la evaluacin y la transparencia en
el uso de los recursos.
14 Estos cuatro aspectos aparecen, con diversos matices, en Levinas (2003), Kers-
tenetzky (2005) y Medeiros (2007).
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Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Los rasgos generales de esta poltica han sido: centralidad de la equidad como
instrumento de avance hacia la igualdad; perspectiva clasista de la inequidad
que implica la alteracin de la matriz de propiedad sobre los medios de pro-
duccin y la eliminacin de las posiciones estructurales que generan posibili-
dades de apropiacin excluyente del bienestar por unos grupos sociales sobre
otros; carcter universal, de cobertura total, centralizado, unitario y plani-
ficado de la poltica social; la absolutizacin del Estado como coordinador y
gestor de la poltica social; el hecho de considera como derecho de ciudadana
las necesidades bsicas (trabajo, servicios de salud, amparo y educacin gra-
tuitos); prioridades macroeconmicas que privilegian el gasto de inversin so-
cial; baja (casi nula) presencia del mercado como mecanismo de distribucin;
servicios sociales unitarios y universales.
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transferencias por servicios que promocionan desarrollo y amparo mediante
espacios de igualdad.
Tabla 1.
Cuba. Estructura del gasto social en reas seleccionadas.
Perodo 1975-1986.
Salud, asis-
Servicios
Cultura tencia social, Ciencia
Ao Total Educacin personales
y arte deporte y y tcnica
y comunales
turismo
1975 100 46,56 18,18 7,94 24,90 2,42
1976 100 47,12 18,87 7,34 24,22 2,45
1977 100 46,83 18,04 8,12 24,39 2,62
1978 100 46,32 18,77 7,41 24,80 2,69
1979 100 47,13 17,14 7,89 25,02 2,82
1980 100 47,09 20,37 8,14 22,45 1,93
1981 100 43,73 23,95 7,46 21,98 2,88
1982 100 42,65 24,47 8,36 21,48 2,77
1983 100 40,98 26,49 9,37 20,08 3,08
1984 100 39,43 28,02 9,03 20,16 3,36
1985 100 38,64 28,19 8,73 20,94 3,50
1986 100 37,76 26,89 8,07 23,19 4,09
Fuente: Clculos propios a partir de los datos de la Oficina Nacional de Estadsticas.
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Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
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Cuadro 1
Caracterizacin de la reforma econmica cubana de los aos 90
mbito de Acciones
accin
Relaciones Apertura al capital extranjero y ampliacin del sector mixto de la econo-
de propiedad ma (de capital estatal y privado externo). Reorganizacin de la propiedad
de la tierra: conversin de empresas estatales en cooperativas y entrega
de parcelas en usufructo como economa familiar. Ampliacin de las po-
sibilidades del trabajo por cuenta propia, como autoempleo individual y
como microempresas, fundamentalmente familiares, en actividades selec-
cionadas limitadas (servicios gastronmicos, alquiler de habitaciones, por
ejemplo).
Mercado Reconfiguracin de la conexin con el mercado exterior; creacin de un
sector empresarial comercial que opera directamente con divisas; amplia-
cin de la utilizacin del crdito comercial para agentes empresariales esta-
tales y otros agentes econmicos; renegociacin de la deuda externa; crea-
cin de mercados internos en divisas; reduccin de arancele; creacin de
zonas francas; apertura de negocios inmobiliarios y de representaciones de
bancos extranjeros; creacin del mercado de productos agropecuarios para
comercializar excedentes a precios de oferta y demanda; creacin de un
mercado de productos artesanales e industriales de precios libres; implanta-
cin de cambio monetario y cuentas de ahorro en divisas para la poblacin;
circulacin monetaria dual, de divisas y moneda nacional.
Coordinacin Cancelacin del monopolio estatal sobre el comercio exterior; ampliacin
econmica de la gestin comercial exterior directa de empresas nacionales;
estatal implantacin de un sistema tributario impositivo para agentes estatales
y no estatales; descentralizacin empresarial y territorial en la toma de
decisiones en aspectos seleccionados del presupuesto, su uso, y diseo de
estrategias; paso progresivo de las empresas estatales a un rgimen de
autofinanciamiento en divisas; reestructuracin-disminucin del aparato
administrativo estatal; paso a mtodos de planificacin por objetivos y
desde la planificacin material a la planificacin financiera.
Estrategia Reforzamiento del modelo de desarrollo de incremento de exportaciones
econmica y sustitucin de importaciones; priorizacin de sectores claves para la cap-
tacin de divisas o solucin de problemas estratgicos (como el turismo,
la biotecnologa, la industria farmacutica, la explotacin petrolera y la
metalurgia); disminucin creciente del peso de la produccin azucarera en
la economa nacional y reconversin del sector agroindustrial azucarero;
impulso al desarrollo energtico con uso de recursos renovables y no re-
novables.
Jurdico Reforma constitucional que incluye: supresin de la nocin de dictadura
del proletariado y el carcter clasista del Estado; otorgamiento de perso-
nalidad jurdica propia a los poderes populares provinciales y municipa-
les; redefinicin del rgimen de propiedad socialista, limitando el ejercicio
obligado de esta a los medios fundamentales de produccin; supresin de la
irreversibilidad anteriormente otorgada al sector de propiedad socialista.
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Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
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cin del protagonismo de lo local comunitario como escenario de la poltica
social implementacin del Programa de Trabajo Comunitario Integrado,
creacin de un extenso movimiento de trabajadores sociales a escala comu-
nitaria, programas de masificacin de la cultura y atencin focalizada a
necesidades especiales y sectores vulnerables y pobres, aumento de las pen-
siones y de los salarios en general19 y en grupos ocupacionales seleccionados,
ampliacin de la capacidad de construccin de viviendas por mecanismos
estatales y esfuerzo familiar.
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Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Tabla 2
Cuba. Caractersticas del gasto pblico social
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Tabla 3.
Cuba. Resultados en ndices de Desarrollo Humano (IDH)
Tabla 4
Cuba. Indicadores seleccionados de educacin
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Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Tabla 5.
Cuba. Estructura del nivel educacional de los trabajadores (%).
Aos seleccionados
Sin embargo, diversos estudios sobre los impactos de la crisis y la reforma han
identificado tendencias que indican la apertura de un proceso de reestratifi-
cacin social y de ensanchamiento de las situaciones de pobreza y vulnerabi-
lidad.21
Vase que el coeficiente de Gini, calculado para finales de los 90, se elev
a 0,38 (A, 2000), en contraste con el 0, 24 encontrado a mediados de los
80, y aunque an es bajo en relacin con la situacin de la gran mayora de
los pases de Amrica Latina, este incremento da cuenta de un proceso de
concentracin de ingresos que supone una interrupcin de la lgica descon-
centradora anterior.
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se elev a 225 pesos en ese ao y las pensiones y asistencia social mnima
llegaron a 164 pesos y 122 pesos respectivamente, 22 ello no ha significado
una recuperacin significativa del salario real ni del poder adquisitivo de las
pensiones, puesto que se ha mantenido la tendencia alcista de los precios de
artculos de primera necesidad.
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Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Nivel bajo (inferior a 0,462): Pinar del Ro, Camagey, Las Tunas,
Holgun, Granma, Santiago de Cuba y Guantnamo.
Por otra parte, al considerar los resultados de diversos estudios de corte cuan-
titativo y cualitativo, es posible llegar a una caracterizacin de rasgos perso-
nales y familiares asociados a la pobreza y a las desventajas sociales en gene-
ral, como un patrn de preferencia para los mecanismos de exclusin:26
50
Ancianos viviendo solos y sin apoyo de otros parientes.
Trabajadores del sector estatal tradicional en ocupaciones de baja re-
muneracin y de baja calificacin.
Acceso nulo o muy bajo a ingresos en divisas.
Sobrerrepresentacin de negros y mestizos y mujeres en los grupos de
menores ingresos.
Personas que no trabajan por discapacidad o ausencia de condiciones
diversas para hacerlo.
Nivel escolar relativamente inferior a la media nacional.
Precariedad de la vivienda y de su equipamiento.
Repertorio de estrategias de vida reducido, de bajo nivel de solucin.
Importante peso de migrantes desde territorios de menor desarrollo
socioeconmico comparativo, que se asientan en barrios improvisados,
sin la infraestructura y la cobertura de servicios pblicos necesarios.
Mayor frecuencia de abandono o interrupcin de estudios.
Utilizacin de los nios para apoyar las estrategias de los adultos (cui-
dado de hermanos ms pequeos, venta en el barrio de artculos elabo-
rados o conseguidos por los adultos, realizacin de tareas domsticas
y otros encargos).
Ubicacin espacial preponderante en barrios marginales o de situacio-
nes precarias del entorno.
Presencia cualitativamente significativa del origen social obrero y de
empleados, de baja calificacin.
Reproduccin generacional de las desventajas.
Alta presencia en territorios de la regin oriental del pas.
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Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
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instruccin y la calificacin sobre los niveles de productividad y la in-
novacin tecnolgica);29
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Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Tales fallas marcan los nudos que habra que activar para producir una reno-
vacin de la poltica social cubana. El eje central de este proceso se concen-
tra en un desplazamiento desde una concepcin de poltica social que hace
nfasis en la homogeneidad social hacia otra que asume la diversidad social
existente. Dicho desplazamiento incluye diversas direcciones de cambio hacia
un socialismo multiactoral:
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Definicin y puesta en prctica de una estrategia de dotacin
de sustentabilidad econmica a la poltica social
Esta podra ser una opcin selectiva encomendada a la economa estatal, pero
que requiere tambin de un mercado interno de apoyo; debe articularse ne-
cesariamente con una reestructuracin econmica que ample las actividades
productivas de las ms diversas escalas y variantes en el uso de la tecnologa,
la calificacin y las formas de propiedad.
55
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
56
Introducir modificaciones en las prioridades estratgicas del gasto
social, a favor del fortalecimiento de la capacidad de definicin de
satisfactores en la esfera domstico-individual-familiar
57
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
58
A la vez, nos muestra la necesidad de superar el planteamiento dicotmico y
excluyente del problema, puesto que aun en esos avances de acceso mayorita-
rio al bienestar se conservan y reproducen brechas de equidad, que marcan
los puntos ciegos de la universalizacin. Esto hace muy vulnerable el proyecto
social si no existe una base econmica slida, ausencia que dificulta la supera-
cin del escaln obtenido de la pobreza amparada. A partir del caso cubano la
conclusin se inclina hacia la idea de que las polticas universales son el mejor
marco para focalizar.
59
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
60
Este tipo de intervencin territorialmente focalizada permitira, adems, ac-
tiva de modo simultneo el plano de las microprcticas y las dimensiones
individuales familiares del bienestar, los factores estructurales macro, las di-
mensiones econmicas y las subjetivo-culturales de la causalidad de las des-
ventajas sociales.
Y recomienda:
61
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Bibliografa
lvarez, Sonia (2005) Los discursos minimistas sobre las necesidades bsicas
y los umbrales de ciudadana como reproductores de la pobreza. En:
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67
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
68
Logros y cuestiones pendientes en la
configuracin de una poltica social
en Brasil
Introduccin
Las principales ideas de este captulo32 tuvieron su origen en un trabajo sis-
temtico de investigacin y anlisis de la coyuntura social y de las polticas
sociales durante el primer perodo presidencial Luis Inacio Lula da Silva en
Brasil, a partir del ao 2003.33
69
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Sin embargo, muchos son los dilemas planteados para la poltica social en un
gobierno popular, que se propone hacer cambios econmicos y sociales, par-
ticularmente en comparacin con el perodo anterior, marcado por polticas
neoliberales. Uno de ellos es mantener la poltica social condicionada a los
lmites impuestos por la poltica econmica, sobre todo al ajuste fiscal que se
mantuvo durante el primer perodo del gobierno considerado como uno de
los principales instrumentos de la poltica econmica: el equilibrio fiscal para
mantener la estabilidad, o sea, para impedir la inflacin.
70
Otro dilema significativo para la poltica social brasilea es la descentrali-
zacin especialmente la generalizada municipalizacin de los programas
sociales en el contexto de las relaciones intergubernamentales en un pas
federativo como Brasil, el nico en la regin donde los municipios poseen
autonoma presupuestaria, de recaudacin y de gastos.
Tambin estn planteados los dilemas del control pblico y del social. Al res-
pecto, resultan relevantes las experiencias de los consejos de derechos y confe-
rencias pblicas para la mayora de las polticas pblicas, instituidos a partir
de la Constitucin de 1988; y la de la gestin participativa (llamada parti-
cipacin directa) en las polticas pblicas uno de los aspectos que ms ha
avanzado en los gobiernos progresistas de Brasil, (sobre todo en los liderados
por el Partido de los Trabajadores) con propuestas como la del Presupuesto
participativo.
Lo anterior implica pensar, formular y aplicar una poltica social como parte
integrante del proceso de desarrollo que se quiere para el pas. Lo singular
71
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
39 La retraccin del Estado y del empleo pblico fue considerada por Comisin
Econmica para Amrica Latina y Caribe (CEPAL) como un importante factor
de achicamiento del mercado de trabajo en pases de la regin en la dcada de
los 90.
72
esta postura, la educacin y la salud no son necesarias solo para el aumento
en la competitividad,40 sino tambin, y sobre todo, para facilitar el acceso a
los derechos fundamentales de todos los brasileos. Con esto, se defiende aqu
la tesis de que, as como la exclusin social no puede medirse nicamente por
el ingreso monetario siendo necesaria la incorporacin de otras variables,
como el acceso a servicios y bienes pblicos sociales la inclusin social tam-
bin implica un conjunto de acciones mucho mayor que garantizar ingresos
para consumir en el mercado.
73
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Decir que el financiamiento del Estado brasileo est lejos de ser progresivo
desde el punto de vista social, no es nada nuevo. Tanto la recaudacin como
el gasto pblico en el pas tienen marcas histricas y evidentes de regresividad.
Este marco impone una agenda de reformas simultneas en los campos fiscal
y del seguro social, teniendo en cuenta la reversin, al menos suave, de la re-
gresividad del sistema impositivo brasileo, porque ello afecta directamente la
capacidad de las polticas sociales para combatir las desigualdades. En otras
palabras, incluso si las polticas sociales protegen a los ciudadanos ms vulne-
rables, sus efectos redistributivos sern parcialmente contenidos por el hecho
de que los beneficiarios de las polticas sociales son tambin sus principales
donantes.
74
El llamado Fondo Social de Emergencia, que haba sido aprobado para un
perodo de dos aos (1994 y 1995), fue renovado y pas a denominarse de Fon-
do de Estabilizacin Fiscal (FEF), operado desde 1996 a 1999. Este tipo de
estrategia de desvinculacin de recursos tambin se continu durante los aos
2000 y 2002, con la desvinculacin de recursos de la Unin (DRU), que retira
de todos los rganos, fondos o gastos del gobierno, 20% de modo lineal.
75
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
76
superar el carcter de seguro del sistema de proteccin social brasileo, al pro-
mover su expansin en bases efectivamente universales sustituir el principio
de la equivalencia contributiva por el de la necesidad y el derecho la sepa-
racin entre contribuir y no contribuir no ayuda. Estas dimensiones son
tambin inseparables si queremos que el sistema asuma un verdadero carcter
redistributivo que, por tanto, no puede disociarse del de nuestro sistema tri-
butario, cuya progresividad es tambin una condicin esencial para que esa re-
distribucin ocurra. Entre otras cosas, una reforma de la seguridad social que
intenta ser inclusiva no puede separarse de la Reforma fiscal donde impuestos
y contribuciones tienen que ser modificados para promover una financiacin
pblica justa.
77
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
78
Focalizacin y universalizacin de la poltica social
El ajuste estructural de naturaleza neoliberal de la dcada de los 90, no solo
no ha resuelto los viejos problemas sociales, sino que ha generado otros, so-
bre todo en lo relacionado con el mundo laboral, con una precarizacin del
trabajo y un desempleo creciente. Esto ha generado una perversa superpo-
sicin, donde la pobreza y la desigualdad social asumen una creciente com-
plejidad, al agregar nuevos pobres al contingente de los antiguos pobres
o miserables. Perodos de desempleo agravan las condiciones de vida de las
familias pobres pues hacen an ms escasos sus medios de subsistencia, con
lo que resultan en la pobreza familias antes incluidas; ello provoca nuevas
situaciones de inestabilidad y semipobreza, al aumentar la vulnerabilidad
de las familias a acontecimientos como las enfermedades y la vejez. En el
contexto de esta escalada cuantitativa y cualitativa de numerosas situaciones
de desigualdad social y exclusin social, es muy difcil creer que las soluciones
ms eficaces sean las dirigidas a pequeos grupos, ante la magnitud de los
problemas sociales en Brasil.
79
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Se trata de que los servicios y bienes pblicos alcancen a los ms pobres, que
los necesitan de un modo universal y no discriminatorio. En tal sentido, apo-
yamos la estrategia que hemos llamado universalizacin territorial,46 basada en la
asuncin de que la pobreza y la exclusin poseen una distribucin espacial o
territorial muy clara en Brasil ya establecida por la mayora de las pruebas
y los estudios de los mapas de dichos parmetros.47
46 Vase a ese respecto, Soares Tavares, O Desastre Social, Editora Record, Rio de
Janeiro, 2003, p.110.
47 Ya en los aos 40, Josu de Castro hablaba de la Geografia del Hambre en Brasil.
80
necesita asistencia tambin. Esta integracin en el territorio sera, al mismo
tiempo, una economa de escala48 de los recursos involucrados, as como un re-
fuerzo de estos, con resultados mucho ms eficaces, desde el punto de vista del
impacto social, que los obtenidos con programas fragmentados.
81
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
constante durante todo el perodo hasta hoy. Veinte aos despus, los retos y
perspectivas de bienestar social en Brasil apuntan a la expansin de la inclu-
sin y la proteccin social ofrecidas a los trabajadores rurales, aunque persis-
ten grandes contingentes de trabajadores urbanos excluidos de la proteccin
social, pues esta mantiene polticas de inclusin al seguro social solo para los
que forman parte del mercado de trabajo formal.
82
Un punto importante en el contexto de bienestar social est relacionado con
el valor de los beneficios (prestaciones) y con el legado proporcionado por la
Constitucin, cuando establece que ninguna prestacin mensual tendr un
valor inferior al salario mnimo (SM). En 1987, nada menos que 67% de los
beneficios pagados por bienestar social eran inferiores al valor de un SM.
Hoy, los beneficios en esa situacin son residuales: menos de 2%. La mayora
de las prestaciones pagadas en la actualidad corresponden al valor de un SM:
en 2007, representaron 56,5% del total de las prestaciones. Estos datos no
solo reflejan la expansin de los regmenes de seguro social, sino tambin que
el poder adquisitivo garantizado es superior al existente hace veinte aos, al
menos entre los estratos de rentas inferiores. Principalmente en el Rgimen
general (que cubre a todos los trabajadores del sector privado), de sus veinti-
cuatro millones de beneficiarios en 2007, ms de catorce millones recibieron
prestaciones en la gama de un salario mnimo.49
83
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
tados con familias de ingresos inferiores a un cuarto del SM per cpita, este
programa logr alcanzar 2,8 millones de personas en 2007. Hoy se supera
los tres millones de beneficiarios, y todos reciben mensualmente un SM. Los
ancianos afectados por GCP complementan la proteccin del seguro, al elevar
los niveles de garanta de ingreso de la poblacin anciana: nueve de cada diez
hogares con ancianos reciben prestaciones continuadas por el GCP. 50
La educacin pblica universal hasta los nueve aos tambin fue mantenida,
con un ciclo medio que todava tiene un acceso restringido. En la educacin
infantil, la cobertura para nios de 4 a 6 aos ha avanzado firmemente, y ha
alcanzado 77% en 2007, cifra muy cercana a la meta de 80% establecida para
2011 por el Plan Nacional de Educacin. Sin embargo, entre nios de hasta
3 aos de edad, la cobertura es de solo 17% muy por debajo del objetivo de
50%. La de los nios de 7 a 14 aos, en la educacin fundamental, ha evolu-
cionado de 80% en 1980 a 94% en 2007, y alcanza 96,7% cuando se suman
los nios en esta edad matriculados en otras modalidades de enseanza. La
casi universalizacin de la escuela fundamental tuvo impactos sumamente
positivos sobre la desigualdad en el acceso a la escuela en trminos regiona-
les.51
50 IPEA, ob.cit.
51 dem.
52 Ibdem.
84
para Todos (ProUni) y el Programa de apoyo a los planes de reestructuracin
y expansin de universidades federales (REUNI) crearon nuevos intentos de
ampliacin del acceso a la educacin superior, esta vez con preocupaciones
ms explcitas sobre la lucha contra las desigualdades de todo orden.
53 Ibdem.
85
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
86
en esferas de los estados, al retirar sus recursos. Estas prcticas reproduci-
das al igual que en el perodo de la dictadura han dejado profundas cicatri-
ces en el modus operandi de las polticas pblicas en Brasil.
En el decenio de 1990, cuando se inaugura un nuevo contexto poltico mar-
cado por el ajuste econmico y por la ideologa neoliberal, la cuestin de la
descentralizacin (antigua bandera del movimiento de redemocratizacin
brasilero), se coloc sobre otras bases. El proceso de desmontaje de la red de
servicios pblicos esenciales tiene, como una de sus estrategias centrales, qui-
tar responsabilidad por parte de los gobiernos de la Unin y de la mayora de
los estados, asociada a la creciente responsabilidad local por las acciones en
el mbito social. Adems, en ese mismo escenario, los procesos de descentra-
lizacin deflagrados tanto en Brasil como en otros pases de Amrica Latina,
estuvieron vinculados a otros de privatizacin de los servicios pblicos, lo que
ha tenido graves consecuencias desde el punto de vista de la pulverizacin de
recursos, de la fragmentacin de las acciones, del aumento de las desigual-
dades regionales y, en muchos casos, de la disminucin en la solucin y la
eficacia de las actividades pblicas, frente a la agravacin y la profundizacin
de la complejidad de la cuestin social.
En el caso brasileo, la llamada municipalizacin generalizada de las polticas
sociales se ha justificado por la idea de que los gobiernos locales, al ser ms
cercanos a los ciudadanos, las ejecutaran mejor y seran mejor vigilados. El
debate al respecto es insuficiente y las ideas estn fuera de lugar, sobre todo
en nuestro contexto histrico y poltico. Se trata de repetir un lugar comn de
que lo local sera ms puro y ms democrtico y la nica alternativa para
una resolucin de los problemas sociales que aquejan a la poblacin. Como
toda falsa ideologa, estas concepciones ignoran la realidad poltica y social
brasilea, marcada por arraigadas y conservadoras estructuras locales de po-
der, como el coronelismo,54 donde proliferan las relaciones clientelares.55 Estas
relaciones de dominacin local se reproducen, en la actualidad, en aglome-
raciones urbanas, por ejemplo, mediante el trfico de drogas, precisamente
donde el Estado ha desaparecido por completo y no cumple con su papel so-
87
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
88
Las inequidades regionales han aumentado con el proceso de descen-
tralizacin entendido solo como municipalizacin, frente a la enor-
me heterogeneidad de situaciones municipales en Brasil, 57 con ausencia
de mecanismos de compensacin de las desigualdades.
89
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Ofrecer bienes y servicios pblicos de calidad, con acceso para todos los que
viven en el lugar, en el municipio, en el estado, en la regin y en el pas, es el
objetivo de toda la Poltica Social. A cada tipo o modalidad de servicio brin-
dado, se debe definir la mejor estrategia para garantizar el inters pblico y el
servicio de la poblacin. En este sentido, la municipalizacin dejara de ser
un principio o una directiva general aplicable a cualquier poltica pblica, de
cualquier naturaleza, en particular de carcter social.
90
Carcter pblico y control social de la poltica social
Adems de la integracin social de las polticas pblicas en los distintos m-
bitos territoriales, capaces de superar la fragmentacin y la exclusin, otra
cuestin importante es su carcter pblico, que pasa por una modificacin
radical de la accin del Estado brasilero.
Eso tiene que ver con otro rango de cuestiones que deben considerarse en el
anlisis de los desafos y lmites de la gestin y la organizacin de las polticas
sociales sobre la forma y el grado de intensidad con que los sectores pblico
y privado deben interactuar para ofrecer los ms diversos tipos de bienes y
servicios sociales. Instituciones del Estado vinculadas al sector pblico, co-
existen con otras privadas que actan estrictamente en el mercado. Todas, sin
embargo, tienen acceso a financiamiento con recursos pblicos, de las formas
ms diferenciadas: exenciones e inmunidades afluentes para los productores
de bienes y servicios sociales; venta de servicios al sector pblico; beneficios
fiscales para el usuario; entre otros. Es importante advertir que, en el caso
de Brasil, siempre se ha permitido, en la prestacin de servicios sociales, la
participacin de agentes del mercado que ser mayor o menor dependiendo
de las condiciones de este y de la oferta pblica. En relacin con los proyectos
de incorporacin de la iniciativa privada, los escenarios son variados, y estn
sujetos a las polticas sociales involucradas. Estas configuraciones exigen que
la ley Estatal regule dichos sectores, para proteger al pblico usuario, garanti-
zar la estabilidad y el mantenimiento de los servicios, y tener el cuidado en la
convivencia de los sectores pblicos, filantrpicos, con el espritu empresarial,
particularmente en las reas sociales.
91
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
ruta sigue siendo uno de los mayores retos de la consolidacin de su poltica. Por
ltimo, se destaca tambin la relevancia de los seguros privados de salud y de
seguro social, tanto por el volumen de recursos y activos que poseen, en el que
desempean un papel principal en el mercado de acciones, como por la partici-
pacin en su administracin de las empresas financieras ms grandes del pas.
58 Vase al respeto debate del 3er Sector en: Soares, L. Tavares. Prefcio ao livro
Terceiro Setor e Questo Social na Reestruturao do Capital de Carlos Eduardo Monta-
o (So Paulo, Cortez, 2002).
92
la planificacin y la evaluacin de las polticas pblicas. En estas condiciones,
se refuerza el carcter complementario y no sustitutivo de las organizaciones
sociales. Cuando el Estado es ausente, y ms vulnerable es la comunidad,
las organizaciones no gubernamentales pasan a asumir una responsabilidad
que no debera ser de ellas. Por ms idneas que sean sus iniciativas, cierto
grado de discrecionalidad ocurre, con lo que se contribuye al carcter privado
y no pblico de sus acciones. As, mientras algunos grupos o individuos son
asistidos, otros siguen excluidos, por criterios, a menudo, fuera de su control.
93
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
rea social. Son los llamados Consejos de derechos y conferencias pblicas que
se organizaron, primero en el sector salud, y despus se generalizaron para
otras reas. Estos consejos se constituyen en los tres niveles de la federacin
(municipios, estados y unin) e incluyen la participacin de representantes
de la sociedad organizada, de los agentes pblicos y privados de las polticas,
y del poder pblico. Esas entidades funcionan hasta hoy, pero con perodos
de desactivacin en los 90 con el descenso de los movimientos sociales, en
especial los urbanos. Otro problema identificado es lo que se ha denominado
cooptacin de esos organismos por parte de los gobiernos, muy especialmente
por parte de las alcaldas municipales, donde la prctica del clientelismo local
es muy fuerte.
59 Vase, por ejemplo, la experiencia del estado de Rio Grande do Sul, en la gestin
de Olvio Dutra, registrada en el libro organizado por Soares, L. Tavares,Tempo
de desafios: a poltica social no governo do Rio Grande do Sul, Ed.Vozes, Ro de Janeiro,
2003.
94
cumplir con un papel fiscalizatorio de los gobiernos en defensa del inters
pblico. Algunos experimentos son ya referencia en Brasil, como en el caso de
articulacin de las distintas instancias de ese Ministerio con entidades civiles
en la defensa de carcter pblico del Sistema SUS, lo que demuestra, en este
caso, una sinergia entre el control pblico por el Estado y el control social de
la sociedad organizada. Es evidente que el carcter pblico de la vigilancia
por los rganos del propio Estado tiene todava mucho para avanzar, y tam-
poco es uniforme en todo el territorio nacional, pero es un potencial que debe
fortalecerse en la construccin de un Estado verdaderamente democrtico.
Logros
60 Todas las informaciones y datos sobre el PBF fueron obtenidos en las pginas
web del Ministrio de Desenvolvimento Social y Combate Fome, del gobierno
federal de Brasil.
61 Tomar por parmetro el cambio de un dlar a 1,7 reales en diciembre de 2010.
95
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
62 dem.
63 Valor del salario mnimo en diciembre del 2010: 510 reales, equivalente a 300
dlares. El valor promedio de una canasta bsica de alimentos estaba en alre-
dedor de 237 reales (cerca de 140 dlares) en noviembre de 2010, calculado en
Brasilia (Distrito Federal).
96
pa los niveles de indigencia y pobreza caen de modo consistente en Brasil
a lo largo del perodo. Si aplicramos la lnea de elegibilidad que define el
acceso al PBF a finales de los aos 70, el pblico para ser atendido correspon-
dera a 36% de la poblacin del pas, y en 1996 a 28,6% niveles superiores
a los encontrados para el ao 2006 (20,1%). La trayectoria de reduccin de
la pobreza y la extrema pobreza fue ms intensa de lo que se observ en los
pases latinoamericanos, a excepcin de Mxico cuyo punto de partida fue
an peor que el de Brasil. Medida por la CEPAL, entre 1990 y 2005 la po-
breza en Amrica Latina disminuy 8,5 puntos porcentuales, mientras que
en el mismo perodo, en Brasil, se ha disminuido la pobreza en casi 11 puntos
porcentuales. Ms recientemente, ese comportamiento en Brasil incluso se
acelera (Barros et al., 2009).
97
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
65 IPEA, ob.cit.
66 Figuras extradas del trabajo Polticas sociais acompanhamento e anlise. Diretoria de
estudos e polticas sociais, ob. cit.
98
99
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
100
Evolucin de la desigualdad en el ingreso familiar per capita,
segn el coeficiente de
Gini Brasil, 1977-2007
Desafos pendientes
101
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
69 Ibdem.
102
que ocurri en las reas del Seguro y de la Asistencia social, cuya universali-
dad de la cobertura y servicio se vio limitada en los ltimos aos. En el caso de
la previsin social, hubo gran aumento de la cobertura, gracias a la aplicacin
de los regmenes de pensiones en las reas rurales y la inclusin de categoras
tales como los trabajadores domsticos, pero estuvo restringida en el rea ur-
bana. Esto se debe, fundamentalmente, al requisito de la previa contribucin
a la concesin de las prestaciones, en un contexto de gran informalidad de las
relaciones laborales en el pas.
La distribucin del gasto social tambin ha cambiado: por una parte, la previ-
sin social que surge de la Constitucin extiende la cobertura y las garantas
de sus beneficios, lo que genera crecimiento del gasto social; por otra, polticas
renovadas y fortalecidas por la Constitucin, como reas de Asistencia social
y de trabajo, aumentan su importancia relativa en el gasto social, para hacer
frente a su nueva condicin en el sistema brasileo de polticas sociales. La-
mentablemente, las reas de salud y educacin quedaron limitadas por estos
dos movimientos de expansin, por lo que crecieron con menos velocidad que
otras polticas sociales. Adems estn las reas de saneamiento, la vivienda y
la planificacin urbana, que en las ltimas dcadas han sufrido la reduccin
de su volumen de recursos, no solo en trminos relativos, sino tambin en
absolutos.
Es importante destacar que uno de los grandes desafos actuales para la pol-
tica pblica en Brasil es combinar el crecimiento econmico con la distribu-
cin de los ingresos. Para enfrentar los actuales problemas sociales brasileos,
no se puede abandonar el compromiso de tasas de crecimiento econmico
superiores y sostenibles en el tiempo. Esta es una condicin necesaria para
103
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
104
Por ltimo, estas y otras problemticas relacionadas con el debate sobre la
cuestin social y las formas de su enfrentamiento en Brasil, necesitan supe-
rar la marca histrica de conservadurismo en nuestra sociedad, as como la
hegemona neoliberal que an prevalece en algunas ideas y en algunas de las
propuestas hoy llamadas alternativas.
Bibliografa
Arretche, M (2000) Estado federativo e polticas sociais: determinantes da escentrali-
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105
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
106
Estrategias de reproduccin social.
Las microprcticas y la poltica
social. Capital y redes sociales
A licia B. Gutirrez
Ideas preliminares
Antes de plantear las cuestiones centrales que nos convocan a esta discusin,
quisiera comenzar recordando ciertos aspectos fundamentales de la produc-
cin y reproduccin de las relaciones sociales:
107
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Y ello significa, entonces, que las diversas modalidades que han adoptado
y que adoptan las polticas sociales, contribuyen a la conformacin de
los diferentes modos de reproduccin social que pueden encontrarse en una
sociedad determinada (Gutirrez, 2004; Hintze, 2006).
108
independientes de la conciencia y de la voluntad de los individuos, cuanto de
las incorporadas bajo la forma de disposiciones a actuar en el mundo social,
a percibirlo y a evaluarlo.
109
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
110
La distancia geogrfica remite concretamente a la distribucin de la poblacin
en el espacio fsico, y, con mayor precisin, a su ubicacin con respecto a los
centros de produccin y distribucin de los diferentes tipos de bienes y servi-
cios susceptibles de ser utilizados para su reproduccin (los puestos de trabajo,
las escuelas para educarse, los hospitales y centros para cuidar la salud, etc.).
La distancia social real alude ms bien aunque incluye por supuesto a la dis-
tancia geogrfica a las posibilidades sociales de aprehender esos bienes y
servicios: de acercarlos y de ser visualizados y pensados como posibles. Ello
implica y compromete, necesaria y simultneamente, tanto a quienes los pro-
ducen, como a sus potenciales consumidores. Esta situacin supone no solo
la presentacin objetiva de los bienes y/o servicios y en relacin con ello,
el nexo objetivo entre la propuesta y las condiciones materiales de sus recep-
tores sino tambin las representaciones que estos ltimos se hacen de los
bienes y servicios y de los mecanismos propuestos para su consumo.
111
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
De modo breve, puede decirse que han transitado por un proceso que ha
tendido desde la integracin-universalizacin de derechos, hacia la exclusin
asistencializada que est implicada en las polticas focalizadas. En ese contex-
to, el trabajo ha asumido un lugar central en la reproduccin de la vida social,
y en su articulacin con el desarrollo de las polticas sociales; fue la base y la
condicin de los derechos ciudadanos, en pocas de pleno empleo. (Hintze,
2006)
112
A partir de la ltima dictadura militar, y luego durante las dcadas de 1980
y 1990, se va profundizando un proceso de prdida de derechos, respecto a la
relativa universalidad precedente. Al dficit fiscal se le suma la deuda exter-
na, hechos que promueven las reformas de polticas sociales.
De este modo el sector pblico, que en la Argentina haba cumplido cierto pa-
pel dinamizador y protagnico de procesos masivos de cambios sociales (sobre
todo a partir de 1930-1940), signados fundamentalmente por la incorpora-
cin de sectores pobres a mejores condiciones de vida y trabajo con proteccin
social y cobertura educativa, se enfrent a la acumulacin de sus propias con-
tradicciones y a un proceso de estancamiento y de recesin econmica.
113
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
114
vel mnimo. As, el Estado nacional se libera de los servicios para
transferir un problema, ms que para descentralizar un sistema.
115
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
116
a. En primer lugar, hay que destacar que se pasa de unas polticas con
intencionalidad universalista e igualitaria a unas de asistencialismo
compensatorio, asociadas a dos momentos diferentes de la dcada
de 1990: en la primera mitad, las polticas focalizadas se orientaron
a la atencin de la pobreza (a grupos biolgicamente vulnerables:
tratamiento de la desnutricin, asistencia a madres y nios, etc.); en
la segunda, los planes de empleo se presentaron para responder al
acuciante problema de la desocupacin, bajo distintas modalida-
des (subsidios directos a desocupados, sujetos a capacitacin o con-
traprestacin laboral, creacin de empleo pblico temporal pa-
santas y subsidios a la creacin de empleo en el sector privado).
(Hintze, 2006)
b. En segundo lugar, hay que considerar que todo ello tiene consecuen-
cias importantes en el nivel de las prcticas de las familias inmersas
en la pobreza: los beneficiarios de estas polticas se construyen a s
mismos no desde sus potencialidades (capitales objetivos e incorpo-
rados) sino desde el lugar del sujeto carenciado. Es decir, dominan
ampliamente las apuestas realizadas desde las falencias que habilitan
a conseguir diferentes tipos de ayudas estatales, que las sustentadas
en las capacidades y, sobre todo, en los derechos a exigir, individual y
colectivamente, la insercin plena en la sociedad. Tales procesos co-
bran dimensiones mayores cuando se encuentran relacionados con
prcticas clientelares, como lo han mostrado diversos autores (Au-
yero, 2001 y 2002; Svampa, 2005; Lodola, 2005). En efecto, Auyero
(2001) evidencia cmo, por efecto de la mediacin poltica personali-
zada, la ayuda social recibida (bajo la forma de favores, medicamen-
tos, alimentos, etc.) no es percibida como un derecho de ciudadana,
sino como un favor personal asociado a una figura particular, a la
que se debe agradecimiento. Esta figura, la del mediador poltico, es
la que permite la conformacin de lo que el autor llama redes de
resolucin de problemas y supone un vnculo personalizado fuera
del cual nada se puede obtener, ni resolver.
117
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Ahora bien, siguiendo a Hintze (2006), hay que destacar que la coyuntura de
2001 vivida en la Argentina profunda crisis econmica, social y poltica,
marc un nuevo contexto para re-pensar los derechos y polticas sociales, con-
texto caracterizado por los altos grados de desocupacin, la precarizacin
laboral y el aumento de la pobreza, el protagonismo de nuevos movimien-
tos sociales, etc. Y en ese marco, advierte la autora, es claramente visible la
ruptura del lazo social entre representantes y representados (Nun, 2002), lo
que desencadena descreimiento y desconfianza frente a toda la clase dirigente
(banqueros, polticos, sindicalistas, empresarios, jueces). Sentimientos de este
tipo quedaron definidos y expresados de manera contundente en la frase que
persistentemente se escuchaba en los cacerolazos y otras manifestaciones
pblicas: que se vayan todos.
118
Al decir de Hintze, existe otra cara del proceso social generado en la Argenti-
na de la dcada anterior, que aporta a la reconstruccin de la reflexividad social
crtica cuya ausencia, contribuy al mencionado empobrecimiento de la polti-
ca. Asamblestas, movimientos de trabajadores desocupados, organizaciones
sindicales alternativas, movimientos de empresas recuperadas, grupos de la
cultura, han ido elaborando un discurso reactivo frente al modelo neoliberal,
pero adems han construido las bases de propuestas de accin tendientes a
recuperar formas de democracia participativa y de autonoma socioeconmi-
ca. Surge la idea de una ciudadana comprometida, distinta del concepto de
ciudadana propia del liberalismo, que exige moralmente poco: respetar las
leyes y pagar los impuestos. (ob. cit.)
El anlisis de redes sociales que aqu presento brevemente, toma como refe-
rente emprico la localidad de Malvinas argentinas (provincia de Crdoba,
Argentina) y pretende articular dos aspectos que he mencionado: una poltica
119
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
En otras palabras, pretendo subrayar que en la ardua y difcil tarea que sig-
nifica para muchas familias generar y consolidar un lugar para vivir, sus pro-
tagonistas se apropian de las condiciones objetivas planteadas como posibi-
lidades e imposibilidades en cada nuevo plan o programa, resignificndolas
a travs de nuevas estrategias habitacionales y de organizacin y gestin del
hbitat, e incorporndolas a su propio sistema de estrategias de reproduccin
social, colectivas tanto como familiares y/o individuales.
120
reactivacin en la venta de lotes. Se trata de un territorio con graves deficien-
cias en infraestructura y equipamientos urbanos, que carece de dinmica eco-
nmica propia y es altamente dependiente de la ciudad de Crdoba; pero, al
mismo tiempo, ofrece ventajas para las condiciones de vida de sus habitantes,
sobre todo por su cercana a la capital (centro de abastecimiento y de trabajo)
y por el costo accesible del suelo y de la vivienda. Por todo ello, se constituy
en un centro receptor de poblacin de menores ingresos, en lo fundamental
provenientes de la ciudad de Crdoba, por lo que cobr caractersticas de
ciudad dormitorio de pobres. (Tecco y Bressan, 2003).
121
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
122
Crdoba, en 1994. De tal manera, esta organizacin es producto de una red
social primaria79 que refuerza sus prcticas en un proceso de acumulacin de
capital social colectivo, recurso que comienza a institucionalizarse a partir del
contacto tomado con una ONG, CECOPAL:
123
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Como todas las villas son resistidas por la gente de barrio, pero esta
experiencia eclesial nos acerc y entre otras cosas vimos la necesidad
de la vivienda, ya que gente que no viva en la villa tambin alquilaba y
no tena vivienda propia. Entonces surgi la idea de querer trabajar la
vivienda con la gente que quera irse de la villa. Empezamos diez per-
sonas, mitad de la villa, mitad del barrio y constituimos legalmente la
cooperativa en el 1991. En el 1993 ingresamos a la Unin de Organi-
124
zaciones de Base y a partir de esta unin vimos el panorama ms claro
para llegar a la tierra (Presidente de la Cooperativa El Hornero).
Y en 2000, una vez que se entregaron las viviendas en esos casi diez
aos habamos aprendido un montn de cosas por qu no replicar,
ofrecerle el servicio de acceso a la vivienda a otra gente? Haba mucha
gente que en ese momento sin hacer ningn tipo de difusin llegaba a
preguntar por la vivienda y ah resolvimos hacer otro tramo y resol-
vimos en una asamblea que haba gente que quera seguir y otra que
no, y entonces decidimos dejar libre el camino a los que queramos. As
constituimos un grupo de diez personas que seguamos y empezamos
El Hornero II y ese es el barrio que entregamos en marzo pasado en
Malvinas argentinas (Presidente de la Cooperativa El Hornero).
125
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
81 De hecho, en 2005 comienza la ejecucin del Plan El Hornero III (que involucra
a trescientas familias) y comienza a organizarse El Hornero IV, que comprome-
te a beneficiarios con un mayor poder adquisitivo. Ambos planes se desarro-
llan en Malvinas argentinas.
82 Una particularidad interesante que alude a los diferentes perfiles de ambas or-
ganizaciones colectivas, es que mientras la mayor parte de las familias del ba-
rrio El Hornero II se enteraron de la oferta de vivienda a partir de folletos, la
totalidad de las residentes en Nicols de Bari lo hizo a travs de contactos con
personas, parientes fundamentalmente, pero tambin amigos que les brindaron
las primeras informaciones antes de acercarse a la institucin.
126
social colectivo institucionalizado el que recibe el Estado como ga-
ranta fundamental para el cumplimiento de los plazos estipulados
por el programa, en el marco de la operatoria).
127
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Reflexiones finales
A modo de conclusin quisiera proponer una serie de reflexiones articuladas
en torno a una pregunta central: Qu aspectos habran de tenerse en cuenta
en la elaboracin de polticas sociales y en el anlisis de su implementacin, a
partir de estos ejes de trabajo? O, de otro modo, cmo contribuir a hacer que
los derechos sociales sean efectivos y accesibles para todos? Cmo lograr que
las oportunidades sociales no queden definidas solo en el plano terico?
Empecemos diciendo que para acercar socialmente una propuesta (en cual-
quiera de sus niveles, desde una poltica social general hasta un pequeo
programa focalizado) es necesario tomar decisiones, al menos, frente a tres
cuestiones:
128
dra construirse el contexto de posibilidades materiales y simblicas
que habilitan su puesta en marcha, en dos dimensiones:
Una dimensin objetiva segn la cual toda propuesta, para ser viable, necesa-
riamente debe poder articularse con las condiciones materiales de existencia
de los receptores; o sea, debe poder insertarse objetivamente en el sistema
de las estrategias de reproduccin social que las familias ponen en marcha
para vivir. Una nocin clave a tener en cuenta es volumen y estructura del
capital que hay que reproducir, entendida como uno de los factores que in-
cide en la construccin y sistematizacin de dichas estrategias. Esta permite
definir la posicin del grupo de agentes en cuestin, en relacin con las otras
posiciones, dentro de los diferentes campos de anlisis y, globalmente, la posi-
cin que se ocupa en el espacio social.
129
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Ahora bien, no hay que olvidar que ese esquema generador y estructurador
de prcticas y de representaciones que es el habitus, es durable pero no inmu-
table. A partir del conocimiento de esas estructuras es posible trabajar para
modificarlas y hacer visible que nuevas condiciones materiales permitirn ar-
ticular de manera ms favorable el conjunto de prcticas y representaciones
que constituyen la reproduccin de la vida cotidiana (Bourdieu et al., 1997).
Ello implica, por supuesto, un trabajo que necesariamente debe partir del
anlisis explicacin y comprensin del sistema de representaciones y per-
cepciones de las condiciones y de las prcticas que funcionan en el momento
considerado.
130
aquellas que, an cuando funcionen como cuerpo en sus estra-
tegias hacia el exterior, tienden a hacerlo como campo hacia su
interior, es decir, como espacios de luchas por acumular el capital
especfico que all se juega.
Por otra parte, el estudio de estas redes comprende, a su vez, dos niveles:
Bibliografa
Auyero, J. (2001) La poltica de los pobres. Las prcticas clientelsticas del peronismo,
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131
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
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134
La poltica social
del gobierno mexicano
Introduccin
Al observar los aspectos que en las ltimas tres dcadas ha desarrollado la
poltica social de Mxico, destaca el haber adoptado una perspectiva liberal,
residual, focalista y asistencial.83 Nada ajeno a lo sucedido en otras realidades
latinoamericanas en la era neoliberal,84 pero s con especificidades que intere-
sa destacar para el caso mexicano.
135
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
De qu estamos hablando
cuando hablamos de poltica social
Lo social responde a un proceso histrico. Las sociedades capitalistas consti-
tuyen espacios y territorios en donde se crean y se despliegan fuerzas sociales
actores, ciudadanos, grupos, movimientos, etc., resultado de la presencia
y articulacin de clases. Estos, con actividades que traslucen una gama de
intereses y de poder, son muchas veces contradictorios y han sido orientados
y regulados en el proceso de conformacin del Estado moderno.85 Muchas
de esas directrices, intereses y demandas son expresin de la poltica social
136
que como bien seala Valencia Lomel (2003; 106), se expresa como poltica
pblica que incluye en funciones y objetivos de acumulacin, de bienestar y de
legitimacin en el marco de una relacin entre Mercado, Estado y Sociedad.
137
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
El tipo de Estado que emergi en Mxico entre los aos 40 y 80 del siglo XX,
ha sido identificado como uno de bienestar restringido que no logr edificar
polticas sociales universales. Es funcional al patrn de acumulacin y repro-
duccin social conocido como de industrializacin por sustitucin de impor-
taciones (1936-40/1982), as como por el paradigma del Estado de bienestar
para el cual el empleo o trabajo remunerado resulta el elemento central para
organizar poltica social. Sus alcances ms significativos se concentraron en
la puesta en marcha de una educacin pblica bsica, una seguridad social de
corte bismarkiano, encaminada a cubrir a los trabajadores urbanos formales.
138
de lo urbano y del sector servicios. En 1943 se crea el Instituto Mexicano del
Seguro Social (IMSS) para atender servicios a los trabajadores del sector pri-
vado y sus familias; en 1959, aparece el Instituto de Seguridad Social y Servi-
cios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE). Fue ese el perodo de
crecimiento de las ciudades, de los sectores medios, de la educacin pblica,
de las instituciones de seguridad social, as como de los servicios pblicos de
salud, pensiones, vivienda, guarderas, actividades deportivas y de esparci-
miento cultural y social.
139
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
140
neoliberales, apuntaladas mediante la puesta en marcha de las denominadas
polticas del Consenso de Washington.87
Por otra parte, se registr un sector exportador dinmico con tasas de creci-
miento promedio anual de las exportaciones de 15,1% entre 1988 y 2003, lo
que movi el coeficiente de exportaciones de 7,7% a 26%. La economa mexi-
87 Trmino acuado por John Williamson en Latin American Adjustment: How Much
has Happened?, Washington, DC. Institute for International Economics, 1990.
Describe la serie de reformas que las economas de Amrica Latina identifica-
das al inicio de los aos 80 como estatizadas, tuvieron que aplicar para activar
el crecimiento econmico, equilibrar la macroeconoma y atraer los capitales
privados. Hace referencia a un declogo que incluye: liberalizacin comercial,
financiera, de las tasas de inters, tipo de cambio competitivo, liberalizacin de
la inversin extranjera, desregulacin de los mercados, privatizacin, reforma
del Estado, disciplina fiscal, reordenacin de las prioridades del gasto pblico,
reforma tributaria y reformas laborales.
141
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Cambio de rumbo
142
Anderson. Esta la identifica como la adscripcin de un modelo de bienestar
liberal o residual que parte de que la mayora de la poblacin puede contratar
su propia seguridad social y que por ello el Estado solo debe apoyar a aquel re-
sidual humano que es incapaz de velar por s mismo, es decir los ms pobres.
143
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
144
trito Federal; una despensa bsica familiar mensual, que era entregada en su
localidad por el sistema Conasupo-Diconsa; asistencia mdica y nutricional
por las instituciones del sector salud; promocin de actividades recreativas
y talleres de beneficio comunitario; as como apoyos en especie, de parte de
instancias pblicas con un pequeo estmulo econmico. Estbamos en el ca-
mino de la mercantilizacin de la poltica social, pero no era tan evidente.
Otro de los aspectos que dan cuenta de este trnsito es la introduccin del
Sistema de Ahorro para el Retiro que entr en vigor en 1992. Se crea como
un ahorro complementario para las jubilaciones de los trabajadores. De en-
tonces a 2007, el empleador aport 2% del salario base de cotizacin para
constituir, mediante una cuenta individual, un ahorro complementario que el
trabajador puede retirar al cumplir 65 aos, si sigue activo o en el momento
de su jubilacin. Se autoriz que fuera administrado por el sector financiero
y garantizaba una rentabilidad mnima. Hasta esa fecha, la seguridad social
era responsabilidad exclusiva del Estado, pero con la creacin del sistema de
ahorro para el retiro, se dio paso al nacimiento de la cuenta individual y de su
administracin por la banca comercial.
145
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
146
beneficio definido y administracin pblica por uno de capitalizacin
individual, aportaciones definidas y administracin privada, implica el
abandono del modelo de pensiones que financieramente se sostena con las
aportaciones de los trabajadores activos. Se denominaba de beneficio defi-
nido porque los trabajadores conocan el monto de su pensin si reunan el
tiempo de trabajo requerido y el salario sobre el que estaban aportando, y los
recursos eran de administracin pblica. Con la aportacin definida, el tra-
bajador sabe, o puede conocer, el porcentaje que est tributando de su salario
base, pero la pensin depender de la rentabilidad obtenida, de las comisiones
descontadas, de la regularidad de sus aportaciones, del costo de las rentas
vitalicias o de los retiros que en la vejez pueda realizar. Su seguridad social se
va acotando a la compra de seguros, con compaas privadas.
147
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
148
a la transformacin de los sistemas pensionarios de reparto que existen en la
actualidad (Estrategia 3.2).
Como toda propuesta planteada en trminos positivos pareciera que con las
reformas y fortaleciendo el modelo de capitalizacin individual y adminis-
tracin privada, se dar respuesta a la baja cobertura de la seguridad social
y a su falta de sustentabilidad. Lo reproducido del PND, ms las acciones
tomadas en abril de 2007, como la reforma del Instituto de Seguridad Social
y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), demuestra el
apoyo que se da al sistema afores. Con los mismos argumentos demogrficos
y financieros, se tomaron las mismas medidas que con la reforma del IMSS:
sustitucin de las pensiones de beneficio definido por la capitalizacin indivi-
dual de administracin privada; modificacin de los requisitos para acceder
a derechos y reorganizacin de los servicios de salud. Las diferencias con los
trabajadores afiliados al IMSS es que a los del ISSSTE solo se les dio un ao
para escoger si aceptaban cambiarse al nuevo sistema de capitalizacin indi-
vidual o mantenerse en el de beneficios definidos. En cambio, los del IMSS
que se encontraban cotizando para esta institucin el 1 de julio de 1997, pue-
den escoger, en el momento de jubilarse, la ley anterior que contempla menos
aos de servicios y una pensin de beneficios definidos. Los problemas graves
vendrn en 2021 cuando se empiecen a retirar los primeros trabajadores por
el sistema de afores y se den cuenta de que el nivel de su pensin, si renen los
requisitos (1250 semanas de cotizacin) sern muy bajas.
149
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
La necesaria evaluacin
Entre los aspectos relacionados con la formulacin de polticas pblicas que
llaman la atencin se encuentra la falta de evaluacin y de seguimiento para
conocer si se han cumplido los objetivos establecidos. En el caso de las reforma
a los institutos de seguro social y a catorce aos de la del IMSS, encontramos
incumplimiento en los objetivos que la animaron.
Grfico 1
150
La informacin oficial sigue mostrando que la poblacin con seguridad social
alcanza 60%, aunque los derechohabientes del IMSS y del ISSSTE han dis-
minuido y han aumentado los que estn afiliados a El Sistema de Proteccin
Social en Salud90(Seguro Popular), que solo brinda servicios de salud y no las
otras prestaciones que otorgan los seguros sociales, como son pensiones, pres-
taciones en especie, guardera y vivienda.
Hemos sealado que el argumento principal para llevar a cabo las reformas
fue el envejecimiento demogrfico. No obstante, lo determinante es lo que
sucede en el sector laboral y que se evidencia al observar que la relacin entre
trabajadores activos y pensionados en el IMSS en 1980 era de 13,1 y en el
ISSSTE de 19. Para 2010, esta disminuy a 5,3 en la primera institucin y a
2,3 en la segunda.
90 El Seguro Popular forma parte del Sistema de Proteccin Social en Salud, que
busca otorgar cobertura de servicios de salud, a travs de un aseguramiento p-
blico y voluntario, a aquellas personas de bajos recursos que carecen de empleo
o trabajan por cuenta propia y no son derechohabientes de ninguna institucin
de seguridad social.
Los integrantes de este sistema tendrn acceso a los servicios mdico-quirr-
gicos, farmacuticos y hospitalarios que satisfagan de manera integral las ne-
cesidades de salud. Actualmente, el Seguro Popular ofrece cobertura a 275 in-
tervenciones mdicas. Hay una cuota familiar a partir de los que ganan cinco
salarios mnimos.
151
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
152
los trabajadores que han cotizado conforme a la Ley 1973 del IMSS no
tendra derecho a una pensin de Retiro, Cesanta en edad avanzada
y Vejez, por acumular menos de las quinientas semanas requeridas.
En cuanto a la Ley 1997 (1 250 semanas de cotizacin), 58% estara en
una situacin similar y 45% no alcanzara el beneficio de la atencin
a la salud en la vejez (el requisito son setecientas cincuenta semanas de
cotizacin) (Valencia Alberto, 2007b).
A esta difcil perspectiva hay que sumar el impacto del monto aho-
rrado sin las comisiones en las pensiones obtenidas. En todas las pro-
yecciones realizadas, las tasas de reemplazo que hacen referencia al
monto de la pensin en correspondencia con el promedio salarial, son
menores que en el modelo de beneficio definido. Estas, en la capita-
lizacin individual, se encuentran en un rango entre 11% y 35% del
salario promedio, considerando treinta aos de aportaciones (Salas,
2011). Dicha situacin se agudiza para las mujeres; la capitalizacin
individual con aplicacin de tablas de mortalidad por gnero, implica
menores pensiones para la mujer ya que se le solicita menos aos de
trabajo, por lo tanto menos monto ahorrado y al tener mayor esperan-
za de vida, el monto de su pensin ser menor.
153
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
El gasto pblico con relacin con el PIB fue de los ms afectados como con-
secuencia de la crisis de los aos 80 en los diversos pases de Amrica Latina.
Las polticas de ajuste, estabilizacin y cambio estructural ubicaron a estos
recursos como los ms inmediatos para que a travs de su reduccin fuera po-
sible tambin la de los dficit pblicos. Lo anterior ocasion fuertes retrocesos,
sobre todo en la inversin pblica a los rubros de mayor sensibilidad para el
bienestar de las sociedades. A ello se sum la adopcin del necesario equili-
brio fiscal y el gasto social se acot. Una vez controlados los dficit interno y
externo y ante la presin del incremento de la pobreza, el gasto social empez
nuevamente a crecer a partir de los aos 90. Las recomendaciones de los or-
ganismo internacionales, ms los financiamientos dirigidos a instrumentar
polticas sociales, entre ellas las transferencias condicionadas, ocasionaron
una elevacin en el gasto social cuyo promedio en Amrica Latina casi se
duplic entre 1990 y 2008 al pasar de 9,6 % a 16,4% del PIB (CEPAL, 2010).
Dependiendo del modelo de desarrollo de cada pas, se pueden distinguir tres
grupos segn el gasto social: alto, mediano y poco gasto. Mxico se encuentra
entre los de mediano gasto (11% del PIB), debajo de pases como Cuba que
lleva la cabecera con un gasto social que representa 34% del PIB; Brasil, 25%;
Argentina, 22 %; Uruguay, 22 %; Costa Rica, 17 %; Bolivia, 16%; Colombia,
14 %. En dlares el promedio para Amrica Latina, ha pasado de 443 dlares
per cpita a 822. Para Mxico la cifra es de 782 dlares per cpita.
154
Haciendo un anlisis histrico del gasto social en el pas, se deducen las si-
guientes consideraciones:91
Grfico 2
155
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
En relacin con el PIB, se observa que el gasto social en los aos 70,
representaba 4,8% del PIB, asciende hasta 11,6% del PIB en 2006 (ao
de eleccin presidencial) y en 2008 se sita en 10,7%.
Grfico 3
156
Cuadro 1
Cuadro 2
157
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Cuadro 3
158
Reflexiones finales
La revisin de las directrices de la poltica social en Mxico sus programas,
alcances y resultados, permite observar que independientemente de los ob-
jetivos de acumulacin que imponga el patrn de acumulacin, los modelos
de bienestar que se han derivado no han logrado universalizar beneficios so-
ciales y que, en su bsqueda de legitimacin, se ha construido una diversidad
de programas, con diferentes beneficios que profundiza la desigualdad cuyo
origen se encuentra en la polarizada distribucin del ingreso.
159
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Con la perspectiva individualista que la poltica asume desde los aos 90, mu-
chos de los riegos que el Estado cubra han sido trasladados a los trabajadores.
Los resultados que arrojan las evaluaciones de la poltica social nos llevan a
las siguientes conclusiones:
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161
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
162
Algunas consideraciones sobre las
polticas econmicas y sociales
implementadas desde la dcada
de los 80 y la situacin del empleo
en Centroamrica
Mnica Hernndez
Introduccin
Uno de los principales efectos de la actual crisis mundial est relacionado con
la produccin y el empleo. En el caso de Centroamrica, la tasa de crecimien-
to promedio del Producto Interno Bruto (PIB) ha comenzado a reducirse (ms
de 2% para 2008 de acuerdo con datos de la CEPAL, 2009a). La reduccin
de la produccin tiene implicaciones directas sobre el mercado laboral, pues
estimula la disminucin de la demanda de trabajo y dificulta la obtencin de
empleos formales y estables. Desde hace aos, las tasas de desempleo en la re-
gin centroamericana han sido bajas; sin embargo, desde 2008 ha comenzado
a observarse un incremento en el desempleo y, de acuerdo con la CEPAL, se
espera que esto se mantenga durante los prximos aos. Como Stallings y
Peres sealan aunque la desocupacin no represent el principal mecanismo
de ajuste laboral durante la crisis de la dcada de 1980 [], se ha erigido en
el peor resultado de las dinmicas laborales en la regin [latinoamericana]
durante los aos 90 (en Prez y Mora, 2006). En este sentido, la presente crisis
163
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
164
el mercado de trabajo (Prez y Mora, 2006, pp. 448-451).96 En este texto,
se seala la manera en la que dichas polticas contribuyeron al deterioro de
las condiciones en dicho mercado en la regin sobre todo por medio de su
flexibilizacin, lo que, aunado a los resultados positivos pero insuficientes
de la poltica social, ha repercutido de modo negativo sobre el bienestar de
las personas trabajadoras y contribuido a que muchos pases mantuvieran
elevados niveles de pobreza y desigualdad y que muchas personas optaran por
emigrar hacia otras naciones, principalmente a los Estados Unidos, o como en
el caso de Nicaragua, a Costa Rica.97
Cabe sealar que aunque en los aos previos a la crisis se dieron avances en
algunos aspectos sociales reduccin de la pobreza e indigencia todava
hay muchos retos que superar. Como seala Trejos,
165
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
algunos grupos como los indgenas, mujeres, nios y especialmente las nias,
sean los ms afectados.
166
dores, y ello, a su vez, la reduccin de las ganancias para las primeras y del
poder adquisitivo para los segundos, el mercado para los productos de las
empresas termina reducindose. Desde este punto de vista, a las empresas les
conviene que el gasto pblico sea limitado.
Cabe sealar que podra haber una conciliacin entre estos aspectos con-
tradictorios la cual se presentara, por un lado, en la medida en que la pro-
ductividad general ascienda, lo que vendra dado por el progreso tecnolgico
produccin, utilizacin de equipos y organizacin del trabajo que son cada
vez ms eficientes y en lo que incide, del mismo modo, la competencia entre
productores y usuarios de dichos equipos. La conciliacin tambin se pre-
sentara mientras se apliquen polticas de tipo keynesiano; es decir, mientras
que los salarios reales, las contribuciones y subvenciones sociales, as como
los impuestos y el gasto pblico aumenten lo que permitira contar con una
situacin favorable para los trabajadores y las empresas. Es favorable para los
primeros porque, adems de contar con un poder de compra mayor, gozan de
ms prestaciones sociales y pueden tener acceso a ms servicios pblicos. Es
conveniente para las segundas porque con la mejora en el poder adquisitivo de
los trabajadores y el incremento del gasto pblico, el mercado y las ganancias
sern mayores.
167
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
99 Esta seccin se basa principalmente en Palacio et al. (2009). Para mayores deta-
lles, se sugiere revisar dicha fuente.
100 El capitalismo presenta movimientos de la produccin a travs de fases que
guardan una relacin de sucesin: crisis, depresin, reanimacin y auge. La
base del desarrollo cclico de la produccin capitalista es la crisis, fase principal
del ciclo capitalista (Borsov et al., 1965), disponible en www.eumed.net, consul-
tado el 31 de mayo de 2009.
101 Este es uno de los resultados contradictorios de las polticas neoliberales: au-
mentar las ganancias de las empresas, al tiempo que contrae sus mercados al
reducir la capacidad de compra de trabajadores y el gasto pblico del Estado.
168
En contraste, la capacidad de compra de los consumidores continu deterio-
rndose y, frente a otra inminente reduccin en las ventas, muchas empresas
optaron por fusionarse para tratar de reducir costes nuevamente, controlar
una mayor parte del mercado y mantener sus niveles de ganancia. Al mismo
tiempo, el sector comercio y la banca, acordaron hacer ms accesible el cr-
dito para consumo por medio de tarjetas de crdito; estos, a pesar de enca-
recer los productos, permiti aparentar el mantenimiento de la capacidad de
consumo mediante compras que se pagaban paulatinamente y retrasar
el inicio de la crisis. Mientras tanto, ante la contraccin de las ventas, quienes
todava gozaban de ganancias intentaron colocarlas en las bolsas de valores
e instrumentos bancarios lo que produjo el incremento de capitales flotan-
tes102 como una forma de obtener ganancias sin participar en los procesos
productivos.103 El problema de esto es que si las empresas en las que se invierte
tienen dificultades para vender sus productos, tambin les ser difcil pagar
beneficios a aquellos que estn invirtiendo en ellas.
Esto es lo que sucedi en los ltimos aos con muchos empresarios, que en
la bsqueda de las ganancias que el mercado no poda darles, invirtieron en
otras empresas por medio de la bolsa, principalmente en bancos, financian-
do crdito, incluso el relacionado con hipotecas y commodities.104 El aumento
en la demanda de estos ltimos deriv en un incremento en los precios del
petrleo y granos bsicos, lo que evidenci un resultado contrario al esperado
proteccin frente a alzas inesperadas en los niveles de precios. En cuanto a
los crditos hipotecarios, muchos fueron revendidos; de manera que, cuando
se otorgaba un crdito para la compra de vivienda, la deuda resultante era
vendida bajo el supuesto de que su pago sera seguro. As, los bancos obtenan
dinero a cambio de la venta de documentos relacionados con promesas de
pago, a la vez que sus compradores vendan acciones respaldadas en dichos
documentos. Esta ltima venta se realizaba sobre la base de una oferta ma-
yor de rendimientos que seran originados al colocar el dinero como nuevos
crditos.
102 La parte del capital de las empresas que suele ser negociado frecuentemente en
bolsa.
103 Las empresas han invertido sus ganancias principalmente en la fusin o absor-
cin de empresas privadas, adquisicin de empresas pblicas (privatizaciones) y
en la especulacin en moneda y ttulos financieros (Gouverneur, 2006).
104 Una vez en marcha, se reconoci que parte de la crisis estall por el lado de las
hipotecas de alto riesgo o subprime comnmente utilizadas para la adquisicin
de vivienda y para clientes catalogados de alto riesgo relativo. Obviamente, esto
trascendi lo financiero y se abri paso en el sector real de la economa para
contribuir a profundizar los sntomas de recesin que ya se avizoraban en los
Estados Unidos principalmente (Comisin Multidisciplinaria, 2009).
169
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
De esa forma, los prstamos mutuos realizados entre varias empresas a cam-
bio de mayores rendimientos no tenan ningn respaldo, pues la capacidad de
pago de las personas y pequeas empresas que los adquiran al final de toda
la cadena- era limitada, lo que converta los supuestos rendimientos en dinero
inexistente. Tal situacin empeor con la introduccin de dinero proveniente
de la economa subterrnea. As, las promesas de pago para muchos no
llegaran a realizarse nunca. Esto es lo que sucedi cuando miles de perso-
nas dejaron de pagar o se retrasaron con sus deudas, pues quienes posean
promesas de pago de los bancos trataron de venderlas al notar la cantidad de
carteras vencidas.105 Al no contar con la suficiente liquidez para pagar a todos
a la vez, muchos bancos se declararon en quiebra, lo que estimula el estallido
de la burbuja especulativa y el inicio de un debacle financiero.106
De tal modo comenz nuevamente un crculo vicioso, ya que ante la imposi-
bilidad de realizar las promesas de pago que los bancos les vendieron, muchas
empresas comenzaron a reducir su actividad y a despedir a grandes grupos
de trabajadores en todo el mundo, lo que afect la capacidad de consumo de
estos y contrajo una vez ms los mercados. De ah que, aunque los problemas
financieros no hayan sido la causa directa de la crisis en la produccin, s per-
mitieron que esta se asentara y profundizara. Adicionalmente, como parte de
los resultados de la crisis, ha comenzado a observarse una serie de interven-
ciones en la economa por parte de algunos Estados, en un inicio en pases
industrializados, para evitar mayores prdidas econmicas. Algunas de las
medidas adoptadas han estado vinculadas con la nacionalizacin y el rescate
de algunas empresas, sobre todo bancos, as como con contribuciones en el
pago de hipotecas a una parte de la poblacin.107
105 Adems, despus de 2004, mientras las tasas de inters a nivel internacional, en
especial en los Estados Unidos, comenzaban a incrementarse, los precios y las
ventas de las viviendas empezaron a caer. Muchas personas dejaron de pagar
sus deudas, lo que tambin agrav la falta de liquidez de las entidades financie-
ras al tratar de devolver dinero a inversores.
106 El Fondo Monetario Internacional (FMI) estim que las prdidas para el siste-
ma financiero a nivel mundial alcanzaran los novecientos cuarenta mil millo-
nes de dlares (Comisin Multidisciplinaria, 2009).
107 Por ejemplo, en los Estados Unidos, en el marco del Plan de rescate o Acta de
Estabilizacin Econmica de Urgencia de 2008, la Reserva Federal rescat dos
de las ms importantes entidades hipotecarias (Fannie Mae y Freddie Mac).
Tambin se realizaron una serie de nacionalizaciones de otros bancos (Indy
Mac y Bear Stearns). En esa lnea, Alemania intervino directamente en su eco-
noma para rescatar a una de las hipotecarias ms importantes, Hypo Real
Bank (Naciones Unidas, 2008). Para detalles sobre el Acta de Estabilizacin de
los Estados Unidos, vase http://www.gpo.gov/
170
Centroamrica y la crisis mundial actual
Aunque la parte financiera de la crisis fue originada en lo fundamental fuera
de las fronteras latinoamericanas, esta se ha hecho sentir en la regin.108 De
acuerdo con un informe de la CEPAL (2009a), los pases del istmo Centro-
americano y Repblica Dominicana sufren los efectos de dicha crisis debi-
do, principalmente, a la recesin de los Estados Unidos, su principal socio
comercial109 (con excepcin de Panam). Segn el mismo informe, el rea
comenz a verse afectada con mayor intensidad a partir de 2008, lo que se
manifest en el detrimento de los trminos de intercambio y el aumento de la
inflacin. Adems, la produccin en la regin ya ha sufrido los efectos de la
crisis, ya que despus de haber presentado tasas de variacin de ms de 7%
entre 2006 y 2007, para 2008 present un crecimiento de solo 4,8% y se espe-
ra que para 2009 crezca nicamente un 1% (CEPAL, 2009a).
171
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Cabe sealar que estas son una fuente importante de ingresos sobre todo para
Guatemala, Honduras y El Salvador. Sin embargo, para 2008 crecieron a una
tasa menor (4,5%) con respecto a la registrada en 2007 (10,8%).111
Cabe sealar que esta ha influido de manera directa en los bajos niveles de
acceso a la educacin y, por consiguiente, en las oportunidades de acceso a
empleos de buena calidad que contribuyan a la obtencin de mejores ingre-
sos. No obstante, independientemente de la calidad del empleo, la falta de
los ingresos como consecuencia haberlo perdido conlleva al detrimento del
bienestar de las personas. Lo anterior, a su vez, incide en el incremento de per-
sonas dispuestas a delinquir o a emigrar. En este sentido, la crisis representa
un riesgo significativo, especialmente para las poblaciones ms vulnerables
y marginadas de la regin, tanto al perder importantes fuentes de ingresos,
como por la falta de la cobertura de la proteccin social (CEPAL 2009a).
172
Situacin que tiende a empeorar si la persona es joven, mujer, o pertenece a
una minora indgena.112
112 Esto empeora si se considera que tal situacin podra durar otros dos aos ms,
segn la CEPAL.
173
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
113 A la vez, esto provoca que otros pases implementen el mismo tipo de medidas
para tratar de ser competitivos. En general, buscan reducir los salarios y los
gastos de la seguridad social. De esta manera, lo que es bueno en principio
para mejorar la competitividad de una sola economa, termina con resultados
adversos a nivel macro para las economas en su conjunto porque, adems de
conducir a la reduccin de los salarios, esas medidas provocan la disminucin
de la produccin, el empleo y el consumo.
114 La flexibilidad puede ser de hecho o de facto cuando se aplica en la prctica (apli-
cacin flexible de lo que est regulado en la ley. Es una violacin permanente
y sistemtica de los derechos laborales reconocidos legalmente); legal, cuando se
aprueban leyes que modifican las existentes, en deterioro de los derechos labora-
les, y jurisprudencial, cuando las autoridades administrativas y judiciales realizan
interpretacin restrictiva de las normas laborales (Grau, 2005).
115 Las reformas llevadas a cabo en El Salvador tuvieron lugar en el marco de la
ratificacin de algunos de los convenios de la OIT, por lo que no se consideran
nicamente el resultado de polticas neoliberales per se (Roquebert, 2005).
174
Cdigo de Trabajo obliga a las empresas a realizar prestaciones a sus emplea-
dos permanentes, muchas han podido evadir esta obligacin al contratar a la
mayor parte de sus trabajadores de forma espordica (Roquebert, 2005). Por
otro lado, las reformas propiciaron la desaparicin de sindicatos y el despido
de trabajadores en las empresas que fueron privatizadas, como sucedi en
Nicaragua. La atraccin de la IED requera contar con una fuerza de trabajo
barata, lo que, aunado a las desregulaciones en el mercado de trabajo, permi-
ti una flexibilidad de facto. Como consecuencia, los trabajadores pblicos, y
entre estos los relacionados con la docencia, resultaron ser algunos de los ms
afectados.
Por otro lado, en Costa Rica puede apreciarse en lo fundamental una flexi-
bilidad jurisprudencial y una legal. La primera se evidencia en la tendencia
de los tribunales laborales de no reconocer una parte de las remuneraciones
laborales como salarios. Las decisiones de los jueces tienen consecuencias en
otros derechos de los trabajadores asociados con vacaciones, asistencia legal y
pensin (Aseprola, 2009b). La segunda se visualiza en aspectos como el pago
de salarios en especie, lo que permite que algunos empresarios reduzcan otras
prestaciones laborales cuando la relacin laboral se ha terminado. El salario
mnimo para los trabajadores domsticos, a pesar de que sus jornadas labo-
rales son ms largas, es inferior la remuneracin mnima de otros trabajado-
res; el Cdigo de Trabajo posibilita que los empresarios programen jornadas
laborales de hasta diez horas bajo el supuesto de que el trabajo desarrollado
no implicar riesgos a la salud o que no ser peligroso. En algunos puestos
de confianza, es permitido que los empresarios hagan trabajar al personal
hasta doce horas aunque el pago que perciben sea sobre la base de ocho. Para
algunas organizaciones sociales, el momento actual de crisis es solo una justi-
ficacin para tratar de aumentar la flexibilizacin en los mercados laborales
en Centroamrica. Este es el caso de Costa Rica con la Ley 15.161 y 17.315, la
175
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
cual, entre otros aspectos, est pensada para reducir la jornada laboral y los
salarios (Aseprola, 2009b y c).
116 Por lo menos para los aos sobre los que se tienen datos (2000-2004).
176
migratorios hacia los Estados Unidos (Trejos et al., 2008) al menos en el caso
de El Salvador.117 Por otro lado, es importante considerar que el desempleo
afecta principalmente a los jvenes. Para el perodo estudiado, la mayor par-
te de pases muestra tasas de desempleo de ms de 10% para los jvenes, a
excepcin de Panam (cuyas tasas son mayores de 30% durante los primeros
aos de 2000 y de ms de 20% desde 2005).
A pesar de las bajas tasas de desempleo, una parte significativa de los emplea-
dos se encuentra ubicada en el sector informal o de baja productividad. De
hecho, ms que el desempleo abierto, es el empleo de baja productividad y el
realizado bajo condiciones precarias el que constituye la principal forma de
expresin de la exclusin laboral en la regin. Segn datos de la OIT, entre
1990 y 2006 una cantidad importante de las personas ocupadas laboraba en
el sector informal. El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua presentan
el mayor porcentaje de empleados en dicho sector para 2006 (ms de 50%).
Costa Rica y Panam, si bien han tenido una situacin ms favorable, pare-
cen haber incrementado dicho porcentaje durante el perodo antes sealado
(Costa Rica pas de 34% en 1990 a 37% en 2006 y Panam de 26% a 32%).
Por otro lado, el sector industria aporta 21% del total de empleos en el rea
para el mismo perodo. Costa Rica, Panam y Nicaragua son los pases con
menor porcentaje de personas empleadas en este. Costa Rica reporta una
cifra de cerca de 9% de su poblacin, mientras que Panam y Nicaragua ms
de 13%; y El Salvador, Guatemala y Honduras ms de 15%. Sin embargo, el
tipo de industria que prevalece en estos ltimos es la de maquila textil, la cual
tuvo un gran auge con la implementacin de las polticas neoliberales y fue la
117 En el sentido de que la mayor parte de migrantes son hombres (Garca, 2008).
118 La informacin sobre ocupacin y ramas de actividad econmica est basada en
Trejos et al., 2008.
177
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
119 Costa Rica tambin atrajo otro tipo de inversin, como la de la planta de ensam-
blaje y prueba de microprocesadores de INTEL por quinientos millones.
178
De acuerdo con Trejos (2008), las brechas salariales tambin son palpables
segn el rea geogrfica. En este caso, las presentes en las remuneraciones
entre trabajadores de la zona urbana y rural son mayor en el caso de Panam
(158%) y Honduras (131%); mientras que en El Salvador y Guatemala son de
alrededor de 90% para cada uno, y de 49% en Costa Rica. Asimismo, las
brechas en el ingreso tienden a aumentar si se consideran los niveles educati-
vos. En todos los pases estudiados, el ingreso del trabajador crece de acuerdo
con su calificacin. Pero segn Trejos (2008), en relacin con la regin en su
conjunto, para 2006 39% de la fuerza de trabajo no ha logrado completar la
educacin primaria y 58% tiene ese nivel como su escolaridad mxima. Esto
demuestra la necesidad de continuar haciendo nfasis en la importancia de la
educacin en los pases de la regin, ya que su cobertura contina siendo baja,
a pesar de ser el principal componente del gasto social.
179
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Aunque por lo general los asalariados gozan generalmente de una mayor co-
bertura, el porcentaje para este sector todava es bajo en muchos casos: para
2006, poco ms de 30% de los asalariados en Guatemala y Honduras se be-
neficiaba de ella; en Nicaragua y El Salvador se observa una situacin inter-
media, mientras que cerca de 70% de los asalariados de Costa Rica y Panam
gozaban de estas prestaciones.120 Nuevamente, estos ltimos pases presentan
los mayores avances en esta rea segn la fuente sealada y han logrado,
incluso, brindar cobertura a trabajadores del servicio domstico (Trejos et al.,
2008 y OIT, 2007).
120 Segn Trejos (2008), hay varios sesgos en la seguridad social de la regin: 1.
La cobertura de asalariados depende del estrato productivo de insercin (los
asalariados pblicos y aquellos de empresas urbanas y no agrcolas de mayor
tamao tienen ms posibilidades de estar cubiertos) y 2. La cobertura depende
del tamao de las empresas (desarrollan una relacin directamente con la segu-
ridad social).
180
sos humanos calificados; ausencia de indicadores, seguimiento y evaluacin
para la toma de decisiones y ejecucin de acciones correctivas (Sauma, 2007);
bajas cargas tributarias que no permiten asignar suficientes recursos para su
ejecucin y la puesta en marcha de programas sociales de focalizacin que
desalientan a los grupos que quedan fuera y provocan relaciones de clientelis-
mo y corrupcin (ICEFI, 2008).
181
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
182
Los pases centroamericanos, aunque en menor medida Costa Rica, han ex-
pulsado una cantidad considerable de personas en los ltimos aos,121 en lo
fundamental durante el perodo de implementacin de las polticas neolibe-
rales.122 De acuerdo con datos del Development Research Centre on Migra-
tion (en Garca et al., 2008), la mayor emigracin hacia Norte Amrica, prin-
cipalmente hacia los Estados Unidos. En tal situacin se encuentran pases
como El Salvador, Guatemala, Honduras, Panam (donde ms de 80% de los
migrantes partieron hacia dicho pas) y en menor medida Costa Rica (poco
menos de 70% tuvo el mismo destino). Como se observa en la siguiente figura,
nicamente Nicaragua no sigue el mismo patrn, pues la mayor parte de sus
migrantes permanecen en la regin, concretamente, en Costa Rica y ltima-
mente hacia El Salvador.123
121 Hasta 2006, se calcula que casi cinco millones de centroamericanos viven fuera
de la regin (Garca, et al., 2008).
122 Por ejemplo, en el caso de El Salvador, entre la dcada de los 80 y los 90 la emi-
gracin creci 307% (PNUD, 2005).
123 Muchos trabajadores nicaragenses y hondureos, atrados por el dlar, llegan
a El Salvador para laborar principalmente en actividades agrcolas relacionadas
con la zafra de la caa de azcar, la construccin y la recoleccin de caf.
183
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
184
Con la crisis internacional la situacin de los emigrantes en los Estados Uni-
dos podra verse afectada seriamente, pues all la tasa de desempleo ha au-
mentado de 4,9% a 8,5% (CEPAL, 2009a) y muchos ya se han visto afectados
al perder sus viviendas. Asimismo, algunas leyes migratorias se han endure-
cido. Por lo tanto, la crisis puede tener un impacto tanto sobre aquellos que
trabajan legalmente como sobre los que lo hacen de forma ilegal. En este
sentido, la situacin podra ser ms difcil para quienes traten de insertarse en
el mercado laboral en el extranjero por primera vez.
185
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Costa Rica:
186
Negociacin con bancos para que reduzcan la tasa de inters para
prstamos destinados a la micro, pequea y mediana empresa.
El Salvador:
187
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Honduras126
Nicaragua:
126 Estas son las medidas anunciadas por el gobierno antes del golpe de Estado del
28 de junio de 2009.
188
Se destinarn dieciocho millones para fortalecer el Programa Produc-
tivo Alimentario.
Panam
189
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Tabla 2.
Centroamrica: Medidas de poltica social y laboral
anunciadas por los gobiernos
190
Nicaragua 1. Aumento del gasto del gobierno cen- El 25 de marzo de 2009 se anunci
tral en material social. Se otorgaron la puesta en marcha de reglas ms
subsidios a la compra de combusti- flexibles para acceder al Programa
bles, los cuales fueron focalizados para la Preservacin del Empleo (o
para el transporte urbano colectivo. programa de paros tcnicos) para
que las empresas de los sectores ms
2. Apoyo y subsidios en materia de ali- afectados puedan obtener apoyo.
mentos a travs del fortalecimiento o La flexibilizacin de las reglas se
lanzamiento del Programa Alimen- concretar en cuatro aspectos:
tos para el Pueblo y Programa de
Distribucin y Venta de Alimentos a i) se hace retroactivo el pe-
Precio Justo. rodo de apoyo a noviem-
bre y diciembre de 2008;
3. Transferencias a sectores vulne-
rables y de escasos recursos para ii) se extiende el programa
amortiguar el alza de los precios de para apoyar a empresas
los alimentos y la energa. manufactureras de la
construccin, productos
4. Mediante acuerdos con cmaras electrnicos y autopartes
empresariales se buscara abrir el por ser rubros particular-
mercado laboral a profesionales re- mente afectados;
cin egresados de la universidad
iii) se elimina el trmite de
5. Capacitacin a grupos de desem- registro y aprobacin pre-
pleados via de las juntas de con-
ciliacin y arbitraje para
poder dictaminar que una
empresa se encuentra ante
un paro tcnico;
191
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Consideraciones finales
Las transformaciones relacionadas con las polticas de ajuste estructural y de
estabilizacin econmica, que impulsaron la reduccin de la participacin
del Estado en la economa, la desregulacin de esta, y la flexibilizacin del
mercado de trabajo en diferentes formas, han tenido como principal efecto,
en materia laboral, cambios en las formas de contratacin; jornada laboral;
horas extra; derecho a la sindicalizacin y las condiciones de trabajo relacio-
nadas con los horarios, espacios fsicos, seguro social, entre otros.
Con los efectos de la crisis en el mercado de trabajo, sobre todo con la re-
duccin de la demanda de trabajo formal, las posibilidades de mejorar los
ingresos de las familias disminuyen. Esto empeorara si se suscitara otro au-
mento en los precios de la energa y de los alimentos, lo que podra influir en
que ms personas emigren tambin podra acrecentar las prdidas de una
parte importante de la mano de obra ms calificada de la regin. Adems, la
persistencia en la desigualdad de ingresos continuara limitando el acceso a la
educacin para muchas personas y, a la vez, a futuras oportunidades en em-
pleos de calidad, con mejores niveles de remuneracin. Lo anterior, aunado a
192
los fallos de la poltica social antes mencionados, tiene serias implicaciones a
nivel social en cuanto a la profundizacin de la pobreza y la desigualdad.
Por otro lado, como se seal anteriormente, para tratar de aminorar la si-
tuacin de crisis en el rea en su conjunto, se han propuesto medidas de po-
ltica financieras, fiscales, sectoriales, sociales y laborales. Dentro de estas
ltimas destacan el incremento del gasto social del gobierno, la ampliacin
de la cobertura de la seguridad social a personas que han perdido sus em-
pleos y algunos programas para brindar alimento a nios y nias, as como
el fortalecimiento de programa para las personas pobres, capacitaciones y
aumentos en el salario mnimo. No obstante, la mayor parte de las medidas
sociales sealadas estn vinculadas a un solo pas (Costa Rica); el resto no ha
presentado un conjunto amplio en aspectos sociales. La mayor parte de pases
apunta principalmente a aliviar la crisis principalmente a partir de medidas
de tipo econmico, aun cuando las medidas de tipo social paralelas tambin
podran contribuir a tolerar la situacin. Asimismo, a nivel general tampoco
se observa que los pases estn adoptando medidas que permitan mejorar las
condiciones laborales en general. Las pocas por poner en prctica en esta rea
se limitan a capacitaciones o aumentos de salario mnimo, pero no se observa
ninguna encaminada a mejorar la calidad de los empleos.
En este sentido, es importante sealar que algunas medidas parecen estar con-
tribuyendo al aumento de la flexibilizacin del mercado laboral como se ha
identificado al menos en el caso de Costa Rica. Como resultado, la crisis econ-
mica actual parecera estar siendo utilizada como un pretexto para profundizar
dicha flexibilizacin, lo que solo traera ms precariedad en las condiciones de
vida de los trabajadores en el rea centroamericana y limitara el efecto de cual-
quier otra medida dedicada a disminuir los efectos negativos de la crisis.
193
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
econmico ya que, por una parte, este no garantiza el pleno empleo y por otra,
la reactivacin de la produccin y el consumo podra tener consecuencias
graves en trminos ecolgicos; el problema del subdesarrollo no se resolvera;
y la reactivacin del crecimiento dejara intactos los rasgos bsicos del sistema
que se encuentran a la raz de los problemas endmicos del sistema capitalista
(Gouverneur, 2004).127
Pero lo ms importante es que esto permita generar las condiciones para lograr
empleos de calidad; es decir, estables, que se realicen en condiciones dignas,
con cobertura de seguridad social y libertad sindical, bien remunerado y con
iguales oportunidades de acceso tanto para hombres como para mujeres y los
ms jvenes que ingresarn al mercado laboral por primera vez. Esto supone,
adems, trabajar en conjunto para superar los fallos de las polticas sociales.
Bibliografa
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nuevo nosotros, el impacto de las migraciones, PNUD, San Salvador.
196
Integracin y poltica social: la
experiencia de la comunidad andina
Introduccin
Desde antes del nacimiento formal del Estado-nacin por el Tratado de Wes-
tfalia de 1648 la afirmacin de la soberana nacional, sinnimo de independen-
cia en su manifestacin externa (Borja: 1283), ha sido uno de los principales
fines de la poltica de los Estados. A partir de mediados del siglo pasado,
sin embargo, y con mayor velocidad a medida que se desenvuelve el proceso
de globalizacin, se han venido conformando bloques regionales en todos los
mbitos geogrficos del planeta como un recurso para salvaguardar grados
de independencia frente a los grandes centros del poder econmico, militar
y poltico o bien, como la Unin Europea (UE), precisamente con la conse-
cuencia de constituirse en uno de los centros de poder mundial. Es evidente
la paradoja de esta doble evolucin, en apariencia contradictoria, que supone
ceder voluntariamente grados de soberana en el marco de una comunidad pol-
tica regional, con el fin de preservar o acrecentar niveles de independencia vis
vis los grandes centros de poder global.
197
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
No debe extraar, por tanto, que esa tensin se encuentre tambin presente
en los procesos de integracin regional. En la UE no ha estado exento de po-
lmica el ascendiente que gradualmente han venido adquiriendo las polticas
sociales supranacionales o comunitarias, como lo atestiguan, por ejemplo, las
reticencias que por mucho tiempo signaron la actitud inglesa con respecto a
la Carta Social Europea. No obstante, el continente ha conseguido afianzar
la validez de un enfoque supranacional o comunitario de la poltica social en
temas como el empleo, las relaciones laborales y condiciones de trabajo, segu-
ridad social, educacin y capacitacin, vivienda y salud, al punto de que en
2007 se asignaron 46 000 millones de euros a la poltica de cohesin, el rubro
cuantitativamente ms significativo del presupuesto de dicha organizacin
(McCormick, 2008: 315).
198
del siglo pasado el Consejo Presidencial Andino declarara prioritario el tema
social, pero con mayor intensidad y continuidad desde inicios de la presente
dcada con el desarrollo de la agenda social andina y, en ese contexto, del
Plan Integrado de Desarrollo Social. Esta es la experiencia que, por sus im-
portantes implicaciones para las polticas pblicas y la reflexin acadmica,
se explora en este trabajo.
La integracin andina
Para justipreciar las posibilidades y limitaciones de una agenda social de la
integracin que contemple polticas sociales comunitarias es conveniente pri-
mero caracterizar la integracin regional en nuestro continente y, sobre todo,
en la subregin andina. Tambin interesa examinar brevemente las etapas
por las que ha transitado dicha integracin128 y la relacin con la esfera de lo
social articulada en cada una de ellas.
128 Seguimos, aunque no en todos sus detalles, la periodizacin propuesta por Ger-
mnico Salgado (Salgado, 2007).
199
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
129 El anlisis de cada una de las dimensiones del desarrollo obliga a utilizar una
disciplina cientfica especfica (economa, sociologa, etc.), lo que convierte al
desarrollo de un enfoque verdaderamente integral en un desafo epistemolgico
de dimensiones titnicas. Marx sera, posiblemente, uno de los pocos grandes
pensadores sociales que lo intent.
200
La atencin prestada a los aspectos sociales del desarrollo obedece a la persis-
tencia de la pobreza, la marginacin y la desigualdad social. Estos son proble-
mas de dimensin y presencia mundiales, por lo que debera ser evidente que
las perspectivas de enfrentarlos con xito mejorarn de manera considerable
si se dispone de un instrumento efectivo de unidad regional entre pases simi-
lares y vecinos con el cual ejercer influencia en el escenario mundial y poten-
ciar la cooperacin y la coordinacin requeridas a escala global. La cuestin
de cmo un acuerdo de integracin regional como el andino puede contribuir
en el sentido sealado y, particularmente, de cmo se pueden articular po-
lticas sociales que trasciendan las fronteras nacionales, cobra una singular
importancia, y la relacin entre integracin regional y desarrollo social se
convierte, asimismo, en un asunto de la mayor trascendencia.
130 El Grupo Andino estuvo integrado en un inicio por Bolivia, Chile, Colombia,
Ecuador y Per. En 1973 se incorpor Venezuela. Luego Chile lo abandon en
1976 y Venezuela hizo lo propio en 2006. En 1996 se suscribi el Protocolo de
Trujillo, a travs del cual, entre otras reformas e innovaciones, se sustituy al
Grupo Andino por la Comunidad Andina, constituida por los Estados miem-
bros y el Sistema Andino de Integracin que, a su vez, agrupa a los diversos
organismos supranacionales e instituciones intergubernamentales del proceso.
201
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
202
Puede postularse como primera etapa el dinmico perodo de construccin
institucional comprendido entre la suscripcin del Acuerdo de Cartagena en
1969 y el ao 1976. La institucionalidad creada durante esos primeros aos
tuvo el propsito, ya sealado, de acelerar la transformacin productiva de
los pases miembros mediante la promocin de la industrializacin sustituti-
va de importaciones a escala regional. La programacin industrial133 para el
espacio regional y la creacin del mercado ampliado134 fueron sus principales
instrumentos.
203
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
No obstante, sera falso e injusto afirmar que, durante este perodo, la preocu-
pacin por lo social estuvo del todo ausente entre los pases miembros; deben
reconocerse como positivos: el abandono del principio de falsa universalidad
en la provisin de servicios sociales bsicos, prctica que beneficiaba a las ca-
pas medias en detrimento de los sectores ms vulnerables de la sociedad;135 el
204
impulso a la descentralizacin de las decisiones y gestin de las polticas so-
ciales, tesis emparentada con el importante principio de subsidiaridad136 en
el contexto de los procesos de integracin regional; y el nfasis en la eficiencia
y en la eficacia del gasto social. Pero tambin cabe remarcar que la poltica
social dej de verse como instrumento de cambio para convertirse fundamen-
talmente en paliativo.137
205
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
138 La Secretara General como antes la Junta del Acuerdo de Cartagena, ambas
con sede en Lima, cuenta con un cuerpo tcnico permanente de alrededor de
cincuenta funcionarios.
139 La Comisin del Acuerdo de Cartagena, rgano legislativo de la Comunidad
andina, est compuesta por los representantes plenipotenciarios de los Estados
miembros. Desde un inicio, sus integrantes han sido los ministros responsables
del comercio internacional, o bien los subsecretarios de Cancillera responsables
de la poltica comercial, en atencin a la prioridad que durante muchos aos le
fue otorgada a las negociaciones para fundar el mercado ampliado. El Consejo
Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, creado en 1996, tambin con
facultades legislativas, generalmente se ocupa de asuntos no comerciales, lo que,
como se argumenta en el texto, ha facilitado el enriquecimiento temtico de la
integracin andina.
140 Interpretaciones suspicaces atribuyen la incorporacin de temas ambientales y
sociales a la ausencia de una firme decisin poltica para avanzar en la integra-
cin econmica. Esta apreciacin, que no compartimos plenamente, tiene sin
embargo el mrito de subrayar que la integracin comercial y econmica consti-
tuye el eje fundamental, sin el cual no es posible avanzar hacia niveles superiores
de la integracin.
206
En primer trmino destaca la politizacin de la Comunidad andina, ya
mencionada, que conlleva la consolidacin del Consejo Presidencial como
mximo rector poltico del proceso de integracin. No es casual, por ejemplo,
que el Consejo se pronunciara por enfatizar los aspectos sociales de la inte-
gracin precisamente en 1995, ao de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo
Social (Copenhague, marzo de 1995). Al acordar en septiembre de ese mismo
ao nuevos lineamientos estratgicos para la integracin, el Consejo Presiden-
cial Andino manifest que [h]asta hoy, nuestro proyecto de integracin ha
privilegiado los asuntos de carcter comercial, habiendo llegado el momento
de diversificar sus reas de atencin ampliando su cobertura hacia los aspec-
tos de orden social. (VII Consejo Presidencial Andino, 1995: 15-16).
Sera sin duda interesante y revelador conocer los motivos que indujeron a
los cinco jefes de Estado a decidirse en esa fecha por incorporar, de manera
explcita, objetivos de orden social, ya no solo instrumentales, al proceso de
integracin. Podra decirse que ello obedeci, como suele suceder con muchas
resoluciones adoptadas por el poder poltico, a un complejo de determinantes
y consideraciones antes que a una nica causa. A modo de hiptesis cabra
postular como causales a la preocupacin que suscitaban los efectos sociales y
polticos de la dcada perdida iniciada en 1982/83, as como tambin a un
saludable afn por guardar coherencia con los compromisos asumidos poco
antes con la comunidad internacional en la Cumbre de Copenhague. Pero
tambin hay que admitir como probable motivacin la necesidad de dotar de
contenidos sustantivos a un proceso de integracin que, pese al debilitamiento
de sus objetivos econmicos, segua vindose relevante para los Estados andi-
nos desde una perspectiva poltica y estratgica.
207
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
141 Los ministros de salud andinos, ms los de Chile y Venezuela, coordinan sus
actividades en el marco del Organismo Andino de Salud-Convenio Hiplito
Unanue, el que a su vez, como organismo parte del Sistema Andino de Integra-
cin, mantiene estrechos vnculos con la Secretara General de la CAN, con el
Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y con los Consejos Andinos de
Ministros de los dems sectores sociales.
208
Antecedentes
As, por ejemplo, el tratado constitutivo del Grupo andino proclama como
ltimo objetivo de la integracin el mejoramiento de las condiciones de vida
de la poblacin, y contempla la ejecucin de actividades concretas de coope-
racin en el mbito de las polticas sociales con el fin de contribuir a ese pro-
psito. Para ello establece los llamados convenios sociales, Andrs Bello,
Hiplito Unanue y Simn Rodrguez, en los mbitos de la educacin y cultu-
ra, la salud y lo sociolaboral respectivamente.142
209
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Por tanto resulta pertinente presentar una relacin ordenada de los principales
componentes de la agenda social andina tal como se encuentra estructurada,
para luego ensayar una sntesis analtica sobre el significado y perspectivas
para el desarrollo de polticas sociales supranacionales de la experiencia de la
Comunidad andina.
210
Aunque el plazo acordado no se cumpli y el objetivo de instaurar un merca-
do comn estricto ha sido suspendido,144 las autoridades andinas no abando-
naron la adopcin de acuerdos para liberalizar la movilidad de las personas.
Es as que las normas comunitarias para hacer posible la migracin y con-
tratacin de trabajadores con relacin de dependencia se concretaron con
la expedicin, en 2003 y 2004, de sendas normas comunitarias referidas a la
migracin laboral y a la seguridad social de los trabajadores migrantes entre
pases andinos.
211
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
andina basada en la plena vigencia en todos los pases miembros de los llama-
dos derechos fundamentales de los trabajadores conforme a lo acordado en
el seno de la Organizacin Internacional del Trabajo en 1998.145
212
El PIDS se articula en torno a tres lneas de trabajo: la cooperacin tcnica
en polticas sociales entre los Estados miembros de la Comunidad andina; el
seguimiento y evaluacin conjuntos de objetivos y metas sociales comparti-
dos; y la ejecucin de programas y proyectos comunitarios de alcance regio-
nal referidos a una amplia gama temtica (sociolaborales, salud, educacin,
interculturalidad, desarrollo rural, seguridad alimentaria, aprovechamiento
sostenible de la biodiversidad, preservacin y gestin de fuentes compartidas
del agua y desarrollo social en zonas de frontera).
Para los fines de este trabajo importa destacar dos cuestiones referidas al PIDS.
La primera es que para viabilizar la segunda lnea de trabajo mencionada, el
Plan contempla la armonizacin de un conjunto de indicadores sociales para
hacerlos comparables y compatibles. Se ha avanzado hasta el momento en
la creacin del Sistema de Indicadores Sociales de la Comunidad Andina
(SISCAN), as como en la seleccin inicial de treinta y un indicadores sociales
considerados prioritarios, quince de los cuales se refieren a los objetivos del
Milenio, que estn siendo armonizados bajo la coordinacin tcnica del Co-
mit Andino de Estadstica. Ello ha supuesto, entre otros acuerdos y tareas,
la homologacin de definiciones operativas de varios indicadores utilizados
en las encuestas de hogares, as como la sincronizacin de las mencionadas
encuestas y de los censos nacionales.
213
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Hecha esta salvedad necesaria, cabe ensayar una explicacin del inters de
las ms altas autoridades andinas por ampliar la participacin, aun con las
limitaciones anotadas, a otros sectores de la sociedad organizada.
Hay que advertir, en primer lugar, que existe conciencia entre los responsa-
bles polticos sobre el dficit informativo de que adolece la integracin en los
pases andinos. No solo hay poco inters en el ciudadano comn, sino adems
existe poca informacin, a pesar de la abundante retrica discursiva existente,
un tanto desgastada por tan socorrida. A diferencia de Europa, en la que se
percibe una creciente conciencia de ciudadana europea, en Amrica Latina,
y en los pases andinos, la integracin no pasa todava de ser una aspiracin
utpica en la conciencia general. Esta percepcin contrasta con una realidad
214
en la que son innegables los logros alcanzados, aun si resultan insuficientes en
funcin del tiempo transcurrido, el esfuerzo desplegado y el capital poltico
invertido.
215
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
216
Luces y sombras:
hacia una poltica social comunitaria?
Llegados a este punto, luego de una descripcin apretada de la trayectoria
seguida por la Comunidad andina en la construccin de su agenda social, co-
rresponde ahora retomar las interrogantes planteadas al inicio de este trabajo:
es pertinente impulsar el desarrollo de polticas sociales supranacionales en
el marco de un proceso de integracin regional?, cun central ha sido real-
mente el tema social en la agenda de la integracin andina? y, sobre todo,
es viable una poltica social supranacional o comunitaria en el marco de un
proceso de integracin regional?
Es pertinente?
217
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Por ello, una primera respuesta debe ser que para algunas situaciones una po-
ltica supranacional resulta inevitable en un proceso de integracin regional.
Tal es el caso, por ejemplo, de la movilidad geogrfica, y de las libertades de
residencia y de trabajo requeridas para la formacin de un mercado laboral
integrado. Esto conlleva la gradual, pero inevitable, homologacin de nor-
mativas nacionales sobre derechos y obligaciones laborales (trato nacional
al trabajador migrante, acceso a prestaciones sociales semejantes, similares
condiciones laborales en general).
218
economas andinas, si el desarrollo y la modernizacin productiva han de
tener sustento cierto, la superacin de tan flagrantes injusticias sociales, a la
vez que barreras al crecimiento econmico y amenazas a la estabilidad demo-
crtica. Y es ese el sentido y propsito del Plan Integrado de Desarrollo Social
y sus propuestas de programas, proyectos y acciones que faciliten la gradual
convergencia de las polticas sociales nacionales y la gradual definicin de
polticas sociales comunitarias.
Retrica o realidad?
Puede decirse, por supuesto, que los progresos logrados en materia laboral, sa-
lud, desarrollo fronterizo, armonizacin de indicadores sociales, y otros aqu
no mencionados que ya forman parte del acervo comunitario andino, son
prueba fehaciente de que el emprendimiento es viable y ha logrado superar la
mera retrica. Sin embargo, son todava experiencias escasas y algunas pun-
tuales. Por eso es preciso anotar las dificultades y los obstculos que enfrenta
el proceso de formacin de polticas sociales comunitarias, como otras tantas
tareas pendientes que debern acometerse para concretarlas.
Por fortuna es posible aadir que existen factores objetivos de cohesin que
vuelven muy difcil un retroceso o el abandono de la integracin. Uno de ellos
es el volumen que ha adquirido el comercio recproco entre los cuatro pases
que, en 2007, ascendi a la significativa cifra de cerca de 6 000 millones de
dlares (SGCAN, 2007). Lo importante al respecto es que alrededor de 52%
de ese comercio est representado por productos manufacturados, generados,
en buena medida, por pequeas y medianas empresas andinas. El guarismo
expresa, por tanto, un entretejido de intereses comunes, de flujo de inversiones
y de capitales instalados, cuya disolucin tendra un altsimo costo econmico
y social. Se calcula, por ejemplo, que esa produccin destinada al mercado
andino genera algo ms de 600 000 empleos en la subregin (Pineda, 2006).
219
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Tareas pendientes
220
propios a las actividades que requieren financiamiento y reducir la
dependencia con respecto a la cooperacin internacional, sino so-
bre todo para cimentar el compromiso poltico de los gobiernos con
la agenda social y dar concrecin al principio de solidaridad entre
ciudadanos andinos, imprescindible para consolidar el proceso de
integracin.
148 http://europa.eu/scadplus/glossary/open_method__es.htm.
Consultado el 14-08-09.
221
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Bibliografa
Borja, R. (2003) Enciclopedia de la poltica (2 tomos), FCE, Mxico D.F.
McCormick, J. (2008) The European Union. Politics and Policies, Westview Press,
Boulder, Colorado.
222
El enlace investigacin-polticas.
De la investigacin aplicada a la
investigacin implicada. Una
perspectiva desde la complejidad
y la transdisciplinariedad
Luis Carrizo
223
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Fundamentos y claves
El enlace entre investigacin social y polticas pblicas su potencialidad,
sus dificultades, las estrategias para su promocin constituye un asunto
de inters en el mundo acadmico desde hace dcadas. En distintos foros y
mbitos del quehacer acadmico, tcnico y poltico, se verifica una creciente
conciencia sobre la complejidad de los asuntos pblicos y de los procesos de
decisin poltica, dados en contextos de mundializacin, con debates sobre
nuevas formas de gobernanza y ms exigencia de racionalidad, participa-
cin ciudadana, transparencia y rendicin de cuentas. En este marco, las con-
diciones y potencialidades de un dilogo productivo entre investigadores y
tomadores de decisin deben considerarse de importancia estratgica en la
reflexin acadmica y en la accin concreta.
224
Las voces de la regin
En un editorial sobre Conocimiento y Desarrollo, publicado en el Portal Educativo
de las Amricas (OEA, 2005), planteamos la necesidad de favorecer el enlace
entre investigacin y polticas, para contribuir desde las ciencias sociales con
conocimientos relevantes, pertinentes y aplicables hacia la responsabilidad de
quienes tienen la decisin poltica. Este editorial propona una serie de pre-
guntas a los lectores, entre ellas la siguiente:
Rol de la universidad
225
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Algunas de las respuestas ofrecidas por los corresponsales nos pueden orientar
ms claramente en algunos de los puntos crticos sealados, como se ve en la
siguiente seleccin.150
226
conocimientos y el conocimiento debe estar al servicio del desarrollo
y aqu juega un papel fundamental la Universidad como productora
del conocimiento a travs de la investigacin para lo que se necesita
polticas estatales de financiamiento y acuerdos con el sector privado
para cubrir aquello que el estado no pueda garantizar. Me parece que
aqu se debera centrar la discusin.
Las ciencias sociales analizan las causas y las consecuencias del desa-
rrollo dentro de una concepcin holstica, lo cual es de suma impor-
tancia para la implementacin de polticas de inclusin que requiere
la regin. Las desventajas estn en que es poca la participacin o los
espacios que se le da a las ciencias sociales en general, aqu tambin
existe una visin sesgada en las instituciones de la sociedad de que solo
una ciencia social es la ms adecuada para interpretar los complejos
problemas de nuestra sociedad, ese rol se le ha asignado a la economa
porque es ese el paradigma que se muestra en el primer mundo. Las
ciencias polticas, la sociologa, la antropologa y la educacin han sido
relegadas a un segundo plano. Hay que sensibilizar a las instituciones
de la sociedad, a las empresas, a las universidades y a los polticos en
la necesidad de investigar y actuar desde una perspectiva multi, inter
y transdisciplinarias.
227
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
En una rpida sntesis, es posible afirmar que estas lneas de inters, que sur-
gieron a partir de la convocatoria a expresiones realizada por la pgina edito-
rial del Portal Educativo de las Amricas de la OEA, son sustantivas y reflejan
algunos de los ejes crticos que estn en el debate regional e internacional
sobre la relacin investigacin-polticas. En el Foro Internacional sobre el
Nexo entre Ciencia Social y Poltica organizado por la UNESCO bajo los
auspicios del Programa MOST (Gestin de las Transformaciones Sociales),
en Argentina y Uruguay en febrero de 2006 este tema fue abordado desde
mltiples ngulos y visiones. Las contribuciones all realizadas abordaron,
principalmente:
Si bien es cierto que, muchas veces, se verifica una cierta opacidad en el vn-
culo entre los dominios cientfico y poltico, con pesimismo sobre su mayor
productividad, tambin es verdad que los esfuerzos en el sentido de construir
pasarelas frtiles en este binomio son incrementales, en el marco de una sen-
sibilizacin cada vez mayor en distintos mbitos de la cosa pblica. Diversas
experiencias en la regin nos hablan de un esfuerzo sostenido por contribuir
al discernimiento y promocin de los factores que faciliten este dilogo y que,
por consecuencia, impacten de manera eficiente e integral en el diseo, im-
plementacin y evaluacin de polticas pblicas. En este marco, el papel de
los investigadores y el de los centros de produccin de conocimiento (univer-
sidades, centros de investigacin, think tanks, ONG) est en el foco, tanto por
el lado de pensar los nuevos modelos de desarrollo y sus corolarios polticos
en trminos de formas de gobierno y diseo de polticas pblicas, como por el
hacerlo respecto a los giros importantes en las concepciones epistemolgicas
y ticas de la produccin y aplicacin de conocimientos. La experiencia de
las Escuelas de Verano Regionales para Amrica Latina y el Caribe que
se vienen realizando peridicamente desde el ao 2003 organizadas por el
Programa MOST de UNESCO en asociacin con el Centro Latinoamerica-
228
no de Economa Humana (CLAEH) y otras organizaciones de la regin152,
constituye una interesante experiencia en la promocin de una conciencia
implicada con la cosa pblica por parte de jvenes investigadores de los pases
latinoamericanos. Esta opcin estratgica reclama una nueva manera de con-
cebir la produccin de conocimiento relevante. El perfil de un investigador
en este marco se expresa en la manera de reconocer los nuevos desafos para
articular conocimiento y desarrollo:
Dilogo intersectorial.
Esta iniciativa se ubica en la lnea de los objetivos del Programa MOST, es-
pecialmente en la creacin de capacidades a nivel nacional y regional, cen-
trndose en los modos de produccin de conocimiento as como en el forta-
lecimiento de los vnculos entre las polticas y la investigacin. La prioridad
otorgada en esta experiencia a jvenes investigadores es un objetivo estrat-
gico para contribuir a la formacin de una masa crtica de cientficos sociales
con alta capacidad de incidencia en las realidades de la regin. Para ello, la
Escuela se orienta a cubrir cuatro aspectos considerados esenciales:
229
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
230
claramente formulada, entre otros, por James Mullin, presidente del Comit
de Poltica Cientfica y Tecnolgica en el documento de la OCDE sobre Social
Sciences in Policy Making, elaborado a travs de un proceso que comenz en el
ao 1971 y se concret a travs del Grupo de Expertos en Ciencias Sociales
instalado en 1976:
Quizs sea por una debilidad en la comprensin compleja de este vnculo que
se mantienen algunas realidades an preocupantes. De acuerdo a los relatores
del Congreso de la OECD (1994) sobre Roles Gubernamentales y su relacin
con la Investigacin y el Desarrollo, se anotaron los siguientes estereotipos
registrados durante la reunin:
154 Una de las responsabilidades ms acuciantes que deben ser asumidas tanto por
los hacedores de polticas gubernamentales como por los investigadores es el
desarrollo de una mutua comprensin acerca de las tareas del otro. (Traduccin
del autor). OECD (1979) Social Sciences in Policy Making, Pars.
231
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
No tienen autocrtica.
Usan la investigacin para justificar lo que ya han decidido.
Se rehsan a abandonar el control.
Son abogados que no entienden la investigacin.
Estn excesivamente encuadrados en reglas.
Son cortos de miras.
Toman decisiones de acuerdo a la moda.
155 Referido en Malcolm Cross et al. (2000) Building Bridges. Towards Effective Means
of Linking Scientific Research and Public Policy: Migrants in European Cities, European
Research Centre on Migration and Ethnic Relations, Utrech.
232
Algunas experiencias institucionalizadas permiten abordar este vnculo de
una manera productiva. En nuestro estudio sobre Observatorios Guberna-
mentales de Polticas Pblicas en Uruguay, trabajamos con la hiptesis de
que dichas instituciones(Observatorio del Mercado de Trabajo, Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social; Observatorio Cultural de Montevideo, Inten-
dencia Municipal de Montevideo) constituan instancias de realimentacin
y ajuste de polticas especficas, cuyos productos de investigacin se dirigan
a los decisores para incrementar la calidad de sus diseos y colaborar en la
pertinencia de la toma de decisiones. All describamos lo siguiente:
156 Carrizo L. y A. L. Rivoir (2001) El uso de la investigacin para el diseo de polticas so-
ciales. El caso de los Observatorios Gubernamentales en Uruguay, estudio realizado en el
marco del Proyecto Factores que mejoran la utilizacin de las investigaciones
para la poltica social del Programa MOST de UNESCO y la Universidad de
Harvard.
233
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
157 Vase Henke, R. (2000) Final Report. En: International Conference on Social Sci-
ence and Governance. UNESCO/MOST, La Haya.
158 Realizada en Zurich, del 27 de febrero al 1 de marzo de 2000, organizada por
la Swiss National Science Foundation en asociacin con otras importantes insti-
tuciones.
159 En esa misma ocasin, referido a las propuestas de interfase de la ciencia con la
sociedad y el poder poltico, Alberto Gandolfi propuso crear una academia regio-
nal para polticos para promover el encuentro entre polticos de diferentes pases,
el intercambio de experiencias, el aprendizaje de un pensamiento ms transdis-
234
La perspectiva transdisciplinaria
A estas alturas, es clara la necesidad de asociar fuertemente la produccin de
conocimientos con los problemas del mundo real, desde una perspectiva de
conocimiento aplicado, ya que ese es el desafo de la investigacin en el cam-
po de las polticas. Algunos autores indican la pertinencia de la investigacin
transdisciplinaria para enfrentar problemas concretos de la sociedad y traba-
jar en soluciones, desde una perspectiva participativa, como forma de investi-
gacin-accin (entre otros, Rudolf Hberli, Julie T. Klein, Michael Gibbons).
En el captulo sobre Perspectivas, en la ya mencionada Conferencia Internacio-
nal sobre Transdisciplinariedad, esta es definida como una nueva forma de
aprendizaje y resolucin de problemas que involucran la cooperacin entre
diferentes partes de la sociedad y la academia para enfrentar los complejos
desafos de nuestras sociedades. Este tipo de investigacin surge desde los pro-
blemas tangibles del mundo real y sus soluciones son concebidas de manera
colaborativa entre distintos actores. Siendo una aproximacin orientada a la
prctica, la transdisciplinariedad no est confinada a un crculo cerrado de
expertos cientficos, publicaciones especializadas o departamentos acadmi-
cos universitarios: de manera ideal, todo aquel que tenga algo para decir so-
bre un problema particular y desee participar tiene un papel que cumplir.160
235
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Recuadro 1
Tipos de Investigacin (Td = Transdisciplinariedad)162
Investigacin libre
Investigacin orientada
Cabe sealar, en este punto, algunas experiencias muy frtiles, que avanzan
de modo sustantivo en el debate sobre este asunto. Es el caso, por ejemplo, del
Grupo de Trabajo Gouvernance, Recherche et Politique, instaurado en octubre de
2000 en el marco del Programa MOST de UNESCO, con el objetivo de com-
prender las interacciones sistmicas y complejas existentes entre las ciencias
sociales y las polticas. Segn relata Carlos Milani,
236
mas democrticos y de mutaciones profundas de la economa mundial
ha sido entonces el teln de fondo que est dibujado en esta obra.163
Quizs una tarea prioritaria hoy deba ser repensar las condiciones en las que
se produce conocimiento y en las que se forman profesionales e investigadores.
Hay un triple enlace que debe ser fortalecido para contribuir a la generacin
de un desarrollo humano sustentable: la triloga ciencia-poltica-ciudadana.
En este sistema virtuoso, el papel de la universidad tradicionalmente des-
tacado por su relevancia intelectual se encuentra cuestionado cuando se
requiere conocimiento cientfico pertinente y til a las exigencias de nuestro
tiempo. Afortunadamente, las usinas de esta construccin se han diversifica-
do, y las instituciones acadmicas estn en mayor o menor medida revisan-
do sus paradigmas intelectuales y cientficos. Estos nuevos desafos exigen la
responsabilidad de dialogar con los otros actores del sistema: ciudadanos y
polticos, desde la elaboracin de una agenda social, poltica o cientfica, has-
ta la impostergable revisin de los paradigmas dominantes en la formacin
y la investigacin, los desafos de las ciencias sociales del siglo XXI son tan
complejos como decisivos (recuadro 2).164
163 Milani, C. (2005) Relations entre sciences sociales et dcision politique: le cher-
cheur, ses institutions, les dcideurs et la gouvernance. En : Germn Solins
(ed.) Construire des gouvernances: entre citoyens, dcideurs et scientifiques, UNESCO/
P.I.E.-Peter Lang, Blgica.
164 Tomado de Carrizo, L. (2004) Produccin de conocimiento y polticas pbli-
cas. Desafos de la universidad para la gobernanza democrtica. En: Revista
Reencuentro, no. 40, Universidad Autnoma Metropolitana-Xochimilco, agosto,
Mxico, y en Cuadernos del CLAEH, no. 89, diciembre, Montevideo.
165 Informe Final del Foro Internacional, ob. cit., pargrafo 54.
237
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Recuadro 2
Sistema de conocimiento y accin
238
Identificar y superar las barreras que impiden el uso de los resultados
de proyectos e investigaciones en la formulacin de polticas.
Vincular las investigaciones y proyectos con aquellos temas de mayor
relevancia para los formuladores de polticas.
Utilizar apropiadamente las tcnicas y los canales de comunicacin
para llegar a las audiencias polticas.
Aumentar la aceptacin y el uso de los resultados de los proyectos e
investigaciones.167
239
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
240
Fortalecimiento de las capacidades de investigadores y estudiantes
avanzados para la comunicacin pertinente de resultados de investi-
gacin para la toma de decisiones (entre otros dispositivos, a travs de
Talleres especficos, de manera independiente o asociados a las curr-
culas regulares).
241
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
242
Los procesos relevados han conducido a favorecer la produccin de
conocimiento orientado, aplicado, til y comunicable, generado en
contextos cambiantes y dinmicos. A esto podemos agregar el modo
de produccin: colectivo, interdisciplinario, con base en la teora y la
reflexin acadmicas an sin ser estrictamente acadmico, dialoga-
do con los distintos actores, acumulable, a partir de los intereses tanto
del equipo tcnico como del decisor poltico, con autonoma de las de-
cisiones polticas pero sirviendo a ellas (lmites bien definidos aunque
no necesariamente en conflicto).173
243
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
174 Vase Informe Final del Foro Internacional, ob. cit., pargrafo 40.
175 Mario Bronfman y Cristina Herrera, Obstculos y retos para un vnculo ms dinmico
entre investigacin y polticas en salud, Instituto Nacional de Salud Pblica, Centro
de Investigaciones en Sistemas de Salud, Mxico. Vase presentacin en: http://
www.paho.org/English/HDP/hdr/mb-mex.pdf
244
movimientos: el aula universitaria se proyecta al gora social. Junto a sus tra-
dicionales tareas de formacin, el nfasis hoy tambin est puesto en cmo la
institucin universitaria concibe y promueve la produccin de conocimiento y
el uso que de l se hace, tanto en el debate poltico sobre los grandes temas del
desarrollo, como en el dilogo y la participacin social sobre estos asuntos.176
176 Para desarrollar este tema, puede consultarse: Luis Carrizo, Gestin social del
conocimiento. Un nuevo contrato entre Universidad y Sociedad. CD Multimedia Res-
ponsabilidad Social Universitaria (con Franois Vallaeys, 2006, BID).
177 Brunner, J. J. (1996) Investigacin social y decisiones polticas: el mercado del
conocimiento. En: Revista Nueva Sociedad, no. 146, noviembre-diciembre, Bue-
nos Aires.
245
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
178 Solins, G. (ed.) (2005) Construire des gouvernances: entre citoyens, dcideurs et scientifi-
ques, UNESCO/P.I.E.-Peter Lang, Blgica.
179 Carrizo, L (2004) Produccin de conocimiento y polticas pblicas, ob. cit.
180 Lourau, R. (1989) El diario de investigacin. Materiales para una teora de la implicacin,
Universidad de Guadalajara, Mxico.
181 Gibbons, M. y H. Nowotny (2001) The Potencial of Transdisciplinarity. En:
Klein, J. T. (ed.) Transdisciplinarity, ob. cit.
246
En estas nuevas tramas, no habr respuestas unvocas para avanzar en dilo-
gos frtiles entre los componentes del binomio investigacin-polticas. El esce-
nario es multidimensional, dinmico, de proyeccin incierta. Las respuestas
debern ser rigurosas, innovadoras y verstiles. Lo que parece claro es que,
en este proceso ineluctable, no hay regreso a simplificaciones que crean ver
a las polticas como un producto de iluminados y a la investigacin como un
privilegiado laboratorio ajeno y aislado. Si bien estamos todava en la infancia
de esta prometedora relacin (aun teniendo en cuenta la importante cantidad
de trabajo acumulado sobre el tema), el enlace entre investigacin, sociedad
y poltica hoy crece y afirma su lugar en el mundo. Al menos, aunque a veces
con tropiezos, ya camina.
182 Algunas de estas propuestas han sido desarrolladas in extenso en la Tesis de Maes-
tra en Desarrollo Regional y Local del autor (Carrizo, L. 2001).
247
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
gentes. Por un lado, una mayor preocupacin por los aspectos humanos del
desarrollo; esto es, mayor calidad de vida, acceso universal a servicios y opor-
tunidades, equidad en la distribucin de la riqueza, conservacin del entorno
natural y el medio ambiente, respeto por las tradiciones y culturas diversas
frente al embate globalizador, democratizacin de la revolucin cientfico-
tecnolgica y tantas otras reivindicaciones condensadas en las propuestas
por un desarrollo humano sustentable. Por otro lado, vemos la hegemona
de perspectivas con fuerte nfasis en los aspectos econmicos de mercado, la
globalizacin de las comunicaciones y el comercio internacional, el lideraz-
go de la industria tecnolgica donde las Bolsas de valores son el altar del
nuevo orden econmico, a mucha distancia de las declaradas perspectivas
del desarrollo humano. As, la tecnocracia, la inequidad, la ley de mercado,
la homogeneizacin de usos y hbitos y una cierta sensacin de indefensin
de las gentes sencillas frente a este movimiento avasallante, van cobrando
cuerpo de manera preocupante. Dichas posiciones estn claramente definidas
en esta poca y tienen momentos culminantes de visibilidad mundial los
movimientos contestatarios de la sociedad civil frente a las Cumbres del Foro
Econmico Mundial muestran un ejemplo de la polarizacin de estas dos
perspectivas sobre el desarrollo (Carrizo, 2002).
248
la exclusin y cosificacin para el otro.183 Asimismo, la mentada globalizacin
parece ms un terrible manto que una interconexin productiva. Desde un
enfoque complejo y dialgico, local-global se interconectan sin anularse. De
all, la propuesta moriniana de una antropoltica en tres niveles sobre un prin-
cipio dialgico que vincule transformacin y regulacin: a) un campo micro-
poltico o universo microsociolgico, de las relaciones personales, lo concreto
de las vidas individuales y su interaccin, con las implicaciones que tienen sus
acciones en otros niveles ms alejados, menos prximos (en parmetros terri-
toriales o temporales); b) un campo meso-poltico o universo meso-sociolgico,
donde normalmente se realiza la poltica (pueblos y sociedades), pero que en
general tiende a olvidar los otros niveles; c) un campo macro-poltico o universo
macro-sociolgico, de alcance planetario en relacin a la naturaleza y la espe-
cie humana, en estrategias a largo plazo.184 Desde lo antropoltico, los actores
deben desenvolverse en escenarios contradictorios, convergentes y comple-
mentarios, en las tres escalas y en los tres tiempos (corto, medio y largo plazo),
quizs con prioridades diferentes y muchas veces antagonistas, pero sin redu-
cir los escenarios al de su situacin particular o responsabilidad principal.
183 Es muy sugerente el anlisis del individuo y del sujeto (y de all al actor social)
que realiza Alain Touraine, ob. cit., donde una de las dimensiones sustantivas
del ser sujeto es, precisamente, esa capacidad de reconocer al otro tambin
como sujeto, siendo igual y diferente.
184 Para profundizar sobre Antropoltica, vase Morin y Kern (1993), as como So-
lana (2001).
185 La diferencia entre programa y estrategia es la diferencia entre pensamiento
simplificador y pensamiento complejo. La estrategia es un escenario de accin
que puede modificarse en funcin de las informaciones, los acontecimientos y
los azares que sobrevengan en el curso de la accin (vase Morin, 1994).
249
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
pados, desde donde rescatar las motivaciones y una mayor eficacia cuantita-
tiva y cualitativa.186 En la misma lnea es que Michael Gibbons plantea sus
propuestas del denominado Modo 2 de generacin del conocimiento, cuando plan-
tea que un mayor involucramiento social en la definicin de los problemas y
soluciones no solamente significa una mejor solucin social, o una solucin
mejor adaptada, o una que ofrece tranquilidad social a una comunidad, sino
que tambin significa una mejor solucin tcnica.187 Un conocimiento que sea
socialmente robusto. Esta concepcin, en Amrica Latina, ha sido desarro-
llada con diversos nfasis, en atencin a las caractersticas culturales y socio-
histricas propias de nuestra regin, desde el principio de dialogicidad que
pretenda Paulo Freire, o desde las propuestas de Fals Borda, e incluso con
las aplicaciones de los desarrollos sobre investigacin-accin realizados por
Louis-Joseph Lebret desde el Movimiento Economa y Humanismo, que tuvo
importante influencia en nuestros pases.
250
cual contribuy al fortalecimiento FICHA TCNICA
de esta agenda, aunque pronto se
advirti que su definitiva instalacin Nombre:
no sera posible sin aumentar la ca- Observatorio Nacional en Gnero y Salud Sexual y
pacidad para la incidencia poltica: Reproductiva
era necesario calificarla fuertemente. Institucin:
La estrategia elegida por MYSU, fue MYSU (Mujer y Salud en Uruguay)
instalar un dispositivo institucional Tipo de organizacin
tcnico-poltico de alta rigurosidad Asociacin Civil sin fines de lucro. ONG.
cientfica, generador de conocimien- Fecha de fundacin
MYSU: 1996
to e informacin til y relevante Observatorio: 2006
que potenciara la misin de incidir Cantidad de funcionarios
en la definicin e implementacin MYSU: 9 permanentes y 5 asociados.
de polticas pblicas en salud con Observatorio: 3 permanentes y 2 asociados.
perspectiva de gnero y derechos. Presupuesto anual:
MYSU: USD 180.000.-
As naci, en 2006, el Observatorio Observatorio: USD 25.000.-
Nacional en Gnero y Salud Sexual Sede:
y Reproductiva, en el marco del Montevideo, Uruguay.
proceso de Reforma del Sistema de Contacto:
Salud, liderado por el Ministerio de http://www.mysu.org.uy
http://www.mysu.org.uy/observatorio
Salud Pblica como autoridad sani-
taria nacional. Fue concebido desde
el principio como una herramienta para dar cumplimiento a algunos de los
ms importantes objetivos de la institucin:
251
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
252
Se trata de establecer un dilogo pro- su divulgacin en el dominio pbli-
ductivo y en donde cada quien sepa co (indicadores socio-demogrficos,
qu lugar le toca. socio-econmicos, de salud sexual
LA / ALG
y reproductiva, as como leyes, nor-
Existe una sobreestimacin de los mativas, guas clnicas e informacin
expertos y una subestimacin de la relevante sobre la actualidad del sis-
poltica. Por el contrario, debe haber
subsidiariedad de la poltica, la polti- tema de salud uruguayo). Asimismo,
ca tiene que mandar. Cuando yo apelo nutre con informacin significativa
a lo tcnico, tengo que preservar su diversidad de instrumentos de comu-
campo de autonoma, pero la gober-
nanza ltima es poltica y social. nicacin que elabora MYSU en sus
Hay que entender que hay roles dife- campaas de sensibilizacin.
renciados, hay que entender el dilogo:
tanto desde el lado de la oferta como
desde el lado de la demanda. De acuerdo con la informacin insti-
El dilogo tiene que tener reglas claras. tucional disponible, sus objetivos son
MFG los siguientes:
253
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
La ruta crtica para los gestores de polticas pblicas pasa por basar la
gestin pblica en el uso de la investigacin social para la construccin
de poltica pblica. () La construccin de poltica pblica, desde que
estuvimos en la Intendencia Municipal de Montevideo, se hizo sobre la
base de tomar como referencia fundamental la mirada independiente y
crtica de poltica/sustento tcnico/ mirada objetiva de la realidad que
haba tenido en la poltica de mujeres el movimiento de mujeres y, en
particular, MYSU. Es una continuidad histrica desde esta perspecti-
va. Esto se sustenta en un esfuerzo de monitoreo y control social de la
gestin. Tiene esa doble dimensin: contribuye a un tiempo al diseo,
y en otro a mirar si las cosas suceden o no.
Debe destacarse, en este caso, una forma de concebir lo poltico, junto con la
confianza en la independencia de los aportes recibidos de parte de la sociedad
civil organizada y, en el particular de MYSU y su Observatorio, en la legiti-
midad institucional y cientfica como actor en este dilogo. Ms all de ello,
intervienen las cualidades personales del gestor pblico. Abracinskas y Lpez
Gmez relatan la experiencia de MYSU de la siguiente forma:
192 Weiss, C. (2009) Prlogo a Fred Carden, Del conocimiento a la poltica, Icaria/
IDRC, Barcelona.
254
Desde el gestor poltico, se suele ver con cierto recelo un monitoreo
hecho desde afuera. Hemos debido construir una poltica de participa-
cin desde el dilogo, donde se entienda que se trata de una sociedad
civil que quiere aportar a la construccin del cambio pero desde una
mirada externa. A veces, en este sentido, hemos tenido mejor predis-
posicin de los decisores o de los mecanismos de asesora para entender
esta posicin y otras veces no tanto. Participar no significa avalar, eso
sera cooptacin funcional de la base social. Se trata de establecer un
dilogo productivo en donde cada quien sepa qu lugar le toca. Hoy
por hoy, en algunos decisores polticos, este reconocimiento existe, y
en la medida en que ese reconocimiento se verifica, existen mayores
posibilidades de dilogo, de aporte y de legitimacin del actor y de
la agenda. Esto puede ser diferente en dependencia del jerarca con el
que se habla, por distintas razones, incluso por tipos de personalidad y
de calidad de la confianza en el vnculo personal con los decisores, en
relacin con quin est en cada lugar de la institucionalidad. Aqu son
muy importantes las personas, su voluntad poltica y su concepcin de
dilogo con otros actores.
255
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Una visin de la poltica; una visin del sentido de la investigacin; una visin
del papel de las organizaciones sociales en los asuntos pblicos. En este entra-
mado, se hace posible no sin conflicto la superacin de algunos hiatos
que estaban descriptos por nuestros corresponsales en el Portal Educativo de la
OEA, a cuyas opiniones crticas hacamos referencia al inicio de este captulo.
193 Tomado del Informe del Observatorio Nacional en Gnero y Salud Sexual y
Reproductiva (2009), p. 9.
256
El Observatorio pretende traba- Lo que nosotros pretendemos es que
jar sobre tres cometidos bsicos de su MYSU, como actor en esta agenda,
accionar. Por un lado, el poder dar sea escuchada no solamente por su
trayectoria, su historia, la
cuenta de la realidad de manera ri- contundencia poltica de su planteo
gurosa, con profesionales altamente y de su accin, sino porque adems
capacitados, para calificar la inciden- sustenta todo ello con evidencia, que
adems se trasparenta en las
cia poltica con insumos validados de metodologas y los diseos, que estn
manera cientfica. En este sentido, a la vista. Esto representa un salto
se establecen estrategias especficas muy importante en la calidad de la
incidencia poltica.
para que esos insumos puedan ser
LA / ALG
utilizados por los decisores polticos
a la hora de definir cules sern las
orientaciones de las polticas en el terreno particular de la salud sexual y re-
productiva. Por otro lado, el dilogo con la ciudadana es clave, segn las
responsables del Observatorio, para promover el conocimiento de los dere-
chos y la responsabilidad para exigirlos. Esto, sealan, se sustenta sobre una
concepcin de Derechos Humanos desde una perspectiva concreta, a travs
de la promocin de medios de apropiacin de la informacin sobre los dere-
chos y su ejercicio. Una tercera dimensin que considerar ha sido la referida
al proceso de legitimacin de una agenda especfica as como del actor que la
instala con sentido poltico.
257
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
258
El dilogo con los movimientos y organizaciones de la sociedad civil, cons-
tituye un elemento que nutre el debate sobre esta agenda y fortalece la base
social de la institucin. Se trata de una estrategia expresamente definida y
fundada, que tiende a operar un cambio cultural a nivel de organizaciones y
ciudadana. Segn Abracinskas y Lpez Gmez:
259
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Una de ellas responde a lo que hemos descrito como la insuficiencia del modo
clsico de produccin del conocimiento a la hora de su aplicacin concreta
en asuntos pblicos. Este parece ser
Se confunde independencia con un componente decisivo, tanto del
neutralidad. La neutralidad es el
elemento letal del conocimiento. lado de la demanda como del de la
oferta, a fin de viabilizar un dilogo
MFG
productivo entre investigadores y po-
260
lticos. Desde la ptica de la gestin poltica, Fernndez Galeano expresa lo
siguiente:
261
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
262
El conocimiento generado
debe llegar a audiencias muy Hay dos grandes batallas para la pol-
tica pblica: por un lado, la profesio-
diversas, y eso define las estra- nalizacin de la funcin pblica y el
tegias y modos de comunica- Estado; la otra es la utilizacin per-
manente del conocimiento cientfico
cin. La estrategia de amplia- en la construccin de la poltica.
cin de base social, de infor- MFG
macin ciudadana requiere
un tipo de comunicacin muy
distinto que s va dirigido a los medios de comunicacin o al actor
poltico. Esta comunicacin social para nosotros es bsica, y hay dos
aspectos distintivos en esta direccin: por un lado, todo material que
sacamos en esta lnea, primero debe estar probado con las comunida-
des, no son solo definidos centralmente; segundo, siempre cuidamos la
buena calidad del producto, aunque sea sencillo. Esto tambin es un
desafo para los comunicadores que trabajan en la institucin, se trata
de una exigencia que no siempre es bien comprendida.
263
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
A modo de conclusin
El complejo investigacin/polti-
cas como dilogo, como interfase, En trminos de polticas, tiene que
haber un cambio cualitativo en la
como tensin entre lgicas diversas y intensidad del uso que hagamos de la
complementarias est creciendo en investigacin social para construir
la consideracin tanto de las organi- poltica pblica.
zaciones sociales, como de los centros MFG
de investigacin, los decisores polti-
cos y la ciudadana. No obstante, como sealara Fred Carden, influir en la
poltica con buena investigacin supone un desafo en cualquier parte y es
especialmente difcil en los pases en desarrollo.196 El caso que venimos de
resear quiere cumplir con el propsito de ilustrar algunas de las reflexiones
que se han propuesto aqu, as como ejemplificar las condiciones que muchas
veces advertimos al estudiar este campo. Nuestra resea pretende ser solo
ilustrativa, pero eso por s solo, ya permite dar cuenta de algunos conflictos,
dilemas y circunstancias que afectan la definicin de ofrecer la investigacin
social como insumo para mejores polticas. Es necesario, si se quiere avanzar
en esta lnea, desarrollar estudios sistematizados, comparativos, con meto-
dologas adecuadas a la particularidad del objeto de estudio. De esto trata
nuestro prximo desafo.
Bibliografa
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une reprise du dbat. En: Revue Internationale de Sciences Socials, no. 156,
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gouvernance: entre citoyens, dcideurs et scientifiques, UNESCO/P.I.E./Peter
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Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Solins, G. (ed.) (2005) Construire des gouvernances: entre citoyens, dcideurs et scienti-
fiques, UNESCO/P.I.E./Peter Lang, Blgica.
266
Estrategia bolivariana de poltica
social
Orngel R ivas
Antecedentes
267
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Enfoque neoliberal
268
tipo pasivo, focalizada y compensatoria, que promueve el libre mercado y
compensa a los pobres con programas selectivos, donde se reparten alimentos,
tiles escolares, medicamentos, dinero. Reproduce una divisin social entre
una clase privilegiada que accede a los servicios sociales, con su capacidad de
compra en el mercado, por su insercin favorable en el mercado de trabajo,
en un contexto de mercantilizacin de la poltica social; y una desfavorecida,
beneficiaria de la asistencia social.
269
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Principios y caractersticas
Universalidad
270
Se tienen derechos sociales a condiciones efectivas de bienestar y calidad de
vida, por el solo hecho de ser ciudadanos, sin importar de la vinculacin con
el mercado laboral. Los servicios de salud en todos sus niveles de atencin,
incluidos los prestados por las tradicionales instituciones del seguro social, son
tambin universales. Est garantizado el acceso a las instituciones educativas,
desde la educacin inicial, que comienza a los cero aos hasta la educacin
universitaria, incluyendo la formacin profesional. Todo ello, se hace posible
por las misiones de salud, educacin y de capacitacin para el trabajo.
Equidad
271
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Ello expresa, con nitidez, la prioridad estratgica que tiene la dimensin so-
cial del desarrollo. De ninguna manera, se deja a las fuerzas del libre mercado
la suerte del pueblo pobre.
272
instituir rganos de control social no estatales y una creciente autoges-
tin que pueda ir asumiendo progresivamente el manejo de las reas de
actividad social ms importantes en el transcurso de nuestra* transi-
cin dentro de la transicin; y, en cuanto las condiciones lo permitan.
Por la otra, producir un cambio consciente en los rganos estatales
mismos conjuntamente con y a travs de las mediaciones internas y
globales necesarias a fin de hacer factible la realizacin de las pers-
pectivas histricas definitivas del proyecto socialista.
Estrategias estructurantes
Las estrategias que dan fundamento a la poltica social del gobierno boliva-
riano se basan en la triple dimensin de la ciudadana: poltica, econmica y
social.
273
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
274
Rosalba Gonzlez, vocera del Consejo Comunal Praderas de La Bombilla,
manifest que,
gracias a la Revolucin Socialista, hoy nuestra Comuna, con el apo-
yo del Ministerio del Poder Popular para las Comunas, ha realizado
64 remodelaciones de viviendas y diez sustituciones de ranchos por
vivienda; se han construido diez pantallas atirantadas y ocho muros
de contencin; se han canalizado obras de aguas servidas y potable
a 365 viviendas del sector, se encuentra en proceso de instalacin
la Unidad de Produccin de Cepillo con Hilo Ecolgico, tanques y
envases plsticos con el equipo rotomoldeo (Pequiven), se compr y
remodel la Casa del Poder Popular y el Centro Comunal de Protec-
cin Integral para nios y nias.
Por eso, seal que La Bombilla es lo que es hoy, luego de 40 aos de funda-
da: una Comuna ejemplo para el resto del pas.
Fuente: http://alopresidente.gob.ve/poder-populacho/comuna-de-petare-siembra-
20-hectareas-en-el-estado-aragua.html
Han sido mltiples las iniciativas de participacin y control social del pueblo
en los asuntos pblicos. Han transitado desde los Concejos Locales de Planifi-
cacin Pblica, hasta las comunas, que son organizaciones de base territorial,
con mayor desarrollo, que las de tipo social basadas en actividades o determi-
nadas categoras sociales laborales, campesinas, estudiantiles o a tnicas,
de gnero o grupo etreo.
275
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Aun cuando las organizaciones de base territorial han tenido, durante el pro-
ceso revolucionario, mayor desarrollo institucional y social,
276
directamente social de esta ltima. Sin embargo, lo fundamental en el
presente contexto es que en la relacin de intercambio de tipo comunal
la primaca est del lado de la autodeterminacin y su concomitante
organizacin de las actividades mismas en las que participan los in-
dividuos, de acuerdo con su necesidad como seres humanos activos.
Los productos constituyen el momento subordinado en este tipo de
relacin de intercambio, y por consiguiente hacen tambin posible que
se distribuya de un modo radicalmente diferente el tiempo disponible
total de la sociedad, en lugar de que est predeterminado y enteramen-
te restringido a este respecto por la primaca de las metas productivas
materiales, trtese de mercancas o de productos no convertidos en
mercanca205
277
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Comuna en construccin
Los treinta y dos consejos comunales que hacen vida en los veintisiete sec-
tores de Paraso del Tuy, se renen desde hace quince meses en un espacio
que denominaron Sala de Batalla Social. Ah discuten el proceso de cons-
truccin de la comuna a travs de su experiencia como pequeos gobiernos
y la reforma constitucional no aprobada.
En un antiguo trapiche de siglo XIX, ubicado en lo que era la hacienda
Seuce, antes propiedad de El Libertador Simn Bolvar, y que no hace mu-
chos aos atrs serva de botadero, todos los lunes los voceros de los consejos
comunales de Paraso del Tuy discuten la conformacin de la comuna.
Paraso del Tuy es una de las comunidades ms necesitadas del estado Mi-
randa, ocupa dos municipios, Independencia y Paz Castillo, y tiene a su
haber treinta mil habitantes y un total de 5 900 familias. Hay extrema po-
breza y carencia de servicios pblicos. Las vas son de tierra y la electricidad
y el agua an no llega a toda la poblacin.
278
Hemos roto con la geometra del poder, con mentalidades obtusas que dicen
que eso no se puede, estamos intentando construir cosas nuevas y ensayar
cmo hacer cosas unidos y cmo nosotros en calidad de pueblo estamos
aprendiendo a ser gobierno, eso que a nosotros nos negaron durante tantos
aos, seal Aguiar.
Por su parte, Briceida Torrivilla, vocera del Consejo Comunal Antonio Jos
de Sucre y responsable de la mesa de construccin de la comuna, para ex-
plicar qu es una comuna, aclara que es algo similar a la junta parroquial,
solo que las primeras son gobernadas por las comunidades y rompen con el
Estado burocrtico de las segundas.
Fuente:http://www.abn.info.ve/noticia.php?articulo=196399&lee=4
279
locales,206 con la conformacin de la gestin y la propiedad comunal, donde
existe el desafo de superar las relaciones de produccin salariales.
206 Lineamientos del Plan Desarrollo Econmico y Social 2007-2013. Primer Plan
Socialista. Proyecto Simn Bolvar.
207 En Venezuela se consideran empresas grannacionales las mixtas conformadas
por empresas pblicas de otros pases.
manera efectiva y eficiente la demanda alimentaria de la poblacin
del pas.208
281
Una innovacin adicional en materia de poltica econmica es la creacin de
mercados institucionales, a travs de los cuales los bienes de empresas de pro-
duccin social se comercializan en entidades pblicas, ya sean empresas o
servicios pblicos y no en el mercado tradicional, orientado a la obtencin
del lucro.
212 Mario Sanoja, Obediente. El Humanismo Socialista venezolano del siglo XXI.
213 Ley Orgnica de la Administracin Pblica. Artculo 131. La Presidenta o Pre-
sidente de la Repblica en Consejo de Ministros, cuando circunstancias espe-
ciales lo ameriten, podr crear misiones destinadas a atender a la satisfaccin de
las necesidades fundamentales y urgentes de la poblacin, que estarn bajo la
rectora de las polticas aprobadas conforme a la planificacin centralizada.
283
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
zonas perifricas de los centros urbanos y en las zonas rurales, donde la accin
del gobierno histricamente no llegaba.
Por su parte, hasta la llegada del gobierno bolivariano era crnico el dficit
de cupos para los bachilleres. El primer registro realizado en 2003 identific
cerca de 470 000 bachilleres excluidos del subsistema de educacin superior
que quisieran continuar sus estudios, que representan aproximadamente 18%
284
de la poblacin para el grupo etario respectivo. Ello condujo a la creacin
de la Misin Sucre, cuyo principal logro es la masificacin del acceso a la
educacin universitaria, de tal forma que la cifra de municipios de Venezue-
la que contaban con instituciones de educacin superior, antes solo sesenta,
actualmente asciende a 272. Las estrategias principales de masificacin son
las Aldeas Universitarias en los distintos municipios modalidad de clases pre-
senciales y semipresenciales, aumento del porcentaje de la matrcula en las
instituciones universitarias, entre las que destacan la Universidad Bolivariana
de Venezuela y la Universidad de las Fuerzas Armadas.
285
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
286
Indicadores socioeconmicos seleccionados
Hogares en Hogares en
Tasa de
situacin de situacin de Coeficiente
desempleo Pensionados
probreza probreza de GINI 1)
1)
extrema 1) extrema NBI 2)
1995 10,22 316.190 24,5 0,4911
1996 12,43 324.185 39,5 0,4632
1997 10,6 331.667 25,5 9,7 0,4874
1998 11,0 387.007 21,0 10,8 0,4865
1999 14,5 475.514 16,6 9,9 0,4693
2000 13,2 512.514 16,7 10,5 0,4772
2001 12,8 536.347 14,2 9,3 0,4573
2002 16,2 538.840 16,6 13,0 0,4938
2003 16,8 626.795 25,1 12,7 0,4811
2004 13,9 757.679 23,5 12,2 0,4559
2005 11,4 819.824 17,0 10,1 0,4748
2006 9,3 944.475 10,2 9,0 0,4422
2007 7,5 1.168.515 7,6 8,4 0,4237
2008 6,9 1.282.965 7,5 8,5 0,4099
2009 8,1 1.339.695 7,3 7,9 0,4183
2010 8,5 1.693.876 7,1 7,7 0,3898
1) Segundos semestres de cada ao. 2) Primeros semestres de cada ao
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica
214 Consiste en un ingreso percibido por los asalariados por parte de sus empleado-
res, regulado por la Ley de Alimentacin de los trabajadores. Gaceta Oficial.
No. 38094 del 27/12/2004.
287
Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto - Enfoques y experiencias
Principales conclusiones
La estrategia bolivariana de poltica social es un proceso con innovaciones en
la concepcin y en la instrumentacin de la inclusin social, que an est en
construccin, con importantes desafos para su consolidacin.
288
de la ausencia de la inclusin educativa, de no ser por las misiones sociales en
este sector.
Bibliografa
Asamblea Nacional. Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela.
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290
Relacin de autores
291
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292
Desarrollo, desigualdad y polticas sociales. Acercamientos en clave compleja (2010),
as como numerosos artculos sobre los temas de su especialidad en revistas
acadmicas nacionales e internacionales.
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jefe de la Unidad de Gestin y Cooperacin Tcnica de la Junta del Acuerdo
de Cartagena (19911993) y coordinador de Desarrollo Social de la Secretara
General de la Comunidad Andina (2001-2008). Tambin profesor invitado
en la Universidad Central, Universidad Catlica, Universidad Andina Simn
Bolvar y la Universidad de las Amricas (UDLA) en Ecuador, Universidad
Catlica de Valparaso, Universidad Catlica Andrs Bello y Universidad
Simn Bolvar de Venezuela. Representante Permanente de Ecuador (1975
1979) en el Consejo Superior de la Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales (FLACSO) y coordinador del rea de Economa y Desarrollo de
la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), sede Ecuador
(1987-1988).
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