Srgio Pereira Leite

Liberalizao comercial e internacionalizao:

condicionantes agricultura brasileira

1. Introduo
A liberalizao comercial, especialmente do setor agrcola, observada em
boa parte dos pases em desenvolvimento, sobretudo no caso das sociedades
latino-americanas, tem sido interpretada como resultado de dois movimentos
distintos (mas no necessariamente excludentes): a) o primeiro dado pela
falncia do modelo nacional-desenvolvimentista, calcado no processo de
industrializao via substituio de importaes; b) em segundo lugar, pela
premncia da globalizao econmica e sua capacidade de redirecionar o rol
das polticas domsticas (Abreu e Loyo, 1994).

Com relao ao primeiro aspecto, so destacadas como principais caractersticas

desse esgotamento, a interrupo do fluxo de investimentos externos ao pas a

113
partir do incio da dcada de 80 1 e a conseqente crise fiscal do Estado, com
aumento abusivo dos custos referentes ao servio da dvida externa. Para os
nossos propsitos, este diagnstico identificava, nesse processo, o trmino
da adoo de polticas externas (e tambm domsticas) prejudiciais ao setor
agrcola, tendo em vista o alto grau de protecionismo da indstria nacional e o
contnuo mecanismo de transferncia de renda do setor agroexportador para o
restante da economia, quer atravs da poltica cambial, quer atravs da poltica
tributria (Abreu e Loyo, 1994; Lopes e Rezende, 1994).

Quanto ao segundo movimento, a crescente interpenetrao dos mercados e

internacionalizao da economia, rebatendo no aumento mais acelerado de
variveis internacionais do que nacionais e na dinmica tecnolgica entre os
diversos centros industriais, redefiniram o ambiente micro e macroeconmico
de atuao empresarial e do setor pblico. Pases com razovel orientao
exportadora e complexidade do parque industrial, como o Brasil, no
poderiam passar ao largo dessas transformaes, submetendo-se nova
ordem internacional. Nesta, como sabido, a liberalizao comercial e a
desregulamentao da economia so preceitos bvios.

Frente a este estado de coisas, a posio externa da economia, e mais

especificamente da agricultura brasileira, tendo em vista o acentuado drive
exportador dos anos 80, oscilava, nos primeiros anos da dcada atual, entre
apostar fundo no regionalismo, atravs da constituio do Mercado Comum
do Sul (Mercosul), ou fortalecer sua performance de global trader. Nas palavras
de Abreu e Loyo (1993: 94-5) para o Brasil, a escolha entre globalizao
e regionalizao no se coloca da mesma forma que para pases que tm
interesses menos diversificados em termos de produtos e parceiros tais como
o Mxico ou para pases que, pelo tamanho de suas economias, tm poder de
barganha muito maior como os EUA. A vocao brasileira est essencialmente
1
Sobretudo aps a moratria mexicana de 1982, reduz-se drasticamente a
entrada de capital no pas, expressando um movimento de concentrao dos fluxos
de investimentos diretos dentro do crculo fechado do pases desenvolvidos, exceo
feita algumas economias do leste asitico (Canuto, 1993 a; Turner, 1991). No entanto ,
aps novo boom econmico e aumento relativo do grau de liquidez internacional, esses
investimentos retornam esfera local, porm vinculados aplicaes financeiras de
curto prazo e alianas estratgicas empresariais (Coutinho, 1996).

114
em polticas multilaterais, podendo desempenhar papel importante mas
subsidirio na poltica econmica externa. O interesse na integrao regional
decorre em medida nada desprezvel de argumentos polticos que se somam
a uma motivao econmica relativamente limitada. Num plano mais geral,
encontravam-se vozes que defendiam, ainda, uma aliana integral aos
interesses norte-americanos, em detrimento do comrcio regional (Bresser
Pereira e Thorstensen, 1993).

O diagnstico acima implica em qualificaes adicionais e um exame mais

detalhado dos seus determinantes, sobretudo no plano econmico ao qual se
prende nosso artigo. A aceitao, sem maiores cuidados, da inexorabilidade
desses movimentos (e seus pressupostos) poderia levar a crer que, de um
lado, a argentinizao da economia brasileira nica possibilidade de
disputar as franjas da nova economia global; e, de outro, que a adoo das regras
do comrcio internacional e das receitas de ajuste estrutural, implicariam,
necessariamente, em reciprocidades e conquista de novos mercados.

Dentro das possibilidades permitidas num ensaio com esse escopo, nossa
tentativa direciona-se, em primeiro lugar, para o resgate das condies que
levaram derrocada o exerccio das polticas de desenvolvimento (em especial
as polticas setoriais) e o impulso ao export drive da agricultura nacional. Frente a
essa determinao caberia um detalhamento maior das condies estabelecidas
pelo processo de globalizao econmica e os limites impostos s economias
em desenvolvimento. Por fim, dada a finalizao da Rodada Uruguai do Gatt e a
criao da Organizao Mundial de Comrcio (OMC) e sua importncia para o
setor agrcola, comentar as perspectivas sobre o impacto das novas regras sobre
o quadro da produo e das polticas domsticas.

2. O legado da crise econmica e o processo de globalizao

Como resposta crise da dvida externa, o setor agrcola foi levado a participar
do esforo exportador, condizente com a estratgia de ajuste do balano
de pagamentos no incio dos anos 80, ao mesmo tempo em que assistia
escassez dos recursos destinados ao Sistema Nacional de Crdito Rural
(SNCR), conhecidamente a mola-mestra da modernizao da base tcnica dos

115
estabelecimentos rurais. Paralelamente s iniciativas de retomar o potencial
do mercado agropecurio domstico (sobretudo atravs do reforo da Poltica
de Garantia de Preos Mnimos), a agricultura brasileira assistiu uma expanso
no front externo, especialmente se considerarmos os produtos de primeiro e
segundo processamento agroindustrial, derivados da intensificao das cadeias
e complexos agroindustriais no pas (Graziano da Silva, 1993). Nesse sentido,
o peso na pauta de exportaes do macrosetor agrcola registrava em 1980
uma participao de 56,38% com relao ao valor total de transaes. Em 1995,
apesar de todas as previses em contrrio (diversificao da pauta, importncia
do mercado domstico, etc.), o macrosetor implicava ainda (e com trajetria
ascendente) em 41,57% do montante global de produtos exportados. Em termos
absolutos, assistiu-se a um salto de US$ 11.351.696 mil (em US$ FOB correntes)
em 1980 para US$ 19.331.730 mil em 1995 (Leite, 1996).

Transformaes no quadro domstico

Para alm das descontinuidades de escala e idiossincrasias do processo de

industrializao pesada tardia do caso brasileiro, rebatendo decisivamente
na dinmica tecnolgica e capacidade de criao de novos mercados (Canuto,
1993 b), a estagnao da economia nacional ao longo dos anos 80 refletiu,
nas palavras de Carneiro (1993), um indesejvel paradoxo: se para continuar
crescendo era fundamental ampliar os horizontes exportadores, para consolidar
a frente externa era tambm fundamental direcionar recursos a esses setores
em detrimento de uma postura mais endogeneizante (capitaneada pelo
investimento autnomo). Assim, imprensado pela crise recessiva internacional
dos primrdios da dcada passada, o padro de desenvolvimento nacional
deixava mostra parte de sua herana obscura: a incapacidade de internalizar
um sistema de intermediao financeira privado consistente e a busca feroz pela
industrializao, ao preo de um desmantelamento do tecido social, em curso.
A resposta crise veio, alm do ajuste externo, na transferncia da dvida, do
setor privado para o setor pblico e, sobretudo a partir de 1988, no aumento
incontrolvel do deficit fiscal, sobretudo a parcela contaminada pela esfera
financeira (com juros altos e prazos curtos). A crise fiscal do Estado abateu-se

116
dramaticamente na sua capacidade de implementar/desenvolver polticas de
corte setorial, agora subordinadas ao conjunto das polticas macroeconmicas,
por sua vez relacionadas ao instvel quadro externo e interno. Diante dessas
mudanas, o setor agrcola viu-se induzido a ampliar os espaos internacionais
(sobretudo nos ramos e cadeias ascendentes ao longo dos anos 70) e a
dialogar com o Estado em funo de um conjunto alternativo de medidas e
mecanismos de poltica econmica: subsdios e transferncias diretas ao setor
agroindustrial, sobretudo; poltica cambial amparada no processo contnuo de
desvalorizaes da moeda nacional; especulao financeira com ativos reais
e estoques reguladores; etc. Da parte das entidades representativas do setor
privado empresarial rural, chegou-se a ouvir que a fonte e continuidade do
dinamismo da economia brasileira residiam na capacidade, cada vez maior, do
agribusiness em alargar essas barreiras externas.

Assim, longe de rechaar o regime de financiamento vigente na pr-falncia

do nacional-desenvolvimentismo, 2 o setor rural chegava mesmo a reivindicar
o retorno de uma poltica setorial mais agressiva. Na incapacidade do
Estado continuar a bancar tal proposta, o empresariado agrcola modificou
sensivelmente sua estratgia de ao, reforada agora por um grau de
industrializao mais elevado dos produtos de origem agropecuria.

Nesse sentido a busca por uma liberalizao maior do comrcio agrcola

refletia, para alm do estado crtico do capitalismo nacional, uma determinada
orientao de poltica econmica, vis--vis a incapacidade de gestar um modelo
de desenvolvimento alternativo ao ajuste estrutural imposto Amrica Latina
e posio de escanteio em que acabou sendo colocado o parque domstico.
Na realidade o abertura comercial no setor agrcola, para alguns produtos
exportados e importados, j pode ser sentida bem antes da definio do Tratado

2
Em contrapartida ao maior fechamento da economia vigente no modelo de
substituio de importaes, o setor rural foi prdigo, sobretudo a partir de meados dos
anos 60, em tornar elstica a fonte de distribuio dos recursos destinados produo
e comercializao, que, na linguagem ps-Rodada Uruguai, poderia ser lida como
medidas de subsdios aos insumos, e, portanto, distorcedoras das regras de comrcio
fixadas pelo Acordo.

117
de Assuno, mais precisamente pela Resoluo do Conselho Nacional de
Comrcio Exterior (Concex), n. 155, de maio de 1988 (Henz, 1995).

Caractersticas do processo de internacionalizao da economia

No que tange inevitabilidade da globalizao econmica preciso distinguir
exatamente quais argumentos referem-se retrica de um discurso ideolgico-
liberal, e quais argumentos prendem-se observao de processos realmente
novos. Antes, porm, necessrio precisar melhor seu significado econmico,
tendo em vista a utilizao indiscriminada do termo globalizao. Para Baumann
(1996: 34 e segs.), por exemplo, esto presentes diversas perspectivas,
considerando-se sua dimenso econmica: financeira (aumento do volume e
velocidade dos recursos e seu impacto sobre as diversas economias); comercial
(alterao do eixo focal da competio de concorrncia em termos de produtos
para competio em tecnologia de processos); produtiva (convergncia das
caractersticas do processo produtivo nas diversas economias); institucional
(semelhanas crescentes na configurao dos diversos sistemas nacionais
e convergncia dos requisitos de regulao em diversas reas); e de poltica
econmica (perda de diversos atributos de soberania econmica e poltica).

Opondo-se idia de que o processo de intensificao das relaes econmicas

internacionais reflita, pura e simplesmente, a eliminao das barreiras para
o livre trnsito de bens e servios entre as diversas economias, 3 Coutinho
(1996) elenca alguns pontos, que, a seu ver, definiriam processos efetivamente
inovadores, com flego suficiente para transformar o curso das relaes
econmicas internacionais: a. acelerao intensa e desigual da mudana
tecnolgica entre as economias centrais; b. reorganizao dos padres de
gesto e de produo de tal forma a combinar os movimentos de globalizao
e regionalizao; c. difuso desigual da revoluo tecnolgica, reiterando os
desequilbrios comerciais e de balano de pagamentos, resultando em um
policentrismo econmico que substitui a bipolaridade nuclear do ps-guerra

Perspectiva que, alis, informa boa parte das teorias de comrcio internacional,
3

sobretudo entre os pesquisadores do setor agrcola (Josling, 1995). Para uma crtica
esta postura de equilbrio ver Guillochon (1976, 1993).

118
e se expressa na fragilizao do dlar vis--vis o fortalecimento do iene e do
marco; d. significativo aumento do nmero de oligoplios globais, dos fluxos
de capitais e da interpenetrao patrimonial (investimentos cruzados e
aplicaes financeiras por no-residentes) dentro da trade; e. ausncia de um
padro monetrio mundial estvel, no contexto de taxas cambiais flutuantes,
magnifica a especulao e os mecanismos de neutralizao (derivativos) no
so, entretanto, capazes de prevenir a possibilidade de rupturas sistmicas
(Coutinho, 1996:224-5).

Especificamente no que se refere internacionalizao da produo agrcola,

Bonanno et al. (1994) argumentam que essas transformaes tm sido marcadas
por um processo de diferenciao e segmentao de produtos e mercados. Para
os autores o emprego do termo fordismo da agricultura como corolrio do
entendimento da forma de insero da produo agrcola e agroalimentar na
regulao do capitalismo ps-guerra, frente s inovaes em curso perdeu sua
propriedade explicativa, podendo ser substitudo por sloanismo (em aluso a
Alfred Sloan), identificado a um processo produtivo mais flexvel.

De forma geral, pelas observaes de Coutinho (1996), pode-se notar o carter

concentrado (sobretudo dos benefcios) do processo de globalizao. 4 Nesse
contexto, longe de integrar-se precipitadamente esfera global e acreditar
nas regras do comrcio administrado (Dias, 1996), preciso examinar, para
tanto, como concorrem as regras do jogo internacional para alanvancar/obstruir
o exerccio do manejo de polticas agrcolas domsticas e redefinir os espaos
internacionais da produo agropecuria/agroindustrial. Nesse ltimo aspecto,

4
Nesse sentido vale a transcrio de uma longa passagem de Furtado (1993), para
quem aumentar o esforo para aprofundar a insero externa da economia - o que
atualmente se apresenta como requisito para a modernizao - somente se justifica
se esse esforo for realizado no quadro de uma autntica poltica de desenvolvimento
socioeconmico, o que no o caso se o aumento das exportaes tem como contrapartida
contrao do mercado interno. (...) Se temos em conta que nossa economia dificilmente
pode recuperar seu dinamismo apoiando-se basicamente nas relaes externas, cabe
indagar se no ter sido erro abandonar a estratgia de construo do mercado interno
como motor de crescimento. (...) Portanto o primeiro desafio que deve enfrentar
o Brasil o de aumentar sua capacidade de autofinanciamento, o que requer maior
esforo de poupana pblica e privada e maior disciplina e transparncia no uso das
divisas geradas pelas exportaes (Furtado, 1993: 7-10).

119
como j havia sido colocado por Abreu e Loyo (1993), importante, ainda,
observar as estratgias de integrao regional e de posies multilaterais.

3. Integrao regional e comrcio agrcola mundial

Como apontamos acima o setor agrcola nacional (entendido aqui como um
conjunto de relaes econmicas que ultrapassam a atividade agropecuria stricto
sensu 5 ), apesar das poucas inovaes em produtos, postou-se decisivamente
no cenrio internacional a partir da dcada de 80. A consolidao de cadeias
agrcolas e agroindustriais e sua orientao exportadora articularam-se, em
maior ou menor grau, aos desgnios das polticas macroeconmicas domsticas.
Mais especificamente a emergncia dessas novas cadeias dava-se num contexto
que buscava compatibilizar o crescimento do setor com trs objetivos de
poltica macroeconmica: a) maiores nveis de auto-suficincia em recursos
estratgicos e de poupana de divisas; b) aumento das receitas provenientes de
exportao; c) controle da inflao. No primeiro caso, estimulou-se a expanso
do complexo sucro-alcooleiro, do complexo tritcola e a produo de culturas
de clima temperado (ma e olericultura). No segundo aspecto, conformando
uma dinmica agroalimentar internacional, o vertiginoso aumento da produo
de soja e derivados, suco de laranja e carne branca, que garante e consolida a
internacionalizao da agricultura brasileira. E, finalmente, o terceiro ponto
embute uma modernizao mais tnue da pecuria leiteira e bovina, e, em
menor grau, do segmento trigo/ massas (Wilkinson, 1995). Vale ressaltar, no
entanto, que no caso brasileiro, sobretudo nos anos 80, a competitividade da
produo nacional tem se caracterizado pelo uso intensivo de produtos com
forte consumo de produtos naturais e energia (Coutinho, 1996), alm das j
conhecidas dimenses esprias da produo domstica (constrangimento
da demanda interna, compresso dos salrios, desvalorizao real da taxa de
cmbio etc.). 6

5
Uma delimitao mais rigorosa do macro-setor agrcola, bem como seu efetivo
impacto na pauta de exportaes brasileiras no perodo 1980/95, pode ser encontrada
em nosso trabalho anterior. Cf. Leite (1996).
6
Para uma definio de competitividade ver Arajo Jr. (1996) e Chudnovsky e Porta
(1990). Baumann (1996) tem ressaltado o peso dos custos de transao, em detrimento
dos custos produtivos, na determinao da competitividade. Sobre o carter esprio da

120
 interessante observar, ainda, que medidas de liberalizao comercial
da agricultura nacional iniciaram-se, como havamos dito, j em 1988; e
intensificaram-se significativamente com o acordo que selou a integrao
regional entre Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai, a partir de 1991. Para a
efetivao de uma unio aduaneira, foram propostos limites da Tarifa Externa
Comum (TEC) que giravam, para o conjunto dos produtos importados, em 35%.
Convm notar, portanto, que a estratgia de liberalizao antecede formalizao
da constituio do mercado comum regional e concluso da Rodada Uruguai
do Gatt (onde o Brasil, para alm da cifra supracitada, apresentou para produtos
agrcolas sensveis valores ao redor de 55%). 7

Seguindo o raciocnio acima, cumpre explorar um pouco mais, as interfaces

entre as estratgias voltadas ao mercado regional e ao relacionamento comercial
com os Estados Unidos e Unio Europia.

Globalizao e regionalizao
O citado trabalho de Coutinho (1996), entre outros, registra a complementaridade
entre as esferas de atuao econmico-empresarial global e regional. Para o
autor embora tenham sido e continuem sendo agentes-chave do processo de
internacionalizao, as grandes empresas transnacionais so, simultaneamente,
lderes dos processos de formao de blocos comerciais. Neste sentido no existe
contradio e sim complementaridade entre os movimentos de globalizao e
regionalizao da economia mundial (Coutinho, 1996: 220).

No caso do comrcio e estrutura produtiva agrcola mundial o fortalecimento

do mercado intra-regional, tem sido uma caracterstica importante da
internacionalizao rural. A Tabela 1, a seguir, apresenta, sucintamente, os
valores encontrados para as transaes comerciais intra e extra-regionais, nas
diferentes regies, para o ano de 1990.

modernizao produtiva e insero internacional da agricultura brasileira na dcada de

80, ver Graziano da Silva (1993).
7
o caso, por exemplo, dos produtos agrcolas notoriamente subsidiados no
mercado internacional. Cf. Henz (1995).

121
Constata-se o peso significativo do movimento comercial intra-regional para
o caso da Unio Europia, no valor de 117, 1 bilhes de dlares. Valor que
supera, inclusive, o total de transaes (exportaes e importaes) dos demais
mercados regionais (Josling, 1995). Pela mesma tabela observa-se, ainda, a
participao majoritria dos mercados europeu e asitico no total de aquisies
de produtos agropecurios/agroalimentares (pouco mais de 65 bilhes de
dlares para cada um). No campo oposto, trs grandes blocos lideram a ofensiva
da exportao mundial: Estados Unidos/ Canad (US$ 63,1 bilhes), Unio
Europia (US$ 42,8 bilhes) e os pases em desenvolvimento da Amrica Latina
(US$ 35,5 bilhes).

Tabela 1. Fluxos comerciais agrcolas intra-regional e extra-regional - 1990

(em US$ bilhes).

Regies Exportaes Importaes

Total Intra- Extra- Total Intra- Extra-
regional regional regional regional
UE 159,9 117,1 42,8 182,5 117,1 65,4
EFTA 17,8 2,2 15,6 16,1 2,2 13,9
USA/Canad 79,7 16,6 63,1 42,9 16,6 26,3
Amrica - LDC 40,3 4,8 35,5 17,2 4,8 12,5
Austrlia/ N. Zel 16,0 0,7 15,4 2,8 0,7 2,1
frica - LDC 11,6 1,4 10,1 15,3 1,4 13,9
sia 46,4 27,2 19,2 92,3 27,2 65,1
Europa Oriental 20,5 5,1 15,5 23,1 5,1 18,0
Fonte: UN Direction of Trade Statistics apud Josling (1995). Inclui Matrias-
primas agrcolas e alimentos.

122
Assim, concordando com Josling (1995: 4): but the overall picture is clear:
intra regional trade is a large part of world trade, and the conditions under
which that trade takes place is therefore of interest to all countries engaged
in trade. Segundo o autor, o comrcio intra-bloco aumentou, nos anos 80,
aproximadamente trs vezes mais do que o comrcio off-regions (6,2 % a.a.
contra 2,3% a.a., respectivamente). Josling (1995) conclui, ainda, que o
patamar de comrcio intra-regional (45% do total de transaes em 1990
contra 33,5% em 1970) situa-se num patamar muito elevado. Nesse sentido,
apesar da concomitncia entre os processos de regionalizao e globalizao,
o autor questiona a possibilidade de uma total liberalizao dos mercados,
como previsto pela Rodada Uruguai, mantendo-se as cifras enumeradas
acima. Em defesa do livre-comrcio, o autor deposita no papel das associaes
internacionais/ multilaterais de livre-comrcio um papel intra e supra regional:
a) no plano interno, no sentido de fazer valer, tal como na CEE, um efetivo
livre-trnsito de bens e servios, suplanto acordos bilaterais de pases-chave
com outras regies/ pases; b) no plano supra-regional, no sentido de fazer
fluir melhor o fluxo de investimentos/comrcio entre os blocos, amenizando
eventuais hostilidades. Para tanto fundamental reforar o papel da OMC, bem
como eliminar as posies de hub & spoke 8 que prevalece em determinados
acordos.

Apesar da advertncia acima, os acordos regionais, em diversos casos, tiveram

o mrito de aparar arestas comerciais e antecipar o ajuste comercial.

Como salienta Henz (1995), propondo uma sada ao impasse apontado por
Abreu e Loyo (1993) no incio deste trabalho, o Mercosul complementa o
rumo dos acordos comerciais observados no Gatt e aponta um crescimento
significativo das transaes comerciais entre os, ento, quatro pases membros
(cf. Tabela 2). Assim, o Mercosul no tem um fim em si mesmo, mas parte
do processo de insero num mercado mundial globalizado, ao procurar a
eficincia econmica para enfrentar a concorrncia internacional. Nesse
sentido, diferencia-se e contrape-se ao conceito de integrao, que apenas
8
A principal caracterstica dessas posies refere-se ao papel hegemnico de
determinadas naes em processos de acordos regionais especficos, onde o fluxo econmico
se d bilateralmente com cada uma das naes subordinadas, e no entre estas ltimas.

123
visa a mercados cativos. Para o Brasil, no faria sentido se assim no o fosse,
uma vez que seu comrcio internacional tem caractersticas de um global
trader, com mercados e produtos bastante diversificados, com os membros do
Mercosul representando apenas cerca de 10% do total desse comrcio. em
funo dessa estratgia que a estrutura tarifria do Mercosul, a Tarifa Externa
Comum (TEC), relativamente leve, com uma tarifa mxima prevista de 20%,
significando um mercado regional bem mais aberto [9] do que os mercados
individuais existentes previamente integrao (Henz, 1995: 53). O autor
exemplifica sua anlise citando que a proposta do SGT-8 do Mercosul quanto
medida global de ajuda s polticas agrcolas vai no sentido de ajustar-se ao
de minimis do Acordo Agrcola do Gatt, enquanto que na prpria negociao da
Rodada preconizou-se uma reduo do apoio, no necessariamente seu ajuste
ao patamar mnimo.

Tabela 2. Intercmbio comercial Brasil-Mercosul (em US$ milhes).

Anos Exportaes Importaes Saldo Corrente de

Comrcio
1991 2.309 2.268 41 4.577
1992 4.097 2.250 1.847 6.347
1993 5.395 3.378 2.017 8.773
1994 5.921 4.581 1.340 10.502
Fonte: SECEX/MICT. Intercmbio comercial Brasil x Mercosul. 1995.

No entanto necessrio guardar-se certa reserva quanto ao carter otimista

do Mercosul, tendo em vista, sobretudo, sua face eminentemente comercial
e extremamente subordinada s oscilaes das polticas macroeconmicas
domsticas de curto prazo dos pases-membros. A harmonizao das polticas
macro e setoriais persiste como um srio problema constituio do mercado
9
Para uma posio ainda crtica dos nveis tarifrios brasileiro e dos pases do
Mercosul, ver Valds e McCalla (1996).

124
comum (Jank, 1994) e a definio dos produtos sensveis e/ou participantes da
lista de excluso obedece determinaes de ordem conjuntural. Alm disso,
bom lembrar o efeito nocivo capacidade de regulao do Estado e aos custos
administrativos e financeiros propriamente ditos, que a prtica de draw-back
sobre produtos agropecurios por pases-membros tem proporcionado
operacioanalizao de uma poltica de preos domstica e manuteno de
estoques reguladores e estratgicos (Delgado, 1995).

O acordo agrcola da Rodada Uruguai

No contexto do acordo assinado em Marrakesh, 10 em 15 de abril de 1994, foi
firmado o Acordo Agrcola, constitutivo do terceiro captulo do apndice 1A da
parte do documento que institui a OMC (cf. Apndice 1 de Anania e De Filippis,
1996). Nestes termos o Acordo Agrcola prev: a. reduo do nvel de sustentao
e apoio interno; b. maior abertura do mercado interno s importaes; c.
reduo da poltica de subsdio s exportaes.

Para os pases em desenvolvimento foi estabelecido uma proporo de 2/3

das metas e um perodo 66% superior para sua concretizao, se comparado
aos objetivos fixados para os pases desenvolvidos (Anania, 1996b). No
entanto, mesmo com condies diferenciadas, o Acordo preserva o tratamento
desigual que marcou o Gatt desde o seu incio, ao direcionar para o mesmo
vetor estratgico, naes produtoras com porte e capacidade de negociao
explicitamente discrepantes. No h garantia de fato de que os superpowers
respeitem as regras que eles prprios ajudaram a consolidar. Mas, com certeza,
estes pases se esforaro para fazer valer o tratado em contenciosos com
naes mais fracas. Esta desigualdade de intenes e tratamento, pode ser

10
No pretendemos aqui uma exposio exaustiva dos resultados da Rodada Uruguai
do Gatt, nem tampouco sobre os princpios que regem o Acordo. Sobre este ltimo
aspecto consultar Dias (1996) e Mello (1992). Para um exame detalhado das novas
regras de comrcio e suas implicaes genricas sobre a agricultura ver Anania (1996a,
1996b), Anania et al. (1994). Tendo em vista o paralelismo do Acordo com as reformas
das polticas agrcolas dos pases desenvolvidos, sobretudo Estados Unidos e Europa,
um resumo destas ltimas poder ser encontrado em Fonseca (1995). Dados os limites
do texto tais reformas no sero objeto de apreciao.

125
exemplificada pelo alargamento da green box ao contemplar os pagamentos
diretos como polticas domsticas no-distorcivas do comrcio global (Buntzel,
1993). 11

Grosso modo, seguindo a exposio de Valds e McCalla (1996), o leque de

determinaes sobre o comrcio e a produo agropecuria dos pases em
desenvolvimento, pode ser apresentado esquematicamente, como abaixo:
compromissos de acesso aos mercados
a. realizar o processo de tarificao, observando no ultrapassar o equivalente
tarifrio prevalecente no perodo-base (1986-1988).
b. reduo das tarifas em 24% durante 10 anos, com reduo mnima de 5%
por linha de tarifa.
c. proviso de acesso mnimo ao mercado domstico, atravs de quotas-
tarifas, com percentual elevando-se de 2 para 4%.
d. proviso de salvaguarda especial para importaes, com recrutamento
das obrigaes adicionais quando o volume de importaes exceder a mdia
dos trs ltimos anos ou seu valor cair demasiadamente.
subsdios exportao
a. eliminao de novos subsdios exportao.
b. reduo dos valores gastos com subsdios em 24% e reduo do volume
das exportaes subsidiadas em 14%, durante 10 anos, com base no perodo
1986-90.
suporte domstico
a. reduo dos apoios distorcivos de 14% em 10 anos, exceto polticas da
green box (cf. Quadro 1).
b. a medida agregada de suporte poder ser excluda do clculo de polticas
compatveis com a green box, voltadas a produtos especficos, se o apoio em
questo no exceder 10% do valor dos mesmos.
c. os pagamentos diretos no esto suscetveis reduo caso estejam
baseados em reas (ou nmero de cabeas, para a produo pecuria) fixas e
volume produzido; efetuados a partir de produo base de, no mnimo, 85%.

11
O autor coloca, ainda, a pouca elasticidade na definio dos pases excludos do
cumprimento das regras, eliminando qualquer possibilidade dos pases considerados em
desenvolvimento de pleitearem uma insero comercial diferenciada. Cf. Buntzel (1993).

126
Quadro 1. Acordo agrcola do Gatt definio de polticas permitidas.

Ambar Box Green Box

Desenvolvido a. sustentao ao preo a. servios gerais (pesquisa,
extenso, treinamento, etc.)
b. subsdios para
comercializao da exportao b. estoques estratgicos
c. subsdio ao transporte de c. ajuda alimentar interna
produtos exportados
d. suporte a renda desacoplada
d. subsdios de produtos
exportados financiados pelo e. programas de seguro
produtor f. apoio no caso de intempries
e. subsdios aos insumos g. programas de reembolso e
f. exportao de estoques auxlio aos investimentos
subsidiados h. programas ambientais/
g. pagamento em espcie conservao
i. programas regionais
j. pagamentos diretos

Em o mesmo que acima, exceto idem ao caso acima, mais:

desenvolvimento para as polticas objeto
da caixa verde. a. subsdio ao transporte
interno e comercializao
b. subsdios aos investimentos
c. subsdios diversificao
d. subsdios aos insumos
agrcolas

Fonte: Valds e McCalla (1996).

Os autores estimam ainda que o impacto na elevao dos preos mundiais das
commodities agrcolas no ultrapassar 5% e que o impacto do Acordo sobre os

127
pases em desenvolvimento muito reduzido. A concluso bsica deste trabalho
que o acordo agrcola do Gatt pouco provavelmente, exceto em alguns casos,
ir apresentar pases em desenvolvimento com grandes problemas de ajuste das
polticas. Na Amrica Latina, as reformas unilaterais foram muito mais longe
do que as exigncias do Gatt, e em muitas instncias as reformas ocorreram
antes do advento de acordos comerciais regionais (Valds e McCalla, 1996).
Porm, nem todas as anlises convergem para o diagnstico acima. Cufaro
(1996), por exemplo, chama a ateno para as projees negativas sobre a balana
comercial dos pases em desenvolvimento decorrentes da implementao de
medidas negociadas no Gatt. A exceo, neste caso, tanto para produtos bsicos
como para o restante dos produtos agrcolas/ agroalimentares, caberia aos
pases em desenvolvimento da Amrica Latina, que teriam um acrscimo de 2
milhes de dlares, comparando-se o cenrio que inclui o Gatt daquele que em
os acordos no esto contemplados (cf. Cufaro, 1996: 374 e segs.).
Lopes (1994 e 1996) argumenta adicionalmente o pouco grau de manobra dos
pases em desenvolvimento na utilizao de instrumentos como os direitos
compensatrios, prejuzo grave e o painel de especialistas, aps o trmino da
Rodada Uruguai.

4. guisa de concluso: como ficamos?

Boa parte das anlises converge para o baixo impacto das medidas do Gatt
sobre a produo e a comercializao agropecuria brasileira. So destacadas
a maior diversificao da pauta de exportaes do Brasil e a menor abertura
externa se comparado a outras naes latino-americanas ou aos pases do
Mercosul (Buxedas, 1995). No entanto, a ttulo conclusivo, vale examinar
alguns rebatimentos possveis no rol de polticas domsticas, sobretudo se
considerarmos a possibilidade de arquitetar um mnimo de mecanismos de
poltica voltados ao setor, rechaando uma viso de Estado-neutro como em
Lopes e Rezende (1994).
Resumidamente, no que tange ao acesso ao mercado interno, o dispositivo
principal recairia sobre o controle e defesa comercial contra prticas desleais
de comrcio (medidas anti-dumping) e a fixao de uma banda de preos
para commodities com preos transparentes no mercado internacional (Henz,

128
1995). No entanto esta postura est submetida ao maior ou menor grau de
liberalizao comercial da poltica agrcola em vigor, no sentido que
problemas de abastecimento interno tendem a ser resolvidos pelo acrscimo
nas importaes. Polticas de apoio interno implicam necessariamente numa
diminuio da eficcia da PGPM e na elevao do custo de manuteno dos
estoques (reguladores e estratgicos), com rebatimento no grau de segurana
alimentar (Delgado, 1995; Henz, 1995). O combalido SNCR encontraria
argumentos para garantir sua vigncia nos moldes da green box. No entanto
o problema parece situar-se acima do cenrio das polticas setoriais. Mais
diretamente trata-se da ausncia de recursos (ou da priorizao) de recursos
voltados ao exerccio de polticas de desenvolvimento e apoio rural, mesmo
que as estas se encontrem, paradoxalmente, com permisso garantida pelo
Acordo Agrcola. Finalmente, no tocante s exportaes, o Brasil no apresenta
condies prvias aplicao das regras. O setor empresarial tem defendido
insistentemente uma reduo da carga tributria, compatvel com o acordo.
No entanto, subordinadas ao plano de estabilizao (Real), as exportaes tm
assistido altos e baixos para sua viabilizao: de um lado, a apreciao da moeda
tem reduzido a competitividade internacional; de outro, polticas alternativas,
como o adiantamento dos ACCs tm possibilitado contornar as restries da
poltica cambial (Coutinho, 1996).

Finalmente, valem aqui as observaes proferidas por Fonseca e Buainain

(1996), que passamos a reproduzir: o desenho das polticas agrcolas,
que no s gozou, no passado, de certa autonomia em relao s polticas
macroeconmicas mas ficou, tambm, imune a mecanismos de avaliao de
seus impactos econmicos, sociais e ambientais, vem sendo crescentemente
condicionado no apenas pela disponibilidade de caixa dos Tesouros Nacionais
como tambm pela necessidade de responder a critrios de transparncia
poltica, eficincia e racionalidade econmica, assim como aos critrios de
bem estar social, os quais vem ganhando fora e importncia na formulao
de polticas pblicas a partir do amplo processo de democratizao poltica
pelo qual atravessa a regio. Embora ainda no se possa falar de uma nova
poltica agrcola, estas restries vm balizando o rumo e o perfil das polticas
agrcolas implementadas na regio no perodo recente, forando o desenho de

129
polticas agrcolas menos abrangentes e melhor focalizadas em certos grupos
de produtores e/ou produtos, uma redefinio de tarefas e maior articulao
entre os setores pblicos e privados, assim como uma maior transparncia
no processo de definio e avaliao das polticas pblicas, o que s possvel
com a integrao efetiva dos grupos organizados nesse processo (Fonseca e
Buainain, 1996: 39-40).

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132
Resumo: (Liberalizao comercial e internacionalizao: condicionantes
agricultura brasileira). Este trabalho tem como objetivo sistematizar um
conjunto de medidas, e suas respectivas anlises de impacto sobre os pases
em desenvolvimento, derivadas do Acordo Agrcola da Rodada Uruguai do Gatt.
Mais precisamente o artigo volta-se para o caso brasileiro, contextualizando o
processo de liberalizao comercial frente s estratgias de integrao regional
e ao manejo de polticas macroeconmicas e setoriais, sobretudo a partir da
segunda metade da dcada de 80. Nesse sentido realizado um balano do
desempenho do setor e das polticas agrcolas, referenciando-o s principais
deliberaes do acordo comercial internacional para o setor rural. Ao final
so tentadas algumas especulaes sobre os alcances e limites do modelo de
insero internacional da agricultura brasileira.
Palavras-chave: liberalizao comercial; internacionalizao; agricultura
brasileira.
Abstract: (Trade liberalisation and the internationalisation of the economy: key
determinants of Brazilian agriculture). These woks aims to provide a systematic
presentation of a set of measures originated in the Agricultural Agreement of
the Uruguay Round of the Gatt and analyse the effects of each of these measures
on developing countries. More specifically, this articles turns to the Brazilian
case, situating the process of trade liberalisation in the context regional
integration strategies and macroeconomic and sectorial policies, particularly
from the second half of the eighties on. We make an assessment of the sectors
performance and the agricultural policies, which were adopted, relating these
to the main decision of the international agreement for the rural sector. In the
final part of this work, we develop some considerations about the scope and the
limits of the model of international insertion, which was adopted in the case of
Brazilian agriculture.
Key words: Trade liberalisation; internationalisation; Brazilian agriculture.

Srgio Leite professor da

UFRRJ/CPDA.

Estudos Sociedade e Agricultura, 7, dezembro 1996: 113-133.

133