TEMA 16

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. PRINCIPIOS GENERALES DEL

PROCEDIMIENTO. LOS SUJETOS EN EL PROCEDIMIENTO. ESTRUCTURA DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
SUMARIO:

I.- EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

I.1.- Concepto y funcin del procedimiento administrativo

I.2.- Clases

II.- PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO

II.1.- El principio de contradiccin

II.2.- El principio de economa procesal
II.3.- El principio indubio pro actione
II.4.- El principio de oficialidad
II.5.- El principio de imparcialidad
II.6.- El principio de gratuidad
II.7.- El principio de transparencia

III.- LOS SUJETOS EN EL PROCEDIMIENTO

IV.- ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

IV.1.- Iniciacin
IV.1.1.- Iniciacin de oficio
IV.1.2.- Iniciacin a solicitud de los interesados
IV.1.3.- Las medidas provisionales
IV.2.- Ordenacin
IV.3.- Instruccin
IV.3.1.- Las alegaciones
IV.3.2.- La prueba
IV.3.3.- Los informes
IV.3.4.- La informacin pblica
IV.3.5.- La audiencia de los interesados
IV.4.- Terminacin del procedimiento
IV.4.1.- La resolucin
IV.4.2.- El desistimiento y la renuncia
IV.4.3.- La caducidad
IV.4.4.- La terminacin convencional

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I.- EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

I.1.- Concepto y funcin del procedimiento administrativo.

El procedimiento administrativo puede definirse como el cauce formal, previamente

regulado, al que ha de sujetarse la actuacin de la Administracin para el
cumplimiento o realizacin de sus funciones o como deca la Exposicin de Motivos
de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 cauce formal de la serie de
actos en que se concreta la actuacin administrativa para la realizacin de un fin.
Ello implica el rechazo de la corriente doctrinal que con el propsito inicial de dar una
explicacin del fenmeno de los actos complejos fue derivando poco a poco hacia
un concepto sustancial del procedimiento, en el cual los distintos elementos del
procedimiento careceran de toda autonoma para jugar el papel de simples partes
integrantes de la decisin final, que se presentara entonces como un acto-
procedimiento, esto es, como la voluntad resultante de la integracin progresiva de
las distintas voluntades de los sujetos y rganos intervinientes en la operacin.

Esta concepcin sustancialista del procedimiento administrativo ha sido superada. El

procedimiento administrativo no es un acto complejo, sino ms propiamente un
complejo de actos del administrado y de la Administracin, de diverso valor todos
ellos, aunque con sustantividad jurdica propia, sin perjuicio de su carcter
instrumental respecto de la resolucin final, tal y como se dice en la Exposicin de la
LRJPAC. Cada uno de los actos en que se desarrolla responde a unas reglas
propias e incluso tiene un procedimiento especfico distinto del procedimiento
principal que en cada caso se considere (as, por ejemplo, los informes de los
rganos colegiados); todos ellos tienen su propia causa o funcionalidad especfica;
los vicios en que pueden incurrir tienen una incidencia diferente en el acto final y, en
determinados supuestos, pueden ser anulados independientemente de la resolucin
final.

El procedimiento no se resume, pues, en un acto de naturaleza compleja la

resolucin- en el que vendran a fundirse, perdiendo su propia identidad, todos los
anteriores a l, ni tampoco consiste en un mero agregado de actos heterogneos por
su origen y por su contenido. Se trata, mas bien, de una cadena, cuyos distintos
eslabones aparecen articulados a travs de un vnculo comn, sin merma de su
individualidad propia, en orden a un fin nico a cuya consecucin coadyuvan.

La exigencia de que la Administracin ajuste su actuacin a un cauce procedimental

para la produccin de los actos administrativos, no debe interpretarse en una
acepcin formalista y ritual. Por el contrario, el procedimiento administrativo se
presenta como una garanta de la adecuacin de la actividad administrativa a
criterios de objetividad y eficacia, y, tambin, como una garanta del pleno respeto de
los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administracin pblica.
Desde esta ptica, los defectos en la tramitacin del procedimiento sern
irrelevantes siempre y cuando no menoscaben esta doble finalidad, determinando en
caso contrario la invalidez de la resolucin adoptada.

El procedimiento administrativo se encuentra regulado en el Ttulo VI de la LRJPAC,

en el cual, de acuerdo con lo establecido en el art. 149.1.18 de la Constitucin, se
regula el procedimiento administrativo comn, de aplicacin general a todas las

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Administraciones pblicas, fijando las garantas mnimas de los ciudadanos respecto
de la actividad administrativa, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la
organizacin propia de las Comunidades Autnomas.

I.2.- Clases.

Los procedimientos podemos clasificarlos de la siguiente forma:

a) Por su actividad, podemos distinguir entre un procedimiento general y los

procedimientos especiales.

b) Atendiendo a su finalidad especfica suelen clasificarse los procedimientos

administrativos en:

- Declarativos: son los que se orientan a la elaboracin de una decisin,

cuyo distinto carcter da lugar a otras subespecies: as por ejemplo, el
procedimiento sancionador; el procedimiento revisor, etc.

- Ejecutivos: son los que tienden a la realizacin material de una decisin

anterior ya definitiva, por ejemplo procedimiento de apremio.

- De simple gestin: suelen tener una finalidad de tipo tcnico y de carcter

esencialmente interno, preparatoria de una decisin ulterior.

c) Por la forma de desenvolverse y, especialmente, por el tiempo en que han

de serlo, los procedimientos pueden ser: ordinarios o sumarios y de urgencia. En
estos ltimos los trmites y los plazos del procedimiento ordinario se simplifican y
abrevian del modo previsto en sus disposiciones reguladoras, eliminndose alguno
de ellos en ciertos casos.

II.- PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO.

Se entiende por principios generales del procedimiento administrativo aquellos que

constituyen el entramado bsico y la estructura esencial de esta institucin jurdica.
Estos principios, dice Garca de Enterra, constituyen el nico medio de asegurar ese
mnimo de unidad que ha pretendido lograr el legislador desde el ao 1889 y slo de
esta manera podr llegar a comprenderse la esencia ltima de la institucin en su
triple dimensin de vehculo de participacin de los administrados en la elaboracin
de las decisiones administrativas, de mecanismo de garanta de los derechos de los
particulares y de cauce para la pronta y eficaz satisfaccin de los intereses
generales.

Los principios que inspiran el procedimiento administrativo no estn reconocidos

expresamente, pero se derivan de la normativa que lo regula. Estos principios son
los siguientes:

II.1.- El principio de contradiccin.

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El procedimiento administrativo, bien se inicie de oficio o a instancia de parte
interesada, tiene, en todo caso, carcter contradictorio, es decir la posibilidad de que
se hagan valer los distintos intereses en juego y que esos intereses sean
adecuadamente confrontados en presencia de sus respectivos titulares antes de
adoptar una decisin definitiva. El carcter contradictorio del procedimiento
administrativo est consagrado sin reservas en la LRJPAC. El art. 31 de la misma
comienza garantizando la llamada al procedimiento en todo caso de los que, sin
haberlo iniciado, ostenten derechos que puedan resultar afectados. El mismo
artculo permite la comparecencia en el procedimiento de todas aquellas personas
cuyos intereses legtimos, personales y directos puedan quedar afectados por la
resolucin que se dicte. Igualmente, este principio queda reflejado en la posibilidad
de formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento
anterior al trmite de audiencia; en el derecho a estar presente en la prctica de las
pruebas y, especficamente en el trmite de audiencia.

En trminos constitucionales estrictos, no hay procedimiento vlido si no existe

igualdad de oportunidades entre las partes en cada uno de los trmites
procedimentales, esto es, si no existe un autntico debate contradictorio tanto sobre
los hechos como sobre su calificacin jurdica.

II.2.- El principio de economa procesal.

Son diversos los preceptos de la LRJPAC que de forma directa o indirecta se

refieren a este principio. As, bajo el rtulo celeridad, el art. 75 obliga a acordar en un
slo acto todos los trmites que, por su naturaleza, admitan una impulsin
simultnea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo; el 73, en el que admite la
acumulacin de varios expedientes en uno slo cuando entre ellos guarden una
conexin ntima. Otras manifestaciones de este principio son la conversin de los
actos viciados (art. 65); la conservacin de actos y trmites (art. 66) y la
convalidacin de los actos viciados (art. 67).

II.3.- El principio "in dubio pro actione".

El principio "in dubio pro actione" postula en favor de la mayor garanta y de la

interpretacin ms favorable al ejercicio del derecho a la accin y, por lo tanto, en el
sentido de asegurar, en lo posible, ms all de las dificultades de ndole formal, una
decisin sobre el fondo de la cuestin objeto del procedimiento.

La virtualidad de este principio es mxima a la hora de la interpretacin de los

diferentes conceptos jurdicos, dando mayor valor al aspecto finalista que al formal
cuando existan dudas al respecto, como sucede en la consideracin de interesados,
plazos, o vicios en la calificacin de los documentos, advertencias de paralizacin
etc.

II.4.- El principio de oficialidad.

Establece el artculo 74.1 LRJPAC que "el procedimiento, sometido al criterio de

celeridad, se impulsar de oficio en todos sus trmites. Esto significa que la
Administracin est especficamente obligada a desarrollar la actividad que sea
necesaria para llegar a la decisin final, sin necesidad de que sea excitada en este

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sentido por los particulares, a diferencia de lo que ocurre en el mbito de la
jurisdiccin civil donde, por regir el principio dispositivo, se entiende que el proceso
es cosa de las partes, de quienes depende, en consecuencia, su progresin.

II.5.- El principio de imparcialidad.

La Administracin rene en el procedimiento administrativo la doble condicin de

juez y parte, razn por la cual el principio de imparcialidad, caracterstico del
proceso, resulta en cierta medida relativizado.

No obstante, la Constitucin establece en el art. 103 un mandato de objetividad a la

Administracin Pblica en la gestin de los intereses generales y el propio precepto
exige a sus funcionarios imparcialidad en el ejercicio de sus funciones. La aplicacin
de este principio se completa con el deber de abstencin y la posibilidad de
recusacin de quienes instruyan o resuelvan un procedimiento.

II.6.- El principio de gratuidad.

El procedimiento administrativo en s mismo no da lugar a otros gastos que los que

eventualmente puedan llegar a ocasionar la prctica de las pruebas propuestas por
el interesado, ya que no se exige la asistencia de letrado, pudiendo comparecer por
s mismo, pero an cuando as no lo hiciere y nombrase representante, este
nombramiento no exige que recaiga en determinados profesionales.

II.7.- El principio de transparencia.

Este principio, que tiene su respaldo constitucional en el art. 105.b) de la

Constitucin, en el que se reconoce el derecho de los ciudadanos al acceso a los
archivos y registros, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la
averiguacin de los delitos y la intimidad de las personas, ha sido desarrollado en la
LRJPAC, la cual en su Exposicin de Motivos dice que dicha Ley pretende romper
la tradicional opacidad de la Administracin, introduciendo un nuevo concepto
sobre la relacin Administracin con el ciudadano, a cuyo efecto en su art. 35 a) le
reconoce el derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de tramitacin de
los procedimientos en los que tengan la condicin de interesados, y obtener copias
de documentos contenidos en ellos y en el art. 37 reconoce el derecho al acceso a
los archivos y registros, modulando este derecho en funcin de los diversos
intereses en juego.

III.- LOS SUJETOS EN EL PROCEDIMIENTO.

En el procedimiento administrativo pueden aparecer uno a varios sujetos. Cuando

slo existe un sujeto, ste necesariamente debe ser una Administracin pblica,
pero lo normal es que existan dos o ms sujetos que actan en planos diferentes. En
una actuar una Administracin pblica a travs de los rganos en cada caso
competentes y, al lado o frente a ella, pueden aparecer otras personas pblicas o
privadas- que son los interesados. Desde esta perspectiva formal puede decirse que
el procedimiento administrativo es bilateral, pero no siempre existe una relacin
bilateral entre ente pblico y administrado, ya que a veces aparece la Administracin

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pblica como supraordenada, interviniendo en una relacin jurdica material entre
dos administrados que mantienen posiciones contrapuestas y as ocurre en los
llamados procedimientos triangulares.

Los sujetos del procedimiento para poder actuar tienen que tener capacidad
suficiente. La capacidad de la Administracin viene establecida por la competencia
del rgano para actuar. La capacidad de la otra parte viene determinada por dos
cuestiones: la capacidad de obrar y la legitimacin para intervenir.

Segn el art. 30 de la LRJPAC, tendrn capacidad de obrar ante las

Administraciones pblicas, adems de las personas que la ostenten con arreglo a
las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de
sus derechos e intereses cuya actuacin est permitida por el ordenamiento jurdico-
administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o
curatela. Se excepta el supuesto de los menores incapacitados, cuando la
extensin de la incapacitacin afecte al ejercicio y defensa de los derechos o
intereses de que se trate.

Ahora bien, para intervenir en un procedimiento administrativo no basta tener

capacidad de obrar. El ordenamiento jurdico exige algo ms: una aptitud especial
que se conoce con el nombre de legitimacin. La legitimacin implica una especial
relacin con el objeto del procedimiento, o lo que es lo mismo, para poder intervenir
hay que tener un inters, o sea, que se debe tener la consideracin de interesado.

El art. 31 de la LRJPAC dice que Se consideran interesados en el procedimiento

administrativo:

a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legtimos

individuales o colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan
resultar afectados por la decisin que en el mismo se adopte.
c) Aqullos cuyos intereses legtimos, individuales o colectivos, puedan
resultar afectados por la resolucin y se personen en el procedimiento en
tanto no haya recado resolucin definitiva.

Tambin tienen la consideracin de interesados aquellos que se personen en el

procedimiento como consecuencia de la obligacin que se impone a la
Administracin de comunicar a las personas que siendo titulares de derechos o
intereses legtimos y directos, stos puedan resultar afectados (art. 34).

Los interesados pueden intervenir por si o por medio de representante, no

requirindose para actuar como tal ninguna condicin especfica, adems de la
capacidad de obrar, si bien para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de
acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona, deber acreditarse la
representacin por cualquier medio que deje constancia fidedigna.

IV.- ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

La LRJPAC estructura el procedimiento administrativo en cuatro captulos que se

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corresponden correlativamente con las fases de iniciacin, ordenacin, instruccin y
terminacin.

IV.1.- Iniciacin.

Conforme al art. 68 de la LRJPAC, el procedimiento administrativo puede iniciarse de

oficio, es decir, por propia iniciativa de la Administracin, o en virtud de solicitud de
parte interesada. La Ley no dice, ni puede decir, dado que opera desde una
perspectiva general, en qu caso puede iniciarse de oficio y cundo a instancia de
parte interesada, cuestin sta que depende, lgicamente, de la clase de
procedimiento de que se trate y de la concreta situacin jurdica en que se encuentre
el administrado respecto a su eventual objeto. As, los que limitan los derechos de
los ciudadanos se inician siempre de oficio, si bien ha podido mediar un estmulo
exterior (peticin o denuncia); por el contrario, los declarativos y ampliatorios de la
esfera de derechos de los ciudadanos se inician, por regla general, a peticin de
parte aunque tambin pueden, aunque sea excepcional, iniciarse de oficio.

IV.1.1.- Iniciacin de oficio.

La iniciacin de oficio tiene lugar por acuerdo del rgano competente, bien por
propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a peticin razonada de
otros rganos o por denuncia. En todo caso, el procedimiento no da comienzo hasta
el momento en que el rgano competente para su tramitacin dicta el acto formal de
incoacin, el cual deber ser comunicado a los interesados.

La denuncia de un particular se concibe como un acto de colaboracin, por el que

pone en conocimiento de la Administracin determinados hechos que pueden dar
lugar a la incoacin de un procedimiento administrativo. Esta configuracin
determina que el denunciante, segn reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo,
no goza de legitimacin para intervenir en el mismo.

Como la mera iniciacin del procedimiento puede acarrear consecuencias jurdicas,

cabe la posibilidad de abrir un perodo de informacin previa con el fin de conocer
las circunstancias del caso concreto y poder decidir as, con algn conocimiento de
causa, sobre la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.

IV.1.2.- Iniciacin a solicitud de los interesados.

El procedimiento tambin puede iniciarse a solicitud de los interesados. En este caso

la peticin pone en marcha el procedimiento, obligando a la Administracin a dictar
resolucin expresa. Segn el art. 70.1, las solicitudes debern contener:

a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo

represente, as como la identificacin del medio preferente o del lugar que
se seale a efectos de notificacin.
b) Hechos, razones y peticin en que se concrete, con toda claridad, la
solicitud.
c) Lugar y fecha.
d) Firma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su voluntad
expresada por cualquier medio.

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Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un
contenido y fundamento idntico o sustancialmente similar, podrn ser formuladas
en una nica solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos
especficos dispongan otra cosa.

La presentacin de las solicitudes podr efectuarse en cualquiera de los lugares

relacionados en el art. 38.4 de la LRJPAC. Cuando la solicitud se presenta en el
Registro del rgano competente, tanto el plazo interruptivo como el que para
resolver tiene la Administracin se inicia desde ese momento. En cambio, cuando se
presenta en otro Registro (Correos, otra Administracin o en las oficinas consulares),
el plazo para notificar la resolucin se inicia desde que la solicitud tiene su entrada
en el del rgano competente, si bien el da de su presentacin se tiene en cuenta
para considerar si el particular lo ha presentado dentro de plazo, cuando el escrito o
solicitud estaba sujeto a plazo.

Frente al formalismos y rigidez propio de los procesos civiles, el procedimiento

administrativo no slo permite al interesado volver sobre esos defectos y corregirlos,
sino que obliga a la Administracin, en el caso de que la solicitud no rena los
requisitos exigidos, a requerir al interesado para que en el plazo de diez das
subsane la falta o acompae los documentos preceptivos, con la indicacin de que,
si as no lo hiciera, se le tendr por desistido de su peticin.

IV.1.3.- Las medidas provisionales.

Iniciado el procedimiento, el rgano administrativo competente para resolverlo, podr

adoptar las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de
la resolucin que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para
ello, no pudindose dictar aquellas que puedan causar perjuicio de difcil o imposible
reparacin o que impliquen violacin de derechos amparados por las leyes. Estas
medidas tambin pueden adoptarse antes de su iniciacin en los casos de urgencia
y para la proteccin provisional de los intereses implicados, en los supuestos
expresamente previstos en una norma con rango de Ley. La transcendencia que
pueden tener las medidas provisionales es lo que determina que su adopcin deba
efectuarse por el rgano competente para resolver y no por el instructor.

IV.2.- Ordenacin.

Se llama "ordenacin del procedimiento" a la actividad de los rganos

administrativos responsables del mismo dirigida a encauzar los distintos trmites en
el orden y con la finalidad establecida en la Ley. Por su naturaleza, no puede
hablarse de una "fase" de ordenacin del procedimiento, puesto que existen actos
de ordenacin en las fases de iniciacin, instruccin y terminacin, sino ms bien de
obligaciones que tiene la Administracin en la instruccin de los procedimientos y
que como se ver, coinciden con algunos de los principios que le rigen. Los principio
de ordenacin son los siguientes:

- La impulsin de oficio en todos sus trmites.

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 - El orden en el despacho de los asuntos. El respeto a la posicin de igualdad
de los ciudadanos explica que la ley establezca normas generales sobre el orden de
despacho de los asuntos, al que se refiere el art. 74.2, segn el cual se debe
guardar el orden riguroso de incoacin en asuntos que sean de homognea
naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se de orden motivada
en contrario, de la que quede constancia.

- El principio de celeridad y sus manifestaciones.

- Cumplimiento de los trmites, dentro de los plazos establecidos, que

generalmente son de diez das.

- Cuestiones incidentales, establecindose al respecto que "las cuestiones

incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a la
nulidad de actuaciones, no suspendern la tramitacin del mismo, salvo la
recusacin. (Art. 77)

IV.3.- Instruccin.

Son actos de instruccin los "necesarios para la determinacin, conocimiento y

comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin".
La finalidad de la instruccin es proporcionar al rgano decisorio los elementos de
juicio necesarios para una adecuada resolucin.

La instruccin comprende, por tanto, dos tipos de actividades: a) las de aportacin

de datos fcticos o jurdicos, que puede realizar tanto el propio rgano administrativo
responsable del procedimiento como otros rganos o los propios interesados, y b)
las encaminadas a demostrar la veracidad de los datos aportados, finalidad que
persigue la prctica de la prueba.

IV.3.1.- Las alegaciones.

Las alegaciones constituyen el instrumento propio que tienen los interesados para
aportar los datos fcticos o jurdicos al expediente que sirvan de fundamento a la
resolucin. Constituyen, pues, uno de los derechos esenciales de los ciudadanos en
relacin a los procedimientos administrativos en los que sean interesados,
manifestacin peculiar del derecho de defensa y del principio contradictorio que
inspira la regulacin del procedimiento administrativo.

Las alegaciones pueden formularse en cualquier momento del procedimiento, por lo

que no hay una fase propiamente dicha de alegaciones al estar abierta a lo largo de
todo el procedimiento, aunque siempre antes del trmite de audiencia. Las
alegaciones hechas en el momento procesal oportuno deben ser tenidas en cuenta
por el rgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolucin, lo
que impone el principio de congruencia de la resolucin con lo solicitado y alegado
por las partes.

IV.3.2.- La prueba.

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La prueba es la actividad de instruccin que tiene por objeto demostrar la exactitud
de los hechos aportados que sirven de fundamento a la resolucin final.

La posicin preponderante de la Administracin en este caso, queda patente al

corresponderle a ella la admisin y prctica de las pruebas que propongan los
interesados o las que de oficio acuerde. No obstante, su negativa a abrir el perodo
de prueba o a practicar las propuestas por el interesado puede dar lugar a la nulidad
de la resolucin final en la medida en que pueda haber causado indefensin. Por
esta razn el artculo 80.3 dice que el instructor del procedimiento "slo podr
rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente
improcedentes o innecesarias, mediante resolucin motivada.

Los hechos relevantes para la decisin de un procedimiento y sobre los que exista
contradiccin podrn acreditarse por "cualquier medio de prueba admisible en
Derecho".

La Ley establece que la prueba debe realizarse en un plazo no superior a treinta

das ni inferior a diez, plazo que es comn para proponer y practicar las que se
juzguen necesarias.

La presencia de los interesados en la realizacin de las pruebas constituye una

consecuencia necesaria del principio contradictorio del procedimiento administrativo.
De ah la obligacin de comunicar con antelacin suficiente el momento y lugar en
que hayan de practicarse, con la advertencia de que el interesado puede nombrar
tcnicos para que le asistan.

Respecto a la valoracin de la prueba, rigen los principios de libre valoracin y

apreciacin conjunta, sometida en todo caso a la sana crtica por parte del rgano
instructor.

IV.3.3.- Los informes.

Los informes son declaraciones de juicio emitidas por rganos especialmente

cualificados en materias determinadas que tienen por objeto ilustrar al rgano
decisor y a proporcionarle los elementos de juicio necesarios para dictar su
resolucin.

Desde el punto de vista de la obligatoriedad de su emisin, los informes pueden ser

preceptivos o facultativos, segn que venga o no exigida su emisin por las normas
aplicables en cada caso concreto. Con carcter general, los informes son
facultativos. Desde el punto de vista de su fuerza jurdica, los informes pueden ser
vinculantes o no vinculantes. En el primer caso, la autoridad llamada a decidir est
obligada a resolver en el sentido propuesto por el rgano consultivo, de cuyo informe
no puede apartarse vlidamente. La regla general es que los informes sean
facultativo y no vinculantes.

Los informes debern evacuarse en el plazo de diez das, salvo que una disposicin
o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro
mayor o menor. De no emitirse en el plazo sealado, se podrn proseguir las
actuaciones cualquiera que sea el carcter del informe, excepto en los supuestos de

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informes preceptivos que sean determinantes para la resolucin del procedimiento,
en cuyo caso, se podr interrumpir el plazo de los trmites sucesivos.

IV.3.4.- La informacin pblica.

La informacin pblica es un acto de instruccin que puede acordar el rgano

competente para resolver el procedimiento cuando la naturaleza de ste lo requiera,
cuya finalidad es aportar al expediente puntos de vista inicialmente desconocidos y
sacar a la luz intereses cuya existencia se presume.

Constituye una forma de participacin de los ciudadanos en el procedimiento. Para

ello debe anunciarse en la publicacin oficial correspondiente estableciendo un plazo
que no podr ser menor a veinte das.

La Ley reconoce a quienes presenten alegaciones u observaciones en este trmite,

sean o no interesados, el "derecho a obtener de la Administracin una respuesta
razonada, que podr ser comn para todas las alegaciones que planteen cuestiones
sustancialmente iguales (art. 86.3).

IV.3.5.- La audiencia de los interesados.

Se trata de un trmite especfico cuya finalidad es poner de manifiesto al interesado

las actuaciones practicadas hasta ese momento para que pueda, si quiere, presentar
nuevas alegaciones, documentos o los justificantes que estime convenientes. Este
trmite no supone en absoluto una duplicidad del trmite de alegaciones. La
funcionalidad del trmite de audiencia es diferente y su contenido no se limita a
asegurar la mera posibilidad de formular alegaciones, sino que va ms all, en la
medida en que pretende facilitar al interesado el conocimiento de la totalidad del
expediente y permitirle realizar una defensa eficaz y completa de sus intereses en
funcin a lo actuado en el procedimiento.

El plazo durante el cual los interesados pueden alegar y presentar los documentos y
justificantes que estimen pertinentes no debe ser inferior a diez das ni superior a
quince, debindose realizar una vez instruido el procedimiento en su totalidad, sin
ms excepcin que la emisin de los dictmenes del Consejo de Estado u rgano
consultivo correspondiente de la Comunidad Autnoma (Consejo Consultivo de
Castilla-La Mancha), e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolucin,
esto es, justo antes de la ltima actuacin que precede a la resolucin.

El carcter preceptivo del trmite de audiencia y su condicin de garanta esencial y

primaria de los interesados justifica, en principio, que su omisin se considere
habitualmente como causa de nulidad de la resolucin final. No obstante, si la
omisin del trmite no ha llegado a producir una indefensin real y efectiva del
interesado o si puede demostrarse que la decisin final hubiera sido la misma, por
razones de economa procesal no debe decretarse la invalidez de la resolucin. En
aplicacin del mismo principio la Ley dice que puede prescindirse de este trmite
"cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolucin
otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado" (art.
84.3).

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IV.4.- Terminacin del procedimiento.

Segn el artculo 87.1 de la Ley, "pondrn fin al procedimiento la resolucin, el

desistimiento, la renuncia del derecho en que se funde la solicitud, cuando tal
renuncia no est prohibida por el ordenamiento jurdico, y la declaracin de
caducidad.

IV.4.1.- La resolucin.

La resolucin es el modo normal de terminacin del procedimiento administrativo. La

LRJPAC no slo ha reforzado la obligacin de dictar resolucin expresa, sino que
trayendo al procedimiento administrativo la obligacin que el art. 1.7 del Cdigo Civil
impone a los jueces, la Administracin no puede abstenerse de resolver "so pretexto
de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso,
aunque podr resolver la inadmisin de las solicitudes de reconocimiento de
derechos no previstos en el ordenamiento jurdico o manifiestamente carentes de
fundamento(art. 89.4).

La resolucin debe decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y
aquellas otras derivadas del expediente, hayan sido o no alegadas por los
interesados, permitiendo, adems, que el rgano competente se pronuncie sobre
aquellas cuestiones conexas con el asunto principal aunque no hubieran sido
planteadas por los interesados, si bien para ello se requiere que previamente las
ponga de manifiesto a los mismos, a fin de que puedan formular las alegaciones que
estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba.

En los procedimientos tramitados a solicitud de los interesados la resolucin ser

congruente con las peticiones formuladas por stos, sin que en ningn caso pueda
agravar su situacin inicial (prohibicin de la reformatio in peius)

IV.4.2.- El desistimiento y la renuncia.

El desistimiento y la renuncia son modos anormales de terminacin del

procedimiento que tienen en comn el apartamiento voluntario del interesado de la
accin inicialmente emprendida, aunque se diferencian entre si en razn del
concreto alcance dado a ese apartamiento por quien lo realiza. En el caso del
desistimiento, el abandono se refiere nica y exclusivamente al concreto
procedimiento en que se produce y deja intactos los eventuales derechos que
puedan asistir al interesado, los cuales podr ejercer en otro procedimiento. La
renuncia, en cambio se refiere a los derechos mismos, de los que se hace dejacin
expresa, de forma que ya no podrn ser ejercitados en el futuro.

Tanto el desistimiento como la renuncia pueden formularse en cualquier momento

del procedimiento, bien oralmente, mediante simple comparecencia ante el
funcionario encargado de la tramitacin del procedimiento o bien por escrito. En
ambos casos tambin se requiere la aceptacin de la Administracin, sin la cual la
decisin del particular carece de efectividad y fuerza de obligar.

En los casos de renuncia o desistimiento, a Administracin los deber aceptar, salvo

que existan terceros interesados que insten la continuacin del mismo en los diez

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das siguientes o que se trate de una cuestin que entrae inters general o cuya
definicin o esclarecimiento resulte conveniente.

IV.4.3.- La caducidad.

El art. 92 de la LRJPAC establece que en los procedimientos iniciados a solicitud del

interesado, cuando se produzca su paralizacin por causa imputable al mismo, la
Administracin le advertir que, transcurridos tres meses, se producir la caducidad
del mismo, con archivo de las actuaciones si no realiza las actividades necesarias
para reanudar la tramitacin.

La caducidad no produce otro efecto que la conclusin o extincin del concreto

procedimiento, sin que los eventuales derechos del causante se vean extinguidos.

IV.4.4.- La terminacin convencional.

Una de las novedades ms destacable de la LRJPAC es la inclusin, entre los

supuestos de terminacin del procedimiento, de la llamada "terminacin
convencional", regulada en el artculo 88. Esta posibilidad, que ya haba sido
apuntada por la doctrina, se admite ahora con carcter general en los siguientes
trminos: "Las Administraciones pblicas podrn celebrar acuerdos, pactos,
convenios o contratos con personas tanto de derecho pblico como privado, siempre
que no sean contrarios al ordenamiento jurdico ni versen sobre materias no
susceptibles de transaccin y tengan por objeto satisfacer el inters pblico que
tienen encomendado, con el alcance, efectos y rgimen jurdico especfico que en
cada caso prevea la disposicin que lo regule, pudiendo tales actos tener la
consideracin de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en
los mismos con carcter previo, vinculante o no, a la resolucin que les ponga fin
(art. 88.1).

Estos convenios pueden celebrarse con personas tanto de Derecho Pblico como de
Derecho privado. Su fundamento constitucional se encuentra en el principio de
participacin de los ciudadanos en la adopcin de las resoluciones que les afectan,
as como en la idea de colaboracin entre los ciudadanos y los poderes pblicos.
Esta participacin en el mbito administrativo debe, asimismo, conectarse con el
principio de eficacia en la actuacin administrativa.

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