La intervencin social del Estado

El Ministerio de Bienestar Social

entre dos dictaduras
(Argentina, 1966-1983)

Mara Florencia Osuna

La intervencin social del Estado
El Ministerio de Bienestar Social
entre dos dictaduras
(Argentina, 1966-1983)

Mara Florencia Osuna

Rosario, 2017
NDICE

AGRADECIMIENTOS............................................................................. 11

SIGLAS Y ABREVIATURAS MAS UTILIZADAS............................... 13

INTRODUCCION..................................................................................... 17

PRIMERA PARTE
El Ministerio de Bienestar Social durante
la Revolucin Argentina
(1966-1973).................................................................................................. 27

Captulo I
El Ministerio de Ongana: actores, proyectos y polticas en torno
a la conformacin del Ministerio de Bienestar Social (1966-1970) ........... 29
La creacin del Ministerio de Bienestar Social........................................ 31
Los catlicos comunitaristas del MBS.................................................. 38
Comunitarismo moderno o corporativismo neomedieval?..................... 45
El comunitarismo de los organismos internacionales............................... 50
El proyecto de la SEPAC.......................................................................... 54
El comunitarismo de la SEPAC......................................................... 57
La participacin................................................................................. 64
La participacin de las organizaciones intermedias: el lugar de las
cooperativas........................................................................................... 68
Conclusin................................................................................................ 71

Captulo II
El proyecto de seguridad social del Onganiato, entre la Doctrina Social
de la Iglesia y la Prospectiva........................................................................ 73
Lo tcnico y lo moderno en el proyecto de la
Revolucin Argentina........................................................................... 74
Los puntos de confluencia de militares, funcionarios y tcnicos............. 78
Prospectiva: la ciencia de la anticipacin............................................. 83
El proyecto de seguridad social del MBS de Ongana............................. 87
La reforma del sistema previsional: hacia la centralizacin estatal..... 95
Un ejemplo de participacin: las organizaciones de jubilados......... 99
La participacin de los sindicatos y la ley de obras sociales............ 103
Conclusin................................................................................................ 105
Captulo III
Manrique Busca Sufragios: el MBS entre la nacionalizacin y
la apertura de la Revolucin Argentina.................................................... 107
El ministerio de Manrique........................................................................ 109
La construccin de un ministro federal.................................................... 116
La poltica social: los intentos de estatalizacin y sus lmites.............. 121
Manrique y los jubilados........................................................................ 124
Estado y sindicatos frente a la salud...................................................... 127
La candidatura de Manrique y la Alianza Popular Federal...................... 130
Conclusin................................................................................................ 131

SEGUNDA PARTE
Las polticas sociales en Estado de excepcin (1973-1976)........................ 133

Captulo IV
El Ministerio del Pueblo. Actores, discursos y polticas del MBS
durante el tercer gobierno peronista (1973-1976)........................................ 135
Actores y estructura del MBS de Lpez Rega.......................................... 137
El garrote y la zanahoria: amigos y enemigos del ministro del Pueblo.... 142
Beneficiarios y vctimas de la poltica de vivienda y urbanismo........... 145
La Direccin Nacional de Emergencias Sociales (DINES)...................... 149
Las polticas hacia la familia.................................................................... 154
Estado y corporaciones en la definicin de la seguridad social................ 157
Conclusin................................................................................................ 159

TERCERA PARTE
El Ministerio de Bienestar Social durante el terrorismo de Estado
(1976-1983).................................................................................................. 161

Captulo V
El Ministerio de la Familia: actores, polticas y estrategias de
intervencin del MBS en el marco del terrorismo de Estado...................... 163
Cmo pensar los lmites entre Estado y sociedad? Discursos y
acciones del MBS, la Iglesia y el laicado en la proteccin de la
clula bsica de la comunidad...............................................................
Diagnsticos y representaciones de civiles, militares y catlicos.......... 169
Los actores catlicos involucrados en las polticas relacionadas
con la familia.......................................................................................... 174
Estado y mundo catlico en la conformacin del Plan de
Promocin Familiar............................................................................. 178
El fortalecimiento material de la familia............................................... 182
Conclusin................................................................................................ 188
Captulo VI
Cmo suturar la brecha generacional? Discursos e iniciativas del
MBS hacia la niez y la juventud durante la ltima dictadura.................... 191
La brecha generacional........................................................................ 192
La resocializacin de los jvenes: polticas y discursos del MBS........... 198
Sexo, drogas y...subversin................................................................. 199
Discursos y polticas hacia a los nios..................................................... 206
El hombre del ao 2000......................................................................... 206
Iniciativas hacia los nios (y sus padres).............................................. 210
El Cuerpo de Vigilancia Juvenil contra el riesgo fsico y moral....... 213
Influencias internacionales en las polticas hacia los nios.................. 218
La semana del nio: actores y actividades en el espacio pblico..... 222
Conclusin................................................................................................ 229

Captulo VII
Discursos, polticas y actores en torno al problema de los jubilados
durante la dictadura...................................................................................... 231
Imaginarios sobre los abuelos y los jubilados durante la ltima
dictadura................................................................................................... 232
Cambio de rgimen y nueva agenda en torno a la previsin social.......... 235
El financiamiento del Sistema................................................................ 240
La modernizacin del Sistema................................................................ 242
La eliminacin de los aportes previsionales: Debates en torno a un
cambio fundamental en el sistema............................................................ 245
Conclusin................................................................................................ 253

CONCLUSIONES GENERALES............................................................ 255

Agradecimientos

E
ste libro es una versin corregida de mi tesis de doctorado en Historia, de-
fendida y aprobada en la Facultad de Filosofa y Letras de la Universidad
de Buenos Aires. Fueron muchas las personas y las instituciones que estu-
vieron involucradas de manera directa e indirecta con el trabajo de investigacin,
reflexin, discusin, escritura y correccin de este libro. En primer lugar, quiero
agradecer a Daniel Lvovich, por haberse comprometido de manera entusiasta, ge-
nerosa y responsable en la direccin de esta investigacin. Valoro inmensamente
su compaa en las idas y vueltas de la construccin de este relato en particular,
pero sobre todo su invitacin a comenzar a transitar el camino de la investigacin
historiogrfica. Asimismo, agradezco a Laura Graciela Rodrguez, quien codirigi
este trabajo, por su acompaamiento constante a lo largo de estos aos y por la
posibilidad de compartir diferentes espacios de discusin sobre el Estado en la
historia argentina reciente. Esos intercambios fueron fundamentales para pensar
aspectos nodales de la tesis. Asimismo, agradezco a Alejandro Cattaruzza, mi con-
sejero de estudios del doctorado, por el apoyo y la ayuda que me ha brindado en
numerosas oportunidades. Al jurado evaluador de la tesis, conformado por Paula
Canelo, Patricia Funes y Patricio Geli, agradezco los agudos comentarios y las
valiosas sugerencias para mejorar mi trabajo.
Para el desarrollo de esta investigacin fueron fundamentales tambin las
discusiones y el intercambio con mis colegas y amigos del grupo sobre historia
contempornea de la Universidad Nacional de General Sarmiento. Destaco espe-
cialmente el apoyo y la presencia de Paula Gonzlez, Gabriela Gomes, Malena
Chinski, Juan Gandulfo, Florencia Levn, Ernesto Bohoslavsky, Cristian Vzquez,
Hernn Merele, Martn Vicente, Guadalupe Ballester, Juan Luis Besoky y Edward
Brudney.
La ayuda y el apoyo de otros amigos y colegas tambin fue imprescindible
para terminar este trabajo. Agradezco, en este sentido, la amistad y el acompaa-
miento de Valeria Galvn, Gabriela Gomes, Malena Chinski, Jimena Montaa, No-
elia Fernndez, Guillermina Zanzottera, Blanca Gauto, Romina Barrios, Virginia
Pisarello, Jeremas Silva, Joana Lpez, Emmanuel Kahan, Alex Hasgall, Santiago
Cueto Ra, Cristian Vzquez y Martn Vicente. A su vez, Valeria, Gabriela, Noelia,
Martn y Jos Buschini leyeron en varias oportunidades distintos captulos de este
libro. A ellos, mi inmensa gratitud por sus valiosos comentarios y sugerencias para
mejorar mi trabajo. Tambin agradezco a Guido Giorgi las lecturas, las fuentes,
los comentarios y las sugerencias que me ha brindado generosamente a lo largo de
estos aos.
12 Mara Florencia Osuna

Asimismo, otros colegas del campo de la Historia Reciente Paula Canelo,

Marina Franco, Luciano Alonso, Sergio Morresi, Roberto Pittaluga, Beln Zapa-
ta, Gabriela guila, Silvina Jensen, Soledad Lastra, Hernn Sorgentini, Gabriela
guila, Alicia Divinzenso y Mariana Ponisio, en diferentes mbitos y momentos,
han realizado aportes inteligentes, entusiastas y generosos, tambin fundamentales
para pensar mis problemas de investigacin y concretar el proyecto de este libro.
Del campo de la poltica social, debo un especial agradecimiento a Fernando
Falappa, Vernica Mossier y Marina Luz Garca por haberme brindado, desde la
teora y la prctica, elementos fundamentales para encarar mi investigacin.
A mis compaeros de la ctedra de Teora Poltica (UNLP), Germn Soprano,
Sabrina Calandrn y Emmanuel Kahan, les agradezco los enriquecedores inter-
cambios que tenemos en ese espacio, ya que, adems de favorecer mi prctica
docente, tambin son relevantes para el desarrollo de mi trabajo de investigacin.
A mis excompaeras del equipo de Historia de la UMET, Patricia Al y Ma-
riana Facio, les debo un especial agradecimiento por su compaa y presencia a lo
largo de estos aos.
A las autoridades, el cuerpo docente y el personal administrativo de la Facul-
tad de Filosofa y Letras de la UBA les agradezco la creacin de un espacio propi-
cio para el desarrollo de este trabajo. Asimismo, las becas obtenidas del Consejo
Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas, y de la Comisin de Investi-
gaciones Cientficas fueron imprescindibles para la realizacin del presente libro.
Al personal y autoridades de las hemerotecas de la Biblioteca Nacional, del
Congreso de la Nacin, de la Facultad de Derecho (UBA) y del Ministerio de
Economa les debo tambin mi agradecimiento por haberme facilitado una parte
importante de las fuentes utilizadas.
A mi familia (Patricia, Horacio, Ramiro y Ludmila) y a mis queridas amigas
Soledad, Natalia y Juliana, les agradezco la presencia, la confianza y el afecto que
siempre constituyen el marco fundamental para la realizacin de mis trabajos. Fi-
nalmente, le debo un reconocimiento muy especial a Alejandro Guyot por su cons-
tante apoyo, contencin y cario.
Siglas y abreviaturas ms utilizadas

AAA Alianza Anticomunista Argentina

ACA Accin Catlica Argentina
ACDE Asociacin Cristiana de Dirigentes de Empresa
AICA Agencia Informativa Catlica Argentina
ALN Alianza Libertadora Nacionalista
BHN Banco Hipotecario Nacional
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
CAF Centro de Accin Familiar
CC Ciudad Catlica
CCD Centro Clandestino de Detencin
CdeO Comando de Organizacin
CELAM Conferencia General del Episcopado Latinoamericano
CEMA Centros de Estudios Macroeconmicos de Argentina
CENARESO Centro Nacional de Recuperacin Social
CEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina
CGE Confederacin General Econmica
CGJRP Confederacin General de Jubilados, Retirados y Pensionistas
CGT Confederacin General del Trabajo
CGTA Confederacin General del Trabajo de los Argentinos
CIES Consejo Interamericano Econmico y Social
CNU Concentracin Nacional Universitaria
COMRA Confederacin Mdica de la Repblica Argentina
CONADE Consejo Nacional de Desarrollo
CONAPODE Comisin Nacional de Poltica Demogrfica
CONASE Consejo Nacional de Seguridad
CONATON Consejo Nacional de Toxicomana y Narcticos
CONDECOORD Consejo de Coordinacin de Obras Privadas de Bienestar Social
CONICET Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas
COTAIN Comisin Tucumana Ao Internacional del Nio y la Familia
COTESES Consejo Tcnico de la Seguridad Social
CUSS Contribucin nica de Seguridad Social
CVJ Cuerpo de Vigilancia Juvenil
DINES Direccin Nacional de Emergencias Sociales
DNPS Direccin Nacional de Previsin Social
DSI Doctrina Social de la Iglesia
14 Mara Florencia Osuna

DSN Doctrina de la Seguridad Nacional

FEP Fundacin Eva Pern
FONAVI Fondo Nacional de la Vivienda
FREJULI Frente Justicialista de Liberacin
FVLN Frente Villero de Liberacin Nacional
GAN Gran Acuerdo Nacional
GI Gendarmera infantil
INAC Instituto Nacional de Accin Cooperativa
INAM Instituto Nacional de Accin Mutual
INOS Instituto Nacional de Obras Sociales
INPS Instituto Nacional de Previsin Social
INSSJP Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y
Pensionados
INTA Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria
IVA Impuesto al Valor Agregado
JPRA Juventud Peronista de la Repblica Argentina
MAS Ministerio de Accin Social
MBS Ministerio de Bienestar Social
MFC Movimiento Familiar Cristiano
MSTM Movimiento de Sacerdotes para el Tercer Mundo
MVP Movimiento Villero Peronista
NI Nueva Izquierda
OEA Organizacin de los Estados Americanos
ONU Organizacin de las Naciones Unidas
OPP Orden de Pago Previsional
PAMI Programa de Atencin Mdica Integral
PASS Programa Argentino de Seguridad Social
PBI Producto Bruto Interno
PRODE Pronsticos Deportivos
SAMIC Servicios de Atencin Mdica Integral para la Comunidad
SEPAC Secretara de Promocin y Asistencia de la Comunidad
SMVyM Salario Mnimo, Vital y Mvil
SRA Sociedad Rural Argentina
UBA Universidad de Buenos Aires
UCA Universidad Catlica Argentina
UCRI Unin Cvica Radical Intransigente
UCRP Unin Cvica Radical del Pueblo
UIA Unin Industrial Argentina
UNESCO Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin,
la Ciencia y la Cultura
UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
UNLP Universidad Nacional de La Plata
 La intervencin social del Estado 15

UNLu Universidad Nacional de Lujn

UOM Unin Obrera Metalrgica
USAL Universidad del Salvador
VEA Viviendas Econmicas Argentinas
Introduccin

D
esde mediados del siglo XX, ms precisamente a partir de la dictadura
argentina de 1955, diversos sectores sociales, estatales y militares co-
menzaron un proceso de construccin de un enemigo interno asociado
ampliamente con el marxismo que consideraban necesario eliminar. En este
sentido, en el perodo de alta conflictividad social que inaugur el derrocamiento
del peronismo, una contribucin importante al impulso de la represin dentro del
pas, en el marco de la Guerra Fra, fue la Doctrina de Seguridad Nacional (DSN).
Los militares argentinos cumplieron un papel central en el control del orden interno
y los diferentes gobiernos construyeron un andamiaje normativo para reprimir a
diferentes sectores, como los partidos polticos, los grupos de izquierda, el movi-
miento obrero, los estudiantes, el peronismo revolucionario y los grupos armados.1
An as, para contrarrestar el impacto del comunismo, la DSN tambin con-
templaba la promocin del desarrollo en los pases perifricos. El rgimen de
facto de la Revolucin Argentina, liderada por un general azul, Juan Carlos
Ongana, jug un papel importante en este entramado a partir de 1966. Osiris Vi-
llegas, uno de los jefes militares del golpe que luego sera secretario del Consejo
Nacional de Seguridad desarroll una versin muy completa de la DSN y, al mis-
mo tiempo, percibi en el nuevo gobierno la posibilidad de alcanzar el desarrollo
econmico industrial deseado.2 Estos propsitos se condensaron en un documento
llamado Polticas y Estrategias para el Desarrollo y la Seguridad nacional, en
donde la seguridad se encontraba subsumida al problema del desarrollo. Este
problema haba comenzado a ser un tema prioritario en las agendas de los pases
de la regin despus de la Revolucin Cubana. Sobre todo desde 1961, cuando la
Alianza para el Progreso intent promover el desarrollo econmico, social y cultu-
ral de los pases dependientes para evitar estallidos sociales y revoluciones.3

1 RANALLETTI, Mario y PONTORIERO, Esteban La normativa en materia de defensa y seguri-

dad y la criminalizacin de las disidencias (1955-1976), en actas de las V Jornadas de Trabajo
sobre Historia Reciente, Universidad Nacional de General Sarmiento, 2010; FRANCO, Marina Un
enemigo para la nacin. Orden interno, violencia y subversin, 1973-1976, Buenos Aires, Fondo
de Cultura Econmica, 2012; FRANCO, Marina Rompecabezas para armar: la seguridad interior
como poltica de Estado en la historia argentina reciente (1958-1976), en Revista Contempornea,
n. 2, 2012, pp. 77-96; EIDELMAN, Ariel El desarrollo de los aparatos represivos del Estado ar-
gentino durante la Revolucin Argentina, 1966-1973, Tesis de Doctorado en Historia, Universidad
de Buenos Aires, Facultad de Filosofa y Letras, 2010.
2 DE RIZ, Liliana La poltica en suspenso 1966/1976, Buenos Aires, Paids, 2007.
3 AGUIRRE, Orlando La Alianza para el Progreso y la promocin en Amrica Latina, en Re-
vista Afuera, Ao V, n. 9, 2010, Disponible en: http://www.revistaafuera.com/autores_detalle.
php?id=94.
18 Mara Florencia Osuna

En este marco internacional, es posible comprender que en la Argentina del

Onganiato fuera creado el Ministerio de Bienestar Social (MBS) bajo el para-
digma del desarrollo. Sin embargo, para entender los matices de este proceso, a lo
largo de este trabajo se prestar atencin a los actores y a las expectativas locales.
A pesar de que el desarrollo y la seguridad fueron dos variables centrales
de la intervencin estatal en los aos sesenta y setenta; debido al inusitado incre-
mento de la violencia poltica, el autoritarismo y la represin estatal, los estudios
del campo de la historia reciente se han concentrado preferentemente en ese as-
pecto del proceso histrico. En los ltimos aos, sin embargo, han comenzado a
surgir nuevos estudios que, centrados en la dictadura de Ongana, dieron impulso
a una agenda de investigacin sobre las dimensiones propositivas de ndole social,
poltica, educativa y cultural de ese gobierno de facto.4
En ese contexto se inscribe este libro, cuyo objetivo es estudiar las estrategias
de intervencin del Ministerio de Bienestar Social (MBS)/Accin Social (MAS),
desde su creacin, en 1966, hasta el final de la ltima dictadura argentina, en 1983.5
En relacin con esto, se analizarn las trayectorias, los discursos y los idearios de
los principales funcionarios involucrados con las polticas del rea, los proyectos
ministeriales de los diferentes gobiernos del perodo, las caractersticas de las pol-
ticas impulsadas e implementadas, y la red de relaciones existente entre los actores
sociales y estatales.
En casi todo el perodo de estudio, aunque con algunas variaciones, el Mi-
nisterio estuvo compuesto por las Secretaras/Subsecretaras de Salud Pblica, de
Vivienda, de Seguridad Social, de Promocin y Asistencia de la Comunidad/Asis-
tencia Social, de Turismo, de Deportes, y del Menor y la Familia. Estas reas, con-
sideradas aisladamente, constituyen grandes subsistemas de la poltica social cuyo
anlisis es imposible agotar en el marco de nuestro trabajo. Por este motivo, es im-
portante explicitar algunas consideraciones atinentes a la metodologa y el recorte.

4 GIORGI, Guido Redes catlicas y Estado en la Revolucin Argentina, en Ciencias sociales y

religin, Vol. 12, Porto Alegre, 2010, pp. 53 78; GOMES, Gabriela El Onganiato y los sectores
populares: funcionarios, ideas y polticas de la Secretara de Estado de Promocin y Asistencia a la
Comunidad (1966-1970), en Anuario de Estudios Histricos Prof. Carlos S. A. Segreti, ao 11,
Vol. 11, n. 11, Crdoba, 2011, pp. 279-302 y La poltica social de los regmenes dictatoriales en Ar-
gentina y Chile: (1960-1970), La Plata: Universidad Nacional de La Plata. Facultad de Humanida-
des y Ciencias de la Educacin; Buenos Aires: Universidad Nacional de General Sarmiento, 2016.
Disponible en:http://www.memoria.fahce.unlp. edu.ar/libros/pm.483/pm.483.pdf; GIORGI, Gui-
do y MALLIMACCI, Fortunato Catolicismos, nacionalismos y comunitarismos en poltica social.
Redes catlicas en la creacin del Ministerio de Bienestar Social de Argentina (1966-1970), en
Cultura y Religin, Vol. 6, n. 1, Iquique, 2012, pp. 113-144; GALVN, Mara Valeria y OSUNA,
Mara Florencia Poltica y cultura durante el Onganiato. Nuevas perspectivas para la investiga-
cin de la presidencia de Juan Carlos Ongana (1966-1970), Rosario, Prohistoria, 2014.
5 El Ministerio de Bienestar Social existi con esa denominacin hasta 1981, cuando se transform
en Ministerio de Accin Social.
 La intervencin social del Estado 19

Por un lado, a diferencia de los escasos trabajos existentes sobre la poltica

social en esos aos,6 el trabajo no reconstruir las lgicas internas de cada sub-
sistema, ni focalizar en sus dimensiones cuantitativas y normativas (nmero de
beneficiarios, montos de los aportes y las retribuciones, etc.). A pesar de esta ad-
vertencia, debido a la importancia que los actores catlicos de las dos dictaduras
estudiadas le otorgaban al sistema previsional y a la figura del jubilado, las polticas
previsionales sern abordadas en casi todo el perodo trabajado. En cambio, las
obras sociales, la salud pblica, la asistencia social, la vivienda y la familia sern
problemas estudiados en los momentos en que fueron parte sustantiva de la estra-
tegia ministerial.
En relacin con esto, las polticas de la agencia estatal sern consideradas,
principalmente, en funcin del paradigma de intervencin ministerial que predo-
min en cada gobierno. De esta manera, la estrategia central del MBS en cada
subperodo ser determinada teniendo en cuenta los objetivos generales de cada
gobierno y de la coalicin de fuerzas que lo respaldaba; las redes, idearios y perfi-
les de los funcionarios reclutados; y las iniciativas que, en funcin de lo anterior,
adquirieron ms relevancia y urgencia. En este sentido, siguiendo a Oscar Oszlak y
Guillermo ODonnell, las polticas pblicas son las posiciones tomadas por el Es-
tado ante diversas cuestiones socialmente problematizadas, ya que ninguna so-
ciedad posee la capacidad ni los recursos para atender omnmodamente a la lista de
necesidades y demandas de sus integrantes. Slo algunas son problematizadas.7
El desarrollo comunitario, la participacin de los sindicatos, el saneamiento del
sistema previsional, los jubilados, la unidad de la familia nuclear, la atencin social
a sectores marginados, los jvenes y las drogas; son diversas cuestiones que
fueron incluidas en diferentes momentos en la agenda ministerial, porque en el
mbito nacional y/o internacional fueron planteadas como problemas a resolver y
los actores reclutados en el MBS, desde sus idearios e intereses de clase y de grupo,
las consideraron prioritarias. A su vez, dentro de ese conjunto de cuestiones, por las
caractersticas del gobierno que las impuls, algunas adquirieron an ms relevan-
cia, notoriedad y repercusin pblica. O, en otros casos, como el comunitarismo

6 YUJNOVSKY, Oscar Las claves polticas del problema habitacional argentino, Grupo Editor de
Amrica Latina, Buenos Aires, 1984; FELDMAN, Jorge; GOLBERT, Laura e ISUANI, Ernesto
Maduracin y crisis del sistema previsional argentino, Buenos Aires, Centro Editor de Amrica La-
tina, 1988; CORTS, Rosala La seguridad social en la Argentina: el sistema de previsin social,
serie Documentos e informes de Investigacin, 43, FLACSO, Buenos Aires, 1986; MARSHALL,
Adriana Polticas sociales: el modelo neoliberal. Argentina (1976-1983), Buenos Aires, Editorial
Legasa, 1988; BELMARTINO, Susana Crisis y reformulacin de las polticas sociales, en SU-
RIANO, Juan (org.) Nueva Historia Argentina: Dictadura y Democracia (1976-2001), Buenos
Aires, Editorial Sudamericana, 2005; BELMARTINO, Susana La atencin mdica en el siglo XX.
Instituciones y procesos, Buenos Aires, Siglo XXI Editores, 2005.
7 OSZLAK, Oscar y ODONNELL, Guillermo Estado y polticas estatales en Amrica Latina, en
KLIKSBERG, Bernardo y SULBRANDT, Jos Para investigar la administracin pblica. Mode-
los y experiencias latinoamericanos, Alcal de Henares, Instituto Nacional de la Administracin
pblica, 1984.
20 Mara Florencia Osuna

(1966-1970) y la lucha antisubversiva (1976-1983), alinearon a casi todas las

secretaras, direcciones y dependencias del MBS tras la consecucin de ese obje-
tivo prioritario. Entonces, en nuestra agenda de investigacin recuperaremos esas
cuestiones prioritarias ya que, adems, permiten iluminar aspectos nodales ms
amplios de los momentos histricos en que tuvieron lugar.
Por otro lado, de ello se desprende la importancia de diversos actores estatales
y sociales en la definicin e implementacin de las polticas. En este sentido, se
considera que la esfera estatal nunca est aislada ni siquiera en los regmenes
ms crudamente represivos sino que est en permanente contacto con actores no
estatales, privados y de otros mbitos estatales.8 Por tal motivo, prestaremos aten-
cin a las relaciones de tensin y coincidencia entre los funcionarios, y diferentes
grupos y corporaciones: sindicatos, catlicos, intelectuales, jubilados, mdicos,
beneficiarios, pobladores. Asimismo, en los diferentes captulos atenderemos a la
vinculacin entre las polticas e idearios de los agentes estatales, y las redes nacio-
nales e internacionales de circulacin de ideas en que se inscribieron.
A su vez, tendremos en cuenta las caractersticas de los funcionarios, es decir,
quines son el Estado, ya que el Estado son las normas que lo configuran y
determinan pero tambin son las personas que producen y actualizan sus prcticas
cotidianas dentro de sus formaciones institucionales y en interlocucin con esas
normas.9 De esta manera, el libro se enmarca en una perspectiva que considera
a los funcionarios estatales como agentes con una determinada trayectoria, porta-
dores de determinadas tradiciones poltico-ideolgicas, valores e intereses.10 Esta
diversidad en la burocracia nos permite pensar el Estado como una privilegiada
arena de conflicto poltico, donde pugnan por prevalecer intereses contrapuestos y
se dirimen cuestiones socialmente problematizadas.11
Este enfoque tambin dialoga con un conjunto de trabajos que enfatizan en
la dinmica conflictiva entre las dos almas de las dictaduras estudiadas. En esos
aos, el avance de las posiciones de los liberales nucleados en torno al equipo
econmico se contrapuso a los proyectos estatales de los actores nacionalistas, cor-
porativistas y catlicos de algunas carteras como Planeamiento, Bienestar Social
o Educacin.12

8 BOHOSLAVSKY, Ernesto y SOPRANO, Germn Un estado con rostro humano. Funcionarios

e instituciones estatales en Argentina (desde 1880 hasta la actualidad), Los Polvorines: UNGS;
Buenos Aires: Prometeo, 2010, p. 26.
9 BOHOSLAVSKY, Ernesto y SOPRANO, Germn Un estado con rostro humano, cit., p. 24.
10 BALDWIN, Peter La poltica de solidaridad social. Bases sociales del Estado de Bienestar eu-
ropeo.1875-1975, Madrid, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1992; SKOCPOL, Theda
Los orgenes de la poltica social en los Estados Unidos, Madrid, Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales, 1996.
11 OSZLAK, Oscar Polticas pblicas y regmenes polticos: reflexiones a partir de algunas experien-
cias Latinoamericanas, Cuadernos del CEDES n. 2, Buenos Aires, 1980, p. 9.
12 CORRADI, Juan El mtodo de destruccin. El terror en la Argentina, en QUIROGA, Hugo y
TCACH, Csar (orgs.) A veinte aos del golpe. Con memoria democrtica, Rosario, Homo Sapi-
ens, 1996; PALERMO, Vicente y NOVARO, Marcos La dictadura militar, 1976-1983: del golpe de
 La intervencin social del Estado 21

Asimismo, aunque una buena parte de las iniciativas ministeriales podra

inscribirse en la definicin clsica de poltica social, materializada en servicios
sociales estatales como jubilaciones, asignaciones familiares, viviendas, turismo
social y asistencia mdica;13 en el perodo considerado, el MBS tambin fue uti-
lizado para otros fines que no es posible observar si nos ceimos a esa categora.
En efecto, como veremos, diferentes actores catlicos, nacionalistas, peronistas
ortodoxos en distintos momentos intentaron construir, desde esa agencia estatal,
diferentes proyectos ligados a sus utopas y cosmovisiones sobre el orden social
deseable.
La existencia del MBS, a su vez, como sealamos, se sita en un complejo
contexto histrico signado por la existencia de dos regmenes militares, con un
interregno de slo tres aos de democracia formal, y por la escalada de la violencia
poltica social y estatal. Entonces, el propsito y desafo del libro tambin ser
delimitar la especificidad de la intervencin social del Estado, teniendo en cuenta
ese marco. An as, no existe ningn rgimen que pueda mantener su estabilidad
a travs del empleo exclusivo de mtodos coercitivos; las dictaduras occidentales
del siglo XX tuvieron la necesidad de crear polticas especficas para mantener sus
apoyos originales e incluso ampliarlos,14 de modo que la poltica social constituy
una estrategia fundamental para ese fin. En este sentido, estas iniciativas tambin
pueden ser analizadas, siguiendo a Tim Mason y Carme Molinero, en una clave que
nos resulta atractiva para nuestra indagacin especfica, es decir, en tanto polticas
tendientes a la bsqueda de adhesin y consenso, como ocurri en algunos regme-
nes autoritarios del siglo XX, como el franquismo y el nazismo.15
La hiptesis general que intentar demostrar este trabajo es que en el perodo
1966-1983, el MBS, si bien conserv un ncleo duro de dependencias ligadas
desde aos anteriores a la poltica social (tales como Salud Pblica, Vivienda y
Seguridad Social), fue un espacio utilizado por diferentes actores vinculados a re-
des catlicas y nacionalistas para proyectar distintas utopas sobre el orden social
deseable. La amplitud, novedad e indefinicin de la expresin Bienestar Social

estado a la restauracin democrtica, Buenos Aires, Paids, 2003; CANELO, Paula La poltica
contra la economa-Los elencos militares frente al plan econmico de Martnez de Hoz durante
el Proceso de Reorganizacin Nacional en PUCCIARELLI, Alfredo (comp. ) Empresarios, tec-
ncratas y militares. La trama corporativa de la ltima dictadura, Buenos Aires, Siglo XXI, 2004;
CANELO, Paula El proceso en su laberinto. La interna militar, de Videla a Bignone, Buenos Aires,
Prometeo Libros, 2008; RODRGUEZ, Laura Graciela Catlicos, nacionalistas y polticas educa-
tivas durante la ltima dictadura (1976-1983), Rosario, Prohistoria, 2011.
13 CASTEL, Robert La metamorfosis de la cuestin social. Una crnica del salariado, Paids, Bue-
nos Aires, 1997.
14 CALVO VICENTE, Cndida El concepto de consenso y su aplicacin al estudio del rgimen
franquista, en Spagna Contempornea, n. 7, 1995.
15 MASON, Tim Social Policy in theThird Reich, An Arbor, Berg, 1993; MOLINERO, Carme La
captacin de las masas. Poltica social y propaganda en el rgimen franquista, Madrid, Ctedra,
2005.
22 Mara Florencia Osuna

crearon un marco propicio para convertir esta agencia estatal en una usina de pro-
yectos diferentes y, en consecuencia, discontinuos y cambiantes.
Los captulos abordarn diferentes subperodos en los que, junto con cam-
bios relevantes de gobierno, fue modificndose la estrategia del MBS: 1966-1970,
1970-1973, 1973-1976 y 1976-1983.
El captulo I analiza los idearios, los actores y las principales polticas del
Ministerio, luego de su creacin en septiembre de 1966. El gobierno de facto lleg
al poder en un contexto de crisis de la democracia liberal y de la partidocracia,
trmino utilizado por Ongana para acentuar el clima hostil frente a los partidos po-
lticos. Este sistema era percibido como incapaz de garantizar el orden y la unidad
nacional, y conducente a la crisis y el conflicto. Al mismo tiempo, la democracia
encarnada, a su vez, en el ex presidente radical Arturo Illia era asociada con la len-
titud, la ineficiencia, la debilidad y la falta de autoridad. Las Fuerzas Armadas, por
su capacidad organizativa y de mando, eran vistas como la nica institucin capaz
de modernizar el pas. De esta manera, este gobierno militar no pretenda tomar el
poder slo para programar una salida electoral, sino que tena objetivos refundacio-
nales y revolucionarios. En el programa de la dictadura desarrollista, tcnica y
apoltica no haba lugar para los partidos polticos que, de hecho, fueron prohi-
bidos y las Fuerzas Armadas tampoco podan ejercer la funcin pblica. Se ensa-
yaron nuevas formas de vinculacin con la comunidad, a partir del asesoramiento
tcnico de consejos esparcidos por todo el territorio nacional y conformados por
los representantes de las comunidades municipales y provinciales.
Como los partidos polticos y los militares en servicio activo no tenan lugar
en el nuevo gabinete nacional, las distintas agencias estatales estuvieron en manos
de civiles representantes de tres sectores diferentes: los nacionalistas, los catlicos
(paternalistas) y los liberales. Ongana era un ferviente catlico representante
del sector paternalistay el flamante MBS fue integrado por miembros de esa
red. Durante el primer ao, predominaron los integristas de Ciudad Catlica. Pero,
luego, fueron reemplazados por funcionarios cercanos a la red nacionalista del Ate-
neo de la Repblica, ms flexibles frente a las exigencias del mundo moderno.
De esta manera, la creacin del MBS respondi directamente al nuevo proyecto de
gobierno y combin dos elementos centrales de ste: el catolicismo y la resolucin
tcnica de la cuestin social. Por la cercana con las ideas y redes del nuevo presi-
dente, en algunos crculos se lo llam el Ministerio de Ongana. En ese marco,
como demuestra el Captulo I, la dependencia ms revolucionaria del MBS fue
la Secretara de Promocin y Asistencia de la Comunidad (SEPAC), que intentaba
construir nuevas formas de participacin comunitaria a partir de los Consejos de la
Comunidad. La utopa desarrollista implementada por los catlicos en el plano
de la poltica social haca nfasis en un principio: el desarrollo slo sera posible si
la comunidad local, controlada y asesorada por el Estado, tomaba en sus manos la
ejecucin de las polticas del bienestar. Debido a que el propsito general del libro
es dar cuenta de la estrategia principal de intervencin del MBS en los distintos
 La intervencin social del Estado 23

perodos sealados, en los aos de Ongana analizaremos la red de actores, de ideas

y de agencias que respondieron ms cabalmente a los propsitos catlicos y moder-
nizadores del nuevo gobierno. Por tal motivo, en los Captulos I y II, examinare-
mos, respectivamente, el comunitarismo catlico y modernizante de la SEPAC,
y las utopas futuristas basadas en la metodologa prospectiva que impactaron
en el diseo del sistema de seguridad social del Onganiato.
El Captulo III reconstruye la gestin frente al MBS del ex marino y periodis-
ta, Francisco Manrique, durante las presidencias del militar nacionalista, Rober-
to Levingston (1970-1971), y del general considerado liberal, Alejandro Lanusse
(1971-1973). Ese contexto estuvo caracterizado por el incremento de la conflicti-
vidad social y de las acciones de la izquierda armada, lo que se materializ, por un
lado, en avances en la normativa represiva. Fue creado un tribunal especial o C-
mara Federal en lo Penal de la Nacin (1971), conocido como el Camarn, para
juzgar a quienes cometiesen delitos calificados de subversivos. En este marco,
uno de los episodios ms resonantes de la presidencia de Lanusse fue la Masacre
de Trelew que marcara un hito en la cadena de acontecimientos ligada a las nue-
vas estrategias estatales represivas contra la militancia.16 Sin embargo, por otro
lado, Lanusse apost al desarrollo de una estrategia sensible frente a los sindicatos,
los trabajadores y los sectores populares, con el fin de amortiguar el conflicto so-
cial frente a la transicin democrtica que vehiculizara el Gran Acuerdo Nacional
(GAN). En este sentido, Manrique, en su enrgica gestin una de las ms destaca-
bles del largo perodo analizado, respondi a la doble necesidad de su viejo amigo
Lanusse de buscar consensos a partir de la utilizacin de los recursos ministeriales
para morigerar la puja distributiva y, a la vez, construir la plataforma a partir de la
cual el entonces presidente de facto pudiera encabezar el primer gobierno electo de
la transicin. Sin embargo, frente al frustrado intento de Lanusse de ser candidato
a presidente, Manrique aprovech el gran protagonismo poltico y social que le dio
su paso por el MBS, y se convirti en el candidato de la Alianza Popular Federalista
(luego, Partido Federal).
Si en el perodo 1966-1970 el MBS fue un pilar central del proyecto del presi-
dente de facto, Ongana; entre 1971 y 1973, el MBS estuvo signado por la impronta
personalista del ministro Manrique y su intencin de proyectarse polticamente.
Por tal motivo, el Captulo III analiza la importante expansin de la burocracia que
tuvo lugar en el MBS en 1970-1972, la relacin que el ministro federal comenz
a tejer con el hombre comn del interior del pas en sus numerosos viajes, el vn-
culo con los sindicatos en el contexto de apertura poltica y la estrategia del MBS
de Manrique en la ltima etapa de la Revolucin Argentina.
El captulo IV, por su parte, estudia el Ministerio en el nuevo perodo de de-
mocracia formal que comenz el 25 de mayo de 1973, tras el triunfo de Hctor

16 PITTALUGA, Roberto La memoria segn Trelew, en Cuadernos del CISH, n. 19-20, La Plata,
Editorial Prometeo, 2006.
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Cmpora, candidato del Frente Justicialista de Liberacin (FREJULI) y delegado

de Juan Domingo Pern. La conformacin del nuevo gabinete nacional evidenciaba
la diversidad existente en el peronismo, ya que las diferentes carteras estuvieron re-
partidas entre funcionarios provenientes de la juventud, del sindicalismo ortodoxo
y de los sectores tradicionales. En este marco, el secretario privado de Pern, Jos
Lpez Rega, asumi como ministro de Bienestar Social. En esos aos, la violencia
poltica armada recrudeci en diferentes niveles: entre la derecha y la izquierda
peronista, en la normativa estatal (reforma del Cdigo Penal, la ley de Seguri-
dad Nacional y Actividades Subversivas), en el progresivo involucramiento de
los militares en la represin y en la creacin de los primeros Centros Clandestinos
de Detencin (CCD) durante el Operativo Independencia, en Tucumn, en 1975.
En este contexto, el MBS comenz a adquirir un papel ms complejo, ligado
materialmente a la represin clandestina contra la izquierda y la oposicin. Es de-
cir, si en 1966, como vimos, el objetivo del desarrollo econmico y social estaba
estructural y difusamente ligado a la estrategia de la DSN de prevencin contra
el marxismo; a partir de 1974, el MBS dirigido por Lpez Rega reformul ese
papel y, adems de colaborar con la represin legal, tambin comenz una ofensiva
armada clandestina contra los blancos de la Triple A. Aunque sin descuidar la tan
mentada redistribucin de la riqueza por medio de las diferentes secretaras del
Ministerio. Ese doble carcter de la poltica del garrote y la zanahoria otorg
cierta peculiaridad a la agencia estatal en estos aos. Asimismo, en los discursos
de Lpez Rega es posible encontrar una asociacin entre la pobreza material y la
violencia potencial de las masas, que justificaba la atencin urgente de los sectores
sociales ms necesitados. En este marco, adems de la centralidad indudable del
ministro, la agencia estatal del MBS que resaltara por su enrgico accionar sera
la Direccin Nacional de Emergencias Sociales (DINES) dirigida por el militar
retirado Leandro Salato. Prestaremos atencin al concepto de emergencia que
manejaba la Direccin, ya que cubra un amplio espectro que iba desde las cats-
trofes naturales hasta los atentados, pasando por el envo de una silla de ruedas o
una chapa para una villa miseria. Segn la DINES, el pas estaba en estado de
emergencia y, por ello, el MBS mont una compleja red de comunicacin para
llegar a todos los puntos del territorio de manera rpida. En este marco, tambin
analizaremos las caractersticas del beneficiario ideal del Ministerio y observa-
remos que fue reinstalado el concepto del humilde, es decir, de aquellos sectores
empobrecidos, vulnerables y marginados del entramado social. No era el trabajador
asalariado quien vertebraba la propaganda oficial del Ministerio del Pueblo, sino
el excluido que era representado como un ser en un estado apoltico y asocial,
una suerte de buen salvaje que, por cierto, era escasamente peligroso.
El Captulo V comienza a estudiar los aos de la ltima dictadura, cuando
el MBS dej de ser el Ministerio del Pueblo para convertirse, segn la retrica
oficial, en el Ministerio de la Familia encontrando una nueva resignificacin en
el marco de una agenda diferente. El perodo 1976-1983 coincide con los aos del
 La intervencin social del Estado 25

terrorismo de Estado, basado en un dispositivo represivo clandestino, materializa-

do en cientos de CCD, que articulaba secuestros, tortura, asesinato y desaparicin
del cuerpo de la vctima. A pesar de su carcter secreto e ilegal, la instalacin de
cientos de CCD en la trama urbana de las grandes ciudades, como indica Pilar
Calveiro, lo convertan en un secreto a voces capaz de infundir parlisis y terror
en el conjunto de la sociedad.17 En el marco de la lucha antisubversiva, el MBS
cumpli diferentes objetivos. Por un lado, desde su discurso, el objeto de interven-
cin prioritario era la familia y su proteccin en trminos ideolgicos y materia-
les. Esto responda al diagnstico de crisis de la familia y al impacto destructivo
potencial de la subversin en su seno. Cabe mencionar que los principales fun-
cionarios eran catlicos conservadores y en sus iniciativas articularon el MBS con
una amplia red catlica que inclua a la Iglesia y al laicado. De esta manera, en los
tres captulos que dedicamos a la ltima dictadura nos proponemos analizar los
discursos y las polticas hacia la familia como unidad, pero tambin, hacia algunos
de sus miembros: los nios, los jvenes y los abuelos. Como estudia el Captulo VI,
entre los ms jvenes y los ms viejos de la familia exista, segn los discursos de
la poca, una brecha generacional que era necesario suturar porque, en parte, era
la causa de la cooptacin de los jvenes por parte de los subversivos. Para ello,
se recuperara la figura de los viejos/abuelos/jubilados que, segn los funcionarios,
haba sido desvalorizada. Esto nos permite explicar la importancia que los jubila-
dos tuvieron para el secretario de Seguridad Social, el catlico Santiago de Estrada.
En ese sentido, en el Captulo VII observamos que el MBS funcion como un
contrapeso frente a los avances que pretenda realizar el ministerio de Economa
sobre las jubilaciones. El secretario de Estrada defendi el sistema previsional so-
lidario y de reparto frente al proyecto de los tecncratas que proponan la elimi-
nacin de los aportes obreros y patronales, y la privatizacin de las jubilaciones en
un sistema de capitalizacin y seguro. As, el estudio de estas polticas tambin nos
permitir realizar un aporte a la comprensin del marco faccioso y conflictivo en el
que se desarrollaron las polticas estatales durante la ltima dictadura.

17 CALVEIRO, Pilar Poder y desaparicin: los campos de concentracin en Argentina, Buenos Ai-
res,Colihue,2008.
 primera Parte

EL MINISTERIO DE BIENESTAR SOCIAL

DURANTE LA REVOLUCIN ARGENTINA
(1966-1973)