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3 Sector fiscal
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Contabilidad de las finanzas pblicas
En esta seccin se examinan algunas directrices b- Al compilar las estadsticas de un sector o sub-
sicas para el registro y medicin de las transacciones sector del gobierno se agregan todas las partidas de
del gobierno segn se explican enel Manual 1986. categoras correspondientes, pero se eliminan las
partidas o transacciones entre dichas unidades de
gobierno. Por ejemplo, al consolidar las opera-
ciones del gobierno central y los gobiernos locales
1. Bases para la presentacin de datos en el gobierno general, se descuentan o consolidan
los gastos por aportes del gobierno central a los
La fuente principal de las estadsticas del gobiernos locales y los correspondientes ingresos
gobierno son sus propias cuentas. Como existen de los gobiernos locales. Se evita de este modo el
varias etapas o bases de registro contable, es doble registro de algunas partidas. Se requieren
necesario definir el momento de su registro en las
estadsticas de las finanzas pblicas. El Manual
1986 recomienda que los gastos y los ingresos se 2Como se ver en el apndice 3.1, en la nueva versin del
registren en la ltima etapa del proceso contable, Manual se establece el registro de las transacciones sobre una
basndose en pagos efectivos o transacciones de base devengada.
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tres niveles de consolidacin para ensamblar las reembolsarse. Anlogamente, no todos los
transacciones del gobierno general: pagos constituyen gastos fiscales. Por ejemplo,
el reembolso de un prstamo no es un gasto
La consolidacin dentro de cada unidad de fiscal, porque emana de una obligacin asumida
gobierno, que implica la eliminacin de al recibir el prstamo. Los pagos de intereses, en
transacciones intergubernamentales (por cambio, son una partida del gasto fiscal.
ejemplo, consolidar las operaciones de las
distintas unidades de cada ministerio). Transacciones con contraprestacin y sin
contraprestacin. Las transacciones con
La consolidacin de todas las unidades de contraprestacin implican un pago quid pro
gobierno a un mismo nivel, por ejemplo, quo, es decir, a cambio de bienes, servicios,
eliminando las transacciones inter- uso de propiedades o servicios de factores.
gubernamentales entre gobiernos regionales Por el contrario, una transaccin sin contra-
o gobiernos locales. prestacin, sea voluntaria u obligatoria, no
La consolidacin del gobierno central y los conlleva contrapartida en forma de beneficio,
gobiernos regionales y locales en el sector producto o servicio a quien paga.
gobierno general en su totalidad, lo que Gastos corrientes y de capital. Esta diferencia
significa cancelar las transacciones tiene por objeto distinguir los gastos corrien-
intergubernamentales entre los distintos tes (bienes que se consumen o utilizan dentro
niveles de gobierno. del ao fiscal) de los gastos de capital (bie-
Algunos problemas relacionados al proceso de nes con una vida econmica de ms de un
consolidacin se derivan de las siguientes situaciones: ao y que pueden afectar a la renta futura y
i) los pagos o aportes de una institucin podran dife- la riqueza).
rir de las entradas o ingresos declarados por la unidad Activos y pasivos financieros. Esta distincin
receptora debido a diferencias de cronologa o falta es necesaria debido a la asimetra fundamental
de uniformidad en la base de registro (por ejemplo, entre los activos y pasivos financieros del
cheques extendidos en comparacin con cheques gobierno. Esta asimetra se debe a que mien-
pagados), ii) podra no haber informacin sobre todas tras los emprstitos del gobierno se destinan
las unidades de cada gobierno, o las transacciones a satisfacer sus necesidades financieras, la
intergubernamentales podran estar mal clasificadas concesin de prstamos del gobierno se
por parte de algunas unidades y iii) podran ocurrir efecta con fines de poltica econmica y no
demoras por parte de las tesoreras en presentar los con fines de administracin de la liquidez o
datos sobre sus posiciones de caja o sobre sus gastos. con el propsito de obtener beneficios. En
consecuencia, es necesario establecer una
diferencia entre las transacciones que
C. Marco analtico comprenden activos y pasivos financieros
del gobierno.
El Manual 1986 brinda las bases generales para
Recapitalizacin de bancos. En algunos pases,
la medicin de las transacciones que realiza el
los bancos que son total o parcialmente de
sector pblico con el resto de la economa y con
propiedad pblica han experimentado pr-
el mundo, incluidos los ingresos, los pagos y las
didas, llegando su capital a niveles insu-
obligaciones no pagadas del sector pblico. A
ficientes. En algunos casos el gobierno les
continuacin se examinan sus principios ms
inyect capital o se hizo cargo de sus deudas.
importantes.
Segn el Manual 1986, a menos que esas
Ingresos fiscales y entradas, gastos fiscales y transacciones impliquen la entrega de
pagos. A fin de evaluar la posicin fiscal global efectivo, no se debe efectuar ningn registro
del sector pblico y su repercusin macroeco- en las cuentas de ingreso-gasto3. Los pagos
nmica, los analistas deben distinguir entre futuros en efectivo por concepto de intereses
ingreso fiscal y entrada, y gasto fiscal y pago. s se registran como gasto, y los pagos de
Si bien todo ingreso fiscal es una entrada, no amortizacin en efectivo se registran como
todas las entradas representan ingreso fiscal. financiamiento negativo.
Este ltimo slo consiste en las entradas que no
dan lugar a una obligacin de reembolso (por
ejemplo, impuestos). Las entradas provenientes 3En estos casos, sin embargo, es conveniente presentar en una
de prstamos al sector pblico no constituyen partida explicativa la transaccin que ha tenido lugar y registrar
ingreso fiscal, porque los prstamos deben el impacto en las estadsticas de deuda pblica.
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Contabilidad de las finanzas pblicas
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Diagrama 3.1
Marco analtico para la clasificacin de las transacciones del gobierno
ENTRADAS PAGOS
servicios
servicios
servicios
servicios
Bienes y
O Bienes y
Bienes y
O Bienes y
Corrientes De capital De capital Corrientes
T
E
S
R
A
Corrientes De capital De capital Corrientes
G
IN
Nada
Nada
Nada
Nada
DONACIONES
DFICIT/
Adqurido con fines Adqurido con fines
de otros
de otros
de otros
Pasivos
de otros
Pasivos
Pasivos
Pasivos
SUPERVIT
de poltica de poltica
Adquirido con fines Adquirido con fines
de administracin de administracin
de la liquidez CONCESIN DE PRSTAMOS de la liquidez
MENOS RECUPERACIONES
Pasivos del
Pasivos del
gobierno
gobierno
F
O
I
N T
A N N
C I A M I E
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Contabilidad de las finanzas pblicas
En el rubro otros se incluyen los ingresos no Los gastos en bienes y servicios comprenden
tributarios que no se ajustan a las categoras sueldos y salarios, incluidas las asignaciones en
enumeradas, como los legados y donaciones efectivo para transporte y vivienda, las con-
voluntarias del sector privado. tribuciones del gobierno como empleador a los
fondos de seguro social y de pensiones en el sector
de instituciones financieras, y otras compras de
Ingresos de capital bienes (aquellos con vida normal no superior a un
Los ingresos de capital comprenden ingresos ao) y servicios. En los gastos corrientes se incluyen
por: i) ventas de activos de capital fijo, inclusive tambin los pagos y asignaciones a las fuerzas
edificios, equipo de transporte, maquinaria y otro armadas, as como los gastos en bienes duraderos
equipo; ii) ventas de existencias de materiales y equipo para fines militares, excepto fbricas y
estratgicos y de otros productos de importancia vivienda para las familias del personal militar, que
especial, y iii) ventas de tierra y activos intangibles. se clasifican como activos de capital fijo.
El pago de intereses abarca todos los intereses
devengados por el gobierno a otros niveles del
Donaciones gobierno, al sector interno fuera del gobierno y a
Las donaciones se clasifican en donaciones tenedores de deuda no residentes6.
corrientes y de capital. Las primeras son las que se En subsidios se clasifican el costo de sufragar los
efectan para fines de gasto corriente o para fines dficit de operacin de empresas adscritas, las
generales o indeterminados. Cuando el donante o el transferencias a empresas pblicas para compensar
beneficiario considera que la naturaleza de la prdidas de operacin que sean claramente
transferencia es de capital, sta debe ser tratada consecuencia de la poltica del gobierno para
como tal. Las donaciones se clasifican segn mantener los precios a un nivel inferior al costo, y
donantes en tres categoras: De otros niveles del todas las transferencias en cuenta corriente a
gobierno nacional, de autoridades supranacionales y industrias privadas.
de otros gobiernos nacionales e instituciones En otras transferencias figuran las transferencias
internacionales. a otros niveles de gobierno destinadas a propsitos
corrientes, generales o de diversa ndole, las
transferencias corrientes a empresas pblicas no
clasificadas como subsidios, los pagos o ayudas en
2. Gasto y concesin (neta) de prstamos efectivo a unidades familiares y todas las
transferencias a no residentes para propsitos
Existen dos criterios de clasificacin del gasto:
corrientes.
i) segn su impacto econmico: clasificacin
econmica y ii) segn el propsito del gasto:
clasificacin funcional5. La clasificacin econmica Gastos de capital
presenta mayor inters desde el punto de vista del
anlisis econmico y financiero, mientras que la Gastos de capital son pagos para la adquisicin
clasificacin funcional permite evaluar la efectividad de activos de capital fijo; existencias estratgicas;
(estudio costo-beneficio) de los gastos, siendo tierras o activos intangibles; o pagos sin contra-
particularmente til para el anlisis de programas prestacin (transferencias) para que los percep-
sociales. En este captulo nos concentramos slo en tores puedan adquirir tales activos, efectuar
la clasificacin econmica, que es la relevante para compensaciones o aumentar el capital financiero
analizar los efectos de los gastos del gobierno sobre el de los perceptores. Los gastos de capital se clasi-
resto de la economa. La concesin (neta) de fican en cuatro categoras principales: Adquisicin
prstamos, que por si sola constituye una categora de activos de capital fijo, compra de existencias,
econmica, se puede clasificar tambin de acuerdo compra de tierras y activos intangibles y trans-
con la funcin para la cual se concede el prstamo. ferencias de capital.
El rubro adquisicin de activos de capital fijo,
nuevos y existentes registra el valor de bienes
Gastos corrientes duraderos nuevos o existentes a utilizarse en fines
productivos (no militares). Abarcan nicamente
Los gastos corrientes se subdividen en tres
bienes con una vida normal de ms de un ao y por
categoras: Gastos en bienes y servicios, pago de
intereses, subsidios, y otras transferencias.
6El pago de intereses por todo concepto se registra en base a
5Existen adems clasificaciones institucionales (por agencia o valores devengados y no en base a valores efectivos como lo
reparticin ejecutiva) y clasificaciones cruzadas. establece el Manual 1986.
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encima de un valor significativo mnimo. Se pagos, lo que hace que las cuentas fiscales, conta-
incluyen como capital fijo bienes inmuebles, blemente, estn siempre equilibradas. En cambio,
edificios residenciales, y como bienes muebles, para efectos analticos y de poltica econmica es
equipos de transporte, maquinarias y otros equipos. ms til centrar la atencin en la diferencia entre
Compra de existencias incluye la compra de ingreso fiscal (que incluye donaciones) y gasto fiscal
existencias estratgicas o de emergencia, existencias (que incluye la concesin neta de prstamos). Esto
adquiridas para organizaciones reguladoras del se logra a travs de la nocin convencional del
mercado dentro del gobierno y existencias de dficit fiscal global, que define el dficit fiscal como
cereales y otros productos de importancia especial la diferencia entre el total del gasto fiscal y el total
para la nacin. No figuran en esta categora las del ingreso fiscal. Este dficit determina la necesidad
acciones y participaciones ni existencias o de endeudamiento pblico. En la seccin III se
inventarios ordinarios en espera de utilizacin analizan en detalle distintos conceptos que miden
dentro del gobierno. el desequilibrio fiscal.
Compra de tierra y otros activos intangibles
incluye las compras de tierra, bosques, aguas
interiores y depsitos del subsuelo, pero no de 4. Financiamiento
estructuras o construcciones ubicadas en ellos. Los
activos intangibles comprenden derechos para El financiamiento del gobierno puede clasificarse
explotar depsitos minerales y zonas de pesca, otras por prestamistas o por tipos de instrumento de
concesiones y arrendamientos de tierra, patentes, deuda. Algunos instrumentos de deuda pueden
derechos de autor y marcas registradas. corresponder a diferentes clases de prestamistas.
Transferencias de capital incluye las transferen- Generalmente, la clasificacin por prestamistas
cias efectuadas sin contraprestacin con el fin de facilita el anlisis econmico, particularmente
financiar la adquisicin de activos de capital por los cuando los prestamistas se clasifican en grupos
beneficiarios (compensndolos por daos de sus acti- econmicamente homogneos.
vos de capital fijo) o incrementar su capital finan-
ciero. Cuando el donante o beneficiario consideran
que la transferencia es de capital, se la deber tratar Clasificacin por clase de tenedores de deuda
como tal. No se considera como transferencia de
capital la asuncin por parte del gobierno de deudas Los datos de la distribucin del financiamiento
de otros o la cancelacin de deudas de otros con el del gobierno por tenedores de deuda se basan por lo
gobierno, sin que se efecte una transaccin en comn en un registro de la deuda del gobierno en el
efectivo. Las transferencias de capital se clasifican que se contabiliza la colocacin inicial de la deuda y
segn los beneficiarios en beneficiarios internos todas las transferencias que se realicen luego entre
(incluidos todos los dems niveles del gobierno tenedores. En la clasificacin basada en tenedores
nacional) y beneficiarios extranjeros. de deuda se establece una distincin bsica entre el
financiamiento interno y el financiamiento externo.
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progresivas y ad valrem, en lugar de especficas, y engaoso por cuanto supone que todos los pases
cuando la recaudacin de los tributos se efecta con tienen la misma capacidad contributiva12.
prontitud. Se calculan elasticidades no slo para el La capacidad contributiva se define como el nivel
ingreso tributario global, sino tambin para los del ingreso tributario que se obtendra si se gravara
diferentes tributos. con mediana intensidad la base tributaria. Esa
capacidad depende de una serie de factores objetivos
tales como el nivel de ingreso de las personas, los
2. Evaluacin de un sistema tributario hbitos de consumo, la amplitud de las bases fiscales
y de factores subjetivos. Una vez determinada la
Aunque el objetivo primario de un sistema capacidad contributiva, la relacin entre el ingreso
tributario es generar ingreso fiscal, el mismo tributario realmente obtenido y esa capacidad
tambin puede orientarse a corregir fallas del contributiva es un indicador del esfuerzo tributario.
mercado y a la redistribucin del ingreso9. Dados
esos objetivos se han elaborado varios criterios para
evaluar el funcionamiento de un sistema tributario. 4. Efectos de la inflacin sobre los ingresos:
La prueba de diagnstico de Tanzi (que se resume en Desfases en la recaudacin
el recuadro 3.1) puede constituir una gua til para
evaluar el sistema tributario de un pas10. La demora que se registra entre el momento en
que se devenga el ingreso y su captacin produce
desfases en la recaudacin. Cuando estos desfases
3. Anlisis del esfuerzo tributario son de corta duracin y el sistema tributario es els-
tico como ocurre en los pases industrializados
Una de las funciones esenciales de un sistema la experiencia indica que la variacin de precios no
tributario consiste en generar un nivel apropiado de genera impactos significativos sobre el valor real de
ingreso fiscal del modo ms eficiente posible. Concre- los ingresos tributarios. No obstante, en el caso de
tamente, el sistema tributario debe transferir recursos varios pases en desarrollo en los que dichos desfases
del sector privado al sector pblico en forma orde- son prolongados, no se aplica la indexacin en la
nada, no inflacionaria y que fomente el crecimiento. recaudacin de impuestos y el sistema tributario es
En este contexto, resulta importante determinar en sumamente inelstico, la inflacin puede ocasionar
qu medida el gobierno puede incrementar el ingreso prdidas importantes de ingresos tributarios reales.
tributario cuando sea necesario, con mnimos efectos Este es el llamado efecto Tanzi. Se ha observado que
desfavorables. Ello requiere tener una idea de la si la demora entre el momento en que se devengan
productividad del ingreso fiscal, la cual puede los impuestos y su pago es superior a seis meses,
evaluarse a travs de una metodologa conocida como como ocurre en varios pases, la erosin del ingreso
anlisis del esfuerzo tributario11. fiscal supera con creces los recursos generados por el
El anlisis del esfuerzo tributario trata de superar impuesto inflacionario, lo que produce una
las deficiencias que tiene el coeficiente de relacin disminucin de la recaudacin real neta13.
entre el ingreso tributario y el PIB llamado
coeficiente tributario actual o carga tributaria B. Anlisis del gasto14
como indicador del esfuerzo tributario de un pas.
Es comn hacer comparaciones de este coeficiente El gasto pblico representa el costo de las
entre los pases y llegar a conclusiones generaliza- actividades del sector pblico, que comprenden
das con respecto a la carga tributaria de cada pas. la produccin y el suministro de bienes y servicios,
No obstante, el uso de este indicador puede ser y las transferencias de ingresos. El sector pblico
9Sin embargo, es importante notar que la capacidad 12Un ejemplo que puede servir para clarificar este concepto es
redistributiva del sistema tributario es muy limitada. Por esta el de los pases en los que una alta proporcin del PIB consiste
razn se considera que los objetivos de redistribucin del in- en exportaciones de minerales concentradas en pocas empresas,
greso pueden alcanzarse mejor a travs de las polticas de gasto lo que permite la recaudacin de impuestos sobre esas
pblico. actividades de manera ms fcil.
10Un anlisis detallado de la poltica tributaria aparece en 13Vase Choudry, Norun N., Collection Lags, Fiscal Revenue
Tax Policy Handbook, Parthasarathi Shome, a cargo de la edicin and Inflationary Financing: Empirical Evidence and Analysis,
(Washington: Fondo Monetario Inernacional, 1995). IMF Working Paper No. 91/41 (Washington: Fondo Monetario
11Una presentacin y un anlisis detallados del enfoque del Internacional).
esfuerzo tributario aparece en Tax Ratios and Tax Effort in 14Esta seccin se basa en Chu, Ke-Young, Public Expenditure
Developing Countries, 196971, Raja, Chelliah, Hessel Baas Policy: An Overview of Macroeconomic and Structural Issues,
y Margaret Kelly, en Staff Papers, vol. 22, marzo de 1975 en Fiscal Adjustment in Eastern and Southern Africa (Washington:
(Washington: Fondo Monetario Internacional), pgs. 187205. Fondo Monetario Internacional, 1994).
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Recuadro 3.1
La prueba de diagnstico de Tanzi referente a la productividad del ingreso fiscal
Vito Tanzi ha propuesto las siguientes ocho pruebas de 5. ndice de especificidad: El sistema tributario depende
diagnstico cualitativas para evaluar la productividad del del menor nmero posible de impuestos con tasas
ingreso fiscal de un sistema tributario: especficas?
6. ndice de objetividad: La mayora de los impuestos
1. ndice de concentracin: El ingreso tributario recaen sobre bases medidas objetivamente?
agregado proviene en gran proporcin de 7. ndice de aplicacin coercitiva: Se hace cumplir plena
relativamente pocos tributos y tasas tributarias? y eficazmente el sistema tributario?
2. ndice de dispersin: Son muy pocos, si es que 8. ndice de costo de recaudacin: El costo fiscal de
existen, los tributos con rendimiento limitado, la recaudacin de los impuestos es tan bajo como
generadores de escaso ingreso fiscal? sea posible?
3. ndice de erosin: Las bases tributarias reales Segn Tanzi, si la respuesta a todas esas preguntas es
se asemejan en la mayor medida posible a positiva, el sistema tributario del pas ser muy
las potenciales? productivo desde el punto de vista del ingreso fiscal.
4. ndice de retraso en la recaudacin: Los con-
tribuyentes efectan el pago de los tributos Fuente: Tanzi, Vito Tax System and Policy Objectives in
sin mucho retraso y cerca de la fecha en Developing Countries: General Principles and Diagnostic
que corresponde? Tests, estudio indito del FMI, 28 de noviembre de 1983.
proporciona dos tipos de bienes y servicios: los que no calificado son inadecuados, los trabajadores
pueden ser consumidos o usados directamente por la pueden sentirse desalentados, reducindose por
poblacin en forma individual o colectiva (como el lo tanto la productividad en el sector pblico.
transporte pblico de pasajeros y los parques Tambin, utilizar al sector pblico como fuente
nacionales) y los que mejoran la productividad de de empleo puede dar lugar a un considerable
los factores de produccin (como los puertos incremento del costo salarial. En el marco de
industriales). Muchos gastos, incluidos los de las reformas emprendidas recientemente en
infraestructura, tales como carreteras, son una varios pases se ha procurado reducir el gasto
combinacin de ambos tipos. Otros gastos pblicos salarial del sector pblico a travs de censos
jubilaciones y pensiones e indemnizacin por de empleados pblicos y eliminacin de los
desempleo, por ejemplo representan trabajadores fantasma; supresin de vacantes
transferencias directas a hogares y empresas y cargos temporales; congelacin de la con-
comerciales. En esta seccin se analizan las tratacin; suspensin de las garantas de
principales categoras del gasto pblico, hacindose empleo; programas de jubilacin voluntaria;
especial hincapi en los subsidios, la funcin del reduccin, limitacin o congelacin de
Estado, las consecuencias macroeconmicas del sueldos; as como, lo ms difcil polticamente,
gasto pblico y la interrelacin de los aspectos destitucin. En algunos pases se procura,
macroeconmicos y estructurales del gasto pblico. adems, incrementar los diferenciales de
salarios en favor del personal calificado.
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Anlisis fiscal
costoso y contraproducente aplicar una poltica vii) mantenimiento de una moneda sobre-
centrada en la creacin de nueva capacidad al valuada (subsidios cambiarios).
mismo tiempo que se tolera el deterioro de la
En muchos pases en desarrollo, los subsidios
infraestructura existente.
representan una gran proporcin de los recursos del
Gastos de capital. La inversin pblica debe presupuesto pblico. Los subsidios son explcitos si
complementar y respaldar las actividades se registran enteramente en el presupuesto como
determinadas por el mercado, en lugar de gastos, e implcitos en caso contrario. Los subsidios
competir con ellas. Los mbitos de la edu- implcitos resultan de fijar precios administrados a
cacin, la salud, los servicios urbanos y la niveles inferiores o superiores a los del mercado, de
infraestructura rural podran ser prioritarios respaldar tasas de inters que no son de mercado, o
en cuanto a la presencia del sector pblico; de mantener una moneda sobrevalorada. Una gran
sin embargo, debe hacerse un esfuerzo por proporcin de los subsidios pblicos son implcitos
dirigir la inversin pblica hacia aquellos y, por lo tanto, no se reflejan plenamente en el
sectores poblacionales que ms lo necesitan y presupuesto. A travs de los subsidios, el gobierno
por mejorar la eficiencia de esa inversin. beneficia a cierto sector o sectores pero a expensas
de crear distorsiones y costos. Los subsidios inter-
Pagos de intereses. Comprende todos los fieren en la asignacin eficiente de recursos, re-
intereses devengados por deuda del gobierno al ducen la flexibilidad de la economa, y dificultan
sector interno fuera del gobierno y a tenedores el ajuste estructural debido a la presencia de
de deuda no residentes, excepto el FMI. Es intereses creados.
importante entender que los incrementos en En toda evaluacin de los subsidios deben tenerse
la deuda pblica en el presente implican en cuenta los siguientes factores:
mayores gastos por pagos de intereses en el
futuro. Nos referiremos ms adelante a esta Eficacia. Se consideran eficaces aquellos
relacin intertemporal cuando se discuta la subsidios que permiten alcanzar determinadas
sostenibilidad fiscal. metas de poltica econmica a travs de la
transferencia de un mnimo de recursos sin
Subsidios15. Se entiende por subsidio toda crear grandes distorsiones para el sistema de
asistencia a ttulo gratuito otorgada por el incentivos.
gobierno a productores o consumidores.
Existen muchas modalidades diferentes de Duracin. Es muy importante definir la du-
subsidios, tales como: i) pagos directos a racin de los programas de subsidios, porque las
productores o consumidores (donaciones en personas modifican su comportamiento para
efectivo); ii) prstamos a tasas de inters quedar incluidos en estos programas, y pueden
inferiores a las de los emprstitos pblicos, resistirse a ser excluidos de ellos aun cuando su
garantizadas por el gobierno (subsidios de situacin cambie. Es ese comportamiento el
crditos); iii) reduccin de obligaciones que hace ineficaces a muchos subsidios al cabo
tributarias especficas (subsidios tributarios); de cierto tiempo. Algunos subsidios pueden
iv) suministro de bienes y servicios a precios limitarse desde un principio, otros deben ser
inferiores a los del mercado (subsidios en revisados peridicamente.
especie); v) adquisicin, por parte del sector Transparencia. La escala del programa de sub-
pblico, de bienes y servicios a precios sidios y sus implicaciones en cuanto a finan-
superiores a los del mercado (subsidios para ciamiento deben hacerse explcitas en el
adquisiciones); vi) pagos implcitos a travs presupuesto pblico. Asimismo, es preferible
de actos de regulacin gubernamental que el otorgamiento de subsidios en forma directa,
modifican los precios de mercado o el ac- y no a travs de mecanismos indirectos (sub-
ceso al mercado (subsidios regulatorios); y sidios implcitos).
Financiamiento. Los subsidios deben finan-
15Esta seccin se basa Schwartz, Gerd y Benedict Clements, ciarse siempre a travs del presupuesto. Es
Note on Subsidies: Evaluation and Impact, seminario del FMI
sobre ajuste fiscal en frica oriental y meridional, septiembre-
peligroso tratar de resolver problemas de
octubre de 1994. Un anlisis de los temas referentes a los subsidios financiamiento con instrumentos extra-
aparece en Clements, Benedict, Rejane Hugounenq y Gerd presupuestarios, como juntas de comer-
Schwartz, Government Subsidies: Concepts, International Trends, cializacin pblicas, entidades paraestatales
and Reform Options, IMF Working Paper No. 95/91, (Washington: y fondos extrapresupuestarios especficos, o
Fondo Monetario Internacional, septiembre de 1995). Vase
tambin Social Safety Nets for Economic Transition: Options a travs del banco central. Esos mtodos
and Recent Experiences, documento del FMI sobre anlisis y reducen la transparencia y distorsionan los
evaluacin de polticas econmicas, PPAA/95/3, febrero de 1995. incentivos.
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Anlisis fiscal
intenta gastar ms, en la prctica puede exacerbar en cifras netas, los recursos financieros que
sus propias dificultades financieras. necesita el sector pblico tomado en conjunto.
El aumento del endeudamiento del sector pblico La nocin general del dficit puede aplicarse
puede originar problemas. El endeudamiento interno a cada uno de los niveles de gobierno. El
puede aumentar las tasas de inters domsticas, endeudamiento neto del sector pblico es el
incrementando consecuentemente el costo de la resultado de consolidar el endeudamiento neto
inversin y reduciendo el potencial de crecimiento a del gobierno central, el endeudamiento neto
largo plazo del pas. A menos que el sector pblico del gobierno general y el endeudamiento neto
utilice en forma productiva los recursos obtenidos de las empresas pblicas.
mediante un mayor endeudamiento, generando
mayores ingresos tributarios en medida suficiente El dficit fiscal corriente consiste en el gasto
como para financiar los futuros reembolsos e corriente menos el ingreso corriente.
intereses de la deuda, tendr que financiar la
carga de la deuda a travs de una futura reduccin Dficit Total del Total del
de los servicios. En un contexto de movilidad fiscal = gasto ingreso
internacional del capital, el incremento de las corriente fiscal fiscal
tasas de inters internas puede provocar una gran corriente corriente
afluencia de capital, lo cual podra deteriorar la
competitividad externa del pas. Tambin, un En la prctica, esta nocin presenta incon-
mayor endeudamiento externo conlleva un riesgo venientes ya que la misma se basa en la distincin
cambiario y afecta la posicin externa del pas. entre gasto (e ingreso) de capital y corriente. El
gasto de capital comprende transferencias de capital
y compras de activos que se prev utilizar para la
produccin durante un perodo de ms de un ao;
C. Medidas del desequilibrio fiscal todos los dems gastos se clasifican como corrientes.
Las convenciones relativas a la clasificacin del
Como se dijo anteriormente, desde un punto de gasto como corriente o de capital son esencialmente
vista contable, las entradas en el flujo de caja son arbitrarias17. Tambin, podra cuestionarse el su-
iguales a las salidas, por lo que el resultado global puesto bsico de que todo el gasto de inversin del
es cero. Sin embargo, desde un punto de vista sector pblico promueve el crecimiento econmico
analtico, las transacciones se pueden reordenar ya que muchos proyectos de inversin pblica son
mostrando de manera separada diversos conceptos improductivos. Por lo tanto, la nocin del dficit
de ingreso/gasto (arriba de la lnea) y variacin de fiscal corriente, aunque atractiva a primera vista,
activos/pasivos (abajo de la lnea), dando lugar a podra no ser muy til como indicador. Tampoco
diferentes mediciones de desequilibrio fiscal. Asi- ayuda en el anlisis de las repercusiones de la
mismo, el concepto de desequilibrio fiscal tambin situacin fiscal sobre el equilibrio macroeconmico
puede variar dependiendo de cmo se midan las externo o interno.
transacciones: caja o devengado, la cobertura del
sector pblico y el horizonte de tiempo relevante16. El dficit primario constituye una medida
Un indicador comnmente utilizado para medir el precisa de los efectos de la poltica pre-
desequilibrio fiscal es el dficit global, o gasto total supuestaria discrecional en el presente, ya
menos ingreso total (normalmente expresado como que para determinarlo se excluyen los pagos
proporcin del PIB). Este indicador puede ser de intereses de la medida convencional del
complementado por uno o ms de los indicadores dficit18. Este tipo de dficit revela los efectos
que se examinan en la presente seccin (vase el de las medidas fiscales recientes sobre la
diagrama 3.2). deuda neta del sector pblico, por lo cual es
importante para evaluar la sostenibilidad del
El endeudamiento neto del sector pblico dficit del sector pblico. Puede enunciarse
constituye la nocin convencional del dficit como sigue:
fiscal del sector pblico tomado en conjunto.
Constituye tambin la medida estndar ms
17Adems, esas convenciones varan de un pas a otro, lo
general del dficit fiscal, ya que comprende,
que hace sumamente difcil comparar la inversin pblica
de los distintos pases, aunque se trate de grandes economas
industriales.
16Para un anlisis detallado de los distintos conceptos de 18En general, para obtener este indicador se sustrae el total
dficit, vase Blejer, Mario y Adrienne Cheasty, Analytical and de los pagos de intereses del total del gasto. No obstante,
Methodological Issues in the Measurement of Fiscal Deficits, tericamente deberan sustraerse los pagos de intereses netos
Journal of Economic Literature, vol. 29 (diciembre de 1991), realizados por el sector pblico (intereses pagados menos
pgs. 164478. intereses recibidos por el sector pblico).
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3 SECTOR FISCAL
Diagrama 3.2
Cmo medir el dficit fiscal
V a l o r a c i n de los
Sobre qu perodo s e Medidas del b a l a n c e activos financieros
h a d e medir el dficit? (v s . dficit
. de caja) V a l o r a c i n de los
Dficit que incluye activos reales
crditos contingentes
Seguridad social
Garantas del Estado
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Anlisis fiscal
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3 SECTOR FISCAL
Recuadro 3.2
Ingreso derivado de la creacin de dinero: Seoreaje e impuesto inflacionario
A nivel del sector pblico consolidado (no finan- inflacionario2. Tomando en cuenta que los saldos
ciero y financiero, incluido el banco central), la restric- monetarios reales dependen de las preferencias del
cin presupuestaria puede presentarse como sigue: pblico, la relacin [4] tambin puede expresarse
como sigue:
GTsp ITsp = DXsp*E + BM + DDP [1]
icd = m(y, i, Z) + m(y, i, Z) [4']
donde sp se refiere al sector pblico consolidado, y
donde
GTsp = Gastos totales (incluidos prstamos ne-
tos menos ingresos por privatizacin) y = Nivel del PIB a precios constantes
ITsp = Ingresos totales (m/y > 0)
DXsp = Variacin en el saldo de la deuda i = Costo de mantener saldos monetarios
externa medida en dlares de EE.UU. (m/i < 0)
E = Tipo de cambio nominal (por ejemplo, Z = Vector de otras variables que afectan a
pesos por dlar) la demanda de saldos reales
BM = Variacin de la base monetaria
DDP = Variacin del endeudamiento del Varias consideraciones pueden derivarse de la
sector pblico con el sector privado expresin [4']:
En una situacin en que la demanda de dinero se
La variacin de base monetaria representa lo que mantiene constante, o inclusive cae, la nica fuente
comnmente se denomina ingreso por creacin de de ingreso por creacin de dinero es el impuesto
dinero (ICD). Suponiendo que el multiplicador mo- inflacionario. Aun en el caso en que la inflacin es
netario es igual a uno1, y que la tasa de crecimiento del cero, el sector pblico puede derivar ingreso de la
agregado monetario M es igual a , se puede derivar la creacin de dinero, siempre y cuando la demanda por
siguiente expresin para ICD en trminos reales (icd): saldos monetarios reales crezca. Si se toma en cuenta
que la inflacin es un determinante del costo de
icd = BM/P = M/P o icd = (BM/P) = (M/P) [2] mantener dinero (i), un aumento en la tasa de infla-
cin tiene dos efectos contrarios en el valor de icd. Un
Suponiendo equilibrio en el mercado monetario, aumento en la tasa impositiva, , manteniendo la base
la tasa de crecimiento relativo de M se puede descom- constante (m) aumenta la recaudacin. Sin embargo,
poner aproximadamente como: el aumento de reduce la demanda de saldos reales, es
decir, la base del impuesto inflacionario. Tomando en
= m/m + [3] cuenta estos efectos, la recaudacin total derivada del
impuesto inflacionario puede representarse como una
donde curva de Laffer, segn la cual los ingresos por impuesto
inflacionario crecen a medida que aumenta (el efecto
m = M/P
tasa predomina sobre el efecto base) hasta llegar a un
= tasa de inflacin
mximo, despus del cual comienzan a caer (el efecto
Reemplazando [3] en [2], se obtiene base predomina sobre el efecto aumento tasa).
icd = m + m [4]
El primer trmino del lado derecho de [4] repre- 2En sentido estricto, el ingreso derivado de la creacin de
senta el seoreaje, mientras que el segundo tr- dinero es igual a la diferencia entre el valor de la emisin y
mino corresponde a lo que se denomina el impuesto el costo de esa emisin. El tema de seoreaje e impuesto
inflacionario se analiza ms ampliamente en Agenor, Pierre-
Richard y Peter J. Montiel, Development Macroeconomics
1Si no fuese as, M debera estar dividida por el multipli- (Princeton University Press, 1996), pgs. 11121; Blanchard,
cador monetario para que fuese equivalente a la base mone- Oliver y Stanley Fischer, Conferencias sobre Macroeconoma
taria. Ntese que los bancos tambin recaudan ingreso por (Cambridge, MIT Press, 1990) y Walsh, Carl, Monetary
creacin de dinero. Theory and Policy (MIT Press, 1998), pgs. 13438; 14463.
104
Anlisis fiscal
Recuadro 3.3
Neutralidad de la deuda1
Sin embargo, existe un lmite, pasado el cual, financiamiento del dficit consiste en la
el aumento de la tasa de inflacin slo produce emisin de deuda pblica interna23. Endeu-
una reduccin del ingreso (la llamada curva dndose frente al sector no bancario, el sector
de Laffer). Esto es particularmente relevante pblico puede financiar el dficit a corto plazo
cuando existe la posibilidad de sustituir mo- sin incrementar la base monetaria ni disminuir
neda nacional por moneda extranjera. Segn las reservas internacionales, por lo que a
estimaciones, los ingresos por emisin no menudo se considera como un mtodo eficaz
superan el 2% del PIB en la mayora de pases para evitar la inflacin y las crisis de la balanza
industrializados, mientras que en algunas de pagos. No obstante, un endeudamiento
economas en desarrollo y en transicin este continuo frente al sector no bancario tam-
porcentaje flucta entre 5% y 10%. bin supone riesgos. En primer lugar, el
financiamiento del dficit mediante bonos
Endeudamiento frente al resto del sistema posterga la inflacin, pero puede dar lugar a
bancario. A diferencia del endeudamiento una inflacin mayor en el futuro si no se
frente al banco central, el endeudamiento restringe el incremento de la deuda pblica24.
frente a los bancos creadores de dinero no En segundo lugar, al igual que en el caso del
conduce automticamente a la creacin de endeudamiento bancario, la obtencin de
base monetaria. Si el banco central atiende la crdito directamente del pblico desplaza al
demanda adicional de crdito proveniente sector privado, sometiendo a presiones al alza
de los bancos creadores de dinero sumi- las tasas de inters internas (vase el recua-
nistrndoles reservas adicionales, este tipo dro 3.3). Las altas tasas de inters real afectan
de endeudamiento es semejante al endeu- el crecimiento econmico, y aumentan el costo
damiento frente al banco central. Pero si este del futuro servicio de la deuda y por lo tanto
ltimo no atiende esa demanda adicional, los dan lugar a mayores dficit fiscales futuros. En
bancos creadores de dinero se vern obligados pases de alta inflacin, el valor de los bonos
a reducir el crdito al sector privado (o captar pblicos se reduce rpidamente, y la demanda
ms depsitos del sector privado) para aten-
der la mayor demanda de crdito del sec-
23En muchas economas en desarrollo y en transicin el
tor pblico. Este fenmeno, denominado
desplazamiento del gasto privado, tiene lugar sistema bancario intermedia en la compra de ttulos de deuda
pblica. El endeudamiento del sector pblico frente al sistema
principalmente a travs del aumento de las bancario que es refinanciado por el banco central debe
tasas de inters. considerarse financiamiento monetario.
24Vase Sargent, Thomas y Neil Wallace, Some Unpleasant
Endeudamiento frente al sector no banca- Monetarist Arithmetic, Federal Reserve Bank of Minneapolis
rio. Un mecanismo no monetario para el Quarterly Review (otoo, 1981), pgs. 117.
105
3 SECTOR FISCAL
Recuadro 3.4
Atrasos de pagos de gastos1
Los atrasos de pagos del sector pblico, que represen- La acumulacin de atrasos del sector pblico puede
tan demoras en los pagos que debe efectuar el sector tambin afectar en forma gravemente desfavorable a
pblico a proveedores o acreedores, se han convertido la confianza del sector privado en la solidez de las
en un importante problema fiscal en muchas econo- finanzas pblicas. Puede ocurrir que los consumidores
mas en transicin, porque pueden llevar a subestimar e inversionistas prevean el incremento de la tasa
el gasto y la gravedad del problema fiscal con el que se tributaria, una mayor inflacin o un empeoramiento
ve confrontado el pas. Adems, como son una mo- general de la situacin financiera a mediano plazo.
dalidad de financiamiento forzoso mediante dficit, Los atrasos del sector pblico pueden dar lugar a la
llevan a subestimar las necesidades de crdito del acumulacin de atrasos en toda la economa, con
sector pblico, lo que impide percibir claramente las graves consecuencias para la estabilidad del sistema
causas de la expansin del crdito en la economa. El financiero y las perspectivas de crecimiento econ-
financiamiento mediante dficit permite al gobierno mico. Es probable que los atrasos de pagos de salarios y
absorber una mayor proporcin de los recursos de la transferencias por parte del sector pblico provoquen
economa, pero ese efecto inicial se disipa cuando el repercusiones en la demanda agregada que deban
resto de la economa reacciona en forma de aumento tenerse en cuenta a los efectos de un adecuado anlisis
de los precios por parte de los proveedores o retencin econmico del dficit pblico.
de los pagos de tributos y cargos. En definitiva, los Los atrasos suelen obedecer a previsiones apartadas
atrasos de pago de gastos aumentan el costo de pres- de la realidad, excesivamente optimistas, o a la
tacin de los servicios pblicos. ausencia de adecuados mecanismos de supervisin y
control del gasto pblico. En consecuencia, una
1Adaptado de Chu, Ke-Young y Richard Hemming, Tesorera que funcione adecuadamente puede cumplir
encargados de la edicin, Public Expenditure Handbook un papel importante en la prevencin del surgimiento
(Washington, Fondo Monetario Internacional, 1991). de atrasos de pagos.
106
Anlisis fiscal
Recuadro 3.5
Medidas de la sostenibilidad1
A travs de los indicadores de sostenibilidad fiscal positivo, ser necesario adoptar medidas de
que a continuacin se presentan se procura determinar retraccin fiscal para que la deuda, como pro-
la magnitud del ajuste necesario para lograr la sol- porcin del PIB, se estabilice. Esta medida es
vencia y medir el ajuste fiscal permanente que resulta til, y requiere muy poca informacin: el saldo
necesario para estabilizar la relacin entre la deuda y primario real, la relacin inicial entre la deuda y
el PIB. En ellos se da por supuesto que el nivel de el PIB, las tasas de inters real y el crecimiento
seoreaje permanente es insignificante. del producto. Este indicador es equivalente al del
patrimonio neto negativo cuando se estabiliza la
Patrimonio neto positivo. Conforme a este
deuda inicial.
indicador, el patrimonio neto del sector pblico
debe ser no negativo, es decir que el valor Dficit tributario a mediano plazo3. Este
descontado actual (VDA) de la relacin entre indicador mide el ajuste que debe sufrir el
el saldo fiscal primario y el PIB debe ser mayor o coeficiente tributario para estabilizar la deuda
igual que la relacin entre la deuda y el PIB. pblica pendiente de reembolso expresada
Segn este enfoque, una medida del ajuste como proporcin del PIB, dadas las proyec-
fiscal necesario para lograr la sostenibilidad es ciones de la trayectoria del gasto fiscal no
la diferencia entre la deuda expresada como correspondiente a intereses y las transferencias
proporcin del PIB y el VDA del saldo (en funcin del PIB) y las tasas de inters real y
primario2. de crecimiento econmico.
Dficit primario3. El dficit primario es igual al Superavit primario de cada ao en relacin a
valor descontado actual del saldo primario que la deuda inicial4. Este indicador debe ser
estabilizara la relacin inicial entre la deuda y el comparado con un algoritmo cuyo valor est
PIB menos el saldo primario real. Si el dficit es determinado por la brecha entre las tasas de
inters real y de crecimiento, la razn entre la
deuda y el PIB que se quiere lograr al fin del
1Basadas en Horne, Jocelyn, Indicators of Fiscal perodo multianual, la razn entre la deuda y el
Sustainability, IMF Working Paper No. 91/5, (Washington: PIB inicial, y el nmero de aos incluidos en el
Fondo Monetario Internacional, enero de 1991). presupuesto multianual.
2El VDA de una variable puede establecerse aproxi-
madamente como el cociente entre el valor de la variable (x)
y la tasa de descuento (i), de modo que VDA (x,i) = x/i.
3Vase Blanchard, Oliver Jean, Suggestions for New Set 4Vase, por ejemplo, Enzo Croce y V. Hugo Juan-Ramn,
of Fiscal Indicators, documento de trabajo de la OCDE, abril Fiscal Sustainability: A Cross-Country Comparison,
de 1990. mimeografa (FMI, diciembre de 2001).
un incremento persistente y acelerado de la relacin pueda vender sus instrumentos de deuda. De he-
entre la deuda pblica y el PIB. Tambin, como lo cho, los agentes econmicos advertirn que cuanto
revela la experiencia de muchos pases, un valor de mayor sea la relacin entre la deuda pendiente y el
la deuda en relacin al PIB estable pero persis- PIB ms difcil le resultar al gobierno realizar el
tentemente alto suscita costos (mayores tasas de ajuste fiscal necesario (aumento de los supervit
inters y por ende mayores dficits) y eventual- primarios), y mayor ser el riesgo de monetizacin
mente es insostenible, en el sentido de que es del dficit o de repudio y reestructuracin de la
necesario revisar la poltica fiscal25. deuda.
Un coeficiente de deuda a PIB alto y en aumento El anlisis que antecede lleva a pensar que una
es insostenible porque eventualmente los mercados poltica fiscal sostenible es aquella que no conduzca
financieros cambiarn sus expectativas al advertir al incremento de la deuda expresada como
que la poltica fiscal que se est aplicando no es proporcin del PIB; que estabilice la relacin entre
creble y ser preciso modificarla. Esa variacin la deuda y el PIB en un contexto de tasas de
de las expectativas har especialmente difcil y crecimiento econmico, de inters y de inflacin
con el tiempo imposible que el sector pblico razonables. Sin embargo, la teora econmica en
general no es muy til para determinar una relacin
25Vase Masson, Paul R., The Sustainability of Fiscal ptima de mediano plazo entre la deuda y el PIB.
Deficits, Staff Papers, vol. 32 (Fondo Monetario Internacional, Tambin la estabilizacin de la relacin entre la
diciembre de 1985). deuda y el PIB en cada trimestre o ao puede restar
107
3 SECTOR FISCAL
108
Proyeccin de los ingresos y gastos fiscales
El presupuesto intertemporal del gobierno el caso de los ingresos, una proyeccin exce-
representado en la ecuacin 3.6 puede utilizarse sivamente optimista representa un grave
para calcular metas presupuestarias que permi- riesgo para el planeamiento fiscal, sobre todo
tan alcanzar objetivos dinmicos especficos en porque puede derivar compromisos de gasto
materia de deuda, como la estabilizacin o el logro difciles de modificar una vez aprobado el
de reducciones especficas de la razn entre la presupuesto.
deuda y el PIB. Se puede demostrar que para
estabilizar la razn entre la deuda y el PIB, la razn
entre el supervit primario y el PIB debe ser A. Proyeccin del ingreso fiscal
permanentemente igual al producto de la razn
entre la deuda inicial y el PIB y un factor igual a 1. Principios generales
(rg)/(1+g).
Se han elaborado algunos indicadores tiles de Adems de tomar en cuenta las consideracio-
la sostenibilidad fiscal, como las nociones de pa- nes anteriores, la proyeccin de ingresos fiscales
trimonio neto, dficit primario, dficit tributario requiere:
a mediano plazo, y supervit primarios en cada
ao en relacin con la deuda inicial (vase el Conocer el sistema tributario existente. Cada
recuadro 3.5). impuesto tiene una legislacin que comprende
la tasa, el conjunto de exenciones, la defi-
nicin de base tributaria legal, etc. Como la
base tributaria legal generalmente es difcil
IV. Proyeccin de los ingresos de identificar, es necesario definir una base
y gastos fiscales tributaria representativa a los efectos de an-
lisis y de las proyecciones. Por ejemplo, la
Para disear programas de estabilizacin y ajuste base del impuesto sobre la renta personal con-
es necesario proyectar las transacciones del sector siste en la renta de los hogares, pero el sistema
pblico, dado el impacto que tiene el presupuesto tributario correspondientes a ese impuesto
en la economa. En el proceso de proyeccin es incluye adems la estructura especfica de las
importante tomar en cuenta algunas considera- tasas, las exenciones y los subsidios. En el
ciones generales: recuadro 3.6 se sugieren algunas bases
representativas que pueden utilizarse para
Coherencia en los supuestos bsicos. Las proyectar los ingresos provenientes de
proyecciones deben estar basadas en un diferentes categoras tributarias. En el apn-
escenario macroeconmico comn para las dice 3.2 aparece un cuadro ms detallado de
principales variables (tales como producto, posibles bases representativas.
inflacin, tipo de cambio, financiamiento).
Es importante tener presente que el proceso Considerar la posible retroalimentacin. A
de proyeccin requiere varias iteraciones para nivel de las distintas categoras de tributos y
lograr la coherencia, no slo contable, sino de ingresos fiscales deben considerarse los
tambin de comportamiento de acuerdo con impactos directos e indirectos de modi-
la teora econmica. Dadas las interrelaciones ficaciones en las tasas o en el sistema tribu-
entre las variables fiscales, monetarias, del tario sobre la recaudacin, as como los reza-
sector externo y del sector real, las proyec- gos entre el momento en que se produce
ciones iniciales de ingreso, gasto y finan- la modificacin legal y la respuesta de los
ciamiento tendrn que modificarse en funcin agentes econmicos. Por ejemplo, un fuerte
de mantener esa coherencia. aumento en los impuestos a los cigarrillos
puede reducir el consumo y afectar as la base
Distincin entre el componente autnomo y del impuesto.
discrecional. Esta distincin es ms relevante
en el caso de los gastos, por cuanto en ausencia Escoger el nivel de desagregacin apropiado.
de modificaciones al sistema tributario los Al preparar los datos fiscales para elaborar
ingresos usualmente responden de manera proyecciones del ingreso fiscal es necesario
endgena a la actividad econmica. establecer qu nivel de desagregacin del
sistema tributario resulta ms conveniente.
Sesgo de prudencia. Toda proyeccin est Como un sistema tributario comprende, en
sujeta a errores. Por esta razn, es impor- general, un gran nmero de tributos, debe
tante mantener ciertos mrgenes prudenciales realizarse una simplificacin para evitar
tanto en los ingresos como en los gastos. En excesivos detalles. Como regla emprica, deben
109
3 SECTOR FISCAL
Recuadro 3.6
Bases representativas sugeridas para el ingreso tributario
desagregarse las categoras tributarias a las que puesto sobre la renta de Estados Unidos, elaborado en
corresponda un promedio mnimo del 3% al la Brookings Institution, que ha servido de prototipo
5% del ingreso tributario en el perodo de la para modelos similares en los pases de la OCDE29.
muestra. Debe establecerse un adecuado En Estados Unidos, el Reino Unido y otros pases
equilibrio entre la mayor informacin que se industriales se utilizan modelos anlogos con respecto
obtiene a travs de una desagregacin ms al impuesto sobre las utilidades de las sociedades.
minuciosa y el esfuerzo adicional que implica Un tercer mtodo consiste en estimar un sistema
obtener la informacin necesaria para proyectar de ecuaciones relativas a grandes categoras de
la base de tributos con recaudacin pequea. ingresos y gastos fiscales. Los modelos de ese tipo
son tiles para anlisis, adems de proyecciones; por
Corraborar la factibilidad de las proyecciones. ejemplo, para estudiar el impacto de cambios en la
Por ejemplo, las proyecciones del ingreso fiscal estructura tributaria sobre la composicin del gasto
en relacin al PIB proyectado deben com- fiscal. Las tcnicas basadas en modelos exigen una
pararse con el ingreso fiscal agregado en rela- fuerte inversin de recursos y un gran volumen de
cin al PIB observado en el pasado reciente. informacin estadstica30.
110
Proyeccin de los ingresos y gastos fiscales
ejemplo, si un impuesto general sobre las ventas rio dado que la variacin del ingreso fiscal prove-
presenta una complicada estructura de tasas y niente de un tributo se descompone en dos partes:
exenciones, podemos limitarnos a observar la serie una corresponde a la variacin de la base tributaria y
del ingreso fiscal obtenido mediante el tributo y la otra que corresponde a la variacin del sistema
serie de gastos de consumo privado, y luego calcular tributario (comprendida la variacin de la tasa
la relacin entre las primeras y las segundas, que tributaria, la estructura tributaria, la cobertura del
constituye la tasa efectiva del impuesto sobre las tributo, el sistema de administracin tributaria, etc.).
ventas. Este clculo puede hacerse sin necesidad de Dada la estimacin de la elasticidad de un tributo
conocer la estructura del impuesto, e inclusive sin dado y la proyeccin de la variacin porcentual de la
conocer la tasa tributaria legal. Luego, tomando base tributaria correspondiente, para proyectar el
como base la proyeccin del consumo privado, ingreso tributario basta multiplicar la variacin
podemos proyectar el ingreso fiscal del impuesto porcentual de la base tributaria por la elasticidad.
sobre las ventas. Tambin es posible calcular la tasa La principal virtud del mtodo basado en la
tributaria efectiva en relacin con el PIB. Por elasticidad es que si bien es difcil estimar con
ejemplo, si la tasa efectiva del impuesto sobre las precisin esta ltima, suele ser posible estimar una
ventas, expresada en relacin con el consumo gama de valores para la misma, especialmente en el
privado es del 10%, y el consumo privado observado caso de los impuestos sobre la renta y sobre las
en el perodo anterior como proporcin del PIB es utilidades. Esa informacin se basa en la experiencia
0,5, la tasa tributaria efectiva, expresada como del mismo pas o de pases similares en cuanto a
proporcin del PIB, es del 5% (10% x 0,5). nivel de ingreso y estructura econmica. Esas
El hecho de que el mtodo de la tasa tributaria estimaciones de razonabilidad de las elasticidades
efectiva sea sencillo explica su utilizacin son tiles, especialmente cuando en general se
generalizada en muchos pases. Este mtodo se basa carece de datos histricos para realizar una
en tres supuestos importantes: estimacin estadstica del valor de la elasticidad.
En general, la elasticidad de los impuestos
Que la estructura de la base tributaria no vare. inmobiliarios, expresada en relacin con el PIB
Si la composicin de la base tributaria se nominal, es considerablemente inferior a la uni-
modifica de un perodo al siguiente, el mtodo dad, lo que obedece a retrasos en la revaluacin de
de la tasa tributaria efectiva necesariamente la base tributaria. La elasticidad de un impuesto
dar lugar a proyecciones del ingreso fiscal tiende a ser igual a la unidad cuando la estructura
menos precisas. de sus tasas es proporcional, en lugar de progresiva;
Que el sistema tributario no vare. Si la cuando se aplica mediante un sistema ad valrem; y
estructura o el nivel de las tasas, la cobertura y cuando la recaudacin no sufre retrasos conside-
las exenciones se modifican, no basta tener en rables. La elasticidad de los impuestos dotados de
cuenta la tasa tributaria efectiva, sino que se una estructura de tasas progresiva tiende a ser
requerirn datos y ajustes adicionales. superior a la unidad. Tambin la elasticidad puede
reducirse en un contexto de alta inflacin. El
Que el coeficiente de cumplimiento no vare. principal inconveniente del mtodo de la elas-
Si se modifica el nivel de cumplimiento de ticidad es que no se tienen en cuenta las variacio-
la legislacin tributaria por parte de los nes pasadas y futuras del sistema tributario. Como
contribuyentes, la tasa tributaria efectiva dar ya se seal, cuando el sistema tributario sufre
lugar a una subestimacin o sobrestimacin cambios, esas modificaciones deben tenerse en
del ingreso fiscal. En perodos de gran cuenta a los efectos de proyectar el ingreso fiscal.
inflacin, inestabilidad econmica y aumento
de la economa subterrnea es frecuente que
los coeficientes de cumplimiento de obliga- Mtodo del ajuste proporcional
ciones tributarias se reduzcan.
Cuando el sistema tributario vara frecuente-
mente, la elasticidad de un impuesto debe estimarse
Mtodo basado en la elasticidad tributaria reajustando los datos del ingreso tributario de modo
que reflejen los efectos de los cambios del sistema
Este mtodo, ampliamente utilizado para estimar el tributario31. Este reajuste puede efectuarse tomando
ingreso fiscal, consiste en aprovechar la relacin
estable entre la variacin porcentual de los ingresos
31Si esos cambios del sistema tributario son relativamente
provenientes de determinado tributo y la variacin
escasos, pueden tenerse en cuenta en el marco de un
porcentual de la base tributaria, suponiendo que el procedimiento de estimacin basado en regresiones mediante la
sistema tributario no vara en el perodo en cuestin. insercin de una variable ficticia en el enunciado de la ecuacin
El supuesto de un sistema tributario estable es necesa- (vase el recuadro 3.9).
111
3 SECTOR FISCAL
112
Proyeccin de los ingresos y gastos fiscales
Recuadro 3.8
Tcnica de regresin
113
3 SECTOR FISCAL
Recuadro 3.9
Ejemplo de subdivisin de la elasticidad
(Elasticidad)
pueden estimarse partidas individuales del ingreso componente endgeno. Luego se puede estimar el
no tributario tomando como base los resultados componente discrecional tomando como base
del pasado. Tambin puede suponerse que las polticas actuales.
mismas varan en forma aproximada en propor-
cin al PIB. En todo anlisis del ingreso no
tributario deben aplicarse criterios razonables, dada 1. Sueldos y salarios
la falta de relaciones sistemticas con bases
representativas. El gasto en sueldos y salarios, que constituye
una de las principales categoras del gasto corriente,
es afectado por las reformas institucionales encami-
B. Proyeccin del gasto nadas a reestructurar al sector pblico. Para realizar
proyecciones sobre el gasto salarial deben tenerse en
cuenta las intenciones del gobierno con respecto a
En comparacin con el ingreso fiscal, existe un
las dimensiones de la administracin pblica y a la
margen menor para estimar el nivel del gasto
variacin estimada del promedio de los salarios.
pblico a partir de relaciones econmicas. El
carcter poltico del proceso de adopcin de
decisiones referentes al gasto pblico hace que 2. Subsidios y transferencias
una parte del mismo est sujeto a medidas dis-
crecionales. A los efectos de proyeccin, el gasto En una economa de mercado estable cabe pen-
puede dividirse en dos categoras: el que puede sar que los subsidios y las transferencias sociales
reducirse a corto plazo, y por lo tanto es discre- obedecen en gran medida a factores endgenos,
cional, y el que no lo es. Esta ltima categora basados en el sistema de bienestar social vigente. En
comprende los pagos de intereses, determinados cambio, en una economa en que el sector pblico
por el volumen de la deuda pblica y la estructura se est reduciendo, la disminucin de los subsidios y
de tasas de inters imperante. Otras categoras de las atribuciones del Estado constituyen objetivos
econmicas del gasto que son en parte endgenas clave de la poltica econmica. Por lo tanto, esos
y en parte discrecionales son los pagos del seguro gastos estn estrechamente vinculados con las
social, incluidos los beneficios de desempleo y decisiones gubernamentales referentes al alcance
jubilatorios, y sueldos y salarios. Este ltimo est y al ritmo de las reformas en muchos mbitos,
determinado por el nmero de empleados p- especialmente en lo que atae a la reforma de los
blicos, las escalas de remuneraciones vigentes precios, la reestructuracin y privatizacin de
y la situacin en el mercado de trabajo. Por lo empresas estatales y la reforma del sistema de
tanto, para elaborar proyecciones sobre el gasto seguridad social. En consecuencia, toda proyeccin
se debe aprovechar todo conocimiento que se sobre los pagos de subsidios y transferencias depende
posea sobre las relaciones econmicas y los datos en gran medida de la informacin referente a las
disponibles sobre parmetros, a fin de estimar el decisiones de poltica pblica en materia de reforma
114
El sector fiscal en Colombia
estructural y de las medidas de poltica econmica considerarse a los efectos de proyectar el gasto por
especficas previstas. concepto de intereses. La informacin referente a
los pagos de intereses de la deuda externa previstos
pueden obtenerse en la entidad pblica competente.
3. Gasto en otros bienes y servicios Esta informacin se reajusta de modo de tener en
cuenta los pagos de intereses de deudas pactadas
Conjuntamente con el gasto salarial, los gastos pero que no figuran en el programa de pagos, o
en bienes y servicios constituyen los principales cuyos intereses se hacen exigibles en el ejercicio de
desembolsos operativos del sector pblico, y habi- la proyeccin. Para realizar ese ajuste puede ser
tualmente son los ms afectados por las medidas de necesario estimar las necesidades de financiamiento
reduccin del gasto. A los efectos de proyectar el a corto plazo, la tasa de inters y el tipo de cambio.
gasto en bienes y servicios es importante tener en
cuenta la distincin entre la evolucin del volumen
y de los precios y los procedimientos de control del 5. Gasto de capital
gasto que se aplican en el pas. Por ejemplo, en un
rgimen de estricta limitacin del gasto en efectivo, En general, se estima que el gasto de capital se
el volumen se reducir si los precios aumentan ms reajusta en mayor medida que el gasto corriente, y
de lo previsto, de modo que no sera pertinente con frecuencia es el ms afectado por los programas
realizar proyecciones basadas en volmenes fijos de de restriccin fiscal. En la prctica, sin embargo,
bienes y servicios. los proyectos de capital no pueden activarse y
Tambin es necesario decidir el ndice de precios desactivarse tan fcilmente, en especial cuando
adecuados para deflactar las adquisiciones de bie- dependen de fuentes externas de financiamiento
nes y servicios realizadas por el sector pblico, as concesionario. De hecho, en la mayora de los pases
como otras categoras de gastos. En general, el el gasto de capital de un ejercicio se establece en el
ndice de precios pertinente no coincidir con el contexto de un programa de inversin plurianual
ndice general de precios de la economa (es decir rotatorio, sujeto a modificaciones anuales basa-
el deflactor del PIB). Generalmente se cree que das en restricciones de recursos y en el orden de
los precios de la produccin del sector pblico prelacin de los objetivos fiscales. Por consiguiente,
aumentan ms rpidamente que los de la pro- a los efectos de realizar proyecciones del gasto de
duccin del sector privado, debido a que el capital es necesario tener muy en cuenta el gasto
aumento de la productividad es ms lento en el ya previsto, que es difcil dejar sin efecto.
sector pblico. Al proyectar el gasto en bienes y
servicios es conveniente tener en cuenta este
fenmeno. Tambin debe utilizarse la informacin 6. Financiamiento del saldo presupuestario
con que se cuente sobre el contenido de
importacin del gasto pblico en bienes y servicios. El financiamiento proyectado es un residuo que
Por ejemplo, el costo de bienes importados tales se deriva de las proyecciones del ingreso y el gasto
como el petrleo se vera afectado por la variacin fiscales. No obstante, es necesario distinguir entre
del tipo de cambio. financiamiento interno y externo, y bancario y no
bancario. Esas clasificaciones se realizan a la luz de
la informacin disponible sobre financiamiento
4. Pago de intereses externo y sobre el margen con que cuenta el sector
privado no bancario para absorber deuda pblica
En muchos pases, el incremento de la deuda adicional. Tambin es necesario tener en cuenta las
pblica hace que aumente la importancia de los repercusiones de la variacin del tipo de cambio
pagos de intereses en el presupuesto. A fin de realizar sobre la contraparte en moneda local del finan-
proyecciones sobre los pagos de intereses es necesario ciamiento externo, la gama de instrumentos
conocer: i) el monto contratado y por contratar de financieros internos disponibles y las posibles
deuda; ii) la composicin de la deuda (interna o consecuencias del financiamiento no bancario sobre
externa); iii) el perfil de madurez de la deuda; iv) la las tasas de inters internas.
estructura de tasas de inters aplicables al perfil de
madurez de la deuda pblica, y v) el monto de la
deuda al que se aplican tasas de inters fijas y el
monto al que corresponden tasas de inters flotantes. V. El sector fiscal en Colombia
Las tasas de inters aplicables a la deuda interna
se ven afectadas en parte por la estrategia de finan- A continuacin se hace un breve recuento de las
ciamiento del dficit y por la orientacin de la reformas fiscales en Colombia en la dcada de 1990,
poltica monetaria. Por lo tanto, esas polticas deben se analiza la evolucin del sector pblico entre 1992
115
3 SECTOR FISCAL
y 1996 y luego se presentan estimaciones econo- dcada y beneficia fundamentalmente a las regiones
mtricas que pueden ser tiles para proyectar los productoras de petrleo.
ingresos fiscales. Dado que el gobierno central transferira un
alto porcentaje de sus ingresos, la ley de des-
centralizacin estipul que, para evitar des-
A. Reformas fiscales en Colombia equilibrios fiscales, la responsabilidad de los
en la dcada de 1990 gastos se debera transferir una vez que los
gobiernos departamentales y municipales
establecieran adecuados sistemas de contabili-
Las reformas fiscales que realiz Colombia a
dad. Estas responsabilidades comprenden las
principios de la dcada de 1990 buscaron
reas de educacin, salud, vivienda, servicio de
descentralizar el sector pblico, aumentar su
agua y alcantarillado, caminos locales y pro-
eficiencia, e incrementar la autonoma regional y gramas de reduccin de pobreza. Finalmente, es
municipal. A su vez, para aumentar la eficiencia importante anotar que en la medida en que los
del sector pblico se reform el sistema tributario mayores ingresos de los departamentos y muni-
y se llevaron a cabo privatizaciones, se reform cipios les permitieron tener un mayor nivel de
el sistema de seguridad social y se reestructur endeudamiento, se promulg una nueva ley (la
y moderniz la administracin pblica. A ley de endeudamiento territorial) para reducir este
continuacin, se describen brevemente estas tipo de financiamiento.
reformas.
2. Reformas tributarias
1. La descentralizacin
En la dcada de 1990 se llevaron a cabo varias
Aunque la reforma constitucional de 1968 haba reformas tributarias con el objeto de reducir las
diseado un sistema de transferencias del gobierno distorsiones existentes y fomentar la formacin de
central a los gobiernos regionales, la constitucin de capital, simplificar el sistema tributario, y aumentar
1991 y la ley 60 de 1993 aceleraron el proceso de la dependencia de la tributacin de actividades
descentralizacin. As se establecieron mecanismos domsticas para apoyar la liberalizacin del
de distribucin de ingresos y el traspaso de comercio exterior.
responsabilidades del gasto del gobierno central Las distorsiones que desincentivaban a las
a los gobiernos locales. empresas a financiarse a travs de acciones se
Para distribuir los ingresos entre el gobierno redujeron con medidas tales como la disminucin
nacional y los gobiernos departamentales y del impuesto sobre las ganancias de capital sobre
municipales, se establecieron cuatro mecanismos. las acciones, la eliminacin gradual del deducible
El primer mecanismo es el situado fiscal, segn que se atribua al componente inflacionario de los
el cual el gobierno central debe transferir intereses, y la eliminacin del impuesto sobre la
automticamente un porcentaje de sus ingresos a propiedad de acciones. Para simplificar el sistema
los departamentos para financiar gastos corrientes tributario en 1991 y 1993, se ampli la base del
en salud y educacin. Este porcentaje se fij en impuesto al valor agregado (IVA) para cubrir
14%, 15%, 16% y 17% en 1993, 1994, 1995 y actividades antes exentas tales como los hoteles,
1996, respectivamente. El segundo mecanismo restaurantes y servicios de limpieza, transporte
es el de participacin municipal, el cual destina areo y cargas y seguros. Por su parte, ya que se
transferencias a los gobiernos locales para financiar prevea que la liberalizacin del comercio exterior
gastos corrientes y de capital de servicios bsicos en traera consigo la cada en ingresos fiscales, en
educacin, salud y agua. Mediante este mecanismo, 1991 se aument la tasa del IVA del 10% al
el porcentaje de ingresos corrientes del gobierno 12%. Posteriormente, en la medida en que este
central transferido a los gobiernos municipales incremento no fue suficiente para compensar
alcanz 22,5% en 1993, 23,0% en 1994, 23,5% en la cada de los ingresos de comercio exterior y
1995 y 24,0% en 1996. El tercer mecanismo es el financiar el aumento en gastos sociales ordenado
de los fondos de cofinanciacin, segn el cual por la constitucin, en 1993 se elev tempo-
existen fondos del gobierno central que pueden ralmente la tasa del IVA hasta 14%.
ser utilizados por las regiones si stas consiguen A finales de 1995, se realiz otra reforma tribu-
fondos para financiar la parte de los proyectos que taria. El elemento central de esta reforma fue el
no es cubierta por el gobierno central. Final- aumento de la tasa del IVA del 14% al 16% de
mente, el cuarto mecanismo es el Fondo Nacional manera permanente, evitndose as que la tasa se
de Regalas, el cual se estableci a raz de los redujera al 12% en 1997. Esta reforma tambin
descubrimientos petroleros de principios de la volvi permanente el incremento en la sobretasa a
116
El sector fiscal en Colombia
la renta de los individuos y de las empresas32, 1993 al 11,5% en 1994, reajustndose luego a
aunque las redujo desde 37,5 % hasta 35,0%. 12,5% y 13,5% en 1995 y 1996, respectivamente.
117
3 SECTOR FISCAL
118
Ejercicios y temas de discusin
importaciones, dado que el componente principal de log(DIMP) = -2,15 + 0,99 log(IMP) [3.14]
este rubro es el impuesto a las ventas que se aplica (-11,4) (33,0)
tanto a ventas internas como a ventas de productos
importados. Los valores t y R2 son todos altamente R2 = 0,98 D W = 0,362 Error estndar = 0,27
significativos. La CR superior a 1 sugiere que la base Perodo de estimacin: 197194
imponible y/o la tasa impositiva han sufrido impor-
tantes cambios durante el perodo de estimacin. donde DIMP representa la serie de recaudacin
por derechos a las importaciones, e IMP repre-
senta la serie de importaciones totales de bienes
4. Recaudacin por impuesto a las ventas y servicios no factoriales. Como en los casos
anteriores, los valores de t y R2 son altamente
Una vez estimada la relacin para la recauda- significativos.
cin total de bienes y servicios, es til estimar sus Es necesario advertir que las regresiones incluidas
componentes. Para el caso del impuesto a las ventas aqu son muy simples en su especificacin y deben
se estima la siguiente ecuacin: usarse con cautela como elementos de proyeccin.
Adems, las series de recaudaciones tributarias se
log(VENTAS) = -5,72 + 1,27 log(CM) [3.12] ven influidas por factores discrecionales, tales
(-47,8) (84,5) como cambios en las tasas, cambios administrativos,
etc., que introducen distorsiones en los resultados de
R2 = 0,99 D W = 0,985 Error estndar = 0,13 las ecuaciones estimadas. El hecho de utilizar bases
Perodo de estimacin: 197196 sustitutivas como son el producto interno bruto, el
consumo privado agregado y las importaciones
donde VENTAS representa la serie de recau- totales, y no las bases especficas establecidas en la
dacin por impuesto a las ventas. Ntese que, al legislacin, tambin puede afectar los resultados.
igual que en la estimacin anterior, la CR es Sin embargo, el uso de agregados macroeconmicos
significativamente superior a 1, indicando que en como variables explicativas en las funciones tiene la
este perodo se realizaron frecuentes cambios ventaja de establecer tiles conexiones con el resto
discrecionales en las tasas y la base impositiva. de los sectores en un programa financiero.
119
3 SECTOR FISCAL
120
Ejercicios y temas de discusin
Cuadro 3.1
Colombia: Supuestos para la proyeccin de las operaciones del sector pblico no financiero para 19971
Variacin porcentual
1997
1997 1997 Tipo de
1996 Volumen Precio cambio
ECOPETROL 1.915,0
Ingreso 2.607,0
Externo (exportaciones)2 2.370,0 2,9 -11,8 10,0
Interno 237,0 2,0 20,0
Gastos operativos 692,0 0,0 20,0
Fondo Nacional del Caf 146,0
Ingreso 1.079,3
Externo (exportaciones)3 981,2 2,9 -8,3 10,0
Interno 98,1 2,0 20,0
Gastos operativos 933,3 0,0 20,0
Deuda externa del sector pblico no financiero
En millones de US$ 16.554,0
En miles de millones de Col$ 16.636,0
Tasa de inters internacional 5,6 6,0
Servicio de inters de deuda de SPNF
En millones de US$ 998,0
En miles de millones de Col$ 1.035,0
Deuda interna de SPNF
Servicio de inters (miles de millones de Col$) 2.532,0
Deuda 8.115,0
Tasa de inters interna 31,2 34,2
1Cuadro ajustado con fines didcticos. Las cifras correspondientes al ao 1996 son en miles de millones de pesos colombianos.
2Se supone que el 45% de las exportaciones de petrleo crudo son de ECOPETROL y que el 100% de las exportaciones de derivados de
petrleo corresponden a dicha empresa.
3Se supone que el 60% de las exportaciones de caf son del FNC.
121
3 SECTOR FISCAL
122
Apndice 3.1
Diagrama 3.3
Composicin del sector pblico
Sector pblico
Para que pueda efectuarse la integracin, se cal- o por pagar (que se incluye en las partidas de
culan dos tipos de flujos: Las transacciones (indi- financiamiento). Anlogamente, los impuestos
cadas en el cuadro de las operaciones de gobierno) deben registrarse en el momento en que se
y los otros flujos econmicos (indicados en el producen las actividades o las transacciones que
estado sobre otros flujos econmicos). Las tran- dan lugar a la obligacin impositiva. Asimismo,
sacciones representan la interaccin entre dos las transacciones de bienes y activos no financie-
unidades y pueden clasificarse como intercambios ros se registran cuando se produce el traspaso
si una de las unidades proporciona bienes, servi- jurdico de la propiedad; las transacciones de
cios o activos a otra unidad y se registra una contra- servicios se contabilizan en el momento en que
partida por el mismo valor, o como transferencias, se prestan.
si no hay contrapartida. Los otros flujos econmicos Todos los flujos y saldos deben valorarse a precios
abarcan variaciones del volumen o del valor de un de mercado. Los flujos en moneda extranjera de-
activo o de un pasivo que no son transacciones ben convertirse en valores expresados en moneda
(por ejemplo, la condonacin de deudas, la des- nacional, al tipo de cambio vigente en el momento
truccin de un activo o cambios de valoracin, de registro. Los saldos deben convertirse al tipo de
los cuales se clasifican como ganancias o prdidas cambio correspondiente a la fecha del balance.
por tenencias). (En ambos casos, se debe utilizar el tipo medio
De conformidad con el principio de devengado, entre los tipos comprador y vendedor). Toda dife-
los flujos se registran en el momento en que se rencia entre los valores registrados en dos perodos
crea, se permuta, se transforma o se agota el valor correspondiente a la misma transaccin, o rubro
econmico. Si no se produce simultneamente un del balance, debe contabilizarse como una ganancia
pago en efectivo, se registra un monto por cobrar o una prdida por tenencias.
123
3 SECTOR FISCAL
Diagrama 3.4
Marco analtico
Ingresos
Activos de capital Variacin del Activos de capital
Gasto
patrimonio neto
Variacin del como resultado
patrimonio neto de otros flujos
como resultado econmicos
de transacciones
Activos financieros Activos financieros
Revaloraciones y
Transacciones de
otras variaciones de
+ activos de capital + los activos de capital =
Revaloraciones y
Transacciones de
otras variaciones de los
activos financieros los activos financieros
Pasivos Pasivos
Transacciones Revaloraciones y
otras variaciones de
de pasivo
los pasivos
124
Apndice 3.1
Los siguientes conceptos tambin se utilizan efectos por pagar). Este indicador se utiliza en
para describir la situacin financiera del el anlisis de la sostenibilidad fiscal.
gobierno: Saldo primario: Equivale a Prstamos/emprs-
Ahorro neto: Equivale al resultado neto en titos netos ms intereses netos por pagar.
operaciones menos las transferencias netas de En las figuras 3.1 y 3.2 se presenta la estructura
capital (efectos por cobrar deducidos los bsica de los estados financieros del gobierno.
Figura 3.1
Operaciones del gobierno
8. Resultado de poltica = 6 7
125
3 SECTOR FISCAL
Figura 3.2
Balance del gobierno
Activos de capital
Activos fijos
Existencias
Activos no producidos
Activos financieros
Pasivos
Internos
Banco central
Otras instituciones financieras
Todas las dems unidades
Externos
Gobierno general
Todas las dems unidades
126
Apndice 3.2
5. Inmueble 5. Alquileres
6. Riqueza personal 6. Renta nacional
7. Impuestos sobre las 7. ndices demogrficos de decesos y
herencias y donaciones nmero de personas pertenecientes a
las ms altas categoras de rentas
8. Traslaciones de dominio 8. Valor de los inmuebles urbanos y nmero
de transacciones
F. Otros tributos
127
3 SECTOR FISCAL
1Este cuadro ha sido adaptado de Chand, Sheetal, Some Procedures for Forecasting Tax Revenue in Developing Countries, DM/75/91,
128
Apndice 3.3
Apndice 3.3. Mtodo del ajuste Puede ser til proporcionar un ejemplo numrico
del mtodo. Suponiendo que el ingreso fiscal
proporcional: Caso general37 observado obtenido en los aos 1 a 5 sea el
Suponga las siguientes series de datos observados siguiente:
referentes al ingreso fiscal en los aos 1 a n:
T1 = 100, T2 = 140, T3 = 170, T4 = 250, T5 = 320
T1, T2, . . . , Tn1, Tn
en que n es el ltimo ao. Suponga que slo se produjeron cambios
discrecionales en los aos 2 y 4,
Suponga que la siguiente serie capta el efecto
sobre el ingreso fiscal estimado de las variaciones D2 = 20, D3 = 0, D4 = 30, D5 = 0
discrecionales de los aos en que se produjeron38:
D2, . . . , Dn1, Dn Ahora podemos elaborar una serie ajustada del
ingreso fiscal, tomando el ao 5 como ejercicio de
Ahora podemos elaborar una serie para el ingreso referencia. El efecto de la medida discrecional en el
fiscal ajustada por variaciones discrecionales; es ao 4 consisti en un aumento del ingreso fiscal
decir, equivalente a los ingresos que se obtendran si equivalente al 13,64%.
la estructura tributaria del ao corriente se hubiera
aplicado en todo el perodo que se analiza:
T4 250
AT1, AT2, . . . , ATn1, ATn = = 1 1364
T4 D4 250 30
Como el ao corriente (n) es el de referencia,
el ingreso fiscal observado coincidira con el Si esa medida discrecional hubiera sido adoptada
ajustado. al comienzo del perodo de los datos, conforme al
ATn = Tn mtodo del ajuste proporcional se producira el
consiguiente incremento proporcional del ingreso
No obstante, debe corregirse el ingreso fiscal
fiscal en todos los aos anteriores al ao 4.
observado de los aos n1, n2, ..., 2, 1 en funcin
Anlogamente, si la medida discrecional se aplicara
de la variacin discrecional de los ejercicios
en el ao 2, el ingreso fiscal aumentara un 16,67%
subsiguientes. Aplicando el mtodo del ajuste
en ese ejercicio:
proporcional y como n es el ao de referencia, la
serie del ingreso fiscal ajustado es:
T2 140
= = 1,1667
T2 D2 140 120
Tn
ATn1 = Tn
Tn D n Slo es necesario corregir los datos del ejercicio
fiscal del ao 1 en relacin con la variacin del ao
2. As, si ambas medidas discrecionales hubieran
Tn Tn 1 sido adoptadas al comienzo del perodo de los datos,
ATn 2 = Tn 2
Tn Dn Tn1 Dn 1
las series cronolgicas, conforme al mtodo del
ajuste proporcional, pasaran a ser las siguientes:
T4
lo que puede expresarse mediante la frmula AT3 = T3 = (170)(1 1364) = 193,2
general: T4 D4
ATn j +1
ATn j = Tn j T4
Tn j +1 D n j +1 , j= 1, 2, ..., n2, n1 AT2 = T2 = (140)(1 364) = 159 1
T4 D 4
37Adaptado de Financial Policy Workshop: The Case of Kenya,
Instituto del FMI, 1981. T4 T2
38Advirtase que el primer cambio discrecional se produce
AT1 = T1 = (100)(1 1364) (116 67) = 132 6
en el ao 2, ya que el ao 1 es el primer ejercicio de la serie T4 D4 T2 D2
cronolgica.
129
3 SECTOR FISCAL
Apndice 3.4
Cuadro 3.2
Colombia: Operaciones de la administracin central
130
Apndice 3.4
Cuadro 3.3
Colombia: Operaciones del seguro social
Ingreso de capital 2
Venta de activos fijos 2
131
3 SECTOR FISCAL
Cuadro 3.4
Colombia: Operaciones de las entidades descentralizadas1
132
Apndice 3.4
Cuadro 3.5
Colombia: Operaciones del gobierno central1
Ingreso de capital 54 50 28 26 12
Transferencias 53 49 25 24 3
Venta de activos fijos 1 1 3 2 9
Resultado global, base de caja (dficit = ) -440 -112 1.125 168 -839
Resultado global, base devengado (dficit = ) -414 -267 966 -385 -1.683
133
3 SECTOR FISCAL
Cuadro 3.6
Colombia: Operaciones de los gobiernos locales1
134
Apndice 3.4
Cuadro 3.7
Colombia: Operaciones del gobierno general1
135
3 SECTOR FISCAL
Cuadro 3.8
Colombia: Operaciones de las empresas pblicas no financieras
Partidas informativas:
Resultado en cuenta corriente 404 876 1.247 1.309 2.044
Ingresos de operacin 3.573 3.764 4.702 5.844 6.906
Sueldos y salarios -231 -306 -344 -400 -490
Bienes y servicios -1.857 -1.751 -2.098 -2.626 -2.805
136
Apndice 3.4
Cuadro 3.9
Colombia: Operaciones del sector pblico no financiero ampliado1
137
3 SECTOR FISCAL
Cuadro 3.10
Colombia: Operaciones de las principales empresas pblicas
(En miles de millones de pesos colombianos)
II. ECOPETROL
III. CARBOCOL
138