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CAPTULO

3 Sector fiscal

I. Introduccin fiscal; distintos mtodos de financiamiento del


dficit fiscal y sus consecuencias macroeconmicas,
La poltica fiscal influye de manera decisiva en la y la sostenibilidad de la poltica fiscal. En la sec-
determinacin de la realidad econmica ya que cin IV se examinan distintas tcnicas de pro-
afecta directamente a la utilizacin de los recursos yeccin de las cuentas pblicas. En la seccin V se
agregados y el nivel de demanda agregada de una analiza la evolucin reciente del sector fiscal en
economa. Conjuntamente con la poltica mo- Colombia y se aplican las tcnicas de proyeccin
netaria y la poltica cambiaria influye tambin sobre discutidas en la seccin anterior. Finalmente, la
la balanza de pagos, el nivel de la deuda, las tasas seccin VI contiene ejercicios y temas de discusin.
de inters, inflacin y crecimiento econmico.
Con frecuencia los desequilibrios macroeconmicos
internos y externos pueden atribuirse a un des- II. Contabilidad de las finanzas pblicas
equilibrio fiscal que la poltica respectiva no ha
logrado corregir.
A fin de evaluar la situacin fiscal de una El registro de las transacciones financieras del
economa y plantear polticas fiscales adecuadas es gobierno persigue fines relacionados con la rendi-
esencial comprender claramente los principios cin de cuentas, el control financiero y el anlisis
bsicos de la contabilidad, anlisis y proyeccin de econmico y financiero. En esta seccin se exa-
las cuentas fiscales. Este captulo est dedicado a minan los principios adoptados en el Manual 1986
exponer estos temas. para la clasificacin y anlisis de las operaciones
En la seccin II se discute el concepto de gobierno gubernamentales.
y luego se examinan los conceptos clave establecidos
en el Manual de estadsticas de las finanzas pblicas del
FMI de 1986 (que en lo sucesivo se denominar A. Definicin del concepto gobierno
Manual 1986)1. El Manual 1986 proporciona un
marco internacionalmente aceptado para la El gobierno se define por el carcter de las fun-
presentacin de datos referentes a las operaciones ciones que cumple: Bsicamente prestar servicios
fiscales de un pas. Ese marco facilita el anlisis de fuera del mercado para consumo colectivo y
las transacciones del sector pblico en relacin con transferir ingreso. Estas actividades se financian
el ingreso, los desembolsos, la acumulacin de principalmente con gravmenes obligatorios
capital y el financiamiento. Finalmente, se exponen (impuestos). El gobierno tambin desempea
las principales clasificaciones del ingreso y el gasto funciones de ndole auxiliar (por ejemplo, paga
fiscal, el concepto de dficit global convencional y prestaciones de seguro social y pensiones, vende
las fuentes de financiamiento. bienes y servicios a otros sectores y concede prs-
En la seccin III se tratan algunos temas tamos a ciertas instituciones). Estas actividades
analticos del sector fiscal, tales como los temas auxiliares plantean problemas de delineacin de los
referentes a las diferentes medidas de desequilibrio lmites entre el sector gobierno y otros sectores de la
economa que pueden cumplir funciones semejantes.
1Vase Manual de estadsticas de las finanzas pblicas (Washington: El sector pblico no financiero comprende
Fondo Monetario Internacional, 1986). Una nueva versin del todas las instituciones que pertenecen al sector
Manual ha sido publicada recientemente: Government Finance gobierno general y a las empresas pblicas no
Statistics Manual (Washington: Fondo Monetario Internacional,
2001). En ella se modifican sustancialmente varios de los aspectos financieras (se excluyen las empresas pblicas
aqu presentados. En el apndice 3.1 de este captulo se presenta financieras que, por razones analticas, se
un resumen de las principales modificaciones. integran con el resto del sector financiero).

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Contabilidad de las finanzas pblicas

Gobierno general es la definicin ms amplia caja2. En consecuencia, la fuente de los registros


del gobierno y comprende: i) el gobierno de gastos son los cheques pagados o efectivo
central, ii) gobiernos estatales, provinciales desembolsado, y la fuente de los registros de
o regionales, cuando existan en el pas, ingresos son los pagos recibidos por el gobierno.
iii) gobiernos locales, inclusive munici- En aquellos casos en que los pagos se efecten o
pios, juntas escolares, etc., iv) fondos de reciban en instrumentos de la deuda pblica, deben
seguro social, v) todas las autoridades registrarse transacciones separadas para cada
supranacionales que ejerzan funciones de componente de la transaccin.
gobierno, tributarias y de gasto, en el En principio, los gastos del gobierno que dan
territorio nacional, y vi) las operaciones de lugar a una deuda flotante por obligaciones
las empresas adscritas. Estas empresas son pendientes de pago, sin emisin de instrumento
unidades estrechamente integradas con un de deuda contractual a plazo fijo, no deben in-
ministerio o dependencia de un gobierno, cluirse ni en las estadsticas de gasto ni en las de
tales como los servicios de publicaciones endeudamiento. No obstante, si el gobierno incurre
del gobierno, los astilleros navales (como activamente y de manera progresiva en atrasos,
unidades auxiliares), y los restaurantes como una forma de financiamiento forzoso, la
gubernamentales en edificios pblicos. variacin de la deuda flotante debera aparecer
Los programas estatales de seguro social se en las presentaciones analticas de las cuentas
incluyen generalmente como parte del fiscales, como un dato adicional.
gobierno general debido a la similitud que
existe, por una parte, entre las contribuciones
obligatorias a dichos fondos y un impuesto 2. Registro bruto y registro neto
sobre sueldos y, por otra, entre pagos de
beneficios y el gasto directo del gobierno Como criterio general se recomienda que los
efectuado para el mismo fin. ingresos y pagos no generados por actividad
Las empresas pblicas no financieras industrial aparezcan en cifras brutas. De este modo,
son unidades propiedad del gobierno o las estadsticas reflejan la recaudacin total de
controladas por l y que venden sus bienes o impuestos del gobierno; es decir, no debe deducirse
servicios al pblico en general. Ejemplos de de los ingresos tributarios el costo de recaudacin.
empresas pblicas no financieras incluira En el caso de empresas pblicas no financieras,
los ferrocarriles, servicios de correos, em- slo sus supervit o dficit de operaciones deben
presas de electricidad, agua y telecomuni- incluirse en el ingreso o el gasto del gobierno,
caciones. Sin embargo, en muchos pases gran respectivamente, ya que es ese supervit o dficit
parte de las actividades que desempeaban de operacin que resulta del producto de las
las empresas pblicas han sido privatizadas ventas deducido el costo de produccin el que
por razones de eficiencia econmica y proporciona renta al gobierno o el que requiere un
administrativa. desembolso de ste.

B. Medicin de las transacciones financieras 3. Consolidacin

En esta seccin se examinan algunas directrices b- Al compilar las estadsticas de un sector o sub-
sicas para el registro y medicin de las transacciones sector del gobierno se agregan todas las partidas de
del gobierno segn se explican enel Manual 1986. categoras correspondientes, pero se eliminan las
partidas o transacciones entre dichas unidades de
gobierno. Por ejemplo, al consolidar las opera-
ciones del gobierno central y los gobiernos locales
1. Bases para la presentacin de datos en el gobierno general, se descuentan o consolidan
los gastos por aportes del gobierno central a los
La fuente principal de las estadsticas del gobiernos locales y los correspondientes ingresos
gobierno son sus propias cuentas. Como existen de los gobiernos locales. Se evita de este modo el
varias etapas o bases de registro contable, es doble registro de algunas partidas. Se requieren
necesario definir el momento de su registro en las
estadsticas de las finanzas pblicas. El Manual
1986 recomienda que los gastos y los ingresos se 2Como se ver en el apndice 3.1, en la nueva versin del
registren en la ltima etapa del proceso contable, Manual se establece el registro de las transacciones sobre una
basndose en pagos efectivos o transacciones de base devengada.

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3 SECTOR FISCAL

tres niveles de consolidacin para ensamblar las reembolsarse. Anlogamente, no todos los
transacciones del gobierno general: pagos constituyen gastos fiscales. Por ejemplo,
el reembolso de un prstamo no es un gasto
La consolidacin dentro de cada unidad de fiscal, porque emana de una obligacin asumida
gobierno, que implica la eliminacin de al recibir el prstamo. Los pagos de intereses, en
transacciones intergubernamentales (por cambio, son una partida del gasto fiscal.
ejemplo, consolidar las operaciones de las
distintas unidades de cada ministerio). Transacciones con contraprestacin y sin
contraprestacin. Las transacciones con
La consolidacin de todas las unidades de contraprestacin implican un pago quid pro
gobierno a un mismo nivel, por ejemplo, quo, es decir, a cambio de bienes, servicios,
eliminando las transacciones inter- uso de propiedades o servicios de factores.
gubernamentales entre gobiernos regionales Por el contrario, una transaccin sin contra-
o gobiernos locales. prestacin, sea voluntaria u obligatoria, no
La consolidacin del gobierno central y los conlleva contrapartida en forma de beneficio,
gobiernos regionales y locales en el sector producto o servicio a quien paga.
gobierno general en su totalidad, lo que Gastos corrientes y de capital. Esta diferencia
significa cancelar las transacciones tiene por objeto distinguir los gastos corrien-
intergubernamentales entre los distintos tes (bienes que se consumen o utilizan dentro
niveles de gobierno. del ao fiscal) de los gastos de capital (bie-
Algunos problemas relacionados al proceso de nes con una vida econmica de ms de un
consolidacin se derivan de las siguientes situaciones: ao y que pueden afectar a la renta futura y
i) los pagos o aportes de una institucin podran dife- la riqueza).
rir de las entradas o ingresos declarados por la unidad Activos y pasivos financieros. Esta distincin
receptora debido a diferencias de cronologa o falta es necesaria debido a la asimetra fundamental
de uniformidad en la base de registro (por ejemplo, entre los activos y pasivos financieros del
cheques extendidos en comparacin con cheques gobierno. Esta asimetra se debe a que mien-
pagados), ii) podra no haber informacin sobre todas tras los emprstitos del gobierno se destinan
las unidades de cada gobierno, o las transacciones a satisfacer sus necesidades financieras, la
intergubernamentales podran estar mal clasificadas concesin de prstamos del gobierno se
por parte de algunas unidades y iii) podran ocurrir efecta con fines de poltica econmica y no
demoras por parte de las tesoreras en presentar los con fines de administracin de la liquidez o
datos sobre sus posiciones de caja o sobre sus gastos. con el propsito de obtener beneficios. En
consecuencia, es necesario establecer una
diferencia entre las transacciones que
C. Marco analtico comprenden activos y pasivos financieros
del gobierno.
El Manual 1986 brinda las bases generales para
Recapitalizacin de bancos. En algunos pases,
la medicin de las transacciones que realiza el
los bancos que son total o parcialmente de
sector pblico con el resto de la economa y con
propiedad pblica han experimentado pr-
el mundo, incluidos los ingresos, los pagos y las
didas, llegando su capital a niveles insu-
obligaciones no pagadas del sector pblico. A
ficientes. En algunos casos el gobierno les
continuacin se examinan sus principios ms
inyect capital o se hizo cargo de sus deudas.
importantes.
Segn el Manual 1986, a menos que esas
Ingresos fiscales y entradas, gastos fiscales y transacciones impliquen la entrega de
pagos. A fin de evaluar la posicin fiscal global efectivo, no se debe efectuar ningn registro
del sector pblico y su repercusin macroeco- en las cuentas de ingreso-gasto3. Los pagos
nmica, los analistas deben distinguir entre futuros en efectivo por concepto de intereses
ingreso fiscal y entrada, y gasto fiscal y pago. s se registran como gasto, y los pagos de
Si bien todo ingreso fiscal es una entrada, no amortizacin en efectivo se registran como
todas las entradas representan ingreso fiscal. financiamiento negativo.
Este ltimo slo consiste en las entradas que no
dan lugar a una obligacin de reembolso (por
ejemplo, impuestos). Las entradas provenientes 3En estos casos, sin embargo, es conveniente presentar en una
de prstamos al sector pblico no constituyen partida explicativa la transaccin que ha tenido lugar y registrar
ingreso fiscal, porque los prstamos deben el impacto en las estadsticas de deuda pblica.

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Contabilidad de las finanzas pblicas

Ingresos provenientes de privatizaciones. En el 1. Ingresos y donaciones


Manual 1986, se recomienda tratar al producto
de la venta del capital consistente en activos Incluye los ingresos corrientes, que se clasifican
del sector pblico como concesin neta de en tributarios y no tributarios, los ingresos de capital
prstamos con signo negativo. El mismo debe y las donaciones.
distinguirse del producto de la venta de activos
fsicos del sector pblico, que se registra como Ingresos tributarios
ingreso no tributario de capital. Esa distincin
se basa en que el producto de la privatizacin Los ingresos tributarios o impuestos se definen
surge de la venta de capital propio del sector como gravmenes obligatorios, sin contraprestacin,
pblico en empresas adquiridas anteriormente, no recuperables, establecidos por un gobierno con
a travs de transferencias o capitalizacin. fines pblicos. Los ingresos tributarios incluyen
Este tratamiento da lugar a una reduccin tambin las recaudaciones de intereses por mora
temporal del dficit fiscal. Si bien los ingre- en el pago de impuestos y multas cobradas, y las
sos provenientes de privatizaciones figuran utilidades de monopolios fiscales transferidas
formalmente como partida por encima de la al gobierno. Los impuestos aparecen netos de
lnea, suele ser til registrarlos por debajo de la devoluciones pagadas y correcciones realizadas
lnea en las presentaciones analticas de las durante el perodo, pero no se deducen los gastos
cuentas fiscales, junto con otras transacciones por recaudacin y administracin.
que afectan al saldo financiero neto del sector Los impuestos se organizan en siete categoras
pblico. La reduccin temporal del dficit especiales segn la naturaleza de la base que gravan
fiscal es compensada por dficit de ejercicios o el tipo de medida que crea la obligacin.
futuros que reflejan la prdida de ingreso fis-
cal debido a las utilidades por parte de la Los impuestos sobre la renta, las utilidades
empresa. No obstante, esos dficit futuros y las ganancias de capital comprenden los
pueden compensarse si el sector pblico utiliza impuestos sobre la renta neta efectiva o
el producto de la venta de las empresas para presuntiva de personas fsicas, sobre utilidades
adquirir otros activos o para cancelar parte de de empresas, y sobre las ganancias de capital.
su propia deuda4. En general, es conveniente Las contribuciones al seguro social com-
presentar el dficit fiscal en las cuentas prenden los pagos obligatorios que hacen
macroeconmicas, con y sin ingresos por los asegurados o sus empleadores a insti-
privatizacin. tuciones que proporcionan prestaciones de
Utilidades del banco central. La parte de las bienestar social.
utilidades realizadas del banco central que se Los impuestos sobre la nmina o sobre la fuerza
transfieren al sector pblico figuran como de trabajo gravan un porcentaje de la nmina
ingreso fiscal. Las utilidades realizadas deben por persona empleada, o una cantidad fija por
abarcar la totalidad de las operaciones del persona empleada.
banco central, y no simplemente operaciones
seleccionadas (por ejemplo, venta de divisas Los impuestos sobre la propiedad abarcan
u oro). Sin embargo, no deben incluirse las gravmenes sobre el uso o posesin de la
utilidades no realizadas provenientes de la propiedad inmueble (bienes races), sobre el
revaluacin de reservas de divisas u oro. patrimonio neto total y sobre la transferencia
de la propiedad (por muerte, legados o venta).
Los impuestos sobre bienes y servicios incluyen
D. Clasificaciones todos los impuestos generales sobre las ventas,
cifra de negocios o valor agregado; los impues-
Las transacciones del sector pblico se clasifican tos selectivos sobre la produccin y consumo
en grandes categoras de ingresos, gastos y finan- de bienes (tabaco, gasolina); los impuestos
ciamiento. Las clasificaciones son aplicables a las selectivos sobre servicios; los impuestos sobre el
transacciones de todos los niveles de gobierno y al uso de bienes o permisos para realizar ciertas
conjunto del gobierno general consolidado (vase actividades; y las utilidades de monopolios
el diagrama 3.1). fiscales que expenden productos tales como
bebidas alcohlicas o productos de tabaco.
4Vase Chu, Ke-Young y Richard Hemming, a cargo de la Los impuestos sobre el comercio y las transac-
edicin, Public Expenditure Handbook (Washington: Fondo ciones internacionales abarcan todos los
Monetario Internacional). derechos sobre bienes que entran o salen del

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3 SECTOR FISCAL

Diagrama 3.1
Marco analtico para la clasificacin de las transacciones del gobierno

ENTRADAS PAGOS
servicios

servicios

servicios

servicios
Bienes y

O Bienes y

Bienes y

O Bienes y
Corrientes De capital De capital Corrientes

T
E

S
R

A
Corrientes De capital De capital Corrientes

G
IN
Nada

Nada

Nada

Nada
DONACIONES
DFICIT/
Adqurido con fines Adqurido con fines

de otros

de otros
de otros

Pasivos
de otros

Pasivos
Pasivos
Pasivos

SUPERVIT
de poltica de poltica
Adquirido con fines Adquirido con fines
de administracin de administracin
de la liquidez CONCESIN DE PRSTAMOS de la liquidez
MENOS RECUPERACIONES
Pasivos del

Pasivos del
gobierno

gobierno
F

O
I
N T
A N N
C I A M I E

Variacin en los saldos de efectivo

pas (derechos de importacin y exportacin) e Los ingresos de la propiedad abarcan todos


impuestos sobre transacciones en divisas. los ingresos del gobierno procedentes de sus
Tambin figuran aqu las utilidades netas de las propiedades, empresas, activos financieros o
juntas de comercializacin (de exportacin e intangibles, incluidas las utilidades de bancos
importacin), y las utilidades cambiarias de centrales transferidas al gobierno. Pueden
agencias de compra-venta de divisas cuando tomar la forma de dividendos, intereses,
dichas utilidades se transfieren al gobierno. alquileres y regalas.
En el rubro otros impuestos se clasifican Los derechos y tasas administrativas y ven-
todos los impuestos con bases diferentes de las tas no industriales comprenden las tasas
categoras antes descritas; tales como, los aplicadas a servicios de carcter regulatorio
impuestos de capitacin. (licencias de manejo), derechos por servicios
no industriales (derechos cobrados en escuelas
Ingresos no tributarios pblicas) y las ventas de mercancas que no
son producto de las actividades normales de
Los ingresos no tributarios incluyen todo el los ministerios y dependencias del gobierno
ingreso corriente del gobierno que no constituye (como venta de madera de las reservas
pagos obligatorios (impuestos) y comprenden las forestales).
siguientes categoras:
Las contribuciones al fondo de pensiones de
La partida resultado de operacin de empresas empleados dentro del gobierno abarcan las
adscritas incluye los ingresos netos totales del entradas por contribuciones obligatorias de los
gobierno provenientes de la operacin de empleados como apoyo a los sistemas de seguro
todas las unidades. y retiro.

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Contabilidad de las finanzas pblicas

En el rubro otros se incluyen los ingresos no Los gastos en bienes y servicios comprenden
tributarios que no se ajustan a las categoras sueldos y salarios, incluidas las asignaciones en
enumeradas, como los legados y donaciones efectivo para transporte y vivienda, las con-
voluntarias del sector privado. tribuciones del gobierno como empleador a los
fondos de seguro social y de pensiones en el sector
de instituciones financieras, y otras compras de
Ingresos de capital bienes (aquellos con vida normal no superior a un
Los ingresos de capital comprenden ingresos ao) y servicios. En los gastos corrientes se incluyen
por: i) ventas de activos de capital fijo, inclusive tambin los pagos y asignaciones a las fuerzas
edificios, equipo de transporte, maquinaria y otro armadas, as como los gastos en bienes duraderos
equipo; ii) ventas de existencias de materiales y equipo para fines militares, excepto fbricas y
estratgicos y de otros productos de importancia vivienda para las familias del personal militar, que
especial, y iii) ventas de tierra y activos intangibles. se clasifican como activos de capital fijo.
El pago de intereses abarca todos los intereses
devengados por el gobierno a otros niveles del
Donaciones gobierno, al sector interno fuera del gobierno y a
Las donaciones se clasifican en donaciones tenedores de deuda no residentes6.
corrientes y de capital. Las primeras son las que se En subsidios se clasifican el costo de sufragar los
efectan para fines de gasto corriente o para fines dficit de operacin de empresas adscritas, las
generales o indeterminados. Cuando el donante o el transferencias a empresas pblicas para compensar
beneficiario considera que la naturaleza de la prdidas de operacin que sean claramente
transferencia es de capital, sta debe ser tratada consecuencia de la poltica del gobierno para
como tal. Las donaciones se clasifican segn mantener los precios a un nivel inferior al costo, y
donantes en tres categoras: De otros niveles del todas las transferencias en cuenta corriente a
gobierno nacional, de autoridades supranacionales y industrias privadas.
de otros gobiernos nacionales e instituciones En otras transferencias figuran las transferencias
internacionales. a otros niveles de gobierno destinadas a propsitos
corrientes, generales o de diversa ndole, las
transferencias corrientes a empresas pblicas no
clasificadas como subsidios, los pagos o ayudas en
2. Gasto y concesin (neta) de prstamos efectivo a unidades familiares y todas las
transferencias a no residentes para propsitos
Existen dos criterios de clasificacin del gasto:
corrientes.
i) segn su impacto econmico: clasificacin
econmica y ii) segn el propsito del gasto:
clasificacin funcional5. La clasificacin econmica Gastos de capital
presenta mayor inters desde el punto de vista del
anlisis econmico y financiero, mientras que la Gastos de capital son pagos para la adquisicin
clasificacin funcional permite evaluar la efectividad de activos de capital fijo; existencias estratgicas;
(estudio costo-beneficio) de los gastos, siendo tierras o activos intangibles; o pagos sin contra-
particularmente til para el anlisis de programas prestacin (transferencias) para que los percep-
sociales. En este captulo nos concentramos slo en tores puedan adquirir tales activos, efectuar
la clasificacin econmica, que es la relevante para compensaciones o aumentar el capital financiero
analizar los efectos de los gastos del gobierno sobre el de los perceptores. Los gastos de capital se clasi-
resto de la economa. La concesin (neta) de fican en cuatro categoras principales: Adquisicin
prstamos, que por si sola constituye una categora de activos de capital fijo, compra de existencias,
econmica, se puede clasificar tambin de acuerdo compra de tierras y activos intangibles y trans-
con la funcin para la cual se concede el prstamo. ferencias de capital.
El rubro adquisicin de activos de capital fijo,
nuevos y existentes registra el valor de bienes
Gastos corrientes duraderos nuevos o existentes a utilizarse en fines
productivos (no militares). Abarcan nicamente
Los gastos corrientes se subdividen en tres
bienes con una vida normal de ms de un ao y por
categoras: Gastos en bienes y servicios, pago de
intereses, subsidios, y otras transferencias.
6El pago de intereses por todo concepto se registra en base a
5Existen adems clasificaciones institucionales (por agencia o valores devengados y no en base a valores efectivos como lo
reparticin ejecutiva) y clasificaciones cruzadas. establece el Manual 1986.

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3 SECTOR FISCAL

encima de un valor significativo mnimo. Se pagos, lo que hace que las cuentas fiscales, conta-
incluyen como capital fijo bienes inmuebles, blemente, estn siempre equilibradas. En cambio,
edificios residenciales, y como bienes muebles, para efectos analticos y de poltica econmica es
equipos de transporte, maquinarias y otros equipos. ms til centrar la atencin en la diferencia entre
Compra de existencias incluye la compra de ingreso fiscal (que incluye donaciones) y gasto fiscal
existencias estratgicas o de emergencia, existencias (que incluye la concesin neta de prstamos). Esto
adquiridas para organizaciones reguladoras del se logra a travs de la nocin convencional del
mercado dentro del gobierno y existencias de dficit fiscal global, que define el dficit fiscal como
cereales y otros productos de importancia especial la diferencia entre el total del gasto fiscal y el total
para la nacin. No figuran en esta categora las del ingreso fiscal. Este dficit determina la necesidad
acciones y participaciones ni existencias o de endeudamiento pblico. En la seccin III se
inventarios ordinarios en espera de utilizacin analizan en detalle distintos conceptos que miden
dentro del gobierno. el desequilibrio fiscal.
Compra de tierra y otros activos intangibles
incluye las compras de tierra, bosques, aguas
interiores y depsitos del subsuelo, pero no de 4. Financiamiento
estructuras o construcciones ubicadas en ellos. Los
activos intangibles comprenden derechos para El financiamiento del gobierno puede clasificarse
explotar depsitos minerales y zonas de pesca, otras por prestamistas o por tipos de instrumento de
concesiones y arrendamientos de tierra, patentes, deuda. Algunos instrumentos de deuda pueden
derechos de autor y marcas registradas. corresponder a diferentes clases de prestamistas.
Transferencias de capital incluye las transferen- Generalmente, la clasificacin por prestamistas
cias efectuadas sin contraprestacin con el fin de facilita el anlisis econmico, particularmente
financiar la adquisicin de activos de capital por los cuando los prestamistas se clasifican en grupos
beneficiarios (compensndolos por daos de sus acti- econmicamente homogneos.
vos de capital fijo) o incrementar su capital finan-
ciero. Cuando el donante o beneficiario consideran
que la transferencia es de capital, se la deber tratar Clasificacin por clase de tenedores de deuda
como tal. No se considera como transferencia de
capital la asuncin por parte del gobierno de deudas Los datos de la distribucin del financiamiento
de otros o la cancelacin de deudas de otros con el del gobierno por tenedores de deuda se basan por lo
gobierno, sin que se efecte una transaccin en comn en un registro de la deuda del gobierno en el
efectivo. Las transferencias de capital se clasifican que se contabiliza la colocacin inicial de la deuda y
segn los beneficiarios en beneficiarios internos todas las transferencias que se realicen luego entre
(incluidos todos los dems niveles del gobierno tenedores. En la clasificacin basada en tenedores
nacional) y beneficiarios extranjeros. de deuda se establece una distincin bsica entre el
financiamiento interno y el financiamiento externo.

Concesin (neta) de prstamos


Financiamiento interno (neto) clasificado
Comprende prstamos efectuados y adquisicin por tenedores de deuda
neta de acciones o participaciones por el gobierno.
Se considera que el gobierno desarrolla actividades El financiamiento interno (neto) incluye las
crediticias cuando los fondos provienen exclusiva- transacciones de financiamiento con institucio-
mente del gobierno. La concesin neta de prstamos nes residentes, empresas y personas fsicas y las
se clasifica segn los beneficiarios en beneficiarios variaciones de sus tenencias de deuda. El finan-
internos incluidos todos los dems niveles del ciamiento interno (neto) se subdivide en las
gobierno nacional y beneficiarios extranjeros. siguientes cuatro categoras de tenedores de deuda
Cuando la agencia que da el prstamo puede contraer ms una partida de ajuste: i) otros componentes del
pasivos financieros, se le clasifica como institucin gobierno general; ii) la autoridad monetaria; iii) los
financiera y no forma parte del sector del gobierno. bancos de depsito; iv) otros tenedores internos,
y ajustes.
El rubro otros componentes del gobierno
3. Dficit fiscal convencional general incluye todas las variaciones de la deuda
del gobierno mantenida por otros componentes del
Desde el punto de vista del flujo de caja de las gobierno general y todas las modificaciones de sus
operaciones del sector pblico, el total de las valores mantenidos con fines de liquidez, pero no
entradas equivale invariablemente al total de los con fines de poltica de ese gobierno.

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Contabilidad de las finanzas pblicas

La categora de la autoridad monetaria com- organismos. Incluye los prstamos de bancos


prende las variaciones de los activos (depsitos) y oficiales de gobiernos extranjeros.
pasivos (crditos) del gobierno en el banco central La partida otros abarca todos los prstamos netos
y otras agencias de la autoridad monetaria. Se obtenidos de no residentes, excepto gobiernos extran-
incluyen tambin otras transacciones que equivalen jeros e instituciones internacionales para el desarrollo.
a un crdito de la autoridad monetaria, aunque no Las variaciones del efectivo, los depsitos y los
cause una obligacin. valores negociables abarcan las variaciones de las
En los bancos de depsito se incluyen las va- divisas, los depsitos en el exterior y los valores
riaciones de los activos y pasivos del gobierno con negociables extranjeros mantenidos por el gobierno
todos los bancos de depsito, ya sean privados para sus propios fines de liquidez, y no para la
o pblicos. administracin de las reservas internacionales ni
En otros tenedores internos se incluye el como resultado de la concesin neta de prstamos
financiamiento neto al gobierno de otras por el gobierno. Por tanto, se excluyen las tenencias
instituciones financieras, de empresas pblicas no de la autoridad monetaria de divisas y los valores
financieras y del sector privado no financiero. extranjeros y las cuotas, los derechos especiales de
La partida ajustes abarca el conjunto de las giro o las posiciones de crdito en el FMI, que
diferencias entre la entrada efectiva de caja proce- puedan atribuirse al gobierno.
dente del financiamiento y de las categoras ante-
riores obtenidas de un registro de la deuda. Esto
incluira las diferencias entre el precio de emisin o Clasificacin por tipo de instrumento de deuda
amortizacin y el valor nominal de la deuda pblica
La clasificacin del financiamiento por tipo de
emitida o retirada en el perodo de que se trate7.
instrumento de deuda proporciona un complemento
Debe incluirse aqu toda emisin de deuda realizada
til y constituye un sustituto necesario cuando no
durante el perodo por la que no se ha recibido
hay registros de deuda.
dinero durante el mismo y que no pueda eliminarse
de las categoras anteriores.
Financiamiento interno (neto) clasificado
Financiamiento externo (neto) clasificado por instrumento de deuda
por tenedores de deuda La clasificacin del financiamiento interno por
El financiamiento externo (neto) abarca todo tipo de instrumento incluye: i) bonos a largo plazo
financiamiento proveniente de instituciones no (neto); ii) bonos y pagars a corto plazo (neto);
residentes, empresas o personas fsicas, y se iii) prstamos a largo plazo (neto); iv) Prstamos a
subdivide en cuatro categoras: i) instituciones corto plazo y anticipos (neto); v) otros pasivos
internacionales de desarrollo; ii) gobiernos (neto); vi) variaciones del efectivo, depsitos y
extranjeros; iii) otros, y iv) variaciones del efectivo, rubros similares.
depsito y rubros similares. La partida bonos a largo plazo (neto) abarca las
El rubro instituciones internacionales de entradas del gobierno, menos la amortizacin, por
desarrollo comprende toda obtencin de prstamos valores vendidos a residentes con vencimientos de
netos (prstamos brutos menos amortizaciones) de ms de un ao, con tasas de inters fijas o variables
instituciones internacionales de desarrollo tales y redimibles a partir de una fecha determinada de
como el Banco Mundial, el Banco Asitico de su emisin.
Desarrollo, el Banco Interamericano de Desarrollo El rubro bonos y pagars a corto plazo (neto)
(excluye al FMI, que no es una institucin de consiste en las entradas del gobierno, menos la
desarrollo). Las contribuciones del gobierno a estas amortizacin, de valores con vencimiento original
instituciones deben aparecer como gastos, y los que no excede de un ao, con una tasa de inters
prstamos del gobierno como concesin neta de predeterminada y pagaderos a su valor nominal a
prstamos. partir de una fecha determinada en la emisin.
En el rubro gobiernos extranjeros (neto) se Los prstamos a largo plazo (neto) incluyen las
registran todos los prstamos netos obtenidos, entradas del gobierno, menos la amortizacin, de
provenientes de gobiernos extranjeros y sus prstamos contratados con residentes, con ven-
cimiento a ms de un ao a partir de la fecha del
prstamo, sin garanta de instrumentos de deuda
7En el caso de colocacin de bonos cero cupn, la diferencia
negociables en el mercado o que deben ponerse
entre el precio de venta y el valor nominal del bono representa
en circulacin.
un inters implcito. Esa diferencia debe considerarse como un Los prstamos a corto plazo y anticipos (neto)
pago de inters devengado. comprenden las entradas del gobierno, menos la

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3 SECTOR FISCAL

amortizacin de prstamos contratados con tiles los conceptos de capacidad de reaccin y de


residentes, con vencimiento de hasta un ao, elasticidad tributaria.
sin garanta de instrumentos de deuda negocia-
bles en el mercado o que deben ponerse en
circulacin. 1. Capacidad de reaccin y elasticidad de
El rubro otros pasivos (neto) abarca entradas un impuesto o grupo de impuestos
del gobierno, menos pagos por otros pasivos con
residentes, por ejemplo, la utilizacin de sobregiros La capacidad de reaccin de un impuesto
en bancos y pasivos con cuentas de ahorro postal consiste, por definicin, en el incremento relativo
o cuentas corrientes, no representados por del ingreso fiscal que se obtiene en comparacin
prstamos o instrumentos de deuda a plazo fijo. con el incremento relativo del PIB. A los efectos de
En la partida variaciones del efectivo, dep- determinar la variacin del ingreso fiscal deben
sitos y rubros similares se incluyen las variaciones tenerse en cuenta todos los efectos debidos a
de las tenencias del gobierno de efectivo, dep- modificaciones del sistema tributario, incluida la
sitos internos o tenencias con fines de liquidez variacin discrecional de la estructura tributaria. La
de valores emitidos por empresas e instituciones siguiente es la expresin algebraica:
residentes, inclusive otros niveles del gobierno
general.
T / T
Capacidad de reaccin = [3.1]
PIB / PIB
Financiamiento externo (neto) clasificado
por instrumento de deuda
donde T = ingreso tributario del perodo
La clasificacin del financiamiento externo por (observado)
tipo de instrumento comprende: bonos a largo plazo;
bonos a corto plazo y pagars; prstamos a largo La elasticidad de un impuesto se define como la
plazo; prstamos a corto plazo (variaciones en variacin relativa en la recaudacin de ese impuesto
efectivo y depsito), y otros pasivos externos. en comparacin con la variacin relativa de la base
tributaria, manteniendo constante el sistema tributa-
rio. Si se toma el PIB como valor representativo de
la base tributaria, la elasticidad se puede expresar del
III. Anlisis fiscal modo siguiente:

A. Anlisis del ingreso fiscal AT / AT


Elasticidad = [3.2]
PIB / PIB
El anlisis de la evolucin del ingreso fiscal
debe centrarse en su relacin al PIB para facilitar donde AT = ingreso tributario proveniente de
la comparacin con economas parecidas. Cuando un sistema tributario inalterado8
es necesario reducir el dficit fiscal, el costo
econmico del aumento del ingreso fiscal debe Un sistema tributario es elstico cuando el valor
compararse con el costo que supone la reduccin de su elasticidad es mayor que la unidad. Esto es, el
del gasto pblico. Como regla general, ambas cosas ingreso tributario aumenta a una tasa superior a la
sern necesarias. A corto plazo, algunos gobiernos del crecimiento del PIB en un contexto en que no se
recurren a incrementos ad hoc del ingreso fiscal crean nuevas tasas ni se incrementan las tasas
que son fciles de implementar desde el punto tributarias existentes. Es probable que el sistema
de vista administrativo y poltico, y a cortes indis- tributario sea elstico en relacin con el PIB cuando
criminados en los gastos (reduciendo programas de los tributos recaen sobre sectores econmicos en
inversin o gasto social). En general, estos ajustes crecimiento, cuando las tasas tributarias son
no son permanentes ni eficientes.
Algunos sistemas tributarios son tan compli-
cados e ineficientes que no permiten obtener 8AT representa el ingreso tributario que se habra recaudado
un ingreso fiscal suficiente, y adems distorcio- si todas las tasas, exenciones, categoras tributarias y otros ele-
nan los incentivos para trabajar y ahorrar, con mentos del sistema tributario hubieran permanecido constantes
consecuencias deletreas para el crecimiento en el perodo bajo anlisis. En la seccin de proyeccin se in-
dica cmo derivar esta serie ajustada a partir de los datos del
econmico. Para evaluar la eficiencia de un ingreso tributario observado y de una estimacin del impacto
sistema tributario y determinar el alcance de en la recaudacin de las modificaciones en el sistema tributario
las reformas necesarias, los analistas consideran acaecidas durante el perodo considerado.

96
Anlisis fiscal

progresivas y ad valrem, en lugar de especficas, y engaoso por cuanto supone que todos los pases
cuando la recaudacin de los tributos se efecta con tienen la misma capacidad contributiva12.
prontitud. Se calculan elasticidades no slo para el La capacidad contributiva se define como el nivel
ingreso tributario global, sino tambin para los del ingreso tributario que se obtendra si se gravara
diferentes tributos. con mediana intensidad la base tributaria. Esa
capacidad depende de una serie de factores objetivos
tales como el nivel de ingreso de las personas, los
2. Evaluacin de un sistema tributario hbitos de consumo, la amplitud de las bases fiscales
y de factores subjetivos. Una vez determinada la
Aunque el objetivo primario de un sistema capacidad contributiva, la relacin entre el ingreso
tributario es generar ingreso fiscal, el mismo tributario realmente obtenido y esa capacidad
tambin puede orientarse a corregir fallas del contributiva es un indicador del esfuerzo tributario.
mercado y a la redistribucin del ingreso9. Dados
esos objetivos se han elaborado varios criterios para
evaluar el funcionamiento de un sistema tributario. 4. Efectos de la inflacin sobre los ingresos:
La prueba de diagnstico de Tanzi (que se resume en Desfases en la recaudacin
el recuadro 3.1) puede constituir una gua til para
evaluar el sistema tributario de un pas10. La demora que se registra entre el momento en
que se devenga el ingreso y su captacin produce
desfases en la recaudacin. Cuando estos desfases
3. Anlisis del esfuerzo tributario son de corta duracin y el sistema tributario es els-
tico como ocurre en los pases industrializados
Una de las funciones esenciales de un sistema la experiencia indica que la variacin de precios no
tributario consiste en generar un nivel apropiado de genera impactos significativos sobre el valor real de
ingreso fiscal del modo ms eficiente posible. Concre- los ingresos tributarios. No obstante, en el caso de
tamente, el sistema tributario debe transferir recursos varios pases en desarrollo en los que dichos desfases
del sector privado al sector pblico en forma orde- son prolongados, no se aplica la indexacin en la
nada, no inflacionaria y que fomente el crecimiento. recaudacin de impuestos y el sistema tributario es
En este contexto, resulta importante determinar en sumamente inelstico, la inflacin puede ocasionar
qu medida el gobierno puede incrementar el ingreso prdidas importantes de ingresos tributarios reales.
tributario cuando sea necesario, con mnimos efectos Este es el llamado efecto Tanzi. Se ha observado que
desfavorables. Ello requiere tener una idea de la si la demora entre el momento en que se devengan
productividad del ingreso fiscal, la cual puede los impuestos y su pago es superior a seis meses,
evaluarse a travs de una metodologa conocida como como ocurre en varios pases, la erosin del ingreso
anlisis del esfuerzo tributario11. fiscal supera con creces los recursos generados por el
El anlisis del esfuerzo tributario trata de superar impuesto inflacionario, lo que produce una
las deficiencias que tiene el coeficiente de relacin disminucin de la recaudacin real neta13.
entre el ingreso tributario y el PIB llamado
coeficiente tributario actual o carga tributaria B. Anlisis del gasto14
como indicador del esfuerzo tributario de un pas.
Es comn hacer comparaciones de este coeficiente El gasto pblico representa el costo de las
entre los pases y llegar a conclusiones generaliza- actividades del sector pblico, que comprenden
das con respecto a la carga tributaria de cada pas. la produccin y el suministro de bienes y servicios,
No obstante, el uso de este indicador puede ser y las transferencias de ingresos. El sector pblico

9Sin embargo, es importante notar que la capacidad 12Un ejemplo que puede servir para clarificar este concepto es
redistributiva del sistema tributario es muy limitada. Por esta el de los pases en los que una alta proporcin del PIB consiste
razn se considera que los objetivos de redistribucin del in- en exportaciones de minerales concentradas en pocas empresas,
greso pueden alcanzarse mejor a travs de las polticas de gasto lo que permite la recaudacin de impuestos sobre esas
pblico. actividades de manera ms fcil.
10Un anlisis detallado de la poltica tributaria aparece en 13Vase Choudry, Norun N., Collection Lags, Fiscal Revenue
Tax Policy Handbook, Parthasarathi Shome, a cargo de la edicin and Inflationary Financing: Empirical Evidence and Analysis,
(Washington: Fondo Monetario Inernacional, 1995). IMF Working Paper No. 91/41 (Washington: Fondo Monetario
11Una presentacin y un anlisis detallados del enfoque del Internacional).
esfuerzo tributario aparece en Tax Ratios and Tax Effort in 14Esta seccin se basa en Chu, Ke-Young, Public Expenditure
Developing Countries, 196971, Raja, Chelliah, Hessel Baas Policy: An Overview of Macroeconomic and Structural Issues,
y Margaret Kelly, en Staff Papers, vol. 22, marzo de 1975 en Fiscal Adjustment in Eastern and Southern Africa (Washington:
(Washington: Fondo Monetario Internacional), pgs. 187205. Fondo Monetario Internacional, 1994).

97
3 SECTOR FISCAL

Recuadro 3.1
La prueba de diagnstico de Tanzi referente a la productividad del ingreso fiscal

Vito Tanzi ha propuesto las siguientes ocho pruebas de 5. ndice de especificidad: El sistema tributario depende
diagnstico cualitativas para evaluar la productividad del del menor nmero posible de impuestos con tasas
ingreso fiscal de un sistema tributario: especficas?
6. ndice de objetividad: La mayora de los impuestos
1. ndice de concentracin: El ingreso tributario recaen sobre bases medidas objetivamente?
agregado proviene en gran proporcin de 7. ndice de aplicacin coercitiva: Se hace cumplir plena
relativamente pocos tributos y tasas tributarias? y eficazmente el sistema tributario?
2. ndice de dispersin: Son muy pocos, si es que 8. ndice de costo de recaudacin: El costo fiscal de
existen, los tributos con rendimiento limitado, la recaudacin de los impuestos es tan bajo como
generadores de escaso ingreso fiscal? sea posible?
3. ndice de erosin: Las bases tributarias reales Segn Tanzi, si la respuesta a todas esas preguntas es
se asemejan en la mayor medida posible a positiva, el sistema tributario del pas ser muy
las potenciales? productivo desde el punto de vista del ingreso fiscal.
4. ndice de retraso en la recaudacin: Los con-
tribuyentes efectan el pago de los tributos Fuente: Tanzi, Vito Tax System and Policy Objectives in
sin mucho retraso y cerca de la fecha en Developing Countries: General Principles and Diagnostic
que corresponde? Tests, estudio indito del FMI, 28 de noviembre de 1983.

proporciona dos tipos de bienes y servicios: los que no calificado son inadecuados, los trabajadores
pueden ser consumidos o usados directamente por la pueden sentirse desalentados, reducindose por
poblacin en forma individual o colectiva (como el lo tanto la productividad en el sector pblico.
transporte pblico de pasajeros y los parques Tambin, utilizar al sector pblico como fuente
nacionales) y los que mejoran la productividad de de empleo puede dar lugar a un considerable
los factores de produccin (como los puertos incremento del costo salarial. En el marco de
industriales). Muchos gastos, incluidos los de las reformas emprendidas recientemente en
infraestructura, tales como carreteras, son una varios pases se ha procurado reducir el gasto
combinacin de ambos tipos. Otros gastos pblicos salarial del sector pblico a travs de censos
jubilaciones y pensiones e indemnizacin por de empleados pblicos y eliminacin de los
desempleo, por ejemplo representan trabajadores fantasma; supresin de vacantes
transferencias directas a hogares y empresas y cargos temporales; congelacin de la con-
comerciales. En esta seccin se analizan las tratacin; suspensin de las garantas de
principales categoras del gasto pblico, hacindose empleo; programas de jubilacin voluntaria;
especial hincapi en los subsidios, la funcin del reduccin, limitacin o congelacin de
Estado, las consecuencias macroeconmicas del sueldos; as como, lo ms difcil polticamente,
gasto pblico y la interrelacin de los aspectos destitucin. En algunos pases se procura,
macroeconmicos y estructurales del gasto pblico. adems, incrementar los diferenciales de
salarios en favor del personal calificado.

1. Consideraciones generales sobre los Bienes y servicios. Esta categora representa


una proporcin considerable del gasto pblico
distintos tipos de gasto pblico en la mayora de los pases e incluye los costos
Tal como se mencion anteriormente, las prin- administrativos e indirectos de funcionamiento
cipales categoras econmicas del gasto pblico del gobierno. Es importante que la reduccin
son los sueldos y salarios, los bienes y servicios, de estos gastos no afecte la prestacin eficiente
los gastos de capital, los pagos de intereses y de los servicios pblicos. Una parte importante
los subsidios. del gasto corriente en bienes y servicios se
destina a operacin y mantenimiento del
Sueldos y salarios. Los programas capital. Un gasto inadecuado en operaciones
gubernamentales de empleo pblico y (trtese de costos de suministros o de personal)
remuneracin de los empleados pblicos puede reducir la eficacia en mbitos tales como
influyen sobre la eficiencia del gasto pblico. educacin y salud. Anlogamente, un gasto
Si las remuneraciones son bajas y los dife- inadecuado en mantenimiento puede acelerar
renciales de salarios del personal calificado y el deterioro del capital fsico. Podra resultar

98
Anlisis fiscal

costoso y contraproducente aplicar una poltica vii) mantenimiento de una moneda sobre-
centrada en la creacin de nueva capacidad al valuada (subsidios cambiarios).
mismo tiempo que se tolera el deterioro de la
En muchos pases en desarrollo, los subsidios
infraestructura existente.
representan una gran proporcin de los recursos del
Gastos de capital. La inversin pblica debe presupuesto pblico. Los subsidios son explcitos si
complementar y respaldar las actividades se registran enteramente en el presupuesto como
determinadas por el mercado, en lugar de gastos, e implcitos en caso contrario. Los subsidios
competir con ellas. Los mbitos de la edu- implcitos resultan de fijar precios administrados a
cacin, la salud, los servicios urbanos y la niveles inferiores o superiores a los del mercado, de
infraestructura rural podran ser prioritarios respaldar tasas de inters que no son de mercado, o
en cuanto a la presencia del sector pblico; de mantener una moneda sobrevalorada. Una gran
sin embargo, debe hacerse un esfuerzo por proporcin de los subsidios pblicos son implcitos
dirigir la inversin pblica hacia aquellos y, por lo tanto, no se reflejan plenamente en el
sectores poblacionales que ms lo necesitan y presupuesto. A travs de los subsidios, el gobierno
por mejorar la eficiencia de esa inversin. beneficia a cierto sector o sectores pero a expensas
de crear distorsiones y costos. Los subsidios inter-
Pagos de intereses. Comprende todos los fieren en la asignacin eficiente de recursos, re-
intereses devengados por deuda del gobierno al ducen la flexibilidad de la economa, y dificultan
sector interno fuera del gobierno y a tenedores el ajuste estructural debido a la presencia de
de deuda no residentes, excepto el FMI. Es intereses creados.
importante entender que los incrementos en En toda evaluacin de los subsidios deben tenerse
la deuda pblica en el presente implican en cuenta los siguientes factores:
mayores gastos por pagos de intereses en el
futuro. Nos referiremos ms adelante a esta Eficacia. Se consideran eficaces aquellos
relacin intertemporal cuando se discuta la subsidios que permiten alcanzar determinadas
sostenibilidad fiscal. metas de poltica econmica a travs de la
transferencia de un mnimo de recursos sin
Subsidios15. Se entiende por subsidio toda crear grandes distorsiones para el sistema de
asistencia a ttulo gratuito otorgada por el incentivos.
gobierno a productores o consumidores.
Existen muchas modalidades diferentes de Duracin. Es muy importante definir la du-
subsidios, tales como: i) pagos directos a racin de los programas de subsidios, porque las
productores o consumidores (donaciones en personas modifican su comportamiento para
efectivo); ii) prstamos a tasas de inters quedar incluidos en estos programas, y pueden
inferiores a las de los emprstitos pblicos, resistirse a ser excluidos de ellos aun cuando su
garantizadas por el gobierno (subsidios de situacin cambie. Es ese comportamiento el
crditos); iii) reduccin de obligaciones que hace ineficaces a muchos subsidios al cabo
tributarias especficas (subsidios tributarios); de cierto tiempo. Algunos subsidios pueden
iv) suministro de bienes y servicios a precios limitarse desde un principio, otros deben ser
inferiores a los del mercado (subsidios en revisados peridicamente.
especie); v) adquisicin, por parte del sector Transparencia. La escala del programa de sub-
pblico, de bienes y servicios a precios sidios y sus implicaciones en cuanto a finan-
superiores a los del mercado (subsidios para ciamiento deben hacerse explcitas en el
adquisiciones); vi) pagos implcitos a travs presupuesto pblico. Asimismo, es preferible
de actos de regulacin gubernamental que el otorgamiento de subsidios en forma directa,
modifican los precios de mercado o el ac- y no a travs de mecanismos indirectos (sub-
ceso al mercado (subsidios regulatorios); y sidios implcitos).
Financiamiento. Los subsidios deben finan-
15Esta seccin se basa Schwartz, Gerd y Benedict Clements, ciarse siempre a travs del presupuesto. Es
Note on Subsidies: Evaluation and Impact, seminario del FMI
sobre ajuste fiscal en frica oriental y meridional, septiembre-
peligroso tratar de resolver problemas de
octubre de 1994. Un anlisis de los temas referentes a los subsidios financiamiento con instrumentos extra-
aparece en Clements, Benedict, Rejane Hugounenq y Gerd presupuestarios, como juntas de comer-
Schwartz, Government Subsidies: Concepts, International Trends, cializacin pblicas, entidades paraestatales
and Reform Options, IMF Working Paper No. 95/91, (Washington: y fondos extrapresupuestarios especficos, o
Fondo Monetario Internacional, septiembre de 1995). Vase
tambin Social Safety Nets for Economic Transition: Options a travs del banco central. Esos mtodos
and Recent Experiences, documento del FMI sobre anlisis y reducen la transparencia y distorsionan los
evaluacin de polticas econmicas, PPAA/95/3, febrero de 1995. incentivos.

99
3 SECTOR FISCAL

Seleccin de un enfoque pragmtico. Los el gasto pblico y su financiamiento puedan


programas de subsidios deben ser compatibles suscitar sobre el sector privado.
con la capacidad institucional y administrativa
del gobierno. En general es ms difcil de Combinacin. Cundo es apropiada la com-
controlar eficazmente los subsidios implcitos binacin de productos del sector pblico?
(indirectos) que los explcitos (directos). Por lo Como el gasto pblico agregado tiene como
tanto, para reducir la carga administrativa, los lmite la capacidad financiera de dicho sector,
programas de subsidios deben ser tan explcitos el pas debe encontrar la combinacin ade-
como sea posible. cuada de productos del sector pblico. Toda
combinacin de bienes o servicios por la que
se opte debe reflejar el inters colectivo de
la poblacin.
2. Gasto pblico y la funcin del Estado
El problema del nivel constituye principalmente
Los gobiernos suelen realizar actividades de una cuestin macroeconmica, en tanto que los
produccin porque los mercados no logran satis- problemas de la eficiencia y la combinacin son en
facer determinadas necesidades. Los mercados gran medida de carcter estructural. A corto plazo,
generalmente no proporcionan bienes pblicos, la capacidad de financiamiento de muchos pases
tales como defensa nacional, seguridad pblica y en desarrollo impone lmites al gasto pblico. En
parques nacionales, porque esos bienes son objeto muchos pases en desarrollo, frente a la insuficiencia
de uso o consumo colectivo y no permiten a los de ingreso fiscal o financiamiento, las autoridades
productores obtener ganancias. El Estado aplican mecanismos de control del gasto pblico.
contrarresta esas fallas del mercado a travs del Uno de ellos consiste en limitar el gasto a niveles
gasto pblico, normas reguladoras e impuestos. inferiores a los autorizados en el presupuesto, y en
La expansin del sector pblico puede imponer a algunos casos a travs de cortes generalizados e
la sociedad costos econmicos directos e indirectos. indiscriminados aplicados a todas las partidas.
En muchas economas en desarrollo y en transicin, Estas medidas de emergencia a corto plazo pueden
reducir el excesivo papel del Estado en la vida comprometer la asignacin eficiente del gasto, ade-
econmica es uno de los objetivos econmicos y ms de que representan una interferencia con las
polticos de las autoridades. En algunos pases en funciones de supervisin que ejercen las autoridades
desarrollo el hecho de que la relacin entre el gasto electas con respecto a las prioridades del gasto a
pblico y el PIB sea relativamente baja puede corto y a largo plazo.
obedecer a la escasa capacidad de financiamiento
del sector pblico y a la distorsin de los precios, y
no al hecho de que el Estado cumpla escasas 4. Consecuencias macroeconmicas
funciones. del gasto pblico

El gasto pblico afecta a la oferta y la demanda


3. Cuestiones de poltica del gasto pblico agregada. La inversin pblica productiva en
capital fsico y humano incrementa la renta-
Cmo puede distinguirse el gasto pblico bilidad de la inversin en general, promoviendo la
productivo del improductivo? A ese respecto inversin privada y el crecimiento econmico.
revisten importancia tres problemas bsicos. Algunos efectos sobre la oferta agregada pueden
materializarse en el corto plazo, al eliminarse
Nivel. Cunto debe gastar el sector pblico?
ciertos cuellos de botella. En general, sin embargo,
En cada momento un pas tiene determinada
la inversin pblica se torna plenamente rentable
capacidad de financiar el gasto pblico a
a largo plazo, especialmente en esferas tales como
travs de impuestos y la obtencin de crdito.
la educacin. Al mismo tiempo, el sector pblico
Todo intento de rebasar ese lmite es con-
compite con el sector privado por recursos y el gasto
traproducente y provoca desequilibrios
pblico desplaza al gasto privado, incluidas las
macroeconmicos y financieros.
inversiones.
Eficiencia. Cmo puede el sector pblico Los pases en desarrollo carecen de la capacidad
suministrar productos (caminos, servicios administrativa necesaria para elevar la recaudacin
educativos, servicios de defensa, etc.) en tributaria en el corto plazo. En esos pases no existen
forma eficiente? El suministro es eficiente si se mercados de capital internos bien desarrollados,
alcanzan determinados objetivos minimizando necesarios para respaldar el endeudamiento pblico,
no slo los costos financieros y administrativos, y el crdito del banco central es generalmente
sino tambin las externalidades negativas que inflacionario. En ese contexto, si el sector pblico

100
Anlisis fiscal

intenta gastar ms, en la prctica puede exacerbar en cifras netas, los recursos financieros que
sus propias dificultades financieras. necesita el sector pblico tomado en conjunto.
El aumento del endeudamiento del sector pblico La nocin general del dficit puede aplicarse
puede originar problemas. El endeudamiento interno a cada uno de los niveles de gobierno. El
puede aumentar las tasas de inters domsticas, endeudamiento neto del sector pblico es el
incrementando consecuentemente el costo de la resultado de consolidar el endeudamiento neto
inversin y reduciendo el potencial de crecimiento a del gobierno central, el endeudamiento neto
largo plazo del pas. A menos que el sector pblico del gobierno general y el endeudamiento neto
utilice en forma productiva los recursos obtenidos de las empresas pblicas.
mediante un mayor endeudamiento, generando
mayores ingresos tributarios en medida suficiente El dficit fiscal corriente consiste en el gasto
como para financiar los futuros reembolsos e corriente menos el ingreso corriente.
intereses de la deuda, tendr que financiar la
carga de la deuda a travs de una futura reduccin Dficit Total del Total del
de los servicios. En un contexto de movilidad fiscal = gasto ingreso
internacional del capital, el incremento de las corriente fiscal fiscal
tasas de inters internas puede provocar una gran corriente corriente
afluencia de capital, lo cual podra deteriorar la
competitividad externa del pas. Tambin, un En la prctica, esta nocin presenta incon-
mayor endeudamiento externo conlleva un riesgo venientes ya que la misma se basa en la distincin
cambiario y afecta la posicin externa del pas. entre gasto (e ingreso) de capital y corriente. El
gasto de capital comprende transferencias de capital
y compras de activos que se prev utilizar para la
produccin durante un perodo de ms de un ao;
C. Medidas del desequilibrio fiscal todos los dems gastos se clasifican como corrientes.
Las convenciones relativas a la clasificacin del
Como se dijo anteriormente, desde un punto de gasto como corriente o de capital son esencialmente
vista contable, las entradas en el flujo de caja son arbitrarias17. Tambin, podra cuestionarse el su-
iguales a las salidas, por lo que el resultado global puesto bsico de que todo el gasto de inversin del
es cero. Sin embargo, desde un punto de vista sector pblico promueve el crecimiento econmico
analtico, las transacciones se pueden reordenar ya que muchos proyectos de inversin pblica son
mostrando de manera separada diversos conceptos improductivos. Por lo tanto, la nocin del dficit
de ingreso/gasto (arriba de la lnea) y variacin de fiscal corriente, aunque atractiva a primera vista,
activos/pasivos (abajo de la lnea), dando lugar a podra no ser muy til como indicador. Tampoco
diferentes mediciones de desequilibrio fiscal. Asi- ayuda en el anlisis de las repercusiones de la
mismo, el concepto de desequilibrio fiscal tambin situacin fiscal sobre el equilibrio macroeconmico
puede variar dependiendo de cmo se midan las externo o interno.
transacciones: caja o devengado, la cobertura del
sector pblico y el horizonte de tiempo relevante16. El dficit primario constituye una medida
Un indicador comnmente utilizado para medir el precisa de los efectos de la poltica pre-
desequilibrio fiscal es el dficit global, o gasto total supuestaria discrecional en el presente, ya
menos ingreso total (normalmente expresado como que para determinarlo se excluyen los pagos
proporcin del PIB). Este indicador puede ser de intereses de la medida convencional del
complementado por uno o ms de los indicadores dficit18. Este tipo de dficit revela los efectos
que se examinan en la presente seccin (vase el de las medidas fiscales recientes sobre la
diagrama 3.2). deuda neta del sector pblico, por lo cual es
importante para evaluar la sostenibilidad del
El endeudamiento neto del sector pblico dficit del sector pblico. Puede enunciarse
constituye la nocin convencional del dficit como sigue:
fiscal del sector pblico tomado en conjunto.
Constituye tambin la medida estndar ms
17Adems, esas convenciones varan de un pas a otro, lo
general del dficit fiscal, ya que comprende,
que hace sumamente difcil comparar la inversin pblica
de los distintos pases, aunque se trate de grandes economas
industriales.
16Para un anlisis detallado de los distintos conceptos de 18En general, para obtener este indicador se sustrae el total
dficit, vase Blejer, Mario y Adrienne Cheasty, Analytical and de los pagos de intereses del total del gasto. No obstante,
Methodological Issues in the Measurement of Fiscal Deficits, tericamente deberan sustraerse los pagos de intereses netos
Journal of Economic Literature, vol. 29 (diciembre de 1991), realizados por el sector pblico (intereses pagados menos
pgs. 164478. intereses recibidos por el sector pblico).

101
3 SECTOR FISCAL

Diagrama 3.2
Cmo medir el dficit fiscal

C aja vs.. contable


Amortizacin d e l a d e u d a
Dficit convencional Prstamos del gobierno
T i p o d e dficit Transacciones corrientes vs.
del sector pblico transacciones de capital
que se ha de medir Efectos internos vs.
Efectos externos
Medidas especiales del dficit Efectos temporales vs.
Efectos permanentes
Cmo medir e l
dficit fiscal Presente vs. p a s a d o :
el dficit primario
Inflacin:
el dficit operacional
Dficit del gobierno general
Dficit del sector pblico Operaciones cuasifiscales
Qu est incluido e n n o financiero d e l b a n c o central
el sector pblico? Dficit del sector pblico Otras operaciones
financiero y n o financiero cuasifiscales financieras

V a l o r a c i n de los
Sobre qu perodo s e Medidas del b a l a n c e activos financieros
h a d e medir el dficit? (v s . dficit
. de caja) V a l o r a c i n de los
Dficit que incluye activos reales
crditos contingentes

Seguridad social
Garantas del Estado

Dficit fiscal = Dficit fiscal Pagos de Algebraicamente, el dficit operacional puede


primario convencional intereses expresarse:

El dficit operacional es la diferencia entre el Dficit = Dficit Componente de


dficit convencional y la parte de los pagos de operacional convencional inflacin
intereses inducida por la inflacin alternativa- de los pagos
mente, la suma del dficit primario y el compo- de intereses
nente real de los pagos de intereses. La inflacin
o bien,
reduce el valor real de la deuda pblica (no
indexada) pendiente de reembolso, aunque se Dficit = Dficit + Componente
indemniza a los acreedores a travs de tasas de operacional primario real de los
inters nominal ms altas. Esta indemnizacin, pagos de
que suele denominarse correccin monetaria, intereses
constituye en realidad una amortizacin (reem-
El dficit domstico se calcula utilizando
bolso del principal). Por lo tanto, es necesario
ingresos y gastos que afectan directamente a la
eliminar esta parte de los pagos de intereses para
economa domstica. En pases donde las
no sobrestimar el dficit. El concepto de dficit
actividades externas representan una
operacional supera ese problema, y es especial-
proporcin importante de las fuentes de
mente importante en pases con alta infla-
ingreso fiscal (por ejemplo, exportaciones de
cin y deuda pblica, porque mide los efectos
petrleo), el dficit global no es el indicador
de la poltica fiscal de determinado ejercicio
apropiado para medir el impacto monetario de
sobre el volumen real de la deuda pblica.
las operaciones fiscales. La utilizacin de esos
En un entorno inflacionario, la evolucin de la
ingresos para financiar gastos da lugar a una
deuda pblica real brinda una perspectiva ms
expansin monetaria, aun cuando el resultado
exacta, con respecto a la sostenibilidad de la
global pueda ser superavitario.
poltica fiscal, que la evolucin de la deuda p-
blica nominal. En los pases en que la inflacin El dficit ajustado cclicamente separa en las
es alta, el monto del dficit convencional puede operaciones fiscales aquellos cambios que se
diferir mucho del monto del dficit operacional, producen de manera endgena de aquellos que
y lo mismo puede suceder con sus tendencias. son discrecionales. Los primeros tienen lugar

102
Anlisis fiscal

en respuesta a las fluctuaciones cclicas de DPgsb = Depsitos del sector


la economa (por ejemplo, aumento de la pblico en el sistema
recaudacin en la fase expansiva del ciclo o bancario (saldo a fines del
mayores gastos por seguro de desempleo en perodo considerado)
la fase decreciente). Los cambios discrecionales
se deben a acciones de poltica fiscal (modi- A su vez, la deuda domstica se puede diferen-
ficaciones en el sistema impositivo, o en ciar entre crdito del sistema bancario (CDgsb)
el empleo pblico). El dficit ajustado y financiamiento del sector privado no bancario
cclicamente permite efectuar la distincin (DNB). Agrupando el crdito bancario y los
entre los dos efectos, utilizando como base depsitos se obtiene el crdito domstico neto del
una estimacin de los ingresos y gastos gobierno (CDNgsb), el cual a su vez puede provenir
cuando la economa est funcionando en su del banco central (CDNgbc) o del resto del sistema
nivel potencial19. bancario (CDNgrsb). As,

GTOTg ITOTg = DXg*E + CDNgbc


[3.3']
D. Financiamiento del dficit + CDNgrsb + DNB

Independientemente de la definicin de dficit Cada una de las modalidades de financiamiento


fiscal que se utilice, el sector pblico est sujeto a del dficit presentadas en la ecuacin 3.3' podra
una restriccin presupuestaria en sus operaciones: el causar desequilibrios macroeconmicos serios: Por
dficit debe estar financiado ya sea por variaciones ejemplo, la excesiva creacin de moneda produ-
de activos y pasivos, o por ingresos netos no in- cira eventualmente inflacin; el excesivo en-
cluidos en el concepto de dficit. Para un perodo deudamiento externo puede generar problemas de
definido, esa restriccin presupuestaria se puede deuda externa; el agotamiento de las reservas
expresar de manera simplificada como sigue (el puede provocar una crisis cambiaria; y el excesivo
subndice g se refiere al sector pblico)20: endeudamiento interno puede elevar las tasas de
inters internas y originar quizs una situacin de
GTOTg ITOTg = DXg*E + DDg deuda insostenible en el mediano a largo plazo
[3.3] (debido a la interrelacin dinmica de los pagos de
DPgsb intereses, el dficit primario y la deuda)21.
donde Endeudamiento frente al banco central
(monetizacin del dficit). El continuo
GTOTg = Gastos totales durante el perodo endeudamiento del sector pblico frente
considerado al banco central representa una fuente de
ITOTg = Ingresos totales durante el creacin de base monetaria. Si la oferta de
perodo considerado base monetaria nominal crece a una tasa
DXg = Deuda externa (saldo a fines del mayor que la demanda de base real, se crea
perodo considerado) un exceso de expansin monetaria que
E = Tipo de cambio nominal prome- conlleva un aumento del nivel general de
dio del perodo (por ejemplo, precios22. Este ha sido el caso de algunos
pesos por dlar de EE.UU.)
pases en desarrollo donde la monetizacin
DDg = Deuda domstica (saldo a fines
de una gran proporcin del dficit del sec-
del perodo considerado)
tor pblico ha sido la causa principal de la
inflacin. Como se muestra en el recuadro 3.2,
19Vase Heller, Peter, Richard Haas, y Ahsan Mansur, el financiamiento a travs de la emisin
A Review of the Fiscal Impulse Measure, Occasional Paper 44 tiene dos componentes, el ingreso derivado
(Fondo Monetario Internacional, mayo de 1986). del crecimiento de los saldos monetarios
20Por simplificacin, y siguiendo el formato utilizado en el
nominales demandados por el pblico para
Manual 1986, los prstamos netos menos los ingresos por
privatizacin estaran incluidos en los gastos totales. En la
satisfacer su mayor demanda de saldos reales
prctica, la reconciliacin de los datos fiscales y monetarios
referentes al financiamiento da lugar a algunos problemas, que
obedecen a varios factores, por ejemplo: i) momento de la 21Vase Fischer, Stanley y William Easterly, The Economics
determinacin; ii) definicin de sector pblico; iii) tratamiento of the Government Budget Constraint, The World Bank
de las transacciones que no se realizan en efectivo, como la Research Observer (julio de 1990).
asuncin de deudas por parte del sector pblico, que no se refleja 22El tema se trata en forma exhaustiva en Cagan, Phillip,
en las estadsticas monetarias pero las afecta; iv) discrepancias The Monetary Dynamics of Hyperinflation, en Studies in the
en cuanto a la cobertura del financiamiento bancario y no Quantity Theory of Money, Milton Friedman, encargado de la
bancario, y v) inexactitud de los datos. edicin (Chicago, University of Chicago Press, 1956).

103
3 SECTOR FISCAL

Recuadro 3.2
Ingreso derivado de la creacin de dinero: Seoreaje e impuesto inflacionario

A nivel del sector pblico consolidado (no finan- inflacionario2. Tomando en cuenta que los saldos
ciero y financiero, incluido el banco central), la restric- monetarios reales dependen de las preferencias del
cin presupuestaria puede presentarse como sigue: pblico, la relacin [4] tambin puede expresarse
como sigue:
GTsp ITsp = DXsp*E + BM + DDP [1]
icd = m(y, i, Z) + m(y, i, Z) [4']
donde sp se refiere al sector pblico consolidado, y
donde
GTsp = Gastos totales (incluidos prstamos ne-
tos menos ingresos por privatizacin) y = Nivel del PIB a precios constantes
ITsp = Ingresos totales (m/y > 0)
DXsp = Variacin en el saldo de la deuda i = Costo de mantener saldos monetarios
externa medida en dlares de EE.UU. (m/i < 0)
E = Tipo de cambio nominal (por ejemplo, Z = Vector de otras variables que afectan a
pesos por dlar) la demanda de saldos reales
BM = Variacin de la base monetaria
DDP = Variacin del endeudamiento del Varias consideraciones pueden derivarse de la
sector pblico con el sector privado expresin [4']:
En una situacin en que la demanda de dinero se
La variacin de base monetaria representa lo que mantiene constante, o inclusive cae, la nica fuente
comnmente se denomina ingreso por creacin de de ingreso por creacin de dinero es el impuesto
dinero (ICD). Suponiendo que el multiplicador mo- inflacionario. Aun en el caso en que la inflacin es
netario es igual a uno1, y que la tasa de crecimiento del cero, el sector pblico puede derivar ingreso de la
agregado monetario M es igual a , se puede derivar la creacin de dinero, siempre y cuando la demanda por
siguiente expresin para ICD en trminos reales (icd): saldos monetarios reales crezca. Si se toma en cuenta
que la inflacin es un determinante del costo de
icd = BM/P = M/P o icd = (BM/P) = (M/P) [2] mantener dinero (i), un aumento en la tasa de infla-
cin tiene dos efectos contrarios en el valor de icd. Un
Suponiendo equilibrio en el mercado monetario, aumento en la tasa impositiva, , manteniendo la base
la tasa de crecimiento relativo de M se puede descom- constante (m) aumenta la recaudacin. Sin embargo,
poner aproximadamente como: el aumento de reduce la demanda de saldos reales, es
decir, la base del impuesto inflacionario. Tomando en
= m/m + [3] cuenta estos efectos, la recaudacin total derivada del
impuesto inflacionario puede representarse como una
donde curva de Laffer, segn la cual los ingresos por impuesto
inflacionario crecen a medida que aumenta (el efecto
m = M/P
tasa predomina sobre el efecto base) hasta llegar a un
= tasa de inflacin
mximo, despus del cual comienzan a caer (el efecto
Reemplazando [3] en [2], se obtiene base predomina sobre el efecto aumento tasa).
icd = m + m [4]

El primer trmino del lado derecho de [4] repre- 2En sentido estricto, el ingreso derivado de la creacin de
senta el seoreaje, mientras que el segundo tr- dinero es igual a la diferencia entre el valor de la emisin y
mino corresponde a lo que se denomina el impuesto el costo de esa emisin. El tema de seoreaje e impuesto
inflacionario se analiza ms ampliamente en Agenor, Pierre-
Richard y Peter J. Montiel, Development Macroeconomics
1Si no fuese as, M debera estar dividida por el multipli- (Princeton University Press, 1996), pgs. 11121; Blanchard,
cador monetario para que fuese equivalente a la base mone- Oliver y Stanley Fischer, Conferencias sobre Macroeconoma
taria. Ntese que los bancos tambin recaudan ingreso por (Cambridge, MIT Press, 1990) y Walsh, Carl, Monetary
creacin de dinero. Theory and Policy (MIT Press, 1998), pgs. 13438; 14463.

(seoreaje), y el ingreso derivado del creci- A medida que el financiamiento a travs de la


miento de los saldos monetarios nominales emisin monetaria se intensifique, la erosin
demandados por el pblico para mantener los de la base impositiva (saldos monetarios rea-
saldos reales al nivel deseado, dada una tasa les) exige una tasa de inflacin mayor para
constante de inflacin (impuesto inflacionario). mantener el mismo nivel real de recaudacin.

104
Anlisis fiscal

Recuadro 3.3
Neutralidad de la deuda1

Segn la teora de la neutralidad de la deuda (o de En su forma pura, la teora de la equivalencia ricardiana


la equivalencia ricardiana), el endeudamiento en el establece que la sustitucin de financiamiento tribu-
presente implica mayores cargas impositivas en el tario por financiamiento mediante deuda no altera el
futuro. Especficamente, dado cierto nivel del gasto ahorro nacional agregado, ya que la reduccin inicial
pblico, es evidente que la reduccin de los impuestos del ahorro pblico ser contrarrestada plena y exac-
corrientes provoca el aumento del dficit presupues- tamente por el aumento del ahorro privado. As,
tario, y por consiguiente, un mayor endeudamiento. una reduccin de tributos financiada mediante
En la medida en que el sector privado admita, conforme endeudamiento pblico no provoca la disminucin
a la teora en cuestin, que un aumento del endeu- de la carga tributaria; simplemente la difiere.
damiento pblico hoy da lugar al aumento futuro de los La teora de la neutralidad de la deuda no est
tributos, se produce un incremento del ahorro privado respaldada por muchas pruebas empricas de pases
encaminado a atender la futura subida de los tributos. industriales o en desarrollo. En los primeros las pruebas
no son concluyentes; en los pases en desarrollo la
teora carece de respaldo emprico2.
1Se trata del a veces denominado teorema de neutralidad
de la deuda, de Barro y Ricardo. Vase Barro, Robert J., The
Ricardian Approach to Budget Deficits, Journal of Economic 2En los pases industriales la reduccin del ahorro pblico
Perspectives, vol. 3 (primavera, 1989). al parecer tiende a compensarse, aunque slo parcialmente.

Sin embargo, existe un lmite, pasado el cual, financiamiento del dficit consiste en la
el aumento de la tasa de inflacin slo produce emisin de deuda pblica interna23. Endeu-
una reduccin del ingreso (la llamada curva dndose frente al sector no bancario, el sector
de Laffer). Esto es particularmente relevante pblico puede financiar el dficit a corto plazo
cuando existe la posibilidad de sustituir mo- sin incrementar la base monetaria ni disminuir
neda nacional por moneda extranjera. Segn las reservas internacionales, por lo que a
estimaciones, los ingresos por emisin no menudo se considera como un mtodo eficaz
superan el 2% del PIB en la mayora de pases para evitar la inflacin y las crisis de la balanza
industrializados, mientras que en algunas de pagos. No obstante, un endeudamiento
economas en desarrollo y en transicin este continuo frente al sector no bancario tam-
porcentaje flucta entre 5% y 10%. bin supone riesgos. En primer lugar, el
financiamiento del dficit mediante bonos
Endeudamiento frente al resto del sistema posterga la inflacin, pero puede dar lugar a
bancario. A diferencia del endeudamiento una inflacin mayor en el futuro si no se
frente al banco central, el endeudamiento restringe el incremento de la deuda pblica24.
frente a los bancos creadores de dinero no En segundo lugar, al igual que en el caso del
conduce automticamente a la creacin de endeudamiento bancario, la obtencin de
base monetaria. Si el banco central atiende la crdito directamente del pblico desplaza al
demanda adicional de crdito proveniente sector privado, sometiendo a presiones al alza
de los bancos creadores de dinero sumi- las tasas de inters internas (vase el recua-
nistrndoles reservas adicionales, este tipo dro 3.3). Las altas tasas de inters real afectan
de endeudamiento es semejante al endeu- el crecimiento econmico, y aumentan el costo
damiento frente al banco central. Pero si este del futuro servicio de la deuda y por lo tanto
ltimo no atiende esa demanda adicional, los dan lugar a mayores dficit fiscales futuros. En
bancos creadores de dinero se vern obligados pases de alta inflacin, el valor de los bonos
a reducir el crdito al sector privado (o captar pblicos se reduce rpidamente, y la demanda
ms depsitos del sector privado) para aten-
der la mayor demanda de crdito del sec-
23En muchas economas en desarrollo y en transicin el
tor pblico. Este fenmeno, denominado
desplazamiento del gasto privado, tiene lugar sistema bancario intermedia en la compra de ttulos de deuda
pblica. El endeudamiento del sector pblico frente al sistema
principalmente a travs del aumento de las bancario que es refinanciado por el banco central debe
tasas de inters. considerarse financiamiento monetario.
24Vase Sargent, Thomas y Neil Wallace, Some Unpleasant
Endeudamiento frente al sector no banca- Monetarist Arithmetic, Federal Reserve Bank of Minneapolis
rio. Un mecanismo no monetario para el Quarterly Review (otoo, 1981), pgs. 117.

105
3 SECTOR FISCAL

Recuadro 3.4
Atrasos de pagos de gastos1

Los atrasos de pagos del sector pblico, que represen- La acumulacin de atrasos del sector pblico puede
tan demoras en los pagos que debe efectuar el sector tambin afectar en forma gravemente desfavorable a
pblico a proveedores o acreedores, se han convertido la confianza del sector privado en la solidez de las
en un importante problema fiscal en muchas econo- finanzas pblicas. Puede ocurrir que los consumidores
mas en transicin, porque pueden llevar a subestimar e inversionistas prevean el incremento de la tasa
el gasto y la gravedad del problema fiscal con el que se tributaria, una mayor inflacin o un empeoramiento
ve confrontado el pas. Adems, como son una mo- general de la situacin financiera a mediano plazo.
dalidad de financiamiento forzoso mediante dficit, Los atrasos del sector pblico pueden dar lugar a la
llevan a subestimar las necesidades de crdito del acumulacin de atrasos en toda la economa, con
sector pblico, lo que impide percibir claramente las graves consecuencias para la estabilidad del sistema
causas de la expansin del crdito en la economa. El financiero y las perspectivas de crecimiento econ-
financiamiento mediante dficit permite al gobierno mico. Es probable que los atrasos de pagos de salarios y
absorber una mayor proporcin de los recursos de la transferencias por parte del sector pblico provoquen
economa, pero ese efecto inicial se disipa cuando el repercusiones en la demanda agregada que deban
resto de la economa reacciona en forma de aumento tenerse en cuenta a los efectos de un adecuado anlisis
de los precios por parte de los proveedores o retencin econmico del dficit pblico.
de los pagos de tributos y cargos. En definitiva, los Los atrasos suelen obedecer a previsiones apartadas
atrasos de pago de gastos aumentan el costo de pres- de la realidad, excesivamente optimistas, o a la
tacin de los servicios pblicos. ausencia de adecuados mecanismos de supervisin y
control del gasto pblico. En consecuencia, una
1Adaptado de Chu, Ke-Young y Richard Hemming, Tesorera que funcione adecuadamente puede cumplir
encargados de la edicin, Public Expenditure Handbook un papel importante en la prevencin del surgimiento
(Washington, Fondo Monetario Internacional, 1991). de atrasos de pagos.

de esos instrumentos es escasa. Algunos se tuviera crdito comercial externo, el mismo


gobiernos obligaron a los bancos, e inclusive estara sujeto a tasas de inters muy altas.
al pblico, a adquirir esos bonos, pero esas
medidas, y los episodios de confiscacin Si las cuentas fiscales se presentan en valores
ocurridos en el pasado, deterioran la devengados entonces debe aadirse otra posibilidad
credibilidad del sector pblico. de financiamiento: Los atrasos de pagos. En muchas
economas en transicin el gobierno incurre en
Endeudamiento externo. El sector pblico grandes atrasos de pagos, lo que da lugar a dficit en
puede financiar el dficit en el exterior emi- valores de caja considerablemente menores que los
tiendo bonos para no residentes o utilizando sus dficit medidos en valores devengados. A la inversa,
reservas de divisas. Este ltimo mecanismo cuando el gobierno liquida los atrasos, el dficit en
tiene sus lmites, ya que si el sector privado cree valores devengados se hace menor que el dficit en
que las reservas de divisas son escasas, podra valores de caja. Los atrasos constituyen tambin una
ocurrir una fuga de capital y una depreciacin modalidad coercitiva de financiamiento del dficit,
de la moneda que aumente las presiones por lo cual, en la medida de lo posible, deben
inflacionarias. La crisis de la deuda de los aos evitarse (vase el recuadro 3.4).
ochenta fue desatada por el hecho de que en
agosto de 1982 las reservas de Mxico estaban
prcticamente agotadas, lo que sigui a una E. Sostenibilidad de la poltica fiscal
prdida de control fiscal en los primeros aos de
la dcada de 1980. Inicialmente, el financia- El tema de la sostenibilidad de la poltica fiscal
miento del dficit mediante endeudamiento atrae considerable atencin desde hace algunos
externo tiende a provocar el aumento del valor aos. Cundo puede decirse que la orientacin de
de la moneda, en detrimento de la competitivi- la poltica fiscal es insostenible? Cmo puede
dad del sector de los bienes comerciables. En elaborarse un indicador operativo que oriente a los
muchas economas en desarrollo (y algunas responsables de la poltica econmica? Si bien no
economas en transicin) el excesivo endeuda- existe una definicin generalmente aceptada de
miento en el pasado y la falta de solvencia poltica fiscal sostenible, en general existe acuerdo
limitan gravemente la posibilidad de utilizar en que la poltica fiscal no es sostenible si la
esta fuente de financiamiento. Adems, aunque orientacin fiscal, actual y proyectada, da lugar a

106
Anlisis fiscal

Recuadro 3.5
Medidas de la sostenibilidad1

A travs de los indicadores de sostenibilidad fiscal positivo, ser necesario adoptar medidas de
que a continuacin se presentan se procura determinar retraccin fiscal para que la deuda, como pro-
la magnitud del ajuste necesario para lograr la sol- porcin del PIB, se estabilice. Esta medida es
vencia y medir el ajuste fiscal permanente que resulta til, y requiere muy poca informacin: el saldo
necesario para estabilizar la relacin entre la deuda y primario real, la relacin inicial entre la deuda y
el PIB. En ellos se da por supuesto que el nivel de el PIB, las tasas de inters real y el crecimiento
seoreaje permanente es insignificante. del producto. Este indicador es equivalente al del
patrimonio neto negativo cuando se estabiliza la
Patrimonio neto positivo. Conforme a este
deuda inicial.
indicador, el patrimonio neto del sector pblico
debe ser no negativo, es decir que el valor Dficit tributario a mediano plazo3. Este
descontado actual (VDA) de la relacin entre indicador mide el ajuste que debe sufrir el
el saldo fiscal primario y el PIB debe ser mayor o coeficiente tributario para estabilizar la deuda
igual que la relacin entre la deuda y el PIB. pblica pendiente de reembolso expresada
Segn este enfoque, una medida del ajuste como proporcin del PIB, dadas las proyec-
fiscal necesario para lograr la sostenibilidad es ciones de la trayectoria del gasto fiscal no
la diferencia entre la deuda expresada como correspondiente a intereses y las transferencias
proporcin del PIB y el VDA del saldo (en funcin del PIB) y las tasas de inters real y
primario2. de crecimiento econmico.
Dficit primario3. El dficit primario es igual al Superavit primario de cada ao en relacin a
valor descontado actual del saldo primario que la deuda inicial4. Este indicador debe ser
estabilizara la relacin inicial entre la deuda y el comparado con un algoritmo cuyo valor est
PIB menos el saldo primario real. Si el dficit es determinado por la brecha entre las tasas de
inters real y de crecimiento, la razn entre la
deuda y el PIB que se quiere lograr al fin del
1Basadas en Horne, Jocelyn, Indicators of Fiscal perodo multianual, la razn entre la deuda y el
Sustainability, IMF Working Paper No. 91/5, (Washington: PIB inicial, y el nmero de aos incluidos en el
Fondo Monetario Internacional, enero de 1991). presupuesto multianual.
2El VDA de una variable puede establecerse aproxi-
madamente como el cociente entre el valor de la variable (x)
y la tasa de descuento (i), de modo que VDA (x,i) = x/i.
3Vase Blanchard, Oliver Jean, Suggestions for New Set 4Vase, por ejemplo, Enzo Croce y V. Hugo Juan-Ramn,
of Fiscal Indicators, documento de trabajo de la OCDE, abril Fiscal Sustainability: A Cross-Country Comparison,
de 1990. mimeografa (FMI, diciembre de 2001).

un incremento persistente y acelerado de la relacin pueda vender sus instrumentos de deuda. De he-
entre la deuda pblica y el PIB. Tambin, como lo cho, los agentes econmicos advertirn que cuanto
revela la experiencia de muchos pases, un valor de mayor sea la relacin entre la deuda pendiente y el
la deuda en relacin al PIB estable pero persis- PIB ms difcil le resultar al gobierno realizar el
tentemente alto suscita costos (mayores tasas de ajuste fiscal necesario (aumento de los supervit
inters y por ende mayores dficits) y eventual- primarios), y mayor ser el riesgo de monetizacin
mente es insostenible, en el sentido de que es del dficit o de repudio y reestructuracin de la
necesario revisar la poltica fiscal25. deuda.
Un coeficiente de deuda a PIB alto y en aumento El anlisis que antecede lleva a pensar que una
es insostenible porque eventualmente los mercados poltica fiscal sostenible es aquella que no conduzca
financieros cambiarn sus expectativas al advertir al incremento de la deuda expresada como
que la poltica fiscal que se est aplicando no es proporcin del PIB; que estabilice la relacin entre
creble y ser preciso modificarla. Esa variacin la deuda y el PIB en un contexto de tasas de
de las expectativas har especialmente difcil y crecimiento econmico, de inters y de inflacin
con el tiempo imposible que el sector pblico razonables. Sin embargo, la teora econmica en
general no es muy til para determinar una relacin
25Vase Masson, Paul R., The Sustainability of Fiscal ptima de mediano plazo entre la deuda y el PIB.
Deficits, Staff Papers, vol. 32 (Fondo Monetario Internacional, Tambin la estabilizacin de la relacin entre la
diciembre de 1985). deuda y el PIB en cada trimestre o ao puede restar

107
3 SECTOR FISCAL

flexibilidad a la poltica fiscal, lo que ha llevado a


1 + r
concebir condiciones menos restrictivas, basadas en ddt = ddt 1 spt [3.5]
la nocin de solvencia. 1 + g
Por definicin existe solvencia cuando el sector
pblico est en condiciones de cumplir plenamente donde
sus obligaciones26. Para evaluar la solvencia del
ddt = Razn entre la deuda y el PIB a fines
sector pblico no slo debe tenerse en cuenta el
del perodo t (o coeficiente de
ingreso y el gasto fiscales presentes, sino tambin
endeudamiento)
las expectativas de ingresos y gastos fiscales futuros.
spt = Relacin entre el supervit primario y
El punto de partida para realizar esa evaluacin
el PIB en el perodo t
ha sido, tradicionalmente, el balance del sector
r = Tasa de inters real que se supone
pblico, que es un resumen del activo y el pasivo
constante
de ese sector. El activo comprende los activos
g = Tasa real de crecimiento que se supone
presentes (internos y externos), as como el valor
constante
presente del ingreso fiscal futuro. El pasivo del
sector pblico comprende las obligaciones pre-
La ecuacin 3.5 establece una relacin entre dd
sentes as como el valor presente del gasto futuro.
en un perodo dado y dd en el perodo anterior.
El balance del sector pblico se convierte de ese
modo en un balance orientado hacia el futuro, Cuando la tasa de inters real es mayor que la
para cuya determinacin se tienen en cuenta los tasa de crecimiento econmico, el coeficiente
resultados fiscales proyectados a corto y a largo de endeudamiento tender a aumentar a travs
plazo. Con esta nocin ampliada del activo y el de un efecto de autoalimentacin, ya que
pasivo, el patrimonio neto del sector pblico puede la proporcin en que la deuda pblica se
definirse como la diferencia entre el activo y el incrementa debido a los pagos de intereses es
pasivo. Si el patrimonio neto es positivo, el sector mayor que la proporcin en que aumenta el
pblico es solvente. De lo contrario se considera PIB en virtud del crecimiento econmico, a
insolvente, lo que equivale a expresar que no menos que se mantenga un supervit primario
podr cumplir sus obligaciones a menos que se en un nivel suficientemente alto.
incremente su activo (presente o futuro).
A los efectos de elaborar un indicador operativo Cuando la tasa de inters real es inferior a la de
de la sostenibilidad, es conveniente partir de crecimiento econmico, el pas podr reducir
la restriccin presupuestaria del sector pblico su coeficiente de endeudamiento a travs del
expresada en la ecuacin 3.4. Esto es, el supervit crecimiento econmico28. En ese contexto el
primario ms el mayor endeudamiento neto gobierno podr inicialmente soportar una
financian los pagos de intereses27. razn entre la deuda y el PIB ms alta y un
cierto nivel de dficit primario. Pero si un
exceso de optimismo lleva al gobierno a
SPt + DDt DDt1 = idt DDt1 [3.4]
adquirir ms deudas, ste corre el riesgo de
que las tasas de inters aumenten hasta su-
donde perar las tasas de crecimiento econmico,
hacindose insostenibles polticas hasta
DDt = Saldo de la deuda pblica en moneda entonces sostenibles.
nacional a fines del perodo t
SPt = Supervit primario en el perodo t
idt = Tasa de inters nominal en el Usando la ecuacin 3.5 podemos derivar el
perodo t presupuesto intertemporal del gobierno pertinente
tambin para analizar la sostenibilidad fiscal.
Dividiendo cada variable de la ecuacin 3.4 por el Resolviendo la ecuacin 3.5 mediante iteraciones
PIB nominal, y agrupando trminos obtenemos: hacia el futuro, obtenemos:
j n
n
1 + r 1+ r
ddt = pst + j + dd t + n [3.6]
j = 1 1 + g 1+g
26Vase Guidotti, Pablo E. y Manmohan S. Kumar, Domestic
Public Debt of Externally Indebted Countries, Occasional Paper 80,
Fondo Monetario Internacional, junio de 1991.
27Por razones de simplificacin y sin afectar el anlisis
suponemos que todo el financiamiento pblico es con deuda 28Un anlisis similar en el contexto de la deuda externa se
domstica solamente. presenta en la seccin III del captulo 4.

108
Proyeccin de los ingresos y gastos fiscales

El presupuesto intertemporal del gobierno el caso de los ingresos, una proyeccin exce-
representado en la ecuacin 3.6 puede utilizarse sivamente optimista representa un grave
para calcular metas presupuestarias que permi- riesgo para el planeamiento fiscal, sobre todo
tan alcanzar objetivos dinmicos especficos en porque puede derivar compromisos de gasto
materia de deuda, como la estabilizacin o el logro difciles de modificar una vez aprobado el
de reducciones especficas de la razn entre la presupuesto.
deuda y el PIB. Se puede demostrar que para
estabilizar la razn entre la deuda y el PIB, la razn
entre el supervit primario y el PIB debe ser A. Proyeccin del ingreso fiscal
permanentemente igual al producto de la razn
entre la deuda inicial y el PIB y un factor igual a 1. Principios generales
(rg)/(1+g).
Se han elaborado algunos indicadores tiles de Adems de tomar en cuenta las consideracio-
la sostenibilidad fiscal, como las nociones de pa- nes anteriores, la proyeccin de ingresos fiscales
trimonio neto, dficit primario, dficit tributario requiere:
a mediano plazo, y supervit primarios en cada
ao en relacin con la deuda inicial (vase el Conocer el sistema tributario existente. Cada
recuadro 3.5). impuesto tiene una legislacin que comprende
la tasa, el conjunto de exenciones, la defi-
nicin de base tributaria legal, etc. Como la
base tributaria legal generalmente es difcil
IV. Proyeccin de los ingresos de identificar, es necesario definir una base
y gastos fiscales tributaria representativa a los efectos de an-
lisis y de las proyecciones. Por ejemplo, la
Para disear programas de estabilizacin y ajuste base del impuesto sobre la renta personal con-
es necesario proyectar las transacciones del sector siste en la renta de los hogares, pero el sistema
pblico, dado el impacto que tiene el presupuesto tributario correspondientes a ese impuesto
en la economa. En el proceso de proyeccin es incluye adems la estructura especfica de las
importante tomar en cuenta algunas considera- tasas, las exenciones y los subsidios. En el
ciones generales: recuadro 3.6 se sugieren algunas bases
representativas que pueden utilizarse para
Coherencia en los supuestos bsicos. Las proyectar los ingresos provenientes de
proyecciones deben estar basadas en un diferentes categoras tributarias. En el apn-
escenario macroeconmico comn para las dice 3.2 aparece un cuadro ms detallado de
principales variables (tales como producto, posibles bases representativas.
inflacin, tipo de cambio, financiamiento).
Es importante tener presente que el proceso Considerar la posible retroalimentacin. A
de proyeccin requiere varias iteraciones para nivel de las distintas categoras de tributos y
lograr la coherencia, no slo contable, sino de ingresos fiscales deben considerarse los
tambin de comportamiento de acuerdo con impactos directos e indirectos de modi-
la teora econmica. Dadas las interrelaciones ficaciones en las tasas o en el sistema tribu-
entre las variables fiscales, monetarias, del tario sobre la recaudacin, as como los reza-
sector externo y del sector real, las proyec- gos entre el momento en que se produce
ciones iniciales de ingreso, gasto y finan- la modificacin legal y la respuesta de los
ciamiento tendrn que modificarse en funcin agentes econmicos. Por ejemplo, un fuerte
de mantener esa coherencia. aumento en los impuestos a los cigarrillos
puede reducir el consumo y afectar as la base
Distincin entre el componente autnomo y del impuesto.
discrecional. Esta distincin es ms relevante
en el caso de los gastos, por cuanto en ausencia Escoger el nivel de desagregacin apropiado.
de modificaciones al sistema tributario los Al preparar los datos fiscales para elaborar
ingresos usualmente responden de manera proyecciones del ingreso fiscal es necesario
endgena a la actividad econmica. establecer qu nivel de desagregacin del
sistema tributario resulta ms conveniente.
Sesgo de prudencia. Toda proyeccin est Como un sistema tributario comprende, en
sujeta a errores. Por esta razn, es impor- general, un gran nmero de tributos, debe
tante mantener ciertos mrgenes prudenciales realizarse una simplificacin para evitar
tanto en los ingresos como en los gastos. En excesivos detalles. Como regla emprica, deben

109
3 SECTOR FISCAL

Recuadro 3.6
Bases representativas sugeridas para el ingreso tributario

Fuente del ingreso tributario Base representativa sugerida

1. Impuestos sobre la renta, las utilidades, PIB a precios corrientes


los precios y las ganancias de capital

2. Impuestos sobre las ventas corrientes Consumo privado a precios corrientes


y valor de las importaciones

3. Impuestos selectivos sobre el consumo Consumo privado a precios corrientes

4. Derechos de importacin Valor de la importacin

desagregarse las categoras tributarias a las que puesto sobre la renta de Estados Unidos, elaborado en
corresponda un promedio mnimo del 3% al la Brookings Institution, que ha servido de prototipo
5% del ingreso tributario en el perodo de la para modelos similares en los pases de la OCDE29.
muestra. Debe establecerse un adecuado En Estados Unidos, el Reino Unido y otros pases
equilibrio entre la mayor informacin que se industriales se utilizan modelos anlogos con respecto
obtiene a travs de una desagregacin ms al impuesto sobre las utilidades de las sociedades.
minuciosa y el esfuerzo adicional que implica Un tercer mtodo consiste en estimar un sistema
obtener la informacin necesaria para proyectar de ecuaciones relativas a grandes categoras de
la base de tributos con recaudacin pequea. ingresos y gastos fiscales. Los modelos de ese tipo
son tiles para anlisis, adems de proyecciones; por
Corraborar la factibilidad de las proyecciones. ejemplo, para estudiar el impacto de cambios en la
Por ejemplo, las proyecciones del ingreso fiscal estructura tributaria sobre la composicin del gasto
en relacin al PIB proyectado deben com- fiscal. Las tcnicas basadas en modelos exigen una
pararse con el ingreso fiscal agregado en rela- fuerte inversin de recursos y un gran volumen de
cin al PIB observado en el pasado reciente. informacin estadstica30.

2. Mtodos de proyeccin del ingreso tributario Mtodo de la tasa tributaria efectiva


Este mtodo usa la tasa tributaria efectiva para
A continuacin se describen los principales proyectar los ingresos de una categora tributaria
mtodos de proyeccin del ingreso tributario: el dada, definida como el ingreso tributario observado
basado en un modelo, el de la tasa tributaria en aos anteriores dividido por las bases tributarias
efectiva, el basado en la elasticidad tributaria, el del correspondientes. Evidentemente, la tasa tributaria
ajuste proporcional, y el mtodo pragmtico. efectiva puede diferir de la tasa tributaria legal o de
la escala de tasas tributarias legales. Concretamente,
Mtodos basados en modelos las proyecciones del ingreso fiscal se obtienen de
multiplicar la base tributaria proyectada por la tasa
Algunos pases usan modelos de equilibrio general tributaria efectiva estimada. Lo atractivo de este
para proyectar el ingreso tributario y adems simular mtodo es su simplicidad, as como el hecho de que
el impacto sobre la economa y el presupuesto de no es preciso conocer en detalle el sistema tributario
diferentes polticas de impuestos y gastos. ni las disposiciones de la legislacin tributaria. Por
Otro modelo de proyeccin del ingreso tributario
se basa en datos tomados de una amplia muestra de
declaraciones tributarias reales. Primero se proyecta 29Vase Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Eco-
la base tributaria correspondiente a diferentes nmicos, A Comparative Study of Personal Income Tax
categoras de contribuyentes y de las disposiciones Models, Pars, 1988.
30Un modelo relativamente pequeo elaborado por el Depar-
de la legislacin tributaria correspondientes a esa
tamento de Finanzas de Australia se examina en Johnston, H.N.
categora, y luego se calculan cifras agregadas para y D.S. Harrison, Modelling the Interactions Between the
diversas categoras de contribuyentes. Un conocido Economy and the Budget, Departamento de Finanzas de
ejemplo de este mtodo es el del modelo del im- Australia, noviembre de 1985.

110
Proyeccin de los ingresos y gastos fiscales

ejemplo, si un impuesto general sobre las ventas rio dado que la variacin del ingreso fiscal prove-
presenta una complicada estructura de tasas y niente de un tributo se descompone en dos partes:
exenciones, podemos limitarnos a observar la serie una corresponde a la variacin de la base tributaria y
del ingreso fiscal obtenido mediante el tributo y la otra que corresponde a la variacin del sistema
serie de gastos de consumo privado, y luego calcular tributario (comprendida la variacin de la tasa
la relacin entre las primeras y las segundas, que tributaria, la estructura tributaria, la cobertura del
constituye la tasa efectiva del impuesto sobre las tributo, el sistema de administracin tributaria, etc.).
ventas. Este clculo puede hacerse sin necesidad de Dada la estimacin de la elasticidad de un tributo
conocer la estructura del impuesto, e inclusive sin dado y la proyeccin de la variacin porcentual de la
conocer la tasa tributaria legal. Luego, tomando base tributaria correspondiente, para proyectar el
como base la proyeccin del consumo privado, ingreso tributario basta multiplicar la variacin
podemos proyectar el ingreso fiscal del impuesto porcentual de la base tributaria por la elasticidad.
sobre las ventas. Tambin es posible calcular la tasa La principal virtud del mtodo basado en la
tributaria efectiva en relacin con el PIB. Por elasticidad es que si bien es difcil estimar con
ejemplo, si la tasa efectiva del impuesto sobre las precisin esta ltima, suele ser posible estimar una
ventas, expresada en relacin con el consumo gama de valores para la misma, especialmente en el
privado es del 10%, y el consumo privado observado caso de los impuestos sobre la renta y sobre las
en el perodo anterior como proporcin del PIB es utilidades. Esa informacin se basa en la experiencia
0,5, la tasa tributaria efectiva, expresada como del mismo pas o de pases similares en cuanto a
proporcin del PIB, es del 5% (10% x 0,5). nivel de ingreso y estructura econmica. Esas
El hecho de que el mtodo de la tasa tributaria estimaciones de razonabilidad de las elasticidades
efectiva sea sencillo explica su utilizacin son tiles, especialmente cuando en general se
generalizada en muchos pases. Este mtodo se basa carece de datos histricos para realizar una
en tres supuestos importantes: estimacin estadstica del valor de la elasticidad.
En general, la elasticidad de los impuestos
Que la estructura de la base tributaria no vare. inmobiliarios, expresada en relacin con el PIB
Si la composicin de la base tributaria se nominal, es considerablemente inferior a la uni-
modifica de un perodo al siguiente, el mtodo dad, lo que obedece a retrasos en la revaluacin de
de la tasa tributaria efectiva necesariamente la base tributaria. La elasticidad de un impuesto
dar lugar a proyecciones del ingreso fiscal tiende a ser igual a la unidad cuando la estructura
menos precisas. de sus tasas es proporcional, en lugar de progresiva;
Que el sistema tributario no vare. Si la cuando se aplica mediante un sistema ad valrem; y
estructura o el nivel de las tasas, la cobertura y cuando la recaudacin no sufre retrasos conside-
las exenciones se modifican, no basta tener en rables. La elasticidad de los impuestos dotados de
cuenta la tasa tributaria efectiva, sino que se una estructura de tasas progresiva tiende a ser
requerirn datos y ajustes adicionales. superior a la unidad. Tambin la elasticidad puede
reducirse en un contexto de alta inflacin. El
Que el coeficiente de cumplimiento no vare. principal inconveniente del mtodo de la elas-
Si se modifica el nivel de cumplimiento de ticidad es que no se tienen en cuenta las variacio-
la legislacin tributaria por parte de los nes pasadas y futuras del sistema tributario. Como
contribuyentes, la tasa tributaria efectiva dar ya se seal, cuando el sistema tributario sufre
lugar a una subestimacin o sobrestimacin cambios, esas modificaciones deben tenerse en
del ingreso fiscal. En perodos de gran cuenta a los efectos de proyectar el ingreso fiscal.
inflacin, inestabilidad econmica y aumento
de la economa subterrnea es frecuente que
los coeficientes de cumplimiento de obliga- Mtodo del ajuste proporcional
ciones tributarias se reduzcan.
Cuando el sistema tributario vara frecuente-
mente, la elasticidad de un impuesto debe estimarse
Mtodo basado en la elasticidad tributaria reajustando los datos del ingreso tributario de modo
que reflejen los efectos de los cambios del sistema
Este mtodo, ampliamente utilizado para estimar el tributario31. Este reajuste puede efectuarse tomando
ingreso fiscal, consiste en aprovechar la relacin
estable entre la variacin porcentual de los ingresos
31Si esos cambios del sistema tributario son relativamente
provenientes de determinado tributo y la variacin
escasos, pueden tenerse en cuenta en el marco de un
porcentual de la base tributaria, suponiendo que el procedimiento de estimacin basado en regresiones mediante la
sistema tributario no vara en el perodo en cuestin. insercin de una variable ficticia en el enunciado de la ecuacin
El supuesto de un sistema tributario estable es necesa- (vase el recuadro 3.9).

111
3 SECTOR FISCAL

como base una estimacin exgena de los efectos


de la variacin del sistema sobre el ingreso Recuadro 3.7
tributario en cada ejercicio. No obstante, a veces Ejemplo de aplicacin del mtodo
se utiliza un mtodo simple basado en un reajuste del ajuste proporcional
proporcional: Si en determinado ejercicio la
variacin del sistema tributario provoca cierta
variacin del ingreso tributario, es posible reajustar T4 T2
AT1 = T1
tambin, en la misma proporcin, el ingreso T D T D
4 4 2 2
tributario de ejercicios anteriores, para realizar
comparaciones con las cifras ms recientes. En este T4
mtodo se supone que la variacin del sistema AT2 = T2
T D
tributario influye en forma estable y proporcional 4 4
sobre la recaudacin de los tributos.
Para estimar el ingreso fiscal vinculado con T4
AT3 = T3
determinada estructura tributaria deben separarse T D
las variaciones del ingreso fiscal que tienen lugar 4 4
automticamente al producirse el crecimiento del
PIB de las que obedecen a la variacin discrecional AT4 = T4
del sistema tributario. Para hacer esta distincin es
preciso transformar las series observadas del ingreso AT5 = T5
fiscal en las series hipotticas que se habran
No se requiere ajuste alguno para el ao 5, por-
registrado si no se hubieran producido cambios que la variacin del sistema tributario en el ao 4
discrecionales del sistema tributario de un ejercicio ya se ha tenido en cuenta en el sistema imperante
de referencia. En general, ese punto de referencia en el ao 5. En el apndice 3.3 se presenta una
arbitrario es el ejercicio fiscal ms reciente de una frmula general del ingreso fiscal ajustado en el
serie de datos del ingreso fiscal. ao t.
Supongamos que, T1, T2,..., T5 son los valores
del ingreso tributario de un perodo de cinco aos,
que se elige al ao 5 como ao de referencia, y es necesario ajustar la base tributaria teniendo en
que la variacin discrecional del sistema tributa- cuenta el cronograma y las repercusiones de la
rio se produjo en los aos 2 y 4, siendo D2 y D4, variacin del sistema tributario a lo largo de todo
respectivamente, su impacto estimado sobre el el ao. Pese a su aparente sencillez, en algunas
ingreso fiscal de esos ejercicios. En consecuencia, situaciones el mtodo del ajuste proporcional
la expresin T4 /(T4 D4) representa la relacin plantea dificultades prcticas. Cuando en el
entre el ingreso fiscal real y el que se habra mismo ao el sistema tributario sufre varias
producido si no se hubiera introducido una modificaciones no es fcil estimar el impacto de
variacin discrecional en el ao 4. Por lo tanto, estas ltimas sobre el ingreso tributario.
todos los niveles anteriores del ingreso fiscal Si pudiera elaborarse una serie del ingreso fiscal
deben reajustarse por este factor para obtener ajustado correspondiente a un perodo
el ingreso fiscal que se habra recaudado si la razonablemente largo, la elasticidad de cierto
variacin del sistema tributario en el ao 4 se tributo podra estimarse mediante la regresin:
hubiera producido tambin en aos anteriores.
Anlogamente, el ingreso fiscal de los aos log AT = a + b log B [3.7]
anteriores al ao 2 deben tambin reajustarse
por un factor de T2 /(T2 D2). La serie de donde log es el logaritmo natural, B es la base
ingresos fiscales ajustados, ATi, aparecen en el tributaria y b es la elasticidad estimada. Esta relacin
recuadro 3.7. de regresin puede utilizarse tambin para realizar
Por lo tanto, para aplicar el mtodo del ajuste una proyeccin del ingreso tributario del perodo
proporcional, no slo hay que contar con los datos t + 1. No obstante, quiz no sea posible estimar la
provenientes del ingreso tributario obtenido, sino elasticidad mediante una regresin si se carece de
que adems es preciso estimar los efectos sobre datos suficientes o stos no son adecuados. En este
el ingreso fiscal de la variacin discrecional del caso puede calcularse una elasticidad media para el
sistema tributario. En algunos casos esas esti- perodo tomando como base una serie de datos del
maciones son preparadas por las autoridades fiscales ingreso tributario ajustado. En el recuadro 3.8
y se conocen conjuntamente con las estimaciones se analiza el uso de variable ficticia en la regresin
presupuestarias. Cuando una variacin discre- que capta la variacin discrecional del tributo a lo
cional se va produciendo a lo largo del ao largo del tiempo.

112
Proyeccin de los ingresos y gastos fiscales

Recuadro 3.8
Tcnica de regresin

Si se carece de informacin sobre los efectos-ingreso en que


fiscal de las modificaciones discrecionales del tributo,
DUMi = 0 en los ejercicios en que
pero los ejercicios en que se han producido esas
no se introducen cambios
modificaciones son pocos en relacin con la muestra de
discrecionales,
datos del ingreso, la elasticidad puede estimarse a travs
DUMi = 1 en ejercicios en que se intro-
de datos de recaudacin de los impuestos mediante una
ducen cambios discrecionales
estimacin economtrica con variables ficticias que
permitan aislar el efecto discrecional. Las variables El coeficiente b mide la elasticidad tributaria, sin
ficticias captan la variacin de la relacin creada por tener en cuenta el efecto de la variacin discrecional
los cambios discrecionales, como en del ingreso tributario obtenido en el ejercicio i, y
(b + c) mide el dinamismo, teniendo en cuenta el
log Tt = a + (b + cDUMi) log GDPt efecto discrecional.

Mtodo pragmtico de proyeccin La elasticidad del ingreso tributario en relacin con


del ingreso fiscal el PIB (elasticidad global) puede descomponerse del
modo siguiente:
En el caso de reformas estructurales e insti-
tucionales, las relaciones entre el ingreso fiscal
y las bases tributarias representativas ya no son
muy tiles para proyectar el ingreso fiscal, parti- d log ATt d log ATt d log Bt [3.8]
cularmente cuando se sustituyen unas categoras
d log Yt d log Bt d log Yt
tributarias por otras. En este contexto, el pro-
cedimiento prctico para proyectar el ingreso
donde
tributario de corto plazo comprende varias
etapas:
B = base tributaria representativa
i) Deben identificarse las modificaciones expe-
AT = ingreso fiscal ajustado
rimentadas por el sistema tributario durante el
Y = PIB al costo de los factores
ejercicio, ya que afectan a los resultados del sistema
(a precios corrientes)
tributario existente al final del ejercicio. En otras
palabras, el ingreso fiscal del ejercicio base debe
Las ventajas analticas que supone la divisin de
reflejar fielmente la estructura del sistema tri-
la elasticidad global pueden ilustrarse mediante el
butario, incluida toda variacin del coeficiente
ejemplo simple presentado en el recuadro 3.9. Este
de cumplimiento que haya tenido lugar durante
ejemplo muestra que puede ser til desglosar la
el ejercicio.
elasticidad global para saber en qu medida los
ii) Deben aplicarse estimaciones brutas de
resultados tributarios globales obedecen a la
elasticidad a las principales categoras de bases
ampliacin de la base tributaria o a otros factores,
tributarias. Tambin puede utilizarse el mtodo
como el carcter progresivo de las tasas tributarias
de la tasa tributaria efectiva para estimar el ingreso
o una mejor administracin tributaria.
proveniente de las principales categoras tributarias.
iii) Finalmente debe calcularse el impacto, sobre
el ingreso fiscal, de toda medida prevista para el
ejercicio de la proyeccin. 3. Criterios de proyeccin del
Haciendo abstraccin de la variacin del sis- ingreso no tributario
tema tributario (en relacin con la cual ya se ha
efectuado un ajuste), el ingreso tributario est en En general, el ingreso fiscal no tributario
funcin de la base tributaria ajustada y de la elas- comprende ingresos por concepto de renta de la
ticidad del ingreso tributario frente a la variacin de propiedad, los resultados de operacin de las
la base tributaria. En casos en que no se conocen las empresas pblicas, comisiones y cargos, multas
dimensiones de la base representativa en el perodo y, en algunos casos, utilidades del banco central.
de la proyeccin, podemos utilizar informacin Es difcil establecer una relacin sistemtica entre
referente a la elasticidad de la base representativa esas partidas y determinada base, debido a su
con respecto al PIB, usando estimaciones anteriores. carcter inestable. No obstante, en algunos casos

113
3 SECTOR FISCAL

Recuadro 3.9
Ejemplo de subdivisin de la elasticidad
(Elasticidad)

Caso 2: La baja elasticidad global obedece a un


Elasticidad
incremento relativamente pequeo de la base tributaria.
entre Elasticidad
Esta situacin puede plantearse en el contexto de una
Elasticidad impuesto entre base
poltica de sustitucin de importaciones que frene el
global y base y PIB
aumento de la importacin de bienes de consumo.
Caso 3: La misma elasticidad global que en el Caso 2
Caso 1 2,0 1,0 2,0
refleja ahora una escasa elasticidad entre el tributo y la
Caso 2 0,5 1,0 0,5
base. Ello puede deberse a que el sistema de recaudacin
Caso 3 0,5 0,5 1,0
de tributos sobre la importacin est mal administrado o
est dotado de un rgimen liberal de exenciones. Es
Caso 1: La alta elasticidad global refleja un probable que se obtengan los mejores resultados a travs
acelerado crecimiento de la base tributaria del anlisis de las elasticidades as fragmentadas cuando
(importacin de bienes de consumo) en comparacin se dispone de datos referentes a una base representativa
con el incremento del PIB. estrechamente vinculada con la base tributaria legal.

pueden estimarse partidas individuales del ingreso componente endgeno. Luego se puede estimar el
no tributario tomando como base los resultados componente discrecional tomando como base
del pasado. Tambin puede suponerse que las polticas actuales.
mismas varan en forma aproximada en propor-
cin al PIB. En todo anlisis del ingreso no
tributario deben aplicarse criterios razonables, dada 1. Sueldos y salarios
la falta de relaciones sistemticas con bases
representativas. El gasto en sueldos y salarios, que constituye
una de las principales categoras del gasto corriente,
es afectado por las reformas institucionales encami-
B. Proyeccin del gasto nadas a reestructurar al sector pblico. Para realizar
proyecciones sobre el gasto salarial deben tenerse en
cuenta las intenciones del gobierno con respecto a
En comparacin con el ingreso fiscal, existe un
las dimensiones de la administracin pblica y a la
margen menor para estimar el nivel del gasto
variacin estimada del promedio de los salarios.
pblico a partir de relaciones econmicas. El
carcter poltico del proceso de adopcin de
decisiones referentes al gasto pblico hace que 2. Subsidios y transferencias
una parte del mismo est sujeto a medidas dis-
crecionales. A los efectos de proyeccin, el gasto En una economa de mercado estable cabe pen-
puede dividirse en dos categoras: el que puede sar que los subsidios y las transferencias sociales
reducirse a corto plazo, y por lo tanto es discre- obedecen en gran medida a factores endgenos,
cional, y el que no lo es. Esta ltima categora basados en el sistema de bienestar social vigente. En
comprende los pagos de intereses, determinados cambio, en una economa en que el sector pblico
por el volumen de la deuda pblica y la estructura se est reduciendo, la disminucin de los subsidios y
de tasas de inters imperante. Otras categoras de las atribuciones del Estado constituyen objetivos
econmicas del gasto que son en parte endgenas clave de la poltica econmica. Por lo tanto, esos
y en parte discrecionales son los pagos del seguro gastos estn estrechamente vinculados con las
social, incluidos los beneficios de desempleo y decisiones gubernamentales referentes al alcance
jubilatorios, y sueldos y salarios. Este ltimo est y al ritmo de las reformas en muchos mbitos,
determinado por el nmero de empleados p- especialmente en lo que atae a la reforma de los
blicos, las escalas de remuneraciones vigentes precios, la reestructuracin y privatizacin de
y la situacin en el mercado de trabajo. Por lo empresas estatales y la reforma del sistema de
tanto, para elaborar proyecciones sobre el gasto seguridad social. En consecuencia, toda proyeccin
se debe aprovechar todo conocimiento que se sobre los pagos de subsidios y transferencias depende
posea sobre las relaciones econmicas y los datos en gran medida de la informacin referente a las
disponibles sobre parmetros, a fin de estimar el decisiones de poltica pblica en materia de reforma

114
El sector fiscal en Colombia

estructural y de las medidas de poltica econmica considerarse a los efectos de proyectar el gasto por
especficas previstas. concepto de intereses. La informacin referente a
los pagos de intereses de la deuda externa previstos
pueden obtenerse en la entidad pblica competente.
3. Gasto en otros bienes y servicios Esta informacin se reajusta de modo de tener en
cuenta los pagos de intereses de deudas pactadas
Conjuntamente con el gasto salarial, los gastos pero que no figuran en el programa de pagos, o
en bienes y servicios constituyen los principales cuyos intereses se hacen exigibles en el ejercicio de
desembolsos operativos del sector pblico, y habi- la proyeccin. Para realizar ese ajuste puede ser
tualmente son los ms afectados por las medidas de necesario estimar las necesidades de financiamiento
reduccin del gasto. A los efectos de proyectar el a corto plazo, la tasa de inters y el tipo de cambio.
gasto en bienes y servicios es importante tener en
cuenta la distincin entre la evolucin del volumen
y de los precios y los procedimientos de control del 5. Gasto de capital
gasto que se aplican en el pas. Por ejemplo, en un
rgimen de estricta limitacin del gasto en efectivo, En general, se estima que el gasto de capital se
el volumen se reducir si los precios aumentan ms reajusta en mayor medida que el gasto corriente, y
de lo previsto, de modo que no sera pertinente con frecuencia es el ms afectado por los programas
realizar proyecciones basadas en volmenes fijos de de restriccin fiscal. En la prctica, sin embargo,
bienes y servicios. los proyectos de capital no pueden activarse y
Tambin es necesario decidir el ndice de precios desactivarse tan fcilmente, en especial cuando
adecuados para deflactar las adquisiciones de bie- dependen de fuentes externas de financiamiento
nes y servicios realizadas por el sector pblico, as concesionario. De hecho, en la mayora de los pases
como otras categoras de gastos. En general, el el gasto de capital de un ejercicio se establece en el
ndice de precios pertinente no coincidir con el contexto de un programa de inversin plurianual
ndice general de precios de la economa (es decir rotatorio, sujeto a modificaciones anuales basa-
el deflactor del PIB). Generalmente se cree que das en restricciones de recursos y en el orden de
los precios de la produccin del sector pblico prelacin de los objetivos fiscales. Por consiguiente,
aumentan ms rpidamente que los de la pro- a los efectos de realizar proyecciones del gasto de
duccin del sector privado, debido a que el capital es necesario tener muy en cuenta el gasto
aumento de la productividad es ms lento en el ya previsto, que es difcil dejar sin efecto.
sector pblico. Al proyectar el gasto en bienes y
servicios es conveniente tener en cuenta este
fenmeno. Tambin debe utilizarse la informacin 6. Financiamiento del saldo presupuestario
con que se cuente sobre el contenido de
importacin del gasto pblico en bienes y servicios. El financiamiento proyectado es un residuo que
Por ejemplo, el costo de bienes importados tales se deriva de las proyecciones del ingreso y el gasto
como el petrleo se vera afectado por la variacin fiscales. No obstante, es necesario distinguir entre
del tipo de cambio. financiamiento interno y externo, y bancario y no
bancario. Esas clasificaciones se realizan a la luz de
la informacin disponible sobre financiamiento
4. Pago de intereses externo y sobre el margen con que cuenta el sector
privado no bancario para absorber deuda pblica
En muchos pases, el incremento de la deuda adicional. Tambin es necesario tener en cuenta las
pblica hace que aumente la importancia de los repercusiones de la variacin del tipo de cambio
pagos de intereses en el presupuesto. A fin de realizar sobre la contraparte en moneda local del finan-
proyecciones sobre los pagos de intereses es necesario ciamiento externo, la gama de instrumentos
conocer: i) el monto contratado y por contratar de financieros internos disponibles y las posibles
deuda; ii) la composicin de la deuda (interna o consecuencias del financiamiento no bancario sobre
externa); iii) el perfil de madurez de la deuda; iv) la las tasas de inters internas.
estructura de tasas de inters aplicables al perfil de
madurez de la deuda pblica, y v) el monto de la
deuda al que se aplican tasas de inters fijas y el
monto al que corresponden tasas de inters flotantes. V. El sector fiscal en Colombia
Las tasas de inters aplicables a la deuda interna
se ven afectadas en parte por la estrategia de finan- A continuacin se hace un breve recuento de las
ciamiento del dficit y por la orientacin de la reformas fiscales en Colombia en la dcada de 1990,
poltica monetaria. Por lo tanto, esas polticas deben se analiza la evolucin del sector pblico entre 1992

115
3 SECTOR FISCAL

y 1996 y luego se presentan estimaciones econo- dcada y beneficia fundamentalmente a las regiones
mtricas que pueden ser tiles para proyectar los productoras de petrleo.
ingresos fiscales. Dado que el gobierno central transferira un
alto porcentaje de sus ingresos, la ley de des-
centralizacin estipul que, para evitar des-
A. Reformas fiscales en Colombia equilibrios fiscales, la responsabilidad de los
en la dcada de 1990 gastos se debera transferir una vez que los
gobiernos departamentales y municipales
establecieran adecuados sistemas de contabili-
Las reformas fiscales que realiz Colombia a
dad. Estas responsabilidades comprenden las
principios de la dcada de 1990 buscaron
reas de educacin, salud, vivienda, servicio de
descentralizar el sector pblico, aumentar su
agua y alcantarillado, caminos locales y pro-
eficiencia, e incrementar la autonoma regional y gramas de reduccin de pobreza. Finalmente, es
municipal. A su vez, para aumentar la eficiencia importante anotar que en la medida en que los
del sector pblico se reform el sistema tributario mayores ingresos de los departamentos y muni-
y se llevaron a cabo privatizaciones, se reform cipios les permitieron tener un mayor nivel de
el sistema de seguridad social y se reestructur endeudamiento, se promulg una nueva ley (la
y moderniz la administracin pblica. A ley de endeudamiento territorial) para reducir este
continuacin, se describen brevemente estas tipo de financiamiento.
reformas.

2. Reformas tributarias
1. La descentralizacin
En la dcada de 1990 se llevaron a cabo varias
Aunque la reforma constitucional de 1968 haba reformas tributarias con el objeto de reducir las
diseado un sistema de transferencias del gobierno distorsiones existentes y fomentar la formacin de
central a los gobiernos regionales, la constitucin de capital, simplificar el sistema tributario, y aumentar
1991 y la ley 60 de 1993 aceleraron el proceso de la dependencia de la tributacin de actividades
descentralizacin. As se establecieron mecanismos domsticas para apoyar la liberalizacin del
de distribucin de ingresos y el traspaso de comercio exterior.
responsabilidades del gasto del gobierno central Las distorsiones que desincentivaban a las
a los gobiernos locales. empresas a financiarse a travs de acciones se
Para distribuir los ingresos entre el gobierno redujeron con medidas tales como la disminucin
nacional y los gobiernos departamentales y del impuesto sobre las ganancias de capital sobre
municipales, se establecieron cuatro mecanismos. las acciones, la eliminacin gradual del deducible
El primer mecanismo es el situado fiscal, segn que se atribua al componente inflacionario de los
el cual el gobierno central debe transferir intereses, y la eliminacin del impuesto sobre la
automticamente un porcentaje de sus ingresos a propiedad de acciones. Para simplificar el sistema
los departamentos para financiar gastos corrientes tributario en 1991 y 1993, se ampli la base del
en salud y educacin. Este porcentaje se fij en impuesto al valor agregado (IVA) para cubrir
14%, 15%, 16% y 17% en 1993, 1994, 1995 y actividades antes exentas tales como los hoteles,
1996, respectivamente. El segundo mecanismo restaurantes y servicios de limpieza, transporte
es el de participacin municipal, el cual destina areo y cargas y seguros. Por su parte, ya que se
transferencias a los gobiernos locales para financiar prevea que la liberalizacin del comercio exterior
gastos corrientes y de capital de servicios bsicos en traera consigo la cada en ingresos fiscales, en
educacin, salud y agua. Mediante este mecanismo, 1991 se aument la tasa del IVA del 10% al
el porcentaje de ingresos corrientes del gobierno 12%. Posteriormente, en la medida en que este
central transferido a los gobiernos municipales incremento no fue suficiente para compensar
alcanz 22,5% en 1993, 23,0% en 1994, 23,5% en la cada de los ingresos de comercio exterior y
1995 y 24,0% en 1996. El tercer mecanismo es el financiar el aumento en gastos sociales ordenado
de los fondos de cofinanciacin, segn el cual por la constitucin, en 1993 se elev tempo-
existen fondos del gobierno central que pueden ralmente la tasa del IVA hasta 14%.
ser utilizados por las regiones si stas consiguen A finales de 1995, se realiz otra reforma tribu-
fondos para financiar la parte de los proyectos que taria. El elemento central de esta reforma fue el
no es cubierta por el gobierno central. Final- aumento de la tasa del IVA del 14% al 16% de
mente, el cuarto mecanismo es el Fondo Nacional manera permanente, evitndose as que la tasa se
de Regalas, el cual se estableci a raz de los redujera al 12% en 1997. Esta reforma tambin
descubrimientos petroleros de principios de la volvi permanente el incremento en la sobretasa a

116
El sector fiscal en Colombia

la renta de los individuos y de las empresas32, 1993 al 11,5% en 1994, reajustndose luego a
aunque las redujo desde 37,5 % hasta 35,0%. 12,5% y 13,5% en 1995 y 1996, respectivamente.

3. Privatizacin B. Evolucin del sector pblico


durante 199296
El programa de privatizaciones comprendi,
entre otros, la concesin de la telefona celular que Las reformas fiscales determinaron en buena parte
ascendi a US$1.200 millones. Adems, en 1993 la evolucin del sector pblico colombiano en el
el Instituto de Fomento Industrial (IFI) vendi su perodo 199296. As, como consecuencia de estas
participacin en 21 empresas industriales, lo cual medidas, y tomando en cuenta los ingresos por priva-
report ingresos de US$50 millones al sector tizacin, el resultado global del sector pblico no
pblico. Asimismo, en el sector de transportes financiero, que en 1989 llegaba a -2,0% del PIB, logr
y comunicaciones, la autoridad de puertos equilibrarse en 1993. Este equilibrio en las finanzas
(COLPUERTOS) fue desmantelada y tres puertos del sector pblico se logr en un contexto de aumento
fueron vendidos. La participacin del sector privado en los gastos militares y sociales y en la inversin en
se permiti tambin en ferrocarriles, carreteras (a carreteras y en el sector energtico, particularmente
travs de concesiones) y generacin de energa. en 199293. En este sentido, vale la pena subrayar
que, adems de financiarse con los recursos de las
reformas fiscales descritas en la seccin anterior, estos
4. Reestructuracin y modernizacin gastos se cubrieron con aumentos en los precios de la
de la administracin pblica gasolina y de las tarifas del sector elctrico.
En 1994, las cuentas fiscales continuaron equili-
Con el fin de incrementar la eficiencia del sector bradas a pesar del fuerte incremento en el gasto
pblico, desde 1992 se eliminaron 20 entidades pblico, a raz del incremento en la planilla sala-
pblicas y 12 fueron reorganizadas. Por su parte, y rial del sector judicial y de las fuerzas policiales y
dado el incremento de personal en reas vitales militares33. La mejora en los precios internacionales
como el sistema judicial y las fuerzas policiales y del caf y el incremento en las contribuciones al
militares, se redujo el personal en otras entidades seguro social coadyuv a lograr el equilibrio de las
pblicas a travs de privatizaciones o programas de finanzas pblicas. Estos dos factores combinados
retiro voluntario. Adems, para fomentar la compe- mejoraron los ingresos netos del sector pblico no
tencia y la eficiencia, la Ley de Servicios Pblicos de financiero en 1,1% del PIB. En ese sentido, vale la
1994 contempl la desmantelacin del monopolio pena resaltar la importancia de las empresas pblicas
estatal en la distribucin de agua potable, alcantari- en la actividad fiscal. Los ingresos fiscales prove-
llado, recoleccin de basura, electricidad y telefona. nientes de la actividad empresarial representaron
un promedio anual de 5% del PIB en el perodo
199296. Estos ingresos dependen fuertemente de
los precios internacionales del caf y el petrleo.
5. Reforma de la seguridad social En efecto, dos de las empresas pblicas ms impor-
tantes son el Fondo Nacional del Caf (FNC) y
En 1993 se reform el sistema de seguridad social ECOPETROL, cuyos ingresos estn determinados
y se permiti la administracin privada de fondos fundamentalmente por las ventas al exterior.
de pensiones bajo el mecanismo de capitalizacin En 1995 y 1996 las finanzas pblicas registraron
individual. En el nuevo rgimen, los trabajadores dficits de 1% y 1,7% del PIB, respectivamente.
tienen libertad de elegir entre el nuevo sistema Entre otras razones, este comportamiento se debi
privado o permanecer en el sistema pblico, el a que la transferencia de recursos de la adminis-
cual fue refinanciado y reorganizado. Como parte tracin central a los gobiernos subnacionales, no se
de la reforma, la tasa de contribucin al fondo de acompa del traspaso de responsabilidades de
pensiones, sea pblico o privado, pas del 8% en gastos, tal como estaba estipulado en la Ley de
Descentralizacin. As, en 1995 el dficit de la
32En efecto, en 1991 y con el propsito de financiar los
gastos en defensa y seguridad se utilizaron diferentes impuestos
temporales que abarcaron sobretasas impositivas de 25% a la 33Si se tienen en cuenta los ingresos por privatizacin, el
renta personal, a las llamadas internacionales y a compaas supervit del sector pblico no financiero lleg a 2% del PIB. En
petroleras, de carbn y de nquel. Estos impuestos fueron luego total, el programa de privatizaciones rindi cerca de US$2.300
sustituidos en 1992 por el llamado impuesto de guerra, que millones en 1994 (por ejemplo, el Banco de Colombia se vendi
tambin era temporal, y buscaba financiar gastos para combatir por US$460 millones y los derechos de operacin del servicio de
la guerrilla y el narcoterrorismo. telefona celular se vendieron por US$1.200 millones).

117
3 SECTOR FISCAL

administracin central aument en ms de un punto log(TRIB) = -2,91 + 1,07 log(PIB) [3.9]


porcentual del PIB con respecto a 1994 debido a las (-24,8) (73,8)
mayores transferencias a los gobiernos regionales
(situado fiscal) y a los gobiernos locales (participa- R2 = 0,99 D W = 0,33 Error estndar = 0,126
cin fiscal). Esta tendencia se acentu en 1996. As, Perodo de estimacin: 197196
el dficit de la administracin central pas de 3,0%
del PIB en 1995 a 5,1% del PIB. La reduccin en donde log representa el logaritmo natural de las
recaudacin tributaria debido a la menor actividad series, TRIB representa la serie de recaudacin
econmica, las transferencias a los gobiernos locales tributaria total, y PIB representa la serie del
y los pagos de intereses fueron los principales fac- producto interno bruto nominal. Todas las cifras
tores que llevaron al deterioro de las cuentas de se encuentran expresadas en miles de millones de
la administracin central. Sin embargo, el efecto pesos colombianos de cada ao. El valor de t de
final sobre el resultado del sector pblico no finan- 73,82 que se encuentra bajo el coeficiente estimado,
ciero fue parcialmente compensado por el mejor indica que la CR estimada tiene una significacin
desempeo del FNC y el sostenido incremento de estadstica superior al 99%. Su valor nos indica
las contribuciones a la seguridad social. que si el PIB aumenta en un 1%, la recaudacin
tributaria total ceteris paribus aumentar un 1,07%.
C. Proyeccin de los ingresos fiscales
en Colombia 2. Recaudacin por impuesto a la renta
En esta seccin se incluyen resultados estadsticos En el caso del impuesto a la renta se usa como
correspondientes a estimaciones de funciones base sustitutiva el producto interno bruto. Por lo
tributarias utilizando datos para Colombia. Se tanto tendramos la siguiente regresin:
estimaron varias funciones correspondientes a las
categoras tributarias ms importantes: la recauda- log(RENTA) = -3,37 + 0,99 log(PIB) [3.10]
cin tributaria total, como funcin del producto (-14,7) (33,5)
interno bruto; la recaudacin del impuesto a la
renta, como funcin del producto interno bruto; la R2 = 0,98 D W = 0,52 Error estndar = 0,21
recaudacin del impuesto a los bienes y servicios, Perodo de estimacin: 197196
como funcin del consumo privado y las importacio-
nes; y dentro de esta ltima categora se estimaron donde RENTA representa la serie de recaudacin
dos subcategoras: la recaudacin del impuesto a las por impuesto a la renta, siendo los valores t y R2
ventas, como funcin del consumo privado y las altamente significativos. La CR estimada implica
importaciones, y los impuestos selectivos, como fun- que un aumento en el PIB de 1% genera un
cin del consumo privado; finalmente se estimaron incremento de casi 1% en la recaudacin tributaria
los derechos de importaciones, como funcin de las imputable a la renta.
importaciones totales. Las funciones se han estimado
tomando los logaritmos naturales de las variables,
para obtener as directamente la capacidad de 3. Recaudacin por impuesto a
reaccin (CR) de las diferentes variables. Adicional- los bienes y servicios
mente, los nmeros que se encuentran entre parn-
tesis, debajo de los coeficientes de regresin, corres- En esta categora se incluyen los impuestos al
ponden a los valores estimados del estadstico t34. valor agregado y los impuestos selectivos, desta-
cndose en este rubro el impuesto a la gasolina y
otros impuestos:
1. Recaudacin tributaria total
Utilizando las series que aparecen en el Anuario log(BBSS) = -5,02 + 1,22 log(CM) [3.11]
(-52,3) (101,1)
de estadsticas de las finanzas pblicas35, se obtuvo la
siguiente regresin: R2 = 0,99 D.W. = 0,95 Error estndar = 0,10
Perodo de estimacin: 197196
34En
general, el coeficiente de una variable explicativa de una
ecuacin en logaritmos se identifica como la elasticidad. Sin donde BBSS representa la serie de recaudacin por
embargo, dada la diferenciacin hecha en este captulo, slo se
podra hablar de elasticidad si la serie de recaudacin estuviese impuesto a los bienes y servicios, y CM representa la
ajustada para aislar los cambios en el sistema tributario. serie de consumo privado ms importaciones. Se usa
35Washington: Fondo Monetario Internacional, varios aos. como base alternativa el consumo privado ms las

118
Ejercicios y temas de discusin

importaciones, dado que el componente principal de log(DIMP) = -2,15 + 0,99 log(IMP) [3.14]
este rubro es el impuesto a las ventas que se aplica (-11,4) (33,0)
tanto a ventas internas como a ventas de productos
importados. Los valores t y R2 son todos altamente R2 = 0,98 D W = 0,362 Error estndar = 0,27
significativos. La CR superior a 1 sugiere que la base Perodo de estimacin: 197194
imponible y/o la tasa impositiva han sufrido impor-
tantes cambios durante el perodo de estimacin. donde DIMP representa la serie de recaudacin
por derechos a las importaciones, e IMP repre-
senta la serie de importaciones totales de bienes
4. Recaudacin por impuesto a las ventas y servicios no factoriales. Como en los casos
anteriores, los valores de t y R2 son altamente
Una vez estimada la relacin para la recauda- significativos.
cin total de bienes y servicios, es til estimar sus Es necesario advertir que las regresiones incluidas
componentes. Para el caso del impuesto a las ventas aqu son muy simples en su especificacin y deben
se estima la siguiente ecuacin: usarse con cautela como elementos de proyeccin.
Adems, las series de recaudaciones tributarias se
log(VENTAS) = -5,72 + 1,27 log(CM) [3.12] ven influidas por factores discrecionales, tales
(-47,8) (84,5) como cambios en las tasas, cambios administrativos,
etc., que introducen distorsiones en los resultados de
R2 = 0,99 D W = 0,985 Error estndar = 0,13 las ecuaciones estimadas. El hecho de utilizar bases
Perodo de estimacin: 197196 sustitutivas como son el producto interno bruto, el
consumo privado agregado y las importaciones
donde VENTAS representa la serie de recau- totales, y no las bases especficas establecidas en la
dacin por impuesto a las ventas. Ntese que, al legislacin, tambin puede afectar los resultados.
igual que en la estimacin anterior, la CR es Sin embargo, el uso de agregados macroeconmicos
significativamente superior a 1, indicando que en como variables explicativas en las funciones tiene la
este perodo se realizaron frecuentes cambios ventaja de establecer tiles conexiones con el resto
discrecionales en las tasas y la base impositiva. de los sectores en un programa financiero.

5. Recaudacin por impuesto VI. Ejercicios y temas de discusin


selectivo al consumo

Para el caso del impuesto selectivo al consumo se A. Cuentas


estima la siguiente ecuacin:
1. Estime las diferentes definiciones de dficit
log(SEL) = -5,11 + 1,07 log(CP) [3.13] fiscal usando la informacin sobre el flujo de caja
(-41,2) (63,4) del gobierno del primer cuadro de la pgina 120:
R2 = 0,99 D W = 0,852 Error estndar = 0,11 2. Utilizando los cuadros correspondientes a las
operaciones del gobierno central y las operaciones
Perodo de estimacin: 197196 de los gobiernos locales (cuadros 3.5 y 3.6 en el
apndice 3.4), consolide las cuentas del gobierno
donde SEL representa la serie de recaudacin por general para 1996 (cuadro 3.7 del apndice 3.4).
impuesto selectivo al consumo, siendo los valores t y
R2 altamente significativos. La CR estimada implica 3. Utilizando los cuadros correspondientes a las
que un aumento en el consumo privado de 1% im- operaciones del gobierno general y las operaciones
plica un incremento de casi 1% en la recaudacin de las empresas pblicas no financieras (cuadros 3.7
tributaria por impuestos selectivos. y 3.8 en el apndice 3.4), consolide las cuentas del
sector pblico no financiero para 1996 (cuadro 3.9
en el mencionado apndice).
6. Recaudacin por derechos a las importaciones 4. Discuta la estructura de financiamiento del
sector pblico en 1996. Cules fueron los cambios
Para estimar los ingresos tributarios por concepto ms importantes con respecto a 1995?
de aranceles, tomamos como variable explicativa 5. Sobre la base de los cuadros del apndice 3.1
el volumen de importaciones de Colombia, obte- y tomando los supuestos que considere pertinentes,
niendo la siguiente ecuacin: analice el efecto sobre el resultado global del sector

119
3 SECTOR FISCAL

Flujo de caja del gobierno

Entradas 1367 Pagos 1367


Ingresos tributarios 1125 Remuneraciones 221
Ingresos no tributarios 47 Transferencias 581
Desembolsos de prstamos externos 146 Pago de intereses 211
Prstamos del sistema bancario 11 Compra de bienes y servicios 104
Ingresos por ventas de activos 13 Formacin de capital 230
Uso de recursos de caja 2 Concesin de prstamos 20
Transferencias corrientes 23

pblico no financiero de 1995 de los siguientes 3. Usando la informacin hipottica suminis-


acontecimientos: trada en el siguiente cuadro, calcule en trminos
a. Una cada de 20% en el precio del petrleo. absolutos y como porcentaje del PIB:
b. Un aumento de la tasa de IVA a 20%. a. La recaudacin por emisin de dinero en 1995
c. Privatizacin de las empresas productoras de y 1996.
energa elctrica. b. El impuesto inflacin en 1995 y 1996.
c. Explique las diferencias entre ambas magni-
tudes. En qu caso seran iguales?
B. Anlisis y proyecciones d. Usando la informacin del sector real y
1. Utilizando el cuadro que se presenta a monetario (captulos 1 y 2, respectivamente),
continuacin, discuta la optimalidad del sistema obtenga el seoreaje y el impuesto infla-
impositivo colombiano. cionario para Colombia en 1995 y 1996.
2. Estime la capacidad de reaccin de los impues- 4. Proyecte las cuentas fiscales para 1997
tos totales, renta, IVA, gasolina e importaciones para teniendo en cuenta lo siguiente:
el perodo 199396. Estime la elasticidad del IVA y a. Para la proyeccin del supervit operacional de
del impuesto a la renta, tomando en cuenta los ECOPETROL y del Fondo Nacional del Caf,
siguientes impactos de las medidas: Col$400 millones y para la proyeccin de la deuda, use la infor-
y Col$340 millones para el IVA en 1993 y 1996, macin que se presenta en el cuadro de supuestos.
respectivamente; Col$190 millones y Col$620 b. Para realizar las proyecciones por encima de
millones para el impuesto a la renta en 1992 y 1996, la lnea del resto de los rubros, formule los
respectivamente. supuestos que usted considere necesarios

Colombia: Ingresos corrientes del gobierno central


(En millones de pesos colombianos)

1992 1993 1994 1995 1996

Ingresos corrientes 5.549 8.026 10.775 14.558 18.774


Ingresos tributarios 4.716 6.819 8.999 12.075 15.308
Impuesto a la renta 1.730 2.055 2.870 3.390 3.856
Impuestos a los bienes y servicios 1.586 2.452 3.155 3.899 5.416
Valor agregado 1.324 2.132 2.749 3.433 4.740
Ventas internas 864 1.251 1.629 2.064 3.166
Productos importados 460 881 1.120 1.369 1.574
Gasolina 262 320 406 466 676
Impuesto sobre importaciones 356 554 706 882 913
Contribuciones del seguro social 744 1.389 1.797 3.287 4.396
Otros impuestos 300 369 471 617 727
Ingresos no tributarios 582 844 1.499 2.062 2.864
Transferencias corrientes 251 363 277 421 602

Fuente: Cuadros 3.1 y 3.2 y 3.3 del apndice 3.4.

120
Ejercicios y temas de discusin

Informacin hipottica d. Cuando proyecte el financiamiento,


(En miles de millones de dlares de EE.UU.) tome en cuenta los resultados de las cuentas
monetarias; asimismo, asuma que no hay
1994 1995 1996 mayor emisin interna de bonos.
5. En relacin con las proyecciones que ha
Dinero 2.000 2.800 3.500 elaborado, analice los probables efectos de los
Precios (ndice) 100 150 390 siguientes factores sobre la evolucin de los
PIB 8.000 12.000 26.500 principales componentes del ingreso y el gasto
fiscales en 1997:
a. Menor crecimiento del producto.
con respecto a las bases sustitutivas y a las b. Aumento de la inflacin.
elasticidades. Considere las estimaciones c. Una depreciacin ms pronunciada del tipo
obtenidas en el sector real y monetario y de cambio.
asuma que la elasticidad de las importaciones d. Tasas de inters internacionales e internas
con respecto al PIB es de 1,2. ms altas.
c. Tome en cuenta las reformas fiscales de los aos e. Disminucin del gasto de consumo.
f. Aumento ms acelerado de la importacin.
noventa. Asimismo, considere que la Ley de
Transferencias estipula que el traspaso de 6. Discuta el resultado de su proyeccin,
recursos del gobierno central a los gobiernos teniendo en cuenta las interrelaciones del sector
locales y regionales crece, despus de llegar a fiscal con los otros sectores de la economa.
41,5% en 1996, en un punto porcentual por Considera que existe un deterioro de las cuentas
ao, llegando a 46,5% en el 2001. fiscales? Fundamente.

Cuadro 3.1
Colombia: Supuestos para la proyeccin de las operaciones del sector pblico no financiero para 19971

Variacin porcentual
1997
1997 1997 Tipo de
1996 Volumen Precio cambio
ECOPETROL 1.915,0
Ingreso 2.607,0
Externo (exportaciones)2 2.370,0 2,9 -11,8 10,0
Interno 237,0 2,0 20,0
Gastos operativos 692,0 0,0 20,0
Fondo Nacional del Caf 146,0
Ingreso 1.079,3
Externo (exportaciones)3 981,2 2,9 -8,3 10,0
Interno 98,1 2,0 20,0
Gastos operativos 933,3 0,0 20,0
Deuda externa del sector pblico no financiero
En millones de US$ 16.554,0
En miles de millones de Col$ 16.636,0
Tasa de inters internacional 5,6 6,0
Servicio de inters de deuda de SPNF
En millones de US$ 998,0
En miles de millones de Col$ 1.035,0
Deuda interna de SPNF
Servicio de inters (miles de millones de Col$) 2.532,0
Deuda 8.115,0
Tasa de inters interna 31,2 34,2

1Cuadro ajustado con fines didcticos. Las cifras correspondientes al ao 1996 son en miles de millones de pesos colombianos.
2Se supone que el 45% de las exportaciones de petrleo crudo son de ECOPETROL y que el 100% de las exportaciones de derivados de
petrleo corresponden a dicha empresa.
3Se supone que el 60% de las exportaciones de caf son del FNC.

121
3 SECTOR FISCAL

Apndice 3.1. El nuevo Manual A continuacin se explican en mayor detalle los


principales cambios, as como cuestiones especficas
de estadsticas de las finanzas pblicas abordadas en el nuevo Manual de EFP.
(Manual de EFP)36

II. Cobertura del nuevo Manual


I. Introduccin
El sistema de las EFP se basa en los principios de
El nuevo Manual de EFP se basa en un sistema sectorizacin del SCN 1993 y define el sector del
contable que, en la medida de lo posible, ha sido gobierno general como el conjunto de unidades
armonizado con el Sistema de Cuentas Nacionales gubernamentales residentes en el pas. Las
1993 (SCN 1993). Esta armonizacin explica gran unidades del gobierno son las que tienen como
parte de las diferencias entre esta ltima versin del principal funcin suministrar bienes y servicios
Manual y la versin de 1986. A continuacin se pblicos, y/o redistribuir la renta y la riqueza por
resumen las principales diferencias: medio de las transferencias. Para alcanzar ese
El sector del gobierno general se define sobre la objetivo, estas unidades estn facultadas para
base de las unidades que lo componen (las aplicar gravmenes obligatorios, directa o
unidades gubernamentales residentes) y no de indirectamente, incluidos los impuestos. El sector
acuerdo con sus funciones. Las estadsticas se del gobierno general incluye el gobierno central, los
compilan a partir del conjunto de datos que gobiernos estatales y locales, y los fondos de la
mantiene cada unidad de gobierno. Los seguridad social (que pueden incluirse en cada
subsectores abarcan conjuntos de unidades. nivel de gobierno o como subsector aparte).
Para efectos analticos, la cobertura puede
Los flujos se miden y se registran sobre una ampliarse a fin de obtener indicadores del sector
base de devengado y no en valores de caja. pblico mediante la inclusin de todas las dems
El marco analtico del sistema se ha ampliado unidades controladas, directa o indirectamente,
para incluir los saldos as como los flujos. por las unidades del gobierno general o en ma-
El marco abarca: i) el cuadro sobre las nos de estas ltimas (vase el diagrama 3.3). Los
operaciones de gobierno, ii) el estado sobre tres indicadores estndar de esta clasificacin
otros flujos econmicos; iii) el balance del analtica son:
gobierno y, iv) un estado sobre las fuentes y la El sector pblico no financiero que incluye el
utilizacin de los saldos de caja. El sistema gobierno general y las empresas pblicas no
integra todos los datos sobre flujos (tran- financieras.
sacciones, revaloraciones y otras variaciones
de los activos y pasivos) con los datos sobre El sector pblico no monetario que incluye el
saldos. Por consiguiente, la suma del valor sector pblico no financiero y las instituciones
de los saldos en el balance al principio del pblicas financieras, excluidas las instituciones
perodo y los datos sobre flujos es igual a los de depsito.
saldos de fin de perodo indicados en el El sector pblico que incluye todas las
balance. instituciones y niveles del sector pblico.
Las transacciones se identifican, se clasifican
y se separan claramente en funcin de su
naturaleza: ingresos y gasto o variacin de III. Flujos, saldos y normas contables
activos y pasivos. Adems, estos ltimos se
clasifican como financieros o no financieros.
Como se indica en el Diagrama 3.3, el sistema de
A fin de permitir un anlisis ms exhaustivo, las EFP permite la completa integracin de los
puede derivarse un nuevo conjunto de saldos y de los flujos. Ello significa que, en cualquier
indicadores sobre la posicin financiera del perodo:
gobierno a partir de los estados financieros
del sistema, incluida la variacin del patri- Vj1 = Vj0 + Fj1
monio neto.
siendo Vj1 y Vj0 los valores de la partida j en el
balance correspondiente a los perodos 1 y 0,
36Este apndice est totalmente basado en el nuevo Manual respectivamente, y Fj1 el valor acumulado de todos
de EFP. los flujos que afectan a Vj1 entre los perodos 1 y 0.

122
Apndice 3.1

Diagrama 3.3
Composicin del sector pblico

Sector pblico

Sector pblico Sector pblico


monetario no monetario

Otras institu- Instituciones pblicas financieras


Sector pblico
Banco ciones pblicas excluidas las instituciones no financiero
central de depsito de depsito

Sector del Empresas


gobierno pblicas no
mbito general financieras
del nuevo
Manual de EFP

Gobierno Gobiernos Gobiernos


central estatales locales

Para que pueda efectuarse la integracin, se cal- o por pagar (que se incluye en las partidas de
culan dos tipos de flujos: Las transacciones (indi- financiamiento). Anlogamente, los impuestos
cadas en el cuadro de las operaciones de gobierno) deben registrarse en el momento en que se
y los otros flujos econmicos (indicados en el producen las actividades o las transacciones que
estado sobre otros flujos econmicos). Las tran- dan lugar a la obligacin impositiva. Asimismo,
sacciones representan la interaccin entre dos las transacciones de bienes y activos no financie-
unidades y pueden clasificarse como intercambios ros se registran cuando se produce el traspaso
si una de las unidades proporciona bienes, servi- jurdico de la propiedad; las transacciones de
cios o activos a otra unidad y se registra una contra- servicios se contabilizan en el momento en que
partida por el mismo valor, o como transferencias, se prestan.
si no hay contrapartida. Los otros flujos econmicos Todos los flujos y saldos deben valorarse a precios
abarcan variaciones del volumen o del valor de un de mercado. Los flujos en moneda extranjera de-
activo o de un pasivo que no son transacciones ben convertirse en valores expresados en moneda
(por ejemplo, la condonacin de deudas, la des- nacional, al tipo de cambio vigente en el momento
truccin de un activo o cambios de valoracin, de registro. Los saldos deben convertirse al tipo de
los cuales se clasifican como ganancias o prdidas cambio correspondiente a la fecha del balance.
por tenencias). (En ambos casos, se debe utilizar el tipo medio
De conformidad con el principio de devengado, entre los tipos comprador y vendedor). Toda dife-
los flujos se registran en el momento en que se rencia entre los valores registrados en dos perodos
crea, se permuta, se transforma o se agota el valor correspondiente a la misma transaccin, o rubro
econmico. Si no se produce simultneamente un del balance, debe contabilizarse como una ganancia
pago en efectivo, se registra un monto por cobrar o una prdida por tenencias.

123
3 SECTOR FISCAL

Diagrama 3.4
Marco analtico

SALDOS FLUJOS SALDOS

Balance Cuadro de Estado de Balance


de apertura operaciones del otros flujos de cierre
gobierno econmicos

Ingresos
Activos de capital Variacin del Activos de capital
Gasto
patrimonio neto
Variacin del como resultado
patrimonio neto de otros flujos
como resultado econmicos
de transacciones
Activos financieros Activos financieros
Revaloraciones y
Transacciones de
otras variaciones de
+ activos de capital + los activos de capital =

Revaloraciones y
Transacciones de
otras variaciones de los
activos financieros los activos financieros
Pasivos Pasivos

Transacciones Revaloraciones y
otras variaciones de
de pasivo
los pasivos

Variacin del Variacin del


patrimonio neto patrimonio neto como
Patrimonio neto Patrimonio neto
como resultado resultado de otros
de transacciones flujos econmicos
Figura 2.2. Figura 2.2.

IV. Marco analtico rubro de financiamiento incluyen la adquisicin o


enajenacin de activos financieros con fines de
poltica fiscal (equivalente a prstamos netos en
En el diagrama 3.4 se presenta un resumen del la versin de 1986) o de gestin de la liquidez
marco analtico. Como ya se indic, existen cuatro (transacciones a precios de mercado, equivalente al
tipos de estados financieros: el balance, el cuadro de financiamiento en la versin de 1986). En el cuadro
operaciones del gobierno, el estado correspondiente de operaciones del gobierno figuran tres resultados
a otros flujos econmicos, y el estado de fuentes y importantes:
usos de los saldos de caja.
En el cuadro sobre las operaciones del gobierno se Resultado neto en operaciones: Ingresos
presentan las transacciones del sector del gobierno menos gasto (incluido el consumo del capital
general efectuados en un perodo contable deter- fijo); equivale a la variacin del patrimonio
minado. Las transacciones se clasifican como neto.
ingresos (o gasto) si aumentan (o reducen) el
Prstamos/emprstitos netos: Resultado neto
patrimonio neto, como activos de capital, si dan
en operaciones menos la adquisicin neta
lugar a una variacin del saldo de un activo no
de activos de capital; equivale tambin a
financiero, y como financiamiento si modifican el
las necesidades totales de financiamiento
saldo de un activo o pasivo financiero. En este
(aumento neto de los activos financieros menos
marco, la adquisicin o la construccin de un activo
aumento neto de los pasivos financieros).
de capital no se clasifica como un gasto porque no
da lugar a una variacin del patrimonio neto (slo Resultado de polticas: Prstamos/emprstitos
cambia su composicin). Se consideran cuatro netos menos la adquisicin neta de activos
tipos de activos de capital: los activos fijos, las financieros con fines de poltica (no valorado
existencias, los objetos valiosos y los activos no sobre una base de mercado). Este saldo equivale
producidos (por ejemplo, tierras o activos de al valor devengado del dficit/supervit global
subsuelo). Las transacciones clasificadas en el de la versin de 1986.

124
Apndice 3.1

Los siguientes conceptos tambin se utilizan efectos por pagar). Este indicador se utiliza en
para describir la situacin financiera del el anlisis de la sostenibilidad fiscal.
gobierno: Saldo primario: Equivale a Prstamos/emprs-
Ahorro neto: Equivale al resultado neto en titos netos ms intereses netos por pagar.
operaciones menos las transferencias netas de En las figuras 3.1 y 3.2 se presenta la estructura
capital (efectos por cobrar deducidos los bsica de los estados financieros del gobierno.

Figura 3.1
Operaciones del gobierno

I. Transacciones que afectan al patrimonio neto

1. Ingresos (dan lugar a un aumento del patrimonio neto)


1.1 Impuestos
1.2 Contribuciones a la seguridad social
1.3 Donaciones
1.4 Otros ingresos

2. Gastos (dan lugar a una disminucin del patrimonio neto)


2.1 Remuneraciones de los empleados (sueldos y salarios)
2.2 Utilizacin de bienes y servicios
2.3 Gastos de propiedad (intereses y alquiler)
2.4 Subvenciones
2.5 Donaciones
2.6 Prestaciones sociales
2.7 Otros gastos
2.8 Gastos por consumo de capital fijo

3. Saldo bruto en operaciones = 1 2 + 2.8

4. Saldo neto en operaciones = 12

II. Transacciones de activos de capital

5. Adquisicin neta de activos de capital


5.1 Activos fijos
5.2 Variacin de existencias
5.3 Objetos valiosos
5.4 Activos no producidos

6. Prstamos/emprstitos netos = Necesidades de financiamiento


del gobierno = 45

III. Transacciones de activos y pasivos financieros = Financiamiento

7. Adquisicin neta de activos financieros (en condiciones distintas a las de mercado)

8. Resultado de poltica = 6 7

9. Adquisicin neta de activos financieros utilizados


en la gestin de liquidez

10. Emisin neta de pasivos


10.1 Internos
10.2 Externos

125
3 SECTOR FISCAL

Figura 3.2
Balance del gobierno

Balance de apertura Balance de cierre

Activos de capital

Activos fijos
Existencias
Activos no producidos

Activos financieros

Adquiridos en consideraciones distintas a las de mercado


Participaciones de capital
Banco central
Otras instituciones financieras
Instituciones no financieras
Activos financieros que no sean participaciones de capital
Adquiridos con fines de gestin de la liquidez
Banco central
Otras instituciones financieras
Todas las dems unidades

Pasivos

Internos
Banco central
Otras instituciones financieras
Todas las dems unidades
Externos
Gobierno general
Todas las dems unidades

Saldo financiero neto = Activos financieros menos pasivos

Patrimonio neto = Activos totales menos pasivos

126
Apndice 3.2

Apndice 3.2. Algunas fuentes de ingreso tributario y sus bases representativas1

Fuentes del ingreso tributario Posibles bases representativas

A. Impuestos sobre la renta neta y las utilidades

1. De las sociedades 1a. Utilidades de las sociedades, derivadas de las


cuentas nacionales.
1b. Proporcin del producto interno bruto que
corresponde a las principales bases (por ejemplo,
valor agregado en el proceso manufacturero)
2. De las personas fsicas 2. Sueldos y salarios y otra renta privada, tomados de
las cuentas nacionales

B. Impuestos o aportes del seguro social

3. Empleador 3. Sueldos y salarios


4. Empleado 4. Sueldos y salarios y renta personal no salarial
de contribuyentes

C. Impuestos sobre la propiedad

5. Inmueble 5. Alquileres
6. Riqueza personal 6. Renta nacional
7. Impuestos sobre las 7. ndices demogrficos de decesos y
herencias y donaciones nmero de personas pertenecientes a
las ms altas categoras de rentas
8. Traslaciones de dominio 8. Valor de los inmuebles urbanos y nmero
de transacciones

D. Impuestos sobre la produccin, el consumo y las ventas

9. Ventas, o valor agregado 9. Gasto de consumo privado o categoras de productos


bsicos adecuadamente clasificados
10. Impuestos especficos sobre 10. Cifras de produccin y consumo de los
el consumo principales productos bsicos sujetos a
impuestos especficos sobre el consumo
11. Utilidades de monopolios 11. Valor o volumen del consumo de
fiscales productos de monopolios fiscales

E. Impuestos sobre el comercio y las transacciones internacionales

12. Derechos de importacin 12. Valor y volumen del total de la importacin o,


de ser posible, valor y volumen de las
principales categoras de importaciones
13. Derechos de exportacin 13. Valor y volumen de las principales exportaciones
14. Juntas de comercializacin de 14. Estimacin de las utilidades de las
exportaciones exportaciones de que se trate
15. Utilidades cambiarias 15. Valor de las transacciones cambiarias
16. Tipos de cambio 16. Valor de las transacciones cambiarias

F. Otros tributos

17. Licencias para empresas y 17. Nmero de licencias expedidas


profesionales

127
3 SECTOR FISCAL

Fuentes del ingreso tributario Posibles bases representativas

18. Impuestos de capacitacin o 18. Datos demogrficos sobre las


impuestos personales categoras de edades y sexos pertinentes
19. Impuestos de timbres 19. Valor de importantes categoras de las transacciones
de que se trate y frecuencia estimada de las transacciones
20. Todos los dems tributos 20. Renta nacional
sobre la renta, la propiedad, la
produccin y el comercio

1Este cuadro ha sido adaptado de Chand, Sheetal, Some Procedures for Forecasting Tax Revenue in Developing Countries, DM/75/91,

Fondo Monetario Internacional, octubre de 1975.

128
Apndice 3.3

Apndice 3.3. Mtodo del ajuste Puede ser til proporcionar un ejemplo numrico
del mtodo. Suponiendo que el ingreso fiscal
proporcional: Caso general37 observado obtenido en los aos 1 a 5 sea el
Suponga las siguientes series de datos observados siguiente:
referentes al ingreso fiscal en los aos 1 a n:
T1 = 100, T2 = 140, T3 = 170, T4 = 250, T5 = 320
T1, T2, . . . , Tn1, Tn
en que n es el ltimo ao. Suponga que slo se produjeron cambios
discrecionales en los aos 2 y 4,
Suponga que la siguiente serie capta el efecto
sobre el ingreso fiscal estimado de las variaciones D2 = 20, D3 = 0, D4 = 30, D5 = 0
discrecionales de los aos en que se produjeron38:
D2, . . . , Dn1, Dn Ahora podemos elaborar una serie ajustada del
ingreso fiscal, tomando el ao 5 como ejercicio de
Ahora podemos elaborar una serie para el ingreso referencia. El efecto de la medida discrecional en el
fiscal ajustada por variaciones discrecionales; es ao 4 consisti en un aumento del ingreso fiscal
decir, equivalente a los ingresos que se obtendran si equivalente al 13,64%.
la estructura tributaria del ao corriente se hubiera
aplicado en todo el perodo que se analiza:
T4 250
AT1, AT2, . . . , ATn1, ATn = = 1 1364
T4 D4 250 30
Como el ao corriente (n) es el de referencia,
el ingreso fiscal observado coincidira con el Si esa medida discrecional hubiera sido adoptada
ajustado. al comienzo del perodo de los datos, conforme al
ATn = Tn mtodo del ajuste proporcional se producira el
consiguiente incremento proporcional del ingreso
No obstante, debe corregirse el ingreso fiscal
fiscal en todos los aos anteriores al ao 4.
observado de los aos n1, n2, ..., 2, 1 en funcin
Anlogamente, si la medida discrecional se aplicara
de la variacin discrecional de los ejercicios
en el ao 2, el ingreso fiscal aumentara un 16,67%
subsiguientes. Aplicando el mtodo del ajuste
en ese ejercicio:
proporcional y como n es el ao de referencia, la
serie del ingreso fiscal ajustado es:
T2 140
= = 1,1667
T2 D2 140 120
Tn
ATn1 = Tn
Tn D n Slo es necesario corregir los datos del ejercicio
fiscal del ao 1 en relacin con la variacin del ao
2. As, si ambas medidas discrecionales hubieran
Tn Tn 1 sido adoptadas al comienzo del perodo de los datos,
ATn 2 = Tn 2
Tn Dn Tn1 Dn 1
las series cronolgicas, conforme al mtodo del
ajuste proporcional, pasaran a ser las siguientes:

Tn Tn1 T3 AT5 = T5 = 320


AT2 = T2
Tn Dn Tn1 Dn1 T3 D3 AT4 = T4 = 250

T4
lo que puede expresarse mediante la frmula AT3 = T3 = (170)(1 1364) = 193,2
general: T4 D4

ATn j +1
ATn j = Tn j T4
Tn j +1 D n j +1 , j= 1, 2, ..., n2, n1 AT2 = T2 = (140)(1 364) = 159 1

T4 D 4
37Adaptado de Financial Policy Workshop: The Case of Kenya,
Instituto del FMI, 1981. T4 T2
38Advirtase que el primer cambio discrecional se produce
AT1 = T1 = (100)(1 1364) (116 67) = 132 6
en el ao 2, ya que el ao 1 es el primer ejercicio de la serie T4 D4 T2 D2
cronolgica.

129
3 SECTOR FISCAL

Apndice 3.4

Cuadro 3.2
Colombia: Operaciones de la administracin central

1992 1993 1994 1995 1996

(En miles de millones de pesos colombianos)


Ingreso total 4.225 5.836 7.618 9.549 12.004
Ingreso corriente 4.225 5.827 7.618 9.549 12.004
Ingreso tributario 3.735 5.089 6.744 8.189 10.211
Impuesto a la renta 1.730 2.055 2.870 3.390 3.856
Impuestos a los bienes y servicios 1.586 2.452 3.155 3.899 5.416
Valor agregado 1.324 2.132 2.749 3.433 4.740
Ventas internas 864 1.251 1.629 2.064 3.166
Productos importados 460 881 1.120 1.369 1.574
Gasolina 262 320 406 466 676
Impuesto sobre importaciones (aranceles) 356 554 706 882 913
Otros impuestos 63 29 14 18 26
Ingreso no tributario 277 434 594 931 1.192
Ingresos de la propiedad 170 195 -54 259 721
Otros ingresos no tributarios 107 239 648 672 471
Transferencias corrientes 214 304 280 428 601
Ingreso de capital 9
Transferencias del resto del gob. central 9
Gasto total y prstamos netos -4.831 -6.417 -7.460 -11.575 -15.862
Gasto corriente -3.281 -5.213 -7.203 -9.463 -13.249
Sueldos y salarios -789 -1.166 -1.628 -2.072 -2.551
Bienes y servicios -245 -402 -605 -727 -909
Pagos de intereses -407 -582 -780 -1.036 -1.879
Externos -278 -339 -375 -404 -467
Internos -129 -243 -405 -633 -1.411
Otros gastos corrientes (devengados) 77 -140 -114 -129 -181
Transferencias corrientes -1.917 -2.924 -4.076 -5.498 -7.729
De las cuales:
Al resto del gobierno central -160 -292 -939 -1.473 -2.723
A gobiernos locales -1.282 -1.830 -2.449 -3.069 -4.440
A empresas pblicas -75 -65 -67 -70 -39
Gasto de capital -848 -988 -1.385 -2.165 -3.017
Formacin de capital fijo -438 -542 -869 -1.207 -1.315
Otros gastos de capital (devengados) -51 -15 -45 -424 -663
Transferencias de capital -358 -429 -471 -534 -1.040
Al resto del gobierno central -210 -270 -377 -401 -102
A gobiernos locales -148 -159 -23 -32 -800
A empresas pblicas -71 -101 -138
Prstamos netos (gasto = ) -702 -216 1.128 53 404
De los cuales: Ingresos de privatizacin 21 1.242 208 755
Resultado global, base de caja (dficit = ) -632 -426 317 -1.473 -3.014
Resultado global subyacente, en base devengado
excl. ingresos de privatizacin (dficit = ) -606 -602 -1.084 -2.234 -4.613
Resultado global, devengado (dficit = ) -606 -581 158 -2.026 -3.858

(En porcentaje del PIB)


Partida informativa:
Ingreso total 12,6 13,3 13,1 12,9 13,3
Gasto total (subyacente)1 -14,4 -14,7 -15,0 16,0 -18,4
Resultado global subyacente (dficit = ) -1,8 -1,4 -1,9 -3,0 -5,1

Fuente: FMI, documento SM/97/129, cuadro 28.


1Incluye gastos devengados y no incluye ingresos de privatizacin.

130
Apndice 3.4

Cuadro 3.3
Colombia: Operaciones del seguro social

1992 1993 1994 1995 1996

(En miles de millones de pesos colombianos)


Ingreso total 1.036 1.943 3.311 5.515 7.818

Ingreso corriente 1.036 1.943 3.309 5.515 7.818


Contribuciones del seguro social 744 1.389 1.797 3.287 4.396
Ingreso no tributario 126 236 556 740 1.300
Otros ingresos corrientes -- -- 68 68 87
Transferencias corientes 166 318 888 1.421 2.036
De la administracin central 129 247 888 1.421 2.036
Del sector privado 37 71

Ingreso de capital 2
Venta de activos fijos 2

Gasto total y prstamos netos -991 -1.676 -2.596 -3.886 -5.763

Gasto corriente -973 -1.645 -2.578 -3.843 -5.703


Sueldos y salarios -231 -390 -213 -262 -295
Bienes y servicios -178 -301 -445 -591 -967
Pagos de intereses -1 -1 -1
Transferencias corrientes al sector privado -564 -953 -1.919 -2.990 -4.441

Gasto de capital -18 -30 -19 -42 -60


Formacin de capital fijo -18 -30 -19 -42 -60

Resultado global (dficit = ) -45 -267 -715 -1.630 -2.055

(En porcentaje del PIB)


Partida informativa:
Ingreso total 3,1 4,5 5,9 7,9 8,8
Gasto total y prstamos netos -3,0 -3,8 -4,6 -5,3 -6,5
Resultado global (dficit = ) 0,1 0,6 1,3 2,2 2,3

Fuente: FMI, documento SM/97/129, cuadro 32.

131
3 SECTOR FISCAL

Cuadro 3.4
Colombia: Operaciones de las entidades descentralizadas1

1992 1993 1994 1995 1996

(En miles de millones de pesos colombianos)

Ingreso total 724 873 1.223 1.420 1.892

Ingreso corriente 459 560 790 974 1.742


Ingreso tributario 249 341 458 599 768
Ingreso no tributario 179 174 281 323 285
Bienes y servicios 66 113 149 168 173
Ingreso de la propiedad 11 16 32 46 60
Otros ingresos 103 45 101 108 53
Transferencias de la administracin central 31 45 51 52 688

Ingreso de capital 264 314 433 446 150


Venta de activos 1 1 1 2 9
Transferencias 263 313 432 444 141
De las cuales:
De la administracin central 210 264 406 420 138

Gasto total y prstamos netos -578 -829 -1.129 -1.409 -1.772

Gasto corriente -413 -426 -678 -842 -1.066


Sueldos y salarios -117 -114 -159 -193 -187
Impuestos y contribuciones al seguro social -12 -67
Bienes y servicios -79 -54 -178 -175 -201
Pagos de intereses -58 -42 -66 -78 -116
Deuda externa -56 -40 -57 -72 -78
Deuda interna -2 -2 -9 -6 -38
Transferencias corrientes -147 -216 -275 -396 -494
De las cuales:
Al resto del gobierno central -12 -3 -7
A gobiernos locales -24 -34 -5

Gasto de capital -166 -403 -426 -568 -814


Formacin de capital fijo -166 -400 -396 -549 -778
Transferencias a la administracin central -3 -30 -19 -36

Prstamos netos (gasto = ) 2 -25 108

Resultado global (dficit = ) 146 44 94 11 120

(En porcentaje del PIB)


Partida informativa:
Ingreso total 2,2 2,0 2,2 1,9 2,1
Gasto total -1,7 -1,9 -2,0 -1,9 -2,0
Resultado global (dficit = ) 0,4 0,1 0,2 0,1

Fuente: FMI, documento SM/97/129, cuadro 33.


1Incluye el Fondo de Construccin de Carreteras y entidades agrcolas y sociales.

132
Apndice 3.4

Cuadro 3.5
Colombia: Operaciones del gobierno central1

1992 1993 1994 1995 1996

(En miles de millones de pesos colombianos)

Ingreso total 5.603 8.076 10.803 14.584 18.786

Ingreso corriente 5.549 8.026 10.775 14.558 18.774


Ingreso tributario 4.716 6.819 8.999 12.075 15.308
Ingreso no tributario 582 844 1.499 2.062 2.864
Transferencias corrientes 251 363 277 421 602

Ingreso de capital 54 50 28 26 12
Transferencias 53 49 25 24 3
Venta de activos fijos 1 1 3 2 9

Gasto total y prstamos netos -6.017 -8.343 -9.837 -14.969 -20.469

Gasto corriente -4.496 -6.981 -9.517 -12.667 -17.227


Sueldos y salarios -1.137 -1.670 -2.000 -2.527 -3.033
Bienes y servicios -502 -757 -1.228 -1.493 -2.077
Pagos de intereses -466 -625 -847 -1.114 -1.995
Deuda externa -335 -380 -433 -476 -545
Deuda interna -131 -245 -414 -639 -1.449
Otros gastos corrientes (devengados) 77 -140 -114 -129 -181
Transferencias corrientes -2.468 -3.789 -5.328 -7.404 -9.941
De las cuales:
A gobiernos locales -1.282 -1.830 -2.473 -3.103 -4.445
A empresas pblicas -75 -65 -67 -70 -39

Gasto de capital -821 -1.146 -1.423 -2.355 -3.754


Formacin de capital fijo -622 -972 -1.284 -1.798 -2.153
Otros gastos de capital (devengados) -51 -15 -45 -424 -663
Transferencias de capital -148 -159 -94 -133 -938
De las cuales:
Al resto del gobierno general -148 -159 -23 -32 -800
A empresas pblicas -71 -101 -138

Prstamos netos (gasto = ) -700 -216 1.103 53 512


De los cuales:
Ingresos de privatizacin 0 21 1.242 208 755

Resultado global, base de caja (dficit = ) -440 -112 1.125 168 -839

Resultado global subyacente, en base devengado


excl. ingresos de privatizacin (dficit = ) -414 -288 -277 -593 -2.438

Resultado global, base devengado (dficit = ) -414 -267 966 -385 -1.683

(Como porcentaje del PIB)


Partida informativa:
Ingreso total 16,7 18,7 18,6 19,8 20,8
Gasto total (subyacente)2 -18,0 -19,1 -19,1 -20,6 -23,5
Resultado global subyacente (dficit = ) -1,2 -0,7 -0,5 -0,8 -2,7

Fuente: FMI, documento SM/97/129, cuadro 30.


1Incluye la administracin central, las instituciones del seguro social y las entidades descentralizadas.
2Incluye gastos devengados y no incluye ingresos de privatizacin.

133
3 SECTOR FISCAL

Cuadro 3.6
Colombia: Operaciones de los gobiernos locales1

1992 1993 1994 1995 1996

(En miles de millones de pesos colombianos)

Ingreso total 3.388 4.532 5.697 9.131 12.758

Ingreso corriente 3.151 4.227 5.667 9.074 11.752


Ingreso tributario 870 1.115 1.386 2.284 2.588
Ingreso no tributario 769 1.098 1.408 2.721 4.084
Resultado operativo 466 648 871 1.182 1.366
Otros ingresos 303 450 537 1.539 2.718
Transferencias corrientes 1.512 2.014 2.872 4.070 5.080
De las cuales:
De la administracin central 1.282 1.830 2.449 3.069 4.440

Ingreso de capital 237 306 31 57 1.006


Transferencias de capital 149 202 30 56 1.004
Venta de activos fijos 89 104 1 1 2

Gasto total y prstamos netos -3.211 -4.219 -5.926 -9.400 -12.877

Gasto corriente -2.327 -2.836 -4.329 -7.076 -8.031


Sueldos y salarios -1.013 -1.285 -1.367 -2.251 -3.761
Bienes y servicios -548 -712 -1.241 -504 -264
Impuestos a la renta y las utilidades -2 -3 -21 -156 -206
Pagos de intereses -449 -435 -579 -780 -1.089
Deuda externa -213 -156 -173 -194 -242
Deuda interna -237 -279 -405 -585 -847
Transferencias corrientes -296 -376 -1.079 -3.314 -1.711
De las cuales:
Al gobierno central -24 -49 -83 -47
Otros gastos -19 -25 -43 -71 -1.000

Gasto de capital -1.208 -1.584 -1.716 -2.377 -5.021


Formacin de capital fijo -1.076 -1.430 -1.630 -2.360 -4.497
Transferencias de capital -132 -154 -86 -17 -524
De las cuales:
Al gobierno central -22
A empresas pblicas -68 -114 -86 -17 -381

Prstamos netos (gasto = ) 325 201 119 53 175

Resultado global (dficit = ) 177 314 -229 -268 -119

(En porcentaje del PIB)


Partida informativa:
Ingreso total 1,1 10,4 10,1 12,4 14,3
Gasto total -9,6 -9,7 -10,5 -12,7 -14,5
Resultado global (dficit = ) 0,5 0,7 -0,4 -0,4 -0,1

Fuente: FMI, documento SM/97/129, cuadro 34.


1Incluye gobiernos departamentales y municipales y empresas no financieras de agua, telfonos, electricidad y el subterrneo de Medelln.

134
Apndice 3.4

Cuadro 3.7
Colombia: Operaciones del gobierno general1

1992 1993 1994 1995 1996

(En miles de millones de pesos colombianos)


Ingreso total 7.560 10.571 13.934 20.342

Ingreso corriente 7.416 10.396 13.898 20.291


Ingreso tributario 5.584 7.931 10.364 14.203
Ingreso no tributario 1.351 1.942 2.907 4.783
Resultado operativo 466 648 871 1.182
Otros ingresos 885 1.294 2.036 3.601
Transferencias corrientes 481 523 627 1.305

Ingreso de capital 144 175 36 51


Transferencias de capital 54 70 32 48
Venta de activos fijos 90 105 4 3

Gasto total y prstamos netos -7.795 -10.524 -13.198 -20.995

Gasto corriente -5.539 -7.960 -11.304 -16.401


Sueldos y salarios -2.150 -2.955 -3.367 -4.778
Bienes y servicios -1.050 -1.469 -2.469 -1.997
Pagos de intereses -915 -1.060 -1.426 -1.894
Deuda externa -548 -536 -606 -670
Deuda interna -368 -524 -819 -1.224
Transferencias corrientes -1.482 -2.311 -3.885 -7.532
De las cuales:
A empresas pblicas -75 -65 -67 -70
Otros gastos corrientes -19 -25 -43 -71
Otros gastos corrientes (devengados) 77 -140 -114 -129

Gasto de capital -1.881 -2.549 -3.116 -4.700


Formacin de capital fijo -1.698 -2.402 -2.914 -4.158
Otros gastos de capital (devengado) -51 -15 -45 -424
Transferencias de capital -132 -132 -157 -118
De las cuales:
A empresas pblicas -68 -114 -157 -118

Prstamos netos (gasto = ) -375 -15 1.222 106


De los cuales:
Ingresos de privatizacin 0 21 1.242 208

Resultado global, base de caja (dficit = ) -261 202 895 -100

Resultado global subyacente, en base devengado


excl. ingresos de privatizacin (dficit = ) -235 26 -507 -861

Resultado global, base devengado (dficit = ) -235 47 736 -653

(En porcentaje del PIB)


Partida informativa:
Ingreso total 22,6 24,1 24,0 27,6
Gasto total (subyacente)2 -23,3 -24,0 -24,9 -28,7
Resultado global, base de caja (dficit = ) -0,8 0,5 1,5 -0,1
Resultado global subyacente (dficit = )2 -0,7 0,1 -0,9 -1,2
Resultado global, base devengado (dficit = )3 -0,7 0,1 1,3 -0,9

Fuente: FMI, documento SM/97/129, cuadro 31.


1Incluye el gobierno central y los gobiernos locales. Cuadro ajustado con fines didcticos.
2Incluye gastos devengados y no incluye ingresos de privatizacin.
3Incluye los gastos en base devengado, los ingresos de privatizaciones y el resultado cuasifiscal.

135
3 SECTOR FISCAL

Cuadro 3.8
Colombia: Operaciones de las empresas pblicas no financieras

1992 1993 1994 1995 1996

(En miles de millones de pesos colombianos)

Ingreso total 1.849 2.184 2.584 3.423 4.644

Ingreso corriente 1.786 2.116 2.586 3.350 4.440


Ingreso tributario 3 5 5
Ingreso no tributario 1.709 2.046 2.515 3.280 4.400
Resultado de operacin 1.486 1.707 2.259 2.817 3.611
Otros ingresos 223 339 256 463 789
Transferencias corrientes 75 65 67 70 39

Ingreso de capital 63 69 -2 73 204


Transferencias de capital 54 64 -4 65 187
Venta de activos fijos 9 5 2 8 17

Gasto total y prstamos netos -1.641 -2.274 -2.238 -3.614 -4.658

Gasto corriente -1.382 -1.240 -1.339 -2.041 -2.396


Impuesto sobre la renta -304 -55 -77 -178 -252
Contribuciones al seguro social -27 -38
Pagos de intereses -359 -359 -398 -410 -484
Deuda externa -231 -185 -184 -166 -248
Deuda interna -127 -174 -214 -244 -236
Transferencias corrientes -692 -826 -864 -1.453 -1.623
De las cuales:
Al gobierno general -379 -575 -572 -873 -1.197

Gasto de capital -610 -1.213 -859 -1.676 -2.363


Formacin de capital fijo -560 -1.150 -746 -1.568 -1.865
Transferencias de capital -51 -63 -113 -107 -498
De las cuales:
Al gobierno general -32 -44

Prstamos netos (gasto = ) 350 179 -40 103 100

Resultado global (dficit = ) 207 -90 346 -191 -15

Partidas informativas:
Resultado en cuenta corriente 404 876 1.247 1.309 2.044
Ingresos de operacin 3.573 3.764 4.702 5.844 6.906
Sueldos y salarios -231 -306 -344 -400 -490
Bienes y servicios -1.857 -1.751 -2.098 -2.626 -2.805

(En porcentaje del PIB)

Ingreso total 5,5 5,0 4,5 4,6 5,1


Gasto total y prstamos netos -4,9 -5,2 -3,9 -4,9 -51
Resultado global (dficit = ) 0,6 -0,2 0,6 -0,3 0,0
Resultado de operacin 5,1 4,7 4,3 4,4 4,9

Fuente: FMI, documento SM/97/129, cuadro 35.

136
Apndice 3.4

Cuadro 3.9
Colombia: Operaciones del sector pblico no financiero ampliado1

1992 1993 1994 1995 1996 1997

(En miles de millones de pesos colombianos)

Ingreso total 8.557 11.947 15.614 22.482


Ingreso corriente 8.418 11.817 15.769 22.520
Ingreso tributario 5.256 7.881 10.292 14.025
Ingreso no tributario 3.060 3.988 5.422 8.063
Resultado de operacin 1.952 2.355 3.130 3.999
Otros ingresos 1.108 1.633 2.292 4.064
Transferencias corrientes 102 -52 55 432
Ingreso de capital 139 130 -156 -38
Transferencias de capital 40 20 -161 -49
Venta de activos fijos 99 110 6 11
Gasto total y prstamos netos -8.585 -11.989 -14.531 -23.325
Gasto corriente -6.136 -8.505 -11.927 -17.321
Sueldos y salarios -2.150 -2.955 -3.367 -4.778
Compras de bienes y servicios -1.050 -1.469 -2.469 -1.997
Pagos de intereses -1.274 -1.419 -1.824 -2.304
Deuda externa -779 -721 -790 -836
Deuda interna -495 -698 -1.033 -1.468
Transferencias corrientes -1.720 -2.497 -4.110 -8.042
Otros gastos corrientes -19 -25 -43 -71
Otros gastos corrientes (devengados) 77 -140 -114 -129
Gasto de capital -2.424 -3.648 -3.786 -6.213
Formacin de capital fijo -2.258 -3.552 -3.660 -5.726
Transferencias de capital -115 -81 -81 -63
Otros gastos de capital (devengados) -51 -15 -45 -424
Prstamos netos (gasto = ) -25 164 1.182 209
De los cuales:
Ingresos de privatizacin 0 21 1.242 208
Resultado global, base de caja (dficit = ) -54 113 1.242 -290
Resultado global, base devengado (dficit = ) -28 -42 1.083 -843
Resultado cuasifiscal (dficit = ) -169 -356 -54 294
Resultado global subyacente ampliado2 -197 -419 -214 -757
Resultado global ampliado (dficit = )3 -197 -398 1.029 -549
Financiamiento 197 398 -1.029 549 1.805
Externo (neto)4 -718 -40 -1.253 904 762
Interno (neto) 915 438 225 -355 1.043
Banco de la Repblica 155 496 5 187 -97
Crdito interno (neto) -14 140 -49 481 -83
Financiamiento del resultado cuasifiscal 169 356 54 -294 -14
Resto del sistema bancario -110 1 -110 -375 29
Bonos y otros 896 -214 171 -721 267
Deuda flotante -26 155 159 554 844

Fuente: FMI, documento SM/97/129, cuadro 27.


1Cuadro ajustado con fines didcticos.
2Incluye los gastos en base devengado y el resultado cuasifiscal. No incluye los ingresos de privatizacin.
3Incluye los gastos en base a valores devengados, los ingresos de privatizacin y el resultado cuasifiscal.
4Incluye crditos de corto, mediano y largo plazo, y la colocacin de bonos en el exterior.

137
3 SECTOR FISCAL

Cuadro 3.10
Colombia: Operaciones de las principales empresas pblicas
(En miles de millones de pesos colombianos)

1992 1993 1994 1995 1996

I. Fondo Nacional del Caf


Ingreso corriente -180 112 423 1 269
Del cual:
Resultado de operacin -242 -43 402 -22 146
Gasto corriente 59 123 167 167 121
Del cual:
Pago de intereses 41 88 109 106 53
Resultado en cuenta corriente (dficit = ) -239 -11 256 -166 149
Gasto de capital y prstamos netos -68 72 93 15 67
Del cual:
Formacin bruta de capital fijo 6 65 23 13 50
Resultado global (dficit = ) -171 -83 163 -181 82

II. ECOPETROL

Ingreso corriente 1.166 1.044 1.122 1.775 2.186


Del cual:
Resultado de operacin 1.090 983 1.054 1.659 1.915
Gasto corriente 750 573 656 915 1.249
Del cual:
Pago de intereses 31 3 48 41 87
Resultado en cuenta corriente (dficit = ) 416 471 466 860 937
Gasto de capital y prstamos netos 385 603 413 930 1.219
Del cual:
Formacin bruta de capital fijo 307 665 384 912 902
Resultado global (dficit = ) 32 -132 53 -69 -282

III. CARBOCOL

Ingreso corriente 103 76 44 89 116


Del cual:
Resultado de operacin 59 53 15 51 80
Gasto corriente 125 70 53 79 84
Del cual:
Pago de intereses 95 48 41 56 67
Resultado en cuenta corriente (dficit = ) -22 6 -9 10 32
Gasto de capital y prstamos netos -195 -45 5 -39 -40
Del cual:
Formacin bruta de capital fijo 7 4 5 16 17
Resultado global (dficit = ) 176 51 -1 49 72

IV. Compaas de Electricidad Nacionales1

Ingreso corriente: 298 415 595 907 1.127


Del cual:
Resultado de operacin 253 357 487 701 867
Gasto corriente 217 220 282 489 649
Del cual:
Pago de intereses 176 177 189 196 252
Resultado en cuenta corriente (dficit = ) 81 196 313 417 478
Ingreso de capital 19 35 21 40 115
Gasto de capital y prstamos netos -8 112 200 296 558
Del cual:
Formacin bruta de capital fijo 91 181 185 296 461
Resultado global (dficit = ) 108 118 134 162 35

Fuente: FMI, documento SM/97/129, cuadro 37.


1Incluye CORELCA, CVC, ICEL, ELECOR y ELEICEL.

138

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