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Il s'agit du texte de l'expos prsent par Yann Baduel, et n'y sont retranscrites ni les informations
complmentaires rpondant des remarques et questions poses par les participants, ni les autres aspect voqus
au cours de la discussion qui a suivi l'expos.
On peut considrer, en toute premire analyse, quun service public se caractrise par un bien
ou un service qui prsente, au regard des ncessits de lorganisation sociale et des attentes
des usagers, des caractristiques telles que le simple jeu du march ne peut assurer par lui-
mme leur satisfaction. Mais entre la vision des conomistes, des juristes et la simple
perception populaire, il existe des perceptions trs diffrentes qui ncessitent de prciser ce
quon entend par ce terme. Pour mieux apprhender la notion, il faut donc se livrer une
analyse typologique des diffrentes situations auxquelles peuvent correspondre les services
publics.
Daprs ce qui prcde, lorganisation des services publics ne se rsume pas lopposition
public/priv ou concurrence/monopole. Les configurations, comme les solutions de mise en
uvre du service public, sont nombreuses. On peut donc chercher dfinir le service public
par son objet : des activits de production de biens ou de services que des raisons tenant
lorganisation conomique et sociale et aux besoins des citoyens conduisent organiser selon
des principes drogatoires du march. Toutefois, la notion de besoin collectif est variable dans
le temps et dans lespace (par exemple, le maintien dun bureau de poste en campagne peut
savrer indispensable en campagne, de par son rle de distribution bancaire ; de mme, les
cabines tlphoniques sont de moins en moins utilises du fait du dveloppement des
On peut galement distinguer quatre catgories dactivits de service public, par vocation
croissante tre gres par des entreprises prives :
- les missions naturelles de ladministration (administration publique ; ordre public ;
dfense ),
- les monopoles naturels (grands rseaux ; grandes infrastructures de transport),
- les intrts publics importants (services sociaux ; loisirs ),
- les secteurs exposs la concurrence (services publics industriels et commerciaux,
logement, services urbains ).
La notion de service public fait cho aux thmes du Bien commun , de l Intrt
gnral , de l Utilit publique . Nulle part ailleurs quen France, elle na pris une telle
importance, en tant rige la hauteur dun vritable mythe, cest dire une de ces images
fondatrices sur lesquelles prend appui lidentit collective. Derrire les mots, cest toute une
conception du statut de lEtat et du lien social qui est mobilise. Le mouvement social de
1995 a bien montr que la question du service public constitue une des questions sensibles
autour desquelles se joue la cohsion de la socit. On parle dailleurs dune conception
franaise du service public .
A lorigine, le service public est une notion plus politique que juridique. LEtat a toujours t
trs prsent dans la vie sociale. Ds lAbsolutisme, il avait t conduit assumer des
fonctions rgaliennes, sociales, culturelles et conomiques (cf. le colbertisme). La prise en
charge directe dactivits ntait justifie que par l exercice dattributions rgaliennes , le
souci de protection de l ordre public ou la carence de linitiative prive.
Les enjeux politiques et idologiques du service public vont se traduire par un dbat en droit
portant sur le contenu des rgles dlimitant les comptences juridictionnelles. En droit
franais, la diffrence du droit anglo-saxon, coexistent deux ordres de juridiction : les
juridictions administratives et les juridictions judiciaires. Les premires tranchent les litiges
qui relvent du droit public, les secondes celles qui relvent du droit priv. Le dfi auquel
furent confronts les juristes est celui de linstitutionnalisation du droit administratif, et plus
gnralement du droit public. Il fallait trouver des critres prcis et stables de dlimitation du
champ dapplication du droit public, en tenant compte des nouvelles formes dintervention
publique.
La loi du 24 mai 1872 va clarifier le droit administratif en instituant le tribunal des conflits,
charg de rpartir la comptence de lordre judiciaire et de lordre administratif. Lobjectif est
de soumettre lEtat au droit, en en faisant une ralit distincte et suprieure lui. Cest du ct
de la Socit plutt que de la Nature, sous linfluence de la sociologie, que les juristes vont
chercher les fondements dun droit objectif .
Lessor des services publics a t en France, plus que dans les autres pays libraux,
spectaculaire. La sphre publique sest progressivement tendue, en formant diffrentes
strates. On peut distinguer par ordre chronologique dapparition :
- Les services publics anciens : ce sont dabord les activits rgaliennes (diplomatie,
dfense, police, justice, monnaie ) et les activits vecteurs de communication sociale
(construction et entretien des routes, postes, tlgraphe, ) .
- Les services publics conomiques : manufactures darmes, arsenaux, monopoles pour des
raisons fiscales (allumettes, poudre, tabac ) puis avec le dveloppement du socialisme
municipal les services publics locaux (abattoirs, bains publics, distribution et puration
de leau, ordures mnagres, transports urbains, chauffage collectif, pompes funbres )
dont la gestion fut le plus souvent dlgue. Aprs la premire guerre mondiale, l'tat va
prendre le relais des collectivits locales : raccordement des rseaux et fusion des
entreprises dans lnergie et les transports. Avec le Front Populaire, on assiste la
nationalisation de secteurs clefs (SNCF, Office National Interprofessionnel des
Crales). Aprs la Libration, nationalisation des secteurs de lnergie, des transports,
des banques, des assurances et dveloppement dun secteur public industriel la faveur
des grands projets du gaullisme et de larriv de la gauche au pouvoir en 1981.
- Les services publics sociaux : cration de lhpital gnral (1656), de lassistance sociale
(1905), du systme dassurance sociale (1930), des allocations familiales (1932) dont la
gestion est confie aux mutuelles prives, de la Scurit Sociale (1945). Puis relais des
collectivits locales avec la cration des bureaux daide sociale, des OPHLM.
- Les services publics socioculturels : ils connaissent un spectaculaire essor aprs la
seconde guerre mondiale : information, jeunesse, sport, culture, tourisme, loisirs
Les limites du service public ont t brouilles par les nationalisations ou la cration
dentreprises publiques qui crrent une confusion de vocabulaire entre service public et
secteur public. On retrouve le principe de contagion dans la formulation du prambule de
la Constitution de 1946 : Tout bien, toute entreprise qui a ou acquiert les caractres dun
service public ou dun monopole de fait doit devenir la proprit de la Nation . Les
nationalisations trouvaient ainsi leur raison dtre : Service Public et Nation se superposaient ;
le service public constituait la vertu et le monopole de fait le vice.
Malgr tout, le mouvement dexpansion du service public sest heurt lobstacle juridique
de la libert du commerce et de lindustrie. En effet, mme sil nest pas en situation de
monopole, le service public (industriel et commercial) fausse toujours la concurrence car il
bnficie de moyens financiers (impts, taxes) ou dun encadrement rglementaire (rgime
dautorisation) qui sont exorbitants du droit commun. Cest pourquoi la cration dun service
public nest admise (en droit) quen raison de circonstances particulires de temps et de
lieu et si un intrt public lexige. (par exemple la satisfaction dun besoin lgitime de la
population ou des entreprises, comme le dveloppement dun rseau haut dbit par le Conseil
Gnral du Cher). Pour que cette cration soit licite, il faut quil y ait carence de linitiative
prive. On parle de caractre suppltif de lintervention administrative (on retrouve un
principe drogatoire).
Enfin, le service public a connu une perte de substance juridique. Le service public nexiste
pas en soi mais uniquement en fonction de la volont de ses promoteurs. Est service
public lactivit sociale que les pouvoirs publics ont entendu riger comme tel. Cest
presque un label et ce mode de dfinition tautologique na pas empch la relance des
controverses sur la pertinence de cette notion aux contours imprcis et variables.
Lexpansion des services publics a toujours suscit des ractions ngatives : critique dun Etat
tentaculaire et inefficace, du gonflement des dpenses et de la bureaucratie. Depuis les annes
70, le mythe a perdu de sa puissance et les dispositifs de protection dont il bnficiait ont t
remis en cause par louverture des frontires. La fin des Trente Glorieuse a vu la crise de
lEtat Providence.
Les fameuses lois de ROLLAND ont eu tendance sinflchir dans les faits, notamment dans
le domaine des services publics industriels et commerciaux : tendance admettre de plus en
plus largement les discriminations tarifaires (principe dgalit ?), suppression de services
dficitaires (ex : lignes de chemin de fer, bureaux de poste) ou grves rptition (principe de
continuit ?).
Le statut des agents a une spcificit lie aux finalits du service public (au principe de
continuit correspondrait la garantie de lemploi) mais est le plus souvent peru comme un
privilge usurp. Le bon fonctionnement syndical, le corporatisme, le maintient des privilges
lemportent souvent sur le bon fonctionnement du service.
Enfin, lefficacit sociale des services publics est mise en doute : ils engendreraient une srie
deffets pervers par rapport leurs finalits. Par exemple : les groupes sociaux poussent
lintervention publique pour maximiser leurs intrts privs et les faire payer par lensemble
des contribuables qui nopposent aucune rsistance. La logique du march politique
renforce ces pressions et lillusion fiscale rendrait le citoyen plus sensible une augmentation
des dpenses qu une diminution des impts. On accuse galement les services publics de
produire une contre redistribution sociale et de creuser les carts sociaux.
Les changements conomiques ont introduit de nouveaux oprateurs qui ont cherch
prendre pied sur des marchs devenus contestables (de par leur rentabilit croissante en fait).
La crise conomique a bloqu la dynamique de lexpansion de lEtat par des contraintes
financires comme le plafonnement de la part du PNB consacr aux services non directement
productif et les critres de convergence du trait de Maastricht. Les services publics doivent
dsormais plus miser sur la qualit de leurs prestations que sur leurs privilges pour assurer
leur avenir.
Les services publics subissent galement de plein fouet limpact des innovations
technologiques, toujours plus rapides et impliquant une adaptation permanente. Lexemple du
secteur des tlcommunications est symptomatique : avec la convergence de linformatique et
de la tlphonie et la diversification des supports de linformation, de nouveaux services
apparaissent et rendent possibles lapparition de rseaux privs, bouleversant lconomie du
secteur.
La bureaucratisation, la pesanteur, les rigidits internes et externes, mme si elles ne sont pas
lexclusivit des services publics, sont aggraves par la spcificit du statut de leurs agents,
rendant dautant plus difficile les adaptations et le changement. Les services publics sont peu
Pour sadapter leur nouvel environnement, les services publics adoptent des mthodes de
gestion et une culture importe du secteur priv :
- exigence de rentabilit (suite au tournant de la rigueur en 1982-83),
- introduction de lvaluation : ils doivent rendre des comptes et justifier leurs actions,
- changement de la relation au public : usager-partenaire, usager-client,
- gestion des ressources humaines : entretien dvaluation, audit des services,
- dmarche projet
- dconcentration des services, cration de centre de responsabilit (et non de profit !),
ainsi quun ensemble de rformes introduisant de nouveaux principes (transparence, qualit,
simplicit, accessibilit, responsabilit, concertation, ) et redonnent la parole lusager (loi
A.T.R. du 6 fvrier 1992 qui instituent pour les services publics dlgus des commissions de
reprsentants dusagers, mais dont le rle est purement consultatif).
Les agents sont confronts deux modles et deux rationalits contradictoires. Les
exemples rcents de faillites (Worldcom, Enron, France Tlcom) font perdre encore plus les
repres et le management devient un exercice de haute voltige.
Pour traduire la notion de service public, on trouve dans les textes communautaires une
multiplicit de termes : service public, service universel, service dintrt gnral, service
dintrt conomique gnral, service rserv, service valeur ajout, service de base, etc
La communaut europenne adopte lgard du service public une certaine indiffrence, afin
de le soumettre au droit commun. Bruxelles aurait pour objectif de casser les services
publics pour introduire le priv et la concurrence dans tous les domaines (A.JUPPE) et
viserait la destruction dune civilisation associe au service public (P.BOURDIEU).
Pourtant, lEurope prtend quelle prouve la ncessit de reconstruire une nouvelle notion,
un modle europen de socit dont les objectifs seraient la solidarit, lgalit de traitement,
la cohsion conomique et sociale. Ces nouveaux services seraient alors perus comme
constitutifs de vritables droits sociaux.
Le droit communautaire aborde lintrt gnral par le biais de lordre public, de la scurit
publique et de lexercice dune mission dautorit publique. LUnion Europenne accorde
ainsi aux Etats une rserve de comptences pour les activits de police au sens lev du
terme mais, ds que lintrt gnral conomique est en cause, la volont dassimilation au
secteur priv va crer une situation discriminatoire au dtriment du service public.
Quelques exceptions sont tolres : pour les transports ariens ou llectricit, les Etats
membres conservent le droit dimposer des obligations de service public pour des raisons
lies lamnagement du territoire et au dveloppement rgional.
Le droit communautaire reconnat donc que le march a ses limites, mais il rfute lapproche
traditionnelle et rtablit lide originaire du service public, savoir son caractre drogatoire.
La reconnaissance du service public au niveau europen est pass par la notion de service
universel : les principes duniversalit, dgalit et de continuit sont la base dun tel
service pour permettre laccs un ensemble minimal de services dfinis, dune qualit
donne, ainsi que la fourniture de ces services tous les utilisateurs, indpendamment de leur
localisation gographique et, la lumire des conditions spcifiques nationales, un prix
abordable . Cette notion est apparue aux Etats Unis en 1907 et en 1994 en Europe
loccasion de la libralisation du march des tlcoms. Elle dsigne dans ce cas les appels
durgence, lannuaire, le service de renseignements, les cabines tlphoniques
Service minimum , bquille la concurrence , conception misrabiliste du service
public rseau du citoyen sont des expression qui montrent que la notion ne donne pas
satisfaction.
En fait, lEurope va plus loin et construit une nouvelle notion du service public qui passe par
deux principes :
De plus, afin de sassurer que les tarifications daccs au rseau sont quitables et que les
nouveaux marchs fonctionnent bien, il faut quil y ait distinction des fonctions de rgulation
et de commercialisation, donc cration dune autorit de rgulation indpendante qui assure
les tches de rglementation, surveillance, sanctions (A.R.T., C.R.E ).
Le droit europen impose deux sries de conditions pour bnficier du rgime drogatoire de
service public. Tout dabord linvestiture de service public : il faut avoir t charg de la
gestion du service par un acte de puissance publique (loi, dcret, convention, cahier des
charges de concession ). Il faut aussi faire la preuve du service public : la mission de
service public se caractrise par laccomplissement de prestations qui ne sauraient tre
fournies par un oprateur guid par la seule recherche du profit. Le droit europen est encore
en construction, mais dfini dj comme composantes du service public : la scurit
dapprovisionnement, la protection de lenvironnement, lintrt des consommateurs,
lamnagement du territoire, la solidarit conomique et sociale, la scurit des rseaux, la
protection des donnes. Attention, le fait davoir t charg de service public par lEtat ne
suffit pas. Il faut montrer lincompatibilit des rgles de concurrence avec la mission de
service public. Lapplication des rgles de concurrence ne peut tre exclue ou limite que si
lentreprise nest pas en mesure de mettre en uvre dautres moyens techniquement possibles
et conomiquement ralisables (pas au sens de la survie de lentreprise !) pour remplir sa
mission. Enfin, la drogation ne peut tre accorde un service qui ne serait pas capable de
satisfaire les besoins de lusager.
Pourquoi lUnion Europenne se donne-t-elle vocation pour intervenir dans les services
publics ? On a vu quelle sy intressait dans leurs caractristiques conomiques, dans une
perspective dunification des marchs. Elle va galement plus loin en rappelant que les
services collectifs sont des lments essentiels de la comptitivit des conomies et quelle
doit tout mettre en uvre pour que leur fourniture soit assure au moindre cot par
lintroduction de la concurrence. La rduction des diffrences rgionales, lunification des
standards de vie, la protection de lenvironnement font galement partie des objectifs du
- Consquences politiques : avec linstitution dun chelon suprieur, les Etats membres se
trouvent dans la situation qui tait celle des collectivits locales au dbut du XX. Il y a
remise en cause de la souverainet des Etats dans leur interventionnisme. En revanche,
lEurope laisse aux Etats membres les objectifs de cohsion sociale qui sorganisent au
niveau national. De plus, avec la mise en place des autorits de rgulation, qui deviennent
ministre la place du ministre , on peut voir un recul de lEtat face une technocratie.
Le politique serait dessaisi de ses responsabilits face des instances qui ne sont en rien
responsables de leurs actes, confisques par les grands corps de fonctionnaires et
dindpendance douteuse . Enfin, quid de la dimension stratgique et spatiale dans la
mise en uvre des services collectifs puisquon sait bien que le systme concurrentiel
optimise le court terme et privilgie la rentabilit ?
Les bouleversements quont connus les services publics sont bien rsums dans la parabole
du phare maritime .
Il tait une fois un conomiste anglais, libral, qui fit remarquer quil existait des services
dits non excluables , comme les phares maritimes. En effet, les phares peuvent tre utiliss
par tous les marins du monde, quils aient particip ou pas au financement de leurs
constructions ou de leur entretien.
Son fils, plus libral, lui fit remarquer que le service des phares avait t fourni par une
entreprise prive et en dduisait que la ncessit du service public ntait donc pas une loi de
porte conomique gnrale. Il avait oubli que les phares avaient fait lobjet dune
concession (erreur grossire) et que le service des phares pouvait donc tre vu comme un des
premiers exemples de service universel .
Le petit-fils du premier, no-libral, se montra encore plus radical en dclarant que toute
chose est excluable . Dans lexemple du phare, avec lavance des techniques, on pouvait
imaginer un dispositif lectronique qui rendent inobservables les signaux mis par le phare
pour des marins non-quips dun dcodeur.
Lide fit recette et on ne fourni un dcodeur quaux marins qui avaient particip au
financement des phares. On assista alors, avec la disparition du service public, au naufrage
de notre socit et de nombreux navires, sous lil indiffrent du march.
Il y a donc bien des services rendre qui ne peuvent tre satisfaits par la seule logique du
march. Les choix politiques ne devraient tre guids que par la recherche de lintrt
gnral ; mais nous sommes entrs dans une phase o les politiques ont choisi de tout confier
aux mcanismes du march et sa main invisible, qui va rgler tous les problmes
transitoires, nen doutons plus ! Les services publics constituent le dernier march conqurir
dans le secteur tertiaire, ou bien une entrave honteuse la libre concurrence. En tous les cas,
comme la dit Ernest-Antoine SEILLIERE, cest un scandale ! .
Bibliographie :
- Jacques CHEVALIER : Le service public PUF Coll. Que sais-je ? 1997
- Jean-Franois AUBY : Les services publics en Europe PUF Coll. Que sais-je ? 1998
- Jean-Marie RAINAUD : La crise du service public franais PUF Coll. Que sais-je ?
1999
- Franois de Tessier et Gilles Baudrier : La construction europenne PUF Coll. Que
sais-je ? 2000
- Claude MARTINAND : La matrise des services publics urbains organiss en rseaux
(avis du Conseil Economique et Social) Edition du Moniteur. Supplment dtachable
Octobre 2002