RAE - Revista de Administrao de Empresas

ISSN: 0034-7590
rae@fgv.br
Fundao Getulio Vargas
Brasil

Paes de Paula, Ana Paula

ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA ENTRE O GERENCIALISMO E A GESTO SOCIAL
RAE - Revista de Administrao de Empresas, vol. 45, nm. 1, enero-marzo, 2005, pp. 36-49
Fundao Getulio Vargas
So Paulo, Brasil

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=155115939004

Cmo citar el artculo

Nmero completo
Sistema de Informacin Cientfica
Ms informacin del artculo Red de Revistas Cientficas de Amrica Latina, el Caribe, Espaa y Portugal
Pgina de la revista en redalyc.org Proyecto acadmico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
 RAE-DEBATE ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA ENTRE O GERENCIALISMO E A GESTO SOCIAL

ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA ENTRE

O GERENCIALISMO E A GESTO SOCIAL
RESUMO
O objetivo deste artigo analisar, em uma perspectiva comparada, a administrao pblica gerencial e a
administrao pblica societal, propondo uma agenda de pesquisa para futuras investigaes. Examinamos
os antecedentes e as caractersticas desses modelos de gesto pblica. Em seguida, comparamos os modelos
a partir de seis variveis de observao: a origem, o projeto poltico, as dimenses estruturais enfatizadas
na gesto, a organizao administrativa do aparelho do Estado, a abertura das instituies participao
social e a abordagem de gesto. Por fim, enfatizamos os limites e os pontos positivos de cada um dos
modelos, alm de enfatizarmos a necessidade de aprofundamento dos estudos sobre a administrao
pblica societal e a abordagem de gesto social.

Ana Paula Paes de Paula

CEPEAD-UFMG

ABSTRACT The purpose of this article is analyzing, in a comparative perspective, the managerial public administration and the societal public
administration, in order to propose a research agenda for future investigation. In this perspective, we examine the antecedents and characteristics
of these public management models and then we compare these models from six observational variables: the origin, the political project, the
structural dimensions emphasized in management, the administrative organization of the State apparatus, the institutions opening to social
participation, and the management approach. Finally, we emphasize the limits and benefits of each model, and point out the need to deepen studies
about societal public administration and the social management approach.

PALAVRAS-CHAVE Reforma do Estado, gerencialismo, gesto social, administrao pblica gerencial, administrao pblica
societal.
KEYWORDS State reform, managerialism, social management, gerencial public management, societal public administration.
 ANA PAULA PAES DE PAULA
INTRODUO
Nas ltimas dcadas, os brasileiros estiveram engaja-
dos no processo de redemocratizao do pas, buscan-
do reformar o Estado e construir um modelo de ges-
to pblica capaz de torn-lo mais aberto s necessi-
dades dos cidados brasileiros, mais voltado para o
interesse pblico e mais eficiente na coordenao da
economia e dos servios pblicos. Ao analisar esse
contexto histrico, identificamos dois projetos polti-
cos em desenvolvimento e disputa.
O primeiro se inspira na vertente gerencial, que se
constituiu no Brasil durante os anos 1990, no governo
do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso. O segun-
do se encontra em desenvolvimento e tem como prin-
cipal referencial a vertente societal. Manifesta-se nas ex-
perincias alternativas de gesto pblica, como os Con-
selhos Gestores e o Oramento Participativo, e possui
suas razes no iderio dos herdeiros polticos das mobi-
lizaes populares contra a ditadura e pela redemocra-
tizao do pas, com destaque para os movimentos so-
ciais, os partidos polticos de esquerda e centro-esquer-
da, e as organizaes no-governamentais.
Ambas as vertentes se dizem portadoras de um novo
modelo de gesto pblica e afirmam estar buscando a
ampliao da democracia no pas. No que se refere
abordagem gerencial, ocorreu um desapontamento em
relao aos indicadores de crescimento econmico e
progresso social obtidos. Quanto abordagem societal,
a vitria de Lus Incio Lula da Silva gerou uma ex-
pectativa de que ela se tornasse a marca do governo
federal. No entanto, o que se observa uma continui-
dade das prticas gerencialistas em todos os campos,
inclusive no que se refere s polticas sociais.
Para verificar a evoluo destas vertentes no cum-
primento de suas promessas, fundamental realizar uma
anlise de seus iderios e caractersticas tcnicas e pol-
ticas. Neste artigo, pretendemos realizar essa anlise em
uma perspectiva comparada, alm de elaborar uma agen-
da de pesquisa para futuras investigaes. Examinamos
a literatura pertinente e o desenvolvimento histrico
dessas vertentes visando construir categorias de anli-
se para atingir o objetivo proposto.
Na primeira parte do artigo, apontamos os antece-
dentes e as caractersticas dos modelos de gesto p-
blica resultantes dessas vertentes: a administrao
pblica gerencial e a administrao pblica societal.
Na segunda parte, discutimos comparativamente es-
ses modelos de gesto a partir de seis variveis de ob-
servao isoladas em nossas anlises: a origem, o pro-
jeto poltico, as dimenses estruturais enfatizadas na
gesto, a organizao administrativa do aparelho do
Estado, a abertura das instituies participao so-
cial e a abordagem de gesto. Na terceira parte, con-
clumos o artigo enfatizando os limites e pontos posi-
tivos dos modelos, e elaboramos uma agenda para fu-
turas pesquisas.
O CASO BRASILEIRO: DOIS
MODELOS DE GESTO PBLICA
Administrao pblica gerencial
A origem da vertente da qual deriva a administrao
pblica gerencial brasileira est ligada ao intenso deba-
te sobre a crise de governabilidade e credibilidade do
Estado na Amrica Latina durante as dcadas de 1980 e
1990. Esse debate se situa no contexto do movimento
internacional de reforma do aparelho do Estado, que
teve incio na Europa e nos Estados Unidos. Para uma
melhor compreenso desse movimento, preciso levar
em considerao que ele est relacionado com o geren-
cialismo, iderio que floresceu durante os governos de
Margareth Thatcher e de Ronald Reagan.
No caso do Reino Unido, tratava-se de responder
ao avano de outros pases no mercado internacional.
No referido perodo, a cpula do governo ingls pro-
curou aumentar os nveis de produtividade e realiza-
o no campo da economia, da poltica, do governo,
das artes e das cincias (Heelas, 1991). A ex-ministra
e participantes de seu governo estiveram por anos en-
gajados nos think tanks neoconservadores, nos quais
realizaram vrios estudos no campo da cultura
empreendedorista. Resgataram-se assim os valores
vitorianos, como o esforo e o trabalho duro, culti-
vando-se tambm a motivao, a ambio criativa, a
inovao, a excelncia, a independncia, a flexibilida-
de e a responsabilidade pessoal (Morris, 1991).
Paralelamente, nos Estados Unidos se desenvolvia
o culto excelncia (Du Gay, 1991), que captou a es-
sncia do American dream, uma vez que alimentou o
ufanismo da era Reagan ao fixar no imaginrio social
fantasias de oportunidade de progresso e crescimento
baseados na iniciativa individual. Nesse pas, o iderio
gerencialista se consolidou como referncia no campo
da gesto pblica uma dcada mais tarde, com o livro
de Osborne e Gaebler intitulado Reinventando o gover-
no, de 1992.
Em ambos os pases, o movimento gerencialista no
setor pblico baseado na cultura do empreendedo-
 RAE-DEBATE ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA ENTRE O GERENCIALISMO E A GESTO SOCIAL
rismo, que um reflexo do capitalismo flexvel e se
consolidou nas ltimas dcadas por meio da criao
de um cdigo de valores e condutas que orienta a or-
ganizao das atividades de forma a garantir controle,
eficincia e competitividade mximos (Harvey, 1992).
importante notar que, apesar de ter se desenvolvido
no contexto cultural da Inglaterra e dos Estados Uni-
dos, o gerencialismo, bem como seu modelo de refor-
ma do Estado e de gesto administrativa, se espalhou
pela Europa e Amrica Latina. Como h uma estreita
conexo entre os valores e aes de cunho gerencia-
lista e as prerrogativas ps-fordistas da reestruturao
produtiva da economia mundializada (Bagguley, 1991),
o gerencialismo passou a representar as necessidades
das mais diversas empresas e governos, transcenden-
do, portanto, as matrizes histrico-culturais locais.
No Brasil, esse movimento ganhou fora nos anos
1990 com o debate da reforma gerencial do Estado e o
desenvolvimento da administrao pblica gerencial.
A crise do nacional-desenvolvimentismo e as crticas
ao patrimonialismo e autoritarismo do Estado brasi-
leiro estimularam a emergncia de um consenso pol-
tico de carter liberal que, segundo nossa anlise, se
baseou na articulao das seguintes estratgias: a es-
tratgia de desenvolvimento dependente e associado;
as estratgias neoliberais de estabilizao econmica;
e as estratgias administrativas dominantes no cen-
rio das reformas orientadas para o mercado. Essa arti-
culao sustentou a formao da aliana social-libe-
ral, que levou o Partido da Social-Democracia Brasi-
leira (PSDB) ao poder.
Nesse contexto, a administrao pblica gerencial,
tambm conhecida como nova administrao pblica,
emergiu como o modelo ideal para o gerenciamento
do Estado reformado pela sua adequao ao diagns-
tico da crise do Estado realizado pela aliana social-
liberal e por seu alinhamento em relao s recomen-
daes do Consenso de Washington para os pases la-
tino-americanos. Assim, ao ser indicado para dirigir o
Ministrio da Administrao e Reforma do Estado
(MARE), o ex-ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira
manifestou seu interesse pelas experincias gerencia-
listas realizadas em outros pases, viajando para o Rei-
no Unido a fim de estud-las e formular uma proposta
de adaptao desse modelo ao contexto nacional
(Bresser-Pereira, 1996, 1997, 1998a, 1998b).
No retorno dessa viagem, Bresser-Pereira integra es-
ses estudos s suas anlises sobre a crise do Estado
brasileiro para planejar suas aes no MARE. Em ja-
neiro de 1995, o ex-ministro apresentou o Plano Dire-
tor da Reforma do Estado (Bresser-Pereira, 1996,
1997), que foi debatido nas reunies do Conselho da
Reforma do Estado e integrou a pauta de discusses
da reforma constitucional no Congresso Nacional.
Viabilizada pela promulgao da emenda constitucio-
nal de 1998, essa reestruturao seguiu as recomen-
daes previstas no Plano Diretor e a atividades esta-
tais foram divididas em dois tipos: a) as atividades
exclusivas do Estado: a legislao, a regulao, a fis-
calizao, o fomento e a formulao de polticas p-
blicas, que so atividades que pertencem ao domnio
do ncleo estratgico do Estado, composto pela Presi-
dncia da Repblica e os Ministrios (Poder Executi-
vo), e que seriam realizadas pelas secretarias
formuladoras de polticas pblicas, pelas agncias exe-
cutivas e pelas agncias reguladoras; b) as atividades
no-exclusivas do Estado: os servios de carter com-
petitivo e as atividades auxiliares ou de apoio. No m-
bito das atividades de carter competitivo esto os ser-
vios sociais (e.g. sade, educao, assistncia social)
e cientficos, que seriam prestados tanto pela iniciati-
va privada como pelas organizaes sociais que inte-
grariam o setor pblico no-estatal. J as atividades
auxiliares ou de apoio, como limpeza, vigilncia, trans-
porte, servios tcnicos e manuteno, seriam subme-
tidas licitao pblica e contratadas com terceiros.
Segundo Bresser-Pereira (1998a), alm de se reor-
ganizar o aparelho do Estado e fortalecer seu ncleo
estratgico, a reforma tambm deveria transformar o
modelo de administrao pblica vigente. As duas
outras dimenses do processo de reforma a cultural
e a gesto se direcionavam para essa questo e auxi-
liaram na implementao da administrao pblica
gerencial. No que se refere dimenso cultural,
Bresser-Pereira apontou a necessidade de transformar
a cultura burocrtica do Estado em uma cultura ge-
rencial. J a dimenso gesto deveria ser explorada
pelos administradores pblicos, que colocariam em
prtica idias e ferramentas de gesto utilizadas no
setor privado, criticamente adaptadas ao setor p-
blico, tais como os programas de qualidade e a reen-
genharia organizacional.
De acordo com o autor, a nova administrao p-
blica se diferencia da administrao pblica burocr-
tica por seguir os princpios do gerencialismo. Para
alcanar seus objetivos, o novo modelo de gesto, que
serve de referncia para os trs nveis governamentais
federal, estadual e municipal , deveria enfatizar a
profissionalizao e o uso de prticas de gesto do se-
tor privado. Esse modelo de reforma e de gesto foi
 ANA PAULA PAES DE PAULA
efetivamente implementado durante o governo do ex-
presidente Fernando Henrique Cardoso, cujos resul-
tados e limites sero analisados nas sees seguintes.
Administrao pblica societal
A origem da vertente da qual deriva a administrao
pblica societal est ligada tradio mobilizatria bra-
sileira, que alcanou o seu auge na dcada de 1960,
quando a sociedade se organizou pelas reformas no
pas. Aps o golpe de 1964, essas mobilizaes retor-
naram na dcada de 1970, perodo no qual a Igreja
Catlica catalisou a discusso de problemas coletivos
nas Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), inspirada
pelos ideais da teologia da libertao e da educao
popular. Promovendo os clubes de mes, os grupos de
estudos do Evangelho e os encontros de jovens, as CEBs
se consolidaram como um espao alternativo para a
mobilizao poltica ao estimular a participao popu-
lar no debate das dificuldades cotidianas, contribuindo
para a formao de lideranas populares.
Esse ambiente estimulou a articulao de alguns
grupos em torno de questes que afetavam substancial-
mente a qualidade de vida individual e coletiva, origi-
nando reivindicaes populares junto ao poder pbli-
co. Emergiram ento demandas por bens de uso cole-
tivo, como transporte, habitao, abastecimento de
gua, saneamento bsico, sade e creche. Segundo
Gohn (1995), alguns grupos tambm protagonizaram
mobilizaes pelos direitos de cidadania, como, por
exemplo, os movimentos que protestavam contra o
custo de vida, o desemprego, a represso poltica e a
opresso da mulher. Paralelamente, constituam-se os
primeiros Centros Populares, espaos criados por mi-
litantes polticos para facilitar sua atuao nas CEBs e
nas bases comunitrias em atividades como as de as-
sessores, educadores e organizadores da mobilizao
popular. A partir da dcada de 1980, esses Centros
Populares tambm passaram a ser denominados orga-
nizaes no-governamentais (ONGs).
De acordo com Doimo (1995), consolidava-se o
campo movimentalista, no qual transitavam os mo-
vimentos populares e sociais, o movimento sindical,
as pastorais sociais, os partidos polticos de esquer-
da e centro-esquerda, e as ONGs. Ferreira (1991)
aponta que na esteira desses movimentos, no incio
da dcada de 1980, surgiram as primeiras experin-
cias que tentaram romper com a forma centralizada e
autoritria de exerccio do poder pblico, como, por
exemplo, os mutires de casas populares e hortas co-
munitrias de Lages, em Santa Catarina, as iniciati-
vas de participao ocorridas no governo Franco
Montoro, em So Paulo, e na administrao de Jos
Richa, no Paran.
O tema da insero da participao popular na ges-
to pblica o cerne dessa mobilizao (Grupo de
Estudos sobre a Construo Democrtica, 1999), e
atingiu seu pice em meados da dcada de 1980, mo-
mento da elaborao da Constituinte, quando diferen-
tes foras polticas ofereciam suas propostas para for-
mular um novo referencial das relaes entre Estado e
sociedade, cada qual fundamentada na sua viso de
como deveria ser a construo da democracia no Brasil.
Apesar de sua heterogeneidade, o campo movimen-
talista se centrava na reivindicao da cidadania e no
fortalecimento do papel da sociedade civil na condu-
o da vida poltica do pas, pois questionava o Esta-
do como protagonista da gesto pblica, bem como a
idia de pblico como sinnimo de estatal (Mezzomo
Keinert, 2000). Uma concepo comeou a se tornar
predominante no mbito desse campo, a saber: a im-
plementao de um projeto poltico que procura am-
pliar a participao dos atores sociais na definio da
agenda poltica, criando instrumentos para possibili-
tar um maior controle social sobre as aes estatais e
desmonopolizando a formulao e a implementao
das aes pblicas.
Nesse contexto, multiplicaram-se pelo pas gover-
nos com propostas inovadoras de gesto pblica, que
abrigavam diferentes experincias de participao so-
cial. Essas experincias foram construdas principal-
mente nos governos das Frentes Populares, que co-
meavam a ganhar maior importncia no cenrio po-
ltico. Ampliava-se assim a insero do campo movi-
mentalista, que passou a atuar nos governos munici-
pais e estaduais por meio dos conselhos de gesto
tripartite, comisses de planejamento e outras formas
especficas de representao (Jacobi, 2000).
De acordo com a seo anterior, durante a dcada
de 1990 foi implementada a reforma gerencial do Es-
tado brasileiro. No entanto, no havia no cenrio po-
ltico uma viso unvoca de reforma, pois tambm es-
tava em curso um novo paradigma reformista: o esta-
do-novssimo-movimento-social, que rearticula o Es-
tado e a sociedade, combinando a democracia repre-
sentativa e a participativa (Souza Santos, 1999). Essa
viso alternativa tenta ir alm dos problemas adminis-
trativos e gerenciais, pois considera a reforma um pro-
jeto poltico e de desenvolvimento nacional. Essa ori-
entao passou a ser defendida por intelectuais de es-
querda e por algumas lideranas do Partido dos Tra-
 RAE-DEBATE ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA ENTRE O GERENCIALISMO E A GESTO SOCIAL
balhadores (PT), que se opunham ao projeto gerencial
de reforma do Estado. No pensamento de alguns des-
ses intelectuais (e.g. Genro, 1997, 1999, 2000; Noguei-
ra, 1998), isso se manifesta na defesa da esfera pbli-
ca no-estatal, que est intimamente relacionada com
a criao de espaos pblicos de negociao e espaos
deliberativos.
Segundo Genro (1997), a esfera pblica no-estatal
no depende necessariamente do suporte da represen-
tao poltica tradicional, sendo constituda por mi-
lhares de organizaes, locais, regionais, nacionais e
internacionais que mediam a ao poltica direta dos
cidados. Esse conceito de esfera pblica no-estatal
envolve a elaborao de novos formatos institucionais
que possibilitem a co-gesto e a participao dos cida-
dos nas decises pblicas. Nesse processo, as polti-
cas e aes governamentais conferem identidade aos
envolvidos, alteram o cotidiano da cidade e interfe-
rem na compreenso poltica de sua cidadania.
Nesse ponto se destaca a ao dos governos locais
por meio de experincias alternativas de gesto pbli-
ca, tais como as examinadas pelo programa Gesto
Pblica e Cidadania (Spink, 2000), promovido pela
FGV-EAESP desde 1996, que possui como objetivo
identificar, divulgar e premiar iniciativas inovadoras
de gesto pblica, estimulando o debate e a reflexo
das experincias com a articulao entre o governo e a
sociedade civil. De um modo geral, os projetos premia-
dos introduzem mudanas qualitativas ou quantitati-
vas em relao s prticas anteriores, obtm impacto
na qualidade de vida dos beneficirios, so reprodu-
tveis em outras regies e administraes, ampliam e
consolidam a articulao entre a sociedade civil e o
Estado, e enfatizam o desenvolvimento auto-susten-
tvel. importante adicionar a construo de canais
de participao, como os Fruns Temticos, voltados
discusso de questes variadas relacionadas com o
interesse pblico, os Conselhos Gestores de Polticas
Pblicas e o Oramento Participativo.
De acordo com a nossa anlise, ao longo dos anos
1990 essas experincias alternativas se manifesta-
ram de forma fragmentada, demandando uma amar-
rao a um projeto poltico mais abrangente para o
Estado e a sociedade, que contemplasse os seguin-
tes elementos: a) um novo modelo de desenvolvi-
mento para o Brasil que enfrentasse a crise do nacional-
desenvolvimentismo; b) uma proposta de reorganiza-
o para o aparelho de Estado; e, c) uma viso de ges-
to pblica alternativa ao gerencialismo. Emergia as-
sim a noo de administrao pblica societal, mas no
havia uma representao poltica presente no poder
central para implement-la.
Aps sucessivas derrotas, o PT e o candidato Luiz
Incio Lula da Silva tiveram xito nas eleies presi-
denciais de 2002, levando ao poder uma coalizo que
agrega setores populares, partidos de esquerda e cen-
tro-esquerda, bem como setores do empresariado na-
cional. Isso reacendeu a esperana de implementar um
projeto que se diferenciasse pela sua tentativa de pro-
mover e difundir as virtudes polticas do campo movi-
mentalista, reformulando as relaes entre o Estado e
a sociedade no que se refere aos direitos de cidadania
(Wainwright, 1998).
No entanto, esse ainda um projeto em constru-
o, pois a aliana poltica que o sustenta se encontra
em processo de consolidao, e a expectativa de que
essa nova abordagem de gesto pblica se tornasse a
marca do governo federal no se concretizou. At o
momento se observa uma continuidade em relao s
prticas gerencialistas. Na realidade, a vertente societal
no monoplio de um partido ou fora poltica, nem
apresenta o mesmo consenso da vertente gerencial em
relao aos objetivos e caractersticas de seu projeto
poltico. No arriscaremos, portanto, list-los como fi-
zemos para a vertente gerencial, mas nas prximas se-
es faremos uma tentativa de abordagem comparati-
va entre os dois modelos aqui apresentados, discutin-
do seus limites e seus pontos positivos.
DISCUSSO E ANLISE DOS MODELOS
GERENCIAL E SOCIETAL
Examinando esses modelos, identificamos trs dimen-
ses fundamentais para a construo de uma gesto p-
blica democrtica: 1) a dimenso econmico-financeira,
que se relaciona com os problemas do mbito das finan-
as pblicas e investimentos estatais, envolvendo ques-
tes de natureza fiscal, tributria e monetria; 2) a di-
menso institucional-administrativa, que abrange os pro-
blemas de organizao e articulao dos rgos que com-
pem o aparato estatal, como as dificuldades de planeja-
mento, direo e controle das aes estatais, e a questo
da profissionalizao dos servidores pblicos para o de-
sempenho de suas funes; 3) a dimenso sociopoltica,
que compreende problemas situados no mago das rela-
es entre o Estado e a sociedade, envolvendo os direi-
tos dos cidados e sua participao na gesto.
O exame da literatura demonstrou que na vertente
gerencial, a nfase recai principalmente nas dimenses
 ANA PAULA PAES DE PAULA

econmico-financeira e institucional-administrativa. Na institucional-administrativa, e que a vertente gerencial

vertente societal, a nfase na dimenso sociopoltica.
A vertente gerencial, que est imbricada com o projeto
poltico do ajuste estrutural e do gerencialismo, baseia-
se nas recomendaes dessas correntes para reorgani-
zar o aparelho do Estado e reestruturar a sua gesto,
focalizando as questes administrativas. A vertente so-
cietal, por sua vez, enfatiza principalmente a participa-
o social e procura estruturar um projeto poltico que
repense o modelo de desenvolvimento brasileiro, a es-
trutura do aparelho de Estado e o paradigma de gesto.
O fato de cada uma das vertentes ocuparem um dos
extremos do debate reflete a clssica dicotomia entre
a poltica e a administrao que circunda a gesto p-
blica. Alm disso, a anlise realizada revelou que a
vertente societal no tem propostas completamente
acabadas para as dimenses econmico-financeira e
lida com a dimenso sciopoltica predominantemen-
te no mbito do discurso.
Tentaremos evidenciar essa constatao por meio
de anlise comparativa dos modelos apresentados. Para
isso, identificamos algumas variveis cruciais para a
compreenso do funcionamento e intenes polticas
de cada uma das vertentes. A primeira varivel a ori-
gem dos modelos, que discutimos na primeira parte
do artigo. A segunda e a terceira variveis so o proje-
to poltico e as dimenses estruturais enfatizadas na
gesto que apresentamos nos pargrafos anteriores. As
demais variveis so a organizao administrativa do
aparelho do Estado, a abertura das instituies polti-
cas participao social e o modelo de gesto.
O Quadro 1 sintetiza a anlise comparativa realiza-
da para cada uma das variveis.

Quadro 1 Variveis observadas na comparao dos modelos.

ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL
Origem Movimento internacional pela reforma do
Estado, que se iniciou nos anos 1980 e se
baseia principalmente nos modelos ingls
e estadunidense
ADMINISTRAO PBLICA SOCIETAL
Movimentos sociais brasileiros, que tiveram
incio nos anos 1960 e desdobramentos
nas trs dcadas seguintes

Projeto poltico Enfatiza a eficincia administrativa e se ba-
seia no ajuste estrutural, nas recomenda-
es dos organismos multilaterais interna-
cionais e no movimento gerencialista.
Enfatiza a participao social e procura es-
truturar um projeto poltico que repense o
modelo de desenvolvimento brasileiro, a
estrutura do aparelho de Estado e o para-
digma de gesto.

Dimenses estruturais Dimenses econmico-financeira e institu- Dimenso sociopoltica

enfatizadas na gesto cional-administrativa

Organizao administrativa Separao entre as atividades exclusivas e No h uma proposta para a organizao
do aparelho do Estado no-exclusivas do Estado nos trs nveis go- do aparelho do Estado e enfatiza iniciativas
vernamentais locais de organizao e gesto pblica

Abertura das instituies
polticas participao social
Participativo no nvel do discurso, mas
centralizador no que se refere ao processo
decisrio, organizao das instituies
polticas e construo de canais de par-
ticipao popular
Participativo no nvel das instituies, en-
fatizando a elaborao de estruturas e ca-
nais que viabilizem a participao popular

Abordagem de gesto Gerencialismo: enfatiza a adaptao das Gesto social: enfatiza a elaborao de ex-
recomendaes gerencialistas para o se- perincias de gesto focalizadas nas de-
tor pblico mandas do pblico-alvo, incluindo ques-
tes culturais e participativas
 RAE-DEBATE ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA ENTRE O GERENCIALISMO E A GESTO SOCIAL
A seguir, discutiremos detalhadamente as trs lti-
mas variveis, realizando uma crtica da abordagem
gerencial e salientando os pontos que ainda precisam
ser desenvolvidos na abordagem societal.
Organizao administrativa do aparelho do Estado
Em relao organizao administrativa do aparelho
do Estado, verificamos que a vertente gerencial tem
objetivos claros, realizando uma concentrao da for-
mulao e avaliao das polticas pblicas no ncleo
estratgico do Estado. No que se refere s atividades
exclusivas do Estado, temos as secretarias de polti-
cas pblicas, que realizam o planejamento e o contro-
le das polticas governamentais articuladas com os
ministrios, que operam em dois grandes colegiados,
responsveis por produzir e avaliar as polticas e aes
governamentais, que so as Cmaras Setoriais, com-
postas pelos ministros concernentes s reas especfi-
cas e presididas pelo chefe da Casa Civil, e os Comits
Executivos, que so compostos pelos secretrios exe-
cutivos e coordenados pelo subchefe da Casa Civil
(Loureiro e Abrucio, 1998).
Quanto s agncias executivas, importante notar
que essa uma qualificao que pode ser atribuda s
autarquias e fundaes pblicas que realizam ativida-
des exclusivas do Estado (Bresser-Pereira, 1998a;
MARE, 1998a). De um modo geral, estas so respon-
sveis pela implementao de polticas pblicas por
meio da prestao de servios e execuo de ativida-
des de natureza estatal. Seguindo as diretrizes do Pla-
no Diretor, h o ncleo estratgico, que concentra a
formulao e a avaliao das polticas pblicas e dele-
ga sua implementao para as instituies descentra-
lizadas da administrao indireta, como as autarquias
e fundaes pblicas.
A terceira figura da administrao indireta brasilei-
ra as empresas pblicas ficou sob a responsabili-
dade das agncias reguladoras, que realizam ativida-
des de regulamentao e regulao da prestao de
servios pblicos pelo setor privado (Bresser-Pereira,
1998a). Com a eliminao do monoplio da Petrobrs
sobre o petrleo e a privatizao dos servios pblicos
de comunicaes e de energia eltrica, foram criadas
trs agncias reguladoras: ANP, Anatel, e Aneel. O go-
verno passou a ter cinco agncias reguladoras, pois j
existiam o Banco Central (BC) e o Conselho Adminis-
trativo de Defesa Econmica (CADE). Depois tambm
foram criadas agncias para regular a vigilncia sani-
tria, a sade suplementar, as guas, os transportes
aquavirios, os transportes terrestres e o cinema.
No campo das atividades no-exclusivas do Esta-
do, a terceirizao das atividades auxiliares ou de apoio
se baseia nas regras de licitao. Para as atividades con-
sideradas de carter competitivo, prestadas pelo setor
pblico ou privado, surgiu um novo formato institu-
cional: as organizaes sociais. Com a nova lei, as as-
sociaes civis sem fins lucrativos e engajadas nos ser-
vios sociais e cientficos podem se candidatar posi-
o de organizaes sociais. Se o Estado aprovar a con-
verso da entidade, estabelece-se um contrato de ges-
to em que esta passa a receber uma dotao oramen-
tria pblica total ou parcial para a prestao de servi-
os (MARE, 1997a; Bresser-Pereira, 1998a).
No que se refere implementao dessa nova estru-
tura para o aparelho do Estado, quando Bresser-Perei-
ra se afastou do MARE, as agncias reguladoras se en-
contravam instaladas e alguns projetos-piloto de agn-
cias executivas e de organizaes sociais estavam em
andamento. Essas informaes constam em um rela-
trio de avaliao feito pelo MARE, que enfatiza os
resultados positivos alcanados pelo modelo gerencial
de administrao pblica (MARE, 1998c). No segun-
do mandato de Fernando Henrique Cardoso, o MARE
foi extinto e suas atribuies, absorvidas pela Secreta-
ria de Gesto (SEGES) do Ministrio do Planejamen-
to, Oramento e Gesto. Ainda no foram realizadas
anlises sistemticas da situao do aparelho do Esta-
do aps a reforma de 1995. H apenas alguns poucos
trabalhos acadmicos sobre o assunto, alm das avalia-
es oficiais do governo.
No entanto, esses trabalhos e avaliaes no se de-
tm no desenho do aparelho do Estado e nas relaes
entre os rgos do ncleo estratgico. Apesar disso,
possvel perceber que, mesmo tendo um projeto bem
definido, a reforma causou uma fragmentao do apa-
relho do Estado, pois os novos formatos organizacio-
nais no substituram os antigos, havendo uma convi-
vncia de ambos. Nem todas as autarquias e funda-
es pblicas se transformaram em agncias executi-
vas, e vrias entidades da sociedade civil que inicia-
ram o processo de converso em organizaes sociais
acabaram optando pelo antigo status institucional.
Na realidade, o projeto das agncias executivas e
das organizaes sociais no alcanou a extenso es-
perada, o que vem impossibilitando a aderncia do
aparelho do Estado a uma diretriz mais definida de
organizao e gesto dos rgos da administrao p-
blica. Por outro lado, o funcionamento das agncias
reguladoras no conseguiu alcanar nveis satisfat-
rios de eficincia e atendimento do interesse pblico.
 ANA PAULA PAES DE PAULA
Com freqncia, diretores das agncias reguladoras
fazem declaraes imprensa sobre as dificuldades de
regulao das empresas sob sua administrao.
Em contraposio, quando analisamos a vertente
societal, no encontramos uma proposta para a orga-
nizao do aparelho do Estado. O que verificamos por
meio do exame da literatura que, diferentemente da
vertente gerencial que estabelece um modelo federal
a ser reproduzido nas diversas estncias governamen-
tais , h uma focalizao na organizao local de ex-
perincias alternativas de gesto. De qualquer forma,
a ausncia de uma elaborao da vertente societal para
o aparelho do Estado contribui para a permanncia da
proposta gerencial. Por outro lado, preciso reconhe-
cer que uma nova elaborao implicaria outra refor-
ma administrativa com todas as dificuldades polticas
que isso representa. No entanto, preciso considerar
essa possibilidade, pois a continuidade do modelo ge-
rencial impossibilita mudanas na cultura poltica, uma
vez que condiciona a forma como realizada a gesto
do aparelho do Estado.
Abertura das instituies participao popular
Quando analisamos a estrutura do aparelho do Estado
ps-reforma, constatamos uma clara concentrao do
poder no ncleo estratgico. Aposta-se na eficincia
do controle social e se delega a formulao de polti-
cas pblicas aos burocratas: o monoplio das decises
foi concedido s secretarias formuladoras de polticas
pblicas e a execuo, atribuda s secretarias execu-
tivas, aos terceiros ou s organizaes sociais, de acor-
do com o carter da atividade. De um modo geral, o
governo da aliana social-liberal separou os grupos
tcnicos do sistema poltico, engajando-os em progra-
mas controlados pela prpria Presidncia (Abrucio e
Costa, 1998).
De acordo com Diniz (2000), esse processo de
insulamento burocrtico visvel no crculo formado
pelo Ministrio da Fazenda, Banco Central, Tesouro
Nacional, e BNDES, que constituem o ncleo respon-
svel pelas decises estratgicas. A estrutura de
colegiados (Cmaras Setoriais e Comits Executivos),
que produzem e avaliam polticas pblicas, tambm
sinaliza a tendncia ao insulamento burocrtico e
concentrao do processo decisrio nas instncias exe-
cutivas. Em relao ao primeiro colegiado, observa-
mos um certo retrocesso, pois as Cmaras Setoriais de
composio tripartite (empresrios, tcnicos e polti-
cos, lideranas sindicais), que foram criadas no incio
dos anos 1990, deixaram de existir.
Essas Cmaras constituam um espao de represen-
tao no interior do aparato burocrtico (Oliveira et
al., 1993; Diniz, 1997, 2000; Oliveira, 1998) e possi-
bilitavam uma participao mais ampliada no colegiado
ministerial, bem como na definio de polticas seto-
riais. Para Diniz (2000), a necessidade de administrar
divergncias internas aumentou a oposio da cpula
tecnocrtica do governo a esse formato, o que
inviabilizou a continuidade da experincia entre 1995
e 1996. O governo ento optou pela centralizao das
decises e tornou as Cmaras Setoriais um monoplio
das equipes ministeriais. Segundo Diniz (2000), o de-
senho institucional trazido pela nova administrao
pblica aumentou o isolamento dos decisores, estimu-
lando as prticas personalistas e voluntaristas.
Abre-se assim espao para o neopatrimonialismo
(Schwartzman, 1982) e para uma autocracia que re-
corre a tcnicas democrticas (Faoro, 1995). Por ou-
tro lado, estimula-se o governo por meio de medidas
provisrias, hbito do Poder Executivo que se acen-
tuou a partir do governo de Fernando Henrique Car-
doso (Carvalho, 1999; Diniz, 1997, 2000; Monteiro,
1997, 2000). Alm disso, esse governo seguiu o mes-
mo estilo tecnocrtico de gesto e excesso de discri-
cionariedade dos governos anteriores, cujas decises
estratgicas no se parametrizavam pelos procedimen-
tos democrticos, e as elites tecnocrticas se eximiam
de justificar suas aes.
Nesse contexto, o controle social idealizado, pois
no h mecanismos para que esse controle ocorra, nem
a transparncia esperada. Outro sinal do carter da par-
ticipao social na estrutura e dinmica governamen-
tal da vertente gerencial a nfase no engajamento da
prpria burocracia pblica ou dos quadros das orga-
nizaes sociais no processo de gesto. A estrutura e a
dinmica do aparelho do Estado ps-reforma no apon-
ta os canais que permitiriam a infiltrao das deman-
das populares.
Analisando o caso de uma das organizaes sociais,
Oliveira (1998) observa que h uma confuso entre a
participao dos funcionrios e da sociedade civil. As-
sim, h dois fatores que merecem maior discusso: a)
ainda que o modelo gerencial afirme se inspirar em
uma abordagem participativa, h novos mecanismos
de controle dos funcionrios e a participao bas-
tante administrada; b) democratizar uma organiza-
o pblica e viabilizar a participao popular so ta-
refas distintas. Quanto ao primeiro fator, destaca-se
que a questo da democratizao organizacional ain-
da deveria estar em pauta e que a democratizao in-
 RAE-DEBATE ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA ENTRE O GERENCIALISMO E A GESTO SOCIAL
terna no implica necessariamente a permeabilidade
dessa organizao participao social.
Quanto ao segundo fator, as organizaes sociais por
meio das quais o ex-ministro pretendia constituir uma
esfera pblica no-estatal ilustram bem o problema abor-
dado. Nessas organizaes, a participao popular ocor-
re por meio do engajamento de representantes da co-
munidade nos rgos colegiados de deliberao superior
(Barreto, 1999). No entanto, esse mecanismo represen-
tativo no conseguiu atrair um nmero significativo de
entidades da sociedade civil, por apresentar limitaes.
O formato institucional das organizaes sociais e a
estrutura do aparelho do Estado no permitem uma
maior insero popular no processo decisrio e na for-
mulao de polticas pblicas. Um possvel obstculo
a configurao de sua estrutura organizacional, que
rgida para abranger o complexo tecido mobilizatrio
existente na sociedade brasileira. Alm disso, do ponto
de vista contratual, essas entidades so apenas presta-
doras de servios e no possuem nenhuma posio
representativa no ncleo estratgico do Estado.
Dessa forma, inexiste um canal de mediao entre
essas entidades e a cpula governamental, o que evi-
dencia que ainda se coloca o desafio de se elaborarem
arranjos institucionais para viabilizar uma maior par-
ticipao dos cidados na gesto pblica. Nesse con-
texto, emerge a importncia do formato e da dinmica
institucional, pois esta vai determinar a possibilidade
de haver deliberao e participao no processo deci-
srio. De acordo com Jacobi (2000), teramos assim
uma administrao pblica co-gestionria que funcio-
naria por meio das alternativas criadas pela engenha-
ria institucional para a participao popular na defi-
nio de programas, projetos e gesto de servios p-
blicos. Isso implica reformular a organizao do Esta-
do e elaborar novos arranjos institucionais que esti-
mulem prticas democrticas.
No mbito da vertente societal, esto em curso al-
gumas experincias participativas que possuem essas
caractersticas, como, por exemplo, os Fruns
Temticos, dos Conselhos Gestores de Polticas Pbli-
cas e do Oramento Participativo. Uma anlise da lite-
ratura pertinente demonstra que essas experincias se
diferenciam pelos seguintes motivos: colocam em ques-
to a tradicional prerrogativa do executivo estatal de
monopolizar a formulao e o controle das polticas
pblicas; permitem a incluso dos setores marginali-
zados na deliberao a respeito do interesse pblico; e
possibilitam que os diferentes interesses presentes na
sociedade sejam explicitados e negociados num espa-
o pblico transparente. Em sntese, procuram con-
tribuir para a construo de uma cultura poltica de-
mocrtica nas relaes entre o Estado e a sociedade
combinando ao e estrutura, poltica e tcnica.
No entanto, essas manifestaes apresentam limi-
tes e ainda so locais e fragmentrias, trazendo para a
pauta a questo da articulao dessas idias e prticas
em um projeto global de reforma do Estado. Emerge
assim a questo da insero, no mbito do governo
federal, da lgica presente nos Fruns Temticos, nos
Conselhos Gestores e no Oramento Participativo. De
um modo geral, esse desafio no apresentou avanos
no governo Lula, pelo fato de este apresentar uma con-
tinuidade em relao ao governo anterior, no que se
refere estrutura e dinmica organizacional.
Depreende-se da anlise realizada que um aparelho
do Estado com caractersticas participativas deve per-
mitir a infiltrao do complexo tecido mobilizatrio,
garantindo a legitimidade das demandas populares.
Para isso necessrio criar arranjos institucionais que
organizem a participao nas diferentes esferas gover-
namentais, e que estas sejam dinmicas o suficiente
para absorver as tendncias cambiantes inerentes
democracia. importante ressaltar que a concretiza-
o dessas mudanas depende da maneira como o Es-
tado e a sociedade brasileira se articulam para deter-
minar seus papis e espaos. Por outro lado, h a ne-
cessidade de alterar as histricas restries impostas
pela lgica de funcionamento da mquina estatal e a
tendncia cultura poltica autoritria e patrimonial.
Abordagem de gesto
Um exame dos programas administrativos implemen-
tados pelo MARE nos informa sobre sua natureza ge-
rencialista. Entre eles se destacam o Programa de Qua-
lidade e Participao (MARE, 1997b), o Programa de
Reestruturao e Qualidade dos Ministrios (MARE,
1998b) e a implementao de uma nova poltica de
recursos humanos. Segundo os tcnicos do MARE, a
misso do Programa de Qualidade e Participao se
espalhar em todos os rgos e entidades do Poder Exe-
cutivo. Esse programa valoriza os mesmos princpios
da qualidade total e se define como um instrumento
de mudana da cultura burocrtica para a cultura ge-
rencial. Para implementar o programa, os tcnicos do
MARE tambm recomendam o uso de outras ferramen-
tas gerencialistas, como o Ciclo de Melhoria Contnua
e o benchmarking. Recomendaes similares guiam o
Programa de Reestruturao e Qualidade dos Minist-
rios (MARE, 1998b).
 ANA PAULA PAES DE PAULA
Em relao poltica de recursos humanos, Bresser-
Pereira (1998a) prope uma poltica que prioriza a car-
reira dos servidores pblicos que ocupam o ncleo es-
tratgico do Estado. Para isso, foi estabelecido um pro-
grama de concursos pblicos visando captar recursos
humanos com nvel de ps-graduao, principalmen-
te das reas de Administrao, Economia e Cincia Po-
ltica. Visando capacitar os gestores especialistas fo-
ram criados cursos de formao e especializao na
Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP).
A poltica de recursos humanos proposta pelo MARE
mantm a diferenciao entre os escales governamen-
tais, pois tenta fortalecer a alta burocracia por meio
do projeto de contratao e formao de especialistas,
e procura isentar o Estado do recrutamento, formao
e qualificao dos escales inferiores, que seriam
idealmente transferidos para a responsabilidade do
setor privado e no-estatal. Analisando a dinmica dos
concursos e da implementao das carreiras dos ges-
tores de polticas pblicas, Maria (2000) conclui que,
apesar do aspecto meritocrtico, esta no foi bem su-
cedida na consolidao de um corpo burocrtico com-
prometido com o interesse pblico devido ao fato de o
sistema de carreira ainda ser muito individualizado e
haver uma tendncia defesa de interesses pessoais.
No que se refere ao baixo escalo, a medida correti-
va recomendada para melhorar a imagem dos presta-
dores de servios foram os programas de qualidade
total, que apresentam limites na medida em que
reinserem a padronizao do trabalho e focalizam mais
a melhoria do servio prestado do que o julgamento
moral e o aprendizado cotidiano. Por outro lado, a
extino do Regime Jurdico nico relegou os funcio-
nrios de baixo escalo para uma zona cinzenta, ou
seja, uma parte continuou integrando o funcionalis-
mo pblico e outra foi transferida para o setor pblico
no-estatal. A combinao entre a nfase na
automatizao dos procedimentos, o foco na satisfa-
o do cidado-cliente e a falta de uma carreira pbli-
ca estruturada tende a afetar a formao da responsa-
bilidade pblica desses funcionrios.
Essa aplicao do gerencialismo no setor pblico se
faz sob o argumento da eficincia de suas proposies.
No entanto, mesmo no setor privado sua eficincia vem
sendo crescentemente questionada. Examinando a li-
teratura sobre o tema, constatamos que as crticas di-
rigidas ao gerencialismo se acirraram justamente quan-
do esse iderio invadiu o setor pblico (Grey, 1996).
Durante os anos 1990, essas crticas tambm se volta-
ram para o setor privado e contriburam para a emer-
gncia dos estudos organizacionais crticos, que rom-
pem com as vises funcionalistas e instrumentais da
Administrao. Collins (2000) realizou em seu livro
uma compilao das crticas ao management, dedican-
do captulos excelncia, administrao da qualida-
de total, ao empowerment, reengenharia, ao
downsizing, entre outros modismos gerenciais.
Examinando essas crticas, notamos que a adminis-
trao pblica gerencial partilha do esquematismo ge-
rencialista, que dificulta o tratamento da relao entre
os aspectos tcnicos e polticos da gesto. Por outro
lado, a primazia das dimenses econmico-financeira
e institucional-administrativa da gesto coloca em jogo
seu grau de inovao e de comprometimento com a
participao cidad. Por ser demasiado rgido para
capacitar o Estado na expanso dos meios de interlo-
cuo com a sociedade e por enfatizar predominante-
mente a eficincia administrativa, esse modelo de ges-
to no vem se mostrando apto para lidar com a com-
plexidade da vida poltica.
Alm disso, ao imitar a administrao do setor pri-
vado, a administrao pblica gerencial posterga a ela-
borao de idias, modelos e prticas administrativas
que atendam s especificidades do setor pblico e
demanda de participao popular. A vertente societal,
por sua vez, embora esteja circundada por experin-
cias que vo alm das recomendaes gerencialistas,
como o Oramento Participativo, e de vrias iniciati-
vas de gesto pblica que incorporam questes cul-
turais e de incluso social, ainda no conseguiu
consolidar alternativas para a gesto dos sistemas de
management.
Talvez um exame aprofundado do banco de dados
do programa Gesto Pblica e Cidadania, tendo como
critrio a inovao nos arranjos institucionais que
viabilizam a participao social e que relativizam o
conceito de eficincia, possa apontar caminhos para
romper com a lgica gerencialista. De qualquer for-
ma, importante notar que a abordagem de gesto
vertente societal se insere na perspectiva de uma ges-
to social que tenta substituir a gesto tecnoburocr-
tica por um gerenciamento mais participativo, no qual
o processo decisrio inclua os diferentes sujeitos so-
ciais (Tenrio, 1998). Essa gesto social entendida
como uma ao poltica deliberativa, na qual o indiv-
duo participa decidindo seu destino como pessoa, elei-
tor, trabalhador ou consumidor.
No que se refere gesto e organizao do funcio-
nalismo pblico, tambm no h uma proposta con-
solidada para os escales no mbito da vertente socie-
 RAE-DEBATE ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA ENTRE O GERENCIALISMO E A GESTO SOCIAL

tal. Apesar disso, a capacitao promovida no mbito
dos movimentos sociais e das ONGs merece ateno,
pois enfatiza uma qualificao tcnica e tambm polti-
ca, alm de uma traduo da linguagem burocrtica para
a popular (Carmo Carvalho, 1997). O resultado foi uma
maior integrao entre a viso administrativa e a polti-
ca que tornou o perfil desses profissionais desejvel para
o gestor que atua no contexto da administrao pblica
societal. Nesse contexto, o ideal de burocracia insulada
deixa de ser o caminho para assegurar o interesse p-
blico, pois h um conflito entre a interlocuo direta
com a sociedade e a configurao de um aparato admi-
nistrativo tipicamente racional-legal (Nogueira, 1998).
Dessa forma, h a demanda de um programa de va-
lorizao, formao e treinamento de administradores
pblicos que crie especialistas tecnopolticos capazes
de pesquisar, negociar, aproximar pessoas e interes-
ses, planejar, executar e avaliar. Esses gestores tam-
bm precisam ser capazes de refletir sobre as crises e
as mudanas. Segundo Nogueira (1998), para a gesto
pblica hoje no mais suficiente apenas o desenvol-
vimento de tcnicas e a formulao de sofisticados
programas administrativos. Trata-se de lidar com uma
complexidade que requer viso mais estratgica, par-
ticipativa e solidria.
Isso requer um gestor pblico com habilidades de
negociao e capacidade de operar na tnue fronteira
entre a tcnica e a poltica, desenvolvendo aes vol-
tadas para os problemas da democracia, da represen-
tao e da participao, bem como rompendo o hiato
entre a tcnica e a poltica. Adicionalmente, impor-
tante levar em considerao as especificidades da cul-
tura nacional, em especial sua averso burocracia,
que demanda a constituio de normas e condutas que
ajustem a tendncia ao tratamento personalista ao in-
teresse pblico.
CONSIDERAES FINAIS E RECOMENDAES
PARA FUTURAS PESQUISAS
O exame dos modelos de gesto nos permitiu fazer a
comparao pretendida, sintetizada no Quadro 1 ante-
riormente apresentado e do qual emerge a contraposi-
o entre duas abordagens de gesto que precisam ser
ainda mais exploradas: o gerencialismo e a gesto social.
Esta anlise tambm nos possibilitou sistematizar os
limites e pontos positivos de cada um dos modelos:
O Quadro 2 realiza um contraste entre o centralismo
e o estruturalismo da administrao pblica gerencial

Quadro 2 Limites e pontos positivos dos modelos de gesto analisados.

LIMITES
Administrao - Centraliza o processo decisrio e no estimula a elabo-
pblica gerencial rao de instituies polticas mais abertas participa-
o social
- Enfatiza mais as dimenses estruturais do que as di-
menses sociais e polticas da gesto
- Implementou um modelo de reforma e gesto pblica
que se inspirou nas recomendaes e no design sugeri-
dos pelo movimento internacional de reforma de Estado
PONTOS POSITIVOS
- Possui clareza em relao organizao do
aparelho do Estado e mtodos de gesto
- Alguns mtodos gerencialistas vm me-
lhorando a eficincia do setor pblico, es-
pecialmente no campo econmico-finan-
ceiro

- No h uma proposta nova para a organizao do apa-

relho do Estado

Administrao - No elaborou de forma mais sistemtica alternativas de - Procura elaborar um projeto de desenvolvi-
pblica societal gesto coerentes com seu projeto poltico mento que atenda aos interesses nacionais

- No conseguiu ainda desenvolver uma estratgia - Est construindo instituies polticas e

que articule as dimenses econmico-financeira, polticas pblicas mais abertas partici-
institucional-administrativa e sociopoltica da ges- pao social e voltadas para as necessida-
to pblica des dos cidados
 ANA PAULA PAES DE PAULA
e a abertura e o dinamismo da administrao pblica
societal. bastante tentador dizer que os modelos se
complementam, mas esta anlise se tornaria reducio-
nista se desconsiderasse o quanto as diferenas entre
as origens e os projetos polticos repercutiram na for-
ma como estes conduzem a organizao e a gesto.
Alm disso, preciso reconhecer a natureza estrutu-
ral-funcionalista da abordagem gerencialista, clara-
mente voltada para a estrutura e a eficincia da gesto
em detrimento dos processos polticos.
Adicionalmente, embora a vertente societal priorize
a dimenso sociopoltica da gesto, ela tambm faz suas
incurses no domnio da dimenso institucional-ad-
ministrativa na medida em que elabora novos arran-
jos institucionais e de gesto. No que se refere di-
menso econmico-financeira, trata-se de superar o
paradigma econmico na conduo da gesto pblica,
questo discutida no passado por Guerreiro Ramos
(1983) quando props o paradigma paraeconmico,
esclarecendo que existem outras formas de organiza-
o para alm das organizaes econmicas, como o
caso das isonomias e fenonomias, propondo a elabo-
rao de um novo modelo de alocao dos recursos
pblicos para contempl-las.
As abordagens gerencial e societal foram aqui ana-
lisadas como construes paradigmticas, ou seja, re-
sultam do contexto histrico e das opes polticas
coletivas, e esto, portanto, sujeitas s influncias
exercidas pelos atores sociais e pelas instituies en-
volvidos. Com este artigo, tentamos contribuir para
o avano da discusso sobre a administrao pblica
societal, mas, uma vez que esta se encontra incrusta-
da em um processo dialtico ainda em curso, h di-
menses de anlise que no foi possvel completar,
de modo que nosso esforo na elaborao terica des-
te modelo de gesto est circundado por diversos li-
mites.
Por esse motivo, elaboramos uma agenda de pes-
quisa para guiar a continuidade dos estudos no cam-
po. Conforme verificamos, as experincias societais
esto introduzindo inovaes na cultura poltica e no
modo de gerir o interesse pblico, mas ainda deman-
dam reflexo sobre os seguintes pontos:
o equilbrio e as interaes entre o executivo, o
legislativo e os cidados;
o impacto das novas experincias na qualidade de vida
dos cidados e na reduo das desigualdades;
o modo como se altera a cultura poltica, se estimula a
participao social e se criam novos formatos institu-
cionais e administrativos;
a interferncia da falta de vontade poltica e dos entra-
ves burocrticos na partilha de poder;
os caminhos para viabilizar a capacitao tcnica e
poltica dos funcionrios pblicos e dos cidados;
a elaborao de uma nova proposta para a organizao
administrativa do aparelho do Estado;
a necessidade de sistematizar experincias alternati-
vas de gesto que contemplem os aspectos tcnicos e
polticos;
a busca de um equilbrio entre as dimenses econmi-
co-financeira, institucional-administrativa e
sociopoltica;
as referncias tericas e metodolgicas que poderiam
ajudar a melhor compreender os processos polticos e
administrativos estudados, como caso, por exemplo,
do neo-institucionalismo e da teoria das redes interor-
ganizacionais.
Entre esses pontos, consideramos que atualmente os
elementos mais crticos no estudo do Estado, governo
e polticas pblicas so as questes tericas e metodo-
lgicas, pois a produo acadmica ainda se encontra
bastante fragmentada e no aponta eixos analticos
muito claros para a orientao das pesquisas.
Com este artigo tambm tentamos defender que a
Administrao Pblica tem uma lgica prpria, re-
querendo o desenvolvimento de tcnicas de gesto
adequadas, alm de uma formao especfica para os
gestores pblicos. Isso desafia os governantes e pes-
quisadores a realizarem uma combinao entre a ad-
ministrao e a poltica, humanizando o management
e preservando o carter crtico das cincias sociais.
Dessa forma, ainda que o movimento gerencialista
tenha tomado para si a inteno de fundar uma nova
administrao pblica, esse ainda um projeto em
construo.
Alis, a disputa pelo rtulo nova administrao
pblica antiga: h cerca de 30 anos Guerreiro Ra-
mos (1970) j discutia essa questo e nos dava a res-
posta que hoje buscamos. A nova administrao
pblica aquilo que cotidianamente ignoramos
como administradores pblicos, sendo essencialmen-
te no-prescritiva e se orientando para o curso de
aes e necessidades dos cidados em um dado mo-
mento, evitando os enfoques normativos e subordi-
nando a teoria das organizaes teoria do desen-
volvimento humano. Em outras palavras, a nova ad-
ministrao pblica est sempre sendo reinventada,
e enquanto houver vitalidade democrtica permane-
cer como um projeto inacabado.
 RAE-DEBATE ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA ENTRE O GERENCIALISMO E A GESTO SOCIAL
NOTA
Uma verso preliminar deste artigo foi laureada com o Saint Gallen
Academic Club Award 2003, prmio concedido pela Universidade de Saint
Gallen, Sua.
AGRADECIMENTO
Gostaria de externar meus agradecimentos ao saudoso professor Fernan-
do Cludio Prestes Motta cuja contribuio foi fundamental para o desen-
volvimento do artigo.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ABRUCIO, F. L.; COSTA, V. M. F. Reforma do Estado e contexto federativo
brasileiro. So Paulo: Konrad-Adenauer-Stiftung, 1998.
BAGGULEY, P. Post-fordism and enterprise culture: flexibility, autonomy
and changes in economic organization. In: KEAT, R.; ABERCROMBIE, N.
(Eds.). Enterprise Culture. Routledge: London, 1991.
BARRETO, M. I. As organizaes sociais na reforma do Estado brasileiro.
In: BRESSER-PEREIRA, L.C.; GRAU, N. C. G. (Orgs.). O pblico no-esta-
tal na reforma do Estado. Rio de Janeiro: Editora FGV, 1999.
BRESSER-PEREIRA, L. C. Da administrao pblica burocrtica geren-
cial. Revista do Servio Pblico, v. 120, n. 1, 1996.
BRESSER-PEREIRA, L. C. Reforma do Estado nos anos 90: lgica e meca-
nismos de controle. Braslia: MARE, Cadernos MARE, n. 1, 1997.
BRESSER-PEREIRA, L. C. Reforma do Estado para a cidadania: a refor-
ma gerencial brasileira na perspectiva internacional. Braslia: ENAP/
Editora 34, 1998a.
BRESSER-PEREIRA, L. C. Gesto do setor pblico: estratgia e estru-
tura para um novo Estado. In: BRESSER-PEREIRA, L. C.; SPINK, P.
(Orgs). Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. Rio de Ja-
neiro: Editora FGV, 1998b.
CARMO CARVALHO, M. Eppur si muove... Os movimentos sociais e a
construo da democracia no Brasil. Campinas, 1997. 177 p. Disser-
tao (Mestrado em Cincia Poltica) IFCH, UNICAMP.
CARVALHO, A. B. As vicissitudes da reforma gerencial no Brasil:
uma abordagem analtica. In: ENCONTRO NACIONAL DA ASSO-
CIAO NACIONAL DOS PROGRAMAS DE PS-GRADUAO EM
ADMINISTRAO, 23., 1999, Foz do Iguau. Anais. Foz do Iguau:
ANPAD, 1999.
COLLINS, D. Management Fads and Buzzwords: Critical-Practical
Perspectives. London: Routledge, 2000.
DOIMO, A. M. A vez e a voz do popular: movimentos sociais e partici-
pao poltica no Brasil ps-70. Rio de Janeiro: Relume-Dumar,
ANPOCS, 1995.
DINIZ, E. Crise, reforma do Estado e governabilidade. Brasil 1985-
95. Rio de Janeiro: Editora FGV, 1997.
DINIZ, E. Globalizao, reformas econmicas e elites empresariais. Rio
de Janeiro: Editora FGV, 2000.
DU GAY, P. Enterprise culture and ideology of excelence. New
Formations, n. 13, p. 45-61, 1991.
FAORO, R. Os donos do poder: formao do patronato poltico brasilei-
ro. So Paulo: Globo, 1995 [1957]. v. 1 e 2.
FERREIRA, A. L. S. Lages, um jeito de governar. Plis, n. 5, 1991.
35 p.
GENRO, T. Teses para a criao de uma poltica democrtica e socia-
lista. In: GENRO, T. (Coord.). Porto da Cidadania: esquerda no go-
verno de Porto Alegre. Porto Alegre: Artes e Oficos, 1997.
GENRO, T. O futuro por armar: democracia e socialismo na era
globalitria. Petrpolis: Editora Vozes, 1999.
GENRO, T. Co-gesto: reforma democrtica do Estado. In: FISCHER,
N. B.; MOLL, J. (Orgs.). Por uma nova esfera pblica: a experincia
do oramento participativo. Petrpolis: Editora Vozes, 2000.
GOHN, M. G. Histria dos movimentos e lutas sociais: a construo da
cidadania pelos brasileiros. So Paulo: Loyola, 1995.
GREY, C. Towards a critique of managerialism: the contribution of
Simone Weil. Journal of Management Studies, v. 33, n. 5, p. 591-612,
1996.
GRUPO DE ESTUDOS SOBRE A CONSTRUO DEMOCRTICA.
Os movimentos sociais e a construo democrtica: sociedade civil,
esfera pblica e gesto participativa. Revista Idias, n. 5/6, p. 7-122,
1999.
GUERREIRO RAMOS, A. A nova ignorncia e o futuro da adminis-
trao pblica na Amrica Latina. Revista da Administrao Pblica,
v. 4, n. 2, p. 7-45, 1970.
GUERREIRO RAMOS, A. A nova cincia das organizaes: uma
reconceituao da riqueza das naes. Rio de Janeiro: Editora da FGV,
1983.
HARVEY, D. Condio ps-moderna. So Paulo: Edies Loyola, 1992
[1989].
 ANA PAULA PAES DE PAULA

HEELAS, P. Reforming the self: enterprise and the characters of MONTEIRO, J. V. As regras do jogo o Plano Real: 1997-2000. Rio de
thatcherism. In: KEAT, R.; ABERCROMBIE, N. (Eds). Enterprise Janeiro: Editora FGV, 2000.
Culture. Routledge: London, 1991.

MORRIS, P. Freeing the spirit of enterprise: the genesis and

JACOBI, P. Polticas sociais e ampliao da cidadania. Rio de Janeiro: development of the concept of enterprise culture. In: KEAT, R.;
Editora da FGV, 2000. ABERCROMBIE, N. (Eds.). Enterprise Culture. Routledge: London,
1991.

LOUREIRO, M. R.; ABRUCIO, F. L. Burocracia e poltica na nova

ordem democrtica no Brasil. In: ENCONTRO NACIONAL DA AS- NOGUEIRA, M. A. As possibilidades da poltica: idias para a reforma
SOCIAO NACIONAL DOS PROGRAMAS DE PS-GRADUAO democrtica do Estado. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1998.
EM ADMINISTRAO, 22., 1998, Foz do Iguau. Anais. Foz do
Iguau: ANPAD, 1998.
OLIVEIRA, F. et al. Quanto melhor, melhor: o acordo das
montadoras. Novos Estudos Cebrap, n. 36, p. 3-7, jul. 1993.
MARE. Organizaes sociais. Cadernos MARE, n. 2, 1997a. 75 p.

OLIVEIRA, F. A derrota da vitria: a contradio do absolutismo de

MARE. Programa de Qualidade e Participao na Gesto Pblica. FHC. Novos Estudos Cebrap, n. 50, p. 13-21, mar. 1998.
Cadernos MARE, n. 4, 1997b. 62 p.

OSBORNE, D.; GAEBLER, T. Reinventando o governo. Braslia: MH

MARE. Agncias executivas. Cadernos MARE, n. 9, 1998a. 55 p. Comunicao, 1994 [1992].

MARE. Programa de Reestruturao e Qualidade dos Ministrios. SCHWARTZMAN, S. Bases do autoritarismo brasileiro. Rio de Janei-
Cadernos MARE, n. 12, 1998b. 47 p. ro: Campus, 1982.

MARE. Avanos da reforma na Administrao Pblica (1995-1998). SOUZA SANTOS, B. A reinveno solidria e participativa do Esta-
Cadernos MARE, n. 15, 1998c. 129 p. do. In: BRESSER-PEREIRA, L. C.; WILHEIM, J.; SOLA, L. Sociedade
e Estado em transformao. So Paulo: Unesp; Braslia: ENAP, 1999.

MARIA, C. Meritocracia brasileira: a trajetria da carreira dos ges-

tores governamentais. So Paulo, 2000. 145 p. Dissertao (Mestra- SPINK, P. The rights approach to local public management:
do em Administrao Pblica e Governo) EAESP, FGV. experiences from Brazil. Revista de Administrao de Empresas, v. 40,
n. 3, p. 45-65, 2000.

MEZZOMO KEINERT, T. M. Administrao Pblica no Brasil: crises e

mudanas de paradigmas. So Paulo: Annablume, Fapesp, 2000. TENRIO, F. Gesto social: uma perspectiva conceitual. Revista de
Administrao Pblica, v. 32, n. 5, p. 7-23, 1998.

MONTEIRO, J. V. Economia e poltica: instituies de estabilizao eco-

nmica no Brasil. Rio de Janeiro: Editora Fundao Getlio Vargas, WAINWRIGHT, H. Uma resposta ao neoliberalismo: argumentos para
1997. uma nova esquerda. Rio de Janeiro: Zahar, 1998.

Artigo recebido em 28.07.2003. Aprovado em 09.12.2004.

Ana Paula Paes de Paula

Professora Adjunta do CEPEAD UFMG. Ps-Doutoranda na FGV-EAESP.
Interesses de pesquisa nas reas de organizao, gesto pblica, ensino e pesquisa em Administrao.
E-mail: appaula@uol.com.br
Endereo: Avenida Nossa Senhora de Ftima, 805, ap. 41, bloco Jalisco, Taquaral, Campinas SP, 13090-000.