PRIMERA PARTE: QU ES UNA POLTICA PBLICA?

1.- CONCEPTO DE POLTICAS PBLICAS

Las polticas pblicas corresponden al programa de accin de una pblica o al resultado de la

actividad de una autoridad investida de poder pblico y de legitimidad gubernamental. Tal
concepto de polticas pblicas tiene un largo desarrollo en el terreno de la ciencia poltica y
administrativa, especialmente en Estados Unidos.

La naturaleza de lo poltico debe ser una cuestin central que no puede darse por sentada ni
constituye un dato. Por otra parte, los adelantos tecnolgicos en informacin y las comunicaciones
han favorecido un nuevo concepto de polticas pblicas. Ellos han creado oportunidades para
mejorar los servicios pblicos, permitir un mejor acceso a la informacin del sector pblico y
aumentar la participacin ciudadana.

Diremos que una poltica pblica corresponde a cursos de accin y flujos de informacin
relacionados con un objetivo pblico definido en forma democrtica; los que son desarrollados por
el sector pblico y, frecuentemente, con la participacin de la comunidad y el sector privado.

Una poltica pblica de calidad incluir orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos,

definiciones o modificaciones institucionales, y la previsin de sus resultados

El concepto de polticas pblicas incluye tanto a las polticas de gobierno como a las de Estado.
Estas ltimas son, en realidad, polticas de ms de un gobierno. Tambin es posible considerar
como polticas de Estado aquellas que involucran al conjunto de los poderes estatales en su diseo
o ejecucin. El concepto incluye polticas simples y tambin las agrupaciones bajo un solo ttulo de
varias polticas referidas a un tema o conjunto de temas

2. FACTORES QUE INCIDEN EN LA CALIDAD DE UNA POLTICA

A.- Cursos de accin y flujos de informacin referidos a un objetivo pblico definido de manera
democrtica

El anlisis del gobierno centrado en la administracin y los organigramas tienden a perder fuerza
analtica.

Mientras la idea de administracin pblica \ /corresponde a la de una estructura, la de polticas

pblicas enuncia un proceso y un resultado el primero es un concepto de stock y el segundo de
flujo. La administracin es un concepto de equilibrio y las polticas corresponden a un concepto de
dinmica. Ello no implica menospreciar los procedimientos y normas administrativas, que son un
avance democrtico

B.- Actores y participantes

En algunos anlisis el Estado aparece como el responsable de determinar por s solo las polticas a
seguir y debera ser tambin su nico ejecutor. las polticas pblicas se caracterizan por la
diversidad de agentes y recursos que intervienen en su cumplimiento. Esto es posible porque los
medios con los que el sector pblico cumple sus objetivos han variado.
Adems de su intervencin directa, las posibilidades de accin del Estado incluyen las de regular,
contribuir a generar extemalidades y a lograr masas crticas. Tambin la de entregar informacin y
seales a una comunidad cada vez mejor informada y responsable de sus propias acciones.

C.- Orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos y definiciones o modificaciones

institucionales

La existencia de orientaciones de poltica no garantiza el cumplimiento de una 'poltica'. Es posible

que dos pases tengan idnticas polticas pblicas respecto de un tema y que, sin embargo, la
cantidad y la calidad de la participacin pblica y tambin los resultados difieran
considerablemente.
No todas las polticas resultan posibles al mismo tiempo: qu hacer y cmo hacerlo son preguntas
que no pueden resolverse de modo secuencial en el terreno de las polticas pblicas. Las polticas
estn acotadas por mrgenes polticos y financieros de accin; en cuanto a lo primero, las polticas
normalmente corresponden a modificaciones de algo que ya existe, y en cuanto a lo segundo, ellas
deben permitir la mantencin de los equilibrios macroeconmicos bsicos, esto es, los que
permiten que la necesaria consolidacin del equilibrio fiscal se haga sobre bases permanentes que
no daen los objetivos de equidad y competitividad.

3. LA POLTICAS PBLICAS COMO UNIDAD DE LO PBLICO

A.- Institucionalidad y transaccin

La unidad bsica del anlisis institucional es la transaccin. De all que la organizacin debera
reflejar la naturaleza de las transacciones que realiza.

B.- Una excursin a los costos de transaccin

Las polticas pblicas tienen condiciones de existencia y costos especficos, ambos determinados
por la estructura del gobierno, as como por el medio legal, poltico, econmico y cultural.

se distinguan los costos atribuibles a la transformacin fsica de un bien para ponerlo en el

mercado, de los costos para fijar los precios a los cuales debera colocarse en el mercado. La
diferencia entre los dos tipos de costos permiti definir los costos de transaccin. las
organizaciones, adems de tener alguna funcin de produccin, tienen una estructura de
gobernabilidad la cual permite no slo gobernar internamente a la organizacin, sino tambin
relacionar a la organizacin con otras organizaciones para completar las distintas
etapas del intercambio y las transacciones. La gobernabilidad de la organizacin es un factor clave
para minimizar los costos de transaccin

La gobernabilidad ser un esfuerzo para establecer un orden que permita mitigar el conflicto y
obtener ganancias mutuas. El anlisis sobre los costos de transaccin econmica es siempre y en
todas partes un ejercicio de institucionalidad comparada

C.-El criterio de la remediabilidad

Todos los modos de organizacin tienen debilidades y fortalezas, de all que la eleccin sea entre
alternativas imperfectas. El criterio de remediabilidad planteado por Williamson se enuncia as: un
modo de organizacin no debera ser condenado como ineficiente a menos que pueda demostrarse
una alternativa superior y que respete las mismas restricciones. Dicho de otra manera, una forma
de organizacin para la cual no hay una alternativa factible y posible de implementar con ganancias
netas, se presume que es eficiente se sostiene que mientras la economa es el arte de lo ptimo, la
poltica es el arte de lo posible.

D.- Proceso poltico

Las polticas econmicas deben ser vistas como procesos econmicos y polticos que se condicionan
mutuamente. En esta interaccin existen costos polticos de transaccin, debido a las asimetras de
informacin en el campo de la accin pblica. Los costos de transaccin llevan a que las soluciones
ptimas sean muy difciles de alcanzar por la debilidad de los sistemas de incentivos en la esfera
pblica.
Esto lleva a integrar los incentivos que emanan de la racionalidad individual con los incentivos que
aparecen en los procesos polticos. si en cada perodo la poltica seleccionada maximiza el valor de
los resultados corrientes y el descuento del final del perodo, la poltica ser consistente, pero no
necesariamente ptima. una variedad de frmulas para paliar los efectos de los costos de
transaccin, entre las que estn:

establecer compromisos abiertos

incentivar competencia
aplicar reglas de poltica
delegar responsabilidades en instancias con autonoma
ampliar la memoria sobre acciones pasadas
invertir en reputacin
aplicar normas de transparencia
usar sistemas de monitoreo
coordinar los objetivos de las agencias pblicas
evaluar resultados.

4. CONSECUENCIAS DEL CRITERIO ADOPTADO

A.-La diferencia entre la poltica y las polticas pblicas

Es frecuente que se use "poltica'' y "polticas pblicas" como sinnimos, pero se trata de cuestiones
distintas. La poltica es un concepto muy amplio, relativo al poder en la sociedad en general. Las
polticas pblicas, en cambio, corresponden a soluciones especficas de cmo manejar estos
asuntos pblicos. las polticas pblicas todava no reciben la atencin que merecen a nivel
acadmico y de los medios de comunicacin. La poltica sin propuestas de polticas pblicas corre el
riesgo de concentrarse en la distribucin del poder entre los agentes polticos y sociales

B.- Gobierno y polticas pblicas

Los gobiernos son instrumentos para la realizacin de polticas pblicas. As como el logro principal
de una empresa privada no es su organigrama, sino sus utilidades, lo importante en el gobierno son
los resultados de bienestar social. Las polticas pblicas permiten ordenar en torno a su finalidad o
propsito, leyes, metas ministeriales, prcticas administrativas y partidas presupuestarias. Ellas
pueden entregar al gobierno los principales criterios de anlisis estratgico, as como de evaluacin
de la gestin pblica. El apoyo de los partidos al gobierno podra estructurarse en torno a ellas. De
all que quien quiere el gobierno, quiere polticas pblicas. El gobierno en una enorme empresa en
la que se toman decisiones sobre temas importantes para todos los ciudadanos.

SEGUNDA PARTE: LAS POLTICAS EN LA DISCUSIN DE LA AGENDA PBLICA Y EL PROGRAMA DE

GOBIERNO

1. CMO SE DISCUTE LO PBLICO?

En democracia cmo se puede pasar del mundo de las ideas a la accin pblica? El proceso parece
ser ms o menos as: primero, todos podemos generar, refinar o combinar ideas, si bien algunas
ideas o sistemas de ideas son ms potentes que otras. A su vez, la mayor parte de las ideas tienen
consecuencias sociales y cuando algn grupo las percibe, puede ingresarlas a la agenda social, que
es el conjunto de los temas que una sociedad discute. Toda sociedad tiene un debate sobre s
misma, que es su reflejo. La riqueza de una sociedad se mide por la complejidad de su agenda
pblica, as como por su capacidad de procesarla. De all que la democracia debe educar a sus
ciudadanos en su habilidad de expresarse pblicamente. La formacin de la agenda necesariamente
implica la seleccin y jerarquizacin de los temas, la inclusin de ciertas materias o cuestiones
pblicas y la definicin del modo cmo van a ser abordadas. La agenda cambia. En el mediano
plazo, la agenda pblica tiene diversos grados de concrecin: algunos objetivos se realizan, otros
slo parcialmente. Algunos son superados u olvidados.

2. RAZN Y POLTICAS PBLICAS

El trnsito de la agenda al programa y del programa a las polticas nunca ser un proceso cerrado,
ya que la agenda es muy amplia y porque ella se renueva constantemente, mediante el ejercicio de
la razn y la discusin social.
Con mayor o menor frecuencia e intensidad todos percibimos una diferencia entre lo que existe y lo
que podra existir; una tensin entre el ser y el deber ser; la posibilidad de llegar a ser algo distinto
de lo que somos o de que las cosas sean de otra manera. Esta es la base comn de la imaginacin y
la utopa; el desarrollo y la organizacin. Sin duda el pensamiento utpico tambin presenta
peligros y no slo potencialidades positivas. Cuando ste se salta las ideas, convertidas en
programas realistas y bien instrumentados, llega a gestos voluntaristas, cuyo fracaso puede
precipitar una espiral de represin y violencia, ya que en estos casos suele buscarse un chivo
expiatorio.

No es posible separar a las polticas pblicas de la dimensin normativa. Todas ellas corresponden a
elecciones, en cualquier sentido que ellas sean. De modo complementario, tiene poco sentido
discutir sobre valores sin considerar las polticas pblicas que podran encarnarlos. Todos los
buenos asesores de polticas dedican su tiempo y energas no slo al desarrollo de lo
econmicamente viable, sino tambin a expandir el campo de lo polticamente posible

3. DE LA AGENDA PBLICA AL PROGRAMA

Para llevar a la prctica diversos aspectos de la agenda pblica se requiere una accin social
concertada. La voluntad poltica no se construye en la relacin entre gobernante y gobernados, sino
de la sociedad con s misma. La capacidad de definir un programa en lo social, poltico y econmico
es determinante de la estabilidad y del carcter reformista de la democracia, as como la precisin
del respectivo pacto fiscal. Los programas de estabilizacin y de reforma, y los consiguientes
cambios institucionales, requieren un apoyo sostenido en sus diversas fases; tambin las
propuestas para anticipar o superar situaciones crticas. La lnea de menor resistencia siempre ser
la suma de gestiones e intereses, que habitualmente resultar en programas perversos. De all que
se requieren esfuerzos permanentes para analizar los argumentos en conjunto y plantear opciones
jerarquizadas de polticas que sean consistentes, financiables y que cuenten con apoyo poltico
sostenido

A.- Importancia de las polticas pblicas

La discusin de dicha agenda habitualmente se ha caracterizado por el predominio de la retrica y

la falta de precisin, mientras el conjunto de polticas reales (de mayor o menor calidad tcnica)
resulta privativo de los gobernantes y estudiosos, o aparece de modo desdibujado en la prensa. Un
modo populista y conciliador de hacer poltica privilegia la viabilidad poltica por sobre la eficacia.
Los enfoques neoliberales, por el contrario, han privilegiado la eficacia econmica por sobre la
viabilidad poltica y por eso muchas veces se han combinado bien con autoritarismos. Lo
importante es que hay maneras de hacerlo en democracia y con eficiencia, mediante la adecuada
utilizacin de las polticas pblicas.

B.- De las preferencias individuales a las sociales

Se dice que una conducta es racional si existe un orden de preferencias que explique las elecciones
del individuo. Pero toda relacin social es el resultado de la interaccin de mltiples racionalidades
distintas, individuales o de grupos. Arrow formula dos grupos de hiptesis.

Las primeras se refieren a las preferencias individuales de los ciudadanos:

alternativas dadas, que no cambian durante el debate electoral
preferencias completas (se refieren a cualquier par de alternativas) ordinales y transitivas
(si a esa preferida o igual a b y b es preferida o igual a c, entonces a es preferida a c, y e
independencia de opciones irrelevantes; el orden entre a y b no depende de c.

La segunda se refiere a la escala social de preferencias:

al igual que la individual, ella debe ser completa, ordinal, transitiva e independiente de las
opciones irrelevantes
debe respetar el ptimo de Pareto. Si nadie veta una opcin y alguien la prefiere, sube en la
escala social, y
la ordenacin social debe reflejar las preferencias individuales de modo que se respete el
principio de no dictadura, de intimidad y el principio antiestratgico (de expresin de
preferencias falsas).

Bentham fue pionero en el uso del clculo utilitario para obtener juicios acerca del inters social
mediante la agregacin de los intereses personales de diferentes individuos en la forma de sus
respectivas utilidades. La preocupacin de este autor se refera a la utilidad total de la comunidad,
sin preocupacin por su distribucin, lo que representa una limitacin de considerable importancia
tica y poltica. El nico criterio de mejora social es que una situacin alternativa sera mejor si el
cambio aumentara la utilidad de algunos, sin disminuir la de otros. Pese a los intentos de agregar las
racionalidades individuales en una racionalidad colectiva, siempre persistirn problemas, pudiendo
haber una brecha entre ambas. Una sociedad bien ordenada ser aquella en que los arreglos
sociales se basen en un acuerdo incluyente de toda la sociedad

C.- La escuela de la eleccin pblica

Se ha destacado el error de considerar al sector pblico como una "tercera parte" o actor neutral,
cuando en realidad es un participante endgeno, ya que est constituido por un conjunto de
personas que tienen sus propios motivos y aspiraciones. Esta es una lnea antigua en la Escuela de
la Eleccin Pblica, pero tiene ms adeptos que los miembros de ella. En el enfoque de la opcin
pblica el "hombre econmico" es reemplazada por el hombre que toma decisiones. Las diferencias
relevantes entre los mercados y la poltica no estn en el tipo de valores o de intereses que las
personas quieren lograr, sino en las condiciones en las que ellas persiguen dichos intereses. La
diferencia entre el intercambio en el mercado y el intercambio poltico est en que en el segundo se
trata de objetivos compartidos.

D.- El papel insustituible de lo poltico

La posibilidad de articular un programa es terreno privativo de lo poltico, porque los nmeros no

hablan por s solos y las programaciones no pueden ser autoevidentes. La poltica es "la esfera de la
decisin social", particularmente en democracia. No se puede esperar que los individuos formen
grandes asociaciones voluntarias para fomentar temas de inters pblico, a menos que existan
condiciones especiales para ello. Los polticos, actuando en un marco institucional Adecuado. Los
programas representan en la prctica una posibilidad de articulacin social de preferencias
individuales o de grupos que de otro modo podran ser eternamente inconsistentes. Una condicin
de xito al respecto es la efectiva articulacin de la voluntad general: ella requiere la formulacin de
programas claros y consistentes de polticas pblicas, de alta calidad tcnica y poltica y respecto de
los cuales se logre reunir el mximo de apoyo poltico y se asegure la gestin ms eficiente y eficaz
posible

E.- Concertacin social

Los procesos de concertacin suponen la existencia de una serie de factores tales como la
participacin de los agentes sociales en la elaboracin y toma de decisiones de polticas pblicas; su
responsabilidad respecto a las normas de negociacin y su voluntad de cooperacin. Se requiere
generar escenarios que permitan encauzar y negociar conflictos e intereses contradictorios; de otro
modo el consenso se puede convertir en su propio enemigo, al intentar reemplazar la dinmica
social por negociaciones cupulares. Para que la concertacin sea percibida como un ejercicio
legtimo y conveniente, ella debe atender a los diversos intereses y partes.

F.- Convergencia hacia el centro

Segn Anthony Downs, los partidos plantean polticas para ganar las elecciones, ms que ganan
elecciones para plantear polticas. En la prctica tiende a darse que las polticas convergen hacia el
centro de modo que coinciden la media, la moda, y el promedio. La mediana correspondiente al
resultado es independiente de la distribucin de las preferencias.
G.- Gobernabilidad democrtica

Un requisito del desarrollo es que los procesos polticos y sociales sean gobernables, esto es,
tengan un curso preestablecido para la articulacin de propsitos y la resolucin de conflictos. La
gobernabilidad puede asegurarse de modo autoritario, por lo menos por un tiempo, pero es
probable que lo sea de modo excluyente e inestable. La democracia, en cambio, es el sistema que
posibilita una gobernabilidad incluyente y estable

H.-Sistemas electorales

Los sistemas electorales son el conjunto de normas en virtud de las cuales se eligen el Parlamento y
el Poder Ejecutivo en una democracia representativa. Son fundamentales para moldear los
resultados polticos. Los sistemas electorales, as como las normas de agregacin, ejercen influencia
sobre la naturaleza de la coordinacin, la credibilidad y los problemas de agencia que los sistemas
fiscales deben encarar afectando el nmero de actores.

I.- Encuestas

Como en el chiste del borracho y el farol, las encuestas deben servir para iluminar, ms que para
sujetarse a ellas. Por otra parte, las encuestas en general son una fotografa rezagada dentro de la
pelcula de las polticas pblicas.

J.-Medios de comunicacin

Los medios de comunicacin se han erigido en el espacio fundamental de la poltica, aquel en el que
se forman las opiniones y las decisiones de los ciudadanos. Esto no quiere decir que los medios de
comunicacin tengan el poder, pero en ellos se juega el poder. Con lo cual la poltica tiene que
adaptarse a un lenguaje meditico que tiene tres reglas: simplificacin del mensaje, personalizacin
de la poltica, predominancia de los mensajes negativos de desprestigio del adversario sobre los
positivos que tienen poca credibilidad.

4. DEMANDAS PARA LA SOCIEDAD

A.- El tema

En el anlisis poltico suele asumirse muy estrictamente una racionalidad de las expectativas. Para
evaluar sus ganancias con un cambio de poltica los agentes deben entender completamente cmo
los afectara tal cambio, incluyendo sus efectos generales de equilibrio. Las polticas se determinan
a travs de un mecanismo
poltico y, por lo tanto, reflejarn el inters de los grupos ms poderosos en la sociedad.

B.- La participacin

La participacin se refiere a la posibilidad que personas o grupos tienen para influir, hacerse
presentes, en la determinacin de la agenda pblica y tambin en la formulacin, ejecucin y
evaluacin de las polticas pblicas.
 Ella permite una distribucin ms equitativa del poder y una mayor visibilidad de los
problemas sociales.
La participacin en un modo privilegiado en que los ciudadanos y las organizaciones que los
agrupan puedan hacer valer sus opiniones en el perodo que va entre un acto eleccionario y
otro.
Ella representa un complemento indispensable de la burocratizacin de los actos
gubernativos, otorga mayor transparencia al sistema poltico y agiliza la consideracin de
los problemas sociales ms relevantes; es tambin fundamental si se desea transferir ms
poder a la ciudadana o a los potenciales participantes en otros mbitos.
La participacin es un modo privilegiado de expresar la diversidad social; de hacer presente
a los diferentes grupos, tanto en sus demandas especficas, como en su visin del mundo.
Es una manera en la que la sociedad se reconoce a s misma.

Un medio potente de lograr un aumento de la participacin es el desarrollo sostenido de los

esfuerzos de descentralizacin. Segn los temas, la participacin puede alcanzar diversos niveles de
intensidad, incluyendo el compartir informacin, realizacin de consultas, participacin en las
decisiones y/o en la implementacin de las polticas. La informacin es un antecedente
indispensable de toda participacin. Se trata de informacin bsica, abierta y no predigerida, a la
que se pueda acceder libremente. De este modo puede generarse opinin pblica.

5. LAS DEMANDAS SOBRE EL SECTOR PBLICO

Es evidente que diversos puntos de la agenda y del programa requieren la participacin del sector
pblico en su puesta en prctica; principal, pero no nicamente en la forma de polticas pblicas.
participacin del Estado y del gobierno en el desarrollo asume caractersticas diferentes en los
diversos pases. No cabe duda que las necesidades y posibilidades de la participacin pblica en el
proceso de desarrollo tiene especificidades nacionales, as como tambin las tienen los diversos
mbitos de trabajo del Estado y del gobierno.

A.- Papel del Estado

Paul Samuel son argumenta la necesidad de atender a la generacin de diversas externalidades en

el proceso econmico. Cuando es necesario asegurar la produccin de un amplio rango de bienes
pblicos cuyos beneficios se dispersan tanto entre la poblacin que ninguna empresa o consumidor
tiene incentivos econmicos para suministrarlos. Desde otro punto de vista, autores como
Douglass North y Robert Coase enfatizan la dependencia institucional del proceso de desarrollo y la
importancia de la reduccin de los costos de transaccin. Para Stiglitz, los papeles del gobierno
incluyen su aporte a la provisin de una infraestructura nacional en un sentido amplio; la gestin
fiscal y del sector financiero; las polticas sociales; los servicios pblicos y el desarrollo productivo
Las polticas macroeconmicas y sectoriales necesitan una forma nueva de interaccin de los
agentes pblicos y privados en diversos mbitos, como la informacin sobre mercados y tecnologa,
la reduccin de riesgos comerciales, la proteccin al consumidor, la proteccin de la propiedad
industrial y el fomento de la transferencia tecnolgica.

B.-Potencialidad y limitaciones de la participacin pblica

Un agente (organismo pblico) responde a mltiples "principales" (por ejemplo, electores, partidos
polticos, gobierno, usuarios directos, parlamento, gremios, etc.). Cada principal tiene una funcin
objetivo diferente. En estas condiciones, los incentivos o "seales" que enfrenta el agente se hacen
ms dbiles si los intereses de los principales no estn coordinados. El desafo es integrar las
restricciones del proceso poltico en el pensamiento, investigacin y recomendacin en materia de
polticas econmicas. el sector pblico tiene un lugar en la estrategia de desarrollo, si bien resulta
evidente que el papel de la institucionalidad estatal y de la accin del gobierno es variable entre
perodos y tambin entre pases.

6. DEL PROGRAMA A LAS POLTICAS DE GOBIERNO

Los gobiernos deben especificar los programas en polticas pblicas para su perodo. Lo habitual es
que no hayan polticas pblicas ptimas, sino un rango de soluciones posibles. No hay garanta de
escoger la mejor poltica pblica. Pero es un deber de los gobiernos elegir cursos de accin.

TERCERA PARTE: EL BUEN GOBIERNO Y EL CICLO DE LA SPOLITICAS PUBLCIAS

I. EL CICLO DE LAS POLTICAS PBLICAS

1. "MOMENTOS" ANALTICOS DE LAS POLTICAS PBLICAS

En las polticas pblicas se pueden distinguir cuatro momentos analticos ya que no

necesariamente etapas consecutivas el origen, diseo, gestin y evaluacin de las polticas
pblicas. Las polticas rara vez se extinguen por completo; es ms habitual que cambien o se
combinen con otras. Ciclo analtico de las polticas pblicas desde la agenda

2. PRECISIONES SOBRE EL ENFOQUE

Se ha sealado como problema del enfoque "por etapas" el que no es un modelo causal y que no se
presta para predecir o indicar de qu modo una etapa lleva a la otra.

A.- Enfoque abierto

Podra decirse que este ciclo analtico refleja un modelo de aprendizaje continuo. El ciclo de las
polticas pblicas nunca termina. Cada etapa de las polticas pblicas no logra agotar su contenido
potencial, tanto por defecto como por omisin.

B.- Carcter realista

Por otra parte, en cada etapa existe la posibilidad de fugas o discrepancias entre los aspectos
normativos del enfoque y los aspectos positivos a los que se aplica. No toda idea entra a la agenda.
No todos los temas de la agenda se convierten en programas. la agenda pblica incluye muchos
puntos de vista, incluso contradictorios, los que podran no tener cabida en el mismo programa. Las
polticas pblicas corresponden apenas a una seleccin de temas y objetivos del programa. las
polticas pblicas necesariamente representan algn tipo de simplificacin de los problemas. Las
polticas pblicas pueden, a su vez, modificar la discusin de los programas los que pasan a estar
acotados por ellas.
El diseo puede ser defectuoso porque no considere aspectos institucionales o porque no incluya
modalidades de evaluacin de las polticas.

3. BUEN GOBIERNO Y REFORMA DEL ESTADO, PROCESOS INSEPARABLES

A.- Reforma del Estado. Diversidad de enfoques

Por las mismas razones, quien quiere reformar el Estado, conviene que lo haga en torno a las
polticas pblicas y no de consideraciones exclusivamente organizacionales: el rgano debe servir a
la funcin.

Los ms tradicionales estn centrados en lo administrativo o en la teora de la organizacin.

En un sector competitivo, la estructura ms eficiente en maximizar el valor del resultado en
relacin a los costos de produccin tiende a desplazar a las dems.
Un enfoque, ms reciente y ms simple, es de corte cuantitativista, con dos variantes. Por
una parte, aquellos para quienes modernizar el Estado es achicarlo. Por otra parte, quienes
creen que lo determinante es aumentar ciertos insumos y recursos: ms computadores,
mejores sueldos.
Otros enfoques plantean la necesidad de centrar la reforma del Estado en el logro de sus
objetivos, preocupndose ms de los productos que de los insumos y de la normativa que
determina las modalidades de operacin del sector pblico.
Un enfoque que podra ser complementario del anterior es el del cambio por procesos.
Estos incluyen organizacin y mtodo, racionalizacin, calidad total, reingeniera,
desregulacin y mencin del rendimiento.

Esto es as porque a medida que aumenta el tamao de la empresa y se aaden niveles de

organizacin, la organizacin comienza a "perder el control" de la informacin.

B.- Reforma del Estado en torno a las polticas pblicas

Pareciera que la reforma del Estado requiere una manera de mirarla que supere la mera agrupacin
de objetivos razonables en s mismos Muchas propuestas de reforma del Estado tienen algn valor,
pero resulta indispensable establecer una jerarqua y secuencia entre ellas. De otro modo se ignora
el principio econmico bsico: los recursos son escasos para la multiplicidad de fines. Con este
enfoque se reconoce la evidente necesidad de racionalizar la estructura del Estado y de mejorar la
calidad de sus recursos humanos
C.- Trayectoria ptima

El buen manejo del gobierno equivale a que las polticas pblicas tengan una trayectoria ptima en
cada una de sus fases. Un buen gobierno reforma su estructura y su gestin de modo que las
polticas pblicas se cumplan a cabalidad. La coordinacin y coherencia en las diversas reas de la
accin del gobierno incluidos los programas, polticas, proyectos y decisiones especficas
correspondientes es un bien intangible de la mxima significacin.
Existen diversas maneras de reducir los costos de transaccin en procesos de decisin de polticas
pblicas. Entre ellos: los compromisos verificables e irreversibles, el anlisis de resultados, la
delegacin de decisiones, el establecimiento de agencias regulatorias, la independencia de la
poltica monetaria, la transparencia de la poltica fiscal expresada en el presupuesto. El sector
pblico en muchos pases tiene limitaciones cuya superacin potenciara su aporte al bien comn:
las polticas suelen encontrar resistencias y vacos institucionales o de gestin; su puesta en prctica
suele demandar soportes a veces inexistentes en ambos terrenos, lo que dificulta o imposibilita su
aplicacin. El verdadero poder del Estado est en su efectividad y sta se mide por la calidad y la
coherencia de la accin pblica, ms que por la cantidad de accin del Estado. sin gobernabilidad
poltica y social no hay gobernabilidad econmica.

D.- Medidas legales y administrativas

Debera dedicarse mayor esfuerzo a determinar las restricciones del modo ms realista posible. La
modernizacin estatal representa una labor compleja, que requiere acciones en frentes diversos,
incluyendo leyes y decretos, pero tambin medidas administrativas y revisin de procedimientos.

4. CMO SE TOMAN LAS DECISIONES DEL GOBIERNO?

A.- La gestin superior

Caracterizar la toma de decisiones en la alta esfera del gobierno es una tarea simple desde un
punto de vista formal. La Constitucin normalmente prescribe con claridad el papel de los poderes
pblicos y la estructuracin del Ejecutivo es relativamente sencilla. La toma de decisiones en la alta
esfera del gobierno es un proceso de negociacin que involucra a mltiples actores, no siempre en
posiciones predecibles sobre temas diferentes.

B.- El tiempo del Presidente como principal activo estratgico

Es fundamental asegurar que la autoridad ejecutiva disponga de tiempo para dedicar a las tareas
propias de la alta gestin gubernativa. Es posible disear una matriz sobre la mejor utilizacin del
principal recurso del gobierno.

C.- Modelos de toma de decisiones

Existen al menos tres modelos de toma de

decisiones por el Presidente.

D.- Aspectos estratgicos

Algunas polticas pblicas son ms importantes que otras. Y est en la naturaleza del buen gobierno
que su accin se ordene principalmente en torno a orientaciones y polticas estratgicas. Son
polticas estratgicas aquellas que prefiguran el legado del gobierno. Ellas deben dar los principales
criterios de evaluacin de la gestin propia y permitir ordenar a los partidos que apoyan al
gobierno.

El concepto de estrategia involucra:

Imaginarse y evaluar las posibles consecuencias de cursos opcionales de accin.
Poseer conocimiento de la competencia y de los efectos que se encontraran de tomar
determinadas acciones.
Voluntad de privarse de beneficios inmediatos con objeto de invertir en potencial futuro.
Un control sobre los recursos ms all de las necesidades inmediatas.
Habilidad para relacionar los conocimientos en un sistema interactivo.
Producir un cambio predecible y deseable en el equilibrio del sistema.

5. ASPECTOS INSTITUCIONALES

A.- Secretara de la Presidencia

Sus tareas suelen organizarse en las siguientes reas:

Jurdico-legislativa. Se incluyen la iniciativa de legislar y la agenda legislativa. Considera el trabajo

de comisiones bilaterales legislativas y el perfeccionamiento del proceso de generacin de ley al
interior del Ejecutivo.
Ejecutiva. Se efecta el procesamiento administrativo de los decretos supremos.
Coordinacin interministerial. Incluye los comits interministeriales y otros instrumentos de
coordinacin, tales como las comisiones interministeriales y los grupos de trabajo ad-hoc. En esta
rea se disean y evalan las metas ministeriales.
Estudios. En ellas se preparan informes de estrategia poltica, de coyuntura y otros especiales.

B.- Metas ministeriales

Las metas ministeriales, por su parte, son el conjunto de tareas o planes prioritarios que los
ministerios y algunos organismos autnomos seleccionados se proponen desarrollar en el perodo
siguiente. Las metas ministeriales son un paso importante en la modernizacin y racionalizacin de
la gestin pblica, ya que permiten avanzar en el cumplimiento de diversos requisitos de ambos
procesos. Las metas ministeriales son un paso importante en la modernizacin y racionalizacin de
la gestin pblica, ya que permiten avanzar en el cumplimiento de diversos requisitos de ambos
procesos. Facilitan la evaluacin de las polticas pblicas mientras ellas se aplican.

C.- Asesora en Polticas Pblicas

Con diversas denominaciones se ha planteado la existencia de Unidades de Anlisis de Polticas

cercanas a la Presidencia. Ellas integraran profesionales de diversas disciplinas quienes desde un
punto de vista tcnico y poltico plantean alternativas a la consideracin y decisin del Presidente.
Estas unidades tienen roles especiales en el proceso de formulacin de polticas, identificando
problemas, estudiando alternativas y analizando su viabilidad econmica, poltica y administrativa.
Por su naturaleza, tales asesores no tienen lnea de mando sino de consejo.

Reuniones del Presidente: Preparacin de las reuniones del Presidente con los ministros y otras
autoridades de gobierno, as como con otras personas a quienes se les otorgue audiencia.

Seguimiento de polticas pblicas: Cada encargado de polticas pblicas en un rea determinada

(econmica, poltica, social o cultural) realiza el seguimiento de los temas de poltica pblica, a
distintos niveles segn la decisin del Presidente. Este trabajo se realiza en estrecho contacto con la
Secretara General de la Presidencia y la Direccin de Presupuestos. - Se presenta este seguimiento
al Presidente, quien lo revisa peridicamente (en reuniones o a travs de minutas). - Se mantiene
informado al Presidente, a travs de anlisis de polticas por tema, de los principales "cuellos de
botella" de diseo o implementacin de las polticas pblicas.

Preparacin de textos e intervenciones del Presidente: Se preparan los textos e intervenciones del
Presidente, asegurando conversaciones previas entre el Presidente y los responsables.

Informacin de prensa: Se mantiene informado al Presidente de los temas de actualidad nacional e

internacional especialmente aquellos de inters o polmica. Se pone realce en las informaciones
internacionales y a las discusiones sobre temas relevantes.

Trabajos especiales: A solicitud del Presidente o por iniciativa propia se realizan estudios sobre una
amplia variedad de temas referidos a las polticas pblicas. - Asistencia a reuniones, incluyendo el
Comit Poltico y la Secretara Tcnica.

6. PARTICIPACIN EN LAS DECISIONES

Las tareas de la gobernabilidad no se agotan con las elecciones, sino que continan con el diseo de
las polticas pblicas.

A.- Sociedad civil

Ampliacin del conocimiento sobre los mbitos de participacin en la ciudadana y en sus

organizaciones.
Difusin de informacin analtica y comparativa.
Generacin de capacidades para participar.
Programas especficos para consolidar la participacin sectorial.
 Fortalecimiento de las organizaciones civiles.
Promocin del control social como componente de la gestin pblica.
Consolidacin de una estructura institucional de seguimiento y evaluacin de la participacin
ciudadana.

B.- Los institutos de polticas pblicas

Los institutos de polticas pblicas habitualmente renen a tcnicos y polticos que encuadran sus
propuestas de polticas en determinados marcos analticos e ideolgicos. Los institutos en general
se plantean en torno al diseo si bien no exclusivamente de las polticas pblicas, tanto para
apoyar determinados aspectos como para bloquear otros.

C.- Lobby

Conviene regular y no pretender ignorar a los grupos de presin, as como a las actividades de lobby

II. Diseo de las Polticas Pblicas

1. LA ARTICULACIN TCNICO-POLTICA EVALUACIN ANTERIOR

a. Habilidades de un tcnico-poltico

Entre las habilidades de un tcnico-poltico destacan:

- La capacidad de presentacin y anlisis, incluyendo el manejo de analogas y el

conocimiento acabado de los aspectos institucionales, as como del sentido poltico de la
oportunidad.
- Tambin se requiere seleccionar lo relevante y destacar los resultados y costos previsibles,
- Es fundamental adquirir habilidad y precisin en el lenguaje escrito, saber razonar por
analoga, conocer detalles institucionales y aspectos legales de los diversos procesos
- Ser capaz de anticipar cmo sern percibidas las polticas y plantear su defensa en trminos
ms amplios, ideolgicos o - filosficos.
- Traducir los diseos de la poltica en actitudes del mundo real, en un medio de gestin
caracterizado por un escrutinio intenso y por reglas a veces difciles o absurdas;
- Parte esencial de la tarea del analista consiste en explicar y defender un plan de accin
razonable cuando el ptimo terico se desconoce o es prcticamente inalcanzable.
- El analista de polticas es un productor de argumentos de las polticas, ms semejante a un
abogado un especialista en argumentos legales que a un ingeniero o un cientfico.
- Sus capacidades son argumentativas: para examinar con espritu crtico los supuestos, para
producir y evaluar pruebas, para conservar muchos hilos en la mano, para buscar un
argumento en muchas fuentes dispares, para comunicarse efectivamente.

Los gobernantes necesitan el anlisis retrospectivo (posterior a la decisin) por lo menos tanto
como del prospectivo (anterior a la decisin), y probablemente ms.

b. Gobiernos y partidos
Los gobiernos requieren coordinar sus polticas pblicas con los partidos polticos. Los partidos
polticos deben ser capaces de organizarse para las elecciones, pero tambin de gobernar; para ello,
sera conveniente fortalecer los institutos de estudio ligados a ellos e insistir en la incorporacin de
personas con capacidad tcnica y cientfica para disear las propuestas de polticas pblicas.

Es conveniente formalizar diversos mecanismos de informacin y consulta entre el gobierno y el

Parlamento, de modo de mantener oportuna y debidamente informadas a las bancadas sobre las
iniciativas del Ejecutivo. Ellos pueden incluir reuniones semanales de ministros del rea poltica con
los presidentes de los partidos y los jefes de las bancadas, la constitucin de comisiones bipartitas
Poder Ejecutivo-bancadas parlamentarias y una fluida red de informacin con los partidos de
oposicin

c. La paradoja de la determinacin

Se ha planteado la existencia de la "paradoja de la determinacin", conforme a la cual las grandes

condiciones de equilibrio poltico-econmico, cualquiera que ellas sean, predeterminan lo que
suceder. Dentro de este marco, las asesoras de poltica no tienen sentido. A lo ms podra
distinguirse entre los consejos intiles, orientados a persuadir sobre cambios en creencias,
objetivos y valores, y aquellos orientados a mejorar la consistencia y la racionalidad.

Las condiciones exitosas de la entrega de asesora seran dos: la primera es la informacin

asimtrica, esto es cuando el asesor sabe ms que el asesorado. La segunda es la coincidencia de
intereses, incluso si no es exacta. Esta conduce a algn tipo de dependencia entre ambos. No se
puede entregar asesora sobre polticas pblicas suponiendo que la autoridad es un dspota
benevolente, sino considerando la estructura donde se toman las decisiones de poltica pblica.

d. De all la importancia de la ciencia del acomodo

La ciencia del acomodo

Racional comprensivo (por la raz) Comparaciones limitadas sucesivas (por las

ramas)
1 a. Aclaracin de valores u objetivos distintos 1b. Seleccin de valores, metas y anlisis
del anlisis emprico de polticas alternativas emprico de la accin necesaria que no son
distintos entre s sino que estn estrechamente
entrelazados

2a. Por tanto, la formulacin de polticas se 2b. Dado que los medios y los fines no son
intenta mediante el anlisis de medios y fines: distintos, el anlisis de medios y fines es a
Primero se aslan los fines: luego se buscan los menudo poco apropiado o limitado
medios para alcanzarlos

3a. La prueba de una poltica "buena" es que 3b. La prueba de una poltica "buena" es
pueda demostrarse que es el medio ms tpicamente que varios analistas se encuentren
apropiado para los fines deseados de acuerdo sobre una poltica (sin que estn de
acuerdo en que es el medio ms apropiado para
un objetivo convenido)

4a. El anlisis es comprensivo; se tiene en 4b. El anlisis est drsticamente limitado: i) se

cuenta todo factor relevante e importante omiten importantes resultados posibles ii) se
omiten importantes polticas alternativas
potenciales iii) se omiten importantes valores
afectados

5a. A menudo se recurre fuertemente a la 5b. Una sucesin de comparaciones reduce la

teora manera importante o elimina el uso de la teora

e. Incrementalismo

Para Lindblom existen tres significados del incrementalismo como anlisis de polticas:

Anlisis que se limita a la consideracin de opciones polticas, cada una de las cuales es
incrementalmente diferente al statu quo o anlisis incremental simple.

Anlisis caracterizado por un conjunto de otras estrategias simplificadoras que se apoyan de

manera mutua:

a) limitacin del anlisis a unas cuantas opciones polticas ms o menos bien conocidas;

b) vinculacin del anlisis de objetivos polticos y otros valores con los aspectos empricos del
problema;

c) mayor inters analtico en relacin con los males que han de remediarse que con las metas que
se han de perseguir;

d) secuencia de ensayos, errores y nuevos ensayos corregidos;

e) anlisis de algunas, no de todas, entre las posibles consecuencias importantes de las opciones
consideradas, y

f) fragmentacin de la labor analtica entre muchos participantes (partidistas) en el diseo de

polticas. Este es un incrementalismo inconexo.

Anlisis limitado a cualquier conjunto de estrategias, bien calculadas y escogidas, para simplificar
problemas polticos complejos, esto es, tomar un atajo que conduzca al anlisis "cientfico"
convencionalmente amplio. A esta prctica el autor da el nombre de anlisis estratgico.

f. Estudios

La asignacin de recursos para el estudio de las polticas pblicas es una falla de mercado. Es
habitual que no se sigan los pasos bsicos de una buena investigacin. Lindblom seala cuatro
principios rectores en materia de investigaciones profesionales valiosas para las polticas pblicas:

Partidismo en vez de prosecucin del inters pblico.

Diversos estudios para liberar de obstruccin a la mente en vez de preocupacin por soluciones
factibles.

Ayuda al ciudadano ordinario en vez de servir nicamente a los funcionarios.

 En vez de recomendaciones, disear la investigacin para encontrar necesidades especficas
crticas.

2. ARTICULACIN DE LAS METAS PROGRAMTICAS Y COTAS PRESUPUESTARIAS

a. El problema

Es necesario articular los criterios y compromisos poltico-programticos con el criterio de manejo

presupuestario equilibrado. Quin establece la articulacin peridica de las metas programticas y
las cotas presupuestarias? Si no es la misma institucin, cmo se articulan ambas?

El Presupuesto es la concrecin del programa de gobierno, el lugar de sinceramiento de metas y

cotas de financiamiento. Se trata de un acto complejo, en el que intervienen el Poder Ejecutivo y el
Legislativo.

El ejercicio presupuestario anual debe modernizarse. Al respecto puede establecerse un

presupuesto con base cero para sectores determinados, o privilegiar el uso de presupuestos por
programas, buscando reducir la inercia presupuestaria por diversas vas. En este ltimo caso el
presupuesto debe considerar programas con metas especficas que puedan ser evaluadas, y
apoyarse en un sistema de informacin que fluya en forma coherente desde los niveles de
operacin a los de toma de decisiones.

Desde otro punto de vista, la formulacin de polticas debe atender de modo explcito a las
implicaciones financieras de stas, precisando los nexos costo-resultado y conviene poner en
prctica las recomendaciones hechas en las evaluaciones.

b. Asignacin del gasto

La buena asignacin del gasto pblico tiene como prerrequisito el fortalecimiento del sistema de
evaluacin de las inversiones pblicas, cuyo objetivo es el de asignar los recursos de inversin hacia
aquellos proyectos e iniciativas de mayor rentabilidad social.

Un anlisis sistemtico del gasto pblico debiera apoyar la formulacin y ejecucin de una poltica
de gasto pblico, incluyendo el gasto militar y el correspondiente a subsidios a los productores. El
mtodo de evaluacin social de proyectos cuya finalidad central es medir el impacto que el
proyecto tiene sobre el bienestar general de la comunidad debe ser progresivamente aplicado al
total de la asignacin de recursos, incluyendo reas diferentes a las de inversin e infraestructura. A
travs de la utilizacin de precios sociales tambin llamados precios sombra, de cuenta o de
eficiencia se pueden jerarquizar las contribuciones que distintos proyectos pueden hacer a la
sociedad como un todo93. El anlisis costo-beneficio posibilita la evaluacin de proyectos,
determinando si son o no rentables mediante la comparacin de los flujos de beneficios y de costos
que su implementacin implica.

Para la evaluacin social interesa el flujo de recursos reales (de los bienes y servicios) utilizados y
producidos por el proyecto. Para la determinacin de los costos y beneficios pertinentes, la
evaluacin social definir la situacin del pas con versus sin la ejecucin del proyecto en cuestin.
As los costos y los beneficios sociales podrn ser distintos de los contemplados por la evaluacin
privada econmica porque: i) los valores (precios) de los bienes y servicios difieren del que paga o
recibe el inversionista privado; o ii) parte de los costos o beneficios recaen sobre terceros (el caso
de las externalidades o efectos indirectos). La formulacin y la evaluacin son el anverso y el
reverso de una misma medalla, dado que el proyecto no puede evaluarse sin ser previamente
formulado. De esta manera, la ubicacin temporal de la evaluacin est en la etapa ex-ante,
sirviendo sus resultados para decidir sobre la ejecucin del proyecto.

3. DISCUSIN Y SEGUIMIENTO DEL PRESUPUESTO

a. Ley de Presupuesto

Debe ser el principal instrumento de la poltica fiscal y conviene fortalecerla desde el punto de vista
macroeconmico. Al respecto, conviene institucionalizar la discusin respectiva en el Poder
Legislativo: puede ser de especial utilidad acompaar el proyecto de ley con una proyeccin fiscal
de mediano plazo, que ilustre las principales opciones y compromisos que enfrentarn las finanzas
pblicas en los aos sucesivos. Al respecto son tambin de utilidad los Fondos de Estabilizacin. Es
conveniente establecer en forma permanente que el monto de gasto corriente aprobado en la Ley
de Presupuesto tiene el carcter del lmite superior y que slo puede ser sobrepasado en casos
expresamente aprobados por ley.

b. Oficina de Presupuesto .

La creacin de una Oficina de Presupuesto en el Congreso Nacional podra contribuir a que el Poder
Legislativo cumpla con ms facilidad y conocimiento su funcin de discutir el Presupuesto de la
Nacin, ya que ayudara a disponer de informacin sistemtica y suficiente. Al respecto existen dos
opciones que es posible estudiar:

Una opcin es la Oficina de Presupuesto como una instancia de magnitud tal que pueda realizar
un seguimiento de la ejecucin presupuestaria, elaborar los estudios especficos que se consideren
necesarios y proveer a los parlamentarios de un anlisis suficiente sobre las implicancias
presupuestarias de las diversas iniciativas. La ventaja de esta opcin es la relativa autosuficiencia
del Congreso para disponer de la informacin requerida. Las desventajas son la extrema dificultad
de disponer de la capacidad instalada a fin de responder a los diversos requerimientos, la
generacin eventual de una planta amplia de funcionarios y la imposibilidad de entregar una
informacin elaborada de acuerdo con los criterios polticos que orientan la accin de las distintas
fuerzas representadas en el Congreso.

Otra opcin es la de establecer la Oficina de Presupuesto como una unidad pequea, con un
presupuesto flexible, que estructure las demandas de los parlamentarios canalizndolas hacia una
red de instituciones pblicas o privadas para su ejecucin. La desventaja de esta opcin radica en la
relativa falta de suficiencia del Congreso en estas materias. Las ventajas de esta propuesta son, sin
embargo, variadas: evita tener que aumentar en forma significativa la planta de funcionarios y
permite recurrir a los mejores especialistas del tema especfico que se trate y a las instituciones
tcnicas que posean una afinidad poltica con el o los parlamentarios que requieran los servicios.
Una tercera posibilidad sera alguna combinacin de las opciones anteriores.

4. LAS REFORMAS AL PODER LEGISLATIVO

La reforma analizada en este trabajo est centrada principalmente en el gobierno. Sin embargo, es
preciso considerar que:

Para el diseo de las ms diversas polticas pblicas, el Poder Legislativo tiene un papel de gran
importancia.

La eficacia de la funcin fiscalizadora y de control poltico del Parlamento est condicionada en

buena medida por el apoyo de que dispongan para evaluar tcnica y objetivamente las polticas
pblicas, las decisiones de poltica econmica y los efectos de los actos de gobierno.

Por otra parte, mediante una ley delegativa el Congreso puede delegar en el gobierno el poder
para adoptar decretos con fuerza de ley en reas preestablecidas y conforme a principios sealados
en la ley. El mecanismo de legislacin corresponde a la autorizacin dada por el Congreso para
cambiar leyes por decretos gubernativos, en particular en lo referido a procesos administrativos y la
organizacin de las reparticiones pblicas.

Conviene distinguir entre el fortalecimiento institucional y la organizacin interna del Poder

Legislativo; el primer aspecto se refiere a la relacin del Parlamento con su entorno, mientras que
el segundo se relaciona con el sistema de relaciones y mtodos de trabajo al interior del Congreso".

a. Representatividad y polticas pblicas

El primer aspecto se refiere al sistema de convicciones, valores, principios y reglas de juego

correspondientes, que determinan las funciones a desempear por la institucin parlamentaria, los
procesos de eleccin de sus miembros, el estatuto de los mismos, las pautas bsicas de su
funcionamiento, as como los modos de relacin con los dems poderes del Estado y con la
sociedad y los actores sociales en general.

El tema del conflicto de intereses que puede plantearse a los parlamentarios es importante. Al
respecto la prctica internacional flucta entre el nfasis en las prohibiciones y el nfasis en la
informacin.

b. Como organizacin

En la segunda esfera existen diversos requerimientos de reforma, referidos a los recursos humanos,
financieros, tecnolgicos, de competencia y capacidades que estn al servicio de las funciones de la
institucin parlamentaria. En las ltimas dcadas se experimenta un aumento de la carga de trabajo
del Poder Legislativo; se incrementa el nmero de leyes y enmiendas y el control del Ejecutivo se
hace ms complejo a medida que ste aumenta su produccin normativa y extiende su
intervencin a nuevos terrenos. Ello ha trado como corolario un incremento en la demanda de
medios requeridos por los parlamentarios. Se trata de una asistencia de tipo material, pero tambin
de medios de informacin y de documentacin.

Los parlamentos requieren elevar sus niveles de eficacia legislativa, de fiscalizacin y de

representacin. Para tales fines, resultan funcionales la modernizacin y el fortalecimiento
institucional a travs de diversos medios:
 Profesionalizacin de los aspectos administrativos del Parlamento

Instalacin de sistemas de informacin, documentacin y referencia legislativa; conviene asegurar

la conexin del Congreso con redes informticas, bibliotecas y centros especializados

Diseo y puesta en marcha de canales de comunicacin que favorezcan la participacin ciudadana

en la discusin de las leyes

Fortalecimiento de los sistemas de asesora y apoyo tcnico del trabajo parlamentario y

Transparencia

III. GESTIN DE LAS POLTICAS

La gestin es un tema transversal, ya que existen factores generales que determinan su calidad,
tales como su transparencia, flexibilidad, descentralizacin, especializacin, separacin entre
instancias decisorias ejecutoras y evaluadoras.

1. GESTIN PBLICA Y PRIVADA

La gestin pblica y la privada no son idnticas. La diferencia de fines entre el sector pblico y el
privado conlleva diferencias de gestin. El marco en el que se desenvuelve la gestin pblica difiere
del de la gestin privada. Los principios ms importantes a este respecto son los de:
responsabilidad poltica transparencia ecuanimidad disciplina fiscal. La reforma de la gestin
pblica del Estado debe fortalecer, antes que debilitar, estos principios. De all que la gestin
pblica requiere de criterios, prioridades e instrumentos propios. Una de las diferencias principales
entre la gestin pblica y la privada es que las instituciones pblicas generalmente no efectan
transacciones a travs del mercado, sino que prestan servicios a menudo en forma gratuita al
pblico. Esto significa, por un lado, que dichos servicios no tienen una expresin monetaria que se
aproxime a su valoracin por el receptor y, por otro, que su prestacin y el funcionamiento de los
organismos pblicos que los administran debe financiarse con transferencias desde el nivel central.
Ello determina que en la mayora de los casos la vinculacin entre producto y financiamiento es
indirecta; no existe una expresin simple y directa, equivalente a la lnea final del balance, que
refleje los resultados de la gestin de dichos organismos, y la disciplina financiera es impuesta por
agentes o mecanismos internos del Estado, en lugar de los usuarios o "clientes" de los servicios
pblicos.

2. ASPECTOS PRESUPUESTARIOS Y FINANCIEROS

a. Productividad del gasto pblico

La obtencin de los objetivos de las polticas pblicas se ver facilitada por un aumento en la
productividad del gasto pblico, cualquiera sea su nivel: con ello no se busca atacar el gasto pblico,
sino el mejor cumplimiento posible de los acuerdos programticos y las polticas pblicas que
dieron origen a tal gasto.

Para ello debe satisfacerse dos condiciones; eficiencia en funcin de los costos y combinacin
ptima de productos a niveles sostenibles de gasto agregado. La primera conlleva el diseo y la
ejecucin de programas o proyectos de gasto pblico para generar niveles dados de producto o
lograr objetivos especficos a un costo mnimo. La combinacin ptima de productos por su parte,
implica que los beneficios sociales derivados de los programas de gasto pblico deberan igualarse
en trminos marginales.

b. Cmo mejorar la gestin del gasto pblico? Tres enfoques

Segn el enfoque ms tradicional, tal mejora debe ser impulsada de modo centralizado, por una
oficina especializada.

En un segundo enfoque se considera que un tema esencial es el establecimiento de un vnculo

progresivo e irreversible entre financiamiento y resultados, para que la asignacin de recursos
incentive un mejor desempeo. Para ello conviene desarrollar una relacin de carcter ms
contractual entre la autoridad financiera y los servicios pblicos. A su vez, son requisitos de esta
relacin el mejorar los sistemas de informacin sobre gestin y el aumento de la flexibilidad en el
manejo de sus recursos por los servicios

En cambio, en la experiencia de diversos pases de la OCDE, el papel de control y seguimiento por

parte de la oficina de presupuesto parece crecientemente incompatible con la reforma de la
gestin pblica. Esto, porque uno de los componentes de esta ltima es la mayor flexibilidad en el
uso de los recursos entregada a las agencias que realizan el gasto, en un marco de mayor
transparencia y mejor rendicin de cuentas que las responsabiliza por sus resultados.

Tres tareas bsicas de la Oficina de Presupuesto:

Mantencin de la disciplina fiscal: Su forma ha cambiado. Es probable que el principal instrumento

en este sentido sea el desarrollo y la puesta en prctica de un marco de estabilizacin de mediano
plazo. Dicho marco incluye proyecciones, normas y medios de asegurar su cumplimiento. El control
del aumento de las transferencias y otros gastos mandatados es tambin una tarea de este tipo, a
travs de reglas que son gatilladas si estos programas exceden determinados lmites
presupuestarios.

Eficiencia agregada: Las Oficinas de Presupuesto se empiezan a alejar de los sistemas

centralizados de asignacin de recursos. La iniciativa sobre la propuesta de cambios en poltica
tiende a ser traspasada a los servicios, los que plantean intercambios entre sus programas dentro
de las restricciones presupuestarias. Este intercambio se convierte en la principal decisin
presupuestaria.

Eficiencia tcnica: Las Oficinas de Presupuesto dedicarn recursos considerables a hacer posible la
medicin de las ganancias de productividad. Ello puede requerir una revisin de los sistemas de
contabilidad y de medicin, sanciones ms fuertes e incentivos para el desempeo, mayores
demandas sobre los ejecutivos para que acten como agentes de cambio en sus organizaciones,
nuevos medios contractuales de especificar y monitorear resultados.

c. La institucionalidad fiscal

Una adecuada institucionalidad fiscal es parte importante de la institucionalidad democrtica, ya

que ella permite compatibilizar equilibrio macroeconmico y crecimiento, garantiza el uso de los
recursos conforme al acuerdo social expresado en las polticas del gobierno, y mejora la gestin
fiscal, al establecer incentivos adecuados y mtodos de control y evaluacin. Para ello las
instituciones fiscales deben tener en cuenta a todos los actores sociales que corresponde: Poder
Ejecutivo nacional, gobiernos sub-nacionales, entidades pblicas autnomas, el Parlamento, los
organismos de control y la sociedad civil, dando apoyo tcnico a los actores ms dbiles del proceso
presupuestario.

La autonoma del Banco Central debe ser especficamente considerada. La evidencia acadmica al
respecto indica que los bancos centrales independientes tpicamente producen niveles de inflacin
menores que sus contrapartes no autnomas, pero tambin contribuyen menos al crecimiento en
largo plazo. En definitiva en este terreno, las instituciones que se desarrollen deben permitir la
participacin de todos los actores y tratar de influir en las normas y prcticas informales. Ello
implica, en primer trmino, fortalecer las instancias del Poder Ejecutivo encargadas de velar por la
coherencia entre la distribucin de recursos fiscales y los programas de gobierno, e instaurar
prcticas que contribuyan al buen manejo de los recursos. Implica, en segundo lugar, dar ms
apoyo tcnico a los actores ms dbiles del proceso presupuestario: los gobiernos sub-nacionales,
los parlamentos y la sociedad civil. Indica, por ltimo, que no slo se debe prestar atencin a las
instituciones formales sino tambin al mundo de las reglas y prcticas informales, mbito en el que
el debate pblico y la generacin de consensos democrticos son insustituibles.

d. Gestin financiera

Algunos principios bsicos del sistema de gestin presupuestaria son los siguientes:

Disciplina fiscal para imponer lmites del gasto pblico y regular las fuentes de financiamiento
fiscal.

Carcter incluyente. Debe existir una centralizacin normativa y de procedimiento que abarque a
todos los organismos pblicos relevantes de manera de asegurar la gobernabilidad fiscal. No debe
permitirse la generacin de dficits cuasi-fiscales no esperados.

Flexibilidad. Debe haber instrumentos que permitan ajustar el ritmo de la implementacin

presupuestaria sin que por esto se desvirten las orientaciones fundamentales aprobadas por el
Congreso.

Centralizacin de la autoridad fiscal. Dicha autoridad es la responsable de la administracin de las

finanzas pblicas, por lo que los montos de gastos deben tener niveles mximos, ajustables de
acuerdo a la realidad macroeconmica.

Transparencia de la gestin. La ejecucin financiera de las polticas pblicas debe ser lo ms

transparente posible, de modo que pueda ser evaluada oportunamente. Para ello deben
establecerse algunas reglas mnimas, simples y que produzcan indicadores significativos. Debera
incentivarse la presentacin de informes anuales de lo realizado por las diversas instituciones
pblicas.
En Chile, el Sistema de Informacin para la Gestin Financiera del Estado (SIGFE) est dirigido a
mejorar la oportunidad y calidad de la informacin para la formulacin presupuestaria anual, la
ejecucin en cada una de sus fases, la contabilidad, la tesorera y la administracin de caja y el
control de los resultados presupuestarios, entregando informacin relevante en forma oportuna de
acuerdo a la demanda de los distintos actores involucrados en la administracin de los recursos
financieros del Estado.

e. Aspectos financieros de la descentralizacin

El proceso de la descentralizacin se sustenta fundamentalmente en la participacin en las

transferencias, pero este proceso es ms acentuado en el caso de los gastos que en el de los
ingresos. Ello crea una brecha, a veces difusa entre la desconcentracin de la administracin pblica
y la descentralizacin fiscal. Un alto grado de dependencia financiera respecto del nivel central
quita mayores posibilidades de sustentabilidad a los procesos de descentralizacin. Es necesario
respetar el principio de la responsabilidad fiscal, ya que la autonoma implica capitalizar o asumir los
resultados de la conducta propia; as como el de coordinacin fiscal, ya que la autonoma no implica
extraterritorialidad: las polticas tributarias y de endeudamiento deben poderse coordinar, tanto
espacial como temporalmente.

Especial atencin debe merecer la descentralizacin presupuestaria, de modo de evitar los

desequilibrios financieros locales. Para lograrlo, se debe incorporar al municipio los recursos que
financian programas especficos de alcance local; agilizar los procedimientos de cobro y hacer ms
eficiente o externalizar la recaudacin; otorgar mayor transparencia al Fondo Comn Municipal all
donde este mecanismo exista y licitar la cartera de morosos municipales, entre otras medidas. El
fortalecimiento de las finanzas locales puede requerir varias lneas de accin:

Mejoramiento de la capacidad administrativa y tcnica de las localidades; fortalecimiento de los

sistemas de informacin fiscal y socioeconmica a nivel municipal para fines de seguimiento y
evaluacin.

Cierta flexibilidad del sistema impositivo, que permita a los gobiernos locales tener autoridad para
fijar sus propias tasas de impuestos y determinar los cobros a los usuarios. Complementariamente,
es recomendable flexibilizar los gastos, de modo de responsabilizar cada vez ms al gobierno local
en la definicin y ejecucin de los programas prioritarios de inversin local.

El impuesto inmobiliario puede organizarse a nivel municipal, por su conocimiento y proximidad al

bien. Ello requiere la uniformidad de los criterios de valoracin e informacin catastral.

Conviene plantear nuevas fuentes de ingresos a nivel local, tal como los llamados cobros a
usuarios y contribuciones especiales por beneficios especficos relacionados con el desarrollo
urbano, contribuyendo as a su autofinanciamiento.

En cuanto a las transferencias intergubernamentales, conviene que el diseo sea simple y

transparente, en vez de introducir sofisticados criterios para su asignacin. Dichas transferencias
deben ser complementarias al esfuerzo recaudador municipal y servir para la promocin de una
gestin eficiente, responsable y autnoma.
 Respecto del endeudamiento municipal, debe haber una clara percepcin de los beneficios o
rentabilidad de las inversiones y su respectiva recuperacin.

f. Transparencia del gasto pblico

Ella incluye la apertura al pblico con respecto a la estructura y las funciones del gobierno, las
intenciones en materia de poltica fiscal y la contabilidad del sector pblico. Corresponde entregar
informacin actualizada y pertinente sobre la gestin del sector fiscal y lo mismo debe hacer las
empresas pblicas. La contabilidad de los agentes pblicos debera ser oportuna y auditada
externamente.

Es conveniente que exista una norma general sobre la necesidad de los entes pblicos de informar
sobre su desempeo en relacin a los estndares u objetivos preestablecidos. Tambin
corresponde establecer su revisin por entidades externas o, en algunos casos, mediante
verificaciones independientes.

Las cuentas fiscales deben abarcar no slo el mbito de las acciones fiscales sino tambin de las
cuasi-fiscales, y no slo las cuentas de resultados sino tambin la hoja de balance del sector pblico
(activos, pasivos, patrimonio neto). Debera apuntarse a reducir las operaciones
extrapresupuestarias y el dficit cuasi-fiscales.

Para realzar la transparencia de las finanzas pblicas, es deseable ir reduciendo el alcance de las
prcticas cuasi-fiscales e incluyndolas en el presupuesto pblico. Eso permitira un mayor control
macroeconmico, un adecuado anlisis de los efectos sectoriales y distributivos de la poltica fiscal,
un buen control democrtico y, en fin, el tener una visin global de los costos de las mltiples
actividades desarrolladas por el Estado y de los recursos necesarios para financiarlas.

g. Gasto militar

El gasto pblico militar se ha analizado poco, principalmente por razones de orden poltico, las que
tambin limitan el acceso a la informacin pertinente. Sin embargo, a raz de diversos
acontecimientos, empieza a ser objeto de anlisis econmico, tanto por los gobiernos como por los
organismos multilaterales, sobre todo en lo que se refiere a cul es su nivel apropiado (cunto es
suficiente?) y su costo de oportunidad (cul es su impacto econmico directo e indirecto?), as
como lo relativo a un sistema de adquisicin de armamento que sea eficaz en relacin con sus
costos (cul es su efecto por unidad monetaria?). Al igual que ante cualquier otro gasto pblico,
corresponde abrir un debate sobre la eficacia y eficiencia del gasto militar en relacin al proceso de
desarrollo en general y a su impacto econmico en particular.

El gasto militar y policial contribuye a generar defensa y seguridad ciudadana, que son bienes
pblicos que, segn muestra la experiencia, pueden lograrse con niveles muy diferentes del gasto.
Por otra parte, la concertacin internacional permite evitar aumentos del gasto militar cuyo
dinamismo simultneo no incrementan la seguridad de pas alguno.

h. Poltica de inversiones de las empresas pblicas

Se debe establecer una poltica de inversiones para algunos aos, adecuada a la planificacin
estratgica de cada empresa, e independizar este proceso de la discusin presupuestaria anual.
Debiera ser poltica de las empresas pblicas financiar su desarrollo utilizando el mercado
financiero nacional e internacional, incorporando activa y mayoritariamente el sector privado al
financiamiento del crecimiento de ellas, estableciendo sociedades mixtas, coinversiones y otras
formas de asociacin. Lo anterior exige el compromiso de las empresas de generar una cartera de
proyectos que les permita aprovechar las oportunidades existentes. Por otra parte, el Estado debe
asegurar a la empresa acceso al financiamiento directo o indirecto para ejecutar las inversiones que
cumplen con los requisitos inherentes a cualquier proyecto viable una rentabilidad superior al
costo de oportunidad del capital y coherencia con la estrategia corporativa y que adems
aseguren la mantencin de competitividad estratgica.

3. CONTROL Y FISCALIZACIN. ASPECTOS JUDICIALES

a. Control

La evaluacin legal y administrativa incluyendo los aspectos contables es, en realidad, una
modalidad de control que no debe confundirse con la evaluacin de resultados. Para agilizar la
aplicacin de las polticas, conviene que el control de la legalidad de los actos pblicos sea posterior
al inicio de su ejecucin. Para ello es preciso elevar la capacidad fiscalizadora interna, o contratar
capacidad externa; en todo caso, debe superarse la actitud de esperar que las desprolijidades sean
arregladas en el camino por un ente extremo al que se puede culpar de la demora.

De ese modo la responsabilidad pasa al administrador mismo, quien deber responder por sus
acciones ante las autoridades competentes. La auditora interna puede estar a cargo de un
funcionario que revisa e informa directamente al ministro o jefe de servicio sobre plazos y
condiciones de la ejecucin presupuestaria, objetivos ministeriales y licitaciones pblicas, entre
otros.

El control a nivel municipal requiere perfeccionar la participacin de la comunidad, mediante

diversas vas. Debe entregarse informacin peridica de una cuenta de gastos, asistencia de los
concejales y temas debatidos en los concejos. Debera establecerse la obligacin de informar sobre
denuncias realizadas y su resultado. Tambin debe perfeccionarse la fiscalizacin por el Concejo
Municipal, estableciendo un quorum bajo para ello. La regulacin puede ser controlada por
organismos relativamente permanentes en la estructura central del gobierno. La democracia
ateniense institucionaliz la euthuna, una investigacin estandarizada y detallada de la conducta del
encargado de un cargo pblico al final de su perodo.

b. Fiscalizacin

Los diversos servicios fiscalizadores deben contar con la necesaria flexibilidad y los medios para
aumentar su eficacia frente a la creciente complejidad de la licitacin de obras de inversin o de la
adjudicacin y el seguimiento de proyectos de desarrollo social. En algunos pases, el Poder
Legislativo tiene un papel fiscalizados Este debe ser real y eficaz, sin constituir una carga excesiva
que entorpezca la gestin pblica. Pueden existir recursos extra-jurisdiccionales, incluyendo los
recursos administrativos y los ombudsman. La inspeccin de los servicios pblicos debe ser
independiente de los servicios inspeccionados. La fiscalizacin de diversas regulaciones puede ser
transferida al sector privado, tanto en el sector productor de bienes como el de servicios. Por otra
parte, puede analizarse la creacin de una Superintendencia de Municipios, que tenga la capacidad
de fiscalizar el funcionamiento municipal y que haga pblica la informacin de los resultados de la
gestin municipal.
c. La reforma del Poder Judicial y las polticas pblicas

La calidad del sistema judicial es determinante de la puesta en prctica de las polticas pblicas,
especialmente cuando no existen instancias de lo contencioso-administrativo.

El Poder Judicial provee el cumplimiento coercitivo de las polticas pblicas. Sin embargo, es
necesario evitar la judicializacin de dichas polticas.

Las modalidades de aplicacin de las polticas pblicas pueden ser modificadas por procesos o
fallos judiciales.

Los niveles de corrupcin estn condicionados por la calidad del sistema judicial

4. RECURSOS HUMANOS

Las polticas pblicas cobran vida a travs de sus componentes humanos; stos son un factor
estratgico en cualquier intento de modernizacin de su administracin. Este es el principal recurso
del sector pblico y su gestin requiere profesionalizacin, capacitacin, transparencia y un alto
grado de comunicacin interna.

a. Gestin directiva

Las ms recientes teoras de la organizacin destacan la significacin de las caractersticas

personales de los jefes, especialmente su capacidad de liderazgo en el sentido moderno del
trmino: claridad de conduccin, capacidad de trabajo en equipo y de delegacin de funciones,
consideracin de las situaciones personales, entre otros.

Es habitual que se relacionen las remuneraciones con el desempeo de los gerentes y los resultados
de sus respectivas agencias pblicas, permitiendo mejorar la gestin desde los niveles ms altos del
Estado e involucrar a cuantos se desempean en el servicio pblico. Tambin que se fomente el
desarrollo de capacidades, el perfeccionamiento de los gerentes pblicos y la adopcin de nuevas y
modernas formas de trabajo al interior de las organizaciones pblicas. Existen tres modalidades de
seleccin: externalizacin por medio de una empresa privada; centralizacin en un organismo de
gobierno; y seleccin por parte del propio servicio.

b. Nmero de funcionarios pblicos. Su reduccin

La determinacin el tamao adecuado del empleo pblico slo puede hacerse pas por pas,
tomando en cuenta las funciones asignadas al sector pblico en tal pas, el grado de
descentralizacin, el perfil de habilidades y la situacin fiscal. Al menos conceptualmente, es posible
distinguir la reduccin del empleo pblico masivo e innecesario de aquellas redundancias
producidas por un proceso de reforma del Estado. En cuanto al modo, las reducciones de personal
tienden a basarse en la jerarqua y en la antigedad, afectando de este modo a aquellos que fueron
contratados al final. Parece ms razonable que dicha reduccin tenga alguna justificacin que
pueda ser discutida de manera precisa, de modo de evitar que los eventuales buenos resultados
financieros se conviertan en malos resultados econmicos.

c. Relaciones laborales. Participacin interna

La gestin del sector pblico, as como su reforma, deben hacerse con los trabajadores del sector, y
no al margen de ellos o contra ellos. El conocer, compartir y hacer suyos los propsitos y los
mtodos de las polticas pblicas permiten un mejor trabajo de equipo. Es necesario asentar el
reconocimiento de la dignidad de la funcin pblica. Por otra parte, no debe haber concesiones
contra el corporativismo y su confusin entre fines y medios de la administracin y los servicios
pblicos. Este es favorecido con frecuencia por la naturaleza de monopolio al menos parcial de
diversos servicios pblicos.

La relacin puramente jerrquica entre jefes y funcionarios puede inhibir la innovacin y el

compromiso con la funcin de servicio de la administracin pblica, generalizar la pasividad y, por
ende, desincentivar la bsqueda de eficiencia. Es necesario asegurar las comunicaciones laterales
entre funciones diferentes para evitar la creacin de baronas. Una forma de asegurar las
comunicaciones es una poltica de puertas abiertas, conforme a la cual a toda comunicacin escrita
seguir una investigacin hecha por un escaln independiente de la jerarqua de quien realiz la
comunicacin.

Una cuestin central es la del derecho a huelga de los empleados pblicos, el que debera ser
regulado con precisin, ya que tal derecho de quien goza de inamovilidad laboral tiene sus propias
complejidades. La Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) estima que la prohibicin de la
huelga debiera limitarse a los servicios cuya interrupcin pueda poner en peligro la vida, la
seguridad o la salud de la totalidad o una parte de la poblacin.

Un objetivo importante de los mecanismos de participacin debiera ser la conciliacin de modo

coherente y pacfico de conflictos e intereses de las agrupaciones de trabajadores y la
administracin.

d. Estatuto funcionario. Flexibilidad y diferenciacin

En vez de proponer, o aceptar, una creciente e irreal igualdad de situaciones, habra que generalizar
sistemas flexibles que hagan posible las diferenciaciones necesarias. Ellos incluyen, entre otros, el
reclutamiento por oposicin; la evaluacin que refleje mrito y que sea requisito de promocin o
condicin de despido; el potenciamiento diferenciado de la capacitacin funcionara, contratada
con instituciones acreditadas y los bonos de productividad. Tambin puede considerarse la
introduccin de muy limitadas asignaciones de responsabilidad.

Para esto se puede reemplazar el sistema de definicin de plantas por ley por un sistema que
permita la identificacin de cargos en funcin de las habilidades, conocimientos y experiencia
requeridos para la labor a desempear. En todo caso, por la creacin de regmenes especiales
segn los sectores y el tipo de calificacin del personal.

En cuanto a las reglas de conducta, stas se relacionan con: restricciones a participar en actividades
polticas; declaracin de intereses personales; restriccin en la aceptacin de regalos y beneficios;
restricciones laborales a gerentes que dejan el servicio; y mecanismos de proteccin de los
gerentes en caso que sean incentivados a cometer actos ilegales.

e. Puestos tcnicos claves

Un concepto de inters es el del Puesto Tcnico Clave. Sus principales caractersticas seran las de
ser responsables directos de movimientos de fondos pblicos o de su compromiso; de la
preparacin de planes y programas de gasto pblico y de la coordinacin interinstitucional en los
casos de agencias pblicas. Tambin la de ser contralores de movimientos de fondos y ejecucin de
planes y programas.

f. Reclutamiento

Debe considerarse un sistema transparente de reclutamiento por oposicin y un sistema de

evaluacin que refleje el mrito y sea requisito de promocin. Es necesario asegurar el
reclutamiento de jvenes destacados en sus diversas disciplinas, sin que ello atente contra la
necesaria diversidad profesional al interior del sector pblico. Un factor importante es que ste sea
pluridisciplinario, lo que puede verse menguado por un reclutamiento excesivamente focalizado en
algunas escuelas universitarias. Una modalidad interesante es la de sustituir los contratos
permanentes por contratos de plazo corto, renovables, en diversas funciones crticas. La
contrapartida de la falta de estabilidad podran ser mejores condiciones salariales y la posibilidad de
alcanzar mayores responsabilidades en menor tiempo, sin pasar por una escalera previa, segn los
casos.

g. Capacitacin

Es necesario establecer un programa de capacitacin conforme a los requerimientos, actuales y

previsibles, funcionales a las polticas pblicas en aplicacin. La elaboracin de dicho programa
debe estar basada en un diagnstico sobre las competencias requeridas del personal del respectivo
servicio, asegurando que las actividades programadas concuerden con los requerimientos
operativos del servicio y faciliten los proyectos de mejoramiento de la gestin. Se debe distinguir
esta capacitacin de orientacin institucional de aqulla libre o voluntaria, ajustando la oferta y la
demanda en este plan.

h. Remuneraciones

Con frecuencia el problema de los sueldos y salarios del sector pblico es ms de estructura que de
insuficiencia; cuando es as, es necesario corregir las distorsiones que se presentan en su interior.
Para ello debe considerarse la introduccin de vas transparentes de incentivos, muy limitadas
asignaciones de responsabilidad y la adicin de recursos salariales no imponibles a parte del
personal destacado en tareas claves. El nuevo principio orientador de las remuneraciones podra
ser "a igual desempeo, igual remuneracin.

El establecimiento de diferencias salariales por desempeo puede favorecer una definicin ms

precisa de las funciones individuales y fortalecer su vnculo con los objetivos ms generales. Por
otra parte, l representa un elemento de equidad, ya que hoy reas de diversa productividad
reciben los mismos beneficios.

Tambin pueden establecerse incentivos por aumentos de la productividad para el conjunto de los
funcionarios, condicionados al logro de metas de eficiencia y calidad. Mediante un Programa de
Mejoramiento de la Gestin puede asociarse el cumplimiento de objetivos de gestin en los
servicios pblicos a un incentivo monetario para sus funcionarios.

i. Corrupcin

Existen muchas definiciones de corrupcin. Segn el concepto de uso ms frecuente, la corrupcin

es la utilizacin de potestades pblicas para servir intereses particulares. Pero vale la pena darle un
poco ms de vuelta al asunto. La palabra corrupcin viene del verbo latn rumpere, que significa
romper. Pero qu es lo que se rompe en los actos corruptos? Existe corrupcin cuando
intencionalmente no se acata el principio de la independencia de juicio, el de mantener las
relaciones "at arm's lenght". Las complicidades personales, familiares, regionales, y religiosas, entre
otras, no deberan ser decisivas en las decisiones econmicas de los agentes privados o de los
funcionarios pblicos.

Agreguemos que corresponde a la naturaleza de la transaccin corrupta pblica, privada o

mixta el que ambas partes tienen inters en mantenerla en secreto. De all la importancia de los
medios de comunicacin al respecto. Los niveles de corrupcin parecieran depender de tres
factores fundamentales: el nivel de beneficios pblicos a ser distribuidos, el riesgo que envuelven
los acuerdos de corrupcin, y el poder de negociacin de la persona que paga y el que recibe el
pago corrupto.

La falta de calidad de los organismos reguladores es tambin significativo..Para ser efectivas, las
reglas anticorrupcin deben aplicarse tanto al que paga como al que recibe el pago. Los
funcionarios pblicos deberan pagar algn mltiplo del dinero recibido, mientras las penalidades
de quienes realizaron los pagos deberan estar relacionadas con las utilidades adicionales obtenidas
y no slo con las cifras pagadas.

En la prevencin de la corrupcin conviene utilizar una combinacin de zanahoria (remuneraciones

y pensiones adecuadas) y de garrote (penas legales y administrativas). La provisin de incentivos no
es suficiente. La corrupcin en los niveles altos de la administracin debe ser eliminada o contenida,
para permitir que dichos incentivos sean ms efectivos, pudiendo iniciarse as un crculo virtuoso de
disminucin de la corrupcin.

5. ASPECTOS ORGANIZATIVOS Y DE ESTRUCTURA

Los tres principios bsicos del control organizacional formulados por Anthony Downs son:

nadie puede controlar por completo el comportamiento de una organizacin

grande
entre ms crezca una organizacin ms dbil ser el control de su actividad
ejercido por los dirigentes principales
entre ms crezca una organizacin, ms deficiente ser la coordinacin de sus
acciones
a. Reforma y organigrama

Un soporte institucional de las polticas pblicas y de la participacin del sector pblico en la

estrategia de desarrollo es la administracin, conformada por los distintos ministerios y
departamentos del gobierno. La administracin cumple un papel considerable en la aplicacin
 de las polticas pblicas especialmente cuando existe un margen amplio de discrecionalidad
administrativa. Por otra parte, la rigidez del aparato administrativo con frecuencia obstaculiza la
modificacin de las polticas pblicas preexistentes o su reemplazo.

Dada la existencia de recursos escasos y la necesidad de tener claro el objetivo final de la

reforma de la gestin pblica, es que el concepto de polticas pblicas asume importancia en
dicho proceso. Es posible definir algunos cambios organizativos a partir de un resultado que se
privilegie lograr.

En todo caso, aunque el Estado se concentre ms en un papel normativo que ejecutor, es

indispensable que retenga un papel de liderazgo en mejorar las capacidades administrativas
mediante apoyo y capacitacin, la diseminacin de informacin sobre la mejor prctica en el
manejo de programas y de personal, y la asistencia a las agencias en que ellas hagan sus propias
decisiones sobre las alternativas de procedimiento176.

b. Coordinacin

Es posible consolidar la coordinacin intra-sectorial e interministerial creando o potenciando la

capacidad tcnica y operativa de una Secretara Presidencial y de comits interministeriales por
sector.

Una frmula novedosa de organizacin intraministerial que permite mejorar la gestin es el

establecimiento de un director general tcnicofinanciero. Este se encontrara por debajo del
nivel superior del ministerio, en una posicin similar a la de un gerente general. Sus funciones
operativas le deberan permitir coordinar los diferentes proyectos y gestionarlos con las dems
autoridades e instituciones relacionadas, tanto internas como externas.

La indispensable integracin de las polticas sociales obliga a un gestin coordinada, tanto

vertical como horizontalmente; la participacin activa de la poblacin es una condicin
indispensable de su viabilidad.

ASPECTOS ORGANIZATIVOS Y DE ESTRUCTURA

Los tres principios bsicos del control organizacional formulados por Anthony Downs son: nadie
puede controlar por completo el comportamiento de una organizacin grande entre ms crezca
una organizacin ms d- bil ser el control de su actividad ejercido por los dirigentes principales 2
0 0 EUGENIO LAHERA PARADA I entre ms crezca una organizacin, ms deficiente ser la
coordinacin de sus acciones

a) Reforma y organigrama

Un soporte institucional de las polticas pblicas y de la participacin del sector pblico en la

estrategia de desarrollo es la administracin, conformada por los distintos ministerios y
departamentos del gobierno. La administracin cumple un papel considerable en la aplicacin de
las polticas pblicas especialmente cuando existe un margen amplio de discrecionalidad
administrativa. Por otra parte, la rigidez del aparato administrativo con frecuencia obstaculiza la
modificacin de las pol - ticas pblicas preexistentes o su reemplazo. El modelo burocrtico de las
organizaciones fue diseado en una poca en que pareca posible planificar de un modo racional
para prcticamente cualquiera circunstancia. Pero esta modalidad no est en sintona con los
cambios organizacionales que inducen las polticas pblicas. Se debera pasar del Estado del
procedimiento al Estado de la responsabilidad en la aplicacin de las polticas pblicas. Es por ello
que diversas reformas de la administracin pblica son imprescindibles. Pero dada ejemplo, existe
un clamor por la simplificacin de con frecuencia insuficiente para encarar la complejidad de la
gestin pblica. Se lograr as potenciar y jerarquizar la gestin pblica. sino proponer y evaluar
polticas y planes ; estudiar a su cargo ; velar por el cumplimiento de las normas dictadas, asignar
recursos y fiscalizar las actividades de Suecia, donde la gestin pblica es muy descentralizada. La
gestin operacional es delegada a El funcionamiento de cada agencia una razonable autonoma y
descentralizacin En Estados Unidos es posible remontarse hasta los aos treinta ( la Food and Drug
Administration una amplia concepcin de sus competencias la formulacin e implementacin
de programas la articulacin de controles de calidad y seguridad175. En todo caso, aunque el
Estado se concentre ms en un papel normativo que ejecutor, es indispensable apoyo y
capacitacin, la diseminacin de informacin sobre la mejor prctica en el manejo de programas y
de personal, y la asistencia a las agencias en que ellas hagan sus propias decisiones sobre las
alternativas de procedimiento.

b ) Coordinacin

Es posible consolidar la coordinacin intrasectorial e interministerial creando o potenciando la

capacidad tcnica y operativa de una Secretara Presidencial y de comits interministeriales por
sector. Esta es la experiencia del Reino Unido, donde existen 17 comits y 8 comits
subministeriales. En el caso de Estados Unidos, adems del Consejo de Seguridad Nacional, que
coordina la poltica exterior desde 1993, existe el Consejo Econmico Nacional, que coordina la
poltica econmica externa e interna de la administracin177. Una frmula novedosa de
organizacin intraministerial que permite mejorar la gestin es el establecimiento de un director
general tcnicofinanciero. Este se encontrara por debajo del nivel superior del ministerio, en una
posicin similar a la de un gerente general. operativas le deberan permitir coordinar los diferentes
ser lo suficientemente flexible como para que el com o la creacin o supresin de empleos y la
fijacin La indispensable integracin de las polticas activa de la poblacin es una condicin
indispensable buscarse su integracin nacional con modalidades reforma previsional y en la
provisin de viviendas179. En el plano institucional es conveniente consolidar Dicha consolidacin
debe ir unida a la clarificacin y concentracin de como un criterio organizativo el de la devolucin,
trmino genrico para transferencias de responsabilidades. responsabilidad y el otorgamiento de
mayor capacidad centrales de gerencia a los departamentos

6. PARTICIPACIN EN LA GESTIN

La participacin puede mejorar la gestin pblica calidad y atender mejor a la demanda ; permite
movilizar recursos locales puede mejorar la utilizacin y la mantencin de transaccin iniciales ;
aumento de las expectativas racionales ; eventual captura de recursos del La produccin no
lucrativa por la sociedad de bienes o servicios pblicos no exclusivos del estado, requiere del
fortalecimiento de las organizaciones Es de particular importancia reconocer la significacin " salida
" factible de los usuarios de determinados La participacin no slo debe aumentar los canales de
expresin a la sociedad civil, sino tambin El aumento de la participacin ciudadana requiere
tambin mayores posibilidades de " resistencia Factores que pueden contribuir a precisar
responsabilidades y facilitar la rendicin de cuentas son la capacitacin a lderes elegidos por sus
grupos comunitarios sobre la gestin de los programas185. Por otra parte, la participacin de los
usuarios en relacin a los servicios aumenta la accountability.

IV. MODALIDADES GENRICAS DE GESTIN

1. MECANISMOS

a) Plan Piloto

Un Plan Piloto facilita permite definir los objetivos institucionales y los mtodos de evaluacin de
desempeo, con nfasis en la calidad de los productos, eficiencia en los procesos productivos La
metodologa del Plan puede basarse en una un anlisis estratgico de los servicios para determinar
una retroalimentacin y faciliten mejoras en la eficiencia operacional. de trabajo integrado por
directivos del servicio Los antecedentes bsicos del Plan incluyen la identificacin de la misin u
objetivo del servicio, definicin de los productos y servicios, relevamiento del proceso productivo,
identificacin de los usuarios, determinacin de los centros de responsabilidad, y proposicin de
indicadores. El Plan consiste en el diseo e implementacin un diagnstico orientado a sugerir
medidas un anlisis sobre la posibilidad de introducir indicadores de gestin y medidas de
productividad informacin que ayude perfeccionar el mecanismo de asignacin presupuestaria.

a) Convenios de desempeo

Los convenios de desempeo permiten clarificar lo que el Estado espera de los administradores y
empleados de un ente pblico, estableciendo indicadores de gestin que reflejan las prioridades de
la autoridad.

En el caso de las empresas pblicas, el convenio de desempeo corresponde a los compromisos

gerenciales entre el gobierno y el directorio de una reparticin pblica.

Dicho acuerdo habitualmente incluye los siguientes aspectos:

los objetivos futuros de la empresa el modo en que sern estimados los resultados
correspondientes a cada uno de ellos las metas de la empresa correspondiente a cada objetivo
los incentivos para la conduccin de la empresa financiamiento de las actividades de la empresa
autonoma de la gerencia y sus lmites precisamente definidos los sistemas de informacin,
contabilidad, informes y auditora para establecer la responsabilidad y la rendicin de cuentas a lo
largo del contrato y procedimientos para variar los acuerdos y para la solucin de disputas en
relacin al cumplimiento del convenio.

Tales medidas facilitan la separacin de los roles de dueo y administrador, y permiten simplificar
los controles y procesos externos a la empresa y reorientarlos al anlisis de resultados. Adems,
ayudan a debilitar el poder de los grupos de inters que presionan a las empresas

b) Gestin por objetivos

Corresponde a un proceso a travs del cual se definen los propsitos y objetivos de la organizacin,
en trminos de los resultados esperados, a travs de la participacin de sus miembros.
Sus supuestos son: racionalidad, definicin precisa de objetivos, organizaciones y participantes
cerrados, disponibilidad de la informacin requerida, internalizacin de objetivos y medios por los
participantes

c) Calidad total

El concepto de calidad total involucra la responsabilidad de todos los integrantes de la organizacin

de que se trate; y debe ser planificado, ejecutado y controlado a travs de todo el proceso
productivo

d) Redes

Los gobiernos mejor organizados estn evolucionando desde sistemas exclusivamente jerrquicos a
modelos que utilizan ms las redes, en las que diferentes partes del gobierno son responsables de
atender aspectos especficos de diferentes polticas pblicas. Ello requiere un aumento de la
independencia y flexibilidad de las reparticiones involucradas.

stas se constituyen cuando existe colaboracin directa entre instancias de iguales o diferentes
niveles de la administracin, operando a partir de metas concretas

es necesario incorporar la gestin responsable en el proceso de coordinacin interadministrativa.

Se requiere sustituir el principio de unidad de la administracin por un sistema de articulaciones, de
intercambios interinstitucionales para el cumplimiento de metas especficas y con control recproco
de desempeo.

e) Simplificacin de la burocracia

Las normas y prcticas deberan ser esquematizadas e informadas a los usuarios de los diversos
servicios pblicos, de modo que su opacidad no constituya una barrera de acceso.

La estructura del trmite, as como la de la gestin, deberan seguir un curso de flujo de

informacin.

f) Informacin

Convendra establecer el acceso libre al conocimiento de los actos administrativos, con el secreto
como excepcin. Conviene publicar una memoria y balance anual de los servicios pblicos.

2. INSTRUMENTOS DE GESTIN

a) Informatizacin

Dado el carcter de flujo de informacin de las polticas pblicas, una condicin necesaria para que
el Estado tenga xito en las tareas que se le encomiendan es la de que ste disponga de una
adecuada informatizacin de procesos, de interconexin va redes y de acceso a bases de datos
dispersas por el mundo con informacin necesaria para el desarrollo. El e-goverment incluye la
firma electrnica, la gestin electrnica de documentos administrativos, procedimientos y archivos

Los sistemas de manejo de la informacin se refieren a:

 - las transacciones de los sistemas de procesamiento de la organizacin: contabilidad,
planillas, adquisiciones
- sistemas operacionales de control: planificacin de inventarios, manejo de personal,
control presupuestario
- sistemas de control de la gestin: clasificacin de puestos, desempeo financiero,
monitoreo, sistemas de apoyo a la decisin y
- sistemas de planificacin estratgica: asignacin de recursos, sistemas de proyecciones.

Las adquisiciones gubernamentales pueden ser realizadas en mejores condiciones mediante un

sistema electrnico en lnea. Sus requerimientos son: un catlogo de materiales y servicios
demandados por el sector pblico un catastro de abastecedores un sistema de registro de
precios y divulgacin electrnica de licitaciones198

b) Mecanismos tipo mercado

Se refieren a aquellos en los que por lo menos una caracterstica significativa de los mercados
competitivos est presente o puede simularse: competencia, precios, decisiones dispersas,
incentivos monetarios, etc

Las ms habituales incluyen la externalizacin, la entrega de vouchers, creacin o modificacin de

derechos de propiedad, precios y mercados internos al sector pblico, as como contratos intr
agubernamentales.

c) Provisin privada de servicios pblicos

Desde otro punto de vista, se ha planteado la conveniencia de la provisin privada de servicios

pblicos en los pases en desarrollo, refutando el punto de vista convencional segn el cual slo el
sector pblico puede suministrar servicios pblicos. Las dificultades para la provisin de dichos
servicios por parte del sector privado obedecen principalmente a debilidades institucionales y a
polticas gubernamentales que hacen la operacin riesgosa o poco rentable2

La provisin privada de servicios sociales puede incentivarse a travs de diversas alternativas:

mediante su traspaso integral incluyendo su financiamiento y la regulacin a travs de un marco
legal normativo; el establecimiento de mecanismos para que el sector privado participe en la
provisin de dichos servicios que sigan siendo administrados por el Estado; o por la delegacin de la
administracin y provisin directa en instituciones intermedias o privadas, manteniendo el Estado
un papel financiero, normativo y contralor201.

d) Concesiones, contratos y licitaciones

La incorporacin de soluciones privadas a los problemas pblicos requiere el cumplimiento de

ciertas etapas: presentacin de la idea con el proyecto para ser evaluado respecto de su inters
pblico; solicitud de presentacin de estudios de ingeniera y demanda, cuyos costos pueden ser
reembolsados; si la propuesta es aceptada

La concesin se otorga por un plazo, frecuentemente indefinido, y su titular tiene derecho de

propiedad sobre ella. Las obligaciones del concesionario se refieren a las condiciones de
otorgamiento del suministro, la calidad del servicio y el cumplimiento de normas impuestas por el
Estado.

La poltica de contratos y licitaciones debera establecer una uniformidad de la normativa legal

respectiva, sin excluir cierta flexibilidad. La necesidad de transparencia debera ser establecida
como principio general, as como los mecanismos de control.

e) Externalizacin

La externalizacin es la subcontratacin con un tercero al que se delega una funcin o actividad que
tradicionalmente se ha realizado internamente, o que no se realizaba con anterioridad

En los procesos de externalizacin es conveniente considerar los siguientes aspectos: asegurar el

compromiso de la gestin superior y alentar la reingeniera del proceso considerar los temas,
relativos al personal y los equipos asegurar que las comparaciones sean vlidas evaluar las
propuestas internas desarrollar mercados competitivos desarrollar y mantener las habilidades
necesarias especificar los requisitos del servicio en trminos de producto o resultados y controlar
el desempeo y alentar las relaciones de cooperacin202.

f) Benchmarking y mejores prcticas

El benchmarking es un proceso sistemtico de medicin y evaluacin de productos, servicios y

prcticas de lderes reconocidos en el terreno, para determinar cules pueden ser copiadas o
adoptadas para obtener un desempeo superior

g) Derechos transables de emisin

En el caso de la proteccin del medio ambiente deberan hacerse ms comunes los derechos de
emisin transables, cuyo total se redujera gradualmente

g) Silencio administrativo

De no cumplirse en fecha, se entiende que la respuesta es positiva

h) Focalizacin

La focalizacin puede hacerse por programa, correspondiente a los diferentes grupos-objetivos; por
el mtodo de la localizacin geogrfica; y por la focalizacin individual, familiar o por hogar, que
contempla la seleccin precisa de los beneficiarios del gasto social.

i) Financiamiento compartido

Un esquema de financiamiento compartido, que supone una contribucin del beneficiario

proporcional a sus ingresos, permite expandir la oferta de servicios sociales en calidad y cantidad,
sin presionar sobre la estructura tributaria o sobre los equilibrios fiscales.

j) Competencia regulada

La principal recomendacin de poltica que se desprende de este concepto es la de reunir a

empleadores y dependientes u otros grupos en grandes agrupaciones de demanda y recibir ofertas
competitivas de diversos proveedores, tanto en costos como en calidad.
3. REGULACIN

a) Concepto y tipos de regulacin

La regulacin es una poltica pblica con un contenido normativo ejercida por el sector pblico en
relacin a una actividad productiva, normalmente privada, en casos de falla de mercado o por
razones sociales.

Mediante la regulacin econmica se busca normar diversas imperfecciones del mercado o suplir la
inexistencia de ste

Existen dos tipos de fallas de mercado que justifican la regulacin por razones econmicas:
circunstancias en las que hay divergencias entre el precio y los costos marginales y no existen
soluciones competitivas (monopolios naturales) y circunstancias en las que dichas soluciones
existen pero no son eficientes, debido a la presencia de externalidades

Diversos cambios tecnolgicos han demostrado que la falla de mercado debe ser considerada un
concepto dinmico; ella est determinada por la tecnologa, las condiciones de mercado y la
estructura organizacional

Si bien la poltica regulatoria es multidimensional, puede distinguirse la regulacin estructural de la

regulacin de conductas de los participantes en un sector industrial. Esta ltima puede incluir
diversos aspectos de la conducta econmica de una empresa: precios, entrada y salida al sector; as
como su conducta social: salud y seguridad de sus lugares de trabajo y productos, externalidades de
ruido y contaminacin en su lnea de produccin, y veracidad de la informacin sobre sus propios
productos

En cuanto a la regulacin social, ella tiene diversos criterios inspiradores entre los que se
encuentran la defensa de valores no comerciables, tales como la libertad, la diversidad y la virtud
cvica; la reprobacin moral de alguna actividad

b) Institucionalidad regulatoria

Un mercado eficiente presupone una autoridad reguladora que funcione correctamente. Se deben
estudiar mecanismos de regulacin lo ms objetivos y precisos posibles. La autoridad reguladora
puede ser unipersonal o colectiva; puede haber varias autoridades, o una comisin unificada.

Las actividades de regulacin deben operar con reglas claras y preestablecidas, y en los temas ms
importantes , sus resoluciones deben poder ser apeladas, por ejemplo, ante la autoridad
antimonopolios .

c) Instrumentos para regular

Una adecuada regulacin restringe al mnimo o elimina los elementos discrecionales,

particularmente en cuanto a la fijacin de precios; en cambio, establece mecanismos automticos
que aumentan la flexibilidad y la eficiencia de las normas. Existe regulacin estructural cuando la
autoridad determina cules firmas pueden o deben ingresar en determinadas actividades.

d) El caso de los monopolios naturales

Dado que en los casos de monopolio natural es ms eficiente la produccin por un solo oferente
porque ella evita duplicaciones ineficientes la competencia podra aparecer como antagnica con
la produccin eficiente. Sin embargo, incluso en estos casos existe un potencial de competencia.

e) Tarifas de los monopolios naturales

La existencia de altos costos de transaccin y, en particular de informacin imperfecta sobre los

costos de las empresas reguladas,

Uno de los mtodos ms utilizados para hacerlo es el d regulacin por tasa de retorno, conforme
al cual el regulador audita la informacin entregada por la empresa sobre costos de operacin,
capital empleado y costos de capital, estableciendo una tasa de retorno razonable con la
informacin de ventas

Otro mtodo utilizado es el de regulacin por ndice de precios, conocido tambin como IPC-X, en
donde x representa una estimacin ex ante de los aumentos de eficiencia de la empresa y se fija
exgenamente.

4. SERVICIOS PBLICOS

Es claro que la relacin tradicional entre gobernados y la autoridad est cambiando, orientndose
hacia una relacin entre ciudadanos y la administracin pblica; se habla as de la "ciudadana
administrativa''. Sin embargo, en muchos pases el principio de la legalidad tiende a modificarse
paulatinamente y la ley es menos considerada como la garanta de los ciudadanos contra la
arbitrariedad de los poderes pblicos que como gua de la autoridad administrativa

a) Orientacin al destinatario

El principio de orientacin al destinatario del servicio puede expresarse en la redefinicin tanto de

funciones como de las modalidades de ejecucin y servicio. La calidad del servicio desde el punto
de vista del usuario depende de su disponibilidad, accesibilidad y conveniencia, cantidad o volumen,
oportunidad, lo adecuado de su carcter, seguridad en las prestaciones

b) Las Cartas Ciudadanas

La calidad de los servicios pblicos debe ser garantizada a sus usuarios y en los casos en que
falte, es necesario establecer alguna modalidad de control y los objetivos precisos de calidad
que han de ser alcanzados de modo progresivo. En este sentido puede mencionarse la
publicacin de cartas de los usuarios, las que especifiquen los servicios establecidos y sus
modalidades de prestacin; la determinacin de objetivos a los que se apunta en cuanto a
tiempo de espera y resultados y de pagos compensatorios o devolucin de costos en casos de
incumplimiento; el derecho a solicitar inspectores; y el establecimiento de contratos formales
por rea.

5. DESCENTRALIZACIN Y RECONVERSIN PRODUCTIVA

 a) Descentralizacin

El xito del proceso de descentralizacin depende del traspaso efectivo del poder de tomar
decisiones al nivel local, as como del financiamiento adecuado y de asegurar la indispensable
capacidad de gestin a nivel regional y local

Conviene distinguir entre descentralizacin administrativa y fiscal. Esta ltima existe cuando los
gobiernos subnacionales tienen el poder legal de imponer algunos impuestos y ejecutar gastos
dentro de criterios legalmente establecidos

El proceso de descentralizacin requiere que se precisen con claridad las competencias de cada
nivel de la administracin, no slo a nivel sectorial, sino tambin en sus funciones dentro de cada
servicio: regulacin, planeacin, ejecucin, financiamiento, control y evaluacin

c) Reconversin productiva

Los programas de reconversin productiva deben ser compatibles con los objetivos generales de
descentralizacin y con el compromiso de transferir de manera creciente, responsabilidades,
competencias y recursos a los gobiernos regionales. Ellos requieren: fortalecer la capacidad de
diagnstico y proyeccin para detectar reas con problemas distinguir acciones de corto y de
largo plazo; las segundas referidas a la reconversin productiva de la zona los programas
regionales deben permitir la aplicacin simultnea de varios instrumentos, tener plazos fijos de
aplicacin y suponer partidas presupuestarias aprobadas formalmente y que se establezca con
claridad la autoridad a cargo del programa.

6. EMPRESAS PBLICAS

a) Marco estratgico

Los criterios de manejo flexible, descentralizacin operativa y autonoma relativa, combinados en

dosis prudentes con la planificacin y los controles, junto con ms y mejor inversin, constituyen el
marco estratgico para las empresas pblicas.

b) Aspectos institucionales

Dichas empresas debieran ser entidades autnomas, independientes del gobierno, y por lo menos
con las mismas exigencias en trminos de informacin que se aplican a las sociedades annimas
abiertas.

A estos objetivos ayuda terminar con su dependencia de ms de algn ministerio o reparticin. En

el aspecto financiero podra buscarse una mayor autonoma y transparencia

7. LA PRIVATIZACIN ES UNA REFORMA?

Para algunos, el objetivo de la reforma del Estado es la privatizacin de todo lo posible. Este
enfoque contiene una paradoja, ya que aquello que es privatizado sale del sector pblico

La privatizacin funciona mejor cuando forma parte de una conjunto de reformas econmicas que
promueven la eficiencia; por ello es necesario eliminar previa o simultneamente las restricciones a
la competencia. En el caso de empresas que operan en mercados imperfectos o cumplen funciones
sociales, se debera trabajar en el diseo e instauracin de un marco regulatorio y subsidiario, como
condicin previa a su privatizacin. Por otra parte, la privatizacin contribuye a mejorar la eficiencia
del conjunto de la economa cuando ella da un fuerte impulso a sectores enteros y no slo a firmas
en particular

Las ineficiencias de los servicios pblicos manejados por el Estado con frecuencia son tan grandes, y
los trminos de las privatizaciones son tan generosos, que es posible que se requieran varias
revisiones de precios para que los reguladores puedan extraer todas las eficiencias potenciales.
Hasta entonces el marco regulador ser impopular

V . EVALUACI N SIMULTNE A Y POSTERIO R

La evaluacin es un ejercicio de estimacin que puede ser hecho en forma previa, coetnea o
posterior a la realizacin de la inversin o la implementacin de una poltica224. Se trata de un
juicio sistemtico y analtico referido a aspectos importantes de una poltica y su valor, orientada a
que sus conclusiones puedan ser confiables y utilizadas por los usuarios.

Cabe recordar que la orientacin natural de las polticas pblicas es hacia resultados, los que
pueden o no lograrse; no habr orientacin a resultados sin evaluacin.

1. NECESIDAD DE EVALUACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS

a) Objetivos

La evaluacin permite establecer una base comn de anlisis, a partir de la cual puedan
mantenerse, modificarse o terminarse las polticas pblicas en aplicacin. Tambin contribuye a
mejorar la asignacin de recursos pblicos a nuevos programas, reformulaciones o ampliaciones
sustantivas de ellos, disminuyendo as el carcter inercial del presupuesto. La evaluacin ex post
permite realizar un diagnstico certero de los resultados de las polticas, lo que facilita su
perfeccionamiento marginal, a partir de la deteccin de deficiencias
b) Usuarios

Los usuarios de la evaluacin son los diseadores de polticas, la Direccin de Presupuesto, los
auditores, los gerentes de polticas o programas y el correspondiente personal, los usuarios de
servicios, etc. Los stakeholder son las personas u organizaciones que tienen inters en la poltica o
programa que se evala y en sus conclusiones.

b) Evaluacin y auditora

La evaluacin y la auditora son funciones con distinto origen histrico y realizadas por instituciones
diferentes. En algunos casos los lmites se han hecho difusos: la auditora ha extendido su rango
hacia temas referidos al desempeo.

2. SISTEMAS DE EVALUACIN

La evaluacin ex post tiene por lo menos dos posibilidades. La primera corresponde a la evaluacin
de los objetivos de las polticas y de la consideracin de soluciones optativas. La segunda
corresponde a la evaluacin de la gestin, con finalidades ms restringidas, el objetivo no est en
cuestin. En el primer caso, la evaluacin puede hacerse reconstruyendo el proceso que fue de las
ideas a la agenda, de la agenda al programa y de ste a las polticas pblicas.

a) Precisin de los objetivos de la poltica a ser evaluada

Como lo sealara hace unos aos Hugh Heclo, las polticas no son un fenmeno autodefinido. No
existe un conjunto nico de decisiones, actores e instituciones constitutivo de las polticas que
pueda ser descubierto y descrito. Ms bien, las polticas son una creacin intelectual, una categora
analtica cuyo contenido debe ser previamente identificado por el analista.

La inexistencia de una definicin precisa de la misin de cada sector al interior del gobierno impide
analizar la coherencia y la consistencia de las polticas . De ese modo, por deficiencias de las
polticas, su evaluacin es limitada a su viabilidad y su beneficio neto actualizado en un cierto
perodo.

b) Rutina de evaluacin

La eleccin de criterios de evaluacin puede ser problemtica porque los objetivos de las polticas
pblicas con frecuencia son mltiples, vagos, escondidos o estar en pleno desarrollo o incluso en
claro conflicto

Conviene que los evaluadores expliciten los supuestos, las incertidumbres y otras limitaciones
metodolgicas de la evaluacin.

definir una rutina del proceso de evaluacin, la que debe incluir sus modalidades, el carcter
pblico de sus conclusiones y el tipo de opciones que pueden plantearse.

La evaluacin es realizada por un panel de expertos independientes seleccionados a travs de un

concurso pblico
El foco de ambas evaluaciones est centrado en analizar los resultados e impactos (eficacia) de
mediano plazo de los programas, entendidos como los beneficios para la poblacin atendida que se
derivan directamente de la produccin de sus componentes.

La experiencia seala que no se puede evaluar sin involucrar la gestin financiera, sin la formacin
de cuadros superiores y sin la organizacin adecuada.

c) Mtodo

Elegir los mtodos para la evaluacin puede ser problemtico, ya que distintas maneras de recoger
y analizar informacin entregan distintas perspectivas sobre el programa evaluado. Tal puede ser el
caso, por ejemplo, del uso de mtodos cualitativos y cuantitativos.

d) Institucionalidad
e) Los diseos institucionales en diversos pases industrializados varan conforme a los
siguientes criterios: grado de centralizacin (o fragmentacin) del sistema o la
organizacin que se encarga de practicar la evaluacin grado de independencia de las
unidades de evaluacin respecto de los ejecutores de las polticas evaluadas y el carcter
interno o externo de las evaluaciones el destino final de los resultados de la evaluacin
el acceso a la informacin sobre las conclusiones de las evaluaciones por los dems actores
sociales el nivel de integracin de las evaluaciones con la funcin que desempee
tradicionalmente dentro de la organizacin general de la administracin pblica el auditor,
revisor o contador de las cuentas gubernamentales}

3. INDICADORES

Los indicadores de desempeo entregan informacin cuantitativa respecto al logro o resultado en

la entrega de los productos o servicios generados por la institucin, pudiendo cubrir aspectos
cualitativos de este logro, directamente relacionados con alguno de los productos o servicios que
ofrece la institucin o tener un carcter ms amplio, que englobe todo su quehacer.

Los indicadores numricos pueden incluir lo siguiente: costos de operacin o produccin,

porcentaje de errores o rechazos, participacin en el mercado, reduccin del tiempo de
procesamiento, porcentaje de las reclamaciones sobre el n- mero de atenciones, rotacin de los
empleados y ausentismo de los funcionarios. Sin duda, existen otros indicadores posibles
relacionados con la satisfaccin del usuario, a partir de encuestas

La eficiencia puede medirse como el logro de determinados objetivos preestablecidos a un costo

mnimo. Algunos indicadores al respecto son los de unidad de tiempo, dotacin de personal, y gasto
en bienes y servicios requeridos para producir cada prestacin.

La eficacia corresponde al logro de los objetivos. Para medirla pueden utilizarse indicadores de
diverso tipo: de calidad (nmero de errores y de reclamos por casos atendidos, nmero de
reclamos sobre casos resueltos); de cobertura (nmero de usuarios en relacin a los usuarios
potenciales)
Productividad

La productividad es ms que la relacin entre la produccin y el nmero de personas empleadas

para obtenerlas. La productividad es la relacin entre la produccin obtenida por una determinada
unidad productiva, en un perodo determinado, y los insmos utilizados para ello.

Existen fundamentalmente dos formas de medir la produccin de una unidad: por la va monetaria
y la va fsica.

4. ALGUNAS ESPECIFICIDADES DE EVALUACIN

a) Servicios pblicos

Los convenios de desempeo deben ser evaluados anualmente. Los resultados ms cuantificables
deben ser auditados, mientras los ms subjetivos deberan ser evaluados de modo independiente.

b) Empresas pblicas

Las empresas pblicas deberan ser evaluadas empezando por la consideracin de sus utilidades y
realizando diversos ajustes, como el reconocimiento de que algunos costos internos (privados) son
beneficios pblicos

c) Regulacin

La experiencia de dcadas de regulacin ha confirmado que tambin existen fallas de la regulacin.

De all que sea necesario evaluar los resultados de la regulacin y de la desregulacin. Las
intervenciones que buscan corregir las fallas del mercado pueden tener efectos adversos no
buscados y que afectan a la eficiencia de la empresa o la actividad y la del sistema econmico en su
conjunto.

5. PARTICIPACIN EN LA EVALUACIN

Las personas y organizaciones que tienen un inters en la poltica o programa evaluado y en las
conclusiones de la evaluacin (stakeholders) deben poder conocer y utilizar los resultados de las
evaluaciones. Los stakeholder pueden participar en las comisiones de evaluacin o en un grupo
asesor.