OS MECANISMOS DE COORDENAO FEDERAL DO PROGRAMA BOLSA

FAMLIA
Renata Bichir1

SAGI/MDS

Resumo

Este artigo analisa o poder de coordenao do governo federal brasileiro no

sentido de fazer com que suas principais diretrizes para o Programa Bolsa Famlia
(PBF) sejam executadas no plano municipal, nvel responsvel pela implementao
deste programa nacional de transferncia condicionada de renda. Partindo da
considerao da natureza federativa do Estado brasileiro, que impe constrangimentos e
oportunidades particulares para o desenvolvimento de polticas sociais no nvel local, o
trabalho analisa, no caso especfico do PBF, os mecanismos de coordenao que foram
sendo aprimorados pelo governo federal ao longo do governo Lula (2003-2010), com
especial destaque para o Cadastro nico de Programas Sociais e o ndice de Gesto
Descentralizada (IGD).

Palavras-chave: relaes intergovernamentais; coordenao federativa; Programa

Bolsa Famlia

Introduo

Este artigo aborda alguns mecanismos de coordenao federativa que foram

sendo desenvolvidos para garantir a homognea implementao de um dos maiores
programas de transferncia de renda do mundo, o Programa Bolsa Famlia (PBF), em
uma federao bastante heterognea inclusive em termos de capacidade institucional
de implementao de polticas pblicas , a brasileira. Ser discutido como alguns
mecanismos desenvolvidos para aprimorar a gesto do PBF, em particular o ndice de
Gesto Descentralizada (IGD) e o Cadastro nico, constituram-se como elementos

1
Coordenadora Geral no Departamento de Avaliao Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao
(SAGI) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). As opinies expressas
nesse artigo so de responsabilidade da autora e no necessariamente refletem a posio do MDS. E-mail:
renata.bichir@mds.gov.br.
centrais no desenvolvimento de um padro nacional para esse programa, garantindo
cooperao federativa para garantir padres mnimos de gesto do PBF.

Para entender a dinmica e os resultados da implementao de um programa

nacional, em uma federao como a brasileira, necessrio entender suas principais
caractersticas, mais particularmente, as regras que regem as relaes
intergovernamentais. No desenho federativo brasileiro, os municpios, alm dos estados,
so entes federativos e, portanto, tm autonomia poltica e administrativa. Assim, a
implementao de polticas nacionais depende, em grande medida, da capacidade de
coordenao da Unio, dos instrumentos institucionais com que esta conta para
incentivar os nveis subnacionais a seguir seus objetivos gerais de polticas. Por outro
lado, contudo, a qualidade da proviso e os resultados das polticas dependem tambm
das capacidades institucionais locais, particularmente dos recursos humanos, tcnicos,
informacionais, capacidade de gesto e articulao entre diferentes servios e polticas,
entre outras dimenses disponveis no nvel municipal.

A despeito do processo de descentralizao que marcou diversas polticas sociais

desde o advento da Constituio de 1988, o governo federal foi desenvolvendo
mecanismos de coordenao dessas polticas, de modo a garantir certa uniformidade e
parmetros gerais nos processos de implementao, bem como para garantir que os
objetivos centrais das polticas sejam mantidos (Arretche, 2002; Abruccio, 2005;
Gomes, 2009). Como ser visto, mecanismos historicamente desenvolvidos no mbito
das polticas de sade e educao foram sendo emulados por outras polticas e
programas, em um interessante processo de aprendizagem institucional que influenciou
tambm a poltica de assistncia social e, particularmente, o principal programa de
transferncia de renda brasileiro, o PBF.

No caso especfico dos programas de transferncia de renda, h um interessante

processo histrico, marcado por importantes escolhas polticas. A partir de experincias
pioneiras e pontuais, desenvolvidas no plano municipal a partir de meados dos anos
1990 destacando-se as experincias pioneiras de Campinas, Distrito Federal, Ribeiro
Preto e Santos , os programas de transferncia de renda tornaram-se o carro-chefe da
rede de proteo social brasileira (Silva; Yasbek; Di Giovanni, 2007). Esses programas
passam por um incio de processo de nacionalizao e padronizao no governo FHC
(1995-2002), com o Bolsa Escola, at chegar a um novo patamar, com o Programa
Bolsa Famlia (PBF) desenvolvido ao longo do governo Lula (2003-2011). No governo
Lula, importantes decises polticas e novos arranjos gerenciais contriburam para a
construo de um programa nacional de transferncia de renda com grande cobertura e
focalizao, sob a responsabilidade do Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome (MDS)2 (Bichir, 2010).

A partir agregao de diversos programas federais existentes de forma

fragmentada na gesto FHC especialmente os programas Bolsa Escola, Bolsa
Alimentao, o Carto Alimentao e o Auxlio Gs , o governo Lula criou, em 20033,
o Programa Bolsa Famlia (PBF), elevando os programas de transferncia de renda a um
novo patamar. O escopo da poltica foi ampliado, e seu foco passou dos indivduos no
caso do Programa Bolsa Escola para uma preocupao mais ampla com as
composies familiares e suas estratgias de sobrevivncia no caso do PBF4. O PBF
prev uma parcela de renda transferida sem condicionalidades, no caso das famlias
extremamente pobres (com renda familiar per capita de at R$ 69,00, em valores de
julho de 2009), e transferncias associadas ao cumprimento de condicionalidades, como
a freqncia escolar e cuidados bsicos de sade, no caso das famlias pobres (com
renda familiar per capita entre R$70,00 e R$ 140,00). Atualmente, O PBF beneficia
13,5 milhes de famlias, tendo um oramento, em 2012, de 18,7 bilhes de reais,
representando 0,44% do PIB brasileiro.

As relaes entre o governo federal e os municpios na operao do programa

ficaram mais claras a partir de 2005, quando o governo federal passou a firmar termos
de adeso com os municpios, visando definir o papel de cada agente envolvido no
programa (Soares e Styro, 2009; IPEA, 2005). No caso do PBF, o governo federal
responsvel por coordenar a implantao e supervisionar a execuo do cadastramento
dos beneficirios, por meio do Cadastro nico. Por sua vez, o governo estadual deve
apoiar tecnicamente e supervisionar os municpios para a realizao do cadastro.
Contudo, na prtica, os estados no cumprem essas atribuies, principalmente porque,

2
O MDS foi criado em 2004 a partir da fuso do Ministrio da Assistncia Social (MAS), Ministrio da
Segurana Alimentar e Combate Fome (Mesa) e a Secretaria Executiva do Programa Bolsa Famlia,
ligada ao gabinete da Presidncia.
3
O Bolsa Famlia foi institudo pela Medida Provisria n 132, em outubro de 2003, transformada na lei
10.836, em 9 de janeiro de 2004.
4
Gerido pela Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC) do Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome (MDS), o PBF compreende a transferncia de benefcios monetrios entre R$
32 e R$ 306 para famlias que tenham renda mensal per capita de at R$ 140,00, agregando trs eixos
principais: transferncia de renda, condicionalidades e programas complementares.
at muito recentemente, faltavam instrumentos de induo dessas aes. Como
veremos, recentemente o governo federal percebeu que para envolver de fato o nvel
estadual era preciso desenvolver mecanismos de incentivo, incluindo regras de repasse
de recursos condicionadas a certas aes estatais. Por sua vez, os municpios devem
planejar e executar o cadastramento; transmitir e acompanhar o retorno dos dados
enviados Caixa; manter atualizada a base de dados do Cadastro nico; e prestar apoio
e informaes s famlias de baixa renda sobre o cadastramento (BRASIL, 2007a).

Como ser discutido nesse artigo, apesar das diversas anlises que enfatizam o
carter descentralizado do PBF (Neri, 2003; Soares e Styro, 2009; Lcio, 2012), e o
prprio destaque do governo federal ao modelo descentralizado de gesto do PBF, as
principais decises sobre o desenho do programa so bastante centralizadas no nvel
federal, garantindo, por um lado, o alcance de certos objetivos como cobertura e
focalizao mas, por outro lado, dificultando o alcance de outros, como a articulao e
integrao com outros programas e polticas.

Uma srie de aprendizados institucionais e tambm mecanismos de emulao

levaram ao aperfeioamento de certas prticas no mbito do MDS. Por um lado, o
cadastramento dos beneficirios por meio do Cadastro nico foi aperfeioado, tanto em
termos de treinamento e capacitao dos gestores municipais da assistncia social
responsveis por tais atividades, quanto em termos do aperfeioamento dos
instrumentos de coleta de informaes sobre as famlias e sistemas de gerenciamento
das informaes. Por outro lado, no governo Lula comea a ser desenvolvido um
sistema de incentivos para a adeso s diretrizes gerais do PBF, envolvendo a qualidade
do cadastramento dos beneficirios e tambm o cumprimento das condicionalidades
associadas ao PBF. Surge assim a primeira verso do ndice de Gesto Descentralizada
(IGD), indicador sinttico que baliza os repasses federais para a gesto municipal do
PBF, visando auxiliar a gesto local do programa, por meio do repasse de recursos
federais, e tambm induzir localmente os objetivos desenhados no plano federal para o
programa, uma vez que o repasse dos recursos condicionado adeso dos municpios
s grandes diretrizes definidas para o PBF.

Este artigo aborda especificamente estes dois mecanismos principais de

coordenao federal do PBF, o Cadastro nico para Programas Sociais e o IGD. Em
primeiro lugar, o artigo discute como as caractersticas mais gerais do federalismo
brasileiro, que vem se transformando desde a Constituio de 1988 com algumas
importantes linhas de continuidade, afetam a implementao de polticas sociais no
nvel municipal. Mais especificamente, aborda-se a discusso recente referente ao grau
de centralizao/descentralizao da federao brasileira, a diviso de atribuies e
competncias entre os nveis de federao no mbito das polticas sociais e,
principalmente, os diferentes mecanismos de coordenao de polticas disposio do
governo federal. A partir da discusso das reformas de polticas sociais nos anos 1990,
que definiram certos modelos de implementao e coordenao de polticas, so
definidas algumas hipteses especficas para o caso do PBF. A segunda parte do artigo
apresenta o Cadastro nico e o IGD.

1. O arranjo federativo brasileiro e as polticas sociais

O debate brasileiro sobre o federalismo em geral e as relaes

intergovernamentais em particular fortemente baseado em interpretaes diversas
sobre a Constituio de 1988. Com a abertura democrtica, marcada por grandes
expectativas em relao transformao das polticas pblicas herdadas do regime
autoritrio (Draibe, 2003; Almeida, 1995), a maioria das interpretaes destacava o
carter descentralizador5 da Constituio de 1988, especialmente por conta das
realocaes de funes e recursos para instncias subnacionais, destacadamente para os
municpios.

Ressaltando as dimenses descentralizadoras da Constituio de 1988 e

baseados em predies da literatura comparada, alguns autores (Abrucio e Samuels,
1997; Loureiro, 2001; Abrucio, 2005; Melo, 2005) destacaram os efeitos nocivos do
novo arranjo federativo que se formava do ponto de vista da reforma do Estado, das
transformaes necessrias no campo das polticas pblicas. Segundo Fernando Abrucio
e David Samuels (1997, p.160), a natureza das relaes intergovernamentais no Brasil
aumentaria os custos de negociao poltica e possibilitaria a criao de coalizes de
veto; desse modo, a prpria natureza institucional do federalismo brasileiro seria um
obstculo importante reforma do Estado. Para Abrucio (2005, p.46) haveria mais
foras centrfugas no federalismo brasileiro do que cooperao, em especial no novo
5
Almeida (1995, p.90) aponta as imprecises conceituais do termo descentralizao, que na literatura
tem sido usado para indicar processos de realocao de funes e recursos para instncias subnacionais;
processos de consolidao, quando recursos centralizados so usados para financiar funes
descentralizadas e processos de devoluo, quando funes e recursos so descontinuados. A autora
destaca que cada uma dessas formas tem conseqncias distintas do ponto de vista das relaes
intergovernamentais.
federalismo brasileiro desenhado na dcada de 1980, que seria um modelo predatrio e
no-cooperativo de relaes intergovernamentais, com predomnio do componente
estadualista."

Entretanto, anlises mais crticas das premissas baseadas na literatura comparada

comearam a demonstrar que a Constituio de 1988 no teve tal grau de
descentralizao, e muito menos estimulou a fragmentao poltica e a criao de
inmeros pontos de veto s aes do governo central, seja no que tange s relaes entre
Executivo e Legislativo (Figueiredo e Limongi, 2000), seja no que se refere aos
impactos das novas regras sobre as polticas pblicas (Arretche, 2002 e 2009). Autoras
como Arretche (2002 e 2004) e Almeida (1995 e 2005) argumentam que a Constituio
de 1988 estimulou a descentralizao de receitas para as unidades subnacionais, mas
no de responsabilidades sobre polticas, alm de preservar iniciativa legislativa da
Unio em vrias reas de poltica (Arretche, 2009). Almeida (2005, p. 29) argumenta
que, a despeito do destaque ao tema da descentralizao na agenda dos anos 1980, "o
andamento da descentralizao no foi nem simples nem linear. Tendncias
centralizadoras poderosas tambm estiveram presentes, aumentando a complexidade do
processo de redefinio das relaes intergovernamentais."

Desse modo, a despeito da expectativa de fragmentao institucional nos

sistemas federativos, devido existncia de mltiplas arenas decisrias (Pierson, 1995,
p. 451), autores vm destacando recentemente que, no caso brasileiro, muitas decises
sobre polticas pblicas so centralizadas no governo federal, ou seja, a fragmentao
no to grande assim, e varia fortemente de acordo com a poltica considerada
(Arretche, 2004; Almeida, 2005). Em texto mais recente, Arretche (2009, p.413)
questiona as interpretaes dominantes sobre o carter da Constituio, mostrando que
muitos analistas ignoraram seus princpios centralizadores e maximizaram seus aspectos
descentralizadores. Por sua vez, Almeida (2005, p.36) aborda trs tipos de alterao nas
funes do Executivo no contexto posterior Constituio de 1988: transferncia aos
governos subnacionais das decises sobre formato e contedo das polticas; estados e
municpios passaram a ser responsveis pela execuo e gesto de polticas e programas
definidos no nvel federal; e, finalmente, governos transferiram a organismos no-
estatais a proviso de servios sociais.

No campo da proviso de servios sociais, a descentralizao significou quase

sempre municipalizao, sendo que os Estados ficaram sem atribuies claras. De fato,
a Constituio de 1988 no definiu com clareza uma hierarquia de competncias entre
os nveis da federao, mas sim multiplicou as funes concorrentes entre Unio,
estados e municpios, especialmente na rea social (Almeida, 1995 e 2005). Somente no
mbito das reformas dos anos 1990 foram definidas mais claramente as
responsabilidades federativas em matria de poltica social, balizadas principalmente
pelos instrumentos de coordenao definidos pelo governo federal. Segundo Arretche
(2004), at a segunda metade dos anos 1990 a distribuio federativa das
responsabilidades sobre polticas sociais derivava mais dos legados de cada poltica, ou
seja, da forma como historicamente as reas se estruturavam com maior centralizao
no caso das polticas de sade e desenvolvimento urbano e maior descentralizao no
caso da educao fundamental, por exemplo do que das obrigaes definidas pela
Constituio de 1988. De acordo com a autora, novas regras introduzidas por meio de
legislao ordinria, emendas constitucionais ou normas ministeriais, de acordo com
cada poltica foram necessrias para estimular a descentralizao da execuo das
polticas sociais, no sendo suficiente o princpio da descentralizao presente na
Constituio (Arretche, 2009). Assim, no contexto das reformas de primeira e segunda
gerao, houve alteraes no status quo federativo, especialmente no sentido da maior
centralizao das relaes intergovernamentais (Arretche, 2004).

No caso da assistncia social, assim como ocorreu com outras polticas sociais, a
Constituio de 1988 trouxe grandes expectativas de evoluo e consolidao da rea,
sendo a assistncia social finalmente reconhecida como poltica pblica no mbito da
seguridade social formada pelas polticas de sade, previdncia e assistncia social.
Alm disso, assim como no caso da educao e da sade, a municipalizao da
assistncia reforou a descentralizao da implementao das polticas, com o
reconhecimento do mbito municipal como esfera autnoma de gesto (Yasbek, 2004).
Porm, a reforma de fato da assistncia social ocorre depois do ciclo da educao e da
sade (Almeida, 2005), e em muitos sentidos se espelhou no modelo definido por essas
reformas. Isso porque o modelo de implementao de polticas baseado em sistemas
repasses federais para financiamento da implementao municipal das polticas, com
financiamento fundo a fundo e criao de espaos de participao e controle social
tambm procurou ser seguido pela assistncia social, com a gradativa implementao do
Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). Assim como no caso das polticas de
educao e sade, a normatizao da rea da assistncia, no que se refere clara diviso
de responsabilidades e competncias entre os nveis da federao, veio depois da
Constituio de 1988, inicialmente com a Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas),
em 1993, e principalmente com a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), em
2004, e a Norma Operacional Bsica do SUAS NOB-SUAS, em 2005.

Sendo um programa desenvolvido no mbito da poltica de assistncia social,

importante lembrar, contudo, as especificidades do PBF. Ao longo do governo Lula, o
rpido avano do PBF em termos de sua cobertura, grau de focalizao, visibilidade e
legitimidade crescentes junto opinio pblica, inclusive devido aos seus impactos na
queda recente da pobreza e da desigualdade estimulou o governo federal a traar
metas cada vez mais ambiciosas para o programa, incluindo sua articulao mais
completa com a rea mais tradicional da assistncia social, conforme explicitado pelo
Protocolo de Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncias de Renda no
mbito do SUAS (Resoluo CIT N 7, de 10 de Setembro de 2009). No mbito das
relaes intergovernamentais estabelecidas na rea da assistncia social, essas
regulamentaes implicam novas e crescentes atribuies para os gestores municipais
da assistncia social, aumentando ainda mais a relevncia da considerao de suas
capacidades institucionais especficas para fazer frente a essas demandas do governo
federal. Devem ser considerados ainda os desafios colocados pela celeridade dessas
mudanas, expressas em diversas normatizaes portarias, decretos, leis,
regulamentaes do ponto de vista da adaptao dos gestores municipais: enquanto o
processo de consolidao do SUS levou anos para se efetivar, nos anos ps PBF o
SUAS tem sido implantando num ritmo muito mais acelerado.

Contudo, importante considerar que os programas de transferncia

condicionada de renda ainda diferem bastante da rea da assistncia social no que se
refere ao grau de centralizao/descentralizao das relaes federativas. A rea mais
tradicional da assistncia social cada vez mais caracterizada por uma forte
municipalizao: os governos federal e estaduais so quase exclusivamente
repassadores de recursos, fundo a fundo, para os municpios que possuem significativa
autonomia decisria e uma teia de relaes com organismos no-governamentais
prestadores de servios" (Almeida, 2005: 38)6. Por outro lado, tem-se que considerar
que os programas de transferncia de renda no podem ser considerados simplesmente

6
Por outro lado, a autora v nas iniciativas de Lula de fazer um "SUS para a Assistncia Social" o
SUAS uma tentativa de maior ativismo do governo e menor autonomia para os municpios.
como uma decorrncia das polticas de assistncia social. Ao contrrio, diversos autores
(Houtzager, 2008; Fleury, 2007; Castello, 2008; Dulci, 2010) apontam a relativa
autonomia da burocracia responsvel por esses programas em relao burocracia
tradicional da assistncia sendo que isso ocorre tanto no plano federal quanto no plano
local, em municpios como So Paulo (Houtzager, 2008; Castello, 2008). Almeida
(2005: 38) tambm reconhece a particularidade dos programas de transferncia de
renda:

"A criao desses programas significou uma ruptura com o modelo prvio de federalismo
cooperativo, predominante na rea social, e uma volta clara a formas centralizadas de prestao
de benefcios sociais. A justificativa da centralizao, de acordo com autoridades federais, era a
busca de formas eficientes de enfrentar a pobreza extrema, evitando a instrumentalizao
clientelista dos programas pelas elites locais."

A unificao dos diversos programas de transferncia de renda sob o guarda-

chuva do PBF, no governo Lula, reforaria, segundo Almeida (2005), a opo por um
modelo centralizado na rea das polticas de transferncia de renda, ao contrrio da
perspectiva de outros autores, como Marcelo Neri (2003)7, Soares e Styro (2009)8 e
Lcio (2012), que destacam os elementos descentralizados do programa. No caso do
PBF, apesar da descentralizao da implementao e da entrega do benefcio, a cargo
dos municpios, as decises gerais sobre o programa inclusive a seleo efetiva dos
beneficirios so centralizadas no nvel federal. Nesse sentido, cabe testar a hiptese
de que, a despeito da fragmentao e descentralizao inicial dos programas no s
aqueles desenvolvidos no nvel municipal, mas mesmo no caso do primeiro programa
nacional, o Bolsa Escola foi sendo desenvolvido um alto poder regulatrio do governo
federal sobre as aes municipais, como observado no caso das polticas de educao e
sade.

A literatura brasileira recente sobre o poder de coordenao federal aborda os

mecanismos embutidos nas normas que regulamentam as relaes verticais entre a

7
Neri (2003, p.168) sada a descentralizao dos programas de transferncia, acreditando que esse
desenho acarreta maior eficincia em contextos de recursos escassos e grande heterogeneidade,
especialmente no caso dos programas de transferncia de renda. O autor acredita que os governos locais
estariam mais informados sobre as necessidades especficas da populao mais pobre.
8
Soares e Styro (2009) destacam que o desenho descentralizado do PBF contrasta com a centralizao
observada no caso do Oportunidades, no Mxico, ressaltando que ambos os desenhos geraram resultados
similares em termos de focalizao. Nesse sentido, a boa focalizao dos programas de transferncia de
renda no est necessariamente ligada ao seu formato mais ou menos centralizado ao contrrio da
perspectiva de Neri.
Unio e as unidades subnacionais no que se refere proviso de polticas pblicas.
Autores como Gomes (2009), Vazquez (2010) e Arretche (2007 e 2009) ressaltam os
diversos instrumentos institucionais que permitem ao Executivo controlar eventuais
efeitos de disperso advindos do arranjo federativo. Para esses autores, o cenrio aps
as reformas dos anos 1990 implicaria um processo de descentralizao regulada,
associado a um padro nacional de execuo local das polticas reguladas, tais como
educao e sade (Vazquez, 2010, p.28). Como destaco ao longo deste trabalho, o PBF
tambm consiste em uma poltica com padro nacional de execuo local.

Gomes (2009) sintetiza os trs tipos principais de instrumentos que permitem ao

Executivo coordenar, em maior ou menor medida, as aes dos governos nacionais no
caso da proviso de servios pblicos:

1) normas que restringem a liberdade de gasto dos governos subnacionais; 2) normas que
definem responsabilidades ou competncias dos entes da federao com relao proviso e
gesto de determinadas polticas pblicas; ou 3) normas que criam incentivos para que os
governos subnacionais passem a assumir a responsabilidade de prover polticas, especialmente as
de cunho social. (Gomes, 2009 p. 664)

Entre as regras do primeiro tipo, que restringem a autonomia de gastos dos

governos subnacionais, Gomes destaca os gastos mnimos com educao e sade, os
gastos mximos com pessoal, as regras de endividamento, entre outras. No caso da
assistncia social, a despeito de no haver gasto municipal mnimo previsto, muitos
gestores locais reclamam dos limites com gasto de pessoal, que dificultariam a melhoria
dos recursos humanos na rea e imporiam constrangimentos s capacidades locais de
gesto de programas como o PBF.

J as regras do segundo tipo definem as competncias legais de cada nvel de

governo no caso de diversos servios e polticas, tais como assistncia social, sade,
educao. Mesmo que muitas dessas regras tenham sido definidas pela Constituio de
1988, ainda h sobreposio de atividades. Nesse caso, Gomes destaca (665): Assim, o
aprendizado histrico desse tipo de instrumento que a simples definio desses marcos
legais no suficiente para garantir a proviso dos servios pelos governos
subnacionais. As regras de segundo tipo, que definem competncias entre nveis de
governo, so desenvolvidas bem mais recentemente no caso dos programas de
transferncia de renda, sendo o ponto mais problemtico a falta de participao efetiva
dos Estados, o que tem sido estimulado recentemente por novos mecanismos federais de
induo. Tambm no caso da assistncia social, os marcos legais destacadamente a
Constituio de 1988 e a Loas, em 1993 no foram suficientes para uma
transformao efetiva da rea, o que s ocorre muito recentemente, a partir da PNAS,
em 2004.

Por esse motivo, o governo passa a criar o terceiro tipo de norma a partir de
meados da dcada de 1990, atrelando o repasse de recursos para os governos
subnacionais ao cumprimento de certas contrapartidas. O Sistema nico de Sade
(SUS) o caso emblemtico desse tipo de norma. Como bem destaca Gomes (2009,
p.665), essa forma de promover coordenao nacional , em boa medida, resultado do
reconhecimento da insuficincia da mera definio legal de competncias.

No caso do PBF, as normas de terceiro tipo s so criadas no governo Lula no

havia repasses de recursos federais no governo FHC, comprometendo a qualidade do
programa no nvel local e aumentando as desigualdades regionais. Exatamente porque
no caso do PBF h maior predomnio das regras do tipo dois e trs, que no tem efeitos
imediatos, que faz sentido analisar a implementao em cada caso particular. Assim,
apesar de algumas importantes medidas de regulao federal terem sido iniciadas no
segundo governo FHC como a criao do Fundo de Combate Pobreza, por meio da
Emenda Constitucional n 31 de dezembro de 2000, ou seja, antes da criao do Bolsa
Escola , o tema da consolidao do Sistema nico da Assistncia Social (SUAS) s
entra de fato na agenda de polticas do governo central no primeiro governo Lula (2003-
2006). Nesse governo foram desenvolvidos mecanismos de induo de comportamentos
municipais, de modo a fazer avanar sua agenda de maior integrao dos programas de
transferncia de renda com a rea da assistncia social. Como discutido na prxima
seo, esses mecanismos foram cristalizados tanto em normas especficas para o
cadastramento de potenciais beneficirios quanto em normas para repasse de recursos,
reduzindo o espao para aes no coordenadas dos governos locais uma vez que a
punio consiste no bloqueio dos repasses federais de recursos e estimulando certa
convergncia nas aes locais, a despeito dos partidos no governo.

Gomes (2009) ressalta, contudo, que no possvel derivar diretamente dessas

normas todo o espao de atuao dos governos subnacionais, espao este que varia
significativamente de acordo com a poltica considerada. A prpria autora reconhece
que essas normas podem ou no produzir efeitos universais em todas as unidades
subnacionais , sendo que importante avaliar os processos de implementao de
programas e polticas especficas, ao invs de assumir de partida o grande poder de
coordenao do governo em matria de poltica social. Como vimos, h paralelismos
entre as trajetrias de reformas e normatizaes das reas de educao, sade e
assistncia; contudo, ainda mais recente o ciclo de reformas e normatizaes na rea
da assistncia em geral e nos programas de transferncia de renda em particular, alm
de existirem dinmicas e normatizaes especficas rea. Algumas dessas
especificidades so discutidas na prxima seo.

2. Mecanismos de coordenao federal do PBF

No caso do PBF, o crescente poder regulatrio do governo federal se expressa

tanto nas regras que regem o cadastramento dos beneficirios do PBF quando nas regras
de repasse de recursos federais para estados e municpios. O Cadastro nico de
Programas Sociais e o ndice de Gesto Descentralizada (IGD) podem ser considerados
mecanismos de coordenao federal: enquanto o primeiro normatiza quem pode e quem
no pode participar dos programas, o segundo regula os repasses de recursos federais
para os nveis subnacionais. Estes mecanismos permitem ao governo federal induzir as
aes, principalmente municipais, no sentido de implementar aes locais coerentes
com as diretrizes nacionais para o programa, produzindo resultados cada vez mais
convergentes no plano municipal. A prpria articulao com o SUAS tem sido
estimulada recentemente por meio desses mecanismos, como ser discutido.

2.1. O Cadastro nico de Programas Sociais

A discusso a respeito da necessidade de um banco de dados centralizando as

informaes referentes aos diversos programas sociais brasileiros bastante anterior ao
advento do Cadastro nico de Programas Sociais, iniciado na gesto FHC e
aperfeioado no governo Lula (Draibe, 2003; Silva, Yasbek e Di Giovanni, 2007). No
incio dos anos 2000, no contexto anterior unificao dos programas de transferncia
de renda sob o guarda-chuva do PBF e antes do aprimoramento do Cadastro nico,
alm do intenso debate entre polticas universais versus polticas focalizadas, eram
debatidas as melhores formas de sistematizao dos dados das famlias mais pobres,
visando evitar problemas tradicionais, como a sobreposio e desarticulao de dados
cadastrais de diversas polticas sociais afins, a ausncia de dados cadastrais confiveis
no caso de certas polticas, entre outros. Nesse contexto, Marcelo Neri (2003) defendia a
focalizao das polticas compensatrias devido aos baixos custos de oportunidade
social destas polticas. Entretanto, o autor sinalizava dois pontos que deveriam ser
abordados com cuidado: o cadastramento dos beneficirios e as relaes entre os
diferentes nveis de governo responsveis pela operacionalizao do programa.

No caso do cadastramento, o autor defendia a organizao de um cadastro nico

universal, incluindo os setores formal e informal da economia e envolvendo todos os
brasileiros, e no s os mais pobres (Neri, 2003, pp.166-167). Segundo ele, a listagem
deveria ser dissociada da concesso de benefcios, de modo a evitar vieses e possveis
utilizaes polticas: A literatura especializada demonstra que, quanto maior o
benefcio concedido aos pobres, menor a porcentagem de pobres que o cadastro
consegue abarcar. (Neri, 2003, p.166) Nesse cadastro social universal, todos os
brasileiros teriam um nmero de cidadania. Por questes de economia e logstica,
seriam priorizados os indivduos de mais baixa renda e aqueles sem documentos,
identificados a partir de cadastros prvios como a listagem de eleitores, que, segundo
o autor, seria uma referncia mais neutra e sem vis contra os pobres. Assim, esse
cadastramento seria tambm uma oportunidade de acesso documentao para os mais
pobres. Como ser visto, algumas dessas ideias, como o Nmero de Identificao Social
(NIS) para os cadastrados, a utilizao de cadastros prvios (mas no os eleitorais) e a
ampliao do acesso a documentos oficiais, foram adotadas no caso do Cadastro nico.
Outras no, como a concepo de um registro universal, a despeito da poltica
focalizada.

As sementes para o Cadastro nico de Programas Sociais foram lanadas ainda

no governo FHC. Como aponta Lavinas (1999), o Programa Comunidade Solidria, sob
comando de Ruth Cardoso, inaugurou a adoo de cadastros visando focalizao mais
adequada da populao-alvo e a maior transparncia no controle social. Com a criao
da Rede de Proteo Social, outros programas tiveram seus cadastros articulados. O
Cadastro nico de fato foi criado em julho de 2001, no governo FHC, por meio de
decreto ministerial (Decreto 3.877 de 24/7/2001, do Ministrio da Previdncia e
Assistncia Social). J o contrato com a Caixa para administrao do banco de dados foi
assinado em 28 de dezembro de 2001 e os municpios comearam o preenchimento do
Cadastro nico em meados de 2002 (De La Brire e Lindert, 2005). Percebe-se ento
que a unificao dos cadastros posterior criao do Bolsa Escola (2001): at esse
momento, o cadastramento das crianas estava sob inteira responsabilidade dos
municpios, que deveriam indicar para o governo federal aquelas que seriam
priorizadas, levando em considerao cotas de bolsas para cada municpio, o que gerava
reclamaes de bolsas insuficientes ou excessivas, sendo que no havia um sistema
federal de remanejamento das bolsas9. Esse procedimento excessivamente
descentralizado gerava muitos erros de excluso e sobreposio de benefcios, alm de
problemas de coordenao entre os vrios programas de transferncia existentes no
governo FHC.

Desde seu incio, o Cadastro nico visava coordenar as diferentes atribuies

dos vrios nveis de governo de modo a ser um instrumento eficaz de focalizao de
diversos programas sociais, e no somente do PBF. Sinteticamente, o Cadastro nico
consiste num instrumento de coleta de dados e informaes que tem como objetivo
identificar todas as famlias de baixa renda existentes no pas (com renda mensal de at
meio salrio mnimo por pessoa). No governo FHC, a coleta de dados e o registro dos
beneficirios por meio de declaraes de meios no verificadas eram
descentralizados no nvel dos municpios, enquanto a operao e a manuteno do
banco de dados estava centralizada no nvel federal, sob superviso da Secretaria de
Estado da Assistncia Social (Seas, depois incorporada no interior do MDS) e
gerenciamento da Caixa. Entretanto, o governo FHC no logrou sistematizar e
aprimorar o Cadastro nico, o que s foi realizado no governo Lula, que unificou o
gerenciamento de diversos programas no MDS (Silva, Yasbek e Di Giovanni, 2007,
p.135).

Esse aprimoramento no governo Lula tornou mais claras as atribuies para cada
nvel de governo na operao do Cadastro nico. Desse modo, so responsveis pelo
Cadastro nico o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), os
estados, os municpios e a Caixa Econmica Federal. O MDS o gestor federal do
Cadastro nico, responsvel por coordenar, acompanhar e supervisionar sua gesto,
implantao e execuo, por meio de atividades que envolvem desde a definio de

9
Ao contrrio do que ocorre hoje no caso do PBF, os municpios no recebiam nenhum tipo de repasse
do governo federal para o financiamento dessas aes. Segundo Ana Valente, havia ainda dificuldades
operacionais dos municpios no cadastramento das crianas, o que gerou grande ociosidade na utilizao
das bolsas em maio de 2003, estimativas apontavam para 645 mil bolsas no utilizadas (Valente, 2003,
p. 168).
regras e procedimentos referentes gesto do Cadastro10 at a orientao dos gestores
estaduais e municipais e o acompanhamento das atividades de incluso e atualizao
cadastral em todos os municpios brasileiros. Por sua vez, a CAIXA o Agente
Operador do Cadastro nico, contratada pelo MDS para desenvolver o Sistema de
Cadastro nico, realizar o processamento dos dados cadastrais e atribuir um Nmero de
Identificao Social (NIS) a cada pessoa cadastrada, prestar apoio operacional aos
municpios, estados e ao governo federal, capacitar os municpios para a utilizao dos
Sistemas, alm de enviar os formulrios aos municpios.

Cabe aos estados fornecer apoio tcnico e logstico aos municpios e tambm
estimular a utilizao do Cadastro nico pelas secretarias estaduais e municipais na
formulao e implantao de programas locais. Os municpios so responsveis por
identificar as famlias pobres, registrando os dados nos formulrios especficos, inserir
no sistema de cadastramento especfico os dados das famlias/pessoas e a atualizar as
informaes das famlias no prazo mximo de dois anos.

Nos municpios, as famlias respondem a um questionrio no qual constam

informaes sobre caractersticas do domiclio, composio familiar, qualificao
escolar e profissional dos membros do domiclio, bem como dados sobre as despesas
familiares. As informaes referentes ao responsvel pelo domiclio so as bases para a
gerao do (NIS), criado pela Caixa. Nesse sentido, O Cadnico permite conhecer a
realidade socioeconmica dessas famlias, trazendo informaes sobre todo o ncleo
familiar, incluindo as caractersticas do domiclio, suas formas de acesso a servios
pblicos essenciais e, tambm, dados de cada referentes a cada um dos componentes da
famlia. O Cadnico possibilita identificar as principais necessidades das famlias
cadastradas, auxiliando o poder pblico na formulao e gesto de polticas voltadas a
esse segmento da populao.

Idealmente, todas as famlias pobres com renda mensal inferior a meio salrio
mnimo per capita ou com renda familiar mensal inferior a trs salrios mnimos
devem ser registradas para facilitar o recebimento de programas sociais federais, uma
vez que esse cadastro no exclusivo do PBF. No caso do PBF, o governo federal
informa aos municpios as estimativas de populao pobre, mas cada municpio decide

10
O Cadastro nico tem suas informaes regulamentadas pelo regulamentadas pelo Decreto n
6.135/07, pelas Portarias n 177, de 16 de junho de 2011, e n 274, de 10 de outubro de 2011, e Instrues
Normativas n 1 e n 2, de 26 de agosto de 2011, e as Instrues Normativas n 3 e n 4, de 14 de outubro
de 2011.
como vai identificar os domiclios pobres o suficiente para entrar no Cadastro nico.
Em todo o processo do Cadastro nico, a identificao das famlias mais pobres, a
cargo dos municpios, o momento com maior potencial de discricionariedade,
ajudando a entender porque sempre haver erros de excluso especialmente nas reas
de mais difcil acesso, mais invisveis para o poder pblico, como reas de risco e
reas de favela. De La Brire e Lindert (2005, p.9) ressaltam que reas rurais remotas
(assentamentos da reforma agrria, quilombos) e reas urbanas de alto risco (como
favelas) foram desproporcionalmente excludas do Cadastro nico em seus primeiros
anos de operao. Avaliaes como esta levaram o governo federal particularmente a
Secretaria Nacional de Renda e Cidadania (SENARC/MDS) ao aperfeioamento das
verses do Cadastro nico, que atualmente est na verso 7 (V7).

A V7 teve sua implantao iniciada em dezembro/2010 e em maio de 2012 mais

de 98% dos municpios j haviam migrado para nova verso do Cadastro. A nova
verso alterou o questionrio bsico que foi ampliado, passando a contar com 10 blocos
que investigam um conjunto amplo de condies que podem contribuir para
caracterizao da vulnerabilidade da famlia (como caracterizao do domiclio,
escolaridade, trabalho e remunerao dos membros da famlia, e presena de pessoas
com deficincia no domiclio). Foram, tambm, agregados a nova verso mais trs
suplementos voltados a populaes especficas: pessoa em situao de rua, famlias
indgenas e famlias quilombolas.

Os dados das famlias mais pobres so sistematizados pelos gestores municipais

e repassados para a Caixa, que fornece os aplicativos e formulrios referentes ao
Cadastro nico, realiza atividades de capacitao de gestores e tcnicos para operao
do sistema e tambm identifica e atribui o NIS s pessoas cadastradas. A Caixa tambm
responsvel pelo pagamento dos benefcios, uma vez selecionadas as famlias que
sero efetivamente beneficiadas. Por sua vez, o MDS mais especificamente, a
SENARC coordena e supervisiona todo esse processo de implantao e execuo do
cadastramento, alm de tambm realizar atividades de capacitao de tcnicos locais.

importante ressaltar que o cadastramento no plano municipal no implica a

entrada imediata das famlias nos programas sociais. O MDS seleciona, de forma
automatizada, as famlias que sero includas no programa a cada ms, a partir do banco
de dados do Cadastro nico organizada pela Caixa. O critrio principal a renda per
capita da famlia, sendo priorizadas as de menor renda dentre as famlias que formam o
conjunto elegvel para o programa11. O grfico abaixo apresenta a evoluo no nmero
de famlias com renda inferior a meio salrio mnimo cadastradas ao longo do tempo.

Grfico 1. Nmero de famlias pobres registradas no Cadastro nico

(milhes de famlias). Brasil, 2006-2012.

Fonte: MDS, 2012.

Desse modo, o Cadastro nico um instrumento estratgico de gesto, uma vez

que permite ao governo federal fazer um diagnstico socioeconmico das famlias e
encaminh-las para diferentes programas sociais, para alm dos programas de
transferncia de renda. Atualmente, o governo federal utiliza o Cadastro nico para
identificar os potenciais beneficirios dos programas sociais PBF, Pr Jovem, Programa
de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI), Tarifa Social de Energia Eltrica, entre
outros. Vrios estados e municpios utilizam esse cadastro para identificao do
pblico-alvo dos seus programas, e a expectativa do governo federal que essa
utilizao seja otimizada no nvel local, ou seja, que os gestores municipais da
assistncia social e de outras polticas sociais voltadas para as populaes mais
vulnerveis tambm encarem o Cadastro nico como um instrumento estratgico para a
identificao de potenciais beneficirios e mesmo para a gesto dos programas, servios
e polticas.

11
A Portaria GM/MDS n 341, de 7 de outubro de 2008, apresenta os processos de habilitao e seleo
de famlias para o PBF e de concesso de benefcios do PBF.
 A gesto do Cadastrado nico mencionada como uma das principais
atividades realizadas pelos gestores municipais do PBF (Tapajs e Quiroga, 2010).
Nesse sentido, o Cadastro nico contribuiu para aumentar a eficincia e a coordenao
dos programas sociais, reduzindo duplicidade de custo administrativo tanto no nvel
federal quanto no nvel local. Em meados de 2003, os custos das entrevistas para o
Cadastro nico eram estimados em US$28,5 milhes (excludos custos de sistemas,
software, hardware). O custo era de US$3,9 por domiclio registrado, valor um pouco
mais elevado do que na Colmbia e mais baixo do que os cadastros operados no Chile,
Costa Rica e Mxico (De La Brire e Lindert, 2005, p.12).

H um esforo contnuo de treinamento e capacitao de gestores e tcnicos

municipais para o preenchimento do Cadastro nico. Entretanto, avaliaes desses
esforos (De La Brire e Lindert, 2005) apontavam muita heterogeneidade no
treinamento e na qualidade das entrevistas, sugerindo que, sempre que possvel, o
cadastramento deveria ser realizado por meio de visitas domiciliares. Essa uma das
diretrizes do SUAS importncia das visitas domiciliares.

Avaliando o Cadastro nico a pedido do prprio MDS, em 2005, De La Brire e

Lindert (2005, p.8) apontavam diversos problemas relacionados s informaes de
renda no questionrio, principalmente referentes a: a)falta de especificao dos
membros da famlia que deveriam ter sua renda coletada; b)perodo de referncia para a
coleta da renda; c)confuses em relao renda mdia mensal ou renda mais recente,
obtida no ltimo ms; d)declarao de renda bruta ou renda lquida. As autoras tambm
se preocupavam com os incentivos subdeclarao da renda. Como pontos a aprimorar,
as autoras destacam as distores geradas pelo uso de cotas a priori de cobertura, uma
vez que excluem pobres potenciais e tambm incluem no pobres antes mesmo que as
informaes apropriadas sejam coletadas, ou seja, cotas contribuem para erros de
incluso e excluso. As autoras apontavam ainda inconsistncia no nmero de pobres de
acordo com diferentes bases de dados PNAD, Cadastro nico, INSS que estaria
relacionada com o incentivo para subdeclarao da renda (De La Brire e Lindert, 2005,
p.14). Em maior ou menor medida, muitas dessas sugestes foram seguidas pelo MDS.
Contudo, a despeito das diretrizes nacionais e do poder de coordenao do governo
federal, ainda h espao para variaes municipais no processo de cadastramento.

No que se refere ao aprimoramento dos mecanismos de focalizao, autores

brasileiros discordam das sugestes de De La Brire e Lindert (2005) no que tange ao
maior controle da declarao da renda em processos mais sofisticados de cadastramento.
Abordando os problemas na seleo de beneficirios do PBF, Medeiros, Britto e Soares
(2007) reconhecem que os problemas na seleo tambm ocorrem por conta de
ferramentas inadequadas ou por fraudes deliberadas. A seleo poderia ser aperfeioada
por meio de aprimoramentos no cadastramento e tambm por meio de estudos locais
para anlise da dinmica da pobreza, entre outros mecanismos. Entretanto, dado o
patamar razovel de focalizao dos programas comparvel a outros pases da
Amrica Latina com programas similares, como Chile e Mxico, que usam cadastros
mais extensos e complexos (Medeiros, Britto e Soares 2007, p.11) os autores
concluem que no faz sentido sofisticar os mecanismos de seleo. Isso porque a
relao custo/benefcio seria desfavorvel e haveria menores possibilidades de controle
social. Defendem, ao contrrio, o foco nos erros de excluso, ou seja, na preocupao
com eventuais beneficirios que ainda se encontram fora da cobertura do PBF.

Soares e Styro (2009) destacam que o Cadastro nico um bom cadastro de

pessoas pobres. Por outro lado, os autores acreditam que municpios mais estruturados e
com maiores capacidades administrativas so mais competentes na manuteno de um
bom cadastro. Em grandes centros urbanos, h inmeras dificuldades envolvidas na
localizao e cadastramento das famlias, relacionadas tanto com questes logsticas e
tcnicas.

Por fim, cabe destacar que alm de ser um mecanismo de focalizao,

filtrando entre as famlias mais pobres em cada municpio aquelas com o perfil PBF,
o Cadastro nico pode ser considerado um mecanismo de coordenao das aes
municipais ao reduzir enormemente o espao para discricionariedades no plano
municipal. Alm disso, a utilizao de um nico cadastro de famlias vulnerveis pelos
trs nveis de governo um passo importante para a consolidao do Sistema nico de
Assistncia Social (SUAS).

A maior ou menor adequao dos diferentes municpios s normatizaes

definidas pelo governo federal no somente uma questo tcnica ou burocrtica. Ao
contrrio, envolve tambm decises polticas e tambm diferentes concepes de
polticas, de como os programas federais devem ser implementados no plano municipal
e articulados com os demais programas existentes nos nveis municipal e estadual. No
caso do cadastramento das famlias mais pobres, diversos desafios especficos esto
colocados em diferentes contextos municipais, urbanos ou rurais, de maior ou menor
porte. Com o aprimoramento das formas de cadastramento, tanto no nvel federal com
a evoluo do sistema de gerenciamento do Cadastro nico quanto no nvel local
com o desenvolvimento de diversas expertises locais para o cadastramento das famlias
mais vulnerveis , a expectativa que seja cada vez mais reduzido o espao para
influncia poltica do cadastramento, o que no significa que o potencial de retorno
poltico desses programas, mesmo no nvel local, seja eliminado.

2.2. O ndice de Gesto Descentralizada

Uma importante inovao surgida no segundo governo Lula foi a criao de

parmetros para o repasse de recursos federais para auxiliar a implementao do PBF no
plano municipal, com a criao do ndice de Gesto Descentralizada (IGD) em abril de
2006. Este ndice, que foi sendo aprimorado de modo a criar normatizaes tanto para
os governos municipais quanto para os governos estaduais, pode ser considerado um
importante mecanismo de coordenao dos papis dos trs nveis da federao no
funcionamento do PBF.

Cada vez mais as transferncias federais so importantes para a implementao

de polticas pblicas no plano municipal (Arretche, 2004; Gomes, 2009). Isso porque
no basta descentralizar atribuies sobre polticas para o plano municipal sem os
necessrios recursos financeiros, ainda mais no caso de um pas com capacidades
institucionais to desiguais no plano municipal. No caso especfico dos programas de
transferncia de renda, houve incentivos federais aos primeiros programas municipais
de transferncia de renda desde 1997 o governo federal cofinanciava em at 50% estes
programas, no caso dos municpios que no dispunham de recursos suficientes. Porm,
com a extino do Programa Nacional de Garantia de Renda Mnima (PGRM) criado
pelo governo FHC e com a criao do Bolsa Escola como herdeiro do PGRM, foram
suspensas as transferncias federais para que os municpios operassem os programas de
transferncia de renda. Tambm no caso do Bolsa Escola os municpios tinham uma
srie de atribuies, como o cadastramento das crianas que seriam beneficiadas, o
controle das condicionalidades (85% de freqncia escolar mnima) e ainda o
desenvolvimento de aes scio-educativas complementares (Valente, 2003). Mas, ao
contrrio do que ocorre hoje no caso do PBF, os municpios no recebiam repasses do
governo federal para o cofinanciamento dessas aes.
 No governo Lula, houve uma srie de discusses a respeito de como aprimorar
os programas de transferncia de renda, dentro e fora do governo. Um dos pontos
centrais do debate era como aprimorar as relaes entre os nveis da federao na
operao dos programas, inclusive no que se refere aos repasses financeiros.
Escrevendo logo no incio da unificao dos diversos programas de transferncia de
renda sob o PBF, Neri (2003) saudava a descentralizao dos gastos sociais federais
desde a Constituio de 1988, uma vez, que, segundo ele, esta descentralizao
implicaria maior eficincia em contextos de recursos escassos, especialmente no caso
dos programas de transferncia de renda. O autor propunha um modelo de
descentralizao baseado em transferncias federais para o desenvolvimento de
programas municipais, defendendo uma relao de proporcionalidade entre o valor das
transferncias federais e o progresso social obtido em cada localidade, em um esquema
de prestao de servios entre o governo federal e os municpios. Essa transferncia
condicionada seria a mais consistente ao longo do tempo, segundo o autor.

Este modelo foi de fato aquele implementado a partir do governo Lula, visando
gerar essa relao de proporcionalidade entre os resultados obtidos no plano municipal e
os repasses federais por meio do IGD. Essa nova ferramenta para a gesto do programa
e para criao de uma estrutura de incentivos adeso ao PBF foi criada pelo governo
federal em 2006 pela Portaria GM/MDS n 148, de 2006, e institucionalizado mais
fortemente a partir da publicao da Medida Provisria n 462, de 14 de maio de 2009,
que elevou o IGD do nvel de norma de Portaria do MDS para Lei Federal. Trata-se de
um indicador sinttico, que varia de 0 a 1 (quanto mais prximo de 1, melhor a gesto
do PBF no nvel local), criado com o objetivo de apoiar financeiramente os municpios
com base na qualidade da gesto do programa, destacadamente a qualidade do processo
do cadastramento de beneficirios, por meio do Cadastro nico, e o controle das
condicionalidades de sade e educao.

Este ndice pode ser entendido no contexto das medidas de coordenao

desenvolvidas pelo governo federal desde a Constituio de 1988, conforme discutido
na primeira seo. O IGD pode ser considerado um exemplo de regra que refora as
definies legais de competncias e responsabilidades relacionadas ao PBF. Com base
nesse ndice, o MDS repassa recursos extras aos municpios para apoio gesto do PBF
quanto maior o valor do IGD, maior ser o valor do recurso transferido para o
municpio. O total de recursos transferido para os municpios no pode exceder trs por
cento da previso oramentria total relativa ao pagamento de benefcios do PBF; dessa
forma, so definidos tetos municipais, valores mximos que podem ser recebidos por
meio do IGD. Por outro lado, s h repasse de recursos quando um patamar mnimo do
ndice atingido. Desse modo, diversos problemas de gesto municipal do PBF,
relacionados baixa qualidade dos cadastros realizados famlias sem perfil Cadastro
nico includas no cadastro, falta de informaes cadastrais completas, entre outros
aspectos , ou ento problemas com a qualidade do acompanhamento das
condicionalidades de educao e sade acompanhamento da freqncia escolar e da
agenda de sade abaixo das metas estipuladas pelo governo federal ou mesmo
subdeclarao ou no declarao dessas informaes podem levar os municpios a no
receber os recursos adicionais para gesto do PBF representados pelo IGD.

Os recursos do IGD so transferidos do Fundo Nacional de Assistncia Social

para os respectivos fundos municipais de assistncia social, como ficou consagrado no
modelo de implementao de polticas sociais por meio de sistemas. Os valores
repassados devem ser incorporados ao oramento municipal e a aplicao e prestao de
contas devem respeitar a legislao local. A prestao de contas do IGD compe a
prestao de contas anual do Fundo Municipal de Assistncia Social. Esses recursos do
IGD devem ser usados em aes relacionadas ao PBF, como cadastramento de novas
famlias, melhoramento dos processos de acompanhamento das condicionalidades,
implementao de programas complementares (como capacitao profissional, gerao
de trabalho e renda), acompanhamento de famlias em situao de maior
vulnerabilidade, etc., conforme as prioridades de cada municpio. O MDS, mais
especificamente a SENARC, apenas sugere formas de utilizao dos recursos, mas os
municpios tm relativa autonomia na sua aplicao, de acordo com as necessidades
locais especficas para o aprimoramento da gesto do PBF.

Se desde 2006 o governo federal procura regular as condies de repasse de

recursos federais para os municpios, somente a partir de 2010 o mesmo passou a ser
feito visando reforar as aes dos estados em relao ao PBF. Desse modo, visando
reforar o papel de coordenao do estados que sempre foi dbil no caso do PBF , o
MDS desenvolveu uma nova verso para o tradicional IGD ligado aos municpios
rebatizado de IGD-M e tambm criou um ndice para condicionar os repasses aos
governos estaduais, o IGD-E. Em 21 de novembro de 2010 o governo publicou uma
nova portaria para o IGD municipal a Portaria n 754 que definiu novas regras para
o repasse dos recursos para apoio gesto descentralizada do PBF e do Cadastro nico,
alm de redefinir o clculo do IGD-M12, incorporando fatores relativos adeso ao
SUAS e tambm aprovao dos gastos pelo conselho municipal de assistncia social.

Por sua vez, a Portaria n 256/2010 (de 10 de maro de 2010) criou e

regulamentou o IGD-E. Os recursos transferidos aos estados devem ser usados em aes
de apoio tcnico e operacional aos seus municpios na gesto do PBF e do Cadastro
nico, tais como: articulao com os coordenadores estaduais de sade e de educao
para a gesto das condicionalidades; formulao de estratgias para implementao e a
articulao pelos municpios de programas complementares; suporte infraestrutura de
logstica da coordenao do PBF no mbito estadual; capacitao dos municpios para
aprimoramento e atualizao das bases do Cadastro nico; formulao, avaliao e
acompanhamento de propostas alternativas para a melhoria na logstica de pagamentos
de benefcios e na distribuio e entrega de cartes do PBF pelos municpios;
implementao de estratgias para permitir o acesso do pblico-alvo do PBF aos
documentos de identificao civil; implementao de programas complementares;
fiscalizao do PBF, atendendo a demandas formuladas pelo MDS; apoio gesto
articulada e integrada do Programa com os benefcios e servios socioassistenciais
previstos na Loas; integrao de polticas pblicas voltadas ao pblico-alvo do PBF.

Tambm no caso do IGD-E, os estados devem destinar pelo menos 3% dos

recursos transferidos a atividades de apoio tcnico e operacional s respectivas
instncias estaduais de controle social do PBF. Os recursos no podem ser utilizados
para pagamento de pessoal efetivo ou de gratificaes de qualquer natureza a servidores
pblicos municipais ou estaduais. Assim como ocorre no caso do IGD-M, a composio
do IGD-E leva em considerao tanto as condicionalidades de educao e sade quanto
a qualidade do cadastramento realizado.

Nesse sentido, o IGD em suas duas verses pode ser considerado um importante
mecanismo indutor das aes municipais e, mais recentemente, estaduais, de gesto do

12
Clculo do IGD-M: F1 (Fator de Operao do BF, que varia de 0 a 1)* F2 (Adeso ao SUAS 0 ou 1)*
F3 (Cumprimento de prazos 0 ou 1)* F4 (Cumprimento de prazos 0 ou 1). Se um desses fatores for 0,
logicamente, o IGD-M ser zero e o municpio no receber repasses. Como explicitado na
teleconferncia do MDS realizada em 03 de novembro de 2010, os municpios j habilitados em algum
nvel do SUAS j tem 1 no fator; aqueles que ainda no aderiram, so instados a faz-lo o mais
rapidamente, seno ficaro sem repasses. Para obter o valor mensal a ser transferido pelo MDS aos
municpios, considera-se a seguinte frmula:
IGD-M x R$ 2,50 x (n de famlias beneficirias). R$2,50 o valor de referncia por famlia (MDS,
2010).
PBF, contribuindo, desse modo, para aumentar os incentivos para aes cada vez mais
homogneas no nvel local.

Entretanto, mesmo com o elevado poder central de regulao e coordenao no

caso do federalismo brasileiro, h espao para iniciativas municipais (Arretche, 2009).
Para alm das primeiras iniciativas municipais de criao de programas de transferncia
de renda, o prprio processo de implementao do PBF escolha das estratgias de
cadastramento dos beneficirios, locais a privilegiar, formas de difuso da informao,
formas de controle direto e indireto dos beneficirios implica uma srie de decises
que so tomadas no nvel local, de modo mais ou menos coerente com as diretrizes
gerais definidas nacionalmente. Essas escolhas e decises locais podem afetar os
resultados possveis do programa.

Consideraes finais

Este trabalho analisou dois mecanismos federais de coordenao presentes no

desenho do Programa Bolsa Famlia (PBF), de modo a entender os constrangimentos
colocados pelas normatizaes federais implementao local do programa. Essas
normatizaes federais para o programa, especialmente o Cadastro nico de Programas
Sociais e os mecanismos de repasses de recursos federais para os municpios
representados pelo ndice de Gesto Descentralizada (IGD), contribuem para criar
parmetros nacionais para a implementao do PBF, restringindo o espao para grandes
alteraes no momento da implementao desse programa federal de transferncia de
renda no nvel local.

De modo a situar a discusso terico-conceitual mais ampla que orienta este

trabalho, foram discutidas em primeiro lugar as principais caractersticas institucionais
do federalismo brasileiro, com nfase nas relaes intergovernamentais desenvolvidas
para a implementao de polticas sociais no contexto posterior Constituio de 1988.
Refutando macroexplicaes para as polticas sociais brasileiras baseadas nas
caractersticas gerais do nosso federalismo, e em linha com estudos que destacam a
importncia da anlise das relaes entre os diversos nveis de governo no caso de
polticas especficas, procurei demonstrar como as relaes intergovernamentais afetam
a implementao da poltica de assistncia social em geral e do PBF em particular. Por
um lado, procurei mostrar que o desenvolvimento recente da rea de assistncia social
em muito se espelhou nos avanos representados pelo SUS; nesse sentido, o processo de
implementao do SUAS procurou emular muitos dos aprendizados da rea da sade,
particularmente a implementao da poltica por meio de sistemas, com normatizaes
centralizadas no governo federal, mecanismos de repasse de recursos fundo a fundo, e
criao de espaos participativos no plano municipal. Por outro lado, procurei mostrar
as diferenas entre a rea tradicional da assistncia social, caracterizada por maior
autonomia decisria no plano municipal, e o desenvolvimento dos programas de
transferncia de renda, que ao longo do governo Lula foram cada vez mais
normatizados no mbito do governo federal.

No caso desses programas, as relaes intergovernamentais alteraram-se de uma

perspectiva muito dispersa, no contexto das primeiras experincias locais, que
simplesmente eram cofinanciadas pelo governo federal no governo FHC, para uma
concentrao crescente de autoridade decisria iniciada no final do governo FHC e
consolidada no governo Lula. Neste governo, foram sendo desenvolvidas
progressivamente diversas normatizaes federais para o PBF, com destaque para o
Cadastro nico e o IGD. Ao contrrio do que leituras centradas somente nos processos
de implementao e gesto local do PBF costumam afirmar, essas normatizaes
contriburam para conferir ao PBF as caractersticas de um programa bastante
centralizado no governo federal, no que se refere a seu processo decisrio.

O aperfeioamento do Cadastro nico durante o governo Lula permitiu

transform-lo num importante instrumento para a gesto dos programas sociais voltados
para a populao de baixa renda, uma vez que esse instrumento estabelece critrios
claros para a incluso de potenciais beneficirios no s do PBF, mas de outros
programas sociais federais. Esta padronizao nacional do cadastro dos beneficirios
um dos fatores responsveis pela boa focalizao do PBF, evitando erros de incluso e
de excluso, bem como auxiliando a rpida expanso do programa. O Cadastro nico
to importante como mecanismo de coordenao federal das aes municipais de
implementao que a qualidade do cadastramento realizado no nvel municipal um dos
critrios utilizados para o repasse de recursos federais para os municpios. Alm da
qualidade do cadastro, o controle das condicionalidades de sade e educao e, mais
recentemente, a prpria adeso municipal ao SUAS, fazem parte do IGD, o ndice que
controla os repasses federais de recursos municipais. Pode-se afirmar que este
mecanismo de repasse de recursos um importantssimo indutor de convergncia das
aes municipais voltadas para o PBF, uma vez que o descumprimento das regras
pactuadas com o governo federal implica, no limite, o no repasse de recursos
adicionais para operao do programa. Em um contexto de grande visibilidade pblica e
institucionalizao crescente do PBF, os custos polticos de colocar em risco a operao
local do programa so cada vez mais altos, gerando constrangimentos inclusive para
polticos no alinhados com o governo federal.

Essa maior centralizao das decises est intimamente associada evoluo do

PBF no Brasil, no s no que se refere ao seu escopo e cobertura, como tambm no que
se refere visibilidade e legitimidade que foi ganhando nos contextos nacional e
internacional, particularmente o PBF. Como discutido, os programas de transferncia de
renda no pas passaram de experincias pontuais em alguns municpios mais
desenvolvidos no por coincidncia, aqueles que contavam com maiores capacidades
institucionais, alm da presena de polticos interessados na promoo desses
programas para experincias rapidamente difundidas pelo pas. No plano federal,
passou-se do cofinanciamento das experincias locais e da transferncia de renda
vinculada somente educao (com o Programa Bolsa Escola), no governo FHC, para
uma experincia muito mais ambiciosa em termos de escopo, recursos e cobertura
nacional no caso do PBF, no governo Lula.

De todo modo, mesmo considerando os esforos federais de normatizao dos

esforos municipais, visando estimular um mnimo de uniformizao do PBF no pas e,
no longo prazo, visando estimular a consolidao do SUAS, no devem ser
desconsideradas dinmicas e decises locais envolvidas na implementao dos
programas de transferncia de renda. Mesmo porque a assimilao dessas inmeras
normatizaes no imediata, e sempre est aberta a interpretaes diversas no plano
municipal. Todos esses mecanismos de coordenao desenvolvidos pelo governo
federal, com destaque para o Cadastro nico e para o IGD em suas mltiplas verses,
tm contribudo para o sucesso do PBF no que diz respeito sua boa cobertura e
focalizao. Contudo, cada vez mais os desafios impostos pela prpria evoluo do
programa so mais complexos, envolvem a articulao dos programas de transferncia
com a poltica de assistncia social como um todo e tambm a articulao com outras
polticas sociais e com iniciativas de gerao de emprego e renda (IPEA, 2008; Jaccoud,
Hadjab e Chaibub, 2009). Para que esta evoluo do PBF de fato ocorra, ou seja, para
que de fato os programas de transferncia de renda sejam inseridos no mbito de uma
rede de proteo social mais ampla, so necessrias capacidades institucionais locais
nada triviais, uma vez que h desafios mltiplos polticos, tcnicos, logsticos,
referentes aos recursos humanos a serem enfrentados pelo governo local.

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