TESE Ollaik Jul12

Universidade de Braslia - UnB
Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade - FACE

Programa de Ps-Graduao em Administrao - PPGA
Doutorado em Administrao
rea: Administrao Pblica
A IMPLEMENTAO DA POLTICA NACIONAL DE MUSEUS E A

DEMOCRATIZAO DE ACESSO: ESTUDO COMPARATIVO DE TRS
INSTRUMENTOS GOVERNAMENTAIS
LEILA GIANDONI OLLAIK
Orientadora: Dra. JANANN JOSLIN MEDEIROS

Tese de Doutorado
Braslia - DF
Julho 2012
ii

Tese submetida ao Programa de Ps-

Graduao em Administrao da Faculdade de
Economia, Administrao e Contabilidade da
Universidade de Braslia, como requisito para
obteno do grau de Doutora em
Administrao.
Orientadora: Dra. Janann Joslin Medeiros
Braslia - DF
Julho 2012
iii
OLLAIK, Leila Giandoni
A implementao da Poltica Nacional de Museus e a democratizao de

acesso: estudo comparativo de trs instrumentos governamentais. Braslia, 2012.
248 f.
Tese (Doutorado) Programa de Ps-Graduao em Administrao (PPGA)

Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade (Face) Universidade de
Braslia (UnB).
1. Implementao de Polticas Pblicas. 2. Instrumentos Governamentais. 3.

Poltica Nacional de Museus. I. Ttulo.
iv

Tese submetida ao Programa de Ps-Graduao em Administrao da Faculdade de

Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de Braslia, como requisito para
obteno do grau de Doutora em Administrao.
Braslia, junho de 2012
Comisso Examinadora:
Presidente: Profa. Dra. Janann Joslin Medeiros (Orientadora)

Programa de Ps-Graduao em Administrao - Universidade de Braslia
Prof. Dr. Paulo Carlos Du Pin Calmon

Prof. Dr. Ricardo Corra Gomes

Prof. Dr. Ivan Antnio Pinheiro

Programa de Ps-Graduao em Administrao - Universidade Federal do Rio Grande do Sul
Prof. Dr. Sandro Cabral

Ncleo de Ps-Graduao em Administrao - Universidade Federal da Bahia
Prof. Dr. Luiz Guilherme de Oliveira (suplente)

v
minha filha, Laila
e aos meus pais, Ter e Armando
com gratido
vi
AGRADECIMENTOS
O desenvolvimento desta pesquisa foi possvel graas ao apoio de vrias pessoas e

instituies. Foi o resultado de um percurso que se iniciou, na forma de estudos de ps-
graduao, em 1998; chegando ao ingresso no doutorado em 2008; e que foi, ao longo dos
anos, repleto de aprendizagem e crescimento. Tenho muito a agradecer pelas oportunidades
que se abriram, com ajuda de todos, e que permitiram que eu trilhasse esse caminho.
Agradeo primeiramente e especialmente Professora Doutora Janann Joslin Medeiros
que, muito alm de competentssima orientadora, foi sempre presente, comprometida,
entusiasmada e entusiasta; com seu sorriso e disposio motivadores.
Sou grata ao Professor Doutor Paulo Du Pin Calmon (UnB), que foi meu orientador de
mestrado e quem me motivou a ingressar tanto no meu segundo mestrado quanto no
doutorado, tendo acompanhado todo o desenvolvimento desta pesquisa e de outras, desde
1998; a ele e ao Professor Doutor Sandro Cabral (UFBA), por terem concordado em serem
meus examinadores e pelas valiosas sugestes na fase de qualificao, que orientaram os
caminhos da pesquisa e ajudaram em muito seu desenvolvimento. Mariana Gama, aluna de
graduao em Gesto Pblica selecionada pelo programa de iniciao cientfica da UnB,
tambm me ajudou no desenvolvimento desta pesquisa. Obrigada tambm aos que
gentilmente me concederam as entrevistas que foram utilizadas nesta tese.
Agradeo aos Professores Doutores Ricardo Correa Gomes (UnB) e Maria de Ftima
Bruno de Faria (UnB); e tambm aos demais professores do PPGA, por todo o conhecimento
que compartilharam ao longo desses quatro anos. Agradeo aos meus colegas, do mestrado e
do doutorado, com quem troquei muitas ideias e com os quais pude aprender muito, em
conversas interessantes e divertidas. Agradeo aos funcionrios da Secretaria do PPGA pelo
apoio logstico e constante disponibilidade para ajudar e esclarecer.
Alm dos colegas da UnB, agradeo aos colegas de carreira, Especialistas em Polticas
Pblicas e Gesto Governamental - EPPGG, do Governo Federal, que comigo trocaram
angstias, descobertas, referncias bibliogrficas e ideias valiosssimas.
Pela oportunidade de me dedicar ao doutorado, agradeo muitssimo ao Governo
Federal, meu empregador que, por Portaria do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto, apoiou o desenvolvimento desta pesquisa permitindo que eu ficasse em regime de
dedicao exclusiva ao doutorado durante toda a segunda metade do curso, o que propiciou
seu desenvolvimento com qualidade muito superior do que seria possvel se eu estivesse ao
mesmo tempo exercendo minhas funes de EPPGG. Agradeo tambm Escola Nacional de
Administrao Pblica - ENAP, onde estava exercendo minhas funes de EPPGG na
primeira metade do doutorado e cujos representantes tambm apoiaram a empreitada e
autorizaram meu afastamento para desenvolver a pesquisa.
Sou particularmente grata a Celso Ribeiro Bastos Filho, que me apoiou e ajudou muito,
tecnologicamente no tocante a computadores e alternativas tecnolgicas; e psicologicamente,
estando presente desde o incio do doutorado e sendo sempre compreensivo e carinhoso; e
tambm aos meus pais, irm, sobrinha e filha, que vivenciaram comigo todo o percurso.
Agradeo finalmente a todos os meus amigos e a todos, todos mesmo, que so
pesquisadores e/ou de alguma forma apaixonados pelo conhecimento, que, ao fazerem parte
da minha vida mediante seus comentrios, textos, indicaes, bate-papo informais etc.
contriburam para a construo desta tese.
vii
RESUMO
O propsito central desta tese foi identificar como diferentes instrumentos governamentais so
implementados e como se relacionam com o atingimento do objetivo governamental de
democratizao das oportunidades de acesso. A poltica pblica analisada foi a Poltica
Nacional de Museus, que se utilizou, no perodo pesquisado, de 2003 a 2010, de trs
instrumentos governamentais em sua implementao: gesto direta, renncia fiscal e
assistncia financeira. Comparou-se a implementao em termos de seis categorias de anlise,
derivadas da fundamentao terica e refinadas durante a anlise dos dados: incentivos,
autonomia, informao, apoio poltico (cuja conceituao foi expandida para apoio
institucional), apoio social e complexidade administrativa (cuja conceituao foi especificada
para etapas e tempo). A democratizao do acesso foi conceituada como a distribuio
geogrfica das oportunidades de acesso a museus. Partiu-se da suposio que a assistncia
financeira seria o instrumento que melhor democratizaria o acesso; a renncia fiscal seria o
que menos democratiza; e a gesto direta seria o instrumento mais alinhado ao objetivo da
poltica. As principais literaturas utilizadas para compor o marco terico se referem
implementao de polticas pblicas e, mais especificamente, a instrumentos governamentais.
A metodologia foi de anlise comparada dos trs casos, tratando cada instrumento
governamental como um caso. A pesquisa foi desenvolvida com base em anlise documental
e entrevistas. Foram entrevistados trs implementadores no rgo central e oito
implementadores na ponta para cada um dos casos. As 27 entrevistas foram transcritas e o
contedo foi codificado nas seis categorias de anlise de interesse, utilizando o software
Nvivo9. A pesquisa apresenta uma releitura dos conceitos de apoio poltico e de
complexidade administrativa, do ponto de vista do implementador, o que tem implicaes
importantes para estudos sobre implementao. Alm disso, prope maior detalhamento das
categorias apoio social, informao e incentivos. Foi observada relao positiva entre maior
autonomia e melhor implementao (encontrada na teoria), mas apenas at certo ponto. Muita
autonomia se associa a pouco apoio institucional, nos casos pesquisados, e a falta de apoio
institucional no vista como positiva pelos implementadores. Foi evidenciado que em
termos de contribuio ao atingimento do objetivo de democratizao das oportunidades de
acesso a museus, no h um instrumento mais adequado. A assistncia financeira se mostrou
melhor formulada para atingir regies onde ainda no h museus, mas gerou um nmero
muito pequeno de museus, tendo impacto nacional inexpressivo. A renncia fiscal, apesar dos
seus resultados se apresentarem de fato muito concentrados, gera uma quantidade to maior
de museus que mesmo o pouco que no concentrado tem um impacto na democratizao de
oportunidades de acesso igual ou maior que a assistncia financeira. A gesto direta se
revelou como o instrumento que propicia implementadores mais alinhados com os objetivos
da poltica central, mas limitados geograficamente. H, no entanto, instrumentos que so mais
favorecidos ou prejudicados por caractersticas da implementao.
Palavras-chave: implementao de polticas pblicas, instrumentos governamentais, Poltica

Nacional de Museus, democratizao de oportunidades de acesso.
viii
ABSTRACT
The purpose of this thesis was to identify how government instruments are implemented and
how they relate to the achievement of the objective of democratization of access. The policy
analyzed was the National Policy for Museums, where three government instruments were
used in its implementation: direct management, tax exemptions and financial assistance. The
three were compared in terms of six categories of analysis, identified in the theoretical
framework and refined during data analysis: incentives, autonomy, information, political
support (expanded to institutional support), social support, and administrative complexity
(specified to steps and time). The policy goal of democratization of access was defined in
terms of geographical distribution. Initial assumptions were that financial assistance would be
the best instrument for democratization of access; tax exemptions would be the least adequate;
and direct management would be the most focused on the policy goal. Literature used dealt
with policy implementation and, more specifically, government instruments. A comparative
methodology was applied, with each of the three instruments being treated as a case. Data
were collected by means of documental analysis and semi-structured interviews. Twenty-
seven interviews were carried out, three with implementers from the federal government; and
twenty-four with grass root level implementers (eight for each of the three instruments).
These interviews were transcribed and the content was encoded to the six categories of
interest, using Nvivo9 software to support both the in-case and the cross-case analysis. The
research presents a reinterpretation of the concepts of political support and administrative
complexity, from the standpoint of the implementer. It also deepens understanding of how the
categories social support, information and incentives contribute to the implementation
process. The positive relationship between greater autonomy and better implementation
suggested in the theory was observed, but only up to a point. High levels of autonomy are
associated with low levels of institutional support in the cases studied, and lack of
institutional support is not viewed positively by the implementers. No instrument was found
to be superior in terms of contribution to achieving the goal of democratization of access
opportunities to museums. Financial assistance was better formulated to reach regions where
there are no museums, but it has generated a very small number of museums and thus little
national impact. Tax exemptions, although resulting in great concentration of resources in one
geographical region, generated a far greater number of museums; even the small proportion of
resources channeled to creation of museums in other regions exceeds the amounts applied by
the financial assistance instrument. Direct management was shown to be the instrument in
which front-line implementers were most aligned with federal policy objectives, although the
results of this instrument are geographically restricted. Although no instrument was found to
be better for achieving democratization of access, it was found that specific characteristics of
the implementation process are more, or less, suitable to the use of given instruments.
Keywords: implementation of public policies, government instruments, National Policy for

Museums, democratization of opportunities.
ix
LISTA DE QUADROS
Quadro 1. Exemplos de instrumentos governamentais com base na tipologia de Hood .......... 40
Quadro 2. Instrumentos conforme tipologia de Salamon (2002) e exemplos no Brasil. .......... 45
Quadro 3. Categorias de anlise selecionadas para comparar instrumentos governamentais .. 70
Quadro 4. Operacionalizao das categorias de anlise ........................................................... 81
Quadro 5. Correspondncia entre objetivos especficos e procedimentos de coleta de dados . 91
Quadro 6. Comparativo das edies do Mais Museus............................................................ 113
Quadro 7. Apresentao de alguns descritores das categorias de anlise apoio institucional,
informao e apoio social; relacionados primeira edio do Mais Museus. ....................... 116
Quadro 8. Implementao via Assistncia Financeira............................................................ 125
Quadro 9. Museus com Captao pela Rouanet e grau de concentrao. .............................. 133
Quadro 10. Implementao via Renncia Fiscal .................................................................... 156
Quadro 11. Implementao via Gesto Direta........................................................................ 186
Quadro 12. Anlise comparada: trs instrumentos e seis categorias de anlise ..................... 188
Quadro 13. Categorias de anlise da mais relevante a menos relevante, nos 3 instrumentos 189
Quadro 14. Comparao geral entre os trs instrumentos governamentais pesquisados ....... 193
Quadro 15. Incentivos nos trs instrumentos ......................................................................... 196
Quadro 16. Autonomia nos trs instrumentos ........................................................................ 199
Quadro 17. Informao nos trs instrumentos ........................................................................ 202
Quadro 18. Etapas e tempo nos trs instrumentos .................................................................. 205
Quadro 19. Apoio institucional nos trs instrumentos ........................................................... 207
Quadro 20. Apoio social nos trs instrumentos ...................................................................... 209
Quadro 21. Resumo da anlise comparada............................................................................. 214
LISTA DE TABELAS
Tabela 1. Proponentes nos editais Mais Museus, segundo natureza administrativa. ............... 99
Tabela 2. Investimentos em Museus pelo Sistema do Ministrio da Cultura......................... 129
Tabela 3. Empresas Estatais na Lei Rouanet no setor Museus ............................................... 134
Tabela 4. Despesas em Museus por Renncia Fiscal (Lei n. 8.313/91) conforme Relatrio de
Gesto do Ibram. .................................................................................................................... 136
Tabela 5. Quantidade de museus que captaram recursos via Lei Rouanet. ............................ 143
Tabela 6. Museus ou projetos culturais da rea museolgica apresentados no mbito do MinC
de 2003 a 2010 que envolveram renncia fiscal..................................................................... 146
Tabela 7. Relatrio de Execuo do Programa Museu, Memria e Cidadania 2006-2010. ... 160
Tabela 8. Evoluo oramentria de 2003 a 2010. ................................................................. 161
Tabela 9. Descentralizao de recursos nos museus do Ibram de 2001 a 2006. .................... 161
x
LISTA DE FIGURAS
Figura 1. Modelo conceitual inicial .......................................................................................... 79

Figura 2. Modelo conceitual ..................................................................................................... 80
Figura 3. Quantidade de citaes para cada categoria de anlise: assistncia financeira ....... 101
Figura 4. Cdigos agrupados por similaridade de palavras: assistncia financeira................ 101
Figura 5. Fluxograma Mais Museus ....................................................................................... 111
Figura 6. Investimentos em museus pelo Sistema MinC ....................................................... 128
Figura 7. Quantidade de citaes para cada categoria de anlise: renncia fiscal ................. 130
Figura 8. Cdigos agrupados por similaridade de palavras: renncia fiscal .......................... 130
Figura 9. Valor total captado pelos museus via Rouanet (1996-2010) .................................. 132
Figura 10. Evoluo da quantidade de projetos de museus com captao, ano a ano. ........... 132
Figura 11. Evoluo do valor mdio captado por museus, por projeto .................................. 132
Figura 12. Fluxograma Lei Rouanet ....................................................................................... 147
Figura 13. Fluxograma Lei Rouanet (MinC) .......................................................................... 147
Figura 14. Crescimento dos recursos descentralizados no instrumento gesto direta ............ 162
Figura 15. Despesas com manuteno e com investimentos nos museus do Ibram ............... 162
Figura 16. Quatro exemplos da evoluo anual de recursos de museus do Ibram. ................ 163
Figura 17. Quantidade de citaes para cada categoria de anlise: gesto direta .................. 164
Figura 18. Cdigos agrupados por similaridade de palavras: gesto direta ........................... 165
Figura 19. Fluxograma Gesto Direta .................................................................................... 178
Figura 20. Anlise comparada: categorias de anlise em cada instrumento .......................... 190
xi
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
BDTD - Biblioteca Digital de Teses e Dissertaes

BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento
CNIC - Comisso Nacional de Incentivo Cultura
CNM - Confederao Nacional de Municpios
DOU - Dirio Oficial da Unio
Ficart - Fundo de Investimento Cultural e Artstico
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
Ibram - Instituto Brasileiro de Museus
IDCULT - Indicador de Desenvolvimento Cultural
IDH - ndice de Desenvolvimento Humano
IPEA - Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Iphan - Instituto de Patrimnio Histrico e Artstico Nacional
MinC - Ministrio da Cultura
MF - Ministrio da Fazenda
MP - Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
NVIVO9 - Software para anlise de dados qualitativos
OEI - Organizao dos Estados Ibero-americanos para a educao, a cincia e a cultura
OMCC - Observatrio de Museus e Centros Culturais
ONG - Organizao no governamental
ONU - Organizao das Naes Unidas
PES - Planejamento Estratgico Situacional
PNAD - Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
POF - Pesquisa de Oramento Familiar
PPA - Plano Plurianual
Pronaf - Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
Sefic - Secretaria de Fomento e Incentivo Cultura
Siafi - Sistema de Acompanhamento Financeiro Governamental
SigPlan - Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento
Simples - Sistema Simplificado de Tributao das Micro e Pequenas Empresas
Siconv - Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse
TCU - Tribunal de Contas da Unio
TSE - Tribunal Superior Eleitoral
TVA - Tennessee Valley Authority
USP - Universidade de So Paulo
xii
SUMRIO
1. INTRODUO 14
1.1. Definio do Problema .................................................................................................................... 16
1.2. Pergunta e objetivos de pesquisa ..................................................................................................... 17
1.3. Delimitao da pesquisa .................................................................................................................. 17
1.4. Justificativa ..................................................................................................................................... 22
1.5. Estrutura da tese .............................................................................................................................. 28
2. FUNDAMENTAO TERICA 29
2.1. Implementao ................................................................................................................................ 30
2.2. Instrumentos governamentais: definies e tipologia ..................................................................... 33
2.3. O processo de escolha de instrumentos governamentais................................................................. 46
2.4. Polticas culturais ............................................................................................................................ 53
2.5. Bases tericas para comparao ...................................................................................................... 59
3. METODOLOGIA 72
3.1. Estratgia de pesquisa ..................................................................................................................... 72
3.2. Caracterizao geral da pesquisa..................................................................................................... 75
3.3. Operacionalizao da pesquisa........................................................................................................ 78
3.4. Coleta e anlise de dados ................................................................................................................ 82
3.5. Instrumentos de pesquisa ................................................................................................................ 85
3.6. Anlise dos dados ............................................................................................................................ 91
3.7. Limitaes metodolgicas ............................................................................................................... 92
4. RESULTADOS E DISCUSSO 95
4.1. Anlise por caso .............................................................................................................................. 96
4.1.1. Assistncia Financeira na Poltica Nacional de Museus 96
4.1.1.1. Incentivos 102
4.1.1.2. Autonomia 104
4.1.1.3. Informao 106
4.1.1.4. Etapas e tempo 110
4.1.1.5. Apoio institucional 114
4.1.1.6. Apoio social 117
4.1.1.7. Concluso Assistncia Financeira 120
4.1.2. Renncia Fiscal na Poltica Nacional de Museus 126
xiii

4.1.2.3. Informao 140
4.1.2.7. Concluso Renncia Fiscal 153
4.1.3. Gesto Direta na Poltica Nacional de Museus 157
4.1.3.3. Informao 172
4.1.3.7. Concluso Gesto Direta 184
4.2. Anlise comparada ........................................................................................................................ 187
4.2.1. Entrevistas comparadas 187
4.2.2. Categorias de anlise comparadas 195
4.2.2.3. Informao 200
4.2.3. Casos comparados 209
5. CONCLUSES 217
5.1. Recomendaes ............................................................................................................................. 226
5.2. Limitaes do Estudo .................................................................................................................... 230
REFERNCIAS 233
APNDICES 244
14
1. INTRODUO
O foco desta tese a implementao de uma poltica pblica e como os instrumentos
utilizados para implementao se relacionam com os objetivos almejados por essa poltica. A
nfase no processo de implementao. O interesse na fase de implementao refere-se
particularmente ao fato de que, muitas vezes, os resultados e impactos reais de certas polticas
no correspondem aos impactos projetados na fase da sua formulao. (FREY, 2000, p. 228).
A histria da administrao pblica est repleta de mudanas na busca de instrumentos para
melhorar a implementao de polticas pblicas.
Uma dessas mudanas est relacionada ao surgimento de novos instrumentos

governamentais. O Estado passa por contnuas mudanas tentando melhorar a forma de lidar
com problemas pblicos, alm das adequaes necessrias decorrentes de sua evoluo. Por
trs das mudanas, h conjuntos de teorias sobre a estruturao do governo. Ao longo da
histria h transformaes no somente em abrangncia e escala da ao governamental como
tambm na forma de ao do governo, alm das mudanas na sociedade como um todo.
Convive hoje o Estado que funciona hierarquicamente com o Estado que funciona tambm em
rede; h certa dicotomia entre o pblico e o privado, e tambm parceria entre ambos; veem-se
aes pblicas predominantemente implementadas por comando e controle e outras
implementadas mediante negociao, convencimento e persuaso (HOOD, 1986; HOWLETT,
2005; KETTL, 1993; PRESSMAN, WILDAVSKY, 1973; SALAMON, 2002).
As transformaes trazem necessidades de novas abordagens nos estudos sobre
polticas pblicas. Abordagens que sejam congruentes com essas mudanas experimentadas
nas ltimas dcadas, sendo uma dessas a substituio ou complementao de estudos sobre
polticas e programas pblicos como um todo por ou com estudos sobre diferentes
instrumentos para sua realizao. A ideia subjacente que qualquer poltica pblica
composta de uma srie de meios atravs dos quais o Estado age, exerce seu poder ou o limita,
tais como o uso de regulao, subsdios, campanhas de informao, entre outros, para
influenciar o comportamento dos cidados e alcanar os objetivos da poltica pblica,
resolvendo os problemas sociais identificados e proporcionando ao cidado os bens e servios
adequados (HOOD, 1986; SALAMON, 2002).
Na Administrao Pblica Federal brasileira no diferente. Coexistem hoje
instrumentos tradicionais, como, por exemplo, implementao por gesto direta e por uso de
15
incentivos econmicos; iniciativas para implementar polticas por gesto indireta e tambm
mediante convnios e contratos (COSTIN, 2005; SOUZA, 2001; TORRES, 2007), concesses
de uso; e instrumentos mais recentes, como transferncias fundo a fundo. Faz-se assim
possvel e relevante examinar esses instrumentos e as estratgias de implementao de
polticas pblicas para verificar suas caractersticas, compar-las e contrast-las, e determinar
se e como influenciam a gesto governamental e a implementao dos programas e aes
governamentais.
preciso contextualizar o uso dos instrumentos governamentais dentro do direito
administrativo e do direito constitucional brasileiro, que oferecem limitaes ao do Estado
e impem regras a serem seguidas. Mesmo o direito administrativo sofre mudanas e influi na
escolha dos instrumentos governamentais. Todo o Direito vem sofrendo alteraes como
decorrncia da prpria mudana na forma de conceber-se o Estado (DIPIETRO, 2005, p. 19).
Parece que o que muda principalmente a ideologia, a forma de conceber o Estado e a
Administrao Pblica. No se quer mais o Estado prestador de servios; quer-se o Estado
que estimula, que ajuda, que subsidia a iniciativa privada; quer-se a democratizao da
Administrao Pblica (DIPIETRO, 2005, p. 20). Em busca de atender essas mudanas,
surgem novos instrumentos governamentais ou mesmo novas formas de implementar
instrumentos j existentes.
Estudar instrumentos governamentais uma abordagem ainda pouco utilizada no
Brasil. Salamon (2002) define instrumento governamental como um mtodo identificvel por
meio do qual a ao coletiva estruturada para lidar com um problema pblico (SALAMON,
2002, p 19). Para o autor, a ao coletiva porque frequentemente abrange outras entidades
alm daquelas do setor pblico; e estruturada porque o instrumento define a quem cabe a
operao do programa governamental, quais os papis de cada um e como eles devem se
relacionar uns com os outros.
A anlise dos instrumentos de poltica, aos quais alguns autores tambm se referem
como sendo ferramentas de governo para implementao de polticas pblicas (HOOD, 1986;
SALAMON, 2002), de grande relevncia porque traz argumentos fundamentados ao debate
acerca das alternativas para implementao de polticas pblicas e enriquece a compreenso
de instrumentos que se apoiam em gesto direta, estmulos econmicos e contratualizao.
preciso compreender melhor se e como os instrumentos governamentais estruturam
as polticas pblicas ou algumas das aes necessrias para sua implementao. J se sabe que
16
distintos instrumentos governamentais implicam diferenas na implementao de polticas

pblicas, mas no se sabe exatamente quais diferenas. Essa pesquisa aprofunda o
conhecimento sobre o uso de instrumentos em uma poltica especfica e contribui para
melhorar a compreenso sobre como esses instrumentos governamentais influenciam o ou so
influenciados pelo processo de implementao de polticas pblicas.
1.1. Definio do Problema

Instrumentos governamentais so a forma de expresso da implementao das
polticas pblicas e so aqui contextualizados e problematizados. Dado que governos sofrem
constantes transformaes em busca de melhorar a gesto governamental e a implementao
de polticas pblicas, novas abordagens surgem e uma abordagem relevante seria estudar a
implementao de polticas pblicas pelo enfoque dos distintos instrumentos governamentais.
O contexto do poder executivo federal com funo precpua de implementar polticas
pblicas, enfrentando dificuldades no processo de implementao e dispondo de diversas
estratgias para desenvolver essa implementao, oferece ainda muitos aspectos a serem
pesquisados. Haveria uma relao entre as estratgias adotadas e os processos desenvolvidos?
Tem sido sugerido que instrumentos governamentais no so selecionados com base
em sua implementabilidade ou efetividade. Diferentes campos de polticas pblicas tendem
a apresentar preferncias por tipos favoritos de instrumentos e os utilizam repetidamente,
independentemente da sua contribuio para resoluo de problemas (BRESSERS e
OTOOLE, 1998). H influncias ideolgicas e h mimetismos e cpias, alm do fato de que
a prpria trajetria influencia as escolhas de instrumentos. Mas talvez haja bases mais
objetivas para orientar a escolha dos instrumentos; ou qui faltem elementos para substanciar
as escolhas. Os elementos podem ser buscados no prprio processo de implementao e
tambm nos resultados das polticas implementadas por distintos instrumentos.
Por esse contexto de escolha de instrumentos governamentais pouco fundamentada
em argumentos tcnicos e polticos, torna-se relevante sistematizar conceitos e anlises sobre
instrumentos governamentais trazendo mais concretude e objetividade a um debate
historicamente to ideologicamente carregado, fornecendo elementos mais fundamentados
acerca de instrumentos governamentais para implementao de polticas pblicas, e
procurando o desenvolvimento de teorias com mais nuances. Comparar instrumentos
17
governamentais implementados para atingir os objetivos de uma mesma poltica pblica seria
uma maneira de procurar esta sistematizao.
1.2. Objetivos de pesquisa

Com base no problema definido na seo anterior, formulam-se os objetivos de
pesquisa.
O objetivo geral da pesquisa identificar e descrever como diferentes
instrumentos governamentais so implementados e como se relacionam com o
atingimento de determinado objetivo governamental.
Os objetivos especficos so investigar, para identificar, descrever e comparar:
como ocorre a implementao de uma poltica pblica por distintos
instrumentos governamentais,
como cada um dos diferentes instrumentos governamentais implementado,
mediante categorias de anlise especficas e comparao entre os
instrumentos, e
como os instrumentos se relacionam com um objetivo governamental visado
pela poltica.
Atingir esses objetivos traz contribuies s teorias sobre implementao de polticas

pblicas e s teorias sobre instrumentos governamentais porque a anlise do processo de
implementao poder enriquecer as teorias sobre escolhas dos instrumentos. A compreenso
dos instrumentos pode enriquecer tambm teorias sobre avaliao de resultados de polticas
pblicas, alm da melhor compreenso da prpria fase de implementao em si.
1.3. Delimitao da pesquisa

A pesquisa tem por objetivo, como mencionado anteriormente, observar e descrever
como ocorre a implementao de polticas pblicas por distintos instrumentos governamentais
e como os instrumentos se relacionam com o atingimento dos objetivos.
A fim de executar a pesquisa, foi preciso fazer algumas delimitaes: Quais polticas
pblicas? Quais instrumentos? Quais objetivos? Durante qual perodo?
18
A seguir explicada cada delimitao, comeando pelo perodo, para seguir aos
objetivos, para depois chegar poltica pblica que ser objeto de anlise para os fins desta
pesquisa e, finalmente, aos instrumentos.
O perodo de delimitao da pesquisa de 2003 a 2010 no poder executivo do
governo federal. Essa delimitao deve-se necessidade de utilizar um perodo de tempo
suficientemente longo, para observar e descrever trajetrias (FOX, 1990); mas tambm
recente, para acesso aos dados e para melhor compreenso do contexto onde os instrumentos
atuam. Essa delimitao tambm garante a manuteno da contemporaneidade da pesquisa,
trao marcante de estudos de caso (como ser mais bem detalhado na metodologia) em
administrao pblica contempornea (YIN, 2003).
O objetivo governamental que se delimitou pesquisar o de democratizao das

oportunidades de acesso. Esse objetivo aqui entendido como oportunidades do ponto de
vista da oferta, conforme a distribuio territorial e geogrfica, para permitir o acesso da
populao como um todo a bens e servios que o governo entende necessrio ofertar. Esse
objetivo, de democratizao das oportunidades de acesso, foi o mote do governo Lula de
2003-2010, perodo que ser analisado. Refletiu-se em todo o governo e foi inclusive sua
marca: Brasil, um pas de todos (www.secom.gov.br). A democratizao das oportunidades
de acesso um dos sete eixos programticos da Poltica Nacional de Museus, que tem a
inteno de democratizar o acesso aos museus j existentes e tambm democratizar a prpria
ferramenta museu (BRASIL, 2010c, p. 88). No mbito da tese, o objetivo para a poltica
pblica analisada , portanto, o aumento da possibilidade de distribuir territorialmente e
geograficamente as oportunidades de acesso a museus. Est sendo tratado apenas o lado da
oferta: o museu existir naquele municpio, naquele bairro, dando assim oportunidade de
acesso populao. O lado da demanda no foi pesquisado por motivos tericos, das
especificidades da rea de museus, onde um cidado pode passar a vida inteira sem frequentar
um museu (diferentemente da rea educacional ou de sade, por exemplo); e tambm por
motivos prticos, no havendo registro de lista de frequncia nem venda de ingressos na
maioria dos museus pesquisados.
Muito se fala em resolver concretamente as desigualdades. Uma alternativa de ao

para polticas pblicas seriam polticas que combatam a desigualdade mediante discriminao
19
positiva (no jargo europeu) ou ao afirmativa (no jargo norte americano) (ENGELMANN,
2008, p. 66; SANTOS, 2005, p. 45; SOWELL, 2004, p. 2).
O planejamento e o oramento do governo federal se preocupam com a reduo das
desigualdades no Brasil, sendo afirmado que na hora de planejar os investimentos, deve-se
levar em conta objetivos como reduzir as desigualdades e induzir o desenvolvimento e
crescimento econmico. Se mal planejados, os investimentos podem trazer um retorno nocivo
sociedade, como aumentar as desigualdades sociais (BRASIL, 2010a, p. 11).
H formas de acompanhamento sobre a desigualdade de renda e at a desigualdade
social, como o ndice de Gini e o ndice de Desenvolvimento Humano - IDH. Mas no h
formas de mensurar a desigualdade do acesso. A no universalidade de acesso pode ser
positiva ou negativa. Muito se diz que o acesso universidade pblica se d de forma
perversa, com os mais ricos tendo maior acesso. J o acesso ao programa Bolsa Famlia no
universal porque propositalmente direcionado aos que dele mais necessitam. Como deve
ser a ao governamental? No h consenso sobre como deve ser tratada a questo da
desigualdade de acesso, mas sabe-se que possvel direcionar a ao governamental, e os
instrumentos governamentais podem ajudar no direcionamento. Uma poltica implementada
por diversos instrumentos tem qual efeito na reduo das desigualdades no acesso? Esta tese
visa identificar se h instrumentos mais adequados para reduzir a desigualdade das
oportunidades de acesso.
Mas, acesso a qu? Delimitou-se, por fim, uma rea de poltica pblica especfica: a
poltica cultural. Na poltica cultural, democratizar as oportunidades de acesso democratizar
acesso a bens e servios culturais. Mas h muitos tipos de bens culturais, e para fins de
comparao preciso mais homogeneidade. Optou-se, assim, por uma parte especfica da
poltica cultural: a Poltica Nacional de Museus, que se utiliza de trs instrumentos
governamentais distintos em sua implementao. E o acesso a ser objetivado, ento, o
acesso a museus.
A democratizao das oportunidades de acesso um dos objetivos primordiais da
Poltica Cultural de modo geral, inclusive para a Poltica Nacional de Museus. consenso
que a sociedade desigual e o acesso aos instrumentos de polticas pblicas marcado por
20
iniquidades. A cultura e a poltica pblica so elaboradas para promover o desenvolvimento, a

qualidade de vida e a equidade (SILVA, MIDLEJ, 2011, p. 19)1.
raro que uma poltica pblica ou mesmo um programa ou ao dentro de uma
poltica pblica utilize apenas um instrumento em sua implementao. Ocorre com mais
frequncia, e a literatura mostra, uma pluralidade de instrumentos sendo mobilizados em uma
mesma poltica, sendo que a questo principal passa a ser a de coordenao e
complementaridade entre os diversos instrumentos (BEMELMANS-VIDEC, RIST,
VEDUNG, 1998; LASCOUMES, LE GALS, 2007). Na rea de polticas pblicas culturais
observa-se de fato uma pluralidade de instrumentos em uso para o atingimento de seu objetivo
maior.
A escolha da Poltica Nacional de Museus para esse estudo de implementao de
polticas pblicas de natureza terico-metodolgica. Trata-se de uma poltica que oferece
condies de observar o uso de trs instrumentos visando determinada finalidade. Como ser
descrito a seguir, nesta poltica utiliza-se renncia fiscal, assistncia financeira e gesto
direta para atingir o objetivo de democratizao das oportunidades de acesso a museus, ou de
reduo das desigualdades territoriais quanto ao acesso a museus. A Poltica Nacional de
Museus permite tambm mensurar de maneira comparvel a implementao de uma mesma
poltica por distintos instrumentos, permitindo analisar como o uso do instrumento se
relaciona com o atingimento do objetivo (no caso, democratizao das oportunidades de
acesso a museus).
Assim, a pesquisa trata da Poltica Nacional de Museus, implementada com o uso de
trs distintos instrumentos governamentais.
H forte preocupao com democratizao das oportunidades de acesso a museus e a
bens culturais em geral. A Constituio Federal menciona no artigo 3 que constitui objetivo
fundamental da Repblica Federativa do Brasil reduzir as desigualdades sociais e regionais.
Tambm menciona a questo do acesso cultura primeiramente no artigo 23 ao dizer que
competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia; e depois no artigo 215 que
determina que o Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais e acesso s
11
Ao se falar em oportunidades de acesso, est se observando o lado da oferta apenas (o museu existir); e no o
lado da demanda (quem de fato visita o museu).
21
fontes da cultura nacional. Alm disso, universalizar o acesso arte e cultura o quinto dos
dezesseis objetivos do Plano Nacional de Cultura.
A Poltica Nacional de Museus foi lanada em maio de 2003 com o objetivo de
promover a valorizao, a preservao e a fruio do patrimnio cultural brasileiro,
considerado como um dos dispositivos de incluso social e cidadania, por meio do
desenvolvimento e da revitalizao das instituies museolgicas existentes, e pelo fomento
criao de novos processos de produo e institucionalizao de memrias constitutivas da
diversidade social, tnica e cultural do pas (BRASIL, 2003). A Poltica Nacional de Museus
apresenta sete eixos programticos, que norteiam as aes a serem desenvolvidas: 1) Gesto e
configurao do campo museolgico, 2) Democratizao e acesso aos bens culturais, 3)
Formao e capacitao de recursos humanos, 4) Informatizao de museus, 5) Modernizao
de infraestruturas museolgicas, 6) Financiamento e fomento para museus e 7) Aquisio e
gerenciamento de acervos museolgicos (BRASIL, 2003).
Conforme dados do Cadastro Nacional de Museus, em dezembro de 2010 havia 2.968
museus presenciais, ou seja, museus que funcionam em prdios, com estrutura fsica (em
contraposio a museus virtuais, que existem apenas na internet). Desses 2.968 presenciais,
2.716 so instituies que estavam abertas ao pblico; 67 estavam em implantao e 185 eram
instituies fechadas. Alm dos presenciais, havia 22 museus virtuais. Esse universo bem
delimitado tambm favorvel escolha da Poltica para desenvolvimento da pesquisa.
Outro ponto a favor da escolha da Poltica Nacional de Museus como foco do estudo
que essa poltica tem como ponto fundamental o programa do Plano Plurianual 0171 Museu
Memria e Cidadania (segundo explicitado no documento acerca da Avaliao do PPA
exerccio 2005 ano base 2004, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto - MP), e
esse programa no sofreu contingenciamento, tendo tido boa execuo financeira, sempre
acima de 90% ao longo de todo o perodo2. Assim, os estudos do processo de implementao
no esbarram em dificuldades financeiras, mas sim administrativas, de gesto do processo de
implementao.
Portanto, essa escolha relevante porque permite investigar o processo de
implementao e pode vir a ser, futuramente, til para anlises de implementao de outras
polticas pblicas. As dificuldades de implementao indicadas como as mais comuns nesse
2
A porcentagem entre o realizado e a dotao autorizada ficou em 93,5%, conforme Relatrio e Parecer Prvio
sobre as contas do Governo de Repblica, elaborado pelo Tribunal de Contas da Unio TCU, para o exerccio
de 2008. O mesmo patamar se observa para outros anos do perodo delimitado para pesquisa nesta tese.
22
programa quais sejam trmites burocrticos e exigncias legais com relao documentao
para se firmarem convnios que retardam a liberao financeira e prejudicam a execuo de
aes (tambm segundo explicitado no documento acerca da Avaliao do PPA exerccio
2005 ano base 2004, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto - MP) so
dificuldades comumente apontadas na maioria dos programas governamentais.
Estudar a implementao da Poltica Nacional de Museus pelo Governo Federal, que
se utiliza de distintos instrumentos governamentais em sua implementao, joga luz em
dilemas comuns aos instrumentos que esto em uso no s nessa mas tambm em diversas
outras polticas pblicas. relevante no sentido de elucidar questes que podem ser
generalizadas para outras polticas pblicas, e podem ser validadas neste estudo por englobar
uma poltica por inteiro, em todas as suas nuances.
Delimitou-se, portanto, pesquisar a poltica pblica cultural, mais especificamente a
Poltica Nacional de Museus, implementada por instrumentos governamentais distintos. H
museus pblicos por gesto direta, h museus que so beneficiados pela Lei Rouanet
(renncia fiscal) e h museus que so contemplados com assistncia financeira, mostrando
presena dos instrumentos gesto direta, renncia fiscal e assistncia financeira. Cada
instrumento governamental tratado aqui como um caso de pesquisa. Cada caso investigado
separadamente para verificar como ocorre a implementao e como essa implementao se
relaciona com a democratizao das oportunidades de acesso, para depois serem analisados de
forma comparada.
Fazendo um resumo da delimitao da pesquisa: a pesquisa est restrita Poltica
Nacional de Museus do poder executivo do governo federal brasileiro no perodo de 2003 a
2010. Foram pesquisados processos de implementao por trs instrumentos governamentais
distintos: gesto direta, renncia fiscal e assistncia financeira. O objetivo foi verificar como
essas implementaes ocorrem e como se relacionam com o objetivo de democratizar as
oportunidades de acesso a museus, entendido aqui como a capacidade que cada instrumento
governamental apresenta para distribuir territorialmente as oportunidades de acesso a museus.
1.4. Justificativa
O estudo desenvolvido justifica-se principalmente no sentido de refinar conceitos e
oferecer mais subsdios compreenso sobre o uso de distintos instrumentos governamentais
na implementao de polticas pblicas.
23
Alm disso, a pesquisa preenche trs lacunas existentes, a primeira referente fase
implementao em estudos de polticas pblicas, a segunda referente a estudos acerca de
instrumentos governamentais e a terceira referente prpria Poltica Nacional de Museus.
Cada uma explicada separadamente a seguir.
A primeira lacuna refere-se fase implementao em estudos de polticas pblicas.

A fase da implementao tem sido negligenciada nos estudos e pesquisas em polticas
pblicas. Pressman e Wildavsky (1973) afirmam que a implementao tem sido muito
discutida, mas pouco estudada. Embora haja obras relevantes e respeitadas sobre
implementao (PRESSMAN, WILDAVSKY, 1973; BARDACH, 1977; BERMAN, 1978;
ELMORE, 1979; MAZMANIAN, SABATIER, 1981; SABATIER, 1986; MATLAND, 1995;
WINTER, 2003), internacionalmente, a fase de implementao continua sendo negligenciada
em estudos de polticas pblicas, particularmente na Amrica Latina (SAETREN, 2005).
Costuma-se assumir que uma poltica bem formulada e bem planejada daria certo
automaticamente durante sua implementao. Mas a realidade mostra que muitos projetos,
programas e polticas falham na implementao. Um dos motivos que leva s falhas a pouca
importncia que se d fase da implementao (OLIVEIRA, 2006, p. 189).
Saetren (2005), em sua reviso de trabalhos publicados sobre implementao, notou
que Amrica Latina e Oceania so as duas regies menos contempladas com pesquisas sobre
implementao. Observando os estudos sobre implementao na Amrica Latina, vemos que
Brasil e Colmbia respondem pela maior parte das publicaes, mas mesmo assim h
escassez de estudos brasileiros nessa rea.
No Brasil, h ausncia de estudos ps-deciso, ou seja, sobre implementao e
avaliao de polticas pblicas, demonstrando privilgio das anlises de formulao, fase mais
valorizada pela cincia poltica, em detrimento de anlises mais especficas do campo da
administrao pblica (FARIA, 2005). Qualquer exame da produo brasileira recente
evidencia a quase inexistncia de anlises mais sistemticas acerca dos processos de
implementao (FARIA, 2003, p. 22). Souza (2003) tambm afirma que existe uma lacuna
na agenda de pesquisa com relao ao conhecimento do que acontece quando a poltica
implementada. Mazmanian e Sabatier (1989) j haviam percebido que muitos estudos
desconsideram os problemas que se seguem formulao dos programas.
24
H um estudo interessante de Pires (2009) que discute estilos de implementao e

seus impactos nos resultados de polticas pblicas. Mas so casos raros de nfase acadmica
no estudo da fase de implementao. A nfase quase exclusiva fase de formulao somada a
pouca importncia dada s etapas de implementao, acompanhamento e avaliao podem ser
responsveis por falhas no planejamento governamental (SILVA, COSTA, 2000). No Brasil,
tomar decises sobre programas e polticas algo que se realiza, quase sempre, sem o
conhecimento adequado de como o programa funciona em sua realidade, na fase da
implementao (SILVA, COSTA, 2000).
Das trs etapas do ciclo de polticas pblicas (formulao, implementao e
avaliao), a implementao a menos estudada. A ttulo de exemplo, Lima (2010) fez uma
pesquisa no site www.scielo.br em 15 de abril de 2010. Com a palavra-chave implementao,
foram encontrados 15 artigos. Mudando a palavra-chave para formulao, foram encontrados
963 artigos. E quando se pesquisou o termo avaliao, apareceram 15.169 artigos. Para
pesquisa mais especfica, com os termos implementao de polticas pblicas, formulao de
polticas pblicas e avaliao de polticas pblicas, os resultados foram, respectivamente,
dois, um e oito artigos.
Portanto, a pesquisa que est sendo proposta pode contribuir para a construo de
conhecimento na rea de implementao, onde h uma lacuna de trabalhos acadmicos.
A segunda lacuna refere-se a estudos sobre instrumentos governamentais. A pesquisa
justifica-se tambm, e especialmente, porque h, ainda, poucos estudos sobre instrumentos
governamentais. Observa-se permanente debate sobre a relativa superioridade da gesto direta
e da gesto por outros instrumentos utilizados (convnios, terceirizaes), com vis mais
ideolgico do que tecnicamente fundamentado.
Na rea da sade, h estudos no Brasil comparando gesto de hospitais pela
administrao direta (instrumento gesto direta) com administrao de hospitais por
organizaes sociais (contratualizaes) no quesito custo, financiamento, qualidade e relaes
de trabalho (ABBAS, 2001; BARBOSA, 2005; CHERCHIGLIA, DALLARI, 2006;
FERREIRA JNIOR, 2004).
Na rea industrial, h discusses sobre investimentos enquanto instrumento
governamental de fomento, analisando os impactos de investimentos governamentais para
setores industriais especficos (FLEURY, 2009).
25
Na rea de segurana, pesquisa de Cabral e Lazzarini (2010) mostra os impactos da

participao privada no sistema prisional, com comparao da qualidade.
Na rea de meio ambiente h diversos estudos para avaliar os impactos dos
instrumentos governamentais na preservao, conservao de um bem ambiental, ou na
organizao de uma cadeia produtiva especfica (BRAGA, 2005; FISCHER, 2007;
STAVINS, 2000; PEARCE, 1998). So estudos de avaliao de impacto dos instrumentos,
com enfoque predominantemente econmico, e no tratam dos processos de implementao.
Sobre servios de governos locais, h um estudo interessante que analisa parcerias
governamentais como um instrumento governamental que apresenta vantagens
implementao de polticas pblicas. Andrews e Entwistle (2010), neste estudo, argumentam
que as parcerias so vistas cada vez mais como soluo dos problemas sociais nas sociedades
contemporneas, e que se fala bastante em vantagens que o setor pblico, o setor privado e o
setor no governamental sem fins lucrativos teriam para aumentar a efetividade, a eficincia e
a equidade ao se lidar com problemas sociais. Os autores (ANDREWS, ENTWISTLE, 2010)
se dispuseram a desenvolver um estudo exploratrio deste argumento, em 46 servios
ofertados pelos governos locais no Reino Unido. Chegaram concluso que a parceria
pblico-pblico est positivamente associada efetividade, eficincia e equidade, mas que a
parceria pblico-privada est negativamente associada efetividade e equidade; e que a
parceria com o terceiro setor neutra, no apresentando nenhuma relao com equidade.
O mais prximo anlise de parcerias no setor cultural pode ser exemplificado pelo
texto de Costin (2005) que defende organizaes sociais como modelo para gesto de
orquestras, teatros e outras iniciativas culturais. Esse texto, no entanto, no apresenta
comparaes ou anlises de dados, tendo ficado restrito fase de formulao e ao incio do
processo de implementao em algumas iniciativas culturais.
A pesquisa aqui desenvolvida oferece a possibilidade de preencher esta lacuna,
fornecendo mais elementos ao debate sobre instrumentos de gesto governamental, suas
formas de implementao e suas capacidades de democratizar o acesso a bens pblicos.
A tese proposta contribui para o preenchimento das lacunas mencionadas ao comparar
a implementao de uma mesma poltica mediante instrumentos diferentes. Pretende-se
analisar o processo de implementao de cada instrumento bem como seu resultado em
termos de distribuio de oportunidades de acesso.
26
Preencher essas lacunas tem relevncia terica e prtica visto que o objetivo do
governo federal brasileiro, amplamente alardeado, de democratizar o acesso; ou, ao menos,
de democratizar as oportunidades de acesso, a todos os cidados, de quaisquer bens ofertados
ou regulados pelo Estado. Para atingir esse objetivo, o governo age de vrias formas,
mediante distintos instrumentos. A tese proposta procura oferecer subsdios ao do Estado
e preencher as lacunas na produo acadmica que foram mencionadas. Um estudo nesta
linha trar uma contribuio, ainda que restrita (com foco na rea cultural) e inicial (com
apenas alguns instrumentos), para o melhor entendimento do processo de implementao de
polticas pblicas.
A terceira lacuna refere-se implementao da Poltica Nacional de Museu por trs

instrumentos governamentais. Portanto, essa terceira justificativa para a pesquisa
compreender se, como ou at que ponto a escolha dos instrumentos governamentais
estruturam ou influenciam a implementao da Poltica Nacional de Museus; e como podem
afetar o atingimento do objetivo, de democratizao das oportunidades de acesso a museus.
Embora no seja o mais relevante para justificativa da pesquisa, cabe notar que h
carncia de estudos culturais pelo ponto de vista da gesto e da implementao de polticas
pblicas. Internacionalmente, h diversos estudos sobre poltica cultural do ponto de vista
antropolgico, sociolgico e histrico, publicados em renomados peridicos (e.g. Museum
International), e at mesmo do ponto de vista econmico (e.g. Journal of Cultural
Economics), havendo lacuna no que tange a administrao.
O fato de haver literatura limitada sobre o processo das polticas pblicas museais
indica que uma rea que pode se beneficiar muito de pesquisas empricas. A ausncia de
investigaes empricas detalhadas sobre esse processo corresponde ausncia de
conhecimento especfico sobre as bases sobre as quais as escolhas so feitas (GRAY, 2011, p.
53). Alguma pouca evidncia pode ser encontrada que demonstra, caso a caso, como variveis
individuais tm afetado exemplos especficos de implementao de polticas pblicas em
museus (por exemplo FALCONER, BLAIR, 2003; LAWLEY, 2003; SANDELL, 2003), mas
h pouco que oferea uma viso geral sobre a dinmica das polticas pblicas no setor
(GRAY, 2011, p. 53). Em 413 anos de publicaes em nove principais peridicos britnicos
sobre polticas pblicas e administrao pblica (Political Studies, Politics, British Journal of
Politics and International Relations, Parliamentary Affairs, Public Administration, Policy
and Politics, Public Policy and Administration, Local Government Studies e Political
27
Quarterly) s existem cinco artigos publicados sobre museus (GRAY, 2011, p. 56).
possvel que uma conexo mais prxima entre a disciplina de administrao pblica e os
museus possa beneficiar a anlise das polticas pblicas museais e ampliar o espectro da
prpria anlise de administrao pblica (GRAY, 2011, p. 56).
No Brasil, na rea de museus federais, embora haja vrios estudos sobre museus
seus desafios, seus histricos, sua importncia, escritos por historiadores, muselogos,
socilogos (como se pode notar pela Revista Museu,
http://www.revistamuseu.com.br/default.asp, entre outros peridicos especializados), no h
estudos administrativos que comparem a implementao e a gesto de museus mediante uso
de distintos instrumentos governamentais. H enfoques econmicos, como o trabalho
Economia de Museus (NASCIMENTO, 2010), que apresenta alternativas de financiamento e
o funcionamento do mercado de arte, que at tratam de administrao, mas no
especificamente do ponto de vista da gesto no processo de implementao de uma poltica
pblica. No banco de teses do Observatrio de Museus e Centros Culturais - OMCC existem
atualmente 485 teses e dissertaes sobre museus de diversas universidades (309 da
Universidade Federal do Rio de Janeiro e 176 de outras universidades brasileiras que constam
da Biblioteca Digital de Teses e Dissertaes - BDTD) produzidas entre 1977 e 2007. Das
485 teses e dissertaes, no h nenhum estudo com anlise de implementao
governamental. No banco de teses e publicaes sobre museus do ItaCultural, o estudo mais
prximo encontrado foi uma tese que analisa a influncia das polticas culturais no campo
organizacional dos museus a partir da teoria institucional, no estado de Santa Catarina
(OLIVEIRA, 2007). Este estudo identifica os principais atores e descreve o campo, sem, no
entanto, entrar na comparao de distintos instrumentos.
Sobre a Poltica Nacional de Museus mais especificamente, no h ainda nenhum
estudo desenvolvido, e preciso refletir sobre a implementao da poltica para poder avali-
la e melhor implement-la. A comparao da implementao dessa poltica pblica pelos trs
instrumentos permite verificar se h relao entre os instrumentos governamentais renncia
fiscal, gesto direta e assistncia financeira e as caractersticas do processo de
implementao da Poltica Nacional de Museus. Alm de verificar se h relao entre esses
instrumentos e o atingimento do objetivo da poltica, traduzida em capacidade de distribuio
territorial de oportunidades de acesso a museus.
28
Se esta tese despertar maior interesse em ampliar a explorao da administrao

pblica nessa rea da vida pblica (museolgica) que tem implicaes para todos os membros
da sociedade em termos de como nos compreendemos e explicamos o mundo ao nosso redor e
a ns mesmos, j ter preenchido uma lacuna.
1.5. Estrutura da tese

Esta tese est composta de cinco captulos: 1) esta introduo, que apresentou o
contexto, a problematizao, a pergunta, os objetivos da pesquisa, sua delimitao e
justificativa da relevncia; 2) a fundamentao terica que apresenta discusso conceitual
sobre a fase da implementao, discute distintas definies de instrumentos governamentais,
mostra os dilemas para se compreender o processo de escolha dos distintos instrumentos,
exibe as tipologias existentes sobre instrumentos governamentais e apresenta bases tericas
para descrever e comparar a implementao por distintos instrumentos em poltica cultural,
alm de analisar a questo no contexto brasileiro; 3) a metodologia, onde se explica que a
pesquisa foi desenvolvida com uma anlise comparada multicaso, considerando cada
instrumento governamental como sendo um caso, e utilizando mtodos qualitativos para a
coleta e anlise de dados, detalhando passo a passo sua estratgia e operacionalizao; 4) o
captulo com a anlise dos dados, organizado em duas partes: descrio caso a caso e anlise
comparada; e 5) as concluses e recomendaes.
29
2. FUNDAMENTAO TERICA
A fim de identificar como diferentes instrumentos governamentais so implementados
e como se relacionam com o atingimento de determinado objetivo governamental, foi preciso
estudar o que j existe de conhecimento sobre o tema.
Com o objetivo de identificar como os instrumentos so implementados, foram
estudadas teorias sobre implementao de polticas pblicas. Para entender o que so esses
instrumentos governamentais na implementao, foram estudadas as teorias que os definem e
as vrias tipologias existentes. Tendo visto implementao e instrumentos governamentais, o
estudo se debruou sobre o processo de escolha desses, para conhecer porque se escolhe
implementar uma poltica pblica com um e/ou outro instrumento governamental.
Mas mesmo com essa reviso de literatura, ainda no se podia responder se os
instrumentos governamentais estruturam ou no a implementao e a capacidade de
atingimento de objetivos de uma poltica pblica, e tampouco se h caractersticas do
processo de implementao mais favorveis ao uso de um ou de outro instrumento
governamental.
Partiu-se ento para um levantamento do que existe sobre o tema mais especfico,
sobre comparaes em polticas culturais e indicadores comumente utilizados, bem como o
contexto brasileiro para a busca da democratizao das oportunidades de acesso.
Considerando que as comparaes so fluidas e carecem de estrutura e preciso,
buscou-se definir bases tericas para comparao de instrumentos governamentais,
estruturando o conhecimento existente de uma nova forma, para permitir a comparao e o
atingimento do objetivo aqui proposto.
Seguindo, portanto, essa lgica, a fundamentao terica que aqui exibida se inicia
com um resumo do que se utilizou de teoria sobre implementao, segue para instrumentos
governamentais, suas definies e tipologias, em terceiro lugar apresenta a discusso sobre as
escolhas, em quarto lugar mostra a discusso incipiente sobre o tema com mais ampla anlise
sobre o contexto brasileiro para as polticas culturais, para, finalmente, chegar a quinta e
ltima parte que traa as bases tericas para a comparao que aqui foi desenvolvida.
30
2.1. Implementao
Existe uma variedade de etapas do ciclo de polticas pblicas apontadas na literatura.
Pode-se dizer, no mbito desta pesquisa, que h trs grandes fases de polticas pblicas:
formao de agenda e formulao; implementao; e monitoramento e avaliao
(VANMETER e VANHORN, 1975). Embora a diviso seja artificial, o modelo de etapas
permite focar na implementao para responder questes especficas da pesquisa, embora
inter-relacionada com outras fases. Quando se fala em implementao governamental, est se
falando da menos estudada das fases das polticas pblicas, pois a formulao e a avaliao
tm recebido maior ateno acadmica (SOUZA, 2007). A literatura de polticas pblicas foi
um pouco tardia em reconhecer a importncia da implementao (OLIVEIRA, 2006, p. 192).
E o que a fase implementao? H vrias definies sobre o que seria essa fase
das polticas pblicas, to intrinsecamente relacionadas s outras fases do mesmo ciclo. Uma
definio que implementao trata de como polticas mudam medida que passam de
diretivas administrativas para a prtica, com uma declarao governamental, mediada por
diversos atores que criam um processo circular de relaes de poder e negociao (REIN,
RABINOVITZ, 1977). J Mazmanian e Sabatier (1989) argumentam que implementao so
os eventos e atividades que ocorrem depois da emisso de autorizaes e diretrizes de
polticas pblicas, incluindo a gesto dos impactos sobre pessoas e eventos (MAZMANIAN,
SABATIER, 1989). Em suma, uma sequncia de eventos que dependem de complexas
interaes recprocas para obter um resultado esperado. Mas, alm disso, a implementao
um processo autnomo, onde decises cruciais so tomadas e no s implementadas,
devido a conflitos inter-jurisdicionais entre rgos e instituies, brechas e ambiguidades
legais, omisses de normas operacionais, alm de outros fatores que levam ao processo de
implementao ser relevante para o sucesso da poltica (SILVA, MELO, 2000).
O campo de pesquisa em implementao tem menos de quarenta anos, mas j
possvel identificar trs geraes de estudos (GOGGIN et al, 1990; NAJAM, 1995; WINTER,
2003; OLIVEIRA, 2006).
A primeira gerao foi inaugurada por Wildavsky (PRESSMAN, WILDAVSKY,
1973), com o livro Implementation, analisando a implementao local de um programa do
governo federal para o desenvolvimento econmico para reduzir o desemprego entre minorias
tnicas, onde embora fosse considerada como situao com ausncia de conflito, os autores
concluram que diferentes perspectivas e prioridades e horizontes temporais dos mltiplos
31
atores geravam grandes e quase intransponveis problemas, com distores e falhas na

implementao. Essa primeira gerao tinha uma viso pessimista, com base em estudos de
caso, e tinha a ambio de criar uma teoria com potencialidade de ser generalizada. Serviu
para destacar a falta de debates sobre implementao e criar uma agenda de pesquisa para um
melhor entendimento do tema.
A segunda gerao de pesquisas em implementao, a partir dos anos 1980, buscou
construir teorias, desenvolvendo modelos tericos com base em um maior nmero de casos,
para determinar variveis relevantes e explicar relaes de causalidade no processo de
implementao (MAZMANIAN, SABATIER, 1989), a partir de uma viso mais otimista,
marcando distines claras entre implementao de top-down, ou de cima para baixo
(SABATIER, 1986) e implementao de bottom-up, ou de baixo para cima (LIPSKY, 1980),
ambas tratam da direo no fluxo das decises. O modelo de cima para baixo acredita que o
processo dominado pelas autoridades, que podem escolher e controlar a implementao
(MAZMANIAN, SABATIER, 1989). O modelo de baixo para cima enfatiza a importncia
dos que esto mais prximos s aes resultantes das polticas, os street-level bureaucrats,
servidores de atendimento ao pblico, na ponta do processo de implementao (LIPSKY,
1980; ELMORE, 1979; PALUMBO, HARDER, 1981). Embora tenha havido proliferao de
modelos que no eram compatveis entre si, essa literatura ajudou a identificar variveis
importantes nos processos de implementao, levando a uma terceira gerao (OLIVEIRA,
2006).
A terceira gerao traz certa convergncia em aceitar a importncia de ambos os
fluxos (top-down e bottom-up); opta por pesquisas mais quantitativas, com testes sistemticos
baseados em pesquisas comparativas e estatsticas; mas tambm combina trabalhos
conceituais e empricos, em vez de criar modelos; buscando identificar variveis que
expliquem por que a implementao tem bons resultados em alguns casos e maus resultados
em outros casos (GOGGIN et al., 1990; NAJAM, 1995; OLIVEIRA, 2006). Aqui se
encontram estudos de casos exitosos (GRINDLE, 1998; TENDLER, 1997).
Esta pesquisa situa-se na terceira gerao de estudos sobre implementao. Grande
parte da literatura do tema, nas trs geraes de estudos, trata das dificuldades de se atingir
uma boa implementao (MAZMANIAN, SABATIER, 1981; PRESSMAN, WILDAVSKY,
1973) ou at mesmo de como conceituar uma boa implementao (OTOOLE, 2000).
32
Segundo alguns autores (HOGWOOD, GUNN, 1984), a implementao perfeita seria

inatingvel. Para que houvesse a possibilidade de uma perfeita implementao de alguma
poltica pblica, teriam de existir diversas precondies, que so impossveis no mundo real;
tais como: circunstncias externas que no impem restries prejudiciais; existncia de
tempo adequado e recursos suficientes; existncia e disponibilidade da combinao necessria
dos recursos necessrios; a poltica a ser implementada estar baseada em uma teoria vlida
(estar bem formulada); existncia de poucos ou de nenhum ndulo interveniente (intervening
links); mnimas relaes de dependncia; compreenso e acordo quanto aos objetivos; tarefas
integralmente especificadas em uma sequncia correta; comunicao perfeita e coordenao
perfeita; e que os que detenham autoridade possam demandar e obter cumprimento perfeito
(HOGWOOD, GUNN, 1984, pp. 196-206). Essa a razo de existirem vrias maneiras de
focar o estudo de implementao de polticas pblicas, tais como anlise organizacional,
procedimental e comportamental, alm de uma quarta que da anlise poltica ou de padres
de poder (HOGWOOD, GUNN, 1984, p. 215).
Portanto, enquanto comum ver implementao como um problema tcnico, de
gerenciamento, relevante conceber a implementao de forma mais abrangente, como um
contnuo de poltica-ao-poltica (BARRETT, FUDGE, 1981).
Qualquer que seja o foco da anlise, preciso expandir a abrangncia dos estudos
sobre implementao. Para tanto, pode-se abordar uma rea especfica em vez de uma
legislao ou uma deciso especfica, para evitar vises distorcidas; pode-se tambm cultivar
reconhecimento e ateno a aspectos histricos, tentando incorporar anlise perodos mais
longos de tempo (FOX, 1990).
Alm de questes de foco e de expanso da abrangncia, podem-se desenvolver
anlises em lentes distintas (YANOW, 1990). Para analisar implementao, pode-se adotar a
lente das relaes humanas (indivduo e relaes interpessoais); a lente poltica (o grupo e
relaes intergrupos: poder, influncia, negociaes, jogos); a lente estrutural (a organizao);
a lente sistmica (relaes e processos interorganizacionais: coordenao, controle,
comunicao); ou uma combinao dessas (YANOW, 1990). Pode-se, tambm, adotar uma
viso na perspectiva top-down em que a implementao de sucesso a que atinge os
resultados tal qual aprovados pelos legisladores, ou uma viso interpretativista, com
pressupostos da implementao enquanto adaptao, para conciliar valores sociais em
mltiplas verses e que mudam com o tempo, onde a diferena entre o planejado e o
33
executado esperada, pois sempre haver diferena em interpretaes e em significados

(YANOW, 1990).
Com as diversas lentes e distintas perspectivas, a combinao mais adequada entre
coordenao e controle deveria se alterar. Antes, em estruturas hierrquicas com gesto direta,
o controle parecia ser mais adequado e mais necessrio (SALAMON, 2002, p. 15). Nas novas
formas de governana, que se manifestam em diversos instrumentos governamentais e que
envolvem relaes mais horizontais, a coordenao parece trazer mais benefcios e o controle
direto quase inexistente. Para Salamon (2002, p. 15), nos instrumentos da nova
governana, negociao e persuaso substituem o papel que o comando e o controle tinham
nos instrumentos da administrao pblica tradicional. O Estado, nessa mudana, pode perder
sua habilidade caso insista em manter apenas o uso de combinaes de mecanismos de
controle e coordenao tpicos da gesto direta e do tempo em que a viso predominante era
que boa implementao seria alcanar os resultados inicialmente planejados (YANOW,
1990). A combinao entre coordenao e controle seria alterada com a diversificao dos
tipos de instrumentos governamentais utilizados (HOOD, 1986, p. 10). medida que a
implementao governamental reestruturada, a natureza dessas estruturas deve ser
examinada e categorizada para identificar seus possveis impactos na administrao pblica.
Essas diferentes formas se expressam nos instrumentos governamentais. Formas diferentes de
implementao tero provavelmente diferentes consequncias para a gesto governamental e
para as polticas pblicas (PETERS, 2000).
Das teorias sobre implementao, para o marco terico assume-se que o processo
um contnuo de poltica-ao-poltica (BARRETT, FUDGE, 1981) e a anlise se desenvolveu
sob a lente tanto poltica, com investigao sobre relaes de poder, influncia, negociaes e
jogos; quanto estrutural, com investigao sobre a organizao de cada instrumento
pesquisado (YANOW, 1990). E viu-se, ao final, que o sistmico, embora devesse se alterar,
no se altera.
2.2. Instrumentos governamentais: definies e tipologia

Encontram-se vrias definies para instrumentos governamentais. Desde definies
de instrumentos governamentais enquanto instrumentos operacionais a definies de
instrumentos governamentais enquanto programas ou polticas pblicas, ou at mesmo como
um meio escolhido para entregar bens e servios pblicos. A questo da definio do termo
34
fundamental, mas ainda no est solidificada. preciso refinar melhor a definio de

instrumento governamental.
Inicialmente, so mostradas as vrias definies do termo encontradas na literatura
especfica. Entre essas, uma definio foi utilizada para o desenvolvimento desta tese, para a
operacionalizao da pesquisa. No entanto, cabe analisar os diversos enfoques existentes e
mencionar tipologias e exemplos, porque ajudam na definio do conceito.
No enfoque operacional, seriam instrumentos governamentais o oramento, o
planejamento estratgico, o Plano Plurianual - PPA, o Sistema de Informaes Gerenciais e de
Planejamento - SigPlan (BRASIL, 2002). Vedung (2000, p. 137) trata o monitoramento como
instrumento de avaliao de meios ou de implementao, e o PPA por vezes tratado como
instrumento governamental.
Por outro lado, h definies de instrumentos governamentais como se fossem
instrumentos normativos (ver http://www.planalto.gov.br/publi_04/colecao/acordo.htm
Coletnea de Instrumentos Normativos) e legais, tais como regras para reajuste de contratos e
regras para participao em licitaes.
Fala-se, por exemplo, de competitividade como instrumento de desenvolvimento
(ARCURI, 2002), e tambm de programas especficos como instrumentos de apoio
competitividade. Neste enfoque seriam considerados instrumentos o Programa Brasileiro do
Design, o Programa Ciclo Brasil, instrumentos de crdito, entre outros (ARCURI, 2002). H
inclusive dissertaes de mestrado que tratam de instrumentos governamentais
fundamentalmente como instrumentos de incentivos econmicos (CETRULO, 2010),
comumente chamados de mecanismos de mercado. Gustafsson (1998) chama de mecanismos
de incentivo os instrumentos que se utilizam de mercado e de regulao de preos; em
oposio aos instrumentos administrativos (GUSTAFSSON, 1998). As terminologias so
utilizadas de forma confusa.
H, portanto, definies de instrumentos enquanto mecanismos de fomento. Por
exemplo, o livro Os novos instrumentos de apoio inovao: uma avaliao inicial (CGEE,
2010), analisa diversos programas de incentivo fiscal e linhas de financiamento,
reembolsveis e no-reembolsveis, como instrumentos de apoio inovao, para verificar
em que medida os mecanismos de estmulo impactam a realizao de atividades tecnolgicas
empresariais.
35
Encontram-se definies de instrumentos governamentais enquanto instrumentos de

gesto, como, por exemplo, Estudos de Impacto Ambiental EIA/RIMA e licenciamento
enquanto instrumentos para gesto ambiental; Plano Diretor enquanto instrumento para gesto
territorial (BRAGA, 2005); Lei de Responsabilidade Fiscal enquanto instrumento para gesto
tributria e financeira; regras de remunerao, carreiras, avaliaes de desempenho, gesto
por competncias como instrumentos para gesto de pessoas. H ainda definies de
instrumentos como metodologias e mtodos para planejamento, como o Planejamento
Estratgico Situacional - PES ou o Balanced Score Card - BSC.
Instrumentos poderiam ser vistos como instituies, no significado sociolgico do
termo, onde instituio termo usado para significar um grupo de regras e procedimentos
mais ou menos coordenados que governam as interaes e os comportamentos dos atores e
das organizaes (POWELL, DI MAGGIO, 1991). Portanto, instituies oferecem um
contexto estvel dentro do qual as incertezas so reduzidas e a ao coletiva estruturada.
Nesta viso, as regularidades de comportamento observadas so obtidas mediante matrizes
cognitivas e normativas, conjuntos de valores e crenas coordenados, embora os princpios
morais sejam assimilados de forma irregular pelos atores (MARCH, OLSEN, 1983).
Os instrumentos governamentais so instituies no no sentido de serem
organizaes ou rgos do governo, mas no sentido de que do estrutura s polticas pblicas
e as influenciam (LASCOUMES, LE GALS, 2007, p. 8). Os instrumentos determinam
parcialmente quais recursos sero usados e por quem. Como qualquer outra instituio, os
instrumentos permitem que formas de ao coletiva se estabilizem e faam com que o
comportamento dos atores seja mais previsvel e provavelmente tambm mais visvel. Deste
ponto de vista, a escolha do instrumento um tema poltico, pois estrutura o processo e seus
resultados. Os instrumentos no so escolhas puramente tcnicas. Eles produzem efeitos
especficos, independentemente de seus objetivos declarados. Os instrumentos estruturam as
polticas pblicas segundo suas lgicas inerentes, e podem ser descritos e classificados
conforme diversas tipologias (PETERS, 2000). Cada tipologia traz intrnseca uma definio e
um conceito.
Observam-se, ainda, outras definies de instrumentos governamentais. Mais voltadas
para e com a lente da administrao pblica, possvel e necessrio diferenciar entre nveis de
observao, distinguindo entre instrumento, tcnica e ferramenta, termos
frequentemente utilizados como se fossem sinnimos. O instrumento seria como um tipo de
36
instituio social (censo, mapa, regulao, tributao). A tcnica serve para operacionalizar
o instrumento (nomenclatura estatstica, tipo de representao grfica, tipo de lei ou decreto).
E finalmente a ferramenta governamental seria como uma ferramenta micro dentro de uma
tcnica (uma categoria estatstica, uma escala de definio de um mapa, ou tipo de obrigao
definida em um texto legal, a presena ou a ausncia de uma sano) (LASCOUMES, LE
GALS, 2007). Essa definio de instrumento se diferencia da definio de Salamon (2002),
de ao coletiva estruturada, mencionada anteriormente, porque especifica a ao coletiva
estruturada como uma instituio social. , portanto, mais abrangente, mas no conflitante.
Embora uma traduo literal dos ttulos das obras de Hood (1986) e de Salamon
(2002), ambas intituladas The Tools of Government, seja ferramentas, em vez de
instrumentos, v-se que ambos esto tratando do que Lascoumes e Le Gals (2007)
chamam de instrumentos, conceituao adotada nesta tese que permite a reflexo sobre como
se organiza a gesto governamental para implementao de polticas pblicas. A maneira
como se organiza a gesto governamental tanto uma ao coletiva que assume uma
determinada forma quanto uma instituio social. Essas distintas formas de organizao so
denominadas aqui de instrumentos governamentais (gesto direta, assistncia financeira,
renncia fiscal).
Portanto, para definies mais prximas da de Salamon (2002), encontramos a de
Hood (1986) e as baseadas em Hood (1986). A ideia subjacente que qualquer poltica
pblica composta de uma srie de meios atravs dos quais o Estado age, exerce seu poder ou
o limita, tais como o uso de regulao, subsdios, campanhas de informao, entre outros,
inclusive o uso da internet (HOOD, MARGETTS, 2007). Os instrumentos agem para
influenciar o comportamento dos cidados e alcanar os objetivos da poltica pblica,
resolvendo os problemas sociais identificados e proporcionando ao cidado os bens e servios
adequados (HOOD, 1986; SALAMON, 2002).
No Brasil, instrumentos so por vezes chamados de administrao centralizada
(gesto direta) ou administrao descentralizada (DI PIETRO, 2009). A descentralizao
administrativa supe a transferncia de uma atividade prpria da Administrao Pblica, de
um servio pblico a uma estrutura administrativamente descentralizada. O servio pblico
definido como atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exera diretamente ou
por meio de seus delegados, com objetivo de satisfazer concretamente s necessidades
coletivas, sob regime jurdico total ou parcialmente pblico (DI PIETRO, 2009).
37
Dentro dessa tica, a discusso sobre a tipologia dos instrumentos governamentais

ajuda a melhor compreender as distintas definies, que se desenvolvem com base em
incentivos e em mecanismos de comando e controle, com nfase em coero ou em
informao. Cada tipologia tem por trs uma lgica terico-conceitual do que seria um
instrumento governamental, ou do leque de conceitos que podem ser assim definidos
(PETERS, NISPEN, 1999).
O instrumento utilizado influencia o prprio processo de implementao (PETERS,
2000). O grau de influncia do instrumento escolhido sobre a dinmica do processo de
implementao varia conforme o instrumento. A escolha do instrumento para implementao
pode produzir um distanciamento substancial dos objetivos originais dos formuladores das
polticas em favor dos objetivos dos implementadores (PETERS, NISPEN, 1999).
Peters (2000) sugere que seria interessante investigar como se d a distribuio de
poder e de autonomia dos implementadores nos diversos instrumentos governamentais.
Mesmo sem clareza sobre influncias e distribuio de poder e autonomia, instrumentos
governamentais so vistos por polticos e formuladores de polticas pblicas como forma de
afetar os fins e os resultados a serem alcanados (HOOD, 1986). Um instrumento
governamental ao mesmo tempo tcnico e social, servindo a organizar relaes sociais
especficas entre o Estado e os cidados, conforme suas representaes e significados. Nessas
vises, v-se que predomina um enfoque poltico e social, tambm com forte nfase
dimenso cognitiva de instrumentos, onde a questo da escolha desses instrumentos est
intimamente ligada questo da formulao das polticas (HOWLETT, 1991; LASCOUMES,
LE GALS, 2007; LINDER, PETERS, 1989).
Das diferentes concepes de instrumentos governamentais, pode-se notar certa
confuso conceitual. Instrumentos governamentais por vezes se confundem ou se sobrepe a
conceitos de polticas pblicas, programas governamentais, ou at aes do Plano Plurianual -
PPA.
Das definies acerca de instrumento governamental, o marco terico desta tese se
utiliza da definio de instrumento enquanto um mtodo identificvel por meio do qual a ao
coletiva estruturada para lidar com um problema pblico (SALAMON, 2002, p 19).
As distintas definies implicam tambm distintas tipologias.
Tipologias so teis para auxiliar na formulao de hipteses, na operacionalizao de
variveis, na reduo de informaes e na agregao de conhecimentos. Tipologias oferecem
38
uma estrutura terica para o desenvolvimento de vrios estudos. Em polticas pblicas, Lowi
(1972) foi pioneiro ao conceber uma tipologia de quatro tipos de polticas pblicas conforme
o grau e a forma de coero governamental (LOWI, 1972; SMITH, 2002).
A fora terica das tipologias vem da ideia que polticas pblicas podem ser
classificadas sistematicamente e associadas a cada categoria da tipologia em padres distintos
e previsveis. A dificuldade central em achar meios objetivos para classificar as polticas.
Houve certa frustao pela impossibilidade de construir um sistema vlido e confivel para
tais classificaes (SMITH, 2002).
Portanto, preciso ter cautela para no aceitar a tipologia como expresso da
realidade, porque a realidade mais rica e mais complexa do que qualquer tipologia; e
tambm para manter a conscientizao de que qualquer tipologia merecedora de crticas.
Observadas as cautelas, tipologias so bastante teis ao conhecimento (BERTERO, 1981).
Uma soluo em potencial para resolver o problema da classificao seria a
construo emprica, e no apenas conceitual, das categorias para polticas pblicas; o que
um argumento a favor da taxonomia, em vez da tipologia (SMITH, 2002).
Tanto tipologias, quanto taxonomias e outros sistemas classificatrios se constroem a
partir de identificao e contraste de diversidades e uniformidades. Sistemas classificatrios
identificam e alocam os objetos de estudo em categorias previamente e formalmente
reconhecidas; enquanto tipologias e taxonomias tm por pressuposto uma teoria subjacente. A
diferena seria que as tipologias seriam conjuntos de configuraes derivados
conceitualmente, enquanto a taxonomia seria de conjuntos derivados empiricamente (SILVA,
ROCHA, 2010).
Nesta fundamentao terica relevante, pois, tratar das tipologias.
Lowi (1972) desenvolveu tipologia de quatro polticas pblicas conforme o grau e a
forma de coero. A partir da (SMITH, 2002), surgiram vrias outras tipologias de polticas
pblicas e tambm de instrumentos de polticas pblicas.
As tipologias de instrumentos de polticas pblicas variam de autor para autor. H
classificao dos instrumentos conforme quatro caractersticas que se combinam para formar
vrios tipos de instrumentos (HOOD, 1986). H tambm tipologias mais rgidas, como a de
Salamon em 14 tipos de instrumentos (SALAMON, 2002). H tambm classificaes at
mesmo em 63 tipos de instrumentos (KIRSCHEN, 1975). As diferentes tipologias decorrem
do foco de anlise, da lente utilizada e do ponto de vista adotado, como mencionado
39
anteriormente. Grande parte da literatura aborda a questo das tipologias de instrumento

pensando na questo do processo de escolha desses instrumentos (ELIADIS, HILL,
HOWLETT, 2005; HORN, 1995; HOWLETT, KIM, WEAVER, 2006; TREBILCOCK,
HARTLE, PRICHARD, DEWEES, 1983). No entanto, o interesse aqui no no processo de
escolha. Conhecer as tipologias existentes serviu para identificar com clareza quais
instrumentos estavam em uso na implementao da poltica pblica pesquisada.
Embora haja diferenas entre as tipologias encontradas, e apesar da variedade, as
vises so complementares: h consenso em alguns pontos e no h contradies, como
evidenciado a seguir.
Uma categorizao com base na teoria de controle organizacional a de Etzioni
(1964), que define instrumentos como sendo do modelo de cenouras, chicotes e sermes
(BEMELMANS-VIDEC, RIST, VEDUNG, 1998), ou seja, o incentivo, a punio ou a
informao. Por exemplo, com o objetivo de reduzir o consumo de bebidas alcolicas, o
governo pode oferecer prmios a quem no consumir (o prmio seria pagar menos imposto),
punir ou proibir o consumo, ou disponibilizar informaes a respeito dos malefcios. De
acordo com Woodside (1986), o quesito coero esteve sempre presente na literatura como
item determinante para classificao dos instrumentos, tendo sido a nica caracterstica
utilizada por alguns autores ao tratar de instrumentos governamentais (LOWI, 1972; por
exemplo). No entanto, o prprio Woodside questiona o tratamento da coero como a
caracterstica central para diferenciar os instrumentos governamentais por cobrir apenas
instrumentos que pretendem proporcionar uma mudana no comportamento, deixando vrios
instrumentos sem classificao.
Uma tipologia mais abrangente classifica os instrumentos governamentais conforme
sua nodalidade, autoridade, recursos e organizao (HOOD, 1986, 2007), conforme resumida
no Quadro 1. A nodalidade demonstra a capacidade do governo de operar como um ndulo
(um ponto focal) em uma rede de informao. Autoridade denota o poder legal do governo e
outras fontes de legitimidade governamental. Recursos, ou Tesouro, denotam os recursos
governamentais utilizados em cada instrumento. E organizao denota a capacidade de dirigir
a ao (pela polcia, pela burocracia) (HOOD, 1986, 2007).
40
Quadro 1. Exemplos de instrumentos governamentais com base na tipologia de Hood

Recursos
Nodalidade Autoridade Organizao
Financeiros
Aconselhamento, Regulao, Doaes, Administrao direta,
Objetivo capacitao, relatrios, licena, emprstimos, empresa pblica,
registros. autorizaes. prmios. consultores
Conselhos Criao e Conferncias, comisses
Proviso e entrega de
Procedimento consultivos, financiamento de de investigao,
informaes
tratados grupos de interesse. reformas administrativas
Fonte: Adaptao de Hood (1986, pp. 124-125), feita por Howlett, Kim e Weaver (2006, p. 8)
Por exemplo, um convnio para que uma organizao no governamental administre

um museu pblico mostraria o uso de um instrumento com baixa nodalidade no governo
central, baixa autoridade governamental alm da legislao que define o instrumento, com
utilizao de recursos pblicos e com a organizao baseada no setor no governamental, em
vez de na burocracia pblica. Em contraste, a construo e administrao de um museu
diretamente pelo governo (gesto direta) seria o uso de um instrumento de alta nodalidade,
alta autoridade, alto uso de recursos e uso de organizao burocrtica apenas.
Outra classificao, tambm em quatro caractersticas e muito utilizada, referente a
grau de direo, coero, visibilidade e automaticidade. Direo diz respeito ao instrumento
ser de gesto direta ou indireta. Coero analisa se o instrumento obriga um comportamento
ou apenas sugere. Visibilidade seria o quanto a sociedade percebe o instrumento e
automaticidade se o instrumento implementado com as estruturas j existentes ou se
preciso criar novas estruturas para sua implementao (HOOD, 2007; LASCOUMES, LE
GALS 2007; SALAMON, 2002).
Por exemplo, um incentivo fiscal para empresas financiarem iniciativas artsticas seria
um instrumento de baixa diretividade (pois no o governo que escolhe quais iniciativas),
baixa coero (pois as empresas no so obrigadas a financiar nada), alta visibilidade (pois as
empresas que financiarem estaro interessadas em ampla divulgao), e de baixa ou mdia
automaticidade (pois no preciso criar novas estruturas para fazer uso do instrumento,
podendo-se utilizar conselhos ou comisses j existentes; ou talvez seja preciso criar um
conselho ou comisso julgadora, o que ainda assim seria mais simples do que criar uma
agncia inteira, como no caso do uso do instrumento agncias reguladoras para alguns
incentivos sociais e econmicos). Em contraste, se o governo fizer um concurso para premiar
com financiamento um determinado grupo artstico seria um instrumento de alta diretividade
e alta visibilidade, mas tambm de baixa coero (artistas no so obrigados a participar) e
41
tambm de mdia automaticidade, como no exemplo anterior (considerando que ser preciso
montar estrutura para organizao e realizao do concurso).
Essas quatro caractersticas se repetem em outros autores e a elas so agregadas novas
dimenses. A classificao de Peters (2000), por exemplo, tambm trata de influncia direta
versus influncia indireta dos instrumentos; instrumentos que foram ou que permitem;
visveis ou invisveis; automticos ou administrados; e classifica os instrumentos tambm em:
universais ou contingenciais; com base na informao ou com base na coero (que de certa
forma retoma a classificao sobre forar ou apenas permitir, mas incluem punio); e com
intenso uso de capital ou intenso uso de trabalho (PETERS, 2000). Portanto, esta tipologia
soma s quatro anteriores coero, visibilidade, automaticidade, direo os recursos, a
abrangncia e a punio, perfazendo assim sete categorias.
Classificar os instrumentos conforme tipo de autoridade e de incentivo escolha
comum a todas as tipologias. Alguns enfoques do mais nfase ao instrumento enquanto
instituio e os classificam tambm conforme sua capacidade; aprendizagem (no sentido de
tornar-se institucionalizado, ser incorporado na lgica da organizao); e tambm simbologia
(SCHNEIDER, INGRAM, 1990). Essas tipologias tm vis mais sociolgico e associam ao
uso dos instrumentos pressupostos comportamentais.
H abordagens com pressupostos menos comportamentais. O enfoque de
instrumentos de polticas pblicas como uma mirade de tcnicas disposio dos governos
para implementar seus objetivos, conforme apresentado por Howlett (1991, p. 2), define
outras tipologias, que incluem regulao, cdigos de conduta e acordos negociados
(JORDAN, WURZEL, ZITO, 2005). Aqui tambm se pode optar por tipologias mais
abrangentes ou mais especficas. De qualquer forma, variveis fundamentais so se o governo
especifica ou no os objetivos e/ou a forma de atingi-los (JORDAN et al., 2005). Caso o
governo especifique os objetivos e a forma de atingi-los, os instrumentos seriam os de um
governo forte, com forte hierarquia, com o poder emanando do centro, com maior utilizao
de gesto direta, regulao econmica e incentivo fiscal. Caso o governo no especifique os
objetivos, mas sim a forma de atingi-los, predominariam instrumentos mais hbridos, como
regulao baseada em tecnologia. Tipos hbridos tambm apareceriam quando o governo
especifica o objetivo mas no a forma de atingi-lo, com predominncia de acordos
voluntrios, alguma regulao, alguns instrumentos de mercado. E, finalmente, quando no h
especificao alguma nem sobre objetivos nem sobre forma, predominariam instrumentos de
42
participao da sociedade e do mercado, com algum acordo voluntrio. Utilizando quatro

categorias, instrumentos podem ser classificados em de regulao, de incentivo econmico, de
instituies e de autoridade (MCDONNELL, ELMORE, 1987, p. 21).
Detalhando mais essa tipologia, podem-se definir cinco tipos de instrumentos:
legislativo ou regulatrio; econmico e fiscal; com base em acordos ou incentivos (por
contrato); com base em informao e comunicao (incluindo conselhos); e por padres de
boas prticas (de facto ou de jure) (LASCOUMES, LE GALS, 2007).
Ou, detalhando ainda mais cada instrumento, podem-se facilmente identificar catorze
instrumentos (SALAMON, 2002), conforme descrio a seguir e resumo no Quadro 2.
1. Gesto Direta: trata-se do fornecimento do bem ou prestao do servio
diretamente por parte de um servidor pblico. Gesto direta a forma tradicional de
implementao, onde o Estado o ator que executa as aes diretamente. Trata-se da entrega
de bens ou servios diretamente por servidores pblicos, com relao direta com os cidados
(LEMAN, 2002). O mecanismo utilizado pela gesto direta a burocracia que, embora
apresente desvantagens, tem a vantagem de estar independente de questes contratuais. Nesse
sentido, a burocracia at mais flexvel que o governo indireto porque mudanas operacionais
podem ser resolvidas internamente, sem necessidades de complicadas revises contratuais
(LEMAN, 2002). Claro que toda gesto direta tambm se utiliza de contratos, nem que apenas
para compra de suprimentos de escritrio, passagens areas ou ajuda de consultores. O que
caracteriza a gesto direta que o governo permanece como sendo o mais centralmente
envolvido em fornecer bens e servios diretamente aos cidados. Leman (2002) apresenta
algumas situaes onde a gesto direta seria mais adequada: quando preciso o uso legtimo
da fora (por exemplo, polcia), quando no se pode correr riscos (por exemplo, controle
epidemiolgico, bombeiros, trfego areo), questes de igualdade e de equidade (por
exemplo: previdncia e assistncia), onde no h mercado (por exemplo: educao em reas
rurais), e finalmente onde preciso manter alguma capacidade governamental (como por
exemplo em pesquisa). Mesmo assim, predominam muitas barreiras polticas gesto direta e
v-se grande nmero de contratos, emprstimos, convnios e similares no oramento pblico
federal. As barreiras estabelecidas para controlar os excessos da gesto direta levaram a apoio
de gesto indireta mesmo quando a gesto direta teria melhores chances de sucesso (LEMAN,
2002, p. 74).
43
2. Corporaes governamentais: empresas de propriedade e controle estatais. O

Estado utilizaria esse instrumento para desenvolver atividades de natureza privada. As
corporaes governamentais se situam entre os rgos da administrao pblica e as empresas
privadas, pois fazem parte do Estado tal qual um rgo da administrao pblica, mas tm
capacidade de desenvolver atividades, produzir receita e se sustentar. As aes das
corporaes governamentais podem ser adquiridas em parte pelo setor privado, em alguns
pases, mas sempre o Estado quem controla as operaes. As corporaes governamentais
tm maior flexibilidade operacional que os rgos da administrao pblica. Atuam
principalmente nas reas de transporte, comunicaes, energia eltrica, seguros e correios. No
Brasil, so as empresas estatais.
3. Regulao econmica: instrumento que combina legislao e decises judiciais
para controlar preos e produo do mercado, bem como eliminar barreiras entrada e
prevenir comportamento monopolstico. O instrumento mais utilizado em setores
econmicos.
4. Regulao social: instrumento que define atividades permitidas e proibidas,
mediante regras que impem sanes e oferecem incentivos a comportamentos, para que no
ameacem diretamente a sade, a segurana e o bem-estar dos cidados. Exemplos seriam
regulao ambiental, de segurana no trabalho, de uso da terra etc.
5. Seguros governamentais: instrumento que Estado utiliza para indenizar empresas
ou indivduos por perdas provocadas por eventos especficos, tais como desastres naturais ou
quebra de instituies financeiras.
6. Publicidade de utilidade pblica: instrumento com inteno de alterar determinado
comportamento individual, direcionando-o para a meta do programa governamental, como
rtulos que informam sobre danos causados pelo consumo de cigarro ou de bebidas
alcolicas.
7. Impostos corretivos e taxas: instrumento tributrio para influenciar indivduos a
mudarem suas preferncias para reduzir danos sociais; utilizado, por exemplo, para diminuir o
consumo de bebidas alcolicas e do cigarro, aumentar a produo de gasolina de melhor
qualidade, incentivar a reciclagem de lixo.
8. Contratao: instrumento que firma acordo entre um rgo da administrao
pblica e uma entidade privada com ou sem fins lucrativos, com contrapartida financeira, para
fornecimento de bens ou servios a rgo da administrao pblica contratante ou para a
44
entidade que o represente, por exemplo: contratao de servios de segurana, de manuteno

de computadores, de limpeza de vias pblicas e de construo de prdios pblicos.
9. Aquisio de servio contratado: instrumento onde administrao pblica contrata
uma entidade privada, por uma quantia determinada, para fornecer um servio a um
determinado grupo de pessoas ou clientes, por exemplo, programas de ensino
profissionalizante, de aconselhamento para dependentes de drogas, de cuidados aos idosos e
aos doentes mentais. Difere da contratao porque o Estado compra o servio para terceiros e
no para ele prprio.
10. Assistncia financeira: instrumento que transfere recursos de uma entidade
governamental para uma organizao pblica ou privada sem fins lucrativos para estimular ou
apoiar determinadas atividades ou servios cuja competncia de quem recebe os recursos.
As assistncias financeiras podem ser classificadas por sua destinao (com fim especfico,
com destinao fixada de forma ampla e genrica, e com livre aplicao) ou por sua forma de
distribuio dos recursos (valores distribudos entre os beneficirios, determinados por lei,
normalmente utilizados para atividades de durao continuada (sade, segurana); e valores
dirigidos a projetos especficos).
11. Emprstimos e garantia de emprstimos: instrumentos onde o Estado empresta
diretamente recursos do Tesouro ou garante entidade financiadora o pagamento da dvida
contratada pelos tomadores dos emprstimos, usado para estimular atividades de interesse,
poltico ou econmico; muito usado em reas como habitao, educao e agricultura.
12. Renncia fiscal: instrumento que visa estimular determinado comportamento por
parte das empresas ou dos indivduos pelo adiamento, reduo ou iseno de obrigaes
tributrias.
13. Vales: instrumento que oferece subsdio, dando poder de compra aos indivduos
para aquisio de bem ou servio de sua preferncia, dentro de um conjunto de opes que,
normalmente, lhe oferecido pelo setor privado.
14. Legislao de perdas e danos: instrumento que estabelece o direito de uma pessoa
ou entidade de procurar, no sistema judicial, compensao por um dano sofrido por
negligncia ou m conduta de outras pessoas ou entidades. Um exemplo seria o Cdigo de
Defesa do Consumidor.
45
Quadro 2. Instrumentos conforme tipologia de Salamon (2002) e exemplos no Brasil.

Tipologia Exemplos no governo federal brasileiro
1. Gesto Direta onde preciso uso legtimo da fora (ex: polcia), quando no se
pode correr riscos (ex: controle epidemiolgico, bombeiros,
trfego areo), questes de equidade (ex: previdncia e
assistncia), onde no h mercado (ex: educao em reas rurais),
onde preciso manter capacidade governamental (ex: pesquisa)
2. Corporaes Estatais (atuam principalmente em transportes, comunicaes,
governamentais energia eltrica, seguros e correios).
3. Regulao econmica Para eliminar barreiras entrada e prevenir comportamento
monopolstico.
4. Regulao social Regulao ambiental, de segurana no trabalho, de uso da terra.
5. Seguros governamentais Indenizar empresas ou indivduos por perdas provocadas por
eventos especficos, tais como desastres naturais ou quebra de
instituies financeiras
6. Publicidade de utilidade Rtulos que informam sobre danos causados pelo consumo de
pblica cigarro ou de bebidas alcolicas.
7. Impostos corretivos e taxas Tributos sobre cigarros e bebidas alcolicas.
8. Contratao Contratao de servios de segurana, de manuteno de
computadores, de limpeza de vias pblicas, de construo de
prdios pblicos
9. Aquisio de servio Programas de ensino profissionalizante, de aconselhamento para
contratado dependentes de drogas, de cuidados a idosos e a doentes mentais.
10. Assistncia financeira Convnios.
11. Emprstimos e garantias Programas como o Programa Nacional de Fortalecimento da
de emprstimos Agricultura Familiar - Pronaf.
12. Renncia Fiscal Simples (tributao diferenciada para micro e pequenas empresas),
Rouanet (para incentivo na rea cultural).
13. Vales Vale alimentao, vale transporte, vale cultura etc
14. Legislao de perdas e Legislao para evitar perdas, como o Cdigo de defesa do
danos consumidor
Fonte: Elaborao prpria, a partir de Salamon (2002).
Para finalizar a apresentao de tipologias sem, contudo, esgotar a questo, chegamos

mais profusa das tipologias, com 63 classificaes, de Kirschen (1975). Kirschen classificou
os instrumentos governamentais conforme seus objetivos (pleno emprego, estabilidade dos
preos, melhoria no tamanho ou estrutura da populao, para citar trs dos doze objetivos
tratados). Depois, agrupou os instrumentos em instrumentos de finanas pblicas,
instrumentos de moeda e crdito, instrumentos de controle direto e alteraes no arcabouo
institucional, desenvolvendo assim uma anlise bastante interessante. Exemplos do que
Kirschen chama de instrumentos so transferncias s famlias, impostos diretos,
emprstimos, garantias governamentais, controle de preos, criao de instituies nacionais e
internacionais. Alguns so coincidentes com os de Salamon (2002). Mas o nvel de
detalhamento e o vis econmico so maiores.
Para alm das definies, das bases para os distintos conceitos, tipologias e exemplos;
46
h um debate interessante que se debrua sobre o processo de escolha dos instrumentos

governamentais. As nuances do processo de escolha e como so analisados por diferentes
perspectivas retroalimentam a questo das definies e tambm da tipologia, tendo sido
relevante seu conhecimento prvio para a melhor concepo da pesquisa; e sendo necessrio
aqui para sua melhor compreenso.
2.3. O processo de escolha de instrumentos governamentais

O processo de escolha de um instrumento de ao pblica para o desenvolvimento de
um programa governamental pode ser visto como tendo duas fases (SALAMON, 2002).
Na primeira, seriam analisados os instrumentos de ao pblica disponveis, conforme
nveis de efetividade, eficincia, equidade, capacidade de realizao e legitimidade e
viabilidade poltica a serem alcanados com o uso de cada um deles. A efetividade de uma
ao pblica mede o quanto ela atinge o seu objetivo. Nesse critrio, o instrumento de ao
pblica mais efetivo aquele cuja utilizao d ao programa governamental a maior
probabilidade de sucesso. A eficincia a capacidade de obter um dado nvel de benefcio a
um custo mnimo. Poderiam ser considerados, na avaliao do instrumento, tanto os custos
para o Estado quanto os custos impostos aos demais entes participantes do programa. A
equidade tem dois significados: distribuio uniforme de custos e benefcios entre todos os
alcanados pela ao pblica ou distribuio no uniforme, privilegiando os mais
necessitados. O primeiro significado est associado aos programas de carter distributivo e o
segundo aos de carter redistributivo. Nesse aspecto, verifica-se que alguns instrumentos so
mais adequados para utilizao em programas do primeiro tipo e outros em programas do
segundo tipo. A capacidade de realizao diz respeito maior ou menor dificuldade de
utilizao do instrumento analisado, do ponto de vista de sua complexidade, pois alguns
instrumentos, embora em teoria sejam considerados muito eficientes e efetivos, inviabilizam o
prprio programa pela complexidade de suas operaes. Na escolha do instrumento adequado,
deve-se tambm ter em mente o impacto da deciso em relao aos aspectos da legitimidade.
Isso se deve ao fato de que determinados instrumentos permitem um melhor controle dos
gastos associados ao pblica que outros. Em uma sociedade democrtica, esse um dado
importante. A opo por um instrumento com essa caracterstica passa para a sociedade uma
percepo da existncia de uma relao entre os impostos pagos e os servios recebidos do
Estado. Quanto viabilidade poltica, um programa governamental sem apoio poltico no
47
tem como prosperar (SALAMON, 2002).

Na segunda fase, o processo de escolha examinaria os instrumentos por meio de
quatro enfoques: coercibilidade, objetividade, automaticidade e visibilidade. Note-se que a
administrabilidade ou implementabilidade do instrumento no considerada, o que nos
leva a crer que instrumentos seriam usualmente escolhidos com outros propsitos que no a
facilidade de aplic-los administrativamente, ou seja, sua alta ou baixa complexidade, como
mencionado anteriormente. A coercibilidade mede o quanto a utilizao de um determinado
instrumento restringe ou mesmo impe um determinado comportamento a indivduos ou
grupo de indivduos diante da opo de apenas estimular ou desestimular esse
comportamento. Quanto maior o grau de coero do instrumento, maior a agresso s
liberdades individuais e menor sua legitimidade poltica. Renncia de receitas e publicidade
de utilidade pblica so exemplos de instrumentos de baixo grau de coero. No outro
extremo, encontram-se as regulaes sociais e econmicas. A objetividade mede a extenso
do empenho da entidade responsvel por um programa governamental com a execuo
propriamente dita. A proviso direta de bens e servios por parte do Estado um instrumento
de alta objetividade, ao passo que as assistncias financeiras aos entes subnacionais
apresentam baixa objetividade. A automaticidade a capacidade de o instrumento no exigir a
criao de uma nova estrutura administrativa para sua operao. O voucher, ou vale, por
exemplo, considerado um instrumento de alta automaticidade, ao passo que a regulao
econmica, que, frequentemente, exige a criao de um rgo administrativo especfico, um
instrumento de baixa automaticidade. A visibilidade mede o grau de transparncia dos
recursos envolvidos com determinado instrumento de ao pblica no processo poltico,
particularmente, no processo oramentrio. A regulao social de baixa visibilidade, ao
passo que a contratao de bens e servios diretamente pelo Estado de alta visibilidade
(SALAMON, 2002).
A lgica dessas duas fases apontadas que instrumentos seriam escolhidos
primeiramente por um ponto de vista mais amplo, incluindo contexto poltico e capacidade de
realizao; e posteriormente por anlises mais pormenorizadas de incentivos que cada
instrumento apresenta, quanto a coercibilidade, objetividade, automaticidade e visibilidade.
Ambas as fases influenciariam no processo de escolha, sendo que a primeira est mais voltada
para formulao do instrumento e a segunda para sua implementao propriamente dita. Os
aspectos considerados em ambas as fases so ao mesmo tempo consequncia e base para as
48
definies de instrumentos governamentais.

Subjacente discusso do processo de escolha por critrios tcnicos, est tambm a
questo se haveria ou no uma relao entre instrumentos escolhidos, problemas de
implementao e temas, que por vezes envolvem critrios no tcnicos. Alguns pesquisadores
(LINDER, PETERS, 1989) classificaram tipos distintos de abordagens escolha de
instrumentos: instrumentalistas, processualistas, contingencialistas e constitutivistas.
H polticos e burocratas instrumentalistas, que so comprometidos com
determinados instrumentos e o utilizam independentemente do tipo de problema que est
sendo tratado, por uma opo mais ideolgica do que tcnica. H tambm os
processualistas, para os quais o processo da poltica pblica leva ao instrumento, qualquer
que seja esse, pois nesse ponto de vista h um processo dinmico de adaptao, e os
instrumentos so vistos como experincias, experimentaes. Haveria ainda os
contingencialistas, que julgam a relao entre problema e instrumento, embora
desenvolvam esse julgamento de modo rudimentar, geralmente com base na experincia ou
compreenso intuitiva sobre ambos, tema (problema) e instrumento, geralmente com base em
categorias nominais: problemas sociais se resolvem com tais instrumentos, polticas pblicas
na rea de agricultura requerem outro tipo de interveno para ter sucesso etc. Por fim,
haveria os constitutivistas, para quem os problemas e os instrumentos so construdos
simultaneamente e interagem em um processo poltico (LINDER, PETERS, 1989).
Um exemplo de autor contingencialista seria Lowi (1972), que argumenta que
existem objetivos especficos que so melhor alcanados pelo instrumento governamental
ancorado em regulao, e que, alm disso, existe um conjunto de consequncias no processo
de implementao decorrente do uso deste instrumento. De forma similar, argumenta que
pode haver outros instrumentos associados a outros objetivos governamentais, e que s
possvel analisar a importncia de cada instrumento em comparao com outros (LOWI,
1972, p. 299).
H autores, ainda, que definem duas geraes na literatura de instrumentos de
polticas pblicas. A primeira gerao enfatizava decises em adotar instrumentos especficos.
A segunda gerao (HOWLETT, KIM, WEAVER, 2006) reconhece que a prtica na
administrao pblica geralmente envolve o uso de mltiplos instrumentos ao mesmo tempo.
A natureza da mistura de diversos instrumentos governamentais continua pouco estudada e
no h compreenso clara sobre o processo de escolha dos instrumentos (ELIADIS, HILL,
49
HOWLETT, 2005).
Analisar a mistura de instrumentos e como a mistura escolhida no tarefa fcil.
preciso habilidade para identificar e classificar os instrumentos que esto sendo utilizados e
suas combinaes, para analisar como eles se inter-relacionam e quais so contraproducentes
ou sinrgicos em seus efeitos (WEBB, 2005).
Mesmo assim, notam-se alguns padres, que podem estar determinando a escolha dos
instrumentos. No Brasil, por exemplo, h por vezes restries legais que determinam que a
escolha da modalidade de parceria, ou do instrumento para descentralizao administrativa,
deve ser feita em funo do tipo de atividade (DI PIETRO, 2009, p. 54).
Um envolvimento contnuo da administrao direta no processo de implementao,
independentemente do instrumento escolhido, ajuda a manter a interconectividade forte e
permite e encoraja o contato entre os envolvidos na implementao (BRESSERS, OTOOLE,
1998). Um governo que atribui grande papel ao Estado tende a preferir legislao como
instrumento, enquanto um governo que atribui ao Estado um papel mais limitado prefere
incentivos econmicos ou mudana na autoridade (delegao) (MCDONNELL, ELMORE,
1987, p. 21). Portanto, esses instrumentos seriam escolhidos conforme o contexto
institucional, a capacidade governamental, os recursos fiscais, o apoio poltico, a informao
disponvel e as escolhas passadas.
Por outro ponto de vista, os custos de transao seriam os determinantes para a
escolha dos instrumentos (HORN, 1995). Para concepo pragmtica, com intuito meramente
de sucesso poltico no sentido de perpetuao no poder, os instrumentos seriam escolhidos
segundo sua possibilidade de angariar mais votos (TREBILCOCK, HARTLE, PRICHARD,
DEWEES, 1983).
Para Salamon (2002), a escolha do instrumento mais adequado a cada poltica seria
conforme o desejo de se ter uma gesto direta ou indireta, o grau de coercitividade desejado, o
grau de visibilidade necessrio e tambm sua automaticidade. A escolha de instrumentos, em
vez de tcnica, seria uma escolha poltica; pois d aos atores a vantagem de determinar como
polticas pblicas sero implementadas. A escolha do instrumento d forma aos programas
pblicos. O que est em discusso no simplesmente a forma mais eficiente de resolver um
problema pblico em particular, mas tambm a influncia relativa que vrios interesses
envolvidos tero na evoluo do programa. A escolha tambm influenciada por normas
culturais e ideologias dominantes, pois afetam as atitudes perante o Estado. Apesar de serem
50
escolhas polticas, no deixam de ser tambm escolhas operacionais, com implicaes

significativas na gesto governamental (SALAMON, 2002).A instrumentalizao de fato
um tema poltico, dado que a escolha do instrumento estrutura o processo e seus resultados
(LASCOUMES, LE GALS, 2007). A instrumentalizao de polticas pblicas uma
questo fundamental, pois revela de forma razoavelmente explcita a teorizao sobre a
relao entre o governo e a sociedade. Todo instrumento constitui uma forma condensada de
conhecimento sobre controle social e formas de exercer esse controle. Os instrumentos no
so neutros. Eles produzem efeitos especficos, independentemente dos objetivos da poltica
em ao. Os instrumentos estruturam as polticas pblicas conforme suas prprias lgicas
(LASCOUMES, LE GALS, 2007).
Interessante notar aqui como a discusso do processo de escolha reflete definies
diferenciadas do conceito de instrumentos governamentais. Enquanto para Salamon (2002) os
instrumentos estruturam a ao coletiva em prol da poltica; para Lascoumes e Le Gals
(2007), o instrumento estrutura a prpria poltica.
Nispen e Ringeling (1998) definem como instrumento governamental uma coleo de
atividades polticas similares com a inteno de influenciar e governar um processo social.
Essa definio tem a desvantagem de que a linha entre os conceitos de polticas pblicas e
de instrumentos vaga (BRUIJN, HUFEN, 1998, p. 14), mas tem a vantagem de esclarecer
o forte vnculo entre instrumento governamental, o desenho institucional, os processos e os
resultados.
A escolha do instrumento uma forma de desenho institucional (BRESSERS,
OTOOLE, 1998), com efeitos talvez apenas no processo ou talvez tanto no processo quanto
nos resultados. possvel um mesmo tipo de instrumento, empregado em programas
governamentais distintos (ou por governos distintos), apresentar caractersticas diversas. Por
exemplo, um programa pode usar assistncia financeira da Unio para um ente subnacional
sem exigir uma contrapartida do beneficirio; enquanto outro programa pode usar o mesmo
tipo de instrumento assistncia financeira exigindo contrapartida. H tambm casos de um
mesmo programa governamental que implementado mediante diversos instrumentos, como
inclusive o caso da Poltica Nacional de Museus objeto desta tese; o que permite
desenvolver comparaes que podem vir a oferecer elementos para melhor fundamentar a
escolha sobre qual instrumento governamental utilizar na implementao de uma poltica
pblica.
51
J h certos consensos sobre a capacidade de alguns instrumentos governamentais.

Por exemplo, subsdios so geralmente utilizados para redistribuir renda dos ricos aos pobres.
Mesmo assim, o sucesso dos subsdios depende da percepo dos agentes econmicos: se no
confiam no governo e acham que os tributos sero utilizados para ganhos pessoais dos
polticos, iro solicitar subsdios como uma forma de ganho (AMEGASHIE, 2006). O
instrumento que foi a marca do governo Lula para democratizao das oportunidades de
acesso foi o Bolsa Famlia, que um instrumento governamental de assistncia financeira,
tambm considerado como um tipo de subsdio (sendo essa transferncia de renda um
subsdio governamental s famlias). Diz-se que foi o responsvel pela reduo da
desigualdade de renda (MARQUES, 2005; BRASIL, 2007; PIRES, 2008; LPEZ-CALVA,
LUSTIG, 2010). Ser que o bom atingimento do objetivo se deveu ao instrumento utilizado?
Utiliza-se esse mesmo instrumento em outras polticas pblicas, inclusive na Poltica
Nacional de Museus. Buscou-se aqui pesquisar se a redistribuio est relacionada com o
instrumento escolhido. Partiu-se inclusive, inicialmente, do pressuposto que a assistncia
financeira se revelaria como o instrumento com maior capacidade para democratizao das
oportunidades de acesso, na Poltica Nacional de Museus (devido comparao com o Bolsa
Famlia no quesito instrumento governamental utilizado: assistncia financeira); o que no se
confirmou, como ser visto ao longo da tese.
Outro instrumento de bastante destaque e tambm presente em vrias reas
governamentais a renncia fiscal. H programas que permitem aumentar o acesso a bens e
produtos governamentais mediante o uso do instrumento renncia fiscal, como o caso do
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar - Pronaf, que aumentou o
acesso ao sistema financeiro, objetivo da poltica, sendo observado que um nmero muito
maior de agricultores familiares passou a ter acesso ao sistema financeiro e se integrou ao
circuito da produo atravs dos benefcios do crdito rural disponibilizado pelo Pronaf
(MATTEI, 2006). O Sistema Simplificado de Tributao das Micro e Pequenas Empresas -
Simples tambm implica renncia fiscal com o objetivo de aumentar o acesso de
empreendedores formalidade, na medida em que permite que micro e pequenos empresrios
paguem menos impostos (por isso se classifica como renncia fiscal). E a previdncia rural,
que paga benefcios previdencirios a trabalhadores rurais mesmo que no tenham contribudo
para previdncia social, tem forte carter redistributivo, ampliando o acesso da populao
previdncia (SCHWARZER, 2000). A previdncia social rural, que tambm se caracteriza
52
como renncia fiscal por permitir que o trabalhador rural mesmo sem recolher a contribuio
previdenciria tenha acesso ao benefcio previdencirio, tem sido extremamente importante
na extenso da cobertura para amplos setores da sociedade brasileira que no teriam
condies de ter acesso s aposentadorias e penses da Previdncia contributiva tradicional
(SCHWARZER, QUERINO, 2002, p. 40). Ser que o sucesso dessas polticas em aumentar o
acesso de setores-alvo da populao brasileira aos respectivos sistema financeiro, atividade
econmica formal com menos impostos e sistema previdencirio se deveu ao uso do
instrumento renncia fiscal? Ser que foi devido ao uso do mesmo instrumento (renncia
fiscal) que o efeito de democratizao de acesso foi positivo? Ou seja, ser que o sucesso das
polticas se deve ao instrumento utilizado para sua implementao? Com isso em mente, o
instrumento renncia fiscal foi analisado, para investigar se os efeitos causados por seu uso na
Poltica Nacional de Museus foi o mesmo que nas outras polticas e programas mencionados.
E, finalmente, o terceiro instrumento pesquisado e em uso na Poltica Nacional de
Museus, a gesto direta, o instrumento governamental mais tradicional. O instrumento
gesto direta foi pesquisado porque um dos instrumentos em uso na implementao da
Poltica Nacional de Museus e, como um instrumento bastante utilizado, mesmo
contemporaneamente, havendo crticas levantadas sobre o seu uso (por vezes de natureza
ideolgica), torna-se especialmente relevante.
A assistncia financeira e a renncia fiscal so instrumentos que visam induzir a ao,
sendo que o governo age indiretamente, induzindo outros entes a implementarem uma poltica
pblica; enquanto a gesto direta age de forma, como o prprio nome o diz, direta. Os trs
instrumentos necessitam de aes referentes coordenao, monitoramento, avaliao; e
apresentam processos de implementao diferenciados, como foi pesquisado nesta tese sobre
a implementao da Poltica Nacional de Museus.
Os trs instrumentos governamentais analisados e em uso pela Poltica Nacional de
Museus so, portanto, utilizados em polticas pblicas em diversas reas governamentais, no
apenas na rea museal, nem to somente na rea cultural.
Mas como aqui o foco em uma poltica inserida na poltica cultural, foi feito um
levantamento sobre o que j existe em estudos comparados e quais indicadores j foram
desenvolvidos. Alm disso, buscou-se conhecer o que existe de dados disponveis referentes
poltica cultural brasileira, contexto onde a Poltica Nacional de Museus implementada. Um
resumo disso apresentado a seguir.
53
2.4. Polticas culturais

Esta seo se dedica ao contexto mais amplo de implementao da Poltica Nacional
de Museus: as polticas culturais. A fim de desenvolver este estudo comparado, buscou-se
antes investigar quais indicadores j esto desenvolvidos para a rea cultural; para conhecer
quais os indicadores possveis e como selecionar os indicadores utilizados nesta pesquisa. A
seo se inicia com a discusso sobre indicadores culturais; e em seguida parte para discusso
do contexto brasileiro para implementao de polticas culturais, caracterizando de forma
macro o contexto para a implementao da Poltica Nacional de Museus.
Os indicadores de avaliao da cultura utilizados internacionalmente so diversos.

Tem se desenvolvido anlises do ponto de vista antropolgico, sociolgico, econmico, com
indicadores de avaliao de cultura relacionados a valor cultural, simbologia, importncia da
cultura na sociedade, participao do setor cultural no PIB, grau de acesso que a populao
tem cultura, quantidade de empregos gerados pelo setor cultural e relacionados ao
financiamento da cultura (UNESCO, 2003). O Brasil est atualizado em termos de
indicadores, e utiliza os mesmos que so utilizados internacionalmente (SILVA, 2007a,
2007b).
Indicadores de avaliao da cultura com vis mais simblico e antropolgico trazem
discusses filosficas sobre a importncia da cultura na humanidade, justificativas para o
papel do Estado como agente (ou interveniente) de polticas culturais, argumentando acerca
do valor da cultura para a autoestima, o bem estar e, consequentemente, a qualidade de vida
do ser humano; e sobre como tudo isso impacta positivamente na sociedade. Grosso modo, os
objetivos gerais que guiam polticas sociais se aplicam a polticas culturais, consideradas
como meio de enriquecer a existncia das pessoas e criar igualdade social (SILVA, 2007a).
Em indicadores simblicos, predomina o entendimento de que cultura ponto de partida
para um projeto de nao com desenvolvimento social, boas oportunidades econmicas,
mercados potentes, empresas inovadoras e cidados capazes, competentes e livres (BRANT,
2009).
Alguns autores usam uma proxy para indicadores culturais, tais como ndices de
violncia urbana e de delinquncia, considerando a poltica cultural como fator redutor de tais
ndices de desencanto (GAUTIER, 2003). A cultura no a soluo para a violncia e a
pobreza, mas sua contribuio para esses problemas importante e temos que criar os
54
instrumentos para medir a real repercusso dos efeitos das aes culturais. preciso poder
evidenciar a contribuio da cultura na soluo de problemas sociais (MARTINELL, 2003,
p. 98). Alm disso, a cultura contribui bastante para outras atividades, como a indstria
cultural e o turismo; sendo comumente citado como o exemplo o museu de arte moderna em
Bilbao, na Catalunha, Espanha, que dinamizou toda a economia local (MARTINELL, 2003,
pp. 100-101).
Alm dos aspectos simblicos, h indicadores de acesso cultura que normalmente se
utilizam de dados sobre o consumo cultural das famlias, consumo este que tambm pode ser
simblico ou material, onde o simples ato de consumir implica uma ordem de significados e
posies sociais. Consumir determinados bens culturais por si s informa sobre a posio
social e intelectual do consumidor (SILVA, 2007a). O consumo de bens culturais estudado
como forma de avaliao da cultura e mediante dados da pesquisa de oramento familiar -
POF.
Os indicadores mais conhecidos e bem mensurados so os tangveis, aqueles que se
referem parte material da produo cultural (MARTINELL, 2003): nmero de livros, CDs e
DVDs distribudos; audincia de espetculos, shows, programas de rdio e televiso;
frequncia a museus e exposies de artes visuais, entre outros.
Outro indicador de acesso a existncia de equipamentos culturais, como teatros,
cinemas, museus, bibliotecas, bens tombados; analisando a presena ou ausncia desses
equipamentos e verificando como se d sua distribuio territorial (BRASIL, 2009).
Tem-se buscado dimensionar os processos de produo e de consumo culturais, com
argumentos que se justificam com base no peso da produo cultural nos processos de
desenvolvimento e integrao social, com indicadores desenvolvidos em termos de atividades
e ocupaes, e peso do setor cultural no PIB (SILVA 2007a, 2007b).
No entanto, h fortes crticas quanto ao uso de indicadores com base na importncia
das atividades culturais no mercado de trabalho global. Por exemplo, com ironia, o
economista Kay (2010) argumenta que as pessoas subestimam a importncia das doenas para
a sociedade, pois doenas geram milhes de empregos, para diagnsticos, tratamentos e
cuidados aos doentes, na indstria farmacutica e nos hospitais. E nem por isso governos
deveriam promover doenas! O argumento que no se pode nem se deve medir a
importncia do setor cultural pelos empregos que este setor gera, e que o argumento dos
empregos gerados e das pessoas ocupadas no setor no deve ser utilizado em defesa de
55
polticas pblicas culturais, pois seria uma falcia. Mesmo assim, muitos acadmicos utilizam
a quantidade de empregos gerados para provar o peso do setor cultural, argumentando que
a cultura uma mina de empregos (ESCANDE, 2003, p. 149). A importncia do setor
cultural se deve ao benefcio que ele gera, e no se deve medi-la pelo seu custo. Indicadores
de benefcio ainda no esto disponveis, mas nem por isso devem-se utilizar indicadores de
custo. Todavia, se observa o uso de indicadores de custo em estudos internacionais e tambm
nacionalmente (SILVA, 2007a; por exemplo).
H forte relao entre indicadores culturais comumente utilizados e os instrumentos
governamentais pesquisados nesta tese (renncia fiscal, assistncia financeira e gesto direta)
mediantes suas categorias de anlise selecionadas.
O financiamento da cultura, por sua fcil mensurabilidade, o indicador mais
comumente utilizado, detalhando a importncia do financiamento pblico e do privado, em
suas diversas formas. Considerando que cada instrumento governamental prov recursos s
polticas culturais por mecanismos diferenciados, esse indicador de financiamento usado
nesta tese (na forma da categoria de anlise incentivos, como detalhado a seguir). A
gesto direta implica financiamento direto. A assistncia financeira tambm implica
financiamento direto do governo a grupos previamente estabelecidos. A renncia fiscal
implica financiamento indireto, sendo as empresas que fazem a seleo e o financiamento
direto para posteriormente obter descontos tributrios junto ao governo.
H indicadores econmicos e financeiros que decorrem de estudos de viabilidade de
cada projeto, inclusive em projetos culturais, tambm amplamente utilizados. O indicador
bsico o de custo-efetividade, que um indicador econmico; combinado com o indicador
de sustentabilidade de um bem cultural. Um exemplo do uso do indicador custo-efetividade
encontra-se no programa Monumenta. O Monumenta um programa estratgico do
Ministrio da Cultura que procura conjugar recuperao e preservao do patrimnio histrico
com desenvolvimento econmico e social. Atua em cidades histricas protegidas pelo
Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Iphan), promovendo principalmente
obras de restaurao e recuperao dos bens tombados. Conta com financiamento do Banco
Interamericano de Desenvolvimento BID e o apoio da Unesco, funcionando mediante
convnios para promover sustentabilidade ao patrimnio. No caso do Monumenta, para
avaliar esta capacidade de sustentabilidade e viabilidade, se verifica a quantidade de
monumentos conservados e se utiliza uma simulao matemtica a partir da anlise do fluxo
56
de receitas e despesas do Fundo Municipal de Preservao (NETO, 2003, p. 115). H outros

indicadores econmicos e financeiros que tambm decorrem de estudos de viabilidade de
projetos culturais. Por exemplo, h um indicador que mede a disposio do visitante ou do
usurio de pagar pela existncia ou pelo uso de um bem, indicador de amplo uso internacional
que utilizado tambm no Projeto Monumenta (NETO, 2003, p. 114). No entanto, vale notar
que em muitos equipamentos culturais a capacidade do usurio de pagar pelo seu uso no
relevante. Por exemplo, a maior parte dos museus brasileiros (67,2%) pblica e gratuita e
entre os museus que cobram ingresso, mais da metade (50,3%) cobra taxa de at R$ 2
(BRASIL, 2010). Apesar da gratuidade, cerca de 70% da populao brasileira nunca foi a
museus ou a centros culturais (BRASIL, 2010). Isso ocorre porque menos de 21% dos
municpios brasileiros tem museus e quase metade deles se encontra na regio sudeste
(BRASIL, 2010; BRASIL, 2009), demonstrando grande concentrao.
Encontra-se tambm a proposta de criao de um ndice municipal em cultura
(BOUERI, 2009), partindo do pressuposto de que se as prefeituras tivessem elementos para
gerir adequadamente o setor, o acesso da populao cultura seria ampliado, e defendendo
que um ndice forneceria mais elementos s prefeituras. As variveis que comporiam o ndice
proposto seriam adeso a consrcio intermunicipal de cultura, existncia de secretaria
exclusiva para cultura, adeso ao sistema nacional de cultura, entre outras. Um subndice seria
a existncia de equipamentos culturais, mas tambm a existncia de grupos, de cursos, de
feiras culturais. Tal ndice permitiria fazer um diagnstico da gesto cultural e subsidiar a
formulao de polticas pblicas para o setor (BOUERI, 2009).
J o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA est desenvolvendo um
indicador semelhante ao ndice de Desenvolvimento Humano - IDH da Organizao das
Naes Unidas - ONU, batizado de Indicador de Desenvolvimento Cultural - IDCULT (IPEA,
2010). O IDCULT ser usado para medir os dados sobre o desenvolvimento cultural do pas.
composto por dois ndices de consumo cultural (percentual de famlias que consomem
cultura e dispndio cultural por famlia nos municpios), e trs de oferta cultural
(porcentagens de empregos culturais, profisses ligadas cultura e mdia de equipamentos
culturais nos municpios). Os ndices so normalizados e passam a compor o IDCULT.
Todos esses indicadores e ndices demandam informaes e com isso contribuem para
a formao de um banco de dados para a cultura que pode permitir maior conexo entre
polticas culturais e o processo de desenvolvimento (MARTINELL, 2003, p. 97; UNESCO,
57
2003).
O financiamento governamental para rea cultural tambm pode ser utilizado como
um indicador e analisado sob diversos aspectos. A utilizao de dados sobre gastos pblicos
de fcil aplicao e de fcil mensurao. H um estudo de Saravia (1999) que discute o apoio
do setor pblico para a atividade cultural e os tipos de financiamento, desenvolvido com base
nos dados sobre os gastos pblicos.
No entanto, nenhum desses indicadores vistos permite ter uma base de comparao
entre os instrumentos utilizados para implementao de uma poltica pblica cultural. Os
instrumentos so utilizados para atingir um objetivo.
O objetivo maior das polticas pblicas para a cultura seria um pas mais criativo,
humano, crtico, livre para se descobrir: pessoas mais felizes, atingindo um melhor
desempenho geral para o pas como um todo (SILVA, 2007). As polticas culturais esto
estreitamente relacionadas com ideias de universalidade do acesso a bens culturais,
simblicos ou materiais. Com a democratizao e o acesso cultura atingem-se valores de
acolhimento entre diferentes atores sociais. De maneira geral, os objetivos gerais que guiam
outras polticas sociais se aplicam s polticas culturais, que tambm so consideradas como
meios para enriquecer a existncia das pessoas e criar igualdade social (SILVA, 2007, p. 11).
Todo ato de produo cultural implica na afirmao de sua pretenso legitimidade
cultural (BOURDIEU, 1974). O setor cultural , ao mesmo tempo, um setor de atuao
governamental e uma atividade econmica. O peso econmico do setor maior do que
usualmente se imagina. A participao do setor cultural na economia brasileira de
aproximadamente 5% e tem apresentado tendncia de expanso. O Anurio de Estatsticas
Culturais de 2009 mostra que o nmero de empresas do setor cultural representava 5,2% de
todas as empresas em 2003 e 5,7% em 2005. O pessoal ocupado em atividades culturais
representava 4% do total das pessoas economicamente ativas em 2003 e 4,1% em 2005. A
participao de salrios e outras remuneraes do setor cultural era 5,2% em 2003 e 5,3% em
2005. De fato, no Brasil so mais numerosas as pessoas que vivem na e da cultura do que as
empregadas no setor automobilstico; no entanto, o que recebe o setor automobilstico de
incentivos e financiamentos subsidiados incomensuravelmente mais do que recebe a
cultura (COELHO, 2007, p. 12).
Observa-se, contudo, que setor que recebe investimentos e tem tendncia a se
expandir. Enquanto a taxa geral de investimento na economia em 2003 era 10,8%, a taxa de
58
investimento de atividades culturais ficou, no mesmo ano, em 10,4% (BRASIL, 2009, p. 169).
Os governos municipais so os que proporcionalmente participam mais dos gastos
pblicos com cultura no Brasil. O governo federal gasta 0,05% de seu oramento em cultura.
Os governos estaduais gastam, em mdia, 0,4% de seus oramentos, e os governos
municipais, em mdia 1% de seus oramentos em cultura. Em valores absolutos, a despesa
governamental total com cultura estava em torno de R$ 3 bilhes (dados de 2005). Parte dessa
despesa diz respeito implementao de polticas pblicas culturais.
Observa-se, no Brasil, uma concentrao dos equipamentos culturais nas grandes
cidades e na regio sudeste. O Ministrio da Cultura (BRASIL, 2006) identificou a
concentrao como um problema e divulga que tem o objetivo de melhorar a distribuio
cultural no pas de maneira territorial, geogrfica para fortalecer a formao de capital
social. Segundo consta do Programa Cultural para o Desenvolvimento do Brasil (BRASIL,
2006), o Governo se disps a enfrentar antigos desafios, como os baixos indicadores de
acesso a bens culturais que limitam os horizontes de boa parte de nossa populao. O
Governo compreende cultura como direito de cidadania, direito de todos os brasileiros e
pretende criar condies de acesso, produo, difuso, preservao e livre circulao, regular
as economias da cultura para evitar monoplios, excluses e aes predatrias, democratizar o
acesso aos bens e servios culturais, isso papel do Estado (BRASIL, 2006, p. 2). Para tanto,
vem desenvolvendo vrias polticas e aes.
O mercado de produtos culturais depende da diversificao e da desconcentrao da
produo cultural e da incorporao de setores da populao at ento estranhos ao uso e
fruio dos servios e produtos culturais. (VILLELA, 2007, p. 6).
O financiamento pblico cultura realizado de forma direta e indireta. A forma
direta oramentria, por meio de fundos de cultura ou por meio de subsdios; enquanto o
financiamento indireto se daria com privilgios fiscais a produtos e servios culturais (REIS,
2003, pp. 152-156).
Os fundos de cultura e as leis de incentivo so partes fundamentais do financiamento
pblico. Para Tolila (2007), o financiamento pblico determinante para uma parte
considervel da oferta cultural e, portanto, do consumo. Esse papel fica claro tanto pelos
setores integralmente ou fortemente financiados (pera, teatro pblico, espetculo ao vivo em
geral) quanto para aqueles onde esse financiamento representa apenas uma parte limitada do
oramento. Os gastos pblicos ajudam a consolidar a oferta e a demanda de mercado, por um
59
lado apoiando a criao e por outro auxiliando as apostas mais arriscadas de tipo editorial
sobre as produes mais exigentes. Os gastos pblicos desempenham um papel essencial para
financiar e permitir a existncia de numerosas atividades que diretamente no produzem bens
e servios culturais, mas que, apesar de sua falta de visibilidade, so essenciais para o bom
funcionamento dos ramos culturais e para a renovao das produes: conservao, pesquisa,
formao, animao, promoo coletiva. O investimento na cultura tambm apoia o
desenvolvimento das prticas culturais amadoras (TOLILA, 2007).
Alm dos fundos de cultura e das leis de incentivo, h prmios para oferecer
assistncia financeira e h a ao direta do Estado. Como saber qual desses instrumentos
mais adequado ao contexto brasileiro e tem mais chances de sucesso para atingir o objetivo de
democratizao das oportunidades de acesso? preciso comparar a implementao de uma
poltica pelos trs instrumentos, para verificar se h relao entre os instrumentos
governamentais renncia fiscal, gesto direta e assistncia financeira com o atingimento
do objetivo da poltica, na forma de capacidade de distribuio territorial de oportunidades de
acesso a museus. Mas com que base para comparao?
2.5. Bases tericas para comparao

Na busca de bases tericas para comparao entre processos de implementao
mediante distintos instrumentos governamentais, v-se que estudos comparados geralmente se
valem de anlises de efetividade, eficincia e equidade.
A efetividade mede o quanto a poltica atinge seu objetivo. A efetividade sim

mencionada na literatura sobre instrumentos governamentais, por Kraft e Furlong (2007) e
tambm por Andrews e Entwistle (2010), Salamon (2002) e Peters (2000). No entanto, trata-
se de uma varivel mais relacionada ao resultado da poltica do que ao processo de
implementao.
A eficincia mede o que foi realizado com menor custo, sendo tambm mais
relacionada ao resultado do que ao processo. Embora presente como parte integrante da
anlise de instrumentos governamentais, mencionada por diversos autores, tais como Kraft e
Furlong (2007), Salamon (2002) e Peters (2000), nesta tese est inserida nos incentivos
existentes implementao por esse ou por aquele instrumento. A eficincia uma das quatro
questes em Hood (1986), que a trata por recursos financeiros envolvidos para
60
implementao por cada instrumento governamental. conceito amplamente utilizado para

anlises comparativas, como observado em Cabral e Lazzarini (2010). O termo utilizado nesta
tese incentivos; e sua definio contm, embora no enfatize, o aspecto da eficincia. Ou
seja, a eficincia aqui uma varivel do processo de implementao via determinado
instrumento, e no um objetivo em si.
A equidade mede a imparcialidade quanto ao direito de cada um; equivalncia;

igualdade; relacionada a senso de justia, iseno, neutralidade. mencionada por Kraft e
Furlong (2007), Andrews e Entwistle (2010), Salamon (2002) e Peters (2000). , nesta tese,
uma categoria de anlise de resultado, pois est intimamente relacionada ao objetivo
selecionado da poltica pblica que est sendo investigada, de democratizao das
oportunidades de acesso.
Considerando que o objetivo desta pesquisa identificar como diferentes

instrumentos governamentais so implementados e como se relacionam com o atingimento de
determinado objetivo governamental, anlises de efetividade, eficincia e equidade no
seriam as mais adequadas. Como efetividade, eficincia e equidade podem ser consideradas
variveis de resultado, e que o foco da pesquisa aqui proposta no processo de
implementao e na democratizao das oportunidades de acesso, mais relevante
concentrar-se em equidade apenas, entre as categorias de anlise de resultado.
A literatura sugere que h caractersticas do processo de implementao que devem
ser consideradas, como por exemplo: se conta com apoio poltico; se h importncia a prazos
especficos para concluso de projetos ou se a implementao funciona de forma mais
contnua; se h flexibilidade de regras ou se a implementao est contida a situaes mais
rgidas e pr-definidas; se h estrutura com capilaridade e alcance geogrfico ou no. Supe-
se, como afirmou Peters (2000), que formas diferentes de implementao ou diferentes
instrumentos governamentais tero provavelmente diferentes consequncias para a gesto
governamental e para as polticas pblicas (PETERS, 2000). E, como disse Hood (1986),
supe-se que a combinao entre coordenao e controle seria alterada com a diversificao
dos tipos de instrumentos governamentais utilizados (HOOD, 1986, p. 10). Essas diferentes
consequncias e essas diferentes combinaes entre coordenao e controle identificariam que
o instrumento muda o processo de implementao. No entanto, dadas as caractersticas do
direito administrativo brasileiro e a rigidez nas regras do servio pblico, o que se observa
que certas caractersticas do processo de implementao no mudam. Ao contrrio, o
61
instrumento governamental que tem que se adaptar ao processo de implementao.

Dependendo do instrumento, e de detalhes dessas caractersticas, tais como nfase em prazos
ou nfase em distribuio geogrfica, h indcios nessa tese que alguns instrumentos se
adequam melhor que outros.
H sugestes tericas; para alm da efetividade, eficincia e equidade; de categorias

de anlise para comparao de instrumentos governamentais mais relacionadas ao processo de
implementao, tais como a liberdade, a adequao poltica, a aceitao social, a adequao
administrativa e a capacidade tcnica (KRAFT, FURLONG, 2007, p. 150).
A liberdade seria o grau em que cada instrumento governamental restringe ou no a

privacidade, os direitos individuais e a capacidade de escolha dos atores envolvidos (KRAFT,
FURLONG, 2007). Essa liberdade em Kraft e Furlong (2007) mencionada com outros
nomes por outros autores, como, por exemplo, encontra-se o mesmo conceito tratado como
sendo a categoria de anlise autonomia em Peters (2000), autoridade em Hood (1986),
coercibilidade em Salamon (2002), ou delegao de autoridade em Barnard (1979). Todas
liberdade, autonomia, autoridade, coercibilidade, delegao de autoridade dizem respeito
exatamente ao grau de coero ou liberdade de cada envolvido no processo de
implementao. A implementao de polticas pblicas um processo cooperativo que
depende da participao integrada de diferentes atores. Como na viso de organizao de
Barnard (1979), na implementao, a delegao de autoridade necessria, pois um dos
princpios da teoria das relaes humanas, em oposio teoria clssica de administrao, e
est fortemente ligada motivao dos indivduos para o bom desempenho profissional.
Tambm em Weber (1994) a delegao de autoridade fundamental. A burocracia, em
Weber, tem caractersticas que incluem a subordinao a uma autoridade que define as
competncias segundo regras fixas; uma hierarquia das funes; uma gesto racional que tem
como base documentos escritos e delegao de autoridade, sempre com base na
impessoalidade (WEBER, 1994). importante avaliar como se d a delegao de autoridade
nos processos de implementao de polticas pblicas e, nesta tese, renncia fiscal, assistncia
financeira e gesto direta so descritas e analisadas em termos da estrutura da delegao de
autoridade e da autonomia existente inerente a cada instrumento governamental. Isso porque
cada instrumento governamental d um grau de autonomia distinto aos principais
implementadores e isso tem impacto no processo de implementao. No instrumento gesto
direta, o poder pblico pouco delega, pela prpria natureza do instrumento. No instrumento
62
assistncia financeira, delega-se autoridade junto com o repasse financeiro, dando mais
autonomia aos executantes na ponta, contanto que dentro de determinadas diretrizes gerais,
em busca de um objetivo comum. No instrumento renncia fiscal, delega-se o poder de
escolha sobre quais projetos apoiar, j que as empresas elegem, ainda que dentro de um leque
de projetos previamente aprovados pelo poder pblico, quais projetos conseguiro de fato
captar recursos. A sociedade tem avanado no exerccio do acompanhamento e controle das
polticas pblicas e na prtica de proposio, ao mesmo tempo em que consolida a capacidade
dos conselhos de exercerem efetivamente suas atribuies de negociao e consenso. No
entanto, sem dvida ainda h muito a ampliar no que diz respeito ao exerccio de suas
atribuies, notadamente no tocante ao controle da gesto da poltica pblica e deliberao
(SILVA, JACCOUD, BEGHIN, 2005, p. 402). H risco de captura dos espaos participativos
por interesses privados ou corporativos e ainda se observa a predominncia do Executivo nos
processos decisrios (SILVA, JACCOUD, BEGHIN, 2005, p. 402). Os diferentes graus e
formas de delegao de autoridade esto relacionados com os diferentes graus de autonomia e
coero. Esses autores defendem que quanto maior a autonomia dos implementadores,
maiores as possibilidades de atingir bons resultados, ou seja, maiores as chances de uma boa
implementao. uma categoria importante de ser analisada quando o objetivo investigar o
processo de implementao, e ser daqui para frente tratada como autonomia. No caso
especfico dos museus, a autonomia trata da questo sobre quem decide o que os museus
faro (GRAY, 2011, p. 47), e quo independente so os responsveis pelos museus para
implementar seus projetos e a Poltica Nacional de Museus. A categoria de anlise autonomia,
nesta tese, tratada como a autonomia do implementador para seleo dos projetos que sero
financiados (no caso, autonomia do Ministrio da Cultura - MinC, do Instituto Brasileiro de
Museus - Ibram, das empresas); e tambm como a autonomia do implementador na ponta, em
cada museu. Uma suposio inicial, com base na reviso de literatura, era que quanto mais
autonomia, melhor para o implementador na ponta; e o processo de implementao fluiria
melhor.
A adequao poltica seria o nvel de apoio que pode se revelar por afinidade
partidria, apoio poltico ou pela existncia de um contexto institucional de suporte que um
instrumento governamental precisa encontrar para se estabelecer (KRAFT, FURLONG,
2007). Por exemplo, em um contexto onde a ideologia predominante fosse fortemente
centralizadora, onde o governo central tivesse um papel preponderante de assumir a ao
63
diretamente, o instrumento gesto direta encontraria grande apoio poltico; enquanto que em
um contexto da dcada de oitenta, do reinventando o governo, quando a capacidade do
governo centralizador e diretamente atuante estava sendo criticada, esse instrumento de gesto
direta no encontrava respaldo ideolgico, sendo invivel politicamente. Essa mesma
adequao poltica, mencionada por Kraft e Furlong (2007) tratada por viabilidade
poltica em Salamon (2002) e em Peters (2000), sempre dizendo respeito ao apoio poltico,
ou, de forma mais ampla, apoio institucional, seja ele poltico ou de uma instituio
apartidria, que a poltica pblica teria para sua implementao. Como ser discutido no
captulo de resultados, esta categoria de anlise foi um dos pontos mais interessantes da
pesquisa e sofreu alteraes de conceituao como apoio poltico para conceituao como
apoio institucional devido ao que os dados mostraram, que o relevante para a
implementao so aspectos mais amplos que a poltica, tratando de todo o apoio
institucional. A nova conceituao ser detalhada no captulo de resultados.
A aceitao social, por sua vez, pode ser entendida tanto como apoio da sociedade,
em um movimento da sociedade para o museu; ou como busca, por parte do governo, de
envolvimento da comunidade com suas aes, em um movimento do museu para a sociedade.
Ou seja, no caso da poltica pblica em questo, pode ser nas duas direes: partindo da
sociedade para o governo ou do governo para a sociedade. Aqui, pode-se inclusive fazer um
paralelo com as teorias de implementao bottom-up ou top-down mencionadas
anteriormente. Sendo o movimento da sociedade para o museu considerado como bottom-up e
o movimento do museu para a sociedade considerado como top-down. Um conceito um pouco
distinto de aceitao social seria a sensao da populao de servios recebidos e a
possibilidade de controle social dos gastos. Nessas duas acepes, uma categoria de anlise
mencionada por Kraft e Furlong (2007) e assim mais ampla tambm tratada por
legitimidade em Salamon (2002). Por ser uma categoria de anlise que influencia no processo
de implementao, ser adotada nesta tese e daqui para frente tratada como apoio social. No
contexto de museus, a importncia dessa categoria de anlise pode ser traduzida no fato de
que quem visita os museus e as comunidades onde esto localizados podem ser contribuintes
significantes para as decises tomadas na implementao da poltica pblica, direta e
indiretamente (GRAY, 2011, p. 53). Para aferir a sensao da populao sobre servios
recebidos ou possibilidade de controle social dos gastos teria sido necessrio desenvolver
pesquisas de opinio com os usurios dos museus ou com parcelas representativas da
64
populao. Isso no foi feito nesta tese pois no era parte do foco da pesquisa. Assim, a
categoria de anlise apoio social foi estudada nos aspectos de gesto governamental
subdividida nos esforos de implementao nas direes museu-populao e populao-
museu.
J a adequao administrativa (KRAFT, FURLONG, 2007) pode ser vista como a

capacidade que cada governo tem para implementar uma poltica via aquele instrumento
governamental especfico. Seria a complexidade do processo, que tambm est presente na
anlise de Pressman e Wildavsky (1973), tambm tratada por nodalidade em Hood (1986) e
por capacidade de realizao em Salamon (2002). Iniciou-se a pesquisa tratando dessa
categoria de anlise sob o nome de complexidade administrativa. A complexidade
administrativa envolveria a complexidade do processo de implementao; incluindo
mecanismos de coordenao e controle, esforos e mecanismos de monitoramento, formas de
contratao de pessoal (recrutamento) e polticas de recursos humanos, etapas do processo de
implementao e tempo envolvido para implementao. Outra suposio inicial era que para
cada instrumento governamental haveria mecanismos de coordenao e controle diferenciados
e que cada instrumento governamental estaria sendo implementado dentro de uma
complexidade administrativa diferenciada. No entanto, na realidade, no isso que se
observa. Certas caractersticas do processo de implementao no que diz respeito aos
mecanismos de coordenao e controle e aos mecanismos de monitoramento so as mesmas
para a implementao da Poltica Nacional de Museus independente do instrumento
governamental em uso. Tanto um processo mais centralizado, como a gesto direta, quanto
um processo mais descentralizado onde o governo teria propositalmente menos controle
direto; ambos apresentam caractersticas similares durante o processo de implementao,
parcialmente devido ao contexto do MinC, do Ibram, que seguem regras governamentais
gerais, do direito administrativo e constitucional brasileiro; mas talvez haja outros motivos
para essa rigidez ainda no investigados. No se observam adequaes governamentais do
processo administrativo aos diferentes instrumentos. O governo tende a utilizar os mesmos
procedimentos/processos historicamente utilizados na gesto direta para coordenao e
controle dos diversos instrumentos governamentais3. No caberia observar a variao na
adequabilidade dos processos utilizados para coordenao e controle simplesmente porque
eles no variam. J questes de formas de contratao de pessoal e polticas de recursos
65
humanos que seriam a capacidade tcnica mencionada por Kraft e Furlong (2007) e que de
forma similar seria a caracterstica da organizao em Hood (1986), que mediria a
possibilidade real de trabalho da organizao para implementao de uma poltica pblica, por
sua equipe e pessoal envolvido embora possam sim variar mesmo que dentro das regras
governamentais, no apresentam variao por instrumento. Alm disso, so aspectos mais
relacionados gesto de pessoas, que no foco desta tese. Da, percebeu-se a importncia de
tratar algumas caractersticas do processo de implementao no como variveis mesmo
porque no variam, como inicialmente esperado mas trat-las como pano de fundo que
influencia o comportamento de todas as categorias de anlise e tambm de todos os
instrumentos governamentais. Assim, do conceito acadmico de adequao administrativa
derivado da reviso de literatura, foi extrada como categoria de anlise para esta tese somente
o que de fato varia: as etapas e o tempo para implementao da poltica mediante cada um dos
instrumentos governamentais pesquisados. Da a categoria de anlise do modelo ser etapas e
tempo, que compara questes de etapas no processo de implementao e de tempo de
implementao (incluindo aqui os prazos definidos para implementao). O que interessou
observar, nesta pesquisa, se refere quantidade de etapas do processo de implementao e ao
tempo mdio decorrido em cada etapa. Quanto mais etapas e maior o tempo para realizao,
mais difcil seria a implementao. Assim, esta categoria de anlise foi aqui resumida e
tratada apenas em seus aspectos relacionados a etapas e tempo.
Assim, para atingir o objetivo desta tese, optou-se trabalhar com essas quatro
categorias de anlise: autonomia, apoio poltico (que no desenrolar da tese foi ampliada
para apoio institucional), apoio social e complexidade administrativa (que no
desenrolar da tese foi reduzida para etapas e tempo).
No entanto, essas quatro categorias de anlise no cobrem todo o processo de

implementao, no descrevem o processo de implementao da poltica em seus aspectos
fundamentais. Para embasar os critrios de identificao e comparao entre os diferentes
instrumentos, fez-se necessrio incorporar teorias ligadas a estrutura de incentivos e a
questes informacionais; que tm ligao direta com essas categorias de anlise tratadas pelos
autores mencionados anteriormente, como autonomia, apoio institucional, apoio social e
etapas e tempo.
3
Essa discusso pode ser melhor explorada dentro das teorias de institucionalismo histrico.
66
Quanto literatura que trata de estrutura de incentivos, North (2004) nos permite
definir instrumentos governamentais enquanto instituies, pois instituies seriam definidas
como regras formais ou informais para criar ordem ou reduzir incerteza. Para North
(2004), as instituies formam a estrutura de incentivos da sociedade; e instituies
econmicas e polticas so os determinantes do desempenho econmico, enquanto o tempo
determina a forma como instituies evoluem. Fazendo ainda um paralelo com o que diz
Acemoglu (ACEMOGLU et al., 2004), para quem diferentes instituies econmicas levam a
diferentes desenvolvimentos econmicos, pode ser que diferentes instrumentos
governamentais levem a diferentes processos de implementao e diferentes resultados, para
uma mesma poltica pblica. Para analisar se isso ocorre de fato, h que se considerar os
incentivos envolvidos.
Classicamente, o problema do incentivo diz respeito forma como um principal

define um esquema de incentivos contratuais para induzir os agentes na direo do seu
interesse (SANTANA, 2002). As respostas dos cidados aos estmulos variam conforme uma
srie de conceitos econmicos tais como informao incompleta e assimetria de informaes.
E mesmo a implementao das polticas pblicas varia conforme os incentivos que o governo
escolhe utilizar.
Stiglitz (1988, p. 239) menciona trs principais instrumentos: a gesto direta (a

produo pblica), a regulao (produo privada sob regulao governamental), e a produo
privada ajustada com tributos e subsdios, conforme o governo queira incentivar ou
desestimular aquela produo. E vai mais alm: se a deciso pela produo pblica, o
governo pode escolher cobrar o preo de mercado, ou preo igual ao custo de produo (o que
comumente ocorre com a produo de eletricidade, por exemplo), ou preo abaixo do custo de
produo (como ocorre com o ensino superior pblico, em alguns pases), ou nem cobrar
(como ocorre com o ensino fundamental pblico). Se a escolha pela produo privada,
pode-se contratar do setor privado ou oferecer subsdios aos produtores ou at mesmo
oferecer subsdios aos consumidores (vales). Cada um desses instrumentos oferece um
incentivo distinto (STIGLITZ, 1988, p. 240). Fazendo o raciocnio contrrio, conforme o
incentivo que o governo tenha a disposio e possa oferecer, deveria ento optar por um
instrumento governamental ou por outro. Assim, teoricamente, haveria sim caractersticas do
67
processo de implementao mais favorveis ao uso de um ou de outro instrumento

governamental, conforme os incentivos disponveis.
Para desenvolver uma comparao entre os instrumentos governamentais, preciso

comparar os incentivos oferecidos por cada instrumento.
Contratar, por exemplo, tornou-se uma estratgia cada vez mais popular no setor
pblico para reduzir custos, redistribuindo os incentivos, aliviando a responsabilidade do
governo em ofertar servios e utilizando estruturas que j funcionam na sociedade (HUQUE,
2009). Huque (2009) comparou uma poltica habitacional com incentivos distintos, um caso
de implementao na cidade capitalista de Hong Kong e outro em Shenzhen, uma cidade na
China socialista. Concluiu que os incentivos na cidade socialista de Shenzhen funcionam
melhor do que os incentivos na cidade capitalista de Hong Kong, tendo atingido um maior
nvel de eficincia. Isso contradiz os pressupostos tradicionais sobre eficincia em regimes de
ideologias distintas. Ser preciso comparar os incentivos e os processos de implementao e
os resultados atingidos, para chegar a concluses sobre o uso de distintos instrumentos
governamentais para implementao de polticas pblicas no Brasil.
Os incentivos existentes em cada instrumento, como recursos financeiros e normas

legais e institucionais, so extremamente relevantes em uma anlise do processo de
implementao, como ressaltam Hood (1986), Huque (2009), Kraft e Furlong (2007), Lane
(2005), Peters (2000), Salamon (2002) e Stiglitz (1988). Pode ser que haja incentivos
descentralizao territorial, o que poderia levar democratizao das oportunidades de
acesso, revertendo a forte concentrao territorial de museus existente hoje. Mais recursos e
incentivos legais e institucionais que prezem a desconcentrao (com prevalncia para
projetos em pequenos municpios ou sem museus institudos) podem estar relacionados com
maior democratizao das oportunidades de acesso. Assim, a categoria de anlise incentivos
foi tratada de forma bastante abrangente, subdividindo a observao, anlise e interpretao
nos seguintes componentes: como o instrumento incentiva o investimento de recursos em
museus e como o instrumento incentiva a desconcentrao geogrfica. Adicionalmente, foi
contemplado nesta categoria de anlise o que atrai o implementador; ou seja, quais incentivos
o instrumento oferece para atrair o implementador, tanto o central (do ponto de vista top-
down) quanto o da ponta (do ponto de vista bottom-up), assim como possveis desincentivos
que existam ao uso do instrumento por esses implementadores.
68
Vrias teorias tratam da questo informacional, inclusive a teoria de custos de

transao e a teoria da agncia. Na teoria de custos de transao (COASE, 1937), custos de
transao so os que os agentes enfrentam quando recorrem ao mercado para adquirir
equipamentos, insumos ou servios, ou simplesmente interagir, e envolvem os custos de
negociar, redigir e garantir o cumprimento de um contrato (formal ou informal), e tambm os
custos de conseguir informaes, estreitamente ligado ao conceito de racionalidade limitada,
onde agentes agem racionalmente, mas se defrontam com limitaes na hora de acessar ou
processar as informaes, em ambientes de incerteza. Na teoria da agncia, ou teoria agente-
principal (ou teoria principal-agente), o principal qualquer pessoa ou organizao que quer
que outra faa algum servio para ela; e o agente a pessoa ou organizao que prov o
servio. A teoria tenta identificar os incentivos que levam o agente a servir melhor os
interesses do principal. Tambm tem por base o comportamento dos agentes racionais, com
informaes limitadas, que identificam os incentivos de forma apenas parcial. Segundo
Williamson (2007), nesse sentido, a teoria da agncia seria uma parte da teoria dos custos de
transao, onde a agncia existiria para minimizar os custos de transao e apenas porque
existem custos de transao, sendo o informacional um deles (WILLIAMSON, 2007).
Em polticas pblicas, sabe-se da possibilidade da existncia de consequncias

inevitveis, adversas e inesperadas; desde Merton (1936), passando por Giddens e chegando a
Portes (2000); que reala a importncia da sensibilidade para o inesperado na implementao
de intervenes governamentais. Concretamente, h exemplos conhecidos de consequncias
adversas, como programas de expanso de rodovias que levam deteriorao da rea urbana,
com enfraquecimento dos centros urbanos e aumento da contaminao do ar; ou programas
habitacionais de renovao urbana que diminuem a oferta de moradia acessvel aos mais
pobres e agrava problemas habitacionais (STIGLITZ, WALSH, 2003, p. 279). No Brasil,
recentemente, vimos problemas de incompatibilidade entre polticas, como, por exemplo, em
polticas pblicas culturais, quando a Polcia Federal lacrou e prendeu equipamentos
adquiridos com recursos de assistncia financeira governamental via Pontos de Cultura
(TURINO, 2009, p. 21), por no terem cumprido com procedimentos burocrticos essenciais;
e at brigas e prises de revoltosos em agncias bancrias por atrasos nos pagamentos de
bolsas governamentais (TURINO, 2009, p. 159). A forma de implementao, ou o
instrumento governamental escolhido, talvez esteja associado a determinados tipos de
consequncias indesejadas. Um programa implementado por gesto direta do governo federal
69
pode gerar mais distanciamento dos servidores e da adequao da poltica com problemas
locais. Um programa implementado por assistncia financeira pode gerar problemas de
controle e monitoramento com consequncias inesperadas. Um programa implementado com
uso de renncia fiscal pode sofrer captura por grupos de interesse. Isso so somente
possibilidades de resultados sendo levantadas. H problemas informacionais intrnsecos a
cada tipo de instrumento governamental que so considerados neste estudo comparado, pois
afetam sua implementabilidade.
Talvez haja questes informacionais mais frequentes em determinados instrumentos

governamentais que em outros; ou talvez as questes informacionais se apresentem de formas
diferentes conforme o instrumento. Talvez haja diferentes estratgias para tratar questes
informacionais conforme cada processo de implementao. E talvez impactem diferentemente
nos resultados da poltica sendo implementada. Por isso, questes informacionais foram
analisadas no estudo comparativo entre instrumentos governamentais, conforme inclusive
proposto por Peters (2000).
As formas e fluxos de transmitir e receber informaes, bem como seu grau de

institucionalizao e periodicidade, ajudam a compreender o processo de implementao por
distintos instrumentos governamentais, como sugerem Hood (1986), Kraft e Furlong (2007),
Peters (2000), Salamon (2002) e at mesmo Coase (1937), Stiglitz (1988) e Williamson
(2007) quando se referem a custos de transao. As informaes tambm estariam
positivamente correlacionadas democratizao.
Na categoria de anlise informao, nesta tese, foi pesquisada como se d a

informao entre os rgos governamentais e os implementadores na ponta (nos museus,
governamentais ou no); intragoverno (entre MinC, Ibram, Iphan, MP); e dentro do prprio
Ibram.
Assim, chega-se a seis categorias de anlise selecionadas: autonomia, apoio poltico

(que no desenrolar da pesquisa foi ampliada e reconceituada como apoio institucional), apoio
social, complexidade administrativa (que ao longo da pesquisa foi limitada e reconceituada
como considerao de etapas e tempo), incentivos e informao. Essas seis categorias de
anlise so investigadas para identificar como diferentes instrumentos governamentais so
implementados e como se relacionam com o atingimento de determinado objetivo
governamental. A tese desenvolve uma anlise comparativa de trs instrumentos
70
governamentais que se apoia em como essas seis categorias de anlise se apresentam no

processo de implementao da Poltica Nacional de Museus em cada um desses trs
instrumentos.
Uma suposio inicial, com base nesta reviso de literatura, foi que se um instrumento
dispe em sua implementao de bons incentivos, ampla autonomia, no sofre de problemas
informacionais, implementado em poucas etapas e pouco tempo, e conta com apoio
institucional e social, ento seria um instrumento que alcanaria com facilidade seu objetivo.
O instrumento que melhor apresentasse esse conjunto de caractersticas, provavelmente seria
o mais adequado para o atingimento do objetivo da poltica a ser implementada.
Da fundamentao terica consolidou-se, portanto, a forma utilizada para comparar os

instrumentos governamentais desmembrando-os em seis categorias de anlise. Essas
categorias de anlise esto apresentadas de forma resumida no Quadro 3.
Quadro 3. Categorias de anlise selecionadas para comparar instrumentos governamentais

Categoria de Anlise Refere-se a Com base nos autores
Hood (1986); Huque (2009); Kraft e
Furlong (2007); Lane (2005); Peters
Incentivos Quais so e como so distribudos
(2000); Salamon (2002); Stiglitz
(1988)
Hood (1986); Peters (2000); Salamon
Quem responsvel por o qu,
Autonomia (2002); Silva, Jaccoud e Beghin
delegao
(2005); Stiglitz (1988).
Coase (1937); Hood (1986); Kraft e
Formas e fluxos de transmitir e receber Furlong (2007); Peters (2000);
Informao
informaes Salamon (2002); Stiglitz (1988);
Williamson (2007)
Hood (1986); Kraft e Furlong (2007);
Etapas no processo de implementao e
Etapas e tempo Pressman e Wildavsky (1973);
tempo decorrido (prazos e tempo total)
Salamon (2002)
Adequao poltica, apoio institucional Hood (1986); Kraft e Furlong (2007);
Apoio institucional
apartidrio Peters (2000); Salamon (2002)
Apoio da sociedade (populao-museu) Kraft e Furlong (2007); Salamon
Apoio social
e busca, por parte do governo, de (2002)
envolvimento da comunidade com suas
aes (museu-populao).
Fonte: Elaborao prpria.
Essas seis so as categorias de anlise selecionadas que foram utilizadas para a

comparao do processo de implementao mediante trs instrumentos governamentais
distintos.
71
A seguir, a metodologia explica como essas categorias de anlise foram

operacionalizadas em cada um dos instrumentos governamentais pesquisados.
72
3. METODOLOGIA
Como j foi mencionado, o objetivo geral da pesquisa foi identificar como diferentes
instrumentos governamentais so implementados e como se relacionam com o atingimento de
determinado objetivo governamental. Este captulo tem o propsito de relatar a metodologia
que foi utilizada para desenvolver a pesquisa a fim de alcanar esse objetivo.
Est estruturado da seguinte forma: se inicia delineando a estratgia da pesquisa, suas

caractersticas e formas de coleta de dados. Em seguida, h uma descrio dos instrumentos
de coleta, com indicao sobre onde foram coletadas as evidncias, os instrumentos de
pesquisa e como foi desenvolvida a anlise dos dados que foram coletados. O captulo se
encerra com ponderaes sobre as limitaes metodolgicas.
3.1. Estratgia de pesquisa

A estratgia de pesquisa foi de desenvolver anlise comparada de trs instrumentos
governamentais utilizados na implementao de uma mesma poltica: a Poltica Nacional de
Museus. A comparao tem por objetivos especficos investigar:
como ocorre a implementao de uma poltica pblica por distintos
instrumentos governamentais.
como cada um dos diferentes instrumentos governamentais implementado,
mediante anlise de seis categorias de anlise especficas e comparao entre
os instrumentos.
como os instrumentos se relacionam com um objetivo governamental visado
pela poltica.
Considerando que a metodologia de anlise comparada de instrumentos

governamentais, a estratgia de pesquisa mais apropriada para o desenvolvimento desta tese
o estudo de mltiplos casos, ou multicaso (YIN, 2003, p. 14), sendo cada instrumento
considerado como um caso.
Assim, o objeto de estudo so os instrumentos governamentais. O objetivo comparar

esses instrumentos usados na implementao de polticas pblicas para verificar como
funcionam e como se adquam aos objetivos de uma determinada poltica. Guy Peters (1998)
73
argumenta que ao se selecionar um pequeno nmero de exemplos de um processo com

similaridades, como o caso de um mesmo objetivo, por uma mesma instituio, a anlise
poltica comparada se mostra extremamente adequada (PETERS, 1998).
H muitas formas de comparaes, com diferentes objetivos, tipos de dados,

pressupostos tericos e interesses. Mtodos comparativos so usados em pesquisas tanto
quantitativas quanto qualitativas, nas mais diversas reas. George e Bennett falam das duas
caractersticas principais para desenvolver estudo de mltiplos casos com comparao bem
estruturada e focada (GEORGE, BENNETT, 2004, p. 67). A primeira consiste no pesquisador
identificar com clareza o universo onde os casos esto inseridos. Nesta pesquisa, os casos
esto inseridos no universo implementao de polticas pblicas para democratizar o acesso
a museus. A segunda caracterstica que a escolha dos casos derive do objetivo da pesquisa
e da estratgia escolhida para atingir esse objetivo (GEORGE, BENNETT, 2004, p. 69). Alm
disso, deve-se fazer o mesmo grupo de perguntas a todos os casos, para permitir a
comparao, garantindo dados comparveis, para desenvolver o estudo comparado.
Esta a metodologia mais adequada para investigar o problema de interesse porque o

estudo de caso permite ao pesquisador reter as caractersticas holsticas e significativas de
eventos da vida real, como processos de gesto (YIN, 2003, p. 2) e de implementao de
polticas pblicas. Alm disso, o estudo de caso oferece vantagem natural pesquisa de
carter exploratrio e o apropriado para inferncias descritivas (GERRING, 2004). Gerring
(2004) mostra caractersticas dos estudos de caso que geralmente se sugere sejam
consideradas: os estudos de caso so mais teis quando as inferncias so descritivas em vez
de causais; quando a profundidade da anlise preferida quantidade e amplitude; quando se
d preferncia a comparaes dentro do universo do caso ou dos casos (e no
representatividade externa de cada caso); quando entender os mecanismos mais importante
do que entender as causas (embora por vezes a compreenso dos mecanismos leve a entender
as causas); quando a proposio estvel, no probabilstica; quando a estratgia de pesquisa
exploratria; o que exatamente a situao desta tese. Ademais, o estudo de caso
especialmente apropriado para reas em desenvolvimento, com novos tpicos, pois oferece a
possibilidade de resultar em teoria geralmente inovadora, testvel e vlida empiricamente
(EISENHARDT, 1989).
74
Conforme definio de Gerring (2004), um estudo de caso um estudo intensivo de

uma nica unidade para compreender uma classe maior de unidades. A unidade pode ser
qualquer fenmeno com fronteiras claras, observado em um momento nico ou durante um
perodo limitado de tempo. Conforme definio de Yin (2003), o estudo de caso uma
investigao emprica que pesquisa um fenmeno contemporneo dentro de seu contexto real,
principalmente quando as fronteiras entre o contexto e o fenmeno no esto claramente
evidenciadas. Estudos de caso podem envolver apenas um caso ou mltiplos casos, e muitos
nveis de anlise. O estudo de caso uma estratgia de pesquisa que enfoca a compreenso da
dinmica presente em um contexto particular. So exemplos de estudos de caso famosos a
pesquisa de Selznick (1949) sobre o Tennessee Valley Authority - TVA (poltica antitruste) e
o estudo de caso de Allison (1971) sobre a crise dos msseis cubanos.
Atualmente, dois expoentes da metodologia de estudos de caso so Stake e Yin; sendo

Stake mais afinado com o construcionismo social, e Yin com o ps-positivismo (ALVES-
MAZZOTTI, 2006). Para Stake (2000, p. 436), o estudo de caso estratgia de pesquisa que
se caracteriza pelo interesse em casos individuais e no pelos mtodos de investigao, os
quais podem ser os mais variados, tanto qualitativos como quantitativos. Para ele, um caso
uma unidade especfica, um sistema delimitado cujas partes so integradas. Stake distingue
trs tipos de estudos de caso a partir de suas finalidades: intrnseco, instrumental e coletivo.
No estudo de caso intrnseco busca-se melhor compreenso de um caso apenas pelo interesse
despertado por aquele caso particular, e no para entender algum constructo abstrato ou
fenmeno genrico; nem construir teoria (STAKE, 2000, p. 437). No estudo de caso
instrumental, h interesse no caso por ele provavelmente facilitar a compreenso de algo mais
amplo. No estudo de caso coletivo, o pesquisador estuda conjuntamente alguns casos para
investigar um dado fenmeno, como um estudo instrumental estendido a vrios casos, que
permite compreender ou teorizar sobre um conjunto maior de casos.
Quanto crtica comum que resultados de estudos de caso no seriam generalizveis,

j h argumentos mostrando que possvel sim sua generalizao (HAMMERSLEY,
FOSTER, GOMM, 2000; LINCOLN, GUBA, 1985). Estudos de caso podem ser
generalizados para proposies tericas, no para outras polticas, populaes ou universos.
Uma consequncia da pesquisa pode ser vista como a possibilidade de uma generalizao
analtica sobre instrumentos governamentais (YIN, 2003, p. 10).
75
Os estudos de caso instrumentais e coletivos buscam tanto o que comum quanto o

que particular em cada caso, mas o resultado final geralmente retrata algo de original em
decorrncia da natureza do caso, do seu histrico; do contexto (fsico, econmico, poltico,
legal, esttico etc.); de outros casos pelos quais reconhecido; e dos informantes pelos quais
pode ser conhecido. Alves-Mazzotti (2006) avalia que em Stake, um estudo de caso uma
investigao que focaliza um fenmeno original, tratando-o como um sistema delimitado
cujas partes so integradas. Yin descreve outro critrio referente aos estudos de tipo
exploratrio: devem aprofundar a compreenso de um fenmeno pouco investigado, levando
identificao de categorias de observao ou gerao de hipteses para estudos posteriores
(ALVES-MAZZOTTI, 2006).
Trata-se, portanto, de um estudo comparativo multicaso, instrumental, exploratrio e

descritivo. Investigou-se a habilidade que cada instrumento governamental tem para
democratizar as oportunidades de acesso a museus, tanto no processo de implementao
quanto no objetivo primordial da poltica cultural brasileira durante o perodo analisado, de
2003 a 2010, de democratizao das oportunidades de acesso. No se buscou relaes de
causa e efeito, ou explicaes que permitiriam fazer predies, no sendo em sua origem um
estudo explanatrio.
A pergunta primordial foi como? e no por qu?. A pergunta como? no requer

o controle de eventos comportamentais e tem foco em eventos contemporneos (YIN, 2003,
p. 5), que o caso em questo. Trata-se de uma situao onde o estudo de caso tem uma
vantagem muito definida, pois uma situao onde a pergunta como? e se pergunta sobre
eventos contemporneos sobre os quais a pesquisadora no tem nenhum controle (YIN, 2003,
p. 9).
3.2. Caracterizao geral da pesquisa

As caractersticas da pesquisa que resultou nesta tese so apresentadas a seguir,
quanto a alcance temporal, finalidade, carter e fontes de evidncia.
Quanto ao alcance temporal, embora seja relevante contemplar uma pesquisa

longitudinal para investigar o contexto e o processo de mudana ao longo do tempo,
possibilitando a anlise de relao temporal entre fenmenos histricos e presentes
(PETTIGREW, 1990), para esta tese foi considerada adequada uma pesquisa transversal, com
76
perspectiva longitudinal. Essa perspectiva se caracteriza pela coleta dos dados em um ponto
especfico da linha do tempo, mas com a inteno de contribuir ao entendimento acerca da
evoluo de um dado fenmeno (PETTIGREW, 1990). O perodo investigado foi de 2003 a
2010 (embora, dentro deste perodo, tenha havido variao temporal para o instrumento
assistncia financeira, que apesar de ter sido iniciado em 2003 s apresentou seus primeiros
resultados em 2007). Em um estudo deste tipo, a questo do alcance temporal contemplado
bastante relevante. Segundo Williamson (2000) haveria quatro nveis de anlise social. Um
primeiro nvel de instituies informais, costumes, tradies, normas e religio, que demora
sculos para sofrer alteraes. Um segundo nvel, do ambiente institucional, onde h regras
formais, e se altera ao longo de dcadas. Um terceiro nvel, de governana, onde ocorre o jogo
institucional propriamente dito, cujas mudanas ocorrem em espaos de um a dez anos. E um
quarto nvel, mais imediato, contnuo, de alocao de recursos (WILLIAMSON, 2000). O
alcance temporal selecionado permite perceber mudanas do terceiro e do quarto nveis.
Quanto finalidade, a metodologia utilizada foi exploratria, no sentido de investigar

como os instrumentos governamentais renncia fiscal, gesto direta e assistncia financeira
se relacionam com o processo de implementao da Poltica Nacional de Museus, com as
caractersticas de gesto e com o atingimento do objetivo da poltica, na forma de capacidade
de distribuio territorial de oportunidades de acesso a museus. Alm disso, a metodologia foi
parcialmente descritiva, pois descreveu os instrumentos governamentais utilizados na
implementao da Poltica Nacional de Museus; bem como, de certa forma, consolidou e
descreveu dados governamentais.
A atividade de pesquisa serve diversos propsitos. Pode ser desenvolvida para

resolver problemas, para testar teorias ou para formular teorias (RICHARDSON, 1985). Esta
tese desenvolveu essas trs intenes.
Quanto resoluo de problemas, a pesquisa foi desenvolvida tendo em mente que

preciso resolver problemas de implementao. Considerando que a implementao ocorre
mediante uso de instrumentos governamentais, o estudo desses de fundamental importncia
para resolues de problemas e aperfeioamento do processo de implementao de polticas
pblicas. Alm disso, preciso que sejam desenvolvidos estudos para fornecer novos
elementos para subsidiar uma argumentao mais tcnica no debate dos melhores
77
instrumentos governamentais e resolver os problemas de falta de elementos empricos ao

debate, que permanece fortemente ideologizado.
Quanto a testar teorias, a tese foi desenvolvida considerando que preciso

desenvolver estudos sobre estratgias de gesto e implementao de polticas mais adequadas
a um ou a outro instrumento, alm de verificar categorias de anlise dentro de cada
instrumento governamental para testar teorias sobre um ser mais adequado que outro para
determinados contextos e finalidades.
Quanto a formular teorias, o estudo buscou compreender melhor se h ou no

possibilidade de desenvolver teorias sobre algum vnculo entre o tipo de poltica pblica e o
instrumento governamental mais adequado. Haveria instrumentos que apresentam mais
vantagens em polticas descentralizadas e outros mais adequados para polticas que foram
formuladas com previso de maior centralizao? Ou a determinao mais aleatria e segue
mais a lgica da teoria da lata de lixo (COHEN, MARCH, OLSEN, 1972; ZAHARIADIS,
1999)? Essas dvidas foram ao menos parcialmente respondidas.
Quanto ao carter das evidncias, utilizou-se uma mistura de evidncias documentais

e empricas, quantitativas e qualitativas. A combinao se fez necessria pois para algumas
categorias de anlise havia evidncias documentais, qualitativas e quantitativas; enquanto que
para outras no havia dados em fontes documentais e as informaes foram buscadas via
entrevistas, com tratamento qualitativo. Isso no se d apenas nesta tese. O estudo de caso
geralmente utiliza tcnicas similares s de um estudo histrico, adicionando a este observao
direta e entrevistas, lidando com uma variedade de evidncias mais ampla (YIN, 2003, p. 8).
Finalmente, quanto s fontes de evidncia, a pesquisa foi desenvolvida utilizando

dados secundrios e primrios. Os dados secundrios foram extrados de publicaes
governamentais, tal qual o Anurio de Estatsticas Culturais, publicado pelo Governo Federal;
dados populacionais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE, e, tambm do
IBGE, dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - PNAD. Tambm foram
pesquisados bancos de dados eletrnicos, relatrios gerenciais, arquivos do Ministrio da
Cultura e o Dirio Oficial da Unio - DOU para os resultados dos editais referentes
assistncia financeira e tambm renncia fiscal.
Alm dos dados secundrios, foram desenvolvidas entrevistas para ampliar a

compreenso dos dados pesquisados e para esclarecer aspectos no disponveis nos
78
documentos supracitados. Foram gravadas, transcritas e codificadas 27 entrevistas: oito com

implementadores em cada um dos instrumentos governamentais em questo renncia fiscal,
assistncia financeira e gesto direta totalizando 24 entrevistas, mais trs no rgo central,
com responsveis pela implementao da Poltica Nacional de Museus (no Instituto Brasileiro
de Museus - Ibram e no Instituto de Patrimnio Histrico e Artstico Nacional - Iphan). Alm
dessas, foram feitas entrevistas com representantes do Ministrio da Cultura - MinC e com
outros diretores de museus do Ibram e funcionrios responsveis pela rea de convnios do
Iphan, totalizando mais de trinta entrevistas. Mas essas no tiveram autorizao para serem
gravadas e, por isso, no foram utilizadas nesta tese. As entrevistas analisadas aqui so com
oito diretores de museus do Ibram, para o instrumento gesto direta; oito proponentes de
projetos para Lei Rouanet, para renncia fiscal; oito contemplados pelo Mais Museus, para
assistncia financeira; o Presidente do Ibram, uma diretora do Ibram e uma diretora do Iphan.
As transcries esto disponveis aos interessados. Os critrios para seleo dos entrevistados
esto descritos no item 3.5 a seguir.
Essa multiplicidade de fontes necessria e inclusive caracterstica de estudos de caso

(YIN, 2003, p. 86). Dada a multiplicidade de fontes, os dados coletados mereceram por vezes
tratamentos quantitativos e por vezes tratamentos qualitativos, sendo que o enfoque
qualitativo foi o predominante.
3.3. Operacionalizao da pesquisa

Para estudar a implementao de polticas pblicas, foi desenvolvida uma anlise
comparativa por estudo de casos, sendo cada instrumento governamental um caso, utilizando
seis categorias de anlise, conforme modelo conceitual apresentado na Figura 1.
A ideia foi verificar como se d a implementao de uma poltica pblica especfica

a Poltica Nacional de Museus por trs instrumentos governamentais: gesto direta, renncia
fiscal e assistncia financeira. Ao estudar o processo de implementao, foram investigadas
seis categorias de anlise: incentivos, autonomia, informao, apoio poltico (institucional),
apoio social e etapas e tempo. A pesquisa descreveu como essas categorias de anlise se
comportam em cada um dos instrumentos pesquisados. Fez-se a anlise caso a caso e a anlise
comparada, sempre sob o ponto de vista da gesto e sobre o potencial do instrumento de
79
atingir o objetivo da poltica de democratizao das oportunidades de acesso. Essa questo do

uso e dos padres de distintos instrumentos estava at agora desprovida de uma reflexo sobre
os processos de implementao, as caractersticas da gesto e as relaes com o atingimento
do objetivo, no caso, de promover maior democratizao das oportunidades de acesso, do
ponto de vista da distribuio territorial.
Assim, na Figura 1, que descreve o modelo conceitual inicial, tem-se o foco na

implementao da poltica pblica, que se d por trs instrumentos governamentais distintos
renncia fiscal, assistncia financeira e gesto direta e como esses instrumentos atingem o
objetivo da poltica, de democratizao das oportunidades de acesso. Havia uma suposio
inicial de que o instrumento assistncia financeira se mostraria como sendo o mais adequado
para o atingimento do objetivo da poltica (Figura 1).
No entanto, no desenrolar da pesquisa, ainda em suas fases iniciais, viu-se que para
analisar a implementao da poltica pelos trs instrumentos seria preciso utilizar algumas
categorias de anlise, sistematizando as observaes e tornando-as comparveis. Para orientar
as observaes, foram estabelecidas, com base na reviso de literatura, seis categorias de
anlise: incentivos, autonomia, informao, etapas e tempo, apoio institucional e apoio social.
Implementao de
Poltica Pblica
Gesto Renncia Assistncia

Direta Fiscal Financeira
Objetivo
da Poltica
Figura 1. Modelo conceitual inicial

80
Alm disso, ao investigar se e como os instrumentos impactam no atingimento do

objetivo, viu-se tambm que os instrumentos so influenciados, beneficiados ou prejudicados,
em cada uma de suas categorias de anlise, por caractersticas gerais do processo de
implementao, tais como mecanismos de coordenao e controle, formas de recrutamento de
pessoal, que no foram objeto de pesquisa nesta tese.
Implementao de
Poltica Pblica
gesto renncia assistncia

direta fiscal financeira
caractersticas objetivo
do processo de governamental
implementao
Figura 2. Modelo conceitual
Assim, passou-se a ver no s se e como cada instrumento se mostra (ou no) mais
adequado para o atingimento de um determinado objetivo, mas tambm como algumas
caractersticas do processo de implementao favorecem ou desfavorecem o uso de cada
instrumento governamental (Figura 2).
Definido o modelo conceitual, partiu-se ento para a operacionalizao das categorias
de anlise, que se deu conforme apresentado no Quadro 4.
Para todas as categorias de anlise, informaes foram extradas da anlise
documental e das entrevistas.
As entrevistas, como j mencionado, foram feitas com implementadores dos rgos
centrais (Ibram, MinC) e com implementadores na ponta: para assistncia financeira, o
implementador considerado foi o contemplado pelo Mais Museus (geralmente um funcionrio
da Prefeitura); para renncia fiscal, o implementador considerado foi o proponente (quem
81
inscreveu o projeto na Lei Rouanet); e para gesto direta, o implementador considerado foi o
diretor de um museu do Ibram (responsvel direto pela gesto do museu).
Para incentivos, foi analisado todo o marco regulatrio, a estrutura institucional e as
informaes contidas em documentos do processo oramentrio e de planejamento. Essas
informaes foram complementadas com informaes extradas das entrevistas. Para
autonomia, buscando ver a forma de gesto, o grau de delegao de autoridade e de liberdade
dos responsveis diretos por museus que funcionam conforme cada instrumento
governamental, foram analisados os documentos disponveis e as entrevistas. Para
informao, foram analisadas as formas de prestao de contas e como se d o fluxo de
informaes, tanto formal quanto informalmente; informaes complementadas pelas
entrevistas. Para apoio poltico (na primeira anlise, antes da reanlise como apoio
institucional), foi analisada a filiao partidria dos dirigentes dos museus contemplados pelo
instrumento governamental assistncia financeira, em relao ao primeiro escalo
governamental, partindo-se do pressuposto de que h apoio poltico para os que so do
mesmo partido ou tm afinidades partidrias de alguma forma explicitadas; informaes
complementadas para esse e para os outros dois instrumentos governamentais mediante
entrevistas. Para apoio social, a base foi verificar os esforos dos implementadores na ponta
de envolver a comunidade nas aes desenvolvidas pelo museu e as percepes de apoio no
sentido desde a populao at o museu (presso social pela existncia e manuteno do
museu), mediante entrevistas com os implementadores. Para complexidade administrativa, o
processo de implementao foi descrito em suas vrias etapas e tempo de implementao com
base na anlise documental e tambm nas entrevistas.
Quadro 4. Operacionalizao das Categorias de Anlise

Categorias Descrio Fontes de
de Anlise evidncias
Incentivos Incentivos legais, institucionais, financeiros.
Autonomia Forma de delegao de autoridade, grau de autonomia do implementador. Anlise
Informao Quais os fluxos de informao e como ela transmitida. documental
Apoio Se os implementadores na ponta tm afinidade poltica com o implementador (apndice A)
institucional central; necessidade de apoio institucional ainda que apartidrio. e
Apoio social Como a populao se envolve ou envolvida nas aes decorrentes da entrevistas
implementao da Poltica Nacional de Museus. (apndice
Etapas e Quantidade de etapas da implementao e tempo em cada etapa B)
tempo
82
Para a capacidade de cada instrumento em atingir o objetivo da poltica pblica em

questo, ou seja, a capacidade de democratizar as oportunidades de acesso a museus,
considerou-se que o relevante foi a capacidade de distribuio territorial de museus,
considerando que para maior equidade preciso uma melhor distribuio territorial desses
equipamentos. Portanto, apenas o lado da oferta (a existncia do equipamento cultural) foi
observado. O lado da demanda (frequncia das pessoas aos museus) no foi analisado por
motivos tanto prticos quanto tericos. Prticos porque os museus so em sua grande maioria
gratuitos no sendo possvel aferir visitao pela bilheteria e tambm no mantm registros de
lista de visitantes. Tericos porque para maior equidade de oportunidades basta o museu estar
presente e aberto ao pblico, sendo possvel um cidado passar toda sua vida sem visitar um
museu, diferentemente de polticas educacionais ou de sade.
Para a relao entre os instrumentos e o processo de implementao, foi considerado
o conjunto das categorias de anlise em cada caso e suas interaes, identificando quais
caractersticas favorecem ou prejudicam o processo de implementao e o atingimento do
objetivo em questo via cada instrumento governamental.
3.4. Coleta e anlise de dados

A coleta e anlise de dados se deu em dez etapas.
A primeira etapa foi de pesquisa acadmica de reviso de literatura, para sistematizar

as teorias existentes sobre instrumentos governamentais e para definir formas de compar-los,
elegendo, como resultado desta etapa, as seis categorias de anlise aqui pesquisadas, descritas
na reviso de literatura (captulo 2 desta tese). Nesta primeira etapa tambm houve pesquisa
sobre polticas pblicas implementadas pelo governo federal brasileiro que se utilizaram de
diversos instrumentos governamentais para sua implementao, elegendo para objeto de
estudo a Poltica Nacional de Museus. Foi verificado, nesta etapa, que na implementao
desta poltica se utilizam trs instrumentos governamentais distintos para o atingimento de um
mesmo objetivo.
A segunda etapa envolveu descrever pormenorizadamente os instrumentos

governamentais utilizados na implementao da Poltica Nacional de Museus no perodo de
2003 a 2010. A descrio foi feita com base nas tipologias de instrumentos aqui expostas e
em termos das seis categorias de anlise selecionadas: incentivos, autonomia, informao,
83
apoio social, apoio poltico, complexidade administrativa. Aqui cabem dois comentrios: (1)
inicialmente denominado como apoio poltico, na expectativa que apoios partidrios
formariam o aspecto mais evidenciado desta categoria de anlise, esta categoria de anlise
posteriormente passou a ser chamada de apoio institucional, como ser discutido mais adiante;
e (2) de forma similar, inicialmente denominada complexidade administrativa, essa
categoria de anlise posteriormente foi tratada como etapas e tempo, pois a anlise dos
dados revelou que complexidade administrativa envolve questes de etapas no processo de
implementao e de tempo de implementao que variam de instrumento para instrumento;
enquanto outros componentes da adequao administrativa no variam e no esto sob
controle do implementador na ponta, como o tipo de contratao de pessoal e as formas de
coordenao e controle, por exemplo. Essas caractersticas, embora faam parte da capacidade
de realizao, so percebidas como fixas pelos implementadores na ponta e no variam entre
os instrumentos. Portanto, nesta pesquisa, no foram consideradas como parte de uma
categoria de anlise, por serem fixas no processo de implementao. Essas adequaes
ocorreram na stima etapa descrita mais adiante. A descrio inicial dos instrumentos nas seis
categorias de anlise ocorrida aqui nesta segunda etapa teve como fonte de evidncias a
anlise documental: regulamentos, editais, normas, relatrios, bancos de dados. Essa pesquisa
documental inicial est descrita no apndice A.
A terceira etapa foi para desenvolver a anlise documental mais pormenorizada,

analisando os indicadores existentes e possveis de serem utilizados em cada caso e
analisando tambm a execuo oramentria de cada caso (cada instrumento governamental
selecionado), para o perodo de 2003 a 2010. Nessa etapa, foi feito o levantamento de quantos
museus se utilizam de cada instrumento governamental e iniciou-se o contato direto com
diretores dos museus, para coleta de dados mais especficos.
Na quarta etapa foram analisados os dados disponveis para cada caso, ou seja, para
cada instrumento governamental. Daqui decorreram anlises que envolveram as
caractersticas especficas de cada instrumento em termos das seis categorias de anlise
selecionadas.
Na quinta etapa foram definidos os critrios para selecionar pessoas a serem

entrevistadas para cada instrumento governamental, pessoas diretamente envolvidas na
implementao da Poltica Nacional de Museus que fossem representativas de cada
84
instrumento governamental, tanto dentro quanto fora do governo. Os critrios esto

explicitados mais adiante, no item 3.5.
A sexta etapa foi de ir a campo, culminando com realizao das 27 entrevistas.

Iniciou-se entrevistando representantes do rgo central: o presidente do Ibram e uma das
diretoras do Ibram. Ao longo da pesquisa documental, houve necessidade de conversar com
representante do Iphan, para tirar dvidas quanto ao funcionamento dos instrumentos
governamentais. Ento, foram iniciadas as entrevistas com responsveis por museus que so
beneficiados de renncia fiscal. Quando as informaes comearam a se repetir, atingindo um
grau de saturao, havia oito entrevistas no instrumento renncia fiscal. Partiu-se ento para
entrevistas com representantes de museus contemplados com assistncia financeira, o mesmo
grau de saturao se atingiu, antes mesmo das oito entrevistas, mas foram realizadas oito para
possibilitar a comparao. Por ltimo, foram entrevistados oito diretores de museus do Ibram,
para a representao do instrumento gesto direta, onde a saturao tambm foi alcanada
antes mesmo da oitava entrevista. Os critrios para seleo dos entrevistados esto
explicitados mais adiante. Ao final, ainda foi entrevistada outra representante do rgo
central, aposentada e que trabalhou no Iphan, no Ibram e no MinC, com a finalidade de
consolidar os entendimentos e tirar algumas dvidas finais. As desgravaes das 27
entrevistas foram feitas pela autora. O software NVIVO9 foi utilizado para codificao dessas
entrevistas nas seis categorias de anlise selecionadas. Como passo inicial buscou-se, nas
transcries, as seguintes palavras-chave para cada categoria de anlise:
Incentivos: recurso, regulamento, legislao, regra, decreto
Autonomia: autonomia, independncia, liberdade, sem apoio, sem ajuda, sozinho(a)
Informao: informao, dados, prospecto, panfleto, relatrio
Apoio Poltico: poltico, partido, prefeito, governador, poltica, ong, fundao
Apoio social: social, sociedade, comunidade, entrada franca, gratuito, internet
Complexidade administrativa: tempo, etapas, dia(s), semana(s), ms(es), ano(s), difcil,
desgastante, coordenao, controle, equipe.
Aps esse passo inicial, fez-se a codificao geral: de forma manual e bem mais
detalhada, lendo e codificando manualmente, embora dentro do NVIVO9, para alm das
palavras-chave, contextualizando ideias em frases e pargrafos. Essa codificao mais
detalhada obedeceu a operacionalizao apresentada no Quadro 4. Depois de feita a
85
codificao manual detalhada e contextualizada no discurso de cada entrevistado, iniciou-se a

anlise.
A stima etapa foi de anlise. Na anlise, percebeu-se a relevncia de efetuar

modificaes no tratamento do conceito de apoio poltico (compreendendo-o como apoio
institucional, mais amplo) e do conceito de complexidade administrativa (subdividindo-a em
etapas e tempo, como os nicos aspectos da complexidade administrativa que variavam entre
os instrumentos). Ento, passou-se a trabalhar com as seis categorias de anlise: incentivos,
informao, autonomia, apoio institucional, apoio social e etapas e tempo. Portanto, nessa fase
da pesquisa, a codificao das entrevistas foi refeita e houve uma re-anlise, com o apoio do
programa NVIVO9, que agrupa as codificaes nas categorias de anlise definidas e permite
suas visualizaes em grficos variados. Isso ser mais discutido no captulo de resultados.
A oitava etapa foi de completar a anlise caso a caso, juntando anlise documental,
as entrevistas codificadas; e refazendo todas as anlises com base no ajuste das categorias de
anlise.
Por fim, a nona etapa foi desenvolver a anlise comparada dos instrumentos, com
base nos dados consolidados da anlise caso a caso. Essa nona etapa foi subdividida em vrias
fases porque houve, aps a anlise comparada inicial, um retorno anlise caso a caso. As
categorias de anlise foram novamente analisadas com base no que foi observado na anlise
comparada inicial. Depois desta reviso, voltou-se anlise comparada, para consolid-la e
para extrair concluses; dcima e ltima etapa.
Com base nos resultados, partiu-se para consolidao da pesquisa na forma da tese
que aqui se apresenta.
3.5. Instrumentos de pesquisa

Importante ressaltar que foram desenvolvidos roteiros para coleta de dados e houve um
protocolo detalhado (Yin, 2003, p. 68) para cada procedimento desenvolvido ao longo da
pesquisa.
Por exemplo, para a gesto direta, seguiu-se um roteiro para anlise de bancos de dados
especficos, tais como o Cadastro Nacional de Museus mantido pelo Instituto Brasileiro de
Museus, e tambm para entrevistar responsveis por museus em gesto direta.
86
Para a assistncia financeira, foi desenvolvido um roteiro para sistematizar os repasses

via convnios conforme os editais de resultados publicados no Dirio Oficial da Unio e
tambm para entrevistar responsveis por museus contemplados com assistncia financeira.
Para a renncia fiscal, foram desenvolvidos roteiros para sistematizar e analisar os

dados disponveis no sistema SalicWeb, do Ministrio da Cultura, e tambm entrevistas com
atores relevantes.
Em cada um dos casos, foi utilizada a pesquisa documental e entrevistas, para a coleta
dos dados analisados. O apndice A traz os roteiros para anlise documental e o apndice B
traz o roteiro para as entrevistas. Esses roteiros serviram de base para realizao de toda
coleta de dados.
As entrevistas foram feitas algumas presencialmente e outras por telefone. Foram

entrevistados oito proponentes de projetos pela Lei Rouanet, representando o instrumento
renncia fiscal; oito contemplados pelo prmio Mais Museus, representando o instrumento
assistncia financeira; e oito diretores de museus vinculados diretamente ao Instituto
Brasileiro de Museus - Ibram, representando o instrumento gesto direta. Alm dessas vinte e
quatro entrevistas, foram entrevistados tambm trs dirigentes do Governo Federal, Ibram e
Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional - Iphan, pessoas-chave na
implementao da Poltica Nacional de Museus: o presidente do Ibram; uma das diretoras do
Ibram que responsvel direta pela implementao da poltica mediante o uso de um dos
instrumentos governamentais; e uma servidora aposentada que quando do desenvolvimento da
tese estava trabalhando como diretora no Iphan, mas acompanhou todo o surgimento da
Poltica Nacional de Museus e, quando fora do governo, j atuou junto a museus que se
utilizaram dos trs instrumentos governamentais. Como mencionado, foram utilizadas na
anlise apresentada nesta tese 27 entrevistas no total.
As entrevistas, tanto presenciais quanto por telefone, duraram em mdia quarenta

minutos cada uma. Esto todas gravadas, transcritas, codificadas pelo uso do programa
NVIVO9, e analisadas. O fato de vrias terem sido feitas por telefone se justifica porque os
entrevistados estavam espalhados por todo o Brasil. A imposio de uma entrevista presencial
no se justificaria tanto pelo tempo que iria levar quanto pelo custo que implicaria. As
entrevistas por telefone possibilitaram o desenvolvimento da tese: fazer entrevistas por
telefone pode resolver a questo da localidade de uma forma determinante (LINDLOF,
87
TAYLOR, 2002, p. 186; traduo livre). De fato, se percebeu que as entrevistas por telefone
podem ser to ntimas e ricas para os participantes como entrevistas presenciais (LINDLOF,
TAYLOR, 2002, p. 186; traduo livre). Isso porque os participantes revelam pensamentos
privados j que nunca esperam encontrar o pesquisador ao vivo, pessoalmente, ou mesmo
escutar do pesquisador novamente. A falta de pistas visuais tambm pode beneficiar a
entrevista reduzindo reaes ao equipamento de gravao, que usualmente intimida em
entrevistas presenciais, e tambm reduzindo reaes a sinais da identidade cultural ou
aparncia fsica do entrevistador (LINDLOF, TAYLOR, 2002, pp. 186-187; traduo livre).
Em alguns casos, como o caso em questo, a entrevista por telefone pode ser to boa, se no
at melhor, que a presencial (LINDLOF, TAYLOR, 2002, p. 187; traduo livre). Sem a
viso do entrevistador, este pode obter respostas mais honestas, alm de ser a nica forma
vivel de alcanar uma populao geograficamente diversa (CARGAN, 2007, p. 113).
As novas tecnologias permitem que o mtodo da entrevista por telefone seja cada vez
mais utilizado. A entrevista por telefone permite ao entrevistador estabelecer empatia
(rapport) e ao mesmo tempo manter o anonimato. As entrevistas feitas pessoalmente ou por
telefone tm grandes vantagens sobre as entrevistas feitas por escrito (por carta ou mensagem
eletrnica ou questionrios via computador) porque permitem que o entrevistador interfira no
processo e trabalhe mais as respostas. As entrevistas por telefone so, de fato, mais
apropriadas quando as pessoas a serem entrevistadas esto muito espalhadas geograficamente.
(DE VAUS, pp. 128-131). Por ltimo, preciso reconhecer que o telefone um meio
importante da vida social contempornea e preciso incorpor-lo nossa caixa de
ferramentas de pesquisa. Assim, abrem-se portas para um tipo de trabalho de campo que pode
nos ajudar a ir alm das nossas tendncias localizadas e romper a aderncia a interaes
pessoais como nica forma real de interao na vida social (SUNDERLAND, 1999, p. 105).
Para o caso gesto direta, foram realizadas quatro entrevistas presenciais e quatro por
telefone. Para o caso renncia fiscal, foi realizada uma entrevista presencial e sete por
telefone. Para o caso assistncia financeira: oito por telefone. A opo foi devido a limitaes
oramentrias e temporais, mas principalmente porque no haveria sentido no deslocamento
dada a qualidade da entrevista por telefone, se no similar por vezes at superior entrevista
presencial, no caso especfico desta tese.
88
Para as entrevistas, foi preciso definir critrios para escolha de quem seriam os
entrevistados. A seguir, apresentam-se os critrios por instrumento governamental, pois cada
um tem uma dinmica prpria e foi preciso definir critrios distintos para cada instrumento.
Para o instrumento renncia fiscal, antes at de definir os critrios para escolha de

quem seriam os entrevistados, foi preciso definir critrios para determinar qual era o universo
de museus beneficiados pela Lei Rouanet no perodo estudado (e deste universo escolher
quem entrevistar). Isso porque h problemas de classificao dos museus no sistema de
controle da Lei Rouanet, o sistema SalicNet. Esse sistema est disponvel na internet e sua
consulta pblica, sem necessidade de senha, pelo endereo
http://sistemas.cultura.gov.br/salicnet/Salicnet/Salicnet.php. Durante a pesquisa documental,
foram identificados problemas de classificao no sistema que foram confirmados nas
entrevistas com funcionrios do MinC. No h como mensurar essas falhas de classificao,
mas sabe-se da existncia do problema com base em casos isolados. As reas dentro do
Salicnet so: artes cnicas, artes integradas, artes visuais, udio visual, humanidades, msica e
patrimnio cultural. Embora se saiba que pode haver projetos de museus classificados em
reas tais como msica, artes cnicas, artes visuais, udio visual ou humanidades; as consultas
ao banco de dados do MinC foram feitas exclusivamente dentro da rea patrimnio cultural.
E, dentro desta rea, exclusivamente nos segmentos museu e acervo. Conforme relatrio
do SalicNet extrado buscando museus com captao nos segmentos museus e acervos;
h 262 museus beneficiados pela Lei Rouanet para o perodo de 2003 a 2010. Desses, nove
so pessoas fsicas e 191 so pessoas jurdicas (ou seja, projetos inscritos em nome do museu,
instituto, fundao). Das pessoas jurdicas (museus, fundaes, centro culturais, empresas
captadoras), vrias conseguiram aprovao para diversos projetos ao longo de vrios anos
(como por exemplo, o Instituto Cultural Flvio Gutierrez e a Associao de Amigos da Arte
Popular Brasileira, que captaram para diversos projetos em cada um dos anos analisados).
Fazendo a contagem por museu beneficiado, e no por projeto inscrito (j que h museus que
inscrevem vrios projetos), tem-se 262 museus beneficiados; ou seja, 262 proponentes
diferentes. Desse universo, foram entrevistados oito proponentes, ou seja, oito pessoas
responsveis pela apresentao do projeto, aprovao, captao e implementao do projeto
com recursos captados via Rouanet.
O critrio para escolha de quem seriam os entrevistados no instrumento renncia fiscal

foi considerar apenas projetos com prestao de contas apresentada ao MinC (h diversos
89
projetos no perodo 2003-2010 que ainda no apresentaram prestao de contas)4.

Primeiramente, deste universo de projetos, buscou-se contato com todos os proponentes
pessoa-fsica, que eram nove. Essa escolha foi com base no fato de que o proponente pessoa
fsica tem maior probabilidade de ter acompanhado o projeto do princpio ao fim, ao passo
que um proponente pessoa jurdica uma instituio, uma fundao por ter vrios
funcionrios, teria maior probabilidade de ter tido o projeto iniciado por um funcionrio,
acompanhado por outro, implementado por uma equipe, que pode at nem trabalhar mais l.
Da a preferncia pelos proponentes pessoa-fsica. Dos nove, foi possvel contato com quatro
(os demais cinco no foram localizados). E, em seguida, buscou-se contatar, seguindo a
ordem da lista apresentada no relatrio que nos foi enviado pela Secretaria de Fomento e
Incentivo Cultura - Sefic/MinC, proponentes pessoa-jurdica que implementaram projetos
via Rouanet. Fez-se contato com onze proponentes pessoa-jurdica, mas em sete dessas
instituies no sabiam informar quem era responsvel pelo projeto poca. Portanto, nessa
pesquisa apresenta-se o relato de quatro proponentes pessoa-jurdica, os quais continuam nas
respectivas instituies e puderam relatar sobre todo o processo de elaborao do projeto,
aprovao, captao e implementao. Poder-se-ia ter continuado o contato com proponentes
pessoa-jurdica, mas era claro o ponto de saturao das informaes relevantes referentes s
seis categorias de anlise em questo (MILES, HUBERMAN, 1994, pp. 29-30). No houve
diferenas substantivas nas entrevistas quanto ao fato de os proponentes terem sido pessoa
fsica ou pessoa jurdica. Isso foi usado apenas como critrio para seleo dos entrevistados,
no tendo consequncias nas entrevistas, visto que foram entrevistadas pessoas que
acompanharam a implementao do incio ao fim, dentro de uma instituio ou
independentemente. As oito entrevistas foram feitas uma pessoalmente e sete por telefone,
levando em mdia quarenta minutos cada uma. As entrevistas foram referentes aos projetos
que constam do Apndice C. As gravaes e transcries esto disponveis aos interessados.
O critrio para escolha de quem seriam os entrevistados no instrumento assistncia

financeira foi de contatar aqueles com prestao de contas apresentada, seguindo a mesma
lgica do critrio adotado para o instrumento renncia fiscal. Viu-se, pela anlise documental,
4
Isso pode ter criado um vis nas respostas sobre a dificuldade de apresentar as prestaes. J que foram
entrevistados apenas os que apresentaram as prestaes, mais provvel que no tenham encontrado
dificuldades para apresent-las; enquanto os que no apresentaram as prestaes provavelmente encontraram
maiores dificuldades nessa etapa. No entanto, esse corte foi necessrio para o desenvolvimento da pesquisa e
localizao dos implementadores na ponta, tanto na renncia fiscal quanto na assistncia financeira.
90
que, desde o incio do edital Mais Museus (com concepo a partir de 2003, mas cuja
primeira edio foi em 2007) at meados de 2011, apenas doze museus estavam com a
prestao de contas aprovada, sendo todos da primeira edio. Como o nmero era muito
pequeno, optou-se por tentar contato com todos os que foram contemplados pela primeira
edio do Mais Museus. Deste universo, foi determinado como critrio para a seleo dos
entrevistados os que tivessem participado no processo desde o incio da elaborao do projeto
at a finalizao de sua implementao. Houve dificuldade para localizar as pessoas
responsveis pela implementao dos projetos do incio ao fim, que foram contemplados pelo
Mais Museus em sua primeira edio, em 2007. Das tentativas, se conseguiu oito entrevistas
semi-estruturadas, com os representantes de museus dos seguintes municpios: Matelndia
(PR); Pains (MG); Cajuru (SP); Quatis (RJ); Santo Antonio do Leverger (MT); Formoso do
Araguaia/Ilha do Bananal e Tocantinpolis (TO) (uma mesma pessoa que foi responsvel pela
implantao de dois museus contemplados pelo Mais Museus, em dois municpios diferentes);
So Gabriel (BA); e Bananeiras (PB) (Apndice C). As gravaes e transcries esto
disponveis aos interessados.
Quanto ao critrio para escolha de quem seriam os entrevistados para o instrumento

gesto direta, levantou-se que so ao todo 29 museus vinculados ao Ibram, sendo que para
esses h um total de 25 diretores, porque alguns museus funcionam conjuntamente e so
dirigidos pela mesma pessoa. Tentou-se contato com os 25 diretores (todo o universo). Dois
se recusaram a dar entrevistas, seis pediram que as perguntas lhe fossem enviadas por correio
eletrnico e me foram respondidas, mas no utilizadas nesta pesquisa por terem sido escritas,
e no gravadas mediante entrevista, o que poderia gerar distores anlise. Dos 17 diretores
restantes, foram entrevistados os oito com quem primeiro consegui contato. No foi
necessrio continuar com os contatos para realizar mais entrevistas porque foi alcanado o
ponto de saturao (MILES, HUBERMAN, 1994, pp. 29-30); e alm disso j havia
entrevistado oito em cada um dos outros dois instrumentos, o que permite padronizar
comparaes. Assim, foram entrevistados os diretores dos seguintes museus: Museu Histrico
Nacional - Rio de Janeiro (RJ); Museu do Diamante - Diamantina (MG); Museu Regional
Casa dos Ottoni - Serro (MG); Museu Victor Meirelles - Florianpolis (SC); Museu das
Misses - So Miguel das Misses (RS); Museu Casa Histrica de Alcntara (MA); Casa da
Princesa (em Pilar de Gois) e Museu das Bandeiras e Museu da Arte Sacra da Boa Morte (na
Cidade de Gois) (GO) (mesma diretora para os trs museus); Museus da Abolio - Recife
91
(PE) (Apndice C). Quatro entrevistas foram realizadas por telefone e quatro foram realizadas
pessoalmente. As gravaes e transcries esto disponveis aos interessados.
3.6. Anlise dos dados

Na anlise dos dados foi feita anlise dos casos individuais e anlise comparada entre
os casos. A anlise dos casos individuais (within-case analysis ou case-oriented analysis) foi
desenvolvida para maior familiaridade com os dados e para fazer um esboo de uma teoria
preliminar sobre cada caso, que depois pode ser avaliada quanto sua capacidade de
generalizao (MILES, HUBERMAN, 1994). A anlise comparada entre os casos (cross-case
analysis e variable-oriented analysis) foi desenvolvida usando tcnicas variadas
(EISENHARDT, 1989; MILES, HUBERMAN, 1994), com base em tcnicas de anlise
comparada.
A coleta de dados e a anlise por caso foram quase simultneas, o que acelerou a
anlise e principalmente revelou ajustes teis para a continuao da coleta de dados
(EISENHARDT, 1989).
Pretendeu-se inicialmente analisar os dados de cada caso com base na pesquisa

documental descrita no Apndice A. A anlise documental foi desenvolvida com base no
procedimento de coleta de dados conforme est apresentado no Quadro 5. Esse procedimento
foi desenvolvido a partir do objetivo geral da pesquisa, de identificar como diferentes
instrumentos governamentais so implementados e como se relacionam com o
atingimento de determinado objetivo governamental. Aps a anlise documental, foram
realizadas (com base no roteiro que se encontra no Apndice B), transcritas, codificadas e
analisadas as entrevistas.
Quadro 5. Correspondncia entre objetivos especficos e procedimentos de coleta de dados

Objetivos especficos Procedimento
Investigar como ocorre a implementao de uma Mediante reviso de literatura, pesquisa
poltica pblica por distintos instrumentos documental e entrevistas
governamentais.
Investigar como cada um dos diferentes
Descrio e anlise (caso a caso e comparada)
instrumentos governamentais implementado.
dos instrumentos governamentais conforme as
Investigar como os instrumentos se relacionam
seis categorias de anlise selecionadas, com
com um objetivo governamental visado pela
base na anlise documental e nas entrevistas.
poltica.
92
Como mencionado anteriormente, os dados das entrevistas foram analisados com o

uso do software NVIVO9 para codificao e gerao de figuras e quadros.
3.7. Limitaes metodolgicas

Como se trata de um estudo multicaso e de uma tese predominantemente qualitativa,
entende-se que a validade est relacionada com a coerncia interna (MARTINS, 2004).
Assim, houve especial preocupao com a coerncia interna e com a qualidade, seguindo os
protocolos de estudos de caso.
Yin (2003) prope considerar algumas caractersticas essenciais a um estudo de caso

exemplar, para garantir coerncia interna e qualidade: (i) o caso deve ser completo, com
distino entre o fenmeno que est sendo pesquisado e seu contexto, embora ambos sejam
objeto de ateno, com esforo exaustivo para coletar as evidncias relevantes, sem que sua
finalizao seja determinada por limites de tempo ou de recursos; (ii) o caso deve considerar
perspectivas ou hipteses alternativas, o pesquisador deve buscar explicaes ou perspectivas
rivais daquelas adotadas no estudo e examinar as evidncias de acordo com essas
perspectivas; (iii) as evidncias devem ser suficientemente poderosas para sustentar as
concluses e ganhar a confiana do leitor quanto seriedade do trabalho realizado; e (iv) o
estudo deve ser escrito de maneira clara e instigante, seduzindo o leitor, de modo a que este
permanea ligado na narrativa at o final. Essas caractersticas foram aqui observadas.
Yin (2003) enfatiza a importncia do tipo de questes propostas. Os estudos de caso

so usados quando as questes de interesse do estudo referem-se ao como e ao por qu;
quando o pesquisador tem pouco controle sobre os acontecimentos; e quando o foco se dirige
a um fenmeno contemporneo em um contexto natural.
Uma limitao comumente elencada em relao especfica a estudos de caso (YIN,

2003) o fato de ele fornecer pequena base para generalizaes cientficas uma vez que no
se constitui em amostra da populao e, por isto, tornar-se-ia sem significado qualquer
tentativa de generalizaes. Mas a afirmao de que os estudos de caso oferecem pouca base
para generalizao no verdadeira, segundo Yin (2003). O autor argumenta que, se no se
pode generalizar a partir de um nico caso, tambm no se pode generalizar com base em um
nico experimento. Para Yin (2003), o mesmo raciocnio pode ser usado para os estudos de
casos mltiplos e, nesse sentido, a lgica que rege o desenho da pesquisa no a da
93
amostragem, mas a da replicao. Assim, cada caso deve ser selecionado de acordo com uma
das seguintes previses: ou se espera encontrar resultados semelhantes nas diversas unidades
investigadas (replicao propriamente dita) ou como neste estudo se espera resultados
diferentes em razo de fatores previamente antecipados pelo pesquisador (replicao terica).
O pesquisador no procura casos representativos de uma populao para a qual pretende
generalizar os resultados, mas a partir de um conjunto particular de resultados, ele pode gerar
proposies tericas que seriam aplicveis a outros contextos. A isto Yin (2003) denomina
generalizao analtica.
J Stake (2000) assume uma posio distinta sobre a generalizao. Critica o fato de
que mesmo metodlogos qualitativos como Yin fazem restries ao estudo do particular,
como se o estudo intrnseco de um caso no fosse to importante quanto estudos para obter
generalizaes relativas a uma multiplicidade de casos. No entender de Stake, essa
preocupao com a generalizao compete com a busca da particularidade, e no deveria ser
enfatizada em todos os tipos de pesquisa.
No entanto, Stake (2000) admite que, mesmo no estudo intrnseco, os pesquisadores

no evitam a generalizao, frequentemente antecipando acontecimentos esperados em seus
casos e em outras situaes. O pesquisador busca apreender o suficiente sobre o caso estudado
de modo a expressar significados complexos em uma narrativa suficientemente descritiva para
que os leitores possam conhecer as situaes e chegar a concluses (mesmo que essas sejam
diferentes das do pesquisador). Assim, mesmo um estudo de caso intrnseco pode ser visto
como um passo em direo generalizao. Para o autor, os problemas ocorrem quando o
compromisso com a generalizao ou com a teorizao to grande que a ateno do
pesquisador desviada de caractersticas importantes para a compreenso do caso em si.
Stake (2000) chega questo central no que se refere generalizao: o que se pode aprender
de um nico ou de poucos casos? Para ele, o que aprendemos com um caso singular relaciona-
se ao fato de que o caso semelhante ou diferente de outros casos conhecidos. Pesquisadores
naturalsticos, etnogrficos e fenomenolgicos relatam seus casos sabendo que eles sero
comparados a outros e, por isso, buscam descrev-los detalhadamente para que o leitor possa
fazer boas comparaes. Por meio de uma narrativa densa e viva, o pesquisador pode oferecer
oportunidade aos leitores associarem o que foi observado naquele caso a acontecimentos
vividos por eles prprios em outros contextos. Esse processo corresponde ao que Stake
denominou generalizao naturalstica.
94
Em pesquisa qualitativa, os critrios para julgar qualidade diferem dos utilizados para
avaliar pesquisas quantitativas. A questo da confiabilidade e da validade se coloca sob outra
tica. Quando uma pesquisa bem feita, ela cuidadosamente planejada e desenvolvida de
forma sistemtica. O trabalho descritivo completo, rico em detalhes, e rigoroso na sua
argumentao. Aqui h procedimentos sistemticos, mas a sistematicidade diversa da
sistematizao quantitativa, pois se est interagindo com pessoas, embora com anlise
fundamentada em teorias e documentos (YANOW, 1990, p. 70).
Para demonstrar a sistematicidade da anlise, foi aqui apresentada a fundamentao

terica e o modelo conceitual que foi utilizado para o desenvolvimento da pesquisa. Cada
passo foi descrito na metodologia e procurou-se fazer anlises sistematizadas e bem
fundamentadas. Espera-se, assim, atenuar eventuais limitaes metodolgicas existentes.
95
4. RESULTADOS E DISCUSSO
Neste captulo sero apresentados os resultados dos achados da pesquisa, com uma
discusso fundamentada de cada item.
Todos os resultados apresentados aqui so os resultados da segunda anlise feita, ou

seja, da re-anlise aps o ajuste das categorias de anlise. Como mencionado no captulo de
metodologia, das seis categorias de anlise originais, duas foram refinadas. Inicialmente
denominada como apoio poltico, na expectativa que apoios partidrios formariam o
aspecto mais evidenciado desta categoria de anlise, esta categoria de anlise passou a ser
chamada de apoio institucional, como ser detalhado mais adiante. E inicialmente
denominada complexidade administrativa nesta pesquisa, essa categoria de anlise foi
posteriormente tratada como etapas e tempo, pois a anlise dos dados revelou que o que de
fato varia entre os instrumentos so as etapas no processo de implementao e o tempo de
implementao. No entanto, h outros componentes da adequao administrativa que so
vistas como sendo fixas pelos implementadores na ponta, como o tipo de contratao do
pessoal envolvido e as formas de coordenao e controle. So aspectos que os
implementadores na ponta entrevistados no mencionaram ou se referiram a eles como sendo
dados determinados por um contexto mais amplo; evidenciando que os imaginam fixos e alm
do controle deles implementadores na ponta durante o processo de implementao. Assim,
o estudo comparado tratou apenas de quantidade de etapas do processo de implementao e
do tempo mdio decorrido em cada etapa. Ou seja, a categoria de anlise aqui investigada
etapas e tempo. A anlise inicial, com as seis categorias de anlise originais, foi
desenvolvida para as trs anlises within-case. Foi a anlise comparativa e a interpretao dos
resultados do processo de anlise entre os casos que geraram esses ajustes, forando um olhar
novo aos resultados de cada instrumento individualmente. A anlise foi inteiramente refeita e
os resultados esto apresentados a seguir.
O captulo est estruturado em duas grandes partes: uma anlise caso a caso, de cada
caso individualmente; e uma anlise comparada, entre os casos. A anlise caso a caso segue o
proposto por Miles e Huberman (MILES, HUBERMAN, 1994, p. 176, p. 208) e traz
embutidas anlises das categorias j discutidas. A anlise comparada parte de uma anlise
96
orientada pelas categorias de anlise para por fim fazer a comparao entre os casos como um
todo.
4.1. Anlise por caso
Nessa primeira parte, de anlise de cada caso individual, cada caso comea como uma
descrio geral que seguida, ento, por resultados e discusso para cada uma das seis
categorias de anlise incentivos, autonomia, informao, apoio institucional, apoio social,
etapas e tempo com base tanto na anlise documental quanto nas entrevistas.
4.1.1. Assistncia Financeira na Poltica Nacional de Museus
Na Poltica Nacional de Museus, a assistncia financeira se traduz em editais de

concursos e prmios. Museus que recebem assistncia financeira so os contemplados como
vencedores de diversos Editais que lanam Prmios (Concursos) no mbito do Ministrio da
Cultura - MinC, tais como Prmio Mrio Pedrosa, Prmio Darcy Ribeiro, Prmio
Qualificao de Museus para o Turismo, Prmio Modernizao de Museus e o Prmio Mais
Museus (BRASIL, 2008).
O Instituto Brasileiro de Museus - Ibram argumenta, ao defender o lanamento de

editais, que o uso do edital faz com que o acesso aos recursos do Programa Museu, Memria
e Cidadania seja democratizado, propiciando igualdade de condies a todos os interessados,
com uso dos recursos do Programa coerente com os objetivos da Poltica Nacional de
Museus, dando tambm transparncia na utilizao dos recursos pblicos. Aps lanados os
concursos e prmios via editais, os proponentes apresentam suas propostas, h um
julgamento, e o governo divulga os ganhadores, que ento celebram convnios com a Unio
para execuo dos projetos.
Os editais so lanados e, conforme consta dos editais, o procedimento segue da

seguinte forma: os proponentes apresentam suas propostas, as propostas so analisadas pelo
Ibram (antes do Ibram ser criado, eram analisadas pela equipe responsvel por museus no
Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional - Iphan), as propostas so selecionadas
e o Ibram publica ento o resultado. Aps a divulgao do resultado, se inicia a fase de firmar
convnios com os vencedores. Cada vencedor vira um potencial convenente, convidado a
97
firmar convnios com a Unio, desde que apresente todos os documentos necessrios para
celebrao de convnios.
Para assinatura dos convnios, cabe ressaltar que houve alterao nos procedimentos
a partir de 2008, quando todos os convnios passaram a ter de ser firmados (assinados,
celebrados) via Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse - Siconv. O objetivo
era substituir os processos em papel por sistema on line informatizado, transparente, mais
organizado, gil e de melhor acesso. Mas, ao menos no incio do perodo (anos 2008, 2009,
2010), ocorreram problemas no Siconv, principalmente para inserir documentao e para
inserir informaes referentes execuo do convnio e prestao de contas. Conforme
entrevistas com servidores responsveis pela rea de convnios no Iphan, h uma percepo
que, com o Siconv, a celebrao (assinatura) do convnio melhorou, mas ainda h muitos
problemas na sua finalizao, ou seja, na prestao de contas, que continua sendo a fase mais
problemtica. Sem que seja apresentada toda a documentao, o governo no pode aprovar e
encerrar o convnio, sendo preciso olhar todos os documentos e checar as informaes. O
prprio sistema apresenta problemas e, para resolver os problemas, h um nmero de telefone
gratuito (0800), para o qual os convenentes podem telefonar, mas que geralmente no
atende os usurios a contento, no conseguindo resolver suas dvidas. Os interessados entram
ento em contato com o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto - MP e tambm
com o Iphan, mas, em geral, o processo apresenta falhas informacionais. Segundo entrevista
com funcionria responsvel pela rea de convnios do Iphan, a ideia era eliminar o processo
fsico, fazendo tudo pelo portal via internet; mas, na prtica, continua-se (ao menos at
meados de 2011) a solicitar as informaes em documentao fsica alm de o processo ter
sido acrescido da parte via internet, no intuito de manter os dois sistemas at que o portal via
internet no apresente mais problemas. Essa medida tomada por precauo, para que as
decises tenham garantia de respaldo.
Entre vrios editais de concursos e prmios no mbito da Poltica Nacional de

Museus, que so a traduo do instrumento assistncia financeira na implementao desta
poltica, h um que voltado exclusivamente para criao de museus. Considerando que o
objetivo da pesquisa a democratizao das oportunidades de acesso, o foco da tese, quando
trata de assistncia financeira, nesse prmio especfico para criao de novos museus em
municpios pequenos, que o Mais Museus. Os demais editais (de concursos e prmios, para
viabilizar assistncia financeira) so voltados para modernizao de museus j existentes; para
98
desenvolvimento de aes educativas, de capacitao de profissionais na rea museolgica; e

para divulgao.
certo que aes educativas tm o potencial de contribuir para a expanso do acesso

a museus. No entanto, para analisar se o instrumento assistncia financeira gera
democratizao das oportunidades de acesso a museus, o foco desta tese, no que tange
assistncia financeira, apenas no Prmio Mais Museus, por ser, entre todas as iniciativas, a
direcionada diretamente para criao de novos museus. Alm disso, o Mais Museus o que
mais se assemelha ao Bolsa Famlia, por ser mais direcionado e focalizado na ponta aonde o
Ibram deseja que museus sejam criados. Enquanto o Bolsa Famlia transfere renda a quem
mais precisa; o Mais Museus transfere recursos financeiros aos municpios que menos tm
acesso a museus; tendo assim maiores possibilidades de apresentar o bom resultado de maior
efeito na democratizao das oportunidades de acesso, conforme uma das suposies iniciais
da investigao.
O edital Mais Museus foi lanado como um agente de fomento e o Ibram afirma
que o Mais Museus tem contribudo para o surgimento de museus municipais
(NASCIMENTO, 2011). Embora argumentem que essa contribuio ocorre a partir de
iniciativas locais, independentemente de editais, o objetivo aqui verificar se e como os
editais Mais Museus contribuem democratizao das oportunidades de acesso cultura.
O Mais Museus funciona mediante lanamento de editais que oferecem oportunidade

de apoio financeiro para aquisio de equipamentos e mobilirios, elaborao de projetos para
execuo de obras e servios, instalao e montagem de exposies, restaurao de imveis,
elaborao de projetos museolgicos ou museogrficos e benfeitorias em imveis. Podem
concorrer ao edital pessoas jurdicas de direito pblico ou de direito privado sem fins
lucrativos em cidades com at 50 mil habitantes que no possuam museus e que no sejam
vinculadas ao Ministrio da Cultura (BRASIL, 2010c)5.
O concurso Mais Museus visa um esforo explcito de desconcentrao, ao menos na

sua formulao, pois tem ateno voltada aos municpios pequenos (BRASIL, 2010c). A
Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais do IBGE mostra que, em 2005 e em 2006, 71%
5
O Mais Museus funciona mediante convnios. H outros mecanismos de assistncia financeira que no se
utilizam de convnios (como, por exemplo, o Bolsa Famlia) e h convnios que no envolvem assistncia
financeira (como, por exemplo, convnios com bancos para permitir emprstimos consignados a servidores).
Assim, no se pode confundir o instrumento governamental Assistncia Financeira com o mecanismo Convnio.
99
dos municpios brasileiros tinham populao menor do que 20 mil habitantes. Desses, mais de
85% no tm nenhum museu.
O Ibram acredita que o Mais Museus permitir atender, de uma forma democrtica, as
demandas dos distintos municpios de nosso pas (NASCIMENTO, 2011). A Poltica
Nacional de Museus tem como pilar fundamental o Programa do Plano Plurianual 0171
Museu, Memria e Cidadania e o Mais Museus representa uma iniciativa importante dentro
desse Programa (BRASIL, 2010b). regido precipuamente pela Lei n 8.666/93 e pela Lei n
4.320/64 (Lei do Oramento), e tambm o regem a Lei-Complementar n 101/00 (Lei de
Responsabilidade Fiscal), o Decreto n 6.170, de 25 de julho de 2007, a Portaria
Interministerial MP/MF/MCT n 127 de 29 de maio de 2008 (estabelece a execuo do
Decreto n 6.170/2007), a Lei de Diretrizes Oramentrias em vigor e a Instruo Normativa
STN/MF n 01/97 (que trata da normatizao de convnios no mbito da Administrao
Pblica Federal), bem como as demais normas aplicveis.
Houve trs edies do concurso Mais Museus at outubro de 2011 (quando foi
lanada a quarta edio, que no est analisada nessa tese). Na primeira edio, foram
inscritas 386 propostas de museus; na segunda, 262; e na terceira, 219 museus. Nota-se
tendncia de queda no nmero de inscries. Quanto ao tipo de museu que se inscreve, nota-
se que os museus municipais, vinculados a prefeituras, so preponderantes, respondendo por
aproximadamente 88% das inscries. Museus privados apresentam tendncia de queda. Era
10% dos proponentes na primeira edio; 9,5% na segunda e 8% na terceira edio. Embora
seja pequena, a presena de museus vinculados a governos estaduais, ao governo federal e
museus de constituio mista (ou classificado como outros) tem crescido, conforme Tabela 1.
Tabela 1. Proponentes nos editais Mais Museus, segundo natureza administrativa.

Mais Museus 1 edio 2 edio 3 edio
Quantos proponentes? 386 262 219
Dos proponentes, quantos de prefeituras? 342 233 192
% de projetos de prefeituras entre todos os proponentes 88,6 88,9 87,7
Dos proponentes, quantos privados? 40 25 18
% de iniciativas privadas entre todos os proponentes 10,4 9,5 8,2
Dos proponentes, quantos estaduais e federais, mistos ou outros? 0 4 9
De qualquer forma, importante notar que o Mais Museus atende majoritariamente

prefeituras e que a cada uma das primeiras trs edies houve menos proponentes. Esse fato
100
de cada vez menos propostas serem inscritas parece no ter sido percebido pelo Ibram6
(NASCIMENTO, 2011) e suas causas ainda no foram investigadas.
Na fase da inscrio, muitos proponentes so desclassificados (considerados

inabilitados) por no cumprirem todas as formalidades exigidas no edital, tais como
apresentao de currculo de coordenadores, apresentao de documento que comprova
titularidade do imvel onde o museu ser criado, apresentao de declaraes com firmas
reconhecidas em cartrio. Por exemplo, na terceira edio do edital Mais Museus, em 2010,
mais da metade dos proponentes foi inabilitada: houve 125 propostas inabilitadas. Dessas, 4
foram inabilitadas por no cumprirem com o item 7.2 do edital, que trata dos recursos
financeiros e da contrapartida. Todas as demais propostas (121) foram inabilitadas por no
apresentarem todos os documentos exigidos conforme o item 2.5.2. (uma lista de nove
documentos necessrios para ser proponente ao programa). A titularidade do imvel e o
reconhecimento de assinaturas em cartrio so os itens que mais desclassificam, aonde as
propostas vm mais incompletas.
Das trs edies, de todos os proponentes, foram aprovados, entre selecionados e lista
de reserva, 26 na primeira edio, sendo 20 de prefeituras; 23 na segunda edio (10
aprovados e 13 em lista), sendo 19 de prefeituras; e 23 na terceira edio (8 aprovados e 15
em lista), sendo tambm 19 de prefeituras. Assim, nota-se que os editais atendem
prioritariamente governos municipais, suas prefeituras. E que em trs anos o Mais Museus
aprovou a proposta de criao de apenas 72 museus.
Com essa viso geral derivada da anlise documental, partiu-se para a anlise das
entrevistas.
Codificando as entrevistas e analisando as frequncias das categorias de anlise

nessas codificaes, temos que a categoria de anlise mais presente nas entrevistas a
relacionada ao apoio institucional, seguida de informao e apoio social. A quarta mais
presente incentivos e etapas e tempo, ficando a autonomia por ltimo. Na Figura 3 temos
um agrupamento da anlise das entrevistas nas seis categorias de anlise, conforme as que
apresentam mais citaes codificadas dentro de cada categoria de anlise.
6
Em entrevista, o Presidente do Ibram afirmou o contrrio: que a quantidade de inscries tem crescido
(NASCIMENTO, 2011).
101
Figura 3.. Quantidade de citaes para cada categoria de anlise: assistncia

ssistncia financeira
Fonte: elaborao prpria utilizando NVIVO9, conforme as oito entrevistas codificadas.
codificadas
Tambm com ajuda do software NVIVO9, agrupando as categorias de anlise por

similaridade de palavras, temos alguns
algun resultados interessantes,
teressantes, como nos mostra a Figura
F 4.
V-se
se a autonomia desvinculada de todas as demais categorias de anlise e v-se que algumas
categorias de anlise esto inter-relacionadas,
inter tais como apoio institucional e informao.
Figura 4. Cdigos agrupados

agrupados por similaridade de palavras: assistncia financeira
Fonte: elaborao prpria utilizando NVIVO9.
Analisando a frequncia das palavras com cinco letras ou mais, tem-se

tem que museu,
gente, projeto e prefeitura so
so as palavras mais frequentes nas oito entrevistas.
O Mais Museus est

est desenhado prioritariamente para criao de novos museus em
municpios pequenos, o que teria um grande potencial para gerar efeito na redistribuio e na
democratizao das
as oportunidades
oportunida de acesso.
Quanto aos recursos, do ponto de vista da Unio, os incentivos financeiros se

traduzem nos valores de R$ 1,7 milho para a 1 edio; R$ 2,2 milhes para a 2 edio e R$
102
2,3 milhes para a 3 edio. Os recursos vm crescendo ao longo do tempo, e pelo Plano
Plurianual pode-se observar que o programa 0171 foi um dos que sofreu menos
contingenciamento, ficando acima de 90% de repasse e de execuo.
Os resultados e a discusso sero apresentados a seguir por categoria de anlise; com

base na anlise documental e nas entrevistas. Para os fins de anlise deste instrumento, foram
considerados os implementadores na ponta como sendo os contemplados com o prmio Mais
Museus e como implementador central o prprio Ibram.
4.1.1.1. Incentivos
Conforme mencionado quando da discusso das bases tericas para comparao
(seo 2.5.), a investigao da categoria de anlise incentivos foi desenvolvida, para cada
instrumento, pelos seguintes componentes:
como o instrumento incentiva o investimento de recursos em museus
como o instrumento incentiva a desconcentrao geogrfica
vantagens e desvantagens que o instrumento oferece para a implementao da poltica

(quais incentivos o instrumento oferece para atrair o implementador, tanto o central
quanto o da ponta (do ponto de vista bottom-up)).
O Mais Museus incentiva o investimento de recursos em museus no sentido de fazer

com que uma prefeitura fique responsvel pela manuteno do museu. O instrumento faz isso
de forma indireta pois apenas facilita a implantao do museu e impe regras para tentar
garantir sua manuteno que se observou na prtica que fica a cargo da respectiva prefeitura.
No h incentivo que gere aumento de recursos financeiros no momento da implantao. So
recursos oramentrios destinados ao Mais Museus, e nada mais. Mas, aps o museu
implantado, uma prefeitura (ou em poucos casos uma fundao ou uma organizao no
governamental) fica responsvel por sua manuteno. Os regulamentos mostram que houve
preocupao em assegurar padres mnimos de manuteno antes mesmo da implantao,
padres esses que de certa forma aumentariam as chances de o museu se manter e continuar
existindo, tais como a obrigatoriedade da existncia de um muselogo na equipe e a
obrigatoriedade de existncia de acervo e de prdios prprios. Mas essas normas nem sempre
so cumpridas, como se pode ver nos trechos de algumas entrevistas, reproduzidos a seguir:
103
A gente foi contemplado com o Mais Museus e era obrigatrio que o espao fosse
criado atravs de lei, o nosso no foi. Era obrigatrio ter um regulamento, o nosso no
tem. A eu acho que o que nos falta capacitao.
No podemos concorrer a novos editais porque nosso museu no est dentro das
normas
No tem sede prpria, ele funciona em espao alugado.
Ns no temos um muselogo
O Mais Museus incentiva a desconcentrao geogrfica de forma bastante focalizada,

pois em sua origem um programa voltado para pequenos municpios que no possuem
museus. A desconcentrao geogrfica o fundamental, no caso deste instrumento. Da
termos tido como suposio inicial que seria o instrumento mais adequado para atingir o
objetivo de democratizao de oportunidades de acesso.
O Mais Museus, enquanto instrumento governamental, interessante da perspectiva

do implementador central (o MinC, o Ibram) por ser bastante direcionado s regies com
menos oportunidades de acesso a museus.
E o que atrai uma prefeitura a se candidatar ao Mais Museus? Quais so os principais

incentivos ao implementador na ponta? E o que faz com que uma prefeitura no se candidate
(ou: quais so os desincentivos)? Isso foi investigado.
Prefeituras se inscrevem principalmente atradas pelos recursos disponveis e pelas

regras que priorizam a criao de museus vinculados a prefeituras. As regras de contrapartida
para prefeituras so mais favorveis, sendo menos atraentes as regras para participao de
museus privados ou estaduais (por exigirem valores maiores de contrapartida). E so de fato
as prefeituras quem mais postulam. O valor da contrapartida sofreu alteraes em cada edital.
Na primeira edio, a contrapartida era 0% para entidades federais, 3% para municpios, 10%
para estados e 20% para entidades privadas. As prprias regras so um incentivo para ter
maior nmero de proponentes municipais do que privados. No edital da terceira edio, os
valores mnimo e mximo de contrapartida eram 0% para entidade federal; 2% e 4% para
municpios; e 20% e 40% para estados. Para museus privados, portanto, os incentivos so
menores. Alm de maior contrapartida, conforme o edital de 2010, os museus privados, para
serem proponentes, teriam de apresentar declarao, com firma reconhecida em cartrio,
atestando o funcionamento regular da entidade h pelo menos trs anos. Essa regra parece
distorcer os incentivos e no contribuir com a inteno do programa de criar novos museus
104
em municpios que ainda no tenham nenhum museu. A regra do edital contradiz, assim, a
lgica primordial do programa. No entanto, ao tentar investigar porque ela existe, possvel
supor que seja para evitar a m utilizao dos recursos. Cabe ressaltar que a Lei de Diretrizes
Oramentrias tem tornado mais difcil a celebrao de convnios entre a Unio e entes
privados, transformando convnios quase que exclusivamente para relaes pblico-pblico,
sejam federal-municipal ou federal-estadual (NASCIMENTO, 2011).
Com base nisso, pode-se afirmar que os incentivos esto bem desenhados e no
parecem ser empecilho para implementao do Mais Museus para prefeituras (governos
municipais); embora haja empecilhos que desincentivam o uso deste instrumento por museus
privados (mas so desincentivos a entidades privadas de modo geral, afetando vrias polticas
pblicas e no somente a Poltica Nacional de Museus ou Mais Museus). H recursos
financeiros disponveis, para o governo utiliz-los para este fim; e o uso via o Mais Museus
consegue de fato atrair quem o governo realmente deseja atrair com o uso deste instrumento:
prefeituras. No entanto, os incentivos financeiros que atraem as prefeituras a se candidatarem
ao Mais Museus esto embutidos em um processo de implementao que cria dificuldades
para o uso deste instrumento por exigir documentos que os museus municipais usualmente
no tm como apresentar. Alm disso, a queda no nmero de proponentes a cada edio pode
indicar necessidade de redesenhar essas regras; pois os incentivos financeiros nem sempre
conseguem contrabalanar os desincentivos das exigncias legais.
4.1.1.2. Autonomia
Na categoria de anlise autonomia, pode-se tratar da autonomia para seleo dos
projetos que sero financiados e tambm no grau de autonomia do implementador local (na
ponta) da Poltica no museu.
No instrumento assistncia financeira, quem seleciona os projetos que sero

financiados o Ibram (implementador central), dentro das regras dos editais Mais Museus.
Essa autonomia no foi repassada ao setor privado ou a outro ente. Est restrita ao Ibram: com
regras transparentes e com um conjunto de pessoas participando dessa seleo, mas
centralizado no Ibram.
Quanto ao grau de autonomia do implementador em cada museu, delega-se autoridade

junto com o repasse financeiro, dando mais autonomia aos executantes na ponta, contanto que
105
essa execuo ocorra dentro de determinadas diretrizes gerais, em busca de um objetivo

comum.
Foram entrevistados os implementadores responsveis pelos museus contemplados

pelo Mais Museus, porque so eles os que entregam o bem museu ao pblico, so do street
level, conforme viso da implementao bottom-up (HILL, HUPE, 2002).
No caso do Mais Museus, os responsveis pelos museus contemplados parecem ter

total autonomia para propor o projeto, concorrendo ao edital, e caso seja um dos vencedores,
tem autonomia para implementar o projeto proposto, tendo que observar to somente as regras
para execuo de convnios (abrir uma conta corrente especfica, aplicar os recursos
repassados, prestar contas). Os entrevistados afirmam terem tido autonomia desde o incio
(elaborao do projeto) at o fim da implantao do museu, como mostram os trechos de seis
das oito entrevistas com os contemplados, reproduzidos a seguir:
O museu tem o nome do meu pai

acervo meu, pessoal. Ento eu trabalho aqui em casa mesmo. Voc no quer vir um
dia aqui para conhecer?
Fui eu quem fez o projeto, sozinha, do Mais Museus 2008, eu fui a nica vencedora
do estado
Tive total autonomia para fazer
Eu tenho autonomia
Ns tivemos autonomia total
Mas, associam essa autonomia a dificuldades referentes falta de apoio, em vez de
verem como um ponto positivo de maior independncia.
No existe nenhum tipo de convnio, com ajuda de custo, essas coisas

Ns no tivemos ajuda no
O museu tem total autonomia para fazer as coisas como quiser, mas no tem recurso
No edital deveria ter um canal de assessoramento principalmente aos pequenos
municpios que tm a necessidade e no dispem de pessoal especializado, o que os
coloca em desvantagem perante outros municpios maiores ou que tenham um perfil
histrico reconhecido
A autoridade para implementar o museu portanto delegada do governo federal ao

implementador na ponta, seja ele de governo estadual, municipal ou ente privado. O
instrumento estimula que diversos atores se inscrevam. Ainda assim h relativamente baixa
106
procura (s 10% dos potenciais municpios beneficirios apresentam propostas) e se supe

que haja problemas na execuo. Essa suposio parte da anlise documental, pelos relatrios
de prestao de contas, onde h projetos com altas taxas de devoluo, sugerindo dificuldades
na implementao; e tambm das entrevistas. H autonomia, mas essa vista como
contrapeso ao apoio institucional, que poderia facilmente ser trocada pela garantia de apoio
para manuteno do projeto, que o que os entrevistados identificaram como o maior desafio.
preciso manter, e no somente implantar. Como ser detalhado na anlise comparada, esse
problema de manuteno se encontra em ambos os instrumentos renncia fiscal e assistncia
financeira. O instrumento com menos autonomia, a gesto direta, o nico que tem a
manuteno garantida.
4.1.1.3. Informao
H vrios pontos do processo de implementao que requerem o bom funcionamento
do fluxo de informao. Esse fluxo assume direes diferentes conforme o tipo de informao
necessrio e o momento da implementao. No caso do Mais Museus, h um fluxo inicial
desde os rgos centrais (MP, MF) at o Ibram, sobre a existncia de recursos. H outro fluxo
do Ibram s prefeituras e entidades interessadas no edital. Em seguida, h um fluxo de
informaes desde as prefeituras ou demais interessados em direo ao Ibram, no processo de
inscrio, com apresentao da documentao necessria. Segue-se a este, a fase de anlise
das propostas, toda a cargo do Ibram. O fluxo seguinte de informao do Ibram sociedade,
para divulgao do resultado; e dos vencedores ao Ibram para assinatura dos convnios. Na
execuo dos projetos, o Ibram busca informaes sobre o andamento de cada implementao
na ponta, at a prestao de contas.
Assim, os principais pontos so: na divulgao do edital (informao sobre a

existncia dos recursos), no processo de inscrio (informao sobre a documentao
necessria), na anlise das propostas, na divulgao do resultado, na assinatura dos convnios,
na execuo dos convnios (informaes sobre o andamento da execuo), na prestao de
contas. Ao longo desse processo de implementao, notam-se questes informacionais entre
Governo e museus (sejam eles pblicos ou privados), intragoverno (MP, MinC, Iphan e
Ibram) e tambm dentro do prprio Ibram.
107
Entre Governo e museus, houve diversas iniciativas para facilitar o fluxo de

informaes. O Ibram tem como uma de suas prioridades aumentar a comunicao com
museus. Houve esforos para conhecer a realidade dos museus brasileiros, contatar todos os
museus j existentes, contatar as prefeituras de municpios aonde no existem museus e
potenciais participantes da Poltica Nacional de Museus. H importantes aes para
divulgao da Poltica e das aes do Ibram. As principais so: a Semana Nacional dos
Museus, que ocorre anualmente no primeiro semestre; e a Primavera nos Museus, que ocorre
anualmente no segundo semestre. Ambas tm amplitude territorial nacional, atingem
praticamente todos os quase trs mil museus existentes no Brasil e geram mdia espontnea,
com cobertura nos jornais, rdios e TVs. Alm dessas duas iniciativas, h rotineiramente
envio de material de divulgao; atuao participativa na pgina na internet; envio de boletim
informativo semanal; canal de comunicao via internet (Fale Conosco). Assim, o Ibram
conhece os museus e os museus conhecem o Ibram; e a Poltica Nacional de Museus vem
sendo divulgada para sociedade como um todo (NASCIMENTO, 2011; LEMOS, 2011).
Na comunicao entre governo e museus, o fator que parece preponderante para o

Mais Museus a necessidade de atingir as prefeituras de municpios onde ainda no existe
nenhum museu. Seria ento a comunicao entre Governo e potenciais localidades para novos
museus que contribusse para a democratizao das oportunidades de acesso, ou seja,
preponderantemente, prefeituras de municpios pequenos. Pelas entrevistas, nota-se que as
prefeituras tomam conhecimento do Mais Museus mediante recebimento de comunicao do
Ibram diretamente ou mediante algum contato pessoal, como se pode notar pelos trechos de
entrevistas, reproduzidos a seguir:
Participei durante seis anos da Comisso de Representantes de Museus, at a criao

do Ibram, participei desse processo da criao do Ibram, l em Braslia, sempre
acompanhando o processo.
Eles enviaram correspondncia a todas as Oscips, s Ongs, que estivessem
interessadas. Foi assim que ficamos sabendo. Via internet, a o instituto se interessou
em saber sobre isso e foi a que comeou
Foi meu colega que na poca trabalhava no Museu Ablio Barreto de Belo Horizonte
e l no Museu Ablio Barreto ele teve notcia desse edital.
Eu fiquei sabendo pelo site do Iphan, na poca era Iphan. Eu li no site, mas chegam
tambm os panfletos.
108
Ns ficamos sabendo do edital atravs de acesso internet. Foi uma professora,

ligada a essa rea, que historiadora, que professora do curso superior que ns
criamos aqui, foi ela quem nos falou desse edital.
Atravs de e-mail do MinC e de reunio do Conselho dos Dirigentes Municipais de
Cultura
Ficamos sabendo por um panfleto que chegou aqui.
Foi pela internet
No entanto, talvez a informao quanto divulgao do edital Mais Museus s

prefeituras pequenas (potenciais interessados) seja falha, visto que o maior nmero de
proponentes foi na primeira edio e ainda assim foi menor que 400 proponentes, e h mais de
4000 prefeituras sem museus no Brasil (considerando que, conforme dados populacionais do
IBGE em 2011, de todos os 5.565 municpios brasileiros, apenas 608 tm populao maior
que 50.000 habitantes). Assim, possvel afirmar que menos de 10% dos potenciais
proponentes concorrem assistncia financeira. Talvez por falta de interesse, mas mais
provavelmente por problemas informacionais.
O fluxo de informaes no Mais Museus formal e institucionalizado. Embora haja

um manual para elaborao de prestao de contas de convnios disponvel na internet
(http://pt.scribd.com/doc/51485401/manual-prestacao-de-contas-projetos-iphan), a
transmisso de informao sofre de vrios problemas. Anlises de prestao de contas
mostram que sempre h erros (conforme entrevista com funcionria do Iphan responsvel pela
rea de convnios que no quis gravar entrevista e tambm como se pode comprovar pela
anlise documental), sendo os mais comuns os referentes gesto dos recursos ( preciso
aplicar o dinheiro, no deix-lo parado em conta corrente; e a conta bancria isenta de
taxas). Isso mostra problemas de informao entre os convenentes e a Unio. Ou seja, falta de
fluxo de informao do implementador central para o implementador local sobre as
exigncias, o que resulta em informaes falhas do implementador local para o
implementador central.
Intragoverno (dentro do governo federal), h problemas informacionais devido a

distintos rgos serem responsveis por distintas fases do programa. O Ibram lana o edital,
os interessados (governos municipais / governos estaduais / entidades privadas) apresentam
propostas, o Ibram as avalia e seleciona os ganhadores. Da para frente dois outros rgos
federais so envolvidos: o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto - MP que
109
responsvel pelo portal de convnios Siconv; e o Iphan, que responsvel pelo

monitoramento e encerramento do convnio, com sua diviso para prestao de contas. Ainda
que o Siconv seja apenas um passo, a diviso entre Ibram e Iphan gera informaes truncadas.
Havia esforos para que a partir de 2011 as informaes fossem centralizadas no Ibram, j
que estavam no Iphan para o perodo analisado devido a desdobramentos histricos e recente
criao do Ibram (segundo entrevista com servidora do Iphan responsvel pela rea de
convnios e tambm comprovado pela anlise documental). O Ibram foi criado em janeiro de
2009.
J dentro do prprio Ibram, podem ser identificados problemas informacionais ao se

analisar suas publicaes. O Guia dos Museus (BRASIL, 2011), elaborado pelo Ibram com
base no cadastro dos museus, no menciona museus que existem e que foram criados graas
ao Mais Museus, programa do mesmo rgo. H museus que aparecem na programao da
Semana de Museus que no aparecem no Guia, ambos organizados e publicados pelo mesmo
Ibram. Alm disso, ainda no h capacidade institucional para acompanhar as aes dos
museus nem mesmo para acompanhar os projetos financiados pelo prprio Ibram, o que gera
inmeros problemas informacionais.
Exemplos de problemas informacionais internos ao Ibram so que em meados de

2011 apenas doze dos 24 ganhadores da primeira edio do Mais Museus estavam com
prestao de contas aprovada; e apenas sete desses 24 ganhadores constam do Guia dos
Museus Brasileiros (BRASIL, 2011). Ou seja, o Ibram contemplou com o prmio, repassou
recursos, mas no os relaciona no seu prprio Guia dos Museus. Alm disso, ao se analisar a
publicao do Ibram com a programao para a Semana de Museus ocorrida em maio de
2011, h um evento em um dos museus ganhadores da primeira edio do Mais Museus que
no consta do Guia. Isto , h um museu que existe em uma publicao do Ibram e no existe
em outra cujo objetivo relacionar todos os museus que existem no Brasil. Assim, h que se
supor que houve problemas informacionais na elaborao do Guia. Apurou-se que esse Guia
teve como origem o cadastro nacional de museus, cujo preenchimento voluntrio e depende
da iniciativa de cada museu. Ao se buscar localizar os museus contemplados pela primeira
edio, fazendo busca nas pginas da internet das respectivas prefeituras ou mesmo jornais
locais, podem-se identificar onze museus em funcionamento, dos 24 ganhadores. H dois
casos que constam com prestao de contas aprovada mas que no constam nem do Guia,
nem da programao da semana de museus, nem aparecem em buscas a informaes das
110
respectivas prefeituras ou jornais locais (Quadro 7). Esses so exemplos claros de falhas de
informao dentro do prprio Ibram. Essas falhas prejudicam a implementao, porque se no
se sabe nem ao menos onde existem museus, como implementar uma poltica para ampliar as
oportunidades de acesso? Se no se registra no rgo central nem os museus criados por ele
mesmo, mediante assistncia financeira, como implementar aes de acompanhamento ou de
monitoramento para aperfeioar continuamente as aes do rgo central? Falhas
informacionais prejudicam a implementao da poltica pblica por no ser possvel
acompanhar o desenrolar das primeiras aes implementadas, causando quebra no processo
de implementao. Desenvolvem-se as aes iniciais e no se acompanha nada,
acompanhamento esse que permitiria uma implementao de melhor qualidade.
4.1.1.4. Etapas e tempo

O Mais Museus pode ser descrito como tendo oito etapas. Excluindo a ltima etapa,
de prestao de contas, as sete etapas do processo levam um tempo mdio de implementao
de trs anos, desde o lanamento do edital at a apresentao da prestao de contas (que a
leva mais um tempo para ser aprovada). As etapas so de divulgao do edital, que fica
condicionado informao sobre a existncia dos recursos, dependente do processo
oramentrio (similar ao incio do processo no instrumento gesto direta com ser detalhado a
seguir); inscrio de propostas, quando se apresenta a documentao necessria; anlise das
propostas pelo Ibram; divulgao do resultado. Do edital ao resultado, demora em mdia um
ano e meio. As demais etapas so de assinatura dos convnios; execuo dos convnios; e
prestao de contas; que levam mais um ano e meio. A etapa da prestao de contas no
entrou na computao do prazo porque est a cargo do Iphan e em meados de 2011 ainda no
havia sido completada para os museus contemplados pela 1 edio do Mais Museus, de 2007
(Figura 5).
Acima da linha tracejada est o rgo central Ibram e abaixo da linha tracejada esto
os implementadores na ponta, os contemplados pelo Mais Museus diretamente responsveis
pela implantao de cada museu.
111
Ibram Ibram
elabora analisa as
edital propostas
1 ano e meio
Ibram Ibram
divulga divulga o
edital resultado
Prestao
de contas
Assinatura
Processo dos
de inscrio convnios 1 ano e meio
Execuo
dos
convnios
Figura 5. Fluxograma Mais Museus

Fonte: Elaborao prpria
Essa mdia, de trs anos, teve como base as etapas envolvidas e o tempo decorrido
entre elas em cada edio, conforme a anlise documental e tambm com base nas entrevistas.
Pela percepo dos entrevistados, o processo leva em mdia um ano e meio, como mostram os
trechos de sete das oito entrevistas7:
um trabalho de longo tempo

Tempo? Eu acho que foi mais ou menos de oito meses a um ano, mais ou menos
O processo de implantao do museu levou dois anos.
A gente comeou o projeto em dezembro de 2007, a gente entregou ele em 28 de
fevereiro de 2008, e a a gente demorou dois anos para fazer a implantao. Foram
vrias... a gente teve at que renovar o projeto junto ao Iphan primeiro
Levamos um ano e meio mais ou menos para colocar para funcionar o museu. A teve
todo o processo de obras, tivemos que reformar o prdio, demorou em torno de seis,
sete meses mais ou menos, depois as mudanas, muda para c, muda para l, levou um
ano e meio.
Do resultado do mais museus, que foi em 2007/2008, e o museu foi aberto em 2008
mesmo. Foi rpido, demorou uns seis meses mais ou menos
Aproximadamente um ano.
No entanto, existe todo um tempo de preparao e anlise, antes de divulgado o

resultado, que, nas primeiras edies, levou cerca de um ano e meio tambm; totalizando
assim trs anos.
112
Avaliando o tempo de cada edital, enquanto descritor da categoria de anlise etapas e

tempo, temos que a mdia de tempo entre a publicao do edital e a publicao do resultado
(ambos no Dirio Oficial da Unio - DOU) de 4,2 meses (Quadro 6).
Divulgado o resultado, o rgo governamental responsvel (que era o Iphan nas duas
primeiras edies, e a partir da 3 edio o Ibram) d um prazo para os vencedores
celebrarem o convnio. Assinado o convnio, os proponentes conveniados tm 60 dias para
iniciar as aes e no mximo um ano e meio para executar todo o convnio (embora no edital
de 2009 o prazo mximo era estipulado caso a caso no plano de trabalho) e prestar contas.
No foi possvel encontrar dados para analisar o tempo decorrido entre a celebrao
do convnio e a inaugurao de cada um dos museus, mas encontrou-se a data de inaugurao
dos museus para cinco dos contemplados pela primeira edio do Mais Museus, sendo essas
datas entre abril e outubro de 2010. Pelas regras do edital e de convnios, se o projeto no
executado em at um ano e meio, o recurso deve ser devolvido. Analisando os relatrios de
devoluo de valores, vemos que na maior parte dos casos os valores devolvidos so apenas
de ajustes de contas, irrelevantes. Em poucos casos, como Natal na segunda edio, a
devoluo praticamente integral, o que indica que o projeto no foi implementado. Mas
notou-se que havia vrios museus da primeira edio que ainda estavam em fase de
implantao em meados de 2011.
1 edio: O resultado do edital da 1 edio foi divulgado em abril de 2008 e est

publicado no Dirio Oficial da Unio - DOU. Dos 24 ganhadores, havia 20 prefeituras. Dos
24 ganhadores, estavam nove no nordeste, seis no sudeste, cinco no centro oeste e quatro no
sul. Os valores da Unio variam de vinte mil a cem mil reais, e da contrapartida variam de
zero a quarenta e dois mil e quinhentos reais. Conforme dados do Iphan, para a 1 edio,
todos os ganhadores firmaram convnio em meio fsico (papelada). Conforme dados do Portal
de Convnios - Siconv, seis municpios, dos 24 ganhadores, alm de firmarem convnio em
meio fsico, firmaram tambm via Siconv. Dos seis que utilizaram o Siconv, quatro
municpios firmaram esse e mais um convnio. As assinaturas dos convnios ocorreram entre
18 de junho de 2008 e 8 de janeiro de 2009, demorando, portanto, no mnimo dois meses e no
7
Um dos entrevistados era responsvel por um museu que ainda estava em fase de implantao (em meados de
2011).
113
mximo nove meses. Da para a inaugurao dos museus, temos datas que variam de fins de
2009 a outubro de 20108.
2 edio: O resultado do edital foi publicado no Dirio Oficial da Unio dia 29 de

abril de 2009. Conforme dados do Siconv, das 23 prefeituras onde esto localizados os
projetos ganhadores (10 aprovados e 13 em lista de espera), 21 firmaram vrios convnios
com a Unio via Siconv, uma firmou apenas um e apenas uma no firmou nenhum convnio.
Isso pode indicar que prefeituras que tenham infraestrutura para lidar com a burocracia
necessria para celebrao de convnios tenham mais facilidades para receber assistncia
financeira da Unio. Desses ganhadores, 13 celebraram o convnio Mais Museus (os 10
aprovados e mais trs da lista de espera). Aps o resultado, a assinatura dos convnios
demorou em mdia oito meses. H alguns que apresentaram termos aditivos e ainda esto em
vigor9.
Quadro 6. Comparativo das edies do Mais Museus

Mais Museus 1 edio 2 edio 3 edio
1
Lanamento do edital 4/dez/2007 22/dez/2008 21/jan/2010
Divulgao do resultado 3/abr/2008 29/abr/2009 2/jun/2010
do edital1
Perodo de assinatura de Jun/2008 a jan/2009 - -
convnios2
Inauguraes dos Out/2009 a dez/2010 - -
museus3
Fontes: (1) Dirio Oficial da Unio, (2) entrevistas e (3) pesquisa juntos aos museus especficos. Elaborao
prpria.
3 edio: Para a 3 edio, cujo edital foi lanado em janeiro de 2010 e o resultado
foi publicado no Dirio Oficial da Unio em junho do mesmo ano, nenhum convnio havia
sido celebrado at meados de 2011. Ao conversar com vrios funcionrios do Ibram, a
explicao que isso se deve fundamentalmente a questes oramentrias (tambm segundo
entrevista com Diretora do Ibram).
8
Embora alguns da primeira edio ainda estivessem em fase de implantao em meados de 2011.
9
Macei, Natal e Recife aparecem na lista dos vencedores, embora sejam municpios com mais de 50.000
habitantes. No caso de Natal, nota-se um percentual de devoluo de 102%; ou seja, todo o recurso repassado foi
devolvido, o que indica que o projeto no foi implementado. No caso de Recife, trata-se de museu itinerante, em
uma embarcao que percorre comunidades ribeirinhas ao longo do Rio So Francisco. Macei no consta do
relatrio do Iphan como tendo convnio assinado, e pelo portal Siconv, pela consulta pblica, sabe-se que firmou
convnios com a Unio mas no possvel verificar quais convnios foram firmados, sendo mais provvel, pela
114
Em suas primeiras trs edies (de 2007 a 2011), o Mais Museus foi responsvel pela
criao de menos que uma dzia de museus. Se esse ritmo se mantiver (uma mdia de quatro
por ano), quanto tempo levar para implantar museus em todos os quatro mil municpios
brasileiros que ainda no tm museus? Espera-se, no entanto, que seja um ritmo de incio de
programa que, quando se consolide e institucionalize mais, possa ter resultados menos
tmidos. Como disse uma representante do governo federal: No Mais Museus, os recursos
so poucos. A amplitude pequena ainda, mas a voc tem na verdade as primeiras aes que
o Ibram fez. Isso pode crescer muito.
4.1.1.5. Apoio institucional

Como mencionado anteriormente, um programa governamental sem apoio poltico
no tem como prosperar (SALAMON, 2002). Para investigar o peso do apoio poltico no
Mais Museus, buscou-se primeiramente ver qual a filiao partidria dos prefeitos nos
municpios vencedores em cada edio. A informao sobre o partido dos prefeitos teve como
fonte dados da Confederao Nacional de Municpios.
Para a primeira edio, o edital foi lanado em dezembro de 2007 e o resultado saiu
no ltimo ano de mandato de governantes municipais (ano de eleio municipal). Notou-se
que, dos projetos municipais vencedores do Mais Museus, um tero (oito de 24) das
prefeituras estavam com prefeitos da oposio. Isso considerando a base de apoio do Governo
Lula os partidos PT, PMDB, PSB, PDT, PCdoB,PRB, PR, PP, PTB, PV, PSC, PMN, PHS e
PTdoB; e partidos de oposio PSDB, DEM, PPS e PSOL. Na segunda edio, eram cinco,
dos 23 ganhadores, as prefeituras de oposio. E na terceira edio, eram oito dos 23
ganhadores. Portanto, ser ou no de oposio parece no fazer diferena para a seleo dos
projetos. Pode-se dizer que a filiao partidria do prefeito parece no ter relevncia no
processo de seleo dos projetos ganhadores do Mais Museus.
Notou-se tambm que dos 24 vencedores da primeira edio, 12 eram de prefeituras

onde houve reeleio. Eliminando os quatro ganhadores que no eram municpios (eram
projetos de museus privados, estaduais ou federais), dos 18 municpios, nove tiveram
reeleio. A continuidade administrativa pode ter contado, mas ainda assim no parece ter
ausncia de informao na anlise documental especfica para Macei, que no tenha firmado o convnio Mais
Museus.
115
sido determinante do sucesso. Na segunda edio, foram cinco as prefeituras que tiveram
reeleio (houve quatro prefeitos reeleitos, mas que mudaram de partido). E na terceira edio
(embora no tenha sido em perodo eleitoral), analisou-se que foram oito as prefeituras com
reeleio (trs foram reeleitos, mas mudaram de partido). Os detalhes da primeira edio esto
apresentados no Quadro 7.
Assim, viu-se que no h relao entre os projetos vencedores e a filiao partidria

da prefeitura responsvel pela implementao do projeto. Mas, embora no haja relao entre
a escolha dos projetos e a filiao partidria da prefeitura que o props, nota-se relao entre a
implementao do projeto e o apoio institucional com o qual este pode contar. Isso chamou a
ateno e so primeiros indcios de que o apoio poltico pode ser bastante relevante na fase de
formulao de uma poltica pblica, mas na fase de implementao o aspecto poltico no
to relevante quanto o aspecto institucional, sendo portanto o conceito de apoio institucional
mais abrangente e no necessariamente de natureza poltico-partidria. Ou seja, a categoria de
anlise apoio poltico apontada na literatura, na fase da implementao, pode ser refinada,
sendo mais bem conceituada como apoio institucional. Esse tema ser retomado na anlise
comparada.
Essa percepo fez com que fosse desenvolvida uma nova anlise e fez com que a
categoria de anlise apoio poltico fosse expandida para contemplar apoio institucional
(poltico ou apartidrio, de instituies que possam apoiar na manuteno do projeto).
Com base nas entrevistas, pode-se dimensionar o peso que o apoio de cada prefeitura
tem sobre cada museu, no sentido de apoio institucional, apartidrio. Abaixo, encontram-se
reproduzidos trechos sobre este tema, extrado de sete das oito entrevistas realizadas com
contemplados pelo Mais Museus:
Toda vez que fazemos um projeto conferimos se h interesse do governo municipal

porque tem a parte de manuteno, administrativa, funcionrios, a cargo do governo
do municpio, com apoio do Estado. Estado e Municpio assinam um termo de
parceria.
Muda tudo, chega um prefeito que no quer mais
Se acontecer de um prefeito querer a casa de volta
Se houver troca de prefeito... ... pois . uma... assim... aquele negcio: um certo
temor que a gente tem. Querendo ou no uma certa incerteza. Apesar de que, por
exemplo, eu no caso tenho bom relacionamento com qualquer grupo poltico. A gente
tenta se manter totalmente alheio a isso.
116
Quadro 7. Apresentao de alguns descritores das categorias de anlise apoio institucional, informao e
apoio social; relacionados primeira edio do Mais Museus.
Apoio Poltico Informao e Apoio Social
c o lig a o p artid ria d o g o ve rn o
m u s eu te r g an h o o e d ital (e q u e
in a u g u ra o o u fu n cio n am e n to
H n o tcias n a in te rn et s o b re o
P res ta o d e co n ta s a p ro vad a
p ro g ra m a o d a 9 s em a n a d e
fe d eral, n a d ata d o re su lta d o
em b re ve ser in au g u ra d o )?
M u seu s B ra sileiro s, IB R A M
m u seu s d o IB R A M (20 10)?

M u s eu e st n o G u ia d o s
m u n icp io em rela o
co lig a o p a rtid ria d o
H n o tcia s s o b re su a
M u se u ap arece u n a
H o u ve reele i o ?
Vencedores 1 edio
(B R A S IL , 2 011)?
em ju n 2011 ?
(n a in tern e t)?
e lei o 2 004
e lei o 2 008
Publicao do edital em
4-dez-07 Nome do Projeto
Divulgao resultado
em 3-abr-08
Alto Paraso de Gois, GO Museu da Memria de Alto Paraso DEM PSDB no oposio aprovada no no sim sim
Caarap, MS Caarap: Identidade e Cidadania PL PRN no situao aprovada sim sim sim sim
Matelndia, PR Implantao do Museu Municipal de Matelndia PMDB PMDB sim situao aprovada no sim sim sim
Pedra Lavrada, PB Museu de Rochas e Fsseis DEM DEM sim oposio ainda no no no sim no
Porto da Folha, SE Museu Realidade Sertaneja PT PT sim situao ainda no no no sim no
Quatis, RJ Museu Municipal Estao da Memria PT PHS no situao ainda no no sim sim sim
Agronmica, SC Museu Coleo de Memrias PP PMDB no situao aprovada no no sim sim
Bananeiras, PB Museu Municipal Desembargador Semo Canania DEM DEM sim oposio aprovada sim sim sim sim
Cajuru, SP Memorial de Cajuru Jos Mariano Arena PP PP sim situao ainda no sim no sim no
Cuit, PB Museu do Homem do Curimata (OSCIP) PMDB PMDB no situao ainda no no no sim sim
Formoso do Araguaia, TO Museu dos Povos Indgenas da Ilha do Bananal PTB PTB sim situao ainda no sim no sim sim
Guamar, RN (oscip) PMDB PP no situao ainda no no no sim no
Machacalis, MG Museu Maxakali DEM PDT no oposio aprovada no no sim no
Monsenhor Gil, PI Resgate Cultural de um Povo PTB PTB sim situao ainda no no no sim no
Pains, MG Museu Arqueolgico do Carste do Alto So Francisco PT PT sim situao ainda no sim no sim sim
Palma Sola, SC Museu da Colonizao PP PP sim situao aprovada no no sim no
Parambu, CE Museu da Cidade de Parambu PMDB PMDB sim situao aprovada no no sim sim
Santana do Manhuau, MG Museu Histrico PMDB PTC no situao ainda no no no sim no
Santana dos Montes, MG Museu de Santana dos Montes PMDB PSC no situao aprovada no no sim no
Sto Antonio de Leverger, MT Museu da Usina de Itaici (OSCIP) DEM DEM sim oposio ainda no sim no sim sim
So Gabriel, BA Museu da Memria de So Gabriel DEM PMDB no oposio aprovada sim no sim sim
Sobradinho, RS Museu Municipal de Sobradinho PP PP sim situao aprovada no no sim sim
Teotnio Vilela, AL Museu Municipal de Cana-de-Acar PSDB PSDB no oposio ainda no no no sim no
Tocantinpolis, TO Museu Histrico e Etnogrfico de Tocantinpolis PPS PRN no oposio aprovada no no sim no
Fontes: Confederao Nacional dos Municpios; relatrios IPHAN; publicaes IBRAM; e pginas na internet das respectivas prefeituras, jornais locais e museus. Elaborao prpria.
2008, quando ganhamos era um prefeito e em 2009 era outro prefeito. Foi bem
complicado para continuar
Porque at o momento a prefeitura nunca chegou e determinou: o museu vai fechar.
O museu como foi fruto de projeto, de convnio, portanto ele no pode ser fechado.
Da v-se que o museu contemplado pelo Mais Museus s sobrevive com o apoio da
prefeitura; ou seja, o Mais Museus permite a implantao do museu, mas sua manuteno se
deve graas a aes das respectivas prefeituras. A prefeitura quem d o apoio institucional
para a execuo do projeto. E esse apoio institucional por vezes conquistado at mediante
mobilizao social (como no caso da citao a seguir que se refere aos abaixo-assinados que
foram necessrios para sensibilizar e viabilizar o apoio).
A necessidade de apoio institucional reconhecida pelo rgo central que tentou

garantir sua existncia mediante exigncias legais, tais como publicao dos termos de criao
do museu, o que teoricamente impediria que trocas de poder municipal fossem impedimento
117
para continuao da existncia de um museu criado em um mandato anterior. Os

implementadores na ponta entrevistados inclusive louvam o fato que o prprio regulamento
do Mais Museus exige que a Prefeitura publique o termo de criao do museu e preze por sua
permanncia.
Interessante notar em uma das falas a mistura das categorias de anlise apoio
institucional e apoio social:
J houve mudanas de prefeito aqui e foi justamente em 2008, quando ganhamos era
um prefeito e em 2009 era outro prefeito. Foi bem complicado para continuar. Foi bem
complicado. Foi muito complicado. Mas conseguimos. Com muita insistncia e muita
luta conseguimos ir adiante, tivemos que fazer um trabalho de convencimento da
importncia do museu, fizemos inclusive um abaixo-assinado junto com um material
que a gente mandou l para Braslia j fizemos um abaixo-assinado com todos os
presidentes de conselho, de associao de moradores, todas as pessoas que
representam a populao de alguma forma, os secretrios municipais etc que estavam
todos de acordo, todos desejosos que aquele museu viesse a existir realmente, no
ficasse s no papel. O projeto tinha ficado parado. Fizemos depois outra mobilizao,
tambm enorme, vimos que o prefeito que entrou no estava assim com muita boa
vontade, por no ter sido no governo dele que ganhou n, ento no estava assim
muito empenhado. Ento fizemos uma mobilizao em maio, fizemos um abaixo
assinado maior ainda, mais, com muitas assinaturas, e a que ele finalmente nos
recebeu, e a nos recebeu e a a coisa comeou a andar. A gente sempre tem que fazer
essas coisas com a populao, envolver a populao, as lideranas...
Para conseguir o apoio institucional, busca-se envolver a populao, contar com o

apoio da comunidade, para sensibilizar a prefeitura e conseguir o apoio institucional
necessrio para manuteno do museu. Apoio da comunidade um dos aspectos do apoio
social, como ser visto a seguir.
4.1.1.6. Apoio social

Como foi visto na reviso de literatura, por apoio social pode-se compreender apoio
da sociedade ao governo ou esforos do governo para envolver a sociedade. A pesquisa,
portanto, investigou se h apoio da sociedade ao museu (ou seja, apoio partindo da sociedade
para a manuteno do museu, como nas teorias de implementao bottom-up); e tambm
investigou se h esforos, por parte do governo, para envolver a comunidade nas aes da
Poltica Nacional de Museus, nos aspectos dessa poltica que so implementados por cada
118
museu (ou seja, esforos que partem do museu para a sociedade, como nas teorias de
implementao top-down).
Tentou-se inicialmente apreender como a populao percebe a implementao da

poltica e participa das atividades do museu; ou seja, as formas de participao social e da
percepo que a comunidade tem do museu. Para saber como a comunidade percebe a
existncia do museu, seria preciso fazer pesquisas com os usurios: entrevistar os cidados
que frequentam os museus, para tentar averiguar como a populao se beneficia da presena
do museu em sua comunidade. No entanto, para ter usurios (cidados, clientes,
pesquisadores, estudantes...), o museu precisa estar aberto e funcionando. Assim, optou-se
por, primeiramente, fazer um passo bsico: investigar quais dos contemplados pelo Mais
Museus estavam abertos e funcionando (em meados de 2011). Detalhando melhor, buscou-se,
dos museus contemplados pelo primeiro edital Mais Museus em 2007, quantos firmaram
convnios, quantos prestaram contas e quantos estavam abertos e funcionando (em meados de
2011). Constatou-se que no eram muitos, menos de vinte e cinco, todos da primeira edio
do Mais Museus.
Pelas entrevistas, se nota preocupao com o apoio social no sentido de busca pelo
museu de envolver a populao em suas atividades. Os responsveis pelos museus tentam
envolver a comunidade mediante agendamento de visitas ao museu pelas escolas municipais,
como se nota nos cinco trechos reproduzidos abaixo:
Busca-se incentivar a visitao para as escolas municipais, estudantes e professores

da regio
Uma vez por semana a gente recebe uma escola
A visitao aqui at que boa. mais das escolas municipais pblicas. As escolas
realizam trabalho.
E tem a visitao das escolas. A gente considera como a exposio de um acervo
cultural que fez parte da histria do municpio.
A visitao acho que tambm vem aumentando, principalmente nos dois ltimos
anos, por conta das escolas e porque tudo um processo, a pessoa comea a valorizar
a prpria cultura e a ela comea a divulgar tambm.
H clara inteno e tentativas de desenvolver aes comunitrias e de se fazer notar

pela comunidade. Esse um movimento que parte do museu para a sociedade, e no da
sociedade para o museu:
119
O objetivo estar exercendo uma influncia na sociedade.

A gente tem um envolvimento da comunidade, no to grande quanto o que
queramos...
E uma das representantes do governo entrevistada tem viso clara sobre isso:
Quem visita os museus criados pelo Mais Museus? Vou te dizer quem o pblico.
o pblico escolar. So as escolas. E, depois, depende do museu. Depende da
programao. Tem de fazer incentivo para a populao visitar. Trabalhar com a
populao para construir o museu, se identificar, vivenciar o museu
Merece destaque o fato de que, entre os oito entrevistados contemplados pelo Mais
Museus, h dois entrevistados que mencionaram que seus respectivos museus no estavam
abertos comunidade:
O acervo que est aqui em casa no aberto ainda visitao pblica.

S que tem de ser por agendamento. Como rea rural e a visitao guiada, sempre
tem que ter algum do instituto para ir junto, ou voluntrio que a gente fez treinamento
ou gente de um projeto que a gente desenvolveu de capacitar os pescadores artesanais.
A gente agenda. Tem de ser no mnimo quatro pessoas, porque meio distante e tem
que compensar a visitao. Mas em geral, como so grupos agendados e guiados, so
grupos de doze pessoas.
Portanto, esses dois claramente no atendem categoria de anlise de apoio social sob
nenhum dos seus aspectos; e no esto contribuindo para que o Mais Museus alcance seu
objetivo de democratizao de acesso, como bem afirmou uma representante do governo
federal:
Agora, um museu que agenda visita, que fica fechado, no atende ao objetivo. Tem
de corrigir pelos critrios do edital, melhorar nas exigncias do edital. Para ser museu
tem de estar aberto ao pblico, no isso de ir buscar a chave, tem de ter horrio de
funcionamento estabelecido.
Pensando a categoria de anlise apoio social, nota-se, no Mais Museus, manifestao

de busca, por parte do museu (no governo municipal), de envolvimento da comunidade com
suas aes; mas no h ou h em baixssimo nvel apoio da sociedade ao museu. De qualquer
forma, esse tipo de apoio social (da sociedade ao museu) no pareceu ser muito relevante,
pois se consegue implantar museus sem esse tipo de apoio. A nica evidncia de apoio social
influenciando o processo de implementao foi o do abaixo-assinado para sensibilizar a
prefeitura, quando o apoio social apareceu como mecanismo para conseguir apoio
institucional, conforme mencionado anteriormente. Portanto, o apoio social nem sempre
120
parece ser categoria de anlise necessria para a implementao via este instrumento, embora
em um dos casos apontados tenha sido fator fundamental. Mas mesmo nesse caso
mencionado, a iniciativa para a mobilizaao partiu do prprio implementador na ponta, ou
seja, no sentido museu-sociedade (e no da sociedade para o museu). J em termos do
atingimento do objetivo da poltica, que a democratizao do acesso, o uso do museu pela
comunidade extremamente relevante. A pesquisa apontou claramente a distino dessas
duas direes e suas distintas relevncias para o processo de implementao e para o
atingimento do objetivo da poltica.
4.1.1.7. Concluso Assistncia Financeira

Dos resultados e discusses, podemos extrair concluses sobre o instrumento
assistncia financeira quanto ao processo de implementao e quanto ao atingimento do
objetivo proposto.
Em relao ao processo de implementao, v-se que na escolha deste instrumento,

foi colocada muita nfase na capacidade de incentivos financeiros serem suficientes para
induzir a ao desejada. No entanto, outros fatores do processo de implementao via
assistncia financeira minam a efetividade dos incentivos financeiros. Alm disso, da maneira
como est desenhado, requer iniciativa por parte do municpio, e isso impe um grande
gargalo inicial: 90% ou mais dos potenciais municpios que poderiam se inscrever no
chegam sequer a apresentar propostas. Dos que apresentam propostas, uma proporo
razovel no cumpre com os requisitos de documentao. O processo de implementao sofre
um afunilamento j em suas fases iniciais. Aps a fase inicial, a responsabilidade do processo
de implementao, enquanto instalao do museu, fica inteiramente sob responsabilidade dos
implementadores locais, dependendo da capacidade e do interesse desses implementadores na
ponta, locais, e principalmente do apoio institucional que conseguem mobilizar em prol dos
recursos necessrios para a manuteno do museu.
Resumindo os resultados por categoria de anlise, temos que o Mais Museus atende
majoritariamente municpios (e no museus privados, ou estaduais ou federais) e seus
incentivos legais esto desenhados para que isso assim ocorra. Isso em si tem o potencial de
democratizar o acesso, focalizando municpios de menor porte. Assim, seus incentivos legais
esto desenhados e so implementados de forma a ter impacto positivo sobre a
121
democratizao das oportunidades de acesso. Quanto aos incentivos financeiros, o Mais

Museus comprometeu, nas trs edies, oramentariamente (embora nenhum dos convnios
da terceira edio estivesse concretizado em meados de 2011), aproximadamente cinco
milhes de reais do governo federal. Esses nmeros resultam em uma mdia de gasto de
setenta mil por museu, caso todos sejam de fato implementados, pois aprovou a criao, de
2007 a 2011, de aproximadamente 70 museus (setenta ganhadores, somando as trs edies),
mas tem de fato criado em meados de 2011, das trs edies, no mximo quarenta e sete
museus, e essa pesquisa conseguiu identificar, tanto na anlise documental quanto na
entrevista, menos de vinte museus em efetivo funcionamento. Assim, embora os recursos
aparentemente no apresentem empecilhos democratizao das oportunidades de acesso,
pois os montantes parecem suficientes (70 mil por museu em municpio de pequeno porte),
parece haver empecilhos para firmar os convnios e de fato efetivar o uso dos recursos.
Os responsveis pelos museus contemplados parecem ter total autonomia, mas em
geral associam essa autonomia a dificuldades referentes falta de apoio institucional, em vez
de verem como um ponto positivo de maior independncia. Assim, contrrio ao que indica a
literatura referente a esta categoria de anlise, a autonomia est presente mas parece no
contribuir para o atingimento do objetivo da poltica.
Quanto questo informacional, apesar dos esforos de divulgao, apresenta falhas
entre governo e pblico em potencial, visto que apenas 10% dos potenciais interessados
apresentam projetos (nmero de projetos inscritos face ao nmero de municpios que atendem
aos pr-requisitos do programa). Notaram-se tambm problemas informacionais devido
fragmentao de aes em vrios rgos do Governo Federal; alm de inconsistncias em
publicaes do mesmo rgo (Ibram) quanto aos museus existentes e suas atividades. Um
exemplo disso que de todos os ganhadores das trs edies, apenas sete constam do Guia
dos Museus Brasileiros (BRASIL, 2011). Por ltimo, das entrevistas depreende-se que a
informao sobre a existncia do Mais Museus enquanto instrumento de implementao da
Poltica Nacional de Museus s chega aos potenciais interessados por iniciativas, aes e
esforos do prprio Ibram; o que demonstra baixa institucionalizao do instrumento e forte
dependncia do rgo central para seu bom funcionamento. Ainda sobre questes
informacionais, os documentos exigidos parecem apresentar uma barreira, pois o ndice de
desclassificao devido a erros ou falhas de documentao elevado (aproximadamente
122
50%). Todas essas dificuldades informacionais podem apresentar impacto negativo no

potencial de democratizao das oportunidades de acesso.
Quanto a etapas e tempo, a implementao do Mais Museus demora em mdia trs
anos para cumprir seu ciclo, o que parece ser um tempo demasiado longo. Caso seja mantido
este ritmo, observado nesses primeiros anos do uso do instrumento Mais Museus (perodo em
foco nesta tese), o governo levar mil anos para implantar um museu em cada um dos
municpios brasileiros. Suas etapas no esto institucionalmente estabelecidas. Para seguir um
cronograma anual, a quarta edio teria de ter sido lanada em dezembro de 2010 ou no
mximo em janeiro de 2011, e s foi lanada em outubro de 2011. Suas etapas, embora sigam
regras gerais para convnios com o governo federal, no esto estipuladas em calendrios
muito rgidos. Assim, as etapas e tempo envolvidos no Mais Museus podem impedir sua
capacidade para democratizao das oportunidades de acesso.
O Mais Museus parece no sofrer interferncias polticas, pois a filiao partidria do
prefeito no se apresentou como fator relevante no processo de seleo dos projetos
ganhadores do Mais Museus. Isso tambm indica potencial de democratizao das
oportunidades de acesso. No entanto, um instrumento que necessita do apoio institucional se
entendido como apoio do prefeito, da prefeitura; para sua manuteno e sustentabilidade no
tempo. Essa necessidade parece ser facilmente contornada pelos contemplados que foram
entrevistados, que afirmam manter boas relaes com os mantenedores dos respectivos
museus sem no entanto comprometerem-se politicamente. Cabe observar, portanto, que
embora o alinhamento do prefeito com o partido que controla o governo federal
aparentemente no tenha grande influncia para o sucesso no Mais Museus, o alinhamento ou
ao menos o bom relacionamento dos responsveis do museu com a prefeitura parece
fundamental. Essa questo pode ser mais bem investigada em pesquisas futuras.
Quanto ao apoio social, ficou clara a distino das duas direes: do museu para a
comunidade; e da comunidade para o museu. Essas duas direes tm distintas relevncias
para o processo de implementao e para o atingimento do objetivo da poltica. Aes da
comunidade para o museu so pouco relevantes para a implantao do museu e para a
implementao da Poltica Nacional de Museus; mas aes do museu para a comunidade so
fundamentais para o atingimento do objetivo da poltica. Os responsveis pelos museus
tentam envolver a comunidade mediante agendamento de visitas aos museus pelas escolas
municipais, e mediante desenvolvimento de aes comunitrias e sensibilizao da
123
comunidade. relevante notar tambm que no Mais Museus foram poucos os museus criados
at hoje; e dois no ficam abertos ao pblico, claramente no contribuindo para que o Mais
Museus alcance seu objetivo de democratizao de acesso.
O instrumento governamental assistncia financeira teria um intuito primordial de
reduzir o peso do Estado, de delegar aes governamentais, que em vez de serem executadas
via gesto direta, seriam executadas por terceiros. , portanto, um instrumento que visa
induzir a ao para que outros implementem aes que levem ao que o governo deseja atingir.
No entanto, embora seja um instrumento que visa induzir a ao, h dedicao de tempo e de
recursos pelo implementador central. No caso especfico, o Ibram incorre em dedicao de
tempo e de custos para envolver seus funcionrios para elaborao, lanamento e organizao
do edital; organizao e anlise das inscries e dos projetos inscritos; divulgao do
resultado; acompanhamento da implementao na ponta. Todo um grupo de servidores no
governo federal envolvido para implementao desse instrumento. A assistncia financeira
mobiliza boa parte das aes do Ibram. Assim, em vez de delegao de aes, h uma
substituio de aes. O governo federal continua diretamente envolvido, mas em vez de
agindo diretamente para promoo de museus, a ao indireta, para que prefeituras
promovam museus. Mas o tempo e o custo do governo federal para implementar a Poltica
continuam sendo despendidos. De certa forma, neste instrumento o governo agindo em
gesto direta, trabalhando para viabilizar a assistncia financeira. Em outras palavras: as aes
da gesto direta passam de aes finalsticas (para viabilizao direta de museus) para aes
de gesto que permitam que outros museus desenvolvam as aes finalsticas (aes de gesto
como lanamento de editais, conferncia de inscries, seleo de projetos etc). Isso poderia
levar a questionamentos acerca das vantagens do instrumento assistncia financeira, pelo
menos no contexto da poltica aqui investigada. Teria que haver vantagens (e h, ao menos
relacionadas capilaridade) para justificar a mudana das aes diretas do governo. Mesmo
porque os recursos utilizados nesse instrumento, no que diz respeito implantao de museus,
so do governo federal; sendo a contrapartida da prefeitura representada pelo acervo e pelo
local para implantao, e sua posterior manuteno, como foi apontado anteriormente.
Um resumo do que foi apresentado aqui se encontra no Quadro 8.
Em relao ao atingimento do objetivo proposto, pode-se concluir que o Mais

Museus pode vir a apresentar potencial de democratizao de acesso, mas em suas primeiras
trs edies sua implementao foi bastante incipiente e tmida.
124
Em relao ao processo de implementao, a assistncia financeira se mostra bastante

adequada e gera bons resultados em localidades onde h forte apoio institucional, ou seja,
onde a prefeitura tem capacidade de apresentar, executar e dar manuteno aos projetos. E
viu-se que para obter esse apoio institucional, o apoio social pode ser fundamental. Outro
aspecto que os mecanismos utilizados para implementao deste instrumento deste
instrumento esto inseridos na Administrao Pblica Federal com vis mais historicamente
de implementao top-down, enquanto, por ser um instrumento mais descentralizado,
funcionaria melhor com um enfoque de implementao bottom-up. Como exemplo, pode-se
citar que no basta o Ibram lanar um edital porque poucas prefeituras se inscrevem. Seria
preciso um trabalho nas prefeituras, para aumento da capacidade de apresentar e gerir bons
projetos. E tambm no basta solicitar prestao de contas aos moldes da prestao de contas
mais centralizada. H museus fechados ou mesmo ainda no implantados cujas situaes
fogem do conhecimento do Ibram, embora oficialmente estejam em dia com a papelada.
preciso outras formas de divulgao e de acompanhamento, monitoramento e fiscalizao em
instrumentos mais descentralizados, como o a assistncia financeira.
Encerra-se aqui a anlise do caso Assistncia Financeira, com seus resultados e
discusso. Vejamos agora os dois outros casos: os instrumentos governamentais renncia
fiscal e gesto direta.
125
Quadro 8. Implementao via Assistncia Financeira

Entrevistas
Implementador central Ibram
Implementador na ponta Funcionrio da prefeitura
Principal preocupao Manuteno
Categoria de anlise mais frequente nas entrevistas Apoio institucional
Categoria de anlise menos frequente nas
Autonomia
entrevistas
Palavras mais citadas Gente, projeto, prefeitura
Incentivos
Como incentiva o investimento em museus Incentiva prefeituras a criarem museus
Como incentiva a desconcentrao geogrfica Focalizado em pequenos municpios sem museus
Vantagens para o implementador central Permite chegar aos rinces, leva museu aonde no h
Vantagens para o implementador na ponta Acesso a recursos financeiros para implantao do museu
Exigncias de documentao, exigncias legais e
necessidade de engajamento da prefeitura.
Desvantagens deste instrumento
Implementao fica merc de capacidade e interesse de
implementadores locais.
Autonomia
Ibram (implementador central). Viu-se que na seleo dos
projetos critrios formais e tcnicos predominam (e no
na seleo dos projetos
critrios polticos), o que um ponto positivo na
implementao da Poltica via assistncia financeira.
Prefeitura (implementador na ponta). Embora exista
na implementao da poltica no museu autonomia, o apoio institucional da prefeitura
fundamental para viabilizar a implementao.
Informaes
Entre governo e museus Divulgao dos editais
Intragoverno Entre Ibram, Iphan e MP (convnios)
Sobre quem e como fiscaliza, publicaes com dados
Dentro do prprio Ibram
discrepantes
Etapas e tempo
Etapas Oito (quatro com Ibram, quatro com contemplados)
Tempo Ciclo mdio de trs anos
Apoio institucional
O aspecto poltico no se mostrou relevante, preciso ter
Para criao do museu infraestrutura que permita elaborar, inscrever e implantar
um projeto.
Apoio da prefeitura necessrio para garantir a
Para manuteno do museu
manuteno do museu.
Apoio social
Apoio da sociedade ao museu e poltica pblica Mecanismo para obter apoio institucional.
Presente na preocupao dos implementadores e relevante
Esforos do museu para envolver a sociedade
para a questo da democratizao do acesso.
Concluso
Geograficamente bem direcionado, mas de dimenses
Democratizao das oportunidades de acesso
ainda insignificantes.
Mais adequado onde haja forte apoio institucional.

Processo de implementao da poltica
Necessita implementao bottom-up.
Fonte: elaborao prpria.

126
4.1.2. Renncia Fiscal na Poltica Nacional de Museus

A Lei Rouanet a Lei n. 8.313, de 23 de dezembro de 1991, que a Lei Federal de
Incentivo Cultura. Ela institui o Programa Nacional de Apoio Cultura (Pronac), que
formado por trs mecanismos: o Fundo Nacional de Cultura (FNC), o Incentivo Fiscal
(Mecenato) e o Fundo de Investimento Cultural e Artstico (Ficart).
O FNC destina recursos a projetos culturais por meio de emprstimos reembolsveis

ou cesso a fundo perdido. O Programa de Difuso e Intercmbio Artstico e Cultural, que
viabiliza o repasse de recursos para a compra de passagens para a participao de eventos de
natureza cultural a serem realizados no Brasil ou no exterior, tambm utiliza recursos deste
Fundo. O Mecenato viabiliza benefcios fiscais para investidores que apoiam projetos
culturais sob forma de doao ou patrocnio, onde empresas e pessoas fsicas podem utilizar a
iseno em at 100% do valor no Imposto de Renda e investir em projetos culturais,
divulgando ao mesmo tempo sua imagem institucional e sua marca. um mecanismo de
incentivo fiscal ou, da perspectiva de teorias sobre instrumentos de polticas pblicas, um
instrumento de renncia fiscal. O Fundo de Investimento Cultural e Artstico - Ficart
funcionaria sob a forma de condomnio, sem personalidade jurdica, caracterizando comunho
de recursos destinados aplicao em projetos culturais e artsticos, mas esse mecanismo at
meados de 2011 no tinha sido utilizado.
Assim, o principal destaque da Lei Rouanet tem sido nos ltimos anos propiciar
incentivos fiscais, possibilitando que empresas e cidados apliquem parte do Imposto de
Renda devido em aes culturais. Caracteriza-se, portanto, como um instrumento de renncia
fiscal, como ser detalhado mais adiante.
O Art. 1 da Lei Rouanet determina que preciso canalizar e captar recursos de modo
a promover e estimular a regionalizao da produo cultural e artstica brasileira, com
valorizao de recursos humanos e contedos locais (inciso II). O Art. 4 determina que os
projetos devem ter a finalidade de estimular a distribuio regional equitativa dos recursos a
serem aplicados na execuo de projetos culturais e artsticos (inciso I) e ressalta a
importncia do enfoque regional (inciso II). Reforando essa diretriz, conforme documento de
11 de novembro de 2007 que estabelece critrios e procedimentos para a Comisso Nacional
de Incentivo Cultura - CNIC no que tange o incentivo fiscal regido pela Lei Rouanet, os
projetos culturais devero conter alternativas para a ampliao do acesso da populao aos
127
bens culturais e em caso de no haver previso por parte do proponente, a CNIC definir as
formas de acesso de que trata este critrio.
H um debate acerca da renncia fiscal instituda pela Lei Rouanet que pode ser
resumido da seguinte forma: Para uns, o mecenato construdo na dcada de 1990 implicaria
na desresponsabilizao do Estado em termos polticos ou simplesmente significa uma opo
liberal de ao pblica que permitiria aos empresrios a deciso final da alocao de
recursos (SILVA, MIDLEJ, 2011, p. 17-18). Ou seja, esta renncia fiscal se baseia na crena
que o mercado tem potencial e permite um processo de alocao de recursos de forma eficaz e
at equitativa. No entanto, para outros, apenas o Estado com sua priorizao poltica capaz
de privilegiar a equidade e a democracia cultural. (SILVA, MIDLEJ, 2011, p. 20). H ainda
o entendimento de que o incentivo fiscal, via renncia tributria, aparece tanto como mtodo
de financiamento quanto como mecanismo para superao temporria da crise fiscal do
Estado (SILVA, MIDLEJ, 2011, p. 20). Esta tese no entra nesse debate, mas seu objetivo
investigar se possvel notar a contribuio da renncia fiscal para a democratizao das
oportunidades de acesso a museus. Assim, uma das suposies iniciais era que, dos trs
instrumentos pesquisados, a renncia seria a que menos contribuiria para a democratizao,
por ser o instrumento com resultados mais concentrados geograficamente.
O mecanismo de incentivos fiscais da Lei n 8.313/1991 (Lei Rouanet), conforme

atesta o Ministrio da Cultura, uma forma de estimular o apoio da iniciativa privada ao setor
cultural. O proponente apresenta uma proposta cultural ao Ministrio da Cultura e, caso seja
aprovada, autorizado a captar recursos junto a pessoas fsicas pagadoras de Imposto de
Renda ou empresas tributadas com base no lucro real visando execuo do projeto. Os
incentivadores que apoiarem o projeto podero ter o total ou parte do valor desembolsado
deduzido do imposto devido, dentro dos percentuais permitidos pela legislao tributria. Para
empresas, at 4% do imposto devido; para pessoas fsicas, at 6% do imposto devido. A
deduo concorre com outros incentivos fiscais federais, sem, contudo, estabelecer limites
especficos, o que poder ser aplicado em sua totalidade no incentivo cultura. A opo do
contribuinte. Nisso consiste o que estamos tratando aqui por Renncia Fiscal.
Como atestou o ministro da cultura de 2003 a 2008, Gilberto Passos Gil Moreira
(Gilberto Gil), a Lei Rouanet representa o dobro do oramento que o Ministrio da Cultura
128
dispe, ou, melhor dito, o montante investido em cultura pela lei de incentivo o dobro da
capacidade de investimento direto que o ministrio tem (SILVA, MIDLEJ, 2011, p. 125). O
ministro da cultura do perodo de 2008 a 2010, Joo Luiz Silva Ferreira (Juca Ferreira)
concorda, atestando que a renncia se manteve como a maior fonte para se financiar a
cultura, embora represente privatizao de recurso pblico (SILVA, MIDLEJ, 2011, p.
139) e at por isso tem a sua marca fincada na reformulao da Lei Rouanet (SILVA,
MIDLEJ, 2011, p. 130). Embora essa reformulao ainda estivesse, em agosto de 2011, em
processo, sem que tivesse ainda se concretizado em resultados.
Em relao aos museus, a situao no diferente. A renncia fiscal o instrumento

com maior representatividade financeira no total do investimento do governo federal em
museus (Figura 6 e Tabela 2).
140.000.000
120.000.000
100.000.000
FNC/Tesouro
80.000.000
Monumenta
Mecenato*
60.000.000
Total
40.000.000
20.000.000
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Figura 6. Investimentos em museus pelo Sistema MinC

Fonte: Siafi, SalicNet, Monumenta. Elaborao: MinC (BRASIL, 2010c).
A linha mais baixa mostra os investimentos em museus pelo Monumenta. O

Monumenta um programa de recuperao do patrimnio cultural urbano brasileiro,
executado pelo Ministrio da Cultura e financiado pelo Banco Interamericano de
Desenvolvimento - BID (www.monumenta.gov.br), visando preservao sustentada de
stios histricos, programa no qual vrios museus do Brasil esto sendo contemplados. Nota-
129
se que os montantes so baixos e estveis. A linha FNC/Tesouro representa o Fundo Nacional

de Cultura e os recursos do Tesouro. O Fundo Nacional de Cultura um dos mecanismos da
Lei Rouanet, mas no o mais representativo. A esto os recursos utilizados para
implementao via assistncia financeira (Mais Museus) e via gesto direta (Museus do
Ibram). O montante vem crescendo ao longo dos anos, devido maior participao do MinC
no oramento da Unio, mas ainda baixo se comparado ao mecenato. A linha mais alta que
as demais referente ao Mecenato; ou seja, aos recursos arrecadados via incentivo fiscal,
principal mecanismo da Lei Rouanet. o mais significativo e o que mais contribui para a
curva total (acima das demais o total da soma dos trs recursos).
Tabela 2. Investimentos em Museus pelo Sistema do Ministrio da Cultura

Ano FNC/Tesouro Monumenta Mecenato Total
2001 14.594.159,00 - 5.449.653,57 20.043.812,57
2002 17.373.248,00 80.580,50 7.029.603,17 24.483.431,67
2003 21.828.327,00 1.291.556,88 21.561.104,43 44.680.988,31
2004 19.285.105,00 1.691.434,22 22.840.465,13 43.817.004,35
2005 29.529.927,00 2.506.963,40 58.791.261,33 90.828.151,73
2006 29.446.127,00 2.519.891,94 82.898.497,96 114.864.516,90
2007 31.945.860,00 3.312.249,42 84.579.146,37 119.837.255,79
2008 42.927.833,00 3.545.178,35 72.594.550,54 119.067.561,89
2009 43.236.132,35 2.622.723,74 73.355.216,03 119.214.072,12
Fonte: Siafi, SalicNet e Monumenta.
Com base nas seis categorias de anlise do modelo conceitual, que foram codificadas,
a anlise de frequncia dos cdigos revelou que a categoria de anlise mais presente nas
entrevistas a relacionada a etapas e tempo, seguida de informao. A terceira categoria de
anlise mais presente incentivos, seguida de apoio institucional. Por ltimo, apoio social e
autonomia. Na Figura 7 temos um agrupamento das categorias de anlise, conforme a
quantidade de citaes para cada categoria de anlise codificada.
130
Figura 7. Quantidade de citaes para cada categoria de anlise: renncia

enncia fiscal
codificadas
Tambm com ajuda do software NVIVO9, agrupando as categorias de anlise por

similaridade de palavras, temos alguns resultados interessantes, como
c mo nos mostra a Figura
F 8.
V-se a autonomia como a categoria de anlise menos vinculada s demais categorias de
anlise (como foi o caso, tambm, no instrumento assistncia financeira
financeira) e v-se que algumas
categorias de anlise esto inter-relacionadas,
inter tais como incentivos e etapas e tempo; e como
apoio institucional e apoio social.
social Isso ficar mais claro na anlise por categoria de anlise.
Figura 8.. Cdigos agrupados por similaridade de palavras:

palavras renncia fiscal
Analisando a frequncia
equncia das palavras com quatro letras ou mais, tem-se
tem que MinC e
Petrobrs so as palavras mais frequentes nas oito entrevistas (atrs apenas das palavras:
para, projeto, muito, porque, como e voc).
131
Como resultado da anlise dos dados dos museus na Rouanet, temos o que ser
apresentado a seguir, categoria de anlise por categoria de anlise, com base na anlise
documental e nas entrevistas. Para fins de anlise deste instrumento so considerados
implementadores na ponta os proponentes de projetos na Lei Rouanet; e como implementador
central o MinC.
4.1.2.1. Incentivos
Conforme mencionado quando da discusso das bases tericas para comparao
(seo 2.5.) e da mesma forma como foi discutido para o instrumento assistncia financeira, a
anlise da categoria de anlise incentivos para o instrumento renncia fiscal segue a mesma
lgica:
como o instrumento incentiva o investimento de recursos em museus;
como o instrumento incentiva a desconcentrao geogrfica; e
vantagens e desvantagens que o instrumento oferece para a implementao da poltica.
O uso da Lei Rouanet na implementao da Poltica Nacional de Museus tem por

objetivo incentivar o investimento de recursos em museus mediante captao de recursos do
setor privado.
O valor captado pelos museus via Lei Rouanet vinha crescendo de 2003 a 2006, mas
teve uma forte queda em 2007, primeiro ano do segundo mandato do Presidente Lula,
voltando praticamente ao patamar de 2003, para ao final dar um grande salto, em 2010, ltimo
ano do segundo mandato. O pico foi atingido em 2006 e depois superado em 2010, ambos
anos de perodo eleitoral10 (Figura 9).
10
Provavelmente devido a recursos disponibilizados pelas empresas estatais, mas isso uma suposio que pode
ser futuramente investigada.
132
40.000.000,00
35.000.000,00
30.000.000,00
25.000.000,00
20.000.000,00
15.000.000,00
10.000.000,00
5.000.000,00
-
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Figura 9. Valor total captado pelos museus via Rouanet (1996-2010)
Fonte: SalicNet. Elaborao prpria.
A quantidade de projetos que conseguiu captao tambm veio crescendo, atingiu seu
pico em 2006, mas depois diminuiu um pouco, sem, contudo, voltar ao patamar de 2003; e o
aumento no final do perodo analisado (2010) tambm no foi to grande quanto ao aumento
financeiro (Figura 10).
40
35
30
25
20
15
10
5
0
199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010
Figura 10. Evoluo da quantidade de projetos de museus com captao, ano a ano.
A mdia dos valores captados variou muito, no acompanhando os valores gerais nem
os quantitativos, como mostra a Figura 11. O pico foi em 2005 e depois superado em 2010; e
em 2007 houve uma queda com valor mdio menor que o encontrado em 2003 (Figura 11).
mdia do valor captado por projeto

1.400.000,00
1.200.000,00
1.000.000,00
800.000,00
600.000,00
400.000,00
200.000,00
-
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Figura 11. Evoluo do valor mdio captado por museus, por projeto
133
No entanto, a mdia no um dado significativo, pois h forte concentrao de

recursos em poucos projetos. E aqui vemos como o instrumento incentiva (ou no) a
desconcentrao geogrfica. Os projetos que conseguem captao esto concentrados na
regio sudeste. E mesmo dentro do universo dos projetos que conseguem captao, h forte
concentrao de recursos em poucos projetos. Mais da metade dos recursos captados
destinado apenas dois ou trs projetos por ano (Quadro 9).
Em 2003, 61% dos recursos captados foram captados por apenas dois projetos. Em
2008, trs projetos responderam pela captao de 75% dos recursos. A forte concentrao em
poucos projetos se observa em todos os anos do perodo analisado.
Pode-se argumentar que a concentrao decorrncia do prprio instrumento que, por

se apoiar em mecanismos de mercado, gera concentrao. A lgica da Lei Rouanet seria
captar recursos do setor privado. Apenas os projetos mais atraentes e com algum apelo
comercial conseguiriam captao no setor privado. E os mais atraentes e com apelo comercial
so poucos. Da a suposio inicial da pesquisa era que seria o instrumento menos adequado
para alcanar o objetivo de democratizao das oportunidades de acesso.
Quadro 9. Museus com Captao pela Rouanet e grau de concentrao.

Ano Quantidade de projetos Valor captado no ano Concentrao
aprovados que
obtiveram captao
2003 16 10.204.083,67 61% para dois projetos
2004 17 10.683.764,63 53% para trs projetos
2007 35 9.987.318,30 53% para cinco projetos
Em suma, h dispositivos na Lei 8.313/91 (Lei Rouanet) para promover a

desconcentrao. Seu Art. 1 determina que preciso canalizar e captar recursos de modo a
promover e estimular a regionalizao da produo cultural e artstica brasileira, com
valorizao de recursos humanos e contedos locais (inciso II). O Art. 4 determina que os
projetos devem ter a finalidade de estimular a distribuio regional equitativa dos recursos a
serem aplicados na execuo de projetos culturais e artsticos (inciso I) e ressalta a
importncia do enfoque regional (inciso II). No entanto, apesar de haver incentivo legal e
institucional para desconcentrao dos recursos, seu resultado se apresenta bastante
134
concentrado. Em sua concepo, a referida lei ofereceria incentivos para melhor distribuio
da oferta de cultura em todo o pas. Na prtica, nota-se que oitenta por cento dos recursos
captados pela Lei Rouanet so para as cidades So Paulo e Rio de Janeiro, havendo forte
concentrao.
E, finalmente, por que o implementador utiliza esse instrumento? Do ponto de vista

do MinC e do Ibram, o motivo captar recursos do setor privado, como foi dito
anteriormente. Assim, voltando questo da captao de recursos do setor privado para os
museus, notou-se que no exatamente o setor privado que est sendo atrado a financiar
projetos museais. Entre os financiadores da Lei Rouanet, v-se forte presena de empresas
estatais, portanto, o prprio setor pblico. Como se pode ver na Tabela 3, em 2005, 56% dos
valores captados pela Lei Rouanet vieram de empresas estatais. Em todos os anos a
participao das empresas estatais esteve acima de 30% (exceto em 2010), o que indica que a
participao do setor privado no financiamento de museus ainda menor do que parece ao se
examinar os nmeros referentes Rouanet como um todo. A participao das estatais
significativa tanto em termos de valores quanto em termos de quantidade de projetos
apoiados. Em 2005, 86% dos projetos de museus que conseguiram captao via Lei Rouanet,
conseguiram captar de empresas estatais. Em todos os anos exceto 2004 e 2010 a participao
de estatais ficou acima de 50%, em termos de quantidade de projetos que conseguiram
captao. Nas entrevistas, encontra-se uma percepo disso tambm:
Por ser uma empresa estatal, ela tem uma poltica de patrocnio diferente, no s de
retorno financeiro mas tambm de retorno institucional, que muitas vezes em uma
empresa particular mais difcil porque ela tem compromissos imediatos comerciais.
Uma empresa estatal s vezes pode ter o luxo de no ter esse retorno imediato, ela
tem uma preocupao mais institucional, mais fiel linha de patrocnio.
Tabela 3. Empresas Estatais na Lei Rouanet no setor Museus

Quantidade
Mdia do valor % do valor captado
de projetos % da quantidade de
Valor captado Quantidade de captado por Valor financiado que foi financiado
Ano financiados projetos financiados
(A) projetos (B) projeto (C = por estatais (D) por estatais (E =
por estatais por estatais (G = F/B)
A/B) D/A)
(F)
2003 10.204.083,67 16 637.755,23 3.325.000,00 32,6% 9 56,3%
2004 10.683.764,63 17 628.456,74 3.840.342,19 35,9% 6 35,3%
2005 22.079.558,50 21 1.051.407,55 12.329.992,94 55,8% 18 85,7%
2006 24.016.470,12 38 632.012,37 10.202.942,29 42,5% 30 78,9%
2007 9.987.318,30 35 285.351,95 3.251.629,56 32,6% 24 68,6%
2008 11.122.463,90 28 397.230,85 3.871.834,20 34,8% 20 71,4%
2009 9.504.644,22 23 413.245,40 2.874.686,56 30,2% 16 69,6%
2010 34.626.867,78 27 1.282.476,58 4.056.606,06 11,7% 6 22,2%
Fonte: SalicNet. Elaborao: prpria.
135
Esse alto ndice de participao das empresas estatais no passou despercebido ao

Ministrio da Cultura - MinC. O ministro Gilberto Passos Gil Moreira, ministro da cultura de
2003 a 2008, embora tenha alardeado o slogan investimentos privados com polticas
pblicas (SILVA, MIDLEJ, 2011, p. 119), argumenta que as empresas estatais so, a rigor,
entes privados, porque funcionam com a lgica privada, e que foi um grande mrito do
ministrio ter logrado xito no esforo de alinhamento das polticas dessas estatais com as
polticas pblicas do ministrio (SILVA, MIDLEJ, 2011, p. 122), ressaltando que a presena
das estatais tem um papel fundamental para o sucesso da poltica (SILVA, MIDLEJ, 2011, p.
127).
Ora, chamar empresas estatais de setor privado pode at atender a critrios de direito
do ponto de vista de pessoa jurdica, mas no atende ao esprito da lei de incentivo quanto
captao de recursos diretamente de empresrios ou mecenas pertencentes ao setor privado
propriamente dito.
A presena das estatais mais fortemente notada se analisamos a quantidade de
projetos do que seus valores, ou seja, os projetos financiados pelo setor privado propriamente
dito so em quantidade menor, mas recebem proporcionalmente mais recursos de cada
financiador. Essa anlise tem por base dados sobre museus no incentivo fiscal por consulta
direta SalicNet. No obstante, o Relatrio de Gesto do Ibram (BRASIL, 2010c) traz outros
nmeros (Tabela 4). Ao pesquisar o motivo da diferena, compreendeu-se que o relatrio
elaborado pelo Ibram considerou o total captado no setor privado, em vez do montante
oramentrio; total captado este que no est contabilizado separadamente. Alm disso, em
vez de buscar no banco de dados do MinC apenas os processos classificados como museu
(metodologia utilizada para confeco de relatrio do MinC e utilizada nesta tese), o relatrio
do Ibram foi elaborado a partir de uma busca processo a processo, computando, por exemplo,
projetos que esto classificados como sendo msica mas que tratam de msica no museu,
ou projetos que esto classificados como patrimnio mas que tratam de restaurao de
alguma estrutura fsica de um museu.
Mesmo com dados diferenciados, nota-se que, pelas duas metodologias (do MinC e
da tese), a renncia fiscal mediante a Lei Rouanet um mecanismo concentrador, pois no
perodo de 2003 a 2007, 3% dos proponentes concentraram 50% do volume captado; um
mecanismo desigual, pois em 2007, as regies Sul e Sudeste ficaram com 80% da verba
136
captada11, o Centro-Oeste ficou com 11%, o Nordeste com 6% e ao Norte restaram apenas
3%; e um mecanismo com baixa participao das empresas, pois de cada dez reais captados,
apenas um real dinheiro realmente captado, sendo os outros nove de renncia, conforme
dados do prprio governo (BRASIL, 2009). E conclui-se aqui que em cada um real de
dinheiro captado, ao menos metade disso captado do prprio setor pblico, das empresas
estatais. Portanto, do setor privado, capta-se menos de cinquenta centavos, para cada dez
reais.
Tabela 4. Despesas em Museus por Renncia Fiscal (Lei n. 8.313/91) conforme Relatrio de Gesto do
Ibram.
Ano Projetos com captao Total captado (R$)
2001 25 5.449.653,57
2002 27 7.029.603,17
2003 37 21.561.104,43
2004 34 22.840.645,13
2005 89 58.791.261,33
2006 142 82.898.497,96
2007 132 84.579.146,37
2008 146 72.594.550,54
2009 142 73.355.216,03
TOTAL 774 429.099.678,53
Fonte: BRASIL, 2010c.
Do ponto de vista do implementador na ponta, no caso, o proponente; atravs das

entrevistas se pode ver que o mais forte incentivo o recurso destinado poltica. Afirmam
unanimemente nas entrevistas que o que atrai na Rouanet so os valores. Os incentivos
financeiros so o grande motivador para a apresentao dos projetos. Todos os proponentes
decidiram utilizar esse instrumento de renncia fiscal via lei Rouanet para ter acesso aos
recursos:
muito mais difcil conseguir as doaes sem esse incentivo fiscal. A Lei Rouanet
ajuda muito.
Se a pessoa no pode debitar o valor total do imposto, ento fica mais difcil ainda de
captar.
11
concentrador inclusive na inscrio, sendo que h mais projetos da regio sudeste inscritos. As porcentagens
to concetradas referentes captao reproduzem com maior nfase as porcentagens de inscrio de projetos
(que tambm apresentam concentrao geogrfica alta).
137
Alguns procuram aprovar o projeto para depois buscar captao e outros concorrem
aos recursos e percebem que exigncia do patrocinador, do edital Petrobrs, por exemplo.
Nas entrevistas afirmaram, ao responderem por que procurar a Rouanet:
Exige-se que o projeto tenha sido aprovado na Lei Rouanet

Uma das prerrogativas do Petrobrs cultural era que estivesse inserido na Lei
Rouanet
Foi um edital da Petrobrs que exigia que o projeto estivesse aprovado na Rouanet.
Tem que ser aprovado pela Rouanet.
Outro estmulo so as regras:
Entramos na Rouanet tambm porque no competitiva. O processo no

competitivo. Voc no est concorrendo com ningum, o mrito do projeto no est
em questo. Voc simplesmente tem de apresentar um projeto vivel e ele aprovado.
Nas leis municipais e estaduais, eu entro em uma competio com outros projetos. Na
Rouanet isso no acontece. O que facilita bem.
Nos editais do governo do estado ou do municpio muito mais difcil. O pessoal usa
mais a lei de incentivo do MinC mesmo. muito mais fcil do que qualquer outra. A
estadual, a fiscal, tem uns requisitos, se voc coloca um projeto no pode colocar outro
parecido, tem um monte de coisas. O do MinC muito melhor
Ou seja, a aprovao na Lei Rouanet ocorre de forma mais fcil do que a aprovao
em leis de incentivo estaduais, municipais ou distrital (caso do Distrito Federal). Mas isso se
d porque a aprovao na Lei Rouanet no garante o financiamento do projeto que foi
aprovado, garante apenas que o projeto aprovado possa buscar captao e que, caso consiga, o
financiador ter abatimentos no Imposto de Renda. Na Lei Rouanet, os projetos no esto
concorrendo entre si, porque aprovao e captao no esto vinculadas. Aprovao do
projeto na Lei Rouanet serve, assim, como uma espcie de certificado ou selo de qualidade.
Isso uma peculiaridade da Lei Rouanet. Diferentemente, a aprovao em leis de incentivo
subnacionais garante que o estado, o municpio ou o Distrito Federal de fato financiar aquele
projeto que foi aprovado. Assim, em estados e municpios h concorrncia pelos recursos,
fazendo com que a aprovao seja bem mais difcil, por j estar vinculada captao
(diretamente do governo estadual, municipal e at mesmo distrital, como o Fundo de Apoio
Cultura no Distrito Federal). Na Lei Rouanet, a aprovao mais simples, e o mais desafiador
a fase de captao.
138
Portanto, os incentivos que movem os proponentes a utilizarem esse instrumento

governamental so financeiros (recursos), legais (regras mais simples e obrigatoriedade para
concorrer a editais de estatais) e institucionais (ausncia de concorrncia, estrutura favorvel);
existindo como desincentivo a incerteza quanto a real possibilidade de captao. Haveria
incentivos e desincentivos aos financiadores tambm: as empresas patrocinadoras precisam
estar de alguma forma a par do funcionamento da Lei Rouanet, cumprir exigncias legais etc.
Como o foco aqui na poltica pblica, estamos olhando apenas a perspectiva governamental
e no as estratgias empresariais, embora haja custos para as empresas financiadoras tambm.
4.1.2.2. Autonomia
Novamente, neste instrumento investigou-se a autonomia sob dois pontos de vista.
No primeiro, v-se a autonomia referente seleo dos projetos que sero

financiados. Na renncia fiscal (Lei Rouanet), o governo apenas avaliza os projetos, cabendo
s empresas e financiadores optar por financi-los ou no. Conforme determina a legislao
citada, ao ter um projeto aprovado pela Lei Rouanet, o museu que teve seu projeto aprovado
deve buscar captao junto a empresrios; ou seja, buscar o recurso necessrio para
desenvolver o projeto aprovado. O projeto aprovado significa que o financiador poder abater
todo ou parte do montante financiado no Imposto de Renda futuramente. Assim, a aprovao
funciona como um maior poder de convencimento junto ao empresrio patrocinador, porque
as empresas que apoiam projetos por meio de leis de incentivo pagam menos impostos
(SILVA, 2007a, 2007b). H vrias classes e vrias alquotas, regras especficas para o
abatimento, nos impostos, do valor dedicado cultura, h inclusive a faixa de 100% de
abatimento. A empresa escolhe o que ser ofertado em termos de cultura, com recursos que
podem ser at 100% pblicos. O Estado financia, mas quem seleciona o mercado. A
autoridade est delegada, do governo aos financiadores diretos, embora o financiador final
seja de fato o prprio governo. Dentro do leque de projetos aprovados, h total autonomia aos
financiadores. E no h grandes dificuldades para se aprovar um projeto na Rouanet, sendo
aprovados mais de 90% de todos os projetos, inclusive dos apresentados por museus. Os que
no so aprovados, no o so devido a questes formais, e no de contedo, que podem sofrer
no mximo pequenas variaes de valores.
139
No segundo, pode-se ver a questo da autonomia do ponto de vista do implementador

do projeto financiado, que no caso da renncia fiscal para fins desta tese o proponente.
Aqui, o grau de autonomia do implementador do projeto (proponente que o implementador
do museu ou o responsvel executante do projeto) em relao ao governo tambm bastante
amplo. Pode ser que a autonomia fique restrita a determinaes do financiador (empresa
financiadora ou pessoa fsica). Mas em relao ao governo, h muita autonomia. As restries
so mnimas e relacionadas prestao de contas ao final do projeto. Todos os proponentes
afirmaram que dispunham de total autonomia para implementao, mas nem sempre viam isso
como uma qualidade positiva, j que a autonomia total implica tambm, como um proponente
afirmou, um se vira; uma falta de apoio institucional para realizar as aes desejadas.
Pelas entrevistas, temos:
A foi tudo aqui, com autonomia

Autonomia total. O gestor do projeto tem sim autonomia total. Eu tenho j liberdade
com o detentor do acervo, j de longos anos trabalhando com ele, ento eu posso ter
bastante autonomia.
Eu tive autonomia para implementar, um projeto pequeno, muito claro, bem
especfico
Para contratar gente foi minha prpria esposa, que a especialista nisso, s tem trs
ou quatro especialistas no Brasil. Ns montamos com os alunos dela, ns montamos a
equipe, pegamos uma costureira boa tambm, , fizemos. O resto tudo comprar,
comprar mveis, iluminao. Tranquilo. Sem problemas.
Fazer, falar, sentar, botar no papel uma coisa. Executar um projeto sozinho assim...
Uma coisa colocar no papel a outra fazer. No nada fcil executar um projeto.
No tem complicao nenhuma, s trabalhar.
A gente quem cuida da manuteno. A ideia essa mesma. A Rouanet ajuda a
iniciar e a cada um se vira. D uma injeo. Criaram um mecanismo. A tem de se
manter de alguma forma.
Se vira a e apresenta o seu projeto e coloca ele direito porque a visibilidade est em
cima da sua cabea, uma espada.
Portanto, pode-se concluir que h alto grau de autonomia na implementao da

Poltica Nacional de Museus via renncia fiscal.
140
4.1.2.3. Informao
No instrumento renncia fiscal tambm h vrios pontos do processo de
implementao que requerem o bom funcionamento dos fluxos de informao. H informao
dos interessados ao MinC, mediante inscrio de um proponente no sistema para ser analisado
para aprovao na Lei Rouanet. H informaes internas ao MinC, durante a fase de anlise
das propostas. Informao do MinC sociedade para a divulgao do resultado. A se segue a
necessidade de informao entre os selecionados e potenciais patrocinadores, na busca por
financiadores; para, finalmente, entrar na fase de execuo das propostas que lograram
conseguir captao; e posterior prestao de contas. Ao longo do processo de implementao
via renncia fiscal, tambm se notam questes informacionais entre Governo e museus,
intragoverno (MinC, MP, Iphan e Ibram) e tambm dentro do prprio Ibram.
Entre Governo e museus, a Lei Rouanet, por j ser bastante conhecida, tem canais de
informao prprios, como editais das empresas estatais financiadoras para divulgao aos
potenciais proponentes que precisam se inscrever e submeter suas propostas para aprovao
na Lei Rouanet a fim de poder concorrer ao financiamento. O stio da internet o meio mais
utilizado para divulgar alteraes em regras para participar da Lei Rouanet e a inscrio dos
proponentes se d pelo sistema do MinC, pela internet, on line. H problemas de informao
de maior porte quando h mudanas de regras, mas em geral os problemas de informao
esto restritos h manuteno do sistema e estruturas para avaliao dos projetos.
Intragoverno, toda anlise da Lei Rouanet se dava no mbito do MinC at o ano de

criao do Ibram (2009). Aps a criao do Ibram, em uma das fases de julgamento das
propostas colhe-se a opinio de setores especficos do Ibram, mas a anlise formal e a
divulgao do resultado (sobre a aprovao do projeto) ocorrem no mbito do prprio MinC,
pela internet (stio do MinC: www.cultura.gov.br ; e no no stio do Ibram
www.museus.gov.br; pois o sistema atende a todas as reas culturais, no s museus).
Inclusive a prestao de contas que no caso do Mais Museus est a cargo do Iphan, no caso da
Lei Rouanet est cargo do prprio MinC. Como novamente no est dentro do Ibram, isso
acarreta alguns problemas de informao principalmente para os museus, que no sabem por
que o governo demora tanto em aprovar as contas, como foi apurado pelas entrevistas.
A renncia fiscal (Lei Rouanet) contabilizada e sistematizada no que diz respeito

fase de aprovao de projetos. Aps o projeto aprovado, no entanto, os proponentes, nos
141
museus, geralmente no dispem de informao sobre onde esto os potenciais financiadores

e quais so seus interesses, o que dificulta a captao. Assim, nascem empresas
intermediadoras, que observam quais foram os projetos aprovados via Rouanet e se oferecem
para captar recursos, cobrando uma porcentagem. Esses problemas de informao causam
perdas grandes no sistema, ou seja, a assimetria de informao abre espao para o
oportunismo, como sugere a teoria da agncia e a teoria de custos de transao (STIGLITZ,
1988; WILLIAMSON, 2007), e cria-se um mercado paralelo para captao.
J internamente, no prprio MinC (e aqui o MinC, e no o Ibram, o principal

responsvel pela implementao no nvel central do instrumento governamental renncia
fiscal ainda que se tratando de museus) tambm h graves problemas informacionais. A
Polcia Federal produziu em 2007 e de novo em 2010 relatrios sigilosos sobre projetos
financiados via Lei Rouanet. A Operao Mecenas, de 2007, contou com a ajuda da
Controladoria-Geral da Unio (CGU) e da Corregedoria da Polcia Civil do DF. Servidores
foram acusados de facilitar a aprovao de projetos culturais que tinham o objetivo de obter
benefcios da Lei Rouanet; e de atrasar a apreciao dos projetos que no aceitavam o
esquema de propinas. Estima-se que pelo menos 30% do dinheiro que empresas dizem terem
investido em projetos foram devolvidos para as prprias empresas de formas ilcitas
(NOBLAT, 2011; MOUSINHO, 2007).
Esses problemas informacionais e suas consequncias identificadas com clareza neste

instrumento governamental esto previstos na literatura referente a assimetria de informaes
(WILLIAMSON, 2007).
Alm do problema informacional entre museus e potenciais financiadores, o prprio

mecanismo da Lei Rouanet faz com que sejam os departamentos de marketing das empresas
que definam a poltica nacional de cultura. Os responsveis por tais departamentos
escolhem os projetos a serem contemplados com um dinheiro que do governo. Segundo a
Operao Mecenas da Polcia Federal, houve fraude em processos da Comisso Nacional de
Incentivo Cultura - CNIC a partir de 2004. Integrantes do apoio administrativo do
Ministrio da Cultura - MinC comisso e produtores culturais supostamente atuavam para
facilitar o andamento dos processos, cobrando uma propina para que os projetos fossem
includos rapidamente na pauta das reunies de avaliao da comisso. Alm disso, uma
servidora da rea de avaliao de projetos do ministrio teria ainda o papel de identificar
142
propostas tecnicamente viveis e repassar as informaes aos produtores culturais, que se

encarregariam da intermediao. O grupo criminoso cobrava, segundo o delegado da Polcia
Federal que conduziu as operaes, entre 2% a 5% do valor dos projetos (BRASIL, 2008).
Embora o caso no envolva a CNIC propriamente e o acontecimento tenha ficado limitado a
um suposto esquema de dimenses limitadas, expe dificuldades informacionais que afetam o
processo de implementao deste instrumento.
Os problemas informacionais distorcem o objetivo original do instrumento de

renncia fiscal, e h empresas que associam sua imagem imagem de pessoas famosas, quase
sempre as mesmas. Alm disso, outro grave problema informacional que os montantes de
renncia no so contabilizados no Sistema de Acompanhamento Financeiro Governamental -
Siafi, dificultando a mensurao do gasto e sua avaliao.
H problemas informacionais no processo de implementao propriamente dito

internamente no que tange o monitoramento e o controle feito pelo Ministrio da Cultura.
Uma prova disso a dificuldade em se atestar a informao mais bsica de todas, qual seja,
quantos projetos esto no sistema, quantos projetos foram aprovados e conseguiram captar
pela Lei Rouanet. A Tabela 5 mostra as disparidades. Se um cidado acessa a SalicNet,
sistema de dados da Lei Rouanet disponvel pela pgina na internet do Ministrio da Cultura,
e busca informaes relacionadas a museus, tem uma srie de dados. Caso a consulta seja
feita mediante consulta ao Relatrio de Gesto do Ibram, a situao j se apresenta bem mais
favorvel. E ainda, caso o cidado faa uma consulta Secretaria de Fomento e Incentivo
Cultura - Sefic, secretaria encarregada da implementao da Lei Rouanet no MinC, os dados
so ainda outros.
Os dados que constam do Relatrio do Ibram (coluna B), que so os mais favorveis,
pois mostram que h crescimento na quantidade de museus que captam recursos via Lei
Rouanet, so tambm os que mais diferem da consulta direta ao SalicNet e da consulta Sefic
(essas duas mais similares entre si). Em conversa com o funcionrio que elaborou esses
dados, que j no trabalha mais no Ibram, foi esclarecido que se chegou a esses nmeros por
consulta processo a processo, identificando projetos museolgicos em praticamente todas as
reas e segmentos. As reas so: artes cnicas, artes integradas, artes visuais, udio visual,
humanidades, msica e patrimnio cultural. Dentro da rea patrimnio cultural, h os
seguintes segmentos: acervo, acervos museolgicos, arqueolgico, arquitetnico,
artesanato/folclore, cultura afro brasileira, cultura indgena, histrica e, finalmente, museu.
143
Haveria, portanto, projetos para construo de museus no segmento arquitetnico; projetos

para acervos no segmento folclore; projetos para museus no segmento cultura afro brasileira
etc. Bem como projetos para aumentar a frequncia no museu, mediante concertos nos
museus, no segmento msica; projetos relacionados a museus na rea humanidades e na rea
artes integradas etc. No foi possvel confirmar a anlise projeto por projeto feita, pois s
quem trabalha no Ministrio da Cultura tem acesso totalidade dos projetos.
Tabela 5. Quantidade de museus que captaram recursos via Lei Rouanet.

Coluna A: Coluna B: Coluna C:
Ano pesquisa direta ao Relatrio do Relatrio
SalicNet Ibram Sefic/MinC
2003 16 37 24
2004 17 34 40
2005 21 89 61
2006 38 142 56
2007 35 132 34
2008 28 146 17
2009 23 142 12
2010 27 ? 18
Fonte: Elaborao prpria, a partir de para coluna A dados extrados pela autora em consulta prpria; para a
coluna B dados informados pelo Ibram (BRASIL, 2010c); e na para a coluna C dados informados pela
Sefic/MinC em relatrio enviado por e-mail mediante solicitao da autora.
J a diferena entre o relatrio extrado diretamente do sistema SalicNet, consultando

apenas o segmento museus; e o relatrio a ns enviado pela Sefic, que apresentou dados de
consulta pelos segmentos museus, acervo e acervo museolgico, se justifica devido
diferena quanto aos segmentos consultados. No entanto, a diferena deveria ser sempre para
maior, j que o relatrio que extramos diretamente do SalicNet foi apenas do segmento
museus; e o relatrio da Sefic tratava dos segmentos museus, acervo e acervo
museolgico. Essa diferena esperada de fato se observa nos anos 2003 a 2006; mas
curiosamente se inverte nos anos 2007 a 2010. Supe-se que isso se deve a falhas no sistema
de monitoramento.
O fato de haver informaes desencontradas com respeito aos nmeros explicita
problemas informacionais internamente no prprio sistema do MinC, o que prejudica a
implementao da poltica pblica mediante renncia fiscal, pois a falta de um diagnstico
preciso sobre o monitoramento da implementao da Poltica tem consequncias diretas na
gesto, que fica sem saber ao certo quantos projetos esto no sistema, quantos ainda no
144
apresentaram prestao de contas, porque algumas prestaes de contas so to demoradas

etc.
Ainda no tpico relacionado a problemas de informao ao longo do processo de
implementao, detalhando melhor os dados da Sefic/Minc, vemos que apenas seis (6) dos
262 (duzentos e sessenta e dois) projetos que conseguiram captao de 2003 a 2010 esto em
2011 com sua prestao de contas aprovada. Ou seja, em 2011, apenas 2,3% de todos os
museus na Rouanet de 2003 a 2010 esto com prestao de contas aprovada! Em mdia,
apenas a metade dos beneficiados apresentou prestao de contas, e a maioria dessas
encontra-se em anlise (Tabela 6).
Caso possamos considerar o universo dos que apresentaram prestao de contas
(estando aprovada ou estando em anlise) vemos que dos projetos de 2003 a 2007, mais da
metade j apresentou prestao de contas. Para 2008, esse porcentual baixo (35%) e para
2009 e 2010, respectivamente 8% e 0% (Tabela 6), sendo que essas informaes foram
fornecidas pelo MinC em agosto de 2011. mais provvel que esse baixo percentual se deva
a problemas informacionais, de o projeto haver apresentado as informaes mas no constar
no sistema, do que a problemas de execuo dos projetos12.
Do ponto de vista dos proponentes, aparentemente a prestao de contas no vista
como problemtica. Pelo menos nas entrevistas alega-se que tudo foi feito com tranquilidade,
manifestando a no compreenso de por que se demora tanto a aprovar as contas.
A prestao de contas no deu trabalho nenhum

A prestao de contas tranquila. Se voc anda na linha, a prestao de contas vem
automaticamente. claro que vem burocracia, mas a burocracia necessria para o
controle do projeto, no empecilho nenhum
No h nenhuma dificuldade. Agora, o jeitinho brasileiro que complica a prestao
de contas. A partir do momento que eu tenho tudo em ordem eu consigo fazer essa
prestao.
E para prestao de contas, ns temos aqui um checklist, e sabemos que tem de
apresentar notas, fazer os cruzamentos, ter os controles dos cheques nos bancos, ento
a gente faz tudo certinho. A gente no paga nada sem nota, se informa se tem
problema na nota, faz tudo certinho, s compra de quem tem nota, pesquisa as notas
para ver se so viveis ou no, a gente tem que tomar todo o cuidado possvel durante
para no ter problema depois. E no temos problema para prestar contas no.
12
Mas h que se investigar em mais detalhes, projeto a projeto, para confirmar essa suposio. Caso o problema
seja na execuo do projeto, h que se buscar outras solues, que no a melhora no fluxo de informaes.
145
E a prestao de contas da Rouanet ns apresentamos tambm aos patrocinadores,

porque a prestao de contas da Rouanet to detalhada, bem detalhadinho, tudo,
ento a mesma para todos. Agora, em relao ao relacionamento com o Ministrio da
Cultura, foi tudo super tranquilo. Vem tudo muito detalhado. Prestar contas
tranquilo.
Eles tm as normas ali. A partir do momento que voc conhece aquelas normas, d
tudo certinho. Voc preenche l as planilhas, apresenta a documentao toda
direitinha, no d trabalho. Apresenta as certides. O instituto, a organizao, faz tudo
certinho, no te d trabalho. Ele (o instituto) acompanha direitinho ms a ms,
acompanha as certides, se uma vai vencer ele j corre atrs. Com o instituto, funciona
muito bem.
A prestao de contas foi toda dentro do previsto
Mas h crticas tambm:
Eu acho que o grande problema hoje no ministrio que eles tm uma equipe
pequena e isso acarreta um monte de coisas, e tinham que colocar na equipe de
prestao de contas gente com bom senso, que tivesse um ponto de vista melhor. Isso
das notas, difcil.
Todos afirmaram que mantm toda a documentao guardada, em caixas e mais

caixas, caso haja alguma auditoria algum dia, j que conseguem visualizar no sistema que
suas contas no foram aprovadas ainda. Como um proponente afirmou em uma das
entrevistas: Estou aguardando a. A gente est sempre na corda bamba com o MinC (trecho
de uma entrevista).
Outra curiosidade que decorre da anlise das entrevistas que todos alegam que no
h problemas informacionais no que diz respeito s informaes que o proponente (cada
entrevistado) deve passar ao governo; mas sim no sentido inverso, das informaes que o
governo deve passar aos proponentes (referindo-se a questes de etapas, tempo e documentos
exigidos).
De qualquer forma, e de todos esses pontos de vista, h indicativos, conforme exposto
aqui, que problemas informacionais tm atrapalhado a boa implementao da Poltica
Nacional de Museus pelo instrumento governamental incentivo fiscal.
146
Tabela 6. Museus ou projetos culturais da rea museolgica apresentados no mbito do MinC de 2003 a
2010 que envolveram renncia fiscal
Ano 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 total
Quantidade de projetos 24 40 61 56 34 17 12 18 262
Situao:
B14 Diligenciado - Parecer tcnico 0 0 1 0 0 0 0 0 1
C08 Anlise tcnica concluda 0 1 4 7 0 0 0 0 12
C13 Projeto includo na pauta de
0 0 0 0 0 0 0 1 1
complementao para avaliao da CNIC
E12 Autorizada a captao residual dos
1 0 2 12 6 10 9 16 56
recursos
E13 Projeto em execuo. Encerrado prazo
0 1 0 1 1 1 1 1 6
de captao.
E15 Expirado o prazo de captao parcial 0 2 6 2 4 0 1 0 15
E18 Avaliao Tcnica do Relatrio Final 0 2 3 2 2 0 0 0 9
E19 Prestao de Contas Aprovada 1 3 2 0 0 0 0 0 6
E20 Inadimplente - no respondeu a diligncia
2 2 3 1 0 0 0 0 8
da Prestao de Contas
E22 Instaurada Tomada de Contas Especial 1 0 0 0 0 0 0 0 1
E23 Inadimplente 1 1 1 4 3 0 0 0 10
E24 Apresentou prestao de contas 16 24 32 24 16 6 1 0 119
E27 Anlise Financeira da Prestao de
2 4 2 1 1 0 0 0 10
Contas
E30 Anlise de resposta de diligncia 0 0 2 2 0 0 0 0 4
G08 Visto da Consultoria Jurdica 0 0 0 0 1 0 0 0 1
L07 Recolhimento integral dos recursos 0 0 3 0 0 0 0 0 3
% dos que apresentaram prestao de contas
79% 83% 67% 52% 56% 35% 8% 0%
(E18 + E19 + E24 + E27 + E30)
% de inadimplentes (E 20 + E 22 + E 23) 17% 8% 7% 9% 9% 0% 0% 0%
% com prestao de contas aprovada 4,20% 7,50% 3,30% 0% 0% 0% 0% 0%
Fonte: Elaborao prpria a partir de relatrios do MinC e do Iphan.

Etapas e tempo a categoria de anlise mais frequentemente mencionada no conjunto
das entrevistas do instrumento renncia fiscal. A Lei Rouanet pode ser descrita como tendo
seis etapas. Excluindo a ltima etapa, de prestao de contas, as cinco etapas do processo
levam um tempo mdio de implementao de quatro anos. As etapas so de inscrio de um
proponente no sistema para que sua proposta seja analisada para aprovao na Lei Rouanet;
anlise das propostas; divulgao do resultado; busca por financiadores; execuo das
propostas que lograram conseguir captao; e prestao de contas (Figura 12).
Acima da linha tracejada est o rgo central MinC e abaixo da linha tracejada esto
os implementadores na ponta, proponentes na Lei Rouanet, responsveis diretamente pela
gesto de cada museu.
Cada uma dessas etapas pode ser subdividida em maiores detalhes. Por exemplo, a
inscrio de um proponente no sistema para que sua proposta seja analisada para aprovao
na Lei Rouanet passa pelas fases de cadastramento, elaborao e envio, conforme consta do
147
fluxograma divulgado pelo MinC reproduzido na Figura13. A anlise das propostas passa
pelas fases de anlise da admissibilidade, anlise tcnica e parecer e comisso CNIC.
CNIC A
divulgao do resultado seria a fase de publicao no DOU, do fluxograma da Figura 13.
MinC/CNIC
analisa as
propostas
8 meses em mdia
Divulgao
do resultado
Prestao
o
de contas
Proponente
Proponente busca at dois anos
inscreve financiadores
projeto na (captao)
Rouanet
1 ano e meio
Execuo
projeto
Figura 12. Fluxograma Lei Rouanet

Figura 13. Fluxograma Lei Rouanet (MinC)

Fonte: http://www.cultura.gov.br/site/2011/01/13/projetos-culturais-via-renuncia-fiscal/#comment
http://www.cultura.gov.br/site/2011/01/13/projetos fiscal/#comment-38854
Acesso em 26/02/2011.
148
Do ponto de vista do implementador central, pela anlise documental viu-se que o

instrumento governamental renncia fiscal conforme utilizado pela Lei Rouanet na Poltica
Nacional de Museus passa por oito etapas (Figura 13). Essas etapas dizem respeito to
somente fase de aprovao, sem incluir a a fase de captao. Aps a aprovao, os projetos
aprovados tm um perodo determinado para fase de captao. Os interessados inscrevem
projetos junto ao MinC, que os analisa preliminarmente e os encaminha Comisso Nacional
de Incentivo Cultura - CNIC, que emite o parecer e posteriormente o MinC publica o
resultado final. O tempo mdio entre o cadastramento de usurio (primeira etapa) e o
resultado final conforme mostra a Figura 13 de oito meses, chegando a demorar at um
ano (BRANT, 2009), mas por vezes demorando apenas trs meses (conforme entrevistas). A
estimativa aqui desconsidera o tempo que se leva para inscrever um projeto e considera o
tempo decorrido a partir do projeto inscrito e constante no sistema de monitoramento da Lei
Rouanet.
H por certo problemas administrativos referentes CNIC, pois h aproximadamente

doze mil projetos por ano para serem examinados por uma comisso constituda por vinte
pessoas aproximadamente, que so pareceristas praticamente voluntrios, que no so
funcionrios do MinC (SILVA, MIDLEJ, 2001, p. 126 e p. 141). Isso talvez explique o tempo
mdio de oito meses entre a inscrio e o resultado.
Para a etapa seguinte, no h, nos documentos analisados, dados para se estimar o

tempo mdio entre o resultado final com base no parecer da CNIC e a captao propriamente
dita, para enfim chegarmos execuo do projeto. Com base nas entrevistas, pode-se estimar
que o processo de implementao do ponto de vista do implementador na ponta (do
proponente que logrou conseguir captao) leva em mdia um ano, que o prazo mximo
para captao, sendo que por vezes se consegue um valor que permite iniciar a implementao
do projeto, com captao parcial, mas preciso que os proponentes solicitem prorrogao do
prazo enquanto viabilizam (ou no) a captao total do projeto.
Depois de aprovado, cada projeto tinha, conforme o regulamento (no perodo

analisado), um prazo mximo de dois anos para conseguir a captao. Caso no conseguisse
captao em at dois anos, o projeto era arquivado. Fica subentendido, por essa regra, que o
MinC deseja que o tempo para captao no exceda dois anos. Depois de captados os
149
recursos, haveria um prazo de um ano para implementao do projeto. Somando assim todos
esses prazos, temos um tempo mdio de implementao de quatro anos.
Pela Tabela 6, pode-se ver que, em agosto de 2007, s h projetos com prestao de
contas aprovada referentes aos anos 2003, 2004 e 2005; ou seja, projetos aprovados h mais
de cinco anos. Quanto prestao de contas apresentada, h percentuais mais elevados para
os anos de 2003 a 2007, caindo consideravelmente em 2008, 2009 e 2010, permitindo
concluir que isso se deve ao ciclo de quatro anos ainda no ter se completado.
Os entrevistados afirmam, todos, que o processo demora muito tempo, que muito
demorado, que demora mais do que voc imagina. Por vezes alegam que houve greve no
MinC, por vezes alegam que no sabem por que demora tanto. Concordam que tem que ficar
em cima. H relatos pontuais de atrasos especficos, devido a ajustes nos projetos ou mesmo
devido demora que acarreta ajustes nos projetos (preos defasados que devem ser
negociados ou devem-se buscar alternativas quando finalmente o projeto comea a ser
implementado). De qualquer forma, o tempo longo e desanima os que se utilizam deste
instrumento governamental (tudo bem difcil) que o fazem parcialmente atrados pela
questo dos prazos bem definidos. Mas concordam que tem melhorado muito com o
SalicWeb, com a informatizao do processo.

Como j explicado, essa categoria de anlise foi codificada nas entrevistas
inicialmente como apoio poltico, mediante busca pelas palavras: prefeito, governador,
partido, poltica; e posteriormente a codificao foi feita de manualmente, contextualizando
cada frase na entrevista, codificando frases e at pargrafos. Notou-se que o apoio
mencionado nas entrevistas era mais que poltico: o implementador na ponta necessita de
apoio da prefeitura, tanto faz qual seja o poltico que est respondendo por ela. O apoio
mencionado era referente infraestrutura da prefeitura, do estado ou mesmo de uma
organizao no governamental. Da, o conceito foi revisto e foi feita nova codificao para a
categoria de anlise apoio institucional.
O apoio institucional revelou-se, atravs das entrevistas, como um contrapeso

autonomia. Nos casos de proponentes pessoa fsica, isso ficou bastante evidenciado. O
proponente tem total autonomia, mas no tem apoio nenhum e busca alguma instituio,
150
normalmente o governo local, para contar com formas de manuteno do museu. Da a

necessidade do apoio institucional: da prefeitura ou mesmo de alguma entidade (como o
exemplo de uma fundao que hospeda um dos museus pesquisados aqui).
Sem o apoio institucional, que precisa ser negociado entre o responsvel pela
implantao do museu e a referida instituio, o processo fica desgastante, precrio e
suscetvel a descontinuidades. Nas palavras dos proponentes entrevistados, quando inquiridos
acerca do processo de elaborao, aprovao e implementao do projeto: um horror!
muito difcil! muito complicado!; muito difcil. Muito complicado; A experincia foi
muito amarga, foi muito difcil, uma trabalheira danada, Tudo foi bem difcil.
O apoio institucional aqui vai alm da questo da afinidade poltico-partidria, pois

diz respeito a sensibilizar alguma instituio, normalmente a prefeitura, da necessidade de
apoiar aquele projeto, para que sua manuteno seja possvel. Ficou evidenciado, pelas
entrevistas, que o apoio institucional necessrio, ainda que a renncia fiscal seja um
instrumento apoiado em mecanismo de mercado.
Os entrevistados inclusive afirmam que ser proponente pessoa fsica difcil

demais, que dificulta a captao (que uma das etapas do processo de implementao, neste
instrumento), e que o prprio MinC tem incentivado que os proponentes sejam todos pessoa
jurdica, para poder contar com um apoio institucional maior ou, ao menos, maior experincia.
H relatos inclusive que atestam: eu j tinha a pr-aprovao, mas como eu era pessoa fsica,
no me aprovaram.
E a importncia do apoio institucional ainda que referente a atores administrativos

dentro do MinC ou em empresas financiadoras tambm se evidencia na afirmao de um
dos entrevistados sobre o MinC e todo o processo:
Facilita conhecer uma pessoa l.
Os entrevistados, como a exemplo acima demonstra, manifestam que um funcionrio

do MinC pode ensinar o caminho das pedras e evitar que o proponente incorra em erros de
forma, falhas procedimentais. No se trata de apoio poltico no sentido de afinidade partidria,
mas sim de apoio institucional no sentido de conhecer por dentro as regras do jogo.
Em outros trechos, nota-se realmente que se referem a apoio poltico, embora ainda
assim no necessariamente do tipo partidrio:
151
complicado porque eu vejo hoje (que) o patrocnio no Brasil ainda muito poltico.
Depende muito de relacionamento poltico, relacionamento direto s vezes com
pessoas importantes da empresa, isso tem um peso muito grande no papel da pessoa
que capta.
No que a empresa v patrocinar algo que no tenha a ver com ela, mas dentre vrios
que tem a ver com ela, ela acaba optando por aquele projeto que chegou ali atravs de
um relacionamento poltico, um apelo poltico, ou um relacionamento forte com uma
pessoa importante e tal.
Ento acaba que o relacionamento, a pessoa conhecer, estar na rea h muito tempo,
ter uma costa quente, ou um respaldo j, ainda ajuda. Ajuda bastante.
Aqui nota-se presena ainda de certo grau de clientelismo e at mesmo de questes

antropolgicas da formao do povo brasileiro (NUNES, 1997; DAMATTA, 1986).
H que se considerar que se trata de um instrumento governamental em uso na

implementao da Poltica Nacional de Museus desde 1991, ano de criao da Lei Rouanet.
Enquanto o Mais Museus como instrumento de assistncia financeira foi criado em 2003.
Assim, a renncia fiscal existe em relao implantao de museus h mais tempo que a
assistncia financeira, e que talvez por isso seja mais propcio a ser permeado por questes de
carter mais generalizado na administrao pblica brasileira, no que diz respeito a problemas
de clientelismo. No entanto, conforme as entrevistas, o clientelismo questo que vem
diminuindo com o passar dos anos, talvez devido a um amadurecimento geral da cultura na
administrao pblica, como atesta, por exemplo, uma das entrevistadas:
O processo est claro e transparente. Tem melhorado.
H indcios aqui que na fase de implementao o apoio necessrio no

prioritariamente de natureza poltico-partidria. um apoio que ajuda a exercer presso para
que as coisas andem, saiam da pilha de papel ou das gavetas e se movimentem. As
entrevistas evidenciam que a implementao via renncia fiscal ainda depende de conhecer
algum que consiga forar a ao. Esse algum pode ter peso poltico, como um deputado
federal, ou ser algum de dentro da prpria burocracia que oferea um apoio institucional.
Alm disso, o apoio institucional se mostrou de fundamental importncia para a manuteno
do museu, aps sua instalao com recursos captados por induo do instrumento renncia
fiscal.
152

Por apoio social, procuram-se aspectos relacionados a apoio da sociedade ao museu; e
busca, por parte do museu, de envolvimento da comunidade com suas aes. No instrumento
renncia fiscal o mais presente foi a preocupao de o museu estar voltado comunidade e se
fazer presente, com mudanas em seu acervo e contatos com outras instituies.
No entanto, de maneira geral, o apoio social que foi assim codificado nas entrevistas
quando eram mencionadas questes referentes sociedade, comunidade, entrada franca,
gratuito, internet teve pouco peso ao longo das entrevistas. O apoio social no tem peso nas
chances de captao. Muitas vezes vem confundido pelos implementadores na ponta com o
prprio objetivo da poltica, de democratizao das oportunidades de acesso. O que se pode
considerar neste instrumento so menes no contexto das perguntas sobre quem frequenta o
museu, realizadas para verificar se o objetivo da Poltica, de aumento do acesso aos museus,
tem sido alcanado via uso do instrumento governamental renncia fiscal.
Contrrio ao que seria esperado, os entrevistados afirmaram que a implementao do

projeto que conseguiu captao Lei Rouanet no teve impacto na visitao. Em alguns
casos, expressaram desapontamento sobre o museu ter sido construdo e ser mantido com um
objetivo de atender comunidade e atualmente ser procurado majoritariamente por estudantes
de mestrado, doutorado e pesquisadores em geral, em vez de usado pela comunidade. Para
buscar maior envolvimento, tentam, em iniciativas pontuais e escassas, fazer contato com
escolas pblicas das localidades, para que essas visitem os museus. Essas iniciativas tm
funcionado, mas no de forma institucionalizada.
Nas entrevistas, a palavra social apareceu em trs trechos: o projeto tem de ter um
apelo social bom para iniciar qualquer conversa para futura captao (mas isso foi
classificado como incentivos, visto que estvamos tratando de captao); o que caracteriza o
apelo social geralmente a distribuio gratuita; e o apelo social mediante
disponibilizao na internet. Nenhuma dessas citaes se refere propriamente ao pblico,
mas sim ao processo de captao, ou como fazer um projeto ser atraente ao potencial
patrocinador ou ter sucesso ao concorrer aos editais da Petrobrs ou de outras estatais.
Quando inquiridos explicitamente sobre o pblico:
Os que moram l vo uma vez e no voltam mais, n. Mas tem turista.
153
As escolas so o nosso maior pblico. A gente atende as escolas. A gente tem

contato com as escolas durante o ano inteiro. o nosso forte. o forte do nosso
pblico.
E sobre mobilizao social, ou apoio da sociedade ao museu:
Agora, mobilizao da sociedade para apoiar o museu... isso preocupao nossa

aqui, uma discusso que a gente tem aqui. Eu no sei. Eu acho... uma coisa que...
a gente tem de semear mesmo. No tem a cultura ainda disso. No adianta a gente
falar que vai fazer, que no vai ter. No existe essa cultura para doao. uma coisa
de comear, um trabalho mesmo de conscientizao, para ir colher os frutos aos
poucos.
Aqui nota-se que o apoio social no sentido da sociedade para o museu visto como
uma alternativa para captao de recursos. Ao mencionar a cultura para doao: o apoio
social seria relevante para captar doaes da comunidade para manuteno do museu. Isso
no foi observado nos outros instrumentos. Seria uma lgica nica deste instrumento, onde
at o apoio social se confunde com incentivo financeiro, forte motivador ao uso deste
instrumento.
Dos relatos, depreende-se que inserir um projeto para aprovao e futura captao e
implementao pela Lei Rouanet muitas vezes uma iniciativa pessoal, individual, conforme
histria de vida de proponentes pessoa-fsica ou de algum funcionrio do proponente pessoa-
jurdica. O apoio para a criao do museu no vem de uma exigncia da sociedade. Assim, o
apoio social mostrou-se bastante fraco. Pelos relatos, nas entrevistas, v-se que a iniciativa de
procurar inserir um projeto museal na Lei Rouanet, em geral, iniciativa individual, prpria,
de motivao pessoal. No h apoio social, no sentido de cobrana da sociedade, para criao
de um novo museu. No chega a ser um resultado surpreendente, considerando a situao do
pas onde a maior parte dos municpios no tem nenhum museu e nem sabe o que isso, no
haveria presso social para tanto.
4.1.2.7. Concluso Renncia Fiscal

O instrumento renncia fiscal pode ser resumido por categoria de anlise, para
posteriormente traar as concluses do impacto do instrumento no processo de implementao
e tambm no atingimento do objetivo da Poltica.
No instrumento renncia fiscal, o incentivo financeiro a grande fora motriz. At o
prprio MinC, mediante seus museus sob gesto direta, se utiliza do instrumento para
aumentar seus recursos por outras vias que no oramentrias. No entanto, a renncia fiscal,
154
embora em princpio procure desconcentrao geogrfica, na prtica concentradora e

desigual, apresenta baixa participao das empresas e no surte o efeito desejado de
democratizao das oportunidades de acesso.
Esse instrumento permite considervel autonomia ao proponente, mas chegou-se
concluso de que a autonomia, considerada como independncia, vem atrelada falta de
apoio, a se estar sozinho em uma empreitada. E a implementao de um projeto exige certo
grau de apoio, seno poltico ao menos institucional. Portanto, a autonomia nem sempre
vista como positiva para a democratizao das oportunidades de acesso, por ter como
contrapeso falta desses apoios.
Os problemas informacionais fazem surgir distores, tais como intermedirios,
mercado paralelo de informaes e problemas na prpria gesto do instrumento. Esses
problemas distorcem o objetivo de contribuir para a democratizao das oportunidades de
acesso. Alm disso, problemas informacionais esto relacionados a problemas de gesto e
tambm da quantidade de etapas e do tempo decorrido entre cada etapa do processo de
implementao.
A quantidade de etapas e o tempo necessrio para completar todo o processo uma
categoria de anlise que prejudica o bom funcionamento do instrumento, havendo muitas
etapas e prazos muito longos, com demora entre cada etapa e demora em implementar. Essas
questes esto intimamente relacionadas com questes informacionais e tambm com apoio
institucional. O tempo aps a captao apresenta-se como o mais curto, com base na anlise
documental, que estipula um prazo de um ano para implementao. No entanto, esse prazo
especfico de um ano apenas aps a captao, que para maioria dos projetos apenas uma
possibilidade e para os que conseguem captar algo que leva algum tempo.
O apoio institucional uma categoria de anlise importante e que insere instabilidade
no instrumento, devido necessidade que os proponentes tm de terem tal apoio para
manuteno de cada museu, seno poltico, de alguma forma institucional (de alguma
instituio que apoie o projeto, a ideia, a manuteno do museu). Ficou evidenciado que este
instrumento governamental ainda que com base em mecanismos de mercado, como a renncia
fiscal, necessita apoio institucional para seu bom funcionamento.
Quanto ao apoio social, parece ter pouca importncia para o funcionamento do
instrumento renncia fiscal, pois no tem impacto quanto s possibilidades de captao. No
entanto, para a continuidade da existncia do museu e para atingir o objetivo de
155
democratizao de acesso, percebe-se que o apoio social interessa, mas ainda muito
incipiente, no sentido de que o museu no pode contar com a sensibilizao da sociedade ou
com o apoio da comunidade para sua existncia e manuteno. Cada museu ainda v como
uma tarefa necessria, e que deve partir do museu, provocar e construir esse apoio junto com
a comunidade.
Quanto ao atingimento do objetivo, viu-se que o instrumento renncia fiscal tem um
alcance disperso, cobrindo todo o territrio nacional, embora concentrado; e varivel, atingido
diversos pblicos, tanto mais elitistas quanto mais populares. Tem um amplo impacto,
gerando uma grande quantidade de museus. Mas a aferio do impacto dessa maior
quantidade na real democratizao das oportunidades de acesso de difcil mensurao.
Quanto ao processo de implementao, embora seja um instrumento que visa induzir
a ao, h tambm custos governamentais diretamente envolvidos: para a manuteno do
sistema de cadastramento de proponentes e inscrio de projetos on line, para avaliao dos
projetos e outros custos administrativos envolvidos. Esses custos so uma das desvantagens
do instrumento para o implementador central, no caso o MinC. Outra desvantagem que o
MinC utiliza predominantemente mecanismos de coordenao e controle de origem top-down,
mediante formas de anlise de projetos e principalmente de prestao de contas. Esses
mecanismos no so adequados para o instrumento renncia fiscal que no caso da Poltica
Nacional de Museus d maior nfase ao implementador na ponta, necessitando mecanismos
mais predominantemente bottom-up. De forma mais concreta, a prestao de contas exige
conferncia de notas fiscais detalhadas, enquanto poderia estar mais interessada na real
criao e manuteno do museu aberto ao pblico. O foco distorcido gera prestao de contas
pendentes por anos dentro do MinC, sem que os proponentes implementadores saibam por
que suas contas ainda no foram aprovadas.
Um resumo do que foi apresentado aqui se encontra no Quadro 10. Em suma, apesar
de haver incentivos e autonomia em graus suficientes para, conforme a literatura pertinente,
possibilitar a democratizao das oportunidades de acesso, h problemas informacionais que
dificultam que o objetivo seja alcanado. E h tambm barreiras referentes ao apoio
institucional e s etapas e tempo. Ambos parecem impossibilitar que a implementao da
Poltica Nacional de Museus mediante o uso da Lei Rouanet tenha efeitos que permitam a
democratizao das oportunidades de acesso cultura.
156
Quadro 10. Implementao via Renncia Fiscal

Entrevistas
Implementador central MinC
Implementador na ponta Proponente Lei Rouanet
Principal preocupao Manuteno
Categoria de anlise mais frequente nas
Etapas e tempo
entrevistas
Categoria de anlise menos frequente nas Autonomia (embora com peso qualitativo, percebida com impacto
entrevistas negativo na implementao)
Palavras mais citadas MinC, Petrobrs, projeto
Incentivos
Como incentiva o investimento em museus Incentiva o setor privado a financiar, via iseno tributria
Como incentiva desconcentrao geogrfica Suas regras contemplam isso, mas na prtica fica concentrado.
Vantagens para o implementador central Permite captar recursos do setor privado
Vantagens para o implementador na ponta Acesso a recursos financeiros
Aprovao no garante captao. Captao outra fase da
Desvantagens deste instrumento
implementao neste instrumento, e fase mais problemtica.
Autonomia
na seleo dos projetos Empresas (departamentos de marketing)
na implementao da poltica no museu Proponentes que logram captao
Informaes
Falhas informacionais sobre potenciais financiadores abrem espao
Entre proponentes e potenciais para trfico de influncias e para existncia de empresas
financiadores intermediadoras especializadas em captao.
Sistema on line, via internet (no incio). Demora na concluso do
entre governo e museus processo de prestao de contas (ao final).
intragoverno Setores do MinC
dentro do prprio MinC Problemas na CNIC, suspeitas de corrupo
Etapas e tempo
Etapas Seis (duas com Minc, quatro com proponentes)
Tempo Ciclo mdio de quatro anos
Apoio institucional
No se mostrou relevante, mas pode ser til para tramitao e
Para criao do museu
aprovao no sistema.
Para manuteno do museu Necessrio para garantir a manuteno do museu.
Apoio social
Apoio da sociedade ao museu e poltica
pblica Entendido como estar aberto ao pblico e receber visitao.
Esforos do museu para envolver a
Com o objetivo de as doaes serem outra fonte de captao.
sociedade
Concluso
Democratizao das oportunidades de Disperso e varivel, de mais amplo impacto, mas de difcil
acesso aferio.
Mais adequado onde o que se busque sejam prazos bem definidos e
Processo de implementao da poltica presso para implementao dentro de um determinado tempo.
Depende de implementao bottom-up.
Fonte: elaborao prpria
157
4.1.3. Gesto Direta na Poltica Nacional de Museus

O uso do instrumento governamental gesto direta na Poltica Nacional de Museus se
d pelos chamados Museus do Ibram. So museus vinculados diretamente ao Ibram, ao
Ministrio da Cultura do Governo Federal. Desde 2009, essa gesto direta de
responsabilidade do Ibram; no entanto, de 2003 data de incio do perodo analisado nesta
tese at a criao do Ibram (2009), os museus do MinC, por gesto direta, estavam sob a
responsabilidade do Iphan. De qualquer forma, a gesto direta trata de museus vinculados ao
Ministrio da Cultura do Governo Federal sendo, para o perodo pesquisado, inicialmente
vinculados ao Iphan e depois vinculados ao Ibram.
H outros museus do governo federal por gesto direta que no so vinculados ao

Ministrio da Cultura, mas sim vinculados ao Ministrio da Cincia e Tecnologia, ao
Ministrio da Aeronutica, ao Ministrio da Educao mediante Universidades Federais etc.
H, ainda, museus governamentais em gesto direta vinculados a governos estaduais,
municipais ou mesmo distrital, como o caso do Museu da Repblica na Esplanada dos
Ministrios em Braslia. Este museu consta da estrutura do governo distrital, sendo de
responsabilidade do Governo do Distrito Federal. O foco desta pesquisa, para analisar a
implementao da Poltica Nacional de Museus via o instrumento de Gesto Direta, foi nos
museus vinculados diretamente ao e geridos pelo Ministrio da Cultura. Portanto, por gesto
direta no que se refere Poltica Nacional de Museus e para os fins desta tese, entendem-se os
museus que esto englobados no Programa Museu, Memria e Cidadania13. Tratam-se de
29 museus, que esto descritos no apndice C.
Os museus do Ibram funcionam vinculados ao Ibram/Minc e esto, portanto, inseridos

no oramento do governo federal e seguem a legislao pertinente ao governo federal para
contratao de pessoal, planejamento e execuo oramentria. O que levou cada um dos
museus a se tornarem museus do Ibram especfico da origem histrica de cada um, mas
todos tm como misso preservar a histria nacional. Para implementao de suas aes as
etapas que funcionam em um ciclo contnuo anual e esto descritas mais adiante, quando da
discusso da categoria de anlise etapas e tempo os museus do Ibram respeitam todos os
trmites burocrticos usuais do funcionamento da mquina pblica. Assim, embora os
montantes oramentrios gerais venham aumentando, a nfase se d mais na manuteno dos
158
museus do que em novos projetos. Mais uma suposio inicial, com base na anlise
documental apenas, era que o instrumento gesto direta, por ter regras mais constritas e bem
definidas, permitiria que o implementador na ponta se dedicasse mais ao objetivo da poltica,
j que no tem como intervir em outras facetas do processo de implementao.
Foi feita anlise documental referente a esses 29 museus e foram entrevistados oito
diretores, conforme definido na metodologia da pesquisa.
Os 29 museus do Ibram so classificados em trs nveis: unidades I, II ou III. Os trs

nveis dizem respeito ao tamanho, em termos de infraestrutura fsica e autonomia jurdico-
administrativa. As unidades I so museus que dispem de Unidade Executora e Ordenamento
de Despesas (Museu Imperial; Museu Histrico Nacional; Museu Nacional de Belas Artes;
Museu da Repblica; Museu da Inconfidncia; Museu Lasar Segall; Museu Villa-Lobos;
Museus Castro Maya). As unidades II so um pouco menores estruturalmente, mas j
possuem estrutura fsica e jurdico-administrativa prximas s necessrias para Ordenamento
de Despesa prprio. Uma delas (Museu de Biologia Mello Leito) j uma Unidade
Executora. A seguir, a relao das unidades II: Museu de Biologia Mello Leito; Museu Casa
de Benjamin Constant; Museu da Abolio; Museu do Diamante; Museu do Ouro; Museu de
So Joo Del Rei; Museu Victor Meirelles; Museu de Arte Sacra de Paraty; Museu Forte
Defensor Perptuo; Museu das Misses; Museu das Bandeiras; Museu Casa da Princesa;
Museu de Arte Sacra da Boa Morte. E as unidades III so os museus menores do Ibram, que
no possuem ordenamento jurdico-administrativo prprios, e dependem da execuo
oramentria e financeira da Sede do Ibram (Museu de Arte Religiosa e Tradicional de Cabo
Frio; Museu Casa Histrica de Alcntara; Museu Socioambiental de Itaipu; Museu Casa dos
Ottoni; Museu de Caet; Museu Solar Monjardim; e Museu Casa da Hera).
Quanto ao fluxo oramentrio, as diferenas no esto relacionadas classificao

entre unidade I, II e III, e sim ao fato de ter ou no a unidade de Ordenamento Prprio. Em
outras palavras, a nica diferena est na forma de encaminhamento dos recursos. Nos
Museus Unidades Executoras, o crdito aprovado mediante Plano de Ao descentralizado
Unidade para que a execuo seja processada pela prpria unidade. Nos demais museus, seus
Planos de Ao aprovados so submetidos Sede do Ibram para execuo. Para esta pesquisa,
13
Este programa abriga, oramentariamente, alm dos museus do Ibram, despesas com superintendncias
regionais e com universidades federais.
159
foram entrevistados diretores de Museus I, II e III (um unidade I; cinco (ou sete, pois a
diretora diretora de trs museus) unidade II; e dois unidade III).
Nas entrevistas, no houve diferena na percepo dos diretores quanto a incentivos,

autonomia, informao, etapas e tempo, apoio institucional e apoio social entre os trs tipos.
Pelo contrrio, os problemas enfrentados e as caractersticas nos oito museus pesquisados so
bastante similares, independente do tipo de unidade gestora ser I, II ou III; sempre
relacionados a estarem inseridos no oramento da Unio.
Como esto inseridos no oramento da Unio, uma boa forma de descrever as aes
dos museus do Ibram observar, inicialmente, os relatrios de execuo oramentria. A
Tabela 7 mostra o relatrio de execuo oramentria para os anos de 2006 a 2010, por
unidade de gesto executora do programa. A Tabela 7 foi fornecida por representante do
Ibram encarregado da rea oramentria do rgo.
Houve grande evoluo oramentria de 2003 a 2010. Pode-se notar na Tabela 8 que
a capacidade de execuo era total quando o oramento era mais limitado e sofreu forte queda
em 2009.
160
Tabela 7. Relatrio de Execuo do Programa Museu, Memria e Cidadania 2006-2010.

UG executora 2006 2007 2008 2009 2010
MUSEU IMPERIAL - PETROPOLIS 343015 2.819.543,96 3.306.293,41 3.391.170,45 3.744.716,03 4.335.585,35
MUSEU HISTORICO NACIONAL - RIO DE JANEIRO 343016 3.739.588,76 2.957.750,96 3.612.711,67 4.421.267,45 4.369.182,72
MUSEU NACIONAL DE BELAS ARTES -RIO DE
343017 5.525.381,77 3.083.091,16 3.435.021,33 2.958.096,35 2.792.950,32
JANEIRO
MUSEU DA REPUBLICA - RIO DE JANEIRO 343018 2.777.271,54 3.915.786,31 6.343.388,07 4.246.699,17 3.102.413,96
MUSEU DA INCONFIDENCIA - OURO PRETO 343019 1.146.156,94 1.401.228,84 1.831.590,85 1.769.114,04 1.532.987,75
MUSEU LASAR SEGALL - SAO PAULO 343020 791.962,76 1.332.194,44 1.609.488,08 1.029.378,85 1.023.721,64
MUSEU VILLA-LOBOS - RIO DE JANEIRO 343021 469.483,15 629.664,02 606.801,07 520.957,29 642.685,48
MUSEU CASTRO MAIA - RIO DE JANEIRO 343022 802.159,00 982.212,38 1.412.779,75 1.176.581,50 919.026,78
MUSEU DE BIOLOGIA MELLO LEITAO 343027 437.783,03 643.185,82 625.650,98 542.670,11 361.852,66
IPHAN 2A SUPERINTENDENCIA REGIONAL - BELEM 343002 3.840,00
SUPERINTENDENCIA DO IPHAN MARANHAO, IPHAN-
343003 68.468,58 1.441.373,90 996.243,94 105.488,33
MA
IPHAN 4A. SUPERINTEND. REGIONAL - FORTALEZA 343004 15.000,00
SUPERINTENDENCIA DO IPHAN PERNAMBUCO,
343005 1.000,00 35.986,33
IPHAN PE
IPHAN 6A. SUPERINTEND REGIONAL - R.DE JANEIRO 343006 1.788.129,18 492.571,24 96.308,41 105.351,40 91.075,53
SUPERINTENDENCIA DO IPHAN NA BAHIA, IPHAN-BA 343007 4.680,00

IPHAN 10A. SUPERINTEND. REGIONAL - CURITIBA 343010 21.168,90 8.458,10
IPHAN 11A. SUPERINTEND REGIONAL-
343011 142.941,20 30.483,60 33.156,96 38.641,64 74.896,72
FLORIANOPOLIS
IPHAN 12A. SUPERINTEND REGIONAL-PORTO
343012 634.643,44 153.536,44 15.999,60 109.397,75 1.085,00
ALEGRE
IPHAN 13A. SUPERINTEND. REGIONAL B.HORIZONTE 343013 769.493,03 793.839,32
IPHAN 14A. SUPERINTENDENCIA REGIONAL-
343014 167.261,63 288.963,57 308.282,63 31.471,54 38.000,00
GOIANIA
CENTRO CULTURAL PACO IMPERIAL-RJ 343023 73.641,80
CENTRO CULTURAL SITIO ROBERTO BURLE MARX-
343024 14.685,66
RJ
IPHAN Sede (Sede IBRAM e Museus Regionais) 343026 2.210.475,85 6.423.945,63 14.803.151,24 14.073.069,25 4.435.221,15
PALACIO GUSTAVO CAPANEMA 343028 745.232,67 372.719,17 168.953,89 162.999,26
COORDENACAO GERAL DE RECURSOS HUMANOS 343031 412.673,65 671.807,22
SUPERINTENDENCIA REGIONAL/PB 343032 38.121,18 94.020,00
SUPERINTENDENCIA REGIONAL/ES 343033 112.614,41 4.940,00 9.775,66 27.800,00
FUNDACAO NACIONAL DE ARTES 403201 200.000,00
CENTRO DE EDUCACAO E SAUDE DA UFCG 150154
UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA 153038 35.633,06 86.128,60
UNIVERSIDADE FEDERAL RURAL DO SEMI-ARIDO -
153033 22.201,95
RN
UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARA 153045 48.000,00
UNIVERSIDADE FEDERAL DE GOIAS 153052 63.343,96
UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARA 153063 99.400,00
UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANA 153079 38.400,00
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO
153103 27.466,49
NORTE
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL 153114 19.944,52
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA 153163 64.940,69 252.590,00 140.758,83
ESCOLA DE BELAS ARTES/UFMG 153276 71.857,67
INSTITUTO DE CIENCIAS BIOLOGICAS/UFMG 153291 57.700,00
FUNDACAO UNIVERSIDADE DO RIO DE JANEIRO 154034 55.177,80 155.878,50 19.236,58
FUNDACAO UNIVERSIDADE DO AMAZONAS 154039 84.001,88
FUNDACAO UNIVERSIDADE DE BRASILIA - FUB 154040 99.705,00
FUNDACAO UNIVERSIDADE DO MARANHAO 154041 25.771,09
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE - FURG 154042 97.726,15
FUNDACAO UNIVERSIDADE FEDERAL DE
154043 40.283,84
UBERLANDIA
UNIVERSIDADE FEDERAL DE OURO PRETO 154046 64.740,00
FUNDACAO UNIVERS.FED. DE MATO GROSSO DO
154054 37.179,90
SUL
FUNDACAO UNIVERSIDADE FEDERAL DO AMAPA 154215 60.360,00
SERVICO DE DOCUMENTACAO DA MARINHA 777100 30.132,00
SECRETARIA DO AUDIOVISUAL/FNC 340033 100.000,00
Total Geral 25.666.073,33 27.207.161,55 41.274.660,18 36.943.017,28 23.889.959,72
Fonte e elaborao: Ibram
161
Tabela 8. Evoluo oramentria de 2003 a 2010.

Ano LOA Descentralizado Executado
2003 8.945.000,00 8.069.533,99 8.069.533,99
2004 13.056.914,00 15.450.435,57 15.235.753,75
2005 11.692.483,00 19.339.942,83 19.291.568,09
2006 24.990.291,00 27.669.880,51 25.195.298,68
2007 28.102.503,00 27.797.053,53 21.038.781,35
2008 44.085.760,00 42.977.795,25 40.190.463,71
2009 40.587.048,00 43.417.912,00 9.816.134,10
2010 53.059.769,51 51.103.233,00 17.103.277,94
Fonte: Ibram. Elaborao prpria.
Analisando a descentralizao dos recursos dos nove principais museus do Ibram de

2001 a 2006, v-se que houve grande crescimento de recursos, passando de um total de nove
milhes de reais em 2001 para um total de 18,5 milhes de reais em 2006 (Tabela 9).
Tabela 9. Descentralizao de recursos nos museus do Ibram de 2001 a 2006.

Categoria TOTAL
Unidade 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Econmica 2001-2006
CUSTEIO 1.644.677,21 1.447.678,44 1.842.287,06 2.287.034,61 2.451.405,90 2.303.969,96 11.977.053,18
Museu Imperial CAPITAL 28.999,20 135.954,04 80.070,98 32.450,00 538.712,09 515.574,00 1.331.760,31
TOTAL 1.673.676,41 1.583.632,48 1.922.358,04 2.319.484,61 2.990.117,99 2.819.543,96 13.308.813,49
CUSTEIO 1.672.951,05 1.268.122,67 2.837.112,22 2.136.405,15 4.999.279,69 3.720.590,41 16.634.461,19
Museu Histrico
CAPITAL 82.860,10 - 1.003.980,00 97.949,90 44.982,50 18.998,35 1.248.770,85
Nacional
TOTAL 1.755.811,15 1.268.122,67 3.841.092,22 2.234.355,05 5.044.262,19 3.739.588,76 17.883.232,04
CUSTEIO 1.285.741,62 1.421.810,95 3.820.809,14 2.010.646,83 5.095.072,67 5.525.381,77 19.159.462,98
Museu Nacional de
CAPITAL 494.967,70 9.734,50 105.201,04 15.095,00 232.165,94 - 857.164,18
Belas Artes
TOTAL 1.780.709,32 1.431.545,45 3.926.010,18 2.025.741,83 5.327.238,61 5.525.381,77 20.016.627,16
CUSTEIO 1.644.358,75 1.518.764,78 1.643.108,48 1.989.088,26 2.416.297,79 2.762.004,54 11.973.622,60
Museu da Repblica CAPITAL 16.275,00 62.720,00 37.017,10 - 116.337,76 15.267,00 247.616,86
TOTAL 1.660.633,75 1.581.484,78 1.680.125,58 1.989.088,26 2.532.635,55 2.777.271,54 12.221.239,46
CUSTEIO 835.740,71 545.429,61 709.951,20 852.224,12 1.011.910,22 1.138.868,94 5.094.124,80
Museu da Inconfidncia CAPITAL 45.463,24 52.044,00 39.028,12 79.978,00 163.616,00 7.288,00 387.417,36
TOTAL 881.203,95 597.473,61 748.979,32 932.202,12 1.175.526,22 1.146.156,94 5.481.542,16
CUSTEIO 620.071,07 448.684,49 365.573,33 658.876,20 624.848,96 735.088,76 3.453.142,81
Museu Lasar Segall CAPITAL 79.994,57 - 9.976,00 9.533,40 228.723,21 56.874,00 385.101,18
TOTAL 700.065,64 448.684,49 375.549,33 668.409,60 853.572,17 791.962,76 3.838.243,99
CUSTEIO 187.293,18 160.855,93 252.735,04 434.783,55 300.939,72 421.051,15 1.757.658,57
Museu Villa Lobos CAPITAL 15.270,00 - 19.865,52 4.401,10 137.532,00 48.480,40 225.549,02
TOTAL 202.563,18 160.855,93 272.600,56 439.184,65 438.471,72 469.531,55 1.983.207,59
CUSTEIO 462.045,44 648.499,25 418.234,73 658.320,19 892.436,93 743.325,95 3.822.862,49
Museu Castro Maya CAPITAL 4.000,00 5.566,50 19.354,62 12.575,00 106.025,00 58.833,05 206.354,17
TOTAL 466.045,44 654.065,75 437.589,35 670.895,19 998.461,93 802.159,00 4.029.216,66
CUSTEIO 350.639,25 358.282,47 318.820,45 316.268,69 410.450,07 433.783,03 2.188.243,96
Museu de Biologia
CAPITAL 9.810,43 3.742,00 15.000,00 15.300,00 41.950,00 4.000,00 89.802,43
Mello Leito
TOTAL 360.449,68 362.024,47 333.820,45 331.568,69 452.400,07 437.783,03 2.278.046,39
TOTAL GERAL 9.481.158,52 8.087.889,63 13.538.125,03 11.610.930,00 19.812.686,45 18.509.379,31 81.040.168,94
Fonte: Siafi Gerencial Elaborao: Ibram.
A Figura 14 exibe com maior clareza esse crescimento.

162
22.000.000,00
19.812.686,45
20.000.000,00
18.363.394,34
18.000.000,00
18.509.379,31
16.000.000,00
13.538.125,03
14.000.000,00
12.000.000,00
9.481.158,52 11.610.930,00
10.000.000,00
8.087.889,63
8.000.000,00
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Figura 14. Crescimento dos recursos descentralizados no instrumento gesto direta

Fonte e elaborao: Ibram.
No entanto, ao se abrir entre despesas com manuteno (custeio) e despesas com

investimento (capital), v-se que o grande crescimento foi com despesas de custeio apenas,
no havendo muito espao para investimentos (Figura 15).
Figura 15. Despesas com manuteno e com investimentos nos museus do Ibram
163
MUSEU IMPERIAL
RECURSOS DESCENTRALIZADOS 2001 - 2007
3.500.000,00
3.306.293,41
2.990.117,99
3.000.000,00
2.819.543,96
2.500.000,00
2.319.484,61
2.000.000,00
1.673.676,41 1.922.358,04
1.500.000,00
1.583.632,48
1.000.000,00
500.000,00
-
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
MUSEU HISTRICO NACIONAL

6.000.000,00
5.044.262,19
5.000.000,00
3.841.092,22
4.000.000,00
3.739.588,76
3.000.000,00 2.957.750,96
1.755.811,15
2.000.000,00
2.234.355,05
1.000.000,00
1.268.122,67
-
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
MUSEU DA INCONFIDNCIA
1.600.000,00
1.400.000,00 1.401.228,84
1.175.526,22
1.200.000,00
1.146.156,94
1.000.000,00
881.203,95
932.202,12
800.000,00
748.979,32
600.000,00
597.473,61
400.000,00
200.000,00
-
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
MUSEUS RAYMUNDO OTTONI DE CASTRO MAYA

1.200.000,00
998.461,93
1.000.000,00
982.212,38
800.000,00
802.159,00
654.065,75
670.895,19
600.000,00
466.045,44
400.000,00
437.589,35
200.000,00
-
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Figura 16. Quatro exemplos da evoluo anual de recursos de museus do Ibram.

164
Da j se depreende que o instrumento gesto direta tem facilidade para gastos com
c
manuteno, mas encontra alguma dificuldade para investimentos.
Todos os museus em gesto direta dispem de poucos recursos para investimentos.

Para manuteno, alguns apresentam uma evoluo mais constante enquanto outros oscilam,
oscilam
devido principalmente a gastos com pessoal (contrataes temporrias, falta de servidores,
servid
novos concursos). Quatro exemplos da evoluo anual de recursos de museus do Ibram esto
exibidos na Figura 16, onde se pode notar evolues mais constantes e outras mais oscilantes.
apresentado
presentado a seguir primeiramente
amente um resumo de frequncias da anlise de
contedo nas entrevistas com oito diretores de museus do Ibram e, posteriormente, so
apresentados os resultados por categoria de anlise com base na anlise documental e nas
entrevistas.
Como resumo de frequncias da anlise de contedo das entrevistas codificadas,

temos que a categoria de anlise mais presente nas entrevistas a relacionada com apoio
social, seguida de apoio institucional e de informao. A quarta mais presente incentivos,
in
ficando etapas/tempo
mpo e autonomia por ltimo. Na Figura
F 17 temos um agrupamento das
categorias de anlise,, conforme as que apresentam mais citaes codificadas dentro daquela
categoria de anlise.
As palavras mais frequentes so gente, museu e Ibram.

Ibr
Figura 17. Quantidade de citaes para cada categoria de anlise: gesto

g direta
codificadas
165
Na Figura 18, nota-se que h maior mistura de conceitos; ou seja, menor refinamento
dos conceitos nas falas dos diretores dos museus. A categoria de anlise etapas e tempo
aparece misturada categoria de anlise informao, no contedo das entrevistas, quando
mencionam que falta informao sobre o processo oramentrio, e essa falta de informao
interfere no desenvolvimento das etapas e no tempo do processo de implementao. Alm
disso, por vezes, o apoio institucional se mistura com o apoio social, como ser detalhado na
anlise por categoria de anlise e posteriormente na anlise comparada. O apoio institucional
que os diretores buscam, no instrumento gesto direta, aquele alm da estrutura institucional
no MinC/Ibram, na qual esto inseridos. o apoio de governos subnacionais e de outras
organizaes, confundindo-se com o apoio do pblico de forma geral. E aqui, nas categorias
de anlise agrupadas por similaridade de palavras para o instrumento gesto direta, nota-se
que a categoria de anlise mais independente das outras a de incentivos; enquanto nos outros
instrumentos era a autonomia. Os incentivos, na gesto direta em anlise, so dados. Os
diretores no sentem que teriam poder em ampli-los ou restringi-los. Essa Figura 18 resume
muito do que ser discutido em maior detalhe a seguir.
Figura 18. Cdigos agrupados por similaridade de palavras: gesto direta
Essa anlise, referente Figura 18, combinada com o fato de o apoio social ter se
mostrado como o mais relevante nas entrevistas, foi surpreendente. Estando a categoria de
anlise incentivos mais dissociada das demais, como se estivesse alm da capacidade de
interveno do implementador na ponta; resta aos implementadores (no caso, diretores dos
museus do Ibram) se dedicarem mais diretamente ao atingimento do objetivo da poltica. Isso
166
porque os implementadores na ponta tm a percepo que suas aes no vo interferir tanto

nas demais categorias de anlise do processo de implementao, por essas serem menos
flexveis e mais bem definidas no contexto das caractersticas de gesto do governo federal. E
o atingimento do objetivo se confunde, no caso especfico deste instrumento, com o apoio
social; como veremos quando da anlise desta categoria de anlise neste instrumento. Essa a
interpretao para o fato de o apoio social ter se mostrado como o mais relevante nas
entrevistas. Esse apenas um dos resultados inesperados, como ser mostrado a seguir, por
categoria de anlise.
Para fins de anlise deste instrumento, os implementadores na ponta so os diretores

dos museus Ibram e o implementador central o prprio Ibram (sede).
4.1.3.1. Incentivos
Conforme mencionado quando da discusso das bases tericas para comparao; e j
desenvolvido quando da investigao da categoria de anlise incentivos nos instrumentos
assistncia financeira e renncia fiscal, apresentam-se aqui os incentivos do instrumento
gesto direta pelos seguintes componentes:
como o instrumento incentiva o investimento de recursos em museus
como o instrumento incentiva a desconcentrao geogrfica
vantagens e desvantagens que o instrumento oferece para a implementao da poltica.
O instrumento gesto direta no incentiva investimentos privados de recursos em

museus. Ele tem por base, para sua implementao, o oramento do governo federal, que
contempla, alm de despesas de custeio (manuteno), despesas de capital (investimento). S
que as despesas de capital (investimento) para rea da cultura e especialmente para rea de
museus so muito reduzidas. No h incentivos para investimento de recursos em museus no
mbito dos implementadores da Poltica Nacional de Museus na ponta. H, previamente, uma
disputa oramentria natural dentro do funcionamento anual do governo. Os rgos setoriais
propem seus oramentos, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto - MP e o
Ministrio da Fazenda - MF consolidam as propostas, h votao da proposta oramentria no
Congresso e o oramento aprovado e passa a ser executado. Os inmeros conflitos inerentes
ao processo oramentrio do governo federal brasileiro no so tema desta tese e aqui se
167
tratam os recursos disponveis para implementao da Poltica Nacional de Museus via gesto
direta como dado.
A gesto direta oferece baixa capacidade para incentivar a desconcentrao

geogrfica. Dos 29 museus federais do Ibram existentes, 22 ficam na regio sudeste, sendo
treze no estado do Rio de Janeiro e seis em Minas Gerais. Muitos dos museus de gesto direta
do Ministrio da Cultura o so devido a um desenrolar histrico especfico e por isso se
encontram fortemente concentrados na regio sudeste. No entanto, h esforos para
desconcentrao mediante exposies itinerantes e adaptao de acervos e de exibies
voltadas para populao que historicamente era excluda de museus, tais como exposies
para cegos, para alunos carentes, ou sobre a histria de um bairro de mais baixa renda da
cidade.
A vantagem que o instrumento oferece ao implementador a garantia de recursos para

manuteno do museu (inserido nas despesas de custeio do oramento federal); ou seja,
estando inserido diretamente no mbito e na estrutura do governo federal brasileiro, o
oramento para manuteno dado. Ao implementador central, entendido aqui como o
servidor do Ibram, ou mesmo seu presidente, a vantagem que a gesto direta permite ter
museus mais alinhados com os objetivos da Poltica que est sendo implementada. O tipo de
comunicao direta e h um vnculo de subordinao, e isso sem dvida facilita o processo
de implementao no que diz respeito definio de prioridades e sobre qual objetivo
trabalhar. Ao implementador na ponta, entendido aqui como o diretor do Museu do Ibram, o
instrumento gesto direta oferece a vantagem de ter sua manuteno garantida e tambm uma
coordenao das atividades e um controle administrativo e financeiro mais diretos. Isso
permite que o diretor se concentre mais no objetivo da poltica e nas prioridades definidas
pelo rgo central.
Essas interpretaes derivaram da anlise documental e foram confirmadas nas

entrevistas:
Aumentaram um pouco os recursos oramentrios, n. Aumentou para pagar pessoal,

claro, e aumentou um pouco para projetos tambm.
Todos os nossos recursos aqui do museu, eles so do oramento da Unio. So
planilhas feitas todo final de ano por ns aqui, servidores do Museu, e encaminhadas
ao Ibram para planejar o ano subsequente.
Ns no temos Associao de Amigos, no captamos via Rouanet.
168
Para organizar os projetos, ns usamos recursos oramentrios mesmo. Ns temos

recursos para manuteno do prdio e usamos tambm para exposies.
Quanto manuteno de equipe de segurana, equipe de terceirizados, de limpeza,
isso tudo o Ibram que passa, ns j temos o valor estipulado anualmente para o
Ibram fazer a cobertura desses oramentos, como ns temos aqui o fornecimento de
internet, fornecimento de energia, fornecimento de gua, esses custos tambm so
custeados pelo Ibram.
Mas em termos de recursos para o museu propriamente, s mesmo atravs do Ibram.
A nica fonte de recurso oramentria.
A gente no tem Associao de Amigos ainda. Ento nunca apresentamos projetos
para as leis de incentivo. A nica fonte de recursos oramentria, do Ibram.
Mas h museus gesto direta que utilizam tambm outras fontes de recursos, alm da
oramentria, mediante Associaes de Amigos que aprovam projetos em leis de incentivo.
Essas Associaes de Amigos, apesar de o nome levar a pensar em apoio social, so criadas
no mbito dos museus em gesto direta com o intuito de concorrer para patrocnio de projetos
via Lei Rouanet ou outras leis de incentivo (subnacionais). Nota-se, nesse aspecto, uma
semelhana entre a renncia fiscal e a assistncia social: o apoio social apareceu vinculado ao
objetivo de captao de recursos (fazendo um paralelo entre as Associaes de Amigos no
instrumento renncia fiscal, com o caso de apoio social (abaixo-assinados) que foi utilizado
para conseguir apoio institucional, no instrumento assistncia financeira).
As Associaes de Amigos so formadas por pessoas capazes de preparar projetos

para ter projetos aprovados. Assim, atravs das Associaes de Amigos, os museus do Ibram
recebem recursos de outras fontes, alm da oramentria:
Ns fazemos duas programaes anuais. Uma que ns precisamos de recursos

provenientes do Ibram, que so projetos que ns precisamos desse dinheiro para
receber recursos financeiros para executar; e outro que ns conseguimos fazer aqui
com o apoio das instituies.
Para organizar qualquer atividade, para conseguir patrocnio, precisa de vrios
patrocnios, essa a questo. Mesmo sendo um museu do Ibram, precisamos de
patrocnio, claro, com certeza, acho que todos os museus, inclusive vem o negcio da
Associao de Amigos, que tambm a gente passa a no depender s de recursos
pblicos.
Quando eu falo de recursos pblicos so os que vm do Ibram e da Unio,
precisamos buscar outras formas de recursos, como os recursos privados. Quanto mais
a gente conseguir outros recursos, o dinheiro que utilizado do oramento da cultura
pelos nossos museus, ele pode ser utilizado em outras questes refletindo para a
comunidade.
169
Trabalhamos por projetos. A gente elabora projetos para, buscando, por exemplo, no
fundo de direito difuso, no fundo de cultura que um fundo estadual para
investimentos na rea de cultura e patrimnio.
A gente apresenta projetos. J apresentamos projetos, estamos esperando algumas
respostas ainda. A equipe se mobiliza para correr atrs dessas outras possibilidades,
para no ficar na dependncia nica e exclusivamente do Ibram.
Trabalho de formao com oficinas, congressos, seminrios... Todos esses trabalhos
so incentivo fiscal. tudo atravs de lei de incentivo. A gente usa lei de incentivo
municipal, estadual e federal. Todos os trs nveis.
Tudo via a Associao de Amigos. A gente que faz tudo, o museu que faz tudo, e
a associao o proponente.
Ns temos fontes tambm que vm atravs de leis de incentivo, temos uma
Associao de Amigos, que ns preciosssima, sem a qual ns no realizaramos
muitas coisas, at mesmo no campo da manuteno cotidiana, importantssima a
presena da Associao de Amigos, e a Associao de Amigos tem de ser dirigida
como o cidado que realmente parceiro da instituio pblica.
Mesmo porque as leis de incentivo todas voc tem que usar uma instituio privada
para poder apresentar o projeto. Ns usamos a Lei Rouanet e tambm as leis de
incentivo estaduais e municipais. Usamos tudo.
Isso uma grande vantagem para o diretor do museu, que alm de ter assegurados os
recursos para manuteno de seu museu via oramento federal; tem a possibilidade de captar
do setor privado via leis de incentivo. Podem assim se utilizar de dois instrumentos
simultaneamente, para implementao da Poltica Nacional de Museus.
4.1.3.2. Autonomia
Na categoria de anlise autonomia, estamos tratando da autonomia para seleo dos
projetos que sero financiados e tambm no grau de autonomia do implementador da Poltica
no museu.
Quanto autonomia para seleo dos projetos, essa cabe inteiramente ao Ibram,
dentro das possibilidades oramentrias, o Ibram quem decide quais projetos sero
desenvolvidos pelos seus museus. Os diretores podem propor, mas isso uma possibilidade,
no a regra. Diferentemente dos instrumentos assistncia financeira e renncia fiscal, onde o
implementador na ponta s o se tiver inscrito e apresentado uma proposta, no instrumento
gesto direta o implementador na ponta o diretor de um museu do Ibram pode ou no
170
propor projetos. E nem sempre o que ele prope factvel de ser viabilizado via gesto direta,
ficando condicionado aprovao pelo Ibram e disponibilidade oramentria.
Quanto ao grau de autonomia do implementador da Poltica no museu, no caso o

diretor de cada museu do Ibram, na gesto direta, bastante restrito, principalmente quando
comparado aos outros dois instrumentos governamentais pesquisados. O responsvel por cada
museu responde diretamente ao Ibram e ao Ministrio da Cultura, sendo obrigado a seguir
suas regras para contrataes, gesto de pessoal e toda rotina administrativa, conforme regras
governamentais pr-estabelecidas e burocraticamente menos flexveis. Alguns museus do
Ibram no tm autonomia para contrataes e compras, sendo tudo via rgo central Ibram.
Outros tm autonomia para contrataes e compras, mas conforme proposta previamente
aprovada. Nesse caso, at se assemelha aos instrumentos renncia fiscal e assistncia
financeira no sentido da autonomia estar vinculada a um projeto previamente aprovado. No
caso da gesto direta, h leis que devem ser respeitadas, como a lei de licitaes (para
compras) e o Regime Jurdico nico (para gesto dos servidores), que impem rigidez maior
do que os termos de um convnio ou de um projeto previamente aprovado na Lei Rouanet.
Os diretores dos museus do Ibram tm autonomia para definir o acervo (quanto ao

acervo, tenho autonomia para decidir); para definir a distribuio entre acervo e reserva
tcnica (peas do acervo que no ficam expostas) ( feito um plano interno, uma discusso
entre ns servidores, para decidir o que ns vamos expor ou no); e para cuidar da
manuteno do museu. Mas no tm autonomia para fazer reformas: se quebrar um vidro,
ns fazemos aqui, isso manuteno da casa. Ns no fazemos reforma, s mantemos a casa.
Se for retirar uma porta, tem que ser aprovado junto com o processo de manuteno de
edificao. Cabe aos diretores propor projetos, quando h financiamento para projetos
especficos, mas todos os projetos devem ser aprovados pelo Ibram. Quanto relao do
museu com a Associao de Amigos, h regulamentao governamental determinando seus
processos e limites. No h autonomia para o diretor conduzir as relaes com sua Associao
de Amigos. E o processo oramentrio o determinante de todas as aes, como pano de
fundo de uma autonomia restrita.
Essa falta de autonomia por vezes prejudica a implementao da Poltica Nacional de

Museus neste instrumento, pois os implementadores na ponta ficam na dependncia de
171
liberao de recursos do rgo central e sem condies de executar os planos para exposies
especficas:
Infelizmente a gente fica na dependncia de recursos para isso, e tem de passar pelo
Ibram e pelo Iphan tambm, para isso, pois tem essa questo patrimonial.
Problemas com o telhado, com fiao eltrica, tem muita coisa do que se poderia
projetar em termos de exposio que depende de reparos que requerem recursos
elevados. E acaba amarrando vrias coisas que poderiam ser pensadas para o museu.
Mesmo para questes relacionadas manuteno, como servios de limpeza e

vigilncia, h pouca autonomia:
S tem garantia para manuteno, ou seja, para questo de vigilncia e servios de

manuteno e limpeza, que so dois contratos que so licitados em Braslia.
A gente no interfere nessa parte de contrato de nada. Simplesmente, a empresa

contratada l por Braslia, o rgo central que faz isso. A gente no tem a autonomia
para escolher.
Apesar disso, h a percepo clara de autonomia, com exemplos explcitos em falas

de trs diretores de museus do Ibram:
Eu tenho autonomia para propor esses projetos. Existe a diretriz do Ibram para a
gente seguir a Poltica Nacional de Museus que tem como ponto fundamental a
democratizao das oportunidades de acesso. Diante dessa orientao, diante dessa
determinao que a gente tem que fazer isso porque a gente entende que o museu
essa ferramenta de construo de cidadania, uma ferramenta de desenvolvimento
social, cada museu encaminha os seus projetos de acordo com a sua realidade, de
acordo com os pblicos que so prximos a ele.
A gente tem autonomia para propor conforme as diretrizes do Ibram e o pblico.
Todos os museus tm autonomia para propor os projetos.
Tenho autonomia para propor projetos. Encontro algumas dificuldades, mas consigo
sim.
Eu tenho toda a autonomia para propor esses projetos. Toda a autonomia, porque a
gente tem o plano museolgico, que foi construdo pelos funcionrios do museu, com
base na Poltica Nacional de Museus.
E tambm percebem que, apesar de ter de seguir as regras do governo federal

brasileiro, de ter limitaes oramentrias, de ter balizamentos financeiros, legais, polticos,
sociais; a implementao da poltica mediante aes concretas depende do empenho pessoal
de cada diretor:
172
um bairro muito carente. Esse projetos partem de mim, saem da minha cabea, eu
tenho a ideia, penso, e a gente vai l e faz. Eu trao a estratgia, viabilizo e a
acontece. Se voc chegar e ficar esperando...
(...)que um sonho pessoal meu
No fcil, viu. Isso a a gente tem que querer muito fazer, porque no tem sido uma
experincia fcil de acontecer, mas est acontecendo, e com um resultado realmente
extraordinrio.
As dificuldades para implementao... so barreiras burocrticas, jurdicas, locais;
para voc poder chegar aonde voc quer chegar. Mas voc acaba rompendo elas.
Tem os problemas normais que existem em qualquer outra administrao, em
qualquer rea, no s na rea cultural, aquelas coisas normais, os entraves naturais de
todos os desenvolvimentos. Mas so entraves, no so obstculos. Voc ultrapassa,
voc vence. Acho que voc fala assim, voc s muda o caminho. Voc tem de todo
jeito que pensar caminhos.
Assim pode-se concluir que o grau de autonomia mais restrito, devido aos limites do
direito administrativo e das normas legais que regem com mais detalhes o funcionamento do
poder executivo do governo federal (com mais detalhes do que regras de um convnio ou de
um projeto especfico), no apresenta empecilhos para implementao da poltica, apenas
determina formas de ao distintas das que seriam observadas caso o grau de autonomia fosse
maior.
4.1.3.3. Informao
O fluxo de informao no instrumento gesto direta segue trmites burocrticos,
institucionalizado e formal; muito mais do que nos outros dois instrumentos governamentais
pesquisados. preciso informao entre os rgos centrais do governo federal e o Ibram e
informao entre o Ibram e os museus, nos dois sentidos.
Para implementao da Poltica Nacional de Museus, a boa comunicao entre os
diretores dos museus e o Ibram de fundamental importncia durante todo o processo, tanto
para os diretores informarem de suas necessidades e propostas de novos projetos; quanto para
boa manuteno dos museus. necessrio haver boa comunicao dos museus do Ibram com
as prprias estruturas administrativas do Ibram enquanto rgo central. Boas relaes com as
reas administrativas do rgo central facilitam a implementao das aes nos museus na
ponta. Nas entrevistas, no houve queixa quanto a esse tipo de informao, do Ibram para o
museu na ponta. Houve manifestao de esforos para que o Ibram tome conhecimento do
173
que o museu na ponta desenvolve, ou seja, o fluxo no sentido contrrio: do museu para o
Ibram. Todos querem informar ao rgo central de seus feitos, mas isso exige um esforo
especfico de cada diretor.
O plano de ao que encaminhado para o Ibram mais voltado para atividades que
precisam de recursos financeiros. Mas as atividades que so feitas internamente... a
gente se esfora para comunicar. Porque primeiro a gente faz a atividade, observamos
quais so as necessidades de recursos utilizados para que a gente possa montar o
projeto e encaminhar ao Ibram, para que a prxima atividade que for acontecer a
gente possa solicitar esses recursos e ter chance melhor de receber.
J a boa comunicao entre o Ibram e o Ministrio da Cultura e entre este e o

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, bem como com o Ministrio da Fazenda e
at com o Congresso Nacional fundamental para boa elaborao e execuo oramentria; e
para o monitoramento e acompanhamento contnuo das aes desenvolvidas nos museus do
Ibram. Monitoramento e acompanhamento tm melhorado, mas ainda deixam muito a desejar.
Tem-se a regionalizao e o montante investido em cada museu, pelos oramentos para
despesas de capital; mas no h informao pormenorizada sobre gastos com pessoal, j que
fica tudo contabilizado nas despesas correntes do Ministrio da Cultura (atualmente, do
Ibram), alm de haver dificuldade no acompanhamento dos servios prestados ao pblico,
diretamente.
Dentro do prprio Ibram, buscam-se formas de melhorar a comunicao e o fluxo de

informaes. Utilizam-se amplamente da internet mas, pelas entrevistas, nota-se que no
mecanismo suficiente, e que a informao depende em grande medida de iniciativa pessoal de
cada diretor. A sede do Ibram organiza reunies que so por vezes semestrais, por vezes
mais frequentes com todos os diretores de seus museus, para conhecer melhor a realidade de
cada um. Nessas reunies e tambm pelas entrevistas, depreende-se que os diretores, ao se
conhecerem melhor, percebem semelhanas nos problemas que todos os museus do Ibram
enfrentam, independente de sua localizao, antiguidade ou tamanho: Os problemas so
meio que semelhantes; Os problemas e as queixas so muito semelhantes; vemos que so
at parecidos com os problemas de todos os outros museus, os museus grandes tm os
mesmos problemas que eu tenho. E isso causa certa surpresa, levando a concluir que as
solues so buscadas individualmente, no partem do rgo central, apesar de os problemas
serem muito semelhantes.
174
Nota-se tambm certo desconhecimento sobre o funcionamento do oramento, o

funcionamento da mquina pblica; mas alm do desconhecimento, nota-se ainda em maior
grau falta de informao, por indisponibilidade mesmo das prprias informaes, mesmo que
se tenha conhecimento sobre o processo oramentrio e o funcionamento da mquina pblica.
O implementador na ponta muitas vezes at sabe como funciona o sistema, mas no tem
controle sobre esse sistema e no tem como forar uma resposta sobre a anlise e a aprovao
de suas demandas. Essas falhas no fluxo de informaes impactam na implementao da
Poltica, pois para que os diretores possam desenvolver suas aes, implementar seus projetos
ou mesmo zelar pela boa manuteno do museu, preciso conhecer o processo oramentrio
no qual ele, enquanto diretor, est inserido; e, acima de tudo, ter acesso s informaes. No
entanto, pelas entrevistas, notou-se que muitos diretores acham que simplesmente fazendo
uma proposta, recebero os recursos solicitados; mostrando desconhecimento sobre o
processo de elaborao oramentria, aprovao e execuo financeira; embora outros
conheam o sistema mas no tenham acesso s informaes propriamente ditas:
A gente faz o plano anual e o planejamento oramentrio, mas da a saber se vai ser
aprovado ou no... a gente no tem como saber.
Infelizmente, tivemos uma grande reduo de recursos, eu acho que todos os museus
sofreram com essas redues e infelizmente no tivemos capacidade de executar todos
os projetos que estavam previstos.
Com o Ibram, o oramento, na verdade, a gente meio que informado s vezes no
meio do ano, como aconteceu, por exemplo, de que o museu vai disponibilizar x mil
reais, e a a gente tem que elaborar, correr atrs dos projetos bsicos.
Mesmo que haja conhecimento sobre o processo oramentrio, h falta de informao

do rgo central (Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; e Ministrio da Fazenda)
ao Ibram, e deste aos seus museus vinculados, muitas vezes devido a disputas oramentrias
no nvel poltico do rgo e do governo como um todo, que levam a desconhecimento e
incertezas quanto aos recursos disponveis por grande parte do ano:
Por exemplo, at o meio do ano a gente no sabia quanto que o museu ia receber para
realizar qualquer tipo de atividade.
A gente pede material e no sabe se vai receber. A gente pede dinheiro para um
evento e no sabe se vai ter a verba para realizar, ou parte dela ou toda, enfim. A gente
s fica sabendo se a gente tem o todo, ou a parte, ou nada, em cima da hora,
normalmente no fim do ano. s vezes no meio do ano.
Isso, por exemplo, foi em julho. Chegou outubro e a gente no tinha conseguido
gastar nada desse dinheiro que tinha sido anunciado. No foi transferido. E no sei por
175
qu. Fica tramitando. Processo vai processo vem. Vai para jurdico, vai para diretoria
tal e tal e tal.
Alm da falta de informao em relao ao processo oramentrio, h

desconhecimento acerca da estrutura onde esto inseridos, mas a no por desconhecimento
pessoal ou falta de formao formal na rea de gesto governamental, mas sim por
inexistncia de uma rede de contatos institucionalizada e por pouco intercmbio de atividades:
Ns no funcionamos em rede. A gente tem pouco contato com os outros diretores de

museus.
Ns no temos ainda o intercmbio dessas atividades nos nossos museus. Isso no
existe. Seria timo se existisse.
Essa diviso em 1, 2 e 3 de acordo com o tamanho do museu, da proporo de
visitantes que ele recebe no ms, apesar de eu no ter a informao sobre como isso
definido.
Essa classificao em 1, 2 e 3 com base no porte do museu, no tamanho, na
quantidade de funcionrios, da estrutura. E a, conforme a categoria, ns vimos que a
categoria 3 iria receber um determinado valor para os museus.
A gente ainda tem que estreitar melhor esse contato, inclusive com os prprios
museus do Ibram.
Ainda quanto ao fluxo de informaes, h canais, mas so pouco ou mal utilizados:
Existem diversos canais para isso: tem o site do Ibram com uma intranet para
comunicao entre os servidores; redes na internet; uma srie de instrumentos que so
eficientes e eficazes. Mas essa questo da comunicao muito de acordo com a nossa
disponibilidade. No aquela comunicao que a gente deseja, por conta mesmo do
dia a dia nosso. Mas os canais de comunicao existem.
Na medida do possvel a gente consegue receber informaes e responder. Mas temos
um problema grave com internet. E a a internet dificulta bastante, mas ns estamos
recebendo as informaes do Ibram e temos conseguido divulgar o que fazemos.
Agora com os outros museus do Ibram, nosso contato muito pouco. Muito pouco
mesmo.
A gente se encontra no Ibram. J foi mais estreita, essa relao. Esse ano a gente se
reuniu no incio do ano e agora em final de outubro, aqui em Braslia. Antes, no
governo Lula, era mais frequente. A gente s tem contato com os outros museus do
Ibram nas reunies aqui em Braslia, essas duas vezes por ano, basicamente.
176
Esses problemas informacionais ficam agravados pela baixa interatividade com outros
museus, que os entrevistados enxergam como resistncias, barreiras, desinteresse ou falta de
pessoal suficiente para promover a interatividade:
E em relao aos outros museus do estado, sem ser os museus do Ibram, os museus
do prprio municpio so um pouco resistentes a ns. So resistentes em relao ao
museu do Ibram. No so resistentes com o Ibram, porque o Ibram tem uma poltica
museolgica. Mas eles tm assim, so um pouco resistentes com o museu do Ibram.
No sei bem por qu. uma questo assim de sermos o nico museu do Ibram, ento
uma questo de ainda no haver uma informao geral sobre como que foi essa
formao do Ibram, com esses museus, ento ns temos uma reticncia com relao a
eles.
Mais ou menos um desinteresse e pouca informao.
As equipes deveriam estar mais nos estados, conversar mais com os problemas
estaduais. Acho que isso seria... um ponto fraco porque o instituto, a instituio
museolgica, ela est l fazendo um trabalho museal, fazendo um trabalho com a
comunidade, um trabalho de salvaguarda de uma memria. Mas a gesto do Ibram ela
indo ao estado e comeando ela mesma este dilogo com o estado, ele vai fazer com
que... porque no estado no tem s o museu do Ibram, h os outros museus, estaduais,
municipais, particulares. Ento o prprio estado ele vai aumentar esse interesse de que
os outros museus sejam mais participativos na poltica museolgica.
preciso estreitar mais o dilogo com os governos estaduais, com as secretarias de
cultura, com as secretarias de turismo.
Tenho pouco contato com outros museus do Ibram, temos o contato em Braslia.
Tenho contato com outros museus da regio, que no so do Ibram, e at com museus
de outros estados do Brasil. Mas contato pessoal. contato pessoal. E tambm tem
gente que quer trabalhar, tem gente que sonha em ter parcerias. Esse contato com
outros museus ajuda, pode ajudar sim em alguns momentos, ajuda sim. Certamente.
V-se, portanto, novamente o peso das iniciativas pessoais, em contrapartida s

institucionais. E nota-se tambm que essa preocupao em expandir contatos com outros
museus autoridades estaduais, municipais ou entes privados est presente apenas nesse
instrumento. A interpretao disso ser mais desenvolvida na anlise comparada e est
relacionada ao foco no objetivo da Poltica e como esse objetivo compreendido.
Os diretores entrevistados concordam que a existncia da Poltica Nacional de

Museus j facilita a comunicao, pois estabelece metas e uma direo comum: vale nesse
sentido, de ter pensado e formalizado essa poltica, que at ento cada um pensava e
desenvolvia seus projetos sem nenhuma diretriz nem meta; a Poltica possibilita ter essa
viso mais clara e com pontos definidos de cada ao, de cada rea, o que importante; eu
vejo como um grande avano, para gesto e para a implementao.
177
Assim, embora tenham sido reconhecidos problemas informacionais, pode-se concluir

que ao longo do tempo esses problemas vm diminuindo, devido a esforos do rgo gestor
(Ibram) e principalmente a avanos em tecnologias de comunicao. Persistem algumas
fragilidades e, se no h inexistncia de informaes, ainda h utilizao inadequada dessas.
Mas atualmente a comunicao internamente no governo, com o rgo central e entre os
museus de gesto direta, depende muito mais da iniciativa de cada diretor de buscar
informaes do que de inexistncia ou fragilidade dessas.
4.1.3.4. Etapas/Tempo
Na gesto direta, as etapas do fluxograma esto inseridas em um contnuo de aes
governamentais na rotina da burocracia estatal. Devido uniformizao de procedimentos, de
gesto de pessoal e de horrios de trabalho, h que se supor que os Museus do Ibram (gesto
direta) sigam os fluxogramas de planejamento, oramento, empenho, liquidao e pagamento
para suas aes; sofram com eventuais contingenciamentos oramentrios e tenham que
seguir o tempo governamental de oramentos anuais condizentes com planejamentos
plurianuais.
As etapas seriam a dos diretores dos museus do Ibram informarem ao prprio Ibram
sobre suas demandas oramentrias; o Ibram elaborar uma proposta preliminar para compor o
oramento do MinC que encaminha uma proposta ao Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto - MP para posteriormente compor o oramento do Governo Federal, o MP consolida
a proposta oramentria de todo o Governo e o Presidente a encaminha ao Congresso
Nacional, que vota a Lei Oramentria Anual. Assim, o Ibram tem seu oramento definido e
define sua distribuio entre as vrias reas, inclusive entre seus museus. Os diretores dos
museus do Ibram tm ento que adaptar suas demandas ao oramento disponvel e
desenvolver suas aes para aquele ano oramentrio, aes essas de manuteno dos museus
e, talvez, conforme o oramento disponvel, alguns projetos.
O ciclo anual e o monitoramento contnuo. O fluxograma para o instrumento

gesto direta seria resumido conforme a Figura 19.
178
Acima da linha tracejada esto os rgos centrais (Ibram, MinC, MP, Congresso
Nacional) e abaixo da linha tracejada esto os implementadores na ponta, responsveis
diretamente pela implementao da Poltica em cada museu.
Ibram faz Ministrio do Congresso

proposta Planejamento Nacional vota
oramentria consolida o oramento
proposta
oramentria
Ibram tem seu

oramento
definido e define
diistribuio entre
as vrias reas
Diretores dos
museus do Diretores dos Diretores dos museus do Ibram
1 ano
Ibram museus do desenvolvem suas aes:
informam Ibram manuteno dos museus (e
suas adaptam suas talvez alguns projetos)
demandas demandas ao
oramentrias oramento
disponvel
Figura 19. Fluxograma Gesto Direta

Portanto, v-se que os museus em gesto direta seguem trmites oramentrios, ou

seja, um regime anual guiado por um plano plurianual:
Todo final de ano o Ibram pede que a gente elabore os planos de ao para o ano
seguinte. Agora quando a gente est elaborando esse plano de ao, por exemplo, a
gente no sabe quanto recurso a gente vai ter para executar isso.
Ento a gente encaminha essas propostas de ao para a direo tcnica do Ibram e
eles avaliam se factvel e se tambm de acordo com a Poltica Nacional de Museus.
Estando de acordo com isto a gente desenvolve as nossas aes.
Isso j est na programao anual.
Tentamos realizar as aes dentro de um tempo mnimo possvel, para poder
conseguir dar andamento a todo o trmite burocrtico, correr atrs, para poder receber
o dinheiro e gastar o dinheiro dentro desse exerccio. No muito tranquilo no.
179
Pela percepo dos entrevistados, tem-se tambm que, apesar das regras estabelecidas
e da rigidez do processo oramentrio, h variaes:
O tempo que leva at pensar o projeto e realiz-lo varia muito

Ns fazemos duas programaes anuais. Uma que ns precisamos de recursos
provenientes do Ibram, que so projetos que ns precisamos desse dinheiro para
receber recursos financeiros para executar; e outro que ns conseguimos fazer aqui
com o apoio das instituies (captao de instituies governamentais subnacionais
ou mesmo de instituies privadas, via leis de incentivo mediante Associao de
Amigos)
Isso uma coisa que eu no tenho como te dizer pelo seguinte: existem diversas
realidades. A gente no final do ano, como rgo pblico, em novembro a gente tem
que encaminhar as propostas para serem encaminhadas no ano de 2012. A gente faz
isso. Todos os anos a gente faz isso. Planejamos o ano que vir. Acontece que tem
demandas que surgem no decorrer do processo. Ento, por exemplo, a gente tem as
semanas nacionais de museus que so realizadas todos os anos
A temtica da semana de museus, ela divulgada alguns meses antes da semana, que
em maio. Normalmente por volta de maro. Ento um projeto que ele tem que ser
feito, encaminhado e aprovado em um tempo de trs meses. Ento essa questo do
tempo mdio no tem como eu te dizer por que varia de acordo com as circunstncias
Depende do projeto. Depende da dimenso desse projeto. Por exemplo, o ltimo
grande projeto que ns tivemos de modernizao... ns tivemos dois projetos
chamados de modernizao: a fase I e a fase II. Na realidade foram praticamente dez
anos para realizar tudo
Pode-se concluir que, em relao categoria de anlise etapas e tempo, devido

garantia dos recursos para manuteno e instabilidade dos recursos para investimento, h
etapas bem definidas e dentro de fluxos bastante institucionalizados (ciclo oramentrio), mas
h tambm variaes que decorrem de outras fontes de financiamento e diferenas na
magnitude (ou no) de projetos especficos desenvolvidas por cada um dos museus de
maneira relativamente independente.

Quanto ao apoio institucional, no h elementos de sua presena ou ausncia, ou de
sua importncia ou falta, que depreendam de forma objetiva da anlise documental.
Embora esses museus sejam parte da Administrao Pblica Federal, estejam

inseridos no Ibram e contem com estrutura institucionalizada, seus diretores manifestaram nas
entrevistas que o apoio de governos subnacionais buscado e necessrio para determinadas
180
aes. Esse apoio independe do partido poltico ou das afinidades polticas dos governos
subnacionais em questo, indo alm do apoio poltico e se referindo ao apoio institucional, da
estrutura governamental. Portanto, h sim evidncias da necessidade de apoio institucional,
nas entrevistas, como os trechos aqui reproduzidos comprovam.
No temos apoio dos governos local e estadual. A gente tem uma parceria com o
municpio, que dentro das possibilidades nos ajuda, mas no responde s nossas
expectativas.
A falta do apoio do governo estadual no chega a prejudicar, mas se ns tivssemos
uma atividade mais prxima com o governo do estado poderia ser melhor.
Apoio com verba, com oramento, tudo do Ibram. Agora, eventualmente a gente
vai realizar algum evento e precisa de um suporte, por exemplo um toldo para cobrir
uma rea externa, ento a gente consegue esse tipo de apoio com a prefeitura, pelos
contatos que a gente tem.
A gente costuma realizar projetos em conjunto sim, mas no de forma institucional,
prefeitura e governo.
Ns no temos apoio do governo municipal. O nico setor que nos apoia a
secretaria de assistncia social. Com a secretaria de educao, nem conseguimos
dilogo. E o prefeito tambm no d. Se ns tivssemos o apoio da prefeitura, seria
bem mais fcil.
Temos um problema de relacionamento bem grande.
O nosso relacionamento com o governo municipal no bom. No alcana. Os
projetos esvaziam muito.
Quando tem mudana de governo difcil. A relao difcil. A gente j teve assim
uma relao super boa, parcerias com a prefeitura, n, com o governo municipal. Mas
esse ltimo governo est uma dificuldade.
Teve tempo que tinha s eu de funcionria. Todos os funcionrios do museu eram da
prefeitura. Todos. Todos mesmo. Desde o pessoal da ao educativa, da recepo, da
segurana, era todo da prefeitura.
A gente sempre teve essa boa relao com a prefeitura.
Alguns diretores mencionaram a importncia ou a necessidade do apoio de outros

rgos do prprio governo federal:
A gente vai Regio Amaznica com apoio da Marinha e da Aeronutica. Porque na

regio amaznica, sem o apoio da Marinha e da Aeronutica, ns no temos como
chegar.
Porque quando o Iphan nos dava nas duas superintendncias regionais (do Iphan), nas
procuradorias n, ele nos dava muito apoio. Ento agora ns estamos reestruturando
como vai ser esse apoio, ou com o prprio Iphan ou atravs do Ibram. Porque
181
quando voc chegava a determinados locais e no tinha aonde expor, onde botar, ento
eram as prprias regionais que assumiam, nessas localidades, a incumbncia de expor
nossas exposies.
Um manifestou que sente falta de apoio, mas atribui essa carncia de apoio
institucional distncia geogrfica entre o museu sob sua responsabilidade e a capital onde
est localizado o rgo central e entre o museu e a capital do seu respectivo estado:
As dificuldades que eu encontro para implementar um projeto so relacionadas

distncia, tem todo o problema de logstica, de movimentao, de locomoo
Seria uma questo a se investigar se a distncia geogrfica do rgo central de fato

influi no nvel de apoio institucional, ou se se trata de uma percepo sem fundamentao
concreta.
Alm de mencionarem tambm pontos onde o apoio institucional funciona trazendo

pontos positivos:
Com relao s escolas, ns conseguimos diretamente com o professor. Os

professores que se propem a levar seus alunos a participar e visitar o museu. (o
diretor do museu consegue apoio da prefeitura para aumento da visitao e
democratizao do acesso a estudantes mediante contato direto com o professor, e no
com o prefeito nem com a secretaria municipal de educao).
Acho que uma questo poltica, uma questo de no querer, uma questo da falta de
conhecimento do que essa nova Poltica do Museu. Se conhecessem a Poltica,
apoiariam com mais facilidade.
Quando voc coloca a plaquinha museu do Ibram as pessoas olham e pensam isso
aqui um museu do Ibram e a pessoa j visita nem para ver o museu mas porque
um museu do Ibram. Isso um ponto forte. uma marca de qualidade. uma
poltica. (o apoio institucional, de se estar vinculado ao Ibram, como se fosse uma
marca de qualidade que contribui para o aumento da visitao).
Esses trechos evidenciam que preciso contar com o apoio no s do Ibram, claro,
que necessita ter alguma capilaridade, mas tambm de governos subnacionais e de outras
instituies, para poder implementar integralmente a Poltica Nacional de Museus.

No se consegue depreender a presena, a importncia ou a qualidade do apoio social
mediante anlise documental. Para isso, juntaram-se anlise documental as entrevistas
realizadas com oito diretores de museus do Ibram.
182
Como visto anteriormente, buscou-se identificar apoio social principalmente como

apoio da sociedade ao museu; e como busca, por parte do governo, de envolvimento da
comunidade com as aes do museu.
Das entrevistas, tm-se uma boa perspectiva da conscincia que os museus em gesto
direta tm da necessidade de envolver a comunidade local nas aes do museu. A visitao,
embora possa estar relacionada com a democratizao das oportunidades de acesso, no
instrumento gesto direta foi compreendida como manifestao de apoio social. E, com a
preocupao de ampliar a visitao, mencionam que se sabe que a visitao basicamente
escolar: O grosso da visitao so escolas.
Praticamente todas as atividades feitas aqui, elas so feitas, praticamente uns 80%
voltadas para os alunos das escolas, como palestras, apresentao de filmes, pesquisas
que ns tentamos resgatar, patrimnios que j foram esquecidos pela comunidade...
Ns preparamos isso com as escolas, recebemos aqui peas de teatro aqui no museu,
pela incubadora, atividades com as crianas, de acordo com as idades do pblico,
sempre escolar.
J a Associao de Amigos, quando existe, apesar do nome, no foi formada para dar
apoio social ao museu, mas sim para apresentar projetos conforme editais de empresas estatais
e leis de incentivo federal, estaduais e municipais para conseguir financiamento para o
respectivo museu: Ns temos Associao de Amigos, mas mais para projetos14.
O apoio social depende tambm da viso da comunidade sobre o governo federal

como um todo; e sobre a atuao do rgo em questo em particular; como se depreende do
trecho a seguir:
O Iphan teve uns problemas com os moradores da cidade, na questo do entorno,

assim, com os moradores. Ento o Iphan embargava obra, que estava sendo construda
de forma inadequada, perto do stio, sem autorizao, assim. Ento eles tiveram uns
problemas e ficaram meio assim com o rgo. Mas agora a gente est procurando
mudar essa situao, essa relao com a comunidade.
Nota-se a forte conscincia em todos os diretores do Ibram entrevistados que preciso

envolver a sociedade e se comunicar com a comunidade local, e essa categoria de anlise se
confunde, neste instrumento, com o prprio objetivo da Poltica de democratizar as
14
Nota-se aqui uma sobreposio de instrumentos governamentais: os museus sob gesto direta se utilizam
tambm de renncia fiscal, captando por meio de leis de incentivo estaduais e municipais, ou mesmo pela Lei
Rouanet. No entanto, essa sobreposio pequena, no influenciando no comportamento das categorias de
anlise aqui pesquisadas.
183
oportunidades de acesso. Todos os diretores entrevistados tm muito presente o objetivo de

democratizar o acesso. E sentem dificuldades em cumprir com esse objetivo.
A comunidade, uma coisa meio difcil essa relao... Voc sabe... A gente est
querendo fazer um trabalho para que eles se aproximem mais do museu e tambm
vamos ao encontro deles.
Procurando trazer eles, fazer atividades com que eles participem. De atividades que
fizemos, que teve boa aceitao l, como exemplo, a gente faz encontro de parteiras e
benzedeiras locais, encontros sobre a culinria local, so formas de a gente trazer essa
comunidade para ns, valorizar essa sabedoria e conhecimento, a gente vai procurando
melhorar essa relao e buscar mais outras atividades que eles estejam inseridos.
H muita distncia da comunidade para com o museu.
Ns conseguimos aproximar mais a comunidade, trazer a sociedade para o museu,
trazer o sentimento que so pertencentes casa, porque basta conhecer a histria do
museu e passar a divulgar.
Alm disso, todos percebem muito claramente que a iniciativa tem de partir do museu
para a comunidade, a direo top-down, do governo aos cidados, e no aguardar que a
comunidade cobre maior presena do museu.
A questo antes, aqui e de outros museus, que ele no era to ativo com a
comunidade.
Hoje ns buscamos oferecer mais atividades para a sociedade, para sociedade passar
a participar, porque a nossa regio, se ela tem uma falta de incentivos culturais, ela
tem uma carncia de atividades para os moradores.
Ns que procuramos. Ns que levamos o museu at eles.
Primeiro fizemos esse caminho de ir at a comunidade, entrar em contato com
lideranas, fazer contato com elas, partiu tudo do museu.
Encaminhar convites para as lideranas comunitrias, passar um carro de som, que
uma forma de comunicao que existe aqui, ir s rdios avisar, convidar, fazer esse
corpo a corpo. E assim, ao mesmo tempo em que fazamos esse corpo a corpo, a gente
abriu o museu com atividades que interessassem esse pblico que no vinha,
colocando-os como protagonistas.
S com um esforo consciente a partir do museu que o apoio social e o aumento da

visitao se concretizam. O apoio social no gera o museu. Ele gerado pelo museu. E, nesse
sentido, se confunde com o prprio objetivo da poltica, de democratizar as oportunidades de
acesso.
184
4.1.3.7. Concluso Gesto Direta

No instrumento gesto direta, as principais concluses so que h incentivos
financeiros para manuteno dos museus, embora haja necessidade de procura de incentivos
financeiros para investimentos e projetos especficos. Cada museu busca da forma como
entende mais adequada, seja via sociedade de amigos do museu que apresenta projetos s
diversas leis de incentivo (estaduais e municipais inclusive); ou seja, via negociaes para
aumentos no oramento.
Viu-se que os diretores dos museus do Ibram podem, via Associao de Amigos, ter
certa autonomia para procurar apoio a projetos especficos fora do mbito do Governo
Federal, utilizando instrumentos como renncia fiscal e assistncia financeira. No entanto, no
mbito do instrumento gesto direta e regra geral, a autonomia dos diretores dos museus do
Ibram est restrita ao contexto da Administrao Pblica Federal. Essa restrio no parece
impedir a boa gesto nem o desenvolvimento de aes especficas, embora dependa de
esforos pessoais de cada diretor. Diretores com mais iniciativa e mais conhecimento da
mquina pblica acabam conseguindo realizar mais aes em prol da democratizao das
oportunidades de acesso (ou do objetivo que queiram) do que diretores menos familiarizados
com as regras da Administrao Pblica Federal.
As informaes esto disponveis e tem melhorado, embora tambm dependa de

iniciativas pessoais. As tecnologias de informao tm melhorado mas ainda no
proporcionam interao e maior conhecimento entre os museus do Ibram nem entre cada
museu e o prprio Ibram. As informaes existem e h diversos canais, mas a interao e o
uso dessas informaes dependem de iniciativas especficas.
As etapas so bem definidas e o tempo contnuo, tambm bem definido dentro do

funcionamento da Administrao Pblica Federal, embora sofra variaes em projetos
especficos.
Apesar de estarem inseridos no governo federal, os museus por gesto direta buscam
apoios polticos subnacionais e institucionais locais para realizao de seus projetos. Os que
tm esse apoio conseguem realizar mais e ter maiores resultados do que os que no o tm.
Um resumo do que foi apresentado aqui se encontra no Quadro 11.
Quanto ao atingimento do objetivo da Poltica em questo, os trabalhos diretamente
voltados incluso social e democratizao das oportunidades de acesso desenvolvidos por
185
museus de gesto direta do governo federal so relacionados a levar acervos a penitencirias,

receber presos em regime semiaberto em seus museus, levar atividades sociais do museu a
pacientes que esto sendo tratados de transtornos psicolgicos, receber esses pacientes em
seus museus, trabalhos diversos com pessoas em situao de risco. Alm de resgatar culturas
populares e personific-las em forma de acervo do museu, como o exemplo da boneca de
Chica da Silva, e como o exemplo da mostra temporria de fotografias antigas retratando
famlias da cidade etc. H exposies itinerantes tambm, como a mala do museu de Santa
Catarina e o Museu Histrico Nacional com exposio itinerante pela regio amaznica:
Tambm aprendemos o que eles mais querem ver, entende, o que eles mais gostam.
Adaptamos as nossas exposies. A lgica a de trabalhar com o afeto, a memria, partindo
do pressuposto de que as pessoas querem se ver no museu: O museu aonde a pessoa no se
v no atrai, uma coisa meio difcil (trecho das entrevistas). O apoio social a preocupao
mais presente na gesto direta; e entre trs instrumentos na gesto direta que transparece
maior preocupao com o apoio social. O apoio social apontado no parte da comunidade,
mas sim uma iniciativa de cada museu para envolver a comunidade em suas aes. No
instrumento gesto direta, a categoria de anlise apoio social se confunde com o objetivo de
democratizao das oportunidades de acesso. nesse instrumento que h mais clareza sobre a
importncia de se atingir esse objetivo, o que mostra que tem havido boa comunicao entre o
rgo central e seus museus vinculados. Assim, o instrumento tem um potencial visvel, claro
e mensurvel de democratizar as oportunidades de acesso; embora com restrio geogrfica,
que por vezes sanada mediante exposies itinerantes.
Quanto anlise do instrumento gesto direta no processo de implementao, v-se

que os mecanismos de comando e controle em mbito mais fortemente orientado de cima para
baixo (top-down) permitem que o implementador se concentre mais no objetivo da poltica,
pois as demais variveis esto previamente especificadas. Esse instrumento se mostra
adequado porque traz a vantagem de maior controle sobre as aes voltadas especificamente
para o atingimento do objetivo da poltica; mas traz a desvantagem de ser restrito
geograficamente.
186
Quadro 11. Implementao via Gesto Direta

Entrevistas
Implementador central Ibram
Implementador na ponta Diretor de Museu do Ibram
Principal preocupao Aes para democratizar acesso
Categoria de anlise mais frequente nas entrevistas Apoio social
Categoria de anlise menos frequente nas
entrevistas Autonomia
Palavras mais citadas Gente, museu, Ibram
Incentivos
Como incentiva o investimento em museus Dinmica oramentria
Como incentiva a desconcentrao geogrfica Exposies itinerantes e voltadas comunidade carente
Vantagens para o implementador central Inserido no oramento federal
Vantagens para o implementador na ponta Manuteno garantida
Desvantagens deste instrumento Pouca flexibilidade
Autonomia
na seleo dos projetos Ibram (rgo central)
na implementao da poltica no museu Ibram (rgo central e museu "na ponta")
Informaes
Entre governo e museus Museus na ponta reclamam de estarem longe
Intragoverno Ibram, Minc e MP
Dentro do prprio Ibram Reunies semestrais com diretores dos museus
Etapas e tempo
Etapas Sete (quatro com Ibram rgo central, trs com museus)
Tempo Ciclo contnuo, anual
Apoio institucional
Para criao do museu No se mostra relevante.
No necessrio, mas apoio de governos subnacionais e
Para manuteno do museu
outras instituies locais podem ampliar suas aes.
Apoio social
Apoio da sociedade ao museu e poltica pblica No se percebe nem se menciona.
Esforos do museu para envolver a sociedade Confunde-se com o prprio objetivo da poltica.
Concluso
Potencial visvel, claro e mensurvel; mas restrito
Democratizao das oportunidades de acesso
geograficamente.
Permite que o implementador se concentre mais no
objetivo da poltica, pois as demais variveis esto
previamente especificadas. Traz a vantagem de maior
Processo de implementao da poltica controle sobre as aes voltadas especificamente para o
atingimento do objetivo da poltica, mas traz a
desvantagem de ser restrito geograficamente. o
instrumento onde o enfoque top-down funciona melhor.
Fonte: elaborao prpria.
187
4.2. Anlise comparada

Uma razo para fazer anlise comparada aumentar a capacidade de generalizao,
embora no seja o foco do estudo qualitativo; alm de, e principalmente, aprofundar a
compreenso e a explicao do que foi observado. A anlise comparada traz a vantagem de
permitir o desenvolvimento de descries mais sofisticadas e explicaes mais convincentes.
Cada caso deve ser compreendido em seus prprios termos, mas aps a compreenso de cada
caso nesta tese sendo cada instrumento governamental um caso preciso uma
compreenso mais profunda que s a anlise comparada pode propiciar (MILES,
HUBERMAN, 1994, p. 172).
A partir do que foi discutido na anlise caso a caso, a anlise comparada est
estruturada da seguinte forma: primeiramente, faz-se uma anlise geral com nfase na
comparao das entrevistas. Em seguida, compara-se por categoria de anlise, com base na
pesquisa documental e nas entrevistas, a partir do que j foi discutido na anlise caso a caso.
Para, finalmente, comparar os casos propriamente ditos, para discutir a relao dos
instrumentos com o processo de implementao; e tambm com relao ao objetivo da
Poltica estudada, de democratizao das oportunidades de acesso.
4.2.1. Entrevistas comparadas

Com base nas entrevistas, o Quadro 12 mostra a presena de cada categoria de anlise
em cada instrumento, ou seja, em cada caso. Esse Quadro 12 foi elaborado com base na
frequncia de trechos relacionados s respectivas categorias de anlise.
Assim, pelas entrevistas, v-se que, na assistncia financeira, a categoria de anlise

que predomina, na preocupao dos implementadores do instrumento, o apoio institucional.
Os contemplados pelo Mais Museus foram os que mencionaram com mais frequncia que
preciso ter algum apoio, seja ele de governo municipal, estadual ou federal; ou de alguma
instituio, como uma empresa, ou uma igreja, para conseguir gerir o museu e implementar a
poltica via assistncia financeira. Com base nisso, pode-se argumentar que o instrumento
assistncia financeira necessita de contar com apoio institucional para sua gesto.
No instrumento gesto direta, a categoria de anlise que gera maior preocupao o

apoio social. interessante notar que j estando garantidos os incentivos; a informao; o tipo
188
de autonomia; as etapas e tempo; e tendo o vnculo institucional com o governo federal, que
garante o apoio institucional necessrios; os implementadores desse instrumento se
preocupam mais com formas de construir apoio social, entendido esse como esforo para
mobilizar a sociedade para apoiar sua existncia e suas aes. Assim, pode-se argumentar que
no instrumento gesto direta a maior preocupao com a construo do apoio social que,
como foi visto na anlise por caso, um movimento que parte do museu para a comunidade, e
no vice-versa.
Quadro 12. Anlise comparada: trs instrumentos e seis categorias de anlise

Assistncia Renncia Fiscal Gesto Direta
Financeira
Incentivos 21 45 28
Autonomia 11 13 22
Informao 31 52 50
Etapas e tempo 17 63 24
Apoio institucional 37 30 50
Apoio social 30 20 64
Fonte: Elaborao prpria com base nos resultados extrados do software NVIVO9.
J no instrumento renncia fiscal, a questo das etapas e do tempo a preocupao

predominante, pois o ciclo do prprio instrumento tem prazos exguos, e conseguir aprovar e
captar dentro do tempo de fundamental importncia para conseguir implementar e gerir a
poltica com xito.
Nota-se que h maior quantidade de codificao no instrumento gesto direta. Isso

ocorreu, a meu ver, pela linguagem governamental utilizada tanto pela entrevistadora (autora)
quanto pelos entrevistados. No caso do instrumento gesto direta, os entrevistados so todos
servidores pblicos, encarregados de museus do governo federal. A codificao fica
facilitada, j que o discurso, o vocabulrio e os conceitos utilizados so similares. E a
entrevistadora tambm servidora pblica, o que exige maior ateno na maneira de tratar o
contedo15. De forma distinta, na renncia fiscal e na assistncia financeira, pelo fato dos
entrevistados no terem um contexto comum e serem de diferentes formaes e profisses, o
vocabulrio utilizado mais variado, o que levou a uma codificao mais orientada por
palavras-chave e menos interpretativa. De qualquer forma, a quantidade de entrevistados
15
Dentro da lgica da pesquisa qualitativa, onde o ponto de vista do pesquisador influencia o objeto pesquisado
(MILES, HUBERMAN, 1994).
189
igual (oito em cada caso) e os critrios para codificao tambm foram iguais (conforme
descrito no captulo de metodologia).
A categoria de anlise menos presente nas falas dos entrevistados dos trs
instrumentos a autonomia (Quadro 12 e Quadro 13). Isso contradiz o que era inicialmente
esperado. A autonomia era vista como uma vantagem ao implementador. Pela reviso de
literatura, quanto maior a autonomia, melhores as chances de a poltica obter sucesso em sua
implementao. Da, imaginava-se que a autonomia era algo que os implementadores
almejavam e valorizavam. E no foi isso o encontrado nos resultados. O Quadro 13 foi
montado com base na frequncia das citaes nas entrevistas analisadas.
Quadro 13. Categorias de anlise da mais relevante a menos relevante, nos trs instrumentos
Assistncia Financeira Renncia Fiscal Gesto Direta
apoio institucional etapas e tempo apoio social
informao informao apoio institucional
apoio social incentivos informao
incentivos apoio institucional incentivos
etapas e tempo apoio social etapas e tempo
autonomia autonomia autonomia
Pode-se notar que no instrumento assistncia financeira as trs maiores preocupaes

so, em ordem decrescente, o apoio institucional, a informao e o apoio social. No
instrumento renncia fiscal as trs maiores preocupaes so com etapas e tempo; informao
(mas aqui a informao relevante se refere a potenciais financiadores, onde o implementador
poder captar recursos) e incentivos (sendo o nico instrumento onde os incentivos
financeiros no esto garantidos). E no instrumento gesto direta, as trs principais
preocupaes so o apoio social, o apoio institucional (no do governo federal, mas sim dos
governos subnacionais e de instituies locais) e a informao (devido na maioria das vezes
ao desconhecimento do funcionamento do ciclo oramentrio, como foi evidenciado pelas
entrevistas). Em todos os instrumentos, a menor preocupao com a autonomia.
A Figura 20 traz o comportamento das seis categorias de anlise em cada instrumento,

conforme as entrevistas realizadas. Pelo grfico, fica evidenciado o comportamento distinto
dos trs instrumentos quando analisados pela tica da frequncia das citaes nessas seis
categorias de anlise. Esse comportamento distinto influencia na forma de gesto e de
implementao da Poltica Nacional de Museus.
190
70
60
50
40
Assistncia financeira
30 Renncia fiscal
Gesto direta
20
10
0
Incentivos Autonomia Informao Etapas e Apoio Apoio social
tempo institucional
Figura 20. Anlise comparada: categorias de anlise em cada instrumento

Destaca-se o fato de a questo da autonomia ter aparecido como a categoria de anlise

citada com menor frequncia nos trs instrumentos, mas ter apresentado a menor de todas as
frequncias no instrumento Assistncia Financeira. A interpretao que isso ocorre porque,
nos casos aqui pesquisados, a autonomia tem como contrapeso ter de fazer tudo sozinho.
Por isso, a autonomia, entre os contemplados do Mais Museus, no algo que se almeja.
Autonomia positiva at determinado ponto, depois do qual passa a estar associada a pouco
apoio institucional. No instrumento assistncia financeira, notou-se entre os entrevistados a
disposio de, se possvel fosse, abdicar de alguma autonomia para receber em troca algum
apoio institucional. Autonomia bom at certo ponto; sendo que alta autonomia s apareceu,
na pesquisa, onde havia baixo apoio institucional. E o apoio institucional facilita mais a
implementao do que a autonomia em excesso. O apoio institucional realmente o que mais
pesa para a boa implementao, do ponto de vista da gesto, no instrumento assistncia
financeira. J no que se refere a etapas e tempo, essa categoria de anlise s tem destaque
importante na gesto quando o instrumento utilizado para implementao da poltica a
renncia fiscal. E a categoria de anlise que est mais relacionada ao objetivo da Poltica
Nacional de Museus de democratizar o acesso, que a categoria de anlise apoio social, tem
191
mais presena no instrumento gesto direta. O instrumento gesto direta o que permite que
os implementadores na ponta estejam mais estreitamente ligados gesto central da poltica
(por linha de chefia direta), ficando os implementadores na ponta mais afinados com os
objetivos da poltica. Alm disso, o fato de outros aspectos da gesto j estarem definidos
pelo contexto governamental faz com que as preocupaes fiquem mais focadas no objetivo
da poltica e as aes mais direcionadas ao apoio social, no instrumento gesto direta. Como
foi mencionado anteriormente, o sentido de apoio social dado pelos implementadores neste
instrumento (gesto direta) se confunde com a prpria definio do objetivo de
democratizao de acesso.
Se analisarmos os instrumentos dois a dois, os dados para gesto direta e renncia
fiscal mostram que, do ponto de vista da gesto, caso se deseje dar mais nfase ao apoio
social, melhor optar pelo instrumento gesto direta. E caso se deseje dar mais nfase a
questes temporais, com etapas especficas e prazos que expiram, com forte foco nos
incentivos financeiros a serem captados em determinado perodo, convm optar pelo uso do
instrumento renncia fiscal. Comparando gesto direta e assistncia financeira, temos tambm
marcadas diferenas. Novamente o instrumento gesto direta uma forma de implementao
que permite que o implementador na ponta se dedique mais ao objetivo de conquistar apoio
social no sentido de envolver a comunidade nas atividades do museu; enquanto o instrumento
assistncia financeira uma boa opo para implementao da poltica pblica caso haja
apoio institucional, pois pela anlise documental e pelas entrevistas vemos que de
fundamental importncia que os contemplados pelos recursos ofertados mediante assistncia
financeira possam contar com esse apoio, poltico ou institucional, para sua manuteno, aps
sua instalao. O xito da implementao da poltica depende da existncia desse apoio. Ao se
comparar assistncia financeira e renncia fiscal, temos que, do ponto de vista da gesto, se
h possibilidade de existncia de apoio institucional, a assistncia financeira pode ser uma
melhor alternativa de implementao; e se h interesse em ter prazos para busca de incentivos,
bem determinados e que exeram certa presso sobre o processo de implementao da
poltica, o instrumento renncia fiscal pode ser mais atraente.
H distines claras entre os trs instrumentos governamentais analisados. A
categoria de anlise mais relevante em uma implementao via assistncia financeira o
apoio institucional, no em termos de apoio poltico partidrio, mas sim em termos de o
implementador poder contar com um apoio institucional contnuo e relevante. A categoria de
192
anlise mais relevante em uma implementao via renncia fiscal relacionada a etapas e
tempo; ou seja, o implementador necessita estar atento ao tempo, pois a implementao no
ocorre se as etapas no forem cumpridas dentro dos tempos determinados. A categoria de
anlise mais importante em uma implementao por gesto direta o apoio social, no caso
estudado, pois o instrumento onde h menor flexibilidade e maior continuidade nas outras
categorias de anlise, ficando o foco do implementador mais diretamente voltado ao objetivo
da poltica pblica em questo. Assim, na gesto direta, o implementador, no podendo
modificar as demais categorias de anlise, ou a tendo j definidas e estipuladas, tem como
categoria de anlise mais relevante a que mais prxima e intimamente relacionada com o
atingimento do objetivo da poltica pblica que foi estudada.
Conforme foi visto na anlise caso a caso, h algumas palavras que aparecem com
maior frequncia nos trs grupos de oito entrevistas (Quadro 13). No caso da assistncia
financeira, as palavras mais frequentes foram gente, projeto e prefeitura. No caso da renncia
fiscal, as palavras mais frequentes foram MinC, Petrobrs e projeto. E no caso da gesto
direta, as palavras mais frequentes foram gente, museu e Ibram. Com base nisso, pode-se
interpretar que o financiador da manuteno do museu aparece com frequncia (prefeitura,
Petrobrs e Ibram, respectivamente); bem como a forma inicial que gerou sua implantao
(projeto no caso dos instrumentos assistncia financeira e renncia fiscal). O foco nas pessoas,
tanto visitantes quanto equipe (na palavra gente) aparece na assistncia financeira e na
gesto direta, sendo que o foco no MinC, rgo central da implementao central do
instrumento, para o caso da renncia fiscal.
O Quadro 14 resume o que foi extrado e analisado de forma comparada das

entrevistas. Esse quadro foi construdo com base nas frequncias das categorias de anlise nas
entrevistas. , portanto, uma maneira quantitativa de analisar dados qualitativos. No entanto,
como j evidenciado nas anlises caso a caso, as categorias de anlise foram tratadas de forma
qualitativa tambm, alm da contagem de frequncia.
Alm disso, pela anlise dos cdigos agrupados por similaridade de palavras, exibidos
na anlise caso a caso, v-se com clareza que na renncia fiscal e na gesto direta, os
conceitos de apoio institucional e apoio social esto muito prximos, chegando por vezes a se
confundir no discurso dos entrevistados. No instrumento renncia fiscal, os conceitos de
incentivos e de etapas e tempo tambm ficam muito prximos, visto que uma vez conseguida
193
a captao, h um prazo bem delimitado para implementao do projeto. J no instrumento

gesto direta, o conceito de etapas e tempo se confunde mais, no discurso dos entrevistados,
com a questo informacional, visto que muito das questes oramentrias levam muito tempo
e geram dvidas por falta de informaes (como foi discutido na seo informao no caso
gesto direta). A categoria de anlise mais dissociada das demais, ainda no discurso dos
entrevistados, a autonomia, para os casos de assistncia financeira e de renncia fiscal. E foi
visto que a autonomia existe mas no algo almejado, muito pelo contrrio, vem associada,
ou contrabalanada, pela falta de apoio institucional. E no caso da gesto direta, o conceito
mais dissociado dos demais referente aos incentivos, e vimos na anlise que so percebidos
como fixos pelos implementadores na ponta deste instrumento especfico.
Quadro 14. Comparao geral entre os trs instrumentos governamentais pesquisados

Assistncia
Entrevistas Renncia Fiscal Gesto Direta
Financeira
Implementador central Ibram MinC Ibram
Implementador na ponta Funcionrio da prefeitura Proponente Lei Rouanet Ibram
Quem o
implementador Funcionrio da prefeitura Proponente Lei Rouanet Diretor de Museu Ibram
entrevistado
Aes para democratizar
Principal preocupao Manuteno Manuteno
acesso
Categoria de anlise
mais frequente nas Apoio institucional Etapas e tempo Apoio social
entrevistas
Autonomia (embora com
Categoria de anlise peso qualitativo,
menos frequente nas Autonomia percebida com impacto Autonomia
entrevistas negativo na
implementao)
Palavras mais citadas Gente, projeto, prefeitura MinC, Petrobrs, projeto Gente, museu, Ibram
Como ltimo ponto a ser mencionado pela anlise de frequncia das categorias de
anlise nas entrevistas, relevante notar, na comparao, que existe forte preocupao com a
manuteno do museu nos instrumentos assistncia financeira e renncia fiscal. Essa
preocupao inexiste no instrumento gesto direta, onde a manuteno de alguma maneira j
est garantida, por estarem diretamente inseridos na estrutura do governo federal.
No entanto, algumas caractersticas do processo de implementao so fixas. Isto ,

embora teoricamente devessem ser adaptveis a cada forma de implementao, observa-se
194
que h rigidez governamental para implementao de uma poltica, independentemente do

instrumento que esteja sendo utilizado. Os mecanismos de coordenao e controle so sempre
os mesmos, devido a imposies legais, s regras governamentais, e tambm ao corpo de
funcionrios que se adapta de forma lenta. As prticas operacionais persistem sendo as
mesmas, independentemente do instrumento. Por um lado, isso tem seu aspecto positivo, pois
ajuda para que no haja mudana de objetivos, o uso da implementao como instrumento
para fazer a poltica ou para a subverso dos objetivos. (GRAY, 2011, p. 47). Mas, por outro
lado, todos os instrumentos permanecem com implementadores centrais, no governo federal,
responsveis por partes do processo de implementao que requerem aes, tempo e outros
recursos por parte do implementador central operando no mbito da gesto direta, sem
adaptaes das prticas de monitoramento e controle, de imposies legais e de regras
governamentais, o que prejudica a implementao mediante instrumentos mais
descentralizados.
Nota-se, nesta pesquisa, que o instrumento, mesmo o de renncia fiscal, onde o poder
de decidir quem faz o qu est todo no setor privado (teoricamente, embora tenha sido
explicitado que est mesmo no setor pblico, nas empresas pblicas), no influencia o
objetivo da poltica, no o modifica nem o despreza. Todos os trs instrumentos investigados
contribuem para o objetivo da poltica. E essa fidelidade aos objetivos ocorre mesmo no
contexto onde no h um conjunto de funes sobre o qual h unanimidade: diretores de
museus nacionais frequentemente tm vises muito diferentes das vises de diretores de
museus locais sobre para qu o museu existe (GRAY, 2011, p. 47). A interpretao que
isso ocorre devido inadequao de alguns padres e regras que regem o processo de
implementao. Padres e regras utilizados na gesto direta que se mantm, sem alteraes,
na assistncia financeira e na renncia fiscal, gerando inadequaes que se refletem em falhas
de informao, prestaes de contas que levam muitos anos para serem concludas, e outras
constataes j evidenciadas na anlise caso a caso.
Partimos agora para a anlise comparada por categoria de anlise, conforme os
resultados j discutidos na anlise caso a caso.
195
4.2.2. Categorias de anlise comparadas

Com base nas entrevistas e na anlise documental, a anlise caso a caso foi
estruturada em termos das seis categorias de anlise selecionadas. Aqui se faz uma
comparao dessas seis categorias de anlise nos trs casos pesquisados, para desenvolver as
interpretaes dos dados.
Nos trs casos, h o implementador central e o implementador na ponta. As

entrevistas analisadas na seo anterior foram as feitas com os implementadores na ponta. A
apresentao das categorias de anlise nesta seo leva em considerao anlises da
implementao como um todo, tanto pelo implementador central quando pelo na ponta. Isso
porque a deciso de aprovar o projeto, nos trs casos, no do implementador na ponta. Mas,
uma vez aprovado o projeto, sua implementao de responsabilidade do implementador na
ponta. E o implementador central no sempre quem decide qual projeto aprovar, mas
quem exerce as atividades de coordenao e controle, nos trs casos. E a forma como isso
feito tem um impacto por vezes favorvel, por vezes negativo nos trs casos pesquisados,
como ser discutido a seguir.
4.2.2.1. Incentivos
A captao de recursos um aspecto especfico da implementao da poltica, em
todos os instrumentos. Na gesto direta, no h preocupao explcita com captao. Embora
os museus no recebam financeiramente todos os recursos que foram pleiteados
oramentariamente, e exista tambm o risco do contingenciamento; a questo dos recursos na
gesto direta est inserida no processo oramentrio. Alguns Museus do Ibram se utilizam
tambm do instrumento renncia fiscal para aumentar seus recursos (captando via Lei
Rouanet com projetos inscritos por Associao de Amigos), mas a representatividade disso no
todo no significativa. O foco das preocupaes, na gesto direta, no em garantir o
mnimo de recursos para manuteno do museu, pois isso j est garantido. J na assistncia
financeira, captar recursos para implantao do museu o grande motivador para que cada
prefeitura se inscreva no Mais Museus. E na renncia fiscal, aumentar as possibilidades de
aumentar recursos tendo sido aprovado na Lei Rouanet o que move os proponentes a
apresentarem seus projetos. Assim, conforme o instrumento, vai-se da mera possibilidade de
captao, ao prmio em forma de captao, at os recursos garantidos. Esse aspecto impacta
196
na forma de gesto e na implementao da poltica em cada museu, pois a garantia dos

recursos para manuteno libera espao para preocupaes com o atingimento do objetivo,
enquanto a busca por recursos concentra esforos na mera manuteno do museu, ficando o
objetivo de democratizao das oportunidades de acesso em segundo plano.
Quadro 15. Incentivos nos trs instrumentos
Incentivos Assistncia Financeira Renncia Fiscal Gesto Direta

Como o instrumento Incentiva prefeituras a Incentiva o setor privado a
incentiva o investimento de responderem pela financiar, via desconto no Dinmica oramentria.
recursos em museus manuteno do museu. Imposto de Renda.
Como o instrumento
Resultados concentrados, Exposies itinerantes e
incentiva a Focalizado em pequenos
mas com "respingos" em aes voltadas
desconcentrao municpios sem museus.
algumas regies carentes. comunidade carente.
geogrfica
Vantagens deste
Permite chegar aos rinces, Permite captar recursos do Inserido no oramento
instrumento para o
leva museu aonde no h. setor privado. governamental.
implementador central
Vantagens deste
Acesso a recursos Acesso a recursos
instrumento para o Manuteno garantida.
financeiros. financeiros.
implementador na ponta
Exigncias legais;
Desvantagens deste Mera possibilidade de
necessidade de engajamento Pouca flexibilidade.
instrumento captao.
da prefeitura.
O Quadro 15 resume a questo dos incentivos nos trs instrumentos governamentais

analisados. A assistncia financeira e a renncia fiscal incentivam o investimento de
prefeituras e do setor privado, respectivamente, na manuteno de museus. Quanto
desconcentrao geogrfica, a assistncia financeira o instrumento mais direcionado para o
atingimento deste objetivo, por estar desenhado para atrair pequenos municpios sem museus.
A renncia fiscal at contempla a desconcentrao geogrfica em suas regras, mas na prtica
mostra-se um instrumento concentrador. E a gesto direta um instrumento mais restrito
geograficamente, mas busca a desconcentrao geogrfica mediante exposies itinerantes e
exposies voltadas populao carente. Nota-se tambm que do ponto de vista do governo
federal, na assistncia financeira e na renncia fiscal o foco est em democratizao de acesso
por meio de criao de mais museus; enquanto no instrumento gesto direta, a captao no
para novos museus mas para manuteno e projetos de museus j existentes.
197
Ainda sobre as diferenas entre os trs instrumentos, v-se que em termos de

incentivos, na implementao via assistncia financeira, h incentivos para investimentos,
mas faltam incentivos para manuteno (da a necessidade do apoio institucional). O mesmo
se observa na implementao via renncia fiscal: bons incentivos para projetos, investimentos
iniciais; enquanto h falta de incentivos para manuteno das iniciativas. E exatamente o
oposto se mostra na implementao via gesto direta: h incentivos para manuteno, e faltam
incentivos para iniciativas novas ou para iniciar projetos, para investimentos. Tendo isso
claro, em um contexto onde se busca inovaes e investimento, a assistncia financeira ou a
renncia fiscal seriam instrumentos governamentais mais apropriados; enquanto em um
contexto onde se busca manuteno e perenidade, a implementao via gesto direta seria
mais adequada e mais propcia a atingir essa continuidade mais estvel.
Daqui pode-se interpretar que o aspecto financeiro o que mais pesa na escolha de
qual instrumento utilizar, tanto do ponto de vista do implementador central, que busca captar
recursos do setor privado e, no caso do Mais Museus, de prefeituras, ainda que seja para
posterior manuteno do museu; quanto do ponto de vista do implementador na ponta, que
atrado a apresentar projetos para conseguir captar recursos mediante aquele instrumento.
Alm disso, aspectos normativos por vezes apresentam empecilhos para a boa implementao.
Por exemplo, v-se que a assistncia financeira que est mais bem direcionada ao objetivo
da poltica, de democratizao das oportunidades de acesso, por estar mais focada. Mas esse
direcionamento e foco esto impostos por um modelo de implementao da poltica orientado
pela lgica top-down, e que por vezes a ponta no consegue responder a este estmulo da
maneira que os implementadores centrais imaginaram, encontrando dificuldades para atender
s exigncias de documentao que provavelmente foram subestimadas pelos
implementadores centrais, e talvez tambm o implementador na ponta em potencial tema
no ter como arcar com a responsabilidade posterior de responder pela manuteno do museu.
Foi visto na fundamentao terica que essa categoria de anlise diz respeito forma
como um principal define um esquema de incentivos contratuais para induzir os agentes na
direo do seu interesse (SANTANA, 2002). Supunha-se que cada instrumento
governamental oferecesse um incentivo distinto (STIGLITZ, 1988). Ou que, fazendo o
raciocnio contrrio, conforme o incentivo que o governo dispusesse ou pudesse oferecer,
optaria por um instrumento governamental ou por outro. No processo de implementao da
Poltica Nacional de Museus, isso no se observa. O que atrai os implementadores na ponta
198
so os recursos que esto sendo disponibilizados, sejam eles via assistncia financeira ou via
renncia fiscal: em dois instrumentos distintos o principal incentivo o mesmo. Os incentivos
existentes em cada instrumento, como recursos financeiros e normas legais e institucionais,
so de fato extremamente relevantes no processo de implementao, como foi visto na
fundamentao terica (HOOD, 1986; HUQUE, 2009; KRAFT, FURLONG, 2007; LANE,
2005; PETERS, 2000; SALAMON, 2002; STIGLITZ, 1988), e na implementao da Poltica
Nacional de Museus, pode-se trabalhar os incentivos de forma a promover maior
descentralizao territorial, para democratizao das oportunidades de acesso. Ou seja, os
incentivos contratuais podem ser melhor desenhados para induzir os agentes na direo do
interesse governamental tanto na assistncia financeira, exigindo que os museus fiquem
abertos ao pblico e que cumpram sua funo de oferecer oportunidades de acesso; quanto na
renncia fiscal inserindo como item para aprovao do projeto que este tenha caracterstica de
incluso social (acervo que dialogue com pblico majoritariamente composto por populao
carente, excluda).
4.2.2.2. Autonomia
Em relao autonomia, v-se que os implementadores dispem de autonomia alta
tanto na assistncia financeira quanto na renncia fiscal, embora isso no se apresente como
um grande facilitador do processo de implementao, como a teoria inicialmente levava a
crer. Os implementadores associam a alta autonomia com a falta de apoio institucional e
dificuldades para manuteno do museu. Diferentemente, h menor autonomia aos
implementadores no instrumento governamental gesto direta, embora haja por certo maior
apoio institucional.
Nos trs instrumentos, a implementao da poltica mediante aes concretas depende

do empenho pessoal de cada diretor. Assim, no de todo infundado afirmar que necessrio
ter autonomia para a boa implementao. No entanto, essa autonomia tem um custo, um
contrapeso, que no era esperado antes do desenvolvimento da pesquisa.
199
Quadro 16. Autonomia nos trs instrumentos
Autonomia Assistncia Financeira Renncia Fiscal Gesto Direta

Ibram (implementador Empresas (departamentos de
na seleo dos projetos Ibram (rgo central)
central) marketing)
Prefeitura (implementador Proponentes que logram Ibram (rgo central e
na implementao
na ponta) captao museu "na ponta")
O Quadro 16 resume a questo da autonomia nos trs instrumentos. Quanto seleo

dos projetos, na assistncia financeira e na gesto direta, a autonomia est com o Ibram,
enquanto na renncia fiscal essa seleo est nas mos das empresas financiadoras. Quanto
implementao de aes propriamente ditas, a assistncia financeira e a renncia fiscal
delegam do governo central s prefeituras ou aos proponentes que conseguem financiamento
para seus projetos. Apenas no instrumento gesto direta que a implementao est mesmo nas
mos do governo federal. Mas mesmo a, a implementao tem responsabilidades divididas
entre o Ibram rgo central e os museus do Ibram, sendo que a autonomia de deciso est
mais concentrada no rgo central.
Pode-se interpretar daqui que mesmo nos instrumentos onde a ao delegada,

instrumentos mais descentralizados, como a assistncia financeira e a renncia fiscal, se
comparados ao instrumento gesto direta, a autonomia no inteiramente delegada. O
controle e muitos pontos decisrios continuam nas mos do governo federal, na forma do
rgo central. Mesmo no caso da renncia fiscal, onde a seleo dos projetos fica a cargo das
empresas financiadoras, o governo federal precisa dar o aval inicial, de aprovar aquele projeto
para que ele possa ser possivelmente financiado. Assim, a autonomia, do ponto de vista do
implementador na ponta, no tem tanta relevncia quanto a literatura originalmente supunha
haver. E do ponto de vista do implementador central, no delegada tanto quanto a
caracterstica do instrumento governamental levaria a crer; ou seja, mesmo instrumentos mais
descentralizados mantm muito da autonomia decisria no rgo central.
Viu-se na fundamentao terica que a autonomia seria o grau em que cada

instrumento governamental restringe ou no a privacidade, os direitos individuais e a
capacidade de escolha dos atores envolvidos; dizendo respeito exatamente ao grau de coero
ou liberdade de cada envolvido no processo de implementao (KRAFT, FURLONG, 2007;
SALAMON, 2002; PETERS, 2000; HOOD, 1986; BARNARD, 1979). Foi importante avaliar
como se d a delegao de autoridade nos processos de implementao da Poltica Nacional
200
de Museus. Supunha-se que cada instrumento governamental desse um grau de autonomia

distinto aos principais implementadores e que isso tivesse impacto no processo de
implementao. Os resultados mostram que o grau de autonomia para os implementadores na
ponta semelhante nos instrumentos assistncia financeira e renncia fiscal
(descentralizados) e que esse, contrariamente ao esperado, no inteiramente benfico, sendo
que seu excesso vem associado falta de apoio institucional.
4.2.2.3. Informao
Importante mencionar que a informao do ponto de vista do implementador central
assume um peso to grande que, a princpio, quando do desenho da pesquisa, cogitou-se
considerar a informao como um quarto caso, o quarto instrumento governamental a ser
pesquisado. Isso porque ao questionar os implementadores centrais sobre quais aes so
desenvolvidas para implementao da Poltica Nacional de Museus, as respostas eram
invariavelmente relacionadas informao. Os implementadores centrais, nas entrevistas,
dizem implementar a poltica mediante divulgao de informaes, como se a divulgao de
informaes fosse um instrumento governamental. No entanto, a divulgao de informaes
no se encaixa em nenhuma definio de instrumento governamental, nem na de Salamon
(2002) que a adotada aqui. A informao, na literatura pertinente a instrumentos
governamentais, aparece como caracterstica de todos os instrumentos. Adotou-se, portanto, o
entendimento da literatura pertinente; e a informao foi analisada enquanto categoria de
anlise, no enquanto instrumento independente.
Problemas informacionais encontram-se nos trs instrumentos governamentais. Os

efeitos de falhas nos fluxos de informao, no entanto, so distintos em cada um. Na
assistncia financeira, por vezes geram empecilhos implementao (por exemplo: um museu
ganhador do concurso no contemplado por no saber que necessita apresentar certos
documentos). Na renncia fiscal, uma falha informacional gera o surgimento de um mercado
paralelo (por exemplo: empresas que tm a funo precpua de encontrar financiadores para
projetos aprovados pela Lei Rouanet). Na gesto direta, os problemas informacionais tendem
a ser solucionados por iniciativas pessoais, esforos individuais e, do ponto de vista do
governo como um todo, imagina-se que alguns deles sero sanados via adoo de medidas
201
tecnolgicas e de informativos e pginas da internet e formas de comunicao via internet

cada vez mais presentes.
Os impactos dessas falhas informacionais nos trs instrumentos tambm tm

consequncias mais ou menos fortes: o impacto das falhas informacionais na assistncia
financeira so maiores do que na gesto direta. Por exemplo, o fato de projetos no serem
aprovados por no cumprirem com exigncias formais relacionadas a exigncias de
documentos impede a implementao no Mais Museus, enquanto interfere pouco com a
implementao no caso da Lei Rouanet ou dos Museus do Ibram.
Na Gesto Direta, a questo informacional est muito relacionada preocupao em

expandir contatos com outros museus autoridades estaduais, municipais ou entes privados.
Essa uma preocupao presente apenas nesse instrumento. A interpretao disso que at os
canais para fluxo de informaes esto bem institucionalizados neste instrumento, e embora
haja problemas informacionais entre museus do Ibram e sede do Ibram, ou mesmo em relao
ao processo oramentrio, essas questes, de to institucionalizadas, so consideradas como
dadas, no mobilizando esforos para sua melhoria. A comunicao do museu com a
sociedade ou demais instituies alm do governo federal no considerada dada; e mobiliza
esforos dos diretores para sua melhoria, alm de estar relacionada ao foco no objetivo da
Poltica e ser confundida com como esse objetivo compreendido (democratizar
oportunidades de acesso seria tambm se fazer notar pela sociedade).
Se dividirmos os fluxos informacionais em canais verticais e canais horizontais,

vemos que na gesto direta os canais verticais funcionam bem de cima para baixo; mas na
direo inversa, de baixo para cima, no funcionam to bem em nenhum dos instrumentos
pesquisados. J os fluxos horizontais so difceis (dependem de iniciativas pessoais) no
instrumento gesto direta; e supem-se inexistentes nos demais instrumentos. Aumentar os
fluxos informacionais em canais horizontais propiciaria ganhos para a implementao,
aumentando oportunidades de aprendizagem.
Outro aspecto, ainda dentro das questes informacionais, so os pontos vulnerveis no

processo de implementao, especialmente pontos vulnerveis corrupo. Esse achado est
alinhado com as teorias de custos informacionais que indicam que falhas informacionais
geram um custo de transao (WILLIAMSON, 2007), abrindo espao para mercados
paralelos. Como visto na descrio caso a caso, o instrumento renncia fiscal parece ser o que
202
mais sofre com questes de corrupo (foi o nico com evidncias documentais da existncia
deste problema). As vulnerabilidades so distintas nos diferentes instrumentos. Na gesto
direta, h maior controle e menos vulnerabilidades. Na assistncia financeira, como a seleo
dos projetos ainda est a cargo do Ibram, o controle j diminui um pouco e as
vulnerabilidades no so to evidentes. No instrumento renncia fiscal, com maior delegao
de funes, as vulnerabilidades j ficam mais evidentes. Assim, fica claro que h um trade off
entre controle e vulnerabilidade. Quanto menos controle direto, mais oportunidades para
desviar recursos para propsitos particulares. Alm disso, como h mais recursos sendo
disponibilizados via Lei Rouanet, este instrumento atrai mais interesses. Questes
informacionais so o ponto crucial dos mecanismos de controle. Assimetrias de informao
(como aponta a teoria de custos de transao e a teoria da agncia) criam maiores
oportunidades de oportunismo; bem como quantias mais vultuosas.
O Quadro 17 resume a questo da informao nos trs instrumentos, organizando-a

conforme o fluxo de informaes em questo.
Quadro 17. Informao nos trs instrumentos
Informao Assistncia Financeira Renncia Fiscal Gesto Direta
Entre proponentes e Falhas informacionais sobre

- -
potenciais financiadores potenciais financiadores.
Sistema on line , via Museus na ponta reclamam

Entre governo e museus Divulgao dos editais.
internet. de estarem longe.
Entre Ibram, Iphan e MP
Intragoverno Setores do MinC. Ibram, Minc e MP.
(convnios).
Dentro do prprio rgo da Sobre quem e como
Problemas no CNIC, Reunies semestrais com
implementao central fiscaliza, publicaes com
suspeitas de corrupo. diretores dos museus.
(Ibram / MinC) dados discrepantes.
No fluxo de informao entre proponentes e potenciais financiadores, especfico do

instrumento renncia fiscal, as falhas informacionais fazem nascer um mercado paralelo de
informaes e tambm abrem mais campo para baixo controle e maiores possibilidades de
corrupo.
Sobre o fluxo de informaes entre governo e museus, as questes so bem diferentes

em cada instrumento. Na assistncia financeira, problemas informacionais se referem aos
editais divulgados pelo governo e suas exigncias formais. Na renncia fiscal, os problemas
203
informacionais so relacionados aos museus e aos financiadores, no ao governo

propriamente dito, que j tem um sistema bastante transparente para inscrio e avaliao de
projetos via internet (embora tenha sido motivo de investigaes sobre corrupes tambm
nesse aspecto). Na gesto direta, apesar de ser comum o uso da internet e de ferramentas
informacionais e tecnolgicas, alguns diretores, nas entrevistas, se queixaram de problemas
informacionais por estarem geograficamente distantes da sede do Ibram, mas o impacto da
distncia geogrfica na falha informacional no foi confirmado pela anlise documental.
Talvez se trate mais de percepo individual do que de falha propriamente dita. De qualquer
forma, o Ibram rgo central sente necessidade de se informar melhor sobre as aes dos
museus, alm de relatrios e contatos virtuais, e agenda reunies semestrais em Braslia com
todos os diretores. Essas reunies, na opinio de todos os entrevistados (do Ibram e dos
diretores dos museus), contribuem em muito para melhorar o fluxo informacional.
Quanto s informaes intragoverno, interpreta-se que muito seria sanado se as aes

necessrias para implementao da poltica pblica em questo fossem concentradas em uma
s unidade governamental. Na assistncia financeira, por exemplo, a formulao est sob a
responsabilidade do Ibram e a prestao de contas estava sob responsabilidade do Iphan. Na
renncia fiscal, o incio do processo no MinC, o meio (anlise dos projetos) no Ibram e a
prestao de contas volta ao MinC. Ademais, alm da prestao de contas, no h
sistematizao de acompanhamento e monitoramento da implementao na ponta, que ocorre
mas de forma aleatria, sem estar sob responsabilidade formal de nenhuma unidade
governamental. Essa dissociao das etapas em mais de uma unidade governamental causa
problemas informacionais amplos, tanto para os museus quanto para o Ibram, gerando
indefinies sobre aes de monitoramento e fiscalizao.
J no que diz respeito s informaes dentro do prprio Ibram (implementador central

no caso da assistncia financeira e da gesto direta) e do prprio MinC (implementador
central no caso da renncia fiscal), tambm h falhas informacionais, como se nota com
clareza em bancos de dados discrepantes e publicaes imprecisas. Essas informaes
internas discrepantes ou imprecisas afetam a implementao da poltica porque no se sabe ao
certo qual o pblico alvo da poltica, como esto agindo os implementadores na ponta, como
esto sendo as consequncias das aes dos implementadores centrais.
204
Assim, quanto informao, ao pesquisar a implementao da Poltica Nacional de

Museus confirmou-se que assimetrias de informao, como aponta a teoria de custos de
transao e a teoria da agncia (WILLIAMSON, 2007; STIGLITZ, 1988), bem como quantias
mais vultuosas criam maiores riscos de oportunismos.

Quanto a etapas e tempo, a assistncia financeira o instrumento que se apresenta
menos definido, mais fluido, mais flexvel nesse quesito; talvez por ser o mais recente em uso
por essa poltica pblica especfica. Na renncia fiscal, etapas e tempo esto bem definidos e
so fundamentais para a implementao das aes. Na gesto direta, tambm esto definidas,
em forma mais contnua e anual, por regras j estabelecidas pelo e para o governo como um
todo.
Tanto na renncia fiscal quanto na gesto direta, os implementadores se adaptam s

etapas e ao tempo necessrios para a boa implementao. Na assistncia financeira, por ainda
estar mais fluida, gera problemas informacionais: no se sabe ao certo quando sair os editais,
no h definio precisa quanto ao prazo para assinatura de convnios etc. Mas imagina-se
que, com passar dos anos, etapas e tempo nesse instrumento, para essa poltica, podero se
consolidar.
Para os trs instrumentos, a prestao de contas a etapa menos concisa, mais

dispersa, com menos dados. Sabe-se quanto tempo necessrio para iniciar uma ao, mas
caso se considere que a implementao s estar completa quando da aprovao da prestao
de contas, muitas ficam em aberto por anos. H projetos que foram iniciados em 2003 que
estavam sem prestao de contas aprovada em meados de 2011 (oito anos!). A etapa de
prestao de contas no tem prazos definidos e parece ser a que leva mais tempo, nos
instrumentos pesquisados (mais especificamente na assistncia financeira e na renncia fiscal,
que funcionam por projetos; j que a gesto direta de fluxo contnuo e no envolve
prestao de contas propriamente dita, mas sim fechamento de oramentos anuais e
acompanhamento de execuo financeira).
Daqui pode-se interpretar que os instrumentos mais descentralizados, de assistncia
financeira e de renncia fiscal, no adaptaram seus mecanismos de coordenao e controle,
visto como fixos pelos implementadores centrais. Isso tem impactos no processo de
205
implementao, fazendo com que as prestaes de contas, para dar um exemplo concreto,
encontrem dificuldade para sua concluso. Uma prestao de contas em um instrumento
descentralizado deveria ser orientada mais por resultados16 do que por conferncias de
documentos copiadas de um instrumento de comando e controle, caracterstica mais
apropriada para o instrumento gesto direta.
A reviso de literatura indicava que quanto maior a quantidade de etapas, menores as
chances de sucesso, ou maiores as chances de distoro dos objetivos iniciais (PRESSMAN,
WILDAVSKY, 1973). Pelos fluxogramas apresentados, tem-se que a assistncia financeira
envolve oito grandes etapas em um ciclo de trs anos; a renncia fiscal envolve seis grandes
etapas em um ciclo de quatro anos; e a gesto direta envolve sete grandes etapas em um fluxo
contnuo, com repetio anual. Ao se analisar quanto dessas etapas esto nas mos do governo
central, temos que na renncia fiscal h a menor presena do governo, e o maior ciclo
observado (Quadro 18).
Portanto, embora no se tenha observado impacto na quantidade de etapas, observou-se

impacto, no tempo, do grau de presena do governo central. Interpretando que as etapas em
Pressman e Wildavsky (1973) diziam respeito presena do governo central, confirma-se a
teoria. Quanto mais controle do governo federal, melhor controle do tempo de
implementao. Quanto mais se delega a terceiros (com autonomia para seleo e/ou
execuo de projetos), menor o controle e maior o tempo para implementao.
Quadro 18. Etapas e tempo nos trs instrumentos
Etapas e tempo Assistncia Financeira Renncia Fiscal Gesto Direta
Oito (quatro com Ibram, Seis (duas com Minc, quatro Sete (quatro com Ibram, trs
Etapas
quatro com contemplados) com proponentes) com museus)
Tempo Ciclo mdio de trs anos Ciclo mdio de quatro anos Ciclo contnuo, anual
Viu-se na fundamentao terica que quanto maior a quantidade de etapas, menores as

chances de sucesso, ou maiores as chances de distoro dos objetivos iniciais (PRESSMAN,
16
Um dos entrevistados mencionou como exemplo que a prestao de contas para produo de curta-metragens,
patrocinada por poltica pblica similar Rouanet mas no mbito de polticas voltadas especificamente para
produo udio-visual, deveria ser o filme produzido, e no as notas fiscais comprobatrias de cada gasto.
206
WILDAVSKY, 1973). Contrariamente teoria, neste estudo da implementao da Poltica

Nacional de Museus a quantidade de etapas no teve efeito significativo no que diz respeito
ao atingimento do objetivo da poltica, s suas chances de sucesso, ou s possibilidades de
distoro do originalmente formulado.

Nesta categoria de anlise, notou-se algo interessante: embora a literatura aponte
como relevante o apoio poltico, pode ser que esse o seja no momento da formulao, mas no
momento da implementao, no caso aqui pesquisado, o apoio poltico como tratado na
literatura no se mostrou como categoria de anlise de peso. No entanto, embora a orientao
poltico-partidria dos implementadores no se tenha mostrado influente, a existncia ou no
de um apoio institucional seja ele da prefeitura, do governo estadual, de uma empresa
privada ou de uma organizao no governamental se mostrou fundamental para garantir a
implementao da Poltica em todos os instrumentos investigados.
Por exemplo, viu-se que o apoio poltico, no sentido de partidrio, no instrumento

assistncia financeira, no relevante no momento de seleo dos contemplados; mas o apoio
institucional mais amplo se mostra necessrio para construo e inscrio de um projeto; e se
mostra extremamente relevante para a manuteno do projeto, para a continuao da
implementao. J no instrumento renncia fiscal, algum apoio institucional pode facilitar no
incio do processo, no momento da seleo dos projetos, ou mesmo para conseguir captao.
Mas aps a aprovao pelo MinC, conforme relatado nas entrevistas, que este apoio se
mostra como fundamental, para manuteno do projeto ao longo do tempo. E, no instrumento
gesto direta, apesar de no ser necessrio apoio poltico-partidrio para implementao, e
apesar de j contarem com o apoio institucional do prprio Ibram, os implementadores
buscam outros apoios institucionais em governos subnacionais e/ou em outras organizaes e
argumentam que, se os tm, a implementao fica mais gil (Quadro 19).
207
Quadro 19. Apoio institucional nos trs instrumentos
Apoio Institucional Assistncia Financeira Renncia Fiscal Gesto Direta
O aspecto poltico no se
No se mostrou relevante,
mostrou relevante, preciso
mas pode ser til para
Para criao do museu ter infraestrutura que No se mostra relevante.
tramitao e aprovao no
permita elaborar, inscrever e
sistema.
implantar um projeto.
No necessrio, mas
Apoio da prefeitura buscam apoio de governos
Necessrio para garantir a
Para manuteno do museu necessrio para garantir a subnacionais e outras
manuteno do museu.
manuteno do museu. instituies locais para
ampliar suas aes.
A necessidade de apoio institucional se mostrou muito relevante para manuteno dos

projetos nos instrumentos assistncia financeira e renncia fiscal. Na assistncia financeira, o
governo federal reconhece previamente esta necessidade e inclusive tenta garantir sua
existncia mediante exigncias legais, tais como a publicao dos termos de criao do
museu, que funcionaria como uma certido de nascimento do museu; o que teoricamente
impediria que trocas de poder municipal permitissem que um novo prefeito tomasse a sede do
museu e o fechasse. No existem exigncias similares nos demais instrumentos, embora haja
necessidade de apoio institucional nos trs instrumentos. Na assistncia financeira onde esse
apoio se mostra mais imprescindvel.
A interpretao aqui que o apoio poltico pode ser mais relevante no momento da
formulao da poltica (para entrar na agenda at a poltica pblica ser de fato formulada),
mas no se mostrou, neste caso especfico, to relevante no momento da implementao;
muito embora a implementao necessite de apoio institucional, no sentido mais amplo do
conceito: alm de poltico-partidrio, mas de infraestrutura de apoio, para manuteno de
aes e implementao da poltica pblica. E dos trs instrumentos, a assistncia financeira,
que o mais focalizado no pblico-alvo (municpios pequenos onde no h museus), o que
mais necessita de apoio institucional para sua implementao.

Quanto ao apoio da sociedade ao museu (e Poltica Nacional de Museus) viu-se que
pode funcionar como um mecanismo para obter apoio institucional (o implementador
208
argumenta que tem apoio da sociedade para convencer a prefeitura a apoiar o projeto do
museu); ou pode ser entendido simplesmente como o fato de o museu estar aberto ao pblico
e receber visitao. Se considerarmos as Associaes de Amigos do Museu como apoio social
tambm, a este pode ser entendido ainda como relacionado captao de recursos (porque,
como foi mencionado, as Associaes de Amigos apresentam projetos Lei Rouanet e a
outras leis de incentivo, estaduais e municipais). De forma geral, essa categoria de anlise no
sentido sociedade-museu pouco se percebe e muitas vezes nem se menciona.
J no sentido museu-sociedade, ou seja, quanto aos esforos do implementador do

museu para envolver a sociedade, h forte preocupao dos implementadores nos trs
instrumentos. Na renncia, foi interessante observar que se v no envolvimento da sociedade
uma possvel nova fonte de financiamento, mediante doaes. E na gesto direta, o museu
chegar sociedade conceito que se confunde com o prprio objetivo da poltica, de
democratizao das oportunidades de acesso.
Na gesto direta, o apoio social (sentido museu-sociedade) aparece como a maior

preocupao no processo de implementao. Na renncia fiscal, tem pouca relevncia, no
sendo o prioritrio nem para propiciar a implementao nem como seu objetivo. Na
assistncia financeira, nota-se preocupao com o apoio social em aes dispersas, sendo
difcil mensurar seu peso no processo de implementao, do ponto de vista da gesto.
A interpretao para o fato de na gesto direta a categoria de anlise apoio social se

confundir com o prprio objetivo da poltica que na gesto direta os museus foram criados
por um desenrolar histrico; esto inseridos em uma estrutura institucional que j garante sua
existncia e manuteno; e tinham, historicamente, um vis mais elitista. Com a mudana de
foco (ocorrida internacionalmente e tambm no Brasil) para o objetivo de democratizar as
oportunidades de acesso, o apoio social, que no era uma categoria de anlise relevante,
comeou a ter espao simultaneamente com o novo objetivo de atingir populaes antes no
contempladas na Poltica de Museus. Enquanto na renncia fiscal e na assistncia financeira
os museus foram criados para atingir determinado pblico (o Mais Museus foi concebido
exatamente para atingir municpios sem museus, aumentando a democratizao de acesso); na
gesto direta houve redirecionamento das prioridades para atingir um pblico historicamente
excludo, quando surgiu o objetivo da democratizao.
209
Alm disso, museus implantados via renncia fiscal ou assistncia financeira

precisam se preocupar muito com sua manuteno, seja via apoio da prefeitura ou via
captao de outras fontes para implementar dentro de prazos determinados, e o apoio da
sociedade muito bem vindo como mais um esforo para garantir essa manuteno. Na
gesto direta, a preocupao com a manuteno se resume preocupao com corpo tcnico e
espao fsico, em vez de itens como ter sede prpria ou ter algum recurso para abrir o museu
(preocupaes presentes nos outros dois instrumentos). Assim, o apoio social no se mostrou,
enquanto objetivo de envolver a sociedade, como item relevante (Quadro 20).
Quadro 20. Apoio social nos trs instrumentos
Apoio Social Assistncia Financeira Renncia Fiscal Gesto Direta

Entendido como estar aberto
Apoio da sociedade ao Mecanismo para obter apoio No se percebe nem se
ao pblico e receber
museu e poltica pblica institucional. menciona.
visitao.
Com o objetivo de as
Esforos do museu para Presente na preocupao dos Se confunde com o prprio
doaes serem outra fonte
envolver a sociedade implementadores. objetivo da poltica.
de captao.
Na pesquisa, observaram-se museus criados pelo Mais Museus que esto fechados
para visitao, o que uma contradio dos objetivos da poltica e do prprio instrumento
governamental. Pode ser inferido que isso ocorre porque os mecanismos de coordenao e
controle no se adaptam ao instrumento assistncia financeira e, centralizados, no
conseguem fazer com que o instrumento funcione como deveria, com desconcentrao e
eventual alcance do objetivo de democratizao das oportunidades de acesso. Na Lei Rouanet,
instrumento com base em mecanismos de mercado e mais concentrador, observou-se, em
contrapartida, museus voltados inteiramente para comunidades carentes, como populao
caiara, o que mostra que at mecanismos de mercado podem servir ao objetivo de
democratizar acesso. De qualquer forma, nos trs instrumentos, o apoio social se mostrou
bastante incipiente; embora presente na percepo de todos os implementadores.
4.2.3. Casos comparados

O que se pode inferir desses resultados para a comparao entre os casos como um
todo? Foi visto como os diferentes instrumentos governamentais so implementados, em
termos das seis categorias de anlise selecionadas. Mas como se relacionam com o
210
atingimento de determinado objetivo governamental e como so favorecidos ou prejudicados

pelas caractersticas do processo de implementao?
Vejamos primeiro at que ponto a implementao via um ou outro instrumento

impacta no atingimento do objetivo, que no caso a democratizao das oportunidades de
acesso.
Um dos entrevistados mencionou:
Eu acho que a populao atingida no por esses instrumentos. A populao

atingida pelo museu, independente de qual seja a fonte de financiamento dele.
Depende das aes que o museu desenvolve. Um museu que no tem recurso nenhum,
que capta atravs de lei de renncia fiscal, um museu privado ou um museu do estado
mantido por verba da Unio... depende da atividade que ele vai desenvolver. Porque
quem vai democratizar o acesso essa ao que ele vai fazer. A gente pode receber
dinheiro do governo, a gente pode receber renncia, e fazer atividades que de repente
fiquem muito distantes da comunidade.
E, realmente, h projetos voltados para democratizao das oportunidades de acesso e

outros que no se preocupam com isso, em ambos os instrumentos cujos responsveis pela
implementao na ponta no so servidores pblicos do governo federal. No instrumento
gesto direta, esse objetivo est bem comunicado como se pode ver na anlise documental e
nas entrevistas e realmente em todos os museus do Ibram pesquisados h aes que so
desenvolvidas voltadas especfica e diretamente para a democratizao das oportunidades de
acesso.
Mas, considerando que o instrumento renncia fiscal, baseado em mecanismo de

mercado, o mais concentrador, houve a suposio de que este instrumento seria o mais
dissociado da democratizao das oportunidades de acesso. No entanto, observaram-se
museus com forte preocupao com a democratizao das oportunidades de acesso que foram
implementados via renncia fiscal (exemplo: museu do caiara, conforme entrevistas).
E enquanto o instrumento assistncia financeira analisado o que se supunha com

maior potencial de democratizar as oportunidades de acesso, por beneficiar municpios aonde
ainda no havia museus e ter incentivos institucionais fortemente relacionados com a
democratizao das oportunidades de acesso; notou-se, dos oito entrevistados, que h dois
museus fechados, que no esto abertos visitao pblica, se no por agendamento, o que
por si s incompatvel com a democratizao das oportunidades de acesso. Alm de haver
casos de restaurao de casas de famlia que ficam situadas muito longe das comunidades e
211
que parecem no apresentar potencial para democratizar o acesso da populao ao museu,

nem por sua localizao nem por seu acervo.
Quantificar o nmero de visitantes ou a quantidade de exposies a fim de mensurar o

quanto cada um dos trs instrumentos contribuiu para a democratizao das oportunidades de
acesso no perodo analisado no nos traria concluso de qual instrumento mais adequado,
porque a democratizao das oportunidades de acesso conceito fluido e amplo, no restrito
quantidade de visitantes. Alm de no haver dados sobre a visitao em todos os museus
pesquisados, haveria impossibilidade de derivar desses dados uma estimativa sobre as
oportunidades de acesso; ou seja, oportunidades existentes mas por vezes no usufrudas. O
que se busca democratizar as oportunidades de acesso, da a proxy da distribuio
geogrfica territorial dos museus criados por cada instrumento governamental. Este sim est
relacionado diretamente ao atingimento do objetivo da poltica pblica em questo, a Poltica
Nacional de Museus, com o objetivo de democratizar as oportunidades de acesso a museus, e
no de aumentar a visitao.
E h diferenas entre os trs instrumentos quanto ao alcance geogrfico. O

instrumento assistncia financeira tal como est delineado na Poltica Nacional de Museus
est inteiramente focalizado em reas mais remotas, s que sua amplitude mostrou-se muito
pequena, gerando assim poucos museus (menos de trinta). Embora o instrumento renncia
fiscal apresente concentrao em reas mais economicamente desenvolvidas, por gerar uma
maior quantidade de museus (quase trezentos no perodo analisado), mesmo que apenas uma
pequena porcentagem de projetos seja implementada em reas menos favorecidas (digamos
dez por cento), o instrumento acaba por ter sim alcance geogrfico, se no maior ao menos
igual ao instrumento assistncia financeira. J o instrumento gesto direta fica restrito a locais
onde h a presena do governo federal (tambm menos de trinta museus, sendo que quase
todos localizados em reas mais favorecidas culturalmente), e tenta aumentar seu alcance via
aes itinerantes, mas que, todavia, so em pequeno nmero e pouco frequentes. Portanto,
cada instrumento favorece de forma diferente a democratizao das oportunidades de acesso a
museus.
Em resumo, considerando o ponto de vista da distribuio geogrfica, a assistncia

financeira o instrumento que est mais bem direcionado, mas alcana dimenses ainda
insignificantes. A renncia fiscal tem uma distribuio geogrfica de museus dispersa,
212
varivel, de mais amplo impacto, mas de difcil aferio. E a gesto direta tem um potencial
visvel, claro e mensurvel; mas fica restrito geograficamente aos locais onde h museus do
Ibram.
Evidentemente h que se considerar o peso histrico de cada instrumento, pois a

renncia fiscal tem estado em uso h mais de vinte anos e a assistncia financeira em anlise
foi pesquisada exatamente em seus primeiros anos de existncia. A renncia fiscal, por ser
mais consolidada e historicamente conhecida, atinge maior nmero de museus. Caso a
assistncia financeira em questo, que apresentou capacidade de aprovar a criao de
aproximadamente trinta museus por ano, j estivesse h anos em pleno funcionamento,
haveria um potencial para implantao de 240 museus no mesmo perodo; quase como a
renncia fiscal, que apresentou aprovao de 260 projetos de museus (mas sem informao
precisa sobre quantos desses conseguiram de fato captar recursos). Ainda quanto dimenso
geogrfica, como j foi mencionado, o instrumento gesto direta o que tem alcance
geogrfico mais restrito, por estar limitado s menos de trinta unidades de Museus do
Ibram, mas suas aes tm buscado alternativas de expanso via exposies itinerantes.
Em um ponto de vista micro, a assistncia financeira apresenta maior capacidade de

democratizao, por ser um instrumento governamental que est desenhado para ser mais
direcionado ao atingimento deste objetivo especfico. Mas mesmo assim h casos como o de
uma casa de famlia que foi restaurada com recursos do Mais Museus, para fins de convert-la
em museu, e que est fechada ao pblico, sendo aberta para visitao apenas por
agendamento, o que mostra um desvio e um mau funcionamento do instrumento para o
atingimento do objetivo de democratizao das oportunidades de acesso. A renncia fiscal
que, a princpio, por funcionar com base no mecanismo de mercado, atenderia apenas museus
de belas artes, voltados elite econmica e financeira do pas, de forma concentrada; gerou
museus que atendem plenamente ao objetivo de democratizao das oportunidades de acesso,
voltados a populaes excludas, como caiaras e indgenas, em regies de baixa renda e
baixo nvel cultural. O instrumento gesto direta, que no atingiria a populao mais
desprovida de museus devido a restries geogrficas, arranja formas de chegar a essa
populao, com alteraes em seus acervos, campanhas especficas de fomento visitao e
principalmente mediante exposies itinerantes. Os trs instrumentos governamentais
funcionam para atingir o objetivo, embora de maneiras distintas.
213
Portanto, est claro que no basta uma poltica pblica estar sendo implementada por
um ou por outro instrumento que faz com ela esteja mais ou menos prxima de propiciar a
democratizao das oportunidades de acesso, objetivo da poltica pblica. O instrumento
governamental no est, ao menos na poltica pblica aqui pesquisada, vinculado s
potencialidades para o atingimento do objetivo da poltica. No haveria, assim, um desses trs
instrumentos que seria obviamente mais adequado para o atingimento do objetivo da poltica.
A suposio inicial de que a assistncia financeira seria o instrumento mais adequado para
democratizao das oportunidades de acesso (e que o instrumento renncia fiscal seria o
menos adequado) no se confirmou.
Visto isso, seguimos para o questionamento sobre at que ponto o instrumento

governamental seria mais favorecido ou prejudicado pelas caractersticas do processo de
implementao. Um instrumento que fosse mais favorecido por algumas caractersticas se
mostraria mais adequado ao atingimento do objetivo no diretamente por ser o instrumento
x ou y mas indiretamente, por apresentar melhores condies de implementabilidade.
Podem-se comparar as caractersticas que seriam mais favorveis implementao

via um ou outro instrumento. Comeando pela existncia de fatores favorveis, possvel
afirmar, com base na anlise desenvolvida, que onde haja forte apoio institucional, fica
favorecida a implementao via o instrumento assistncia financeira. Onde o que se busque
sejam menos etapas e prazos bem definidos pela presso para se implementar dentro de um
determinado tempo (no objetivo de democratizao de acesso, um exemplo seria a
determinao de atingir determinadas metas at uma determinada data17), a implementao
via o instrumento renncia fiscal apresentaria maiores vantagens.
Na tentativa de elencar as principais caractersticas, vantagens e desvantagens, do

ponto de vista da gesto; e o potencial de cada instrumento governamental para atingir o
objetivo, delineou-se o Quadro 21.
Ambos os instrumentos assistncia financeira e renncia fiscal necessitariam de um

enfoque de implementao de baixo para cima (bottom-up) para evitar falhas de informao
ao longo do processo de implementao e demoras excessivas em prestaes de contas mal
direcionadas, alm de minimizar falhas de coordenao e controle das aes de
implementao que foram observadas nesses instrumentos. No instrumento gesto direta
17
Como, por exemplo, ocorre com as Metas do Milnio.
214
onde o enfoque cima para baixo (top-down) gera menos distores, por ser por definio um
instrumento de implementao direta com maiores caractersticas de comando e controle.
Quadro 21. Resumo da anlise comparada
Concluso Assistncia Financeira Renncia Fiscal Gesto Direta
Geograficamente bem Disperso e varivel, de mais Potencial visvel, claro e

Democratizao das
direcionado, mas de dimenses amplo impacto, mas de mensurvel; mas restrito
oportunidades de acesso
ainda inexpressivas. difcil aferio. geograficamente.
Permite que o implementador se

Mais adequado onde o que
concentre mais no objetivo da
Mais adequado onde esteja mais se busque sejam prazos bem
poltica, pois as demais variveis so
Processo de disponvel forte apoio definidos e presso para
mais rgidas; mas restrito
implementao da poltica institucional e implementao implementao dentro de
geograficamente. o instrumento
bottom-up . um determinado tempo; e
onde o enfoque top-down funciona
implementao bottom-up .
melhor.
A implementao via gesto direta permite que o implementador se concentre mais no

objetivo da poltica, pois no pode influenciar muito as outras variveis, no necessitando se
preocupar com elas, que j esto definidas em um contexto solidamente estruturado das regras
para o funcionamento do governo como um todo. Isso traz a vantagem de maior controle
sobre as aes voltadas especificamente para o atingimento do objetivo da poltica. Mas, a
gesto direta traz a desvantagem de no ter capilaridade, de ser restrita geograficamente. H
excees, como, no caso da Poltica Nacional de Museus e dos museus do Ibram, exposies
itinerantes. Mas regra geral o alcance da poltica fica restrita geograficamente a locais onde h
museus do Ibram. O instrumento apresenta sim potencial visvel, claro e mensurvel para o
atingimento do objetivo de democratizao das oportunidades de acesso a museus (exposies
voltadas a deficientes visuais, exposies para carcerrios, exposies adaptadas para
pblicos de baixa renda etc.), mas restrito geograficamente, enquanto poltica pblica
nacional, tomando forma apenas nos locais onde h museus do Ibram.
A implementao via assistncia financeira, apesar de no necessitar de apoio
institucional poltico-partidrio para o incio do processo pois se viu que os projetos so
escolhidos sem vis partidrio necessita contar com apoio institucional mais amplo para sua
manuteno, aps sua implantao. um instrumento que apresenta maior capacidade de
descentralizao e uma descentralizao direcionada exatamente para municpios aonde ainda
215
no existem museus, atendendo de forma focalizada ao objetivo de democratizao das

oportunidades de acesso a museus. No entanto, apesar de ter efeitos geograficamente bem
distribudos, apresenta, por enquanto, dimenses muito reduzidas. Gera museus exatamente
aonde preciso ger-los, mas em pequena quantidade, sem garantia de permanncia
(manuteno) e sem garantia de os museus gerados estarem efetivamente servindo ao
propsito de democratizao de acesso (caso dos museus fechados ao pblico mencionados
anteriormente).
J a implementao via renncia fiscal tem em comum com a implementao via
assistncia financeira o fato de apenas aprovar a criao de museus, mas no assegurar sua
implementao e/ou permanncia, no caso do instrumento renncia fiscal, estar aprovado pelo
MinC no garante a captao do recurso necessrio para implementao. E captar o recurso
no garante a longevidade do museu. A quantidade de recursos dedicada criao de museus
via este instrumento est geograficamente concentrada em trs capitais, mas o instrumento
tem a capacidade de ter um impacto mais amplo, disperso e varivel. Apesar de estar
concentrado, atende tambm periferias e parte da populao geralmente discriminada (como,
por exemplo, o museu dos caiaras cuja implementadora foi entrevistada), mostrando que
pode vir a ter abrangncia mais ampla sobre o territrio nacional, embora os incentivos no
estejam desenhados para isso.
Viu-se, na discusso sobre a escolha dos instrumentos, que a administrabilidade ou

implementabilidade do instrumento no considerada, o que nos leva a crer que
instrumentos seriam usualmente escolhidos com outros propsitos que no a facilidade de
aplic-los administrativamente. Mas com base nesses resultados, conclui-se que seria sim
interessante considerar algumas caractersticas disponveis no prprio processo de
implementao mais amplo para a escolha do instrumento governamental a ser utilizado.
Como foi mencionado, onde haja forte apoio institucional, parece interessante optar pela
implementao via o instrumento governamental assistncia financeira. Enquanto onde o que
se busque sejam prazos bem definidos e presso para implementao dentro de um
determinado tempo, a implementao via o instrumento renncia fiscal apresentaria maiores
vantagens (para atingir metas at uma data determinada, por exemplo). O instrumento gesto
direta o que permite que os implementadores se concentrem mais diretamente no objetivo da
poltica, pois tudo o mais est estruturado e institucionalizado dentro do contexto da
216
Administrao Pblica Federal; alm do objetivo ser melhor e mais frequentemente divulgado
entre os museus que esto no instrumento governamental gesto direta.
Nos trs instrumentos, as divises de responsabilidade so distintas, entre

implementador central e implementador na ponta. Em princpio, isso deveria ter impactos na
gesto e apresentar assim variaes nas estruturas e processos. Mas isso no se evidencia. Os
mesmos mecanismos de coordenao e controle so utilizados nos trs instrumentos, ainda
que o que esteja sob controle do implementador central varie de instrumento para
instrumento. A abordagem implementao que predomina a de cima para baixo (top-
down), que se mostra menos adequada para os instrumentos indiretos, funcionando melhor
apenas para a gesto direta. Os instrumentos renncia fiscal e assistncia financeira requerem
um modelo de implementao mais predominantemente de baixo para cima (bottom-up), com
mecanismos de coordenao adequados para um processo de implementao que depende
fortemente dos implementadores na ponta. Mas embora se opte por implementar aes
mediante esses instrumentos, no se nota adaptaes no processo de implementao. Os
mesmos mecanismos so usados nos trs instrumentos. Um exemplo de como isso
inadequado aparece nos nmeros referentes s prestaes de contas: nos instrumentos
renncia fiscal e assistncia financeira, onde havia prestaes de contas em aberto em meados
de 2011 que haviam sido apresentadas em 2003. Essa demora excessiva para avaliar as contas
de um projeto implementado por renncia fiscal ou por assistncia financeira mostra o quo
inadequados esto os mecanismos de comando e controle (as rotinas) utilizados nos
instrumentos com caractersticas mais descentralizadas.
217
5. CONCLUSES
Como apontado na Introduo, havia uma suposio inicial de que a assistncia
financeira se mostraria o instrumento mais adequado para democratizao das oportunidades
de acesso e de que a renncia fiscal seria o instrumento menos adequado para atingir esse
resultado; enquanto a gesto direta seria o instrumento que permitiria maior nfase dos
implementadores na ponta (que seriam funcionrios do governo federal) quanto ao
atingimento do objetivo.
A suposio de que a assistncia financeira o instrumento governamental que

melhor democratiza as oportunidades de acesso no se confirmou. O instrumento est de fato
desenhado para tanto e tem o potencial de fazer isso, mas, na prtica, mostrou, nessa poltica,
alcance muito pequeno, criando baixo nmero de museus a cada edio. Essa suposio
inicial havia surgido da observao do Bolsa Famlia, tambm implementado por meio do
instrumento governamental de assistncia financeira e que, segundo muitos (MARQUES,
2005; BRASIL, 2007; PIRES, 2008; LPEZ-CALVA, LUSTIG, 2010; para citar alguns), foi
o responsvel pela reduo da desigualdade de renda. Ficou como proposio a ser testada se
o mesmo instrumento em outras polticas pblicas tambm teria o grande efeito redistributivo,
o que poderia indicar que o efeito estivesse relacionado ao instrumento, e no poltica. Os
resultados do presente estudo propiciam indcios de que o efeito redistributivo pode no estar
vinculado estreitamente ao instrumento assistncia financeira em si. O instrumento parece
oferecer, sim, a capacidade de democratizar as oportunidades de acesso de forma mais
direcionada, focada, delimitada e especfica. Mas seus resultados so em nmero muito
pequeno, no caso estudado, mostrando assim que sua amplitude pode variar conforme a
poltica onde est sendo utilizado. No caso estudado, a quantidade de museus gerada por esse
instrumento foi to pequena que o efeito sobre a democratizao das oportunidades de acesso
ficou prejudicado. De toda forma, foi visto que sim possvel um mesmo tipo de instrumento
apresentar caractersticas diversas se empregado em programas governamentais distintos. A
assistncia financeira na Poltica Nacional de Museus exige grande esforo por parte do
implementador na ponta. Poderia ser testado, em futuras pesquisas, se isso ocorre tambm no
uso deste instrumento na implementao de outras polticas pblicas.
218
A suposio de que o instrumento renncia fiscal (no caso, a Lei Rouanet) no teria
capacidade de democratizar as oportunidades de acesso tampouco se observa na prtica. Seus
resultados, de fato, apresentam-se sim muito concentrados. No entanto, por gerar uma
quantidade de museus muito maior do que os outros instrumentos, foi revelada alguma
capacidade deste instrumento de democratizar oportunidades de acesso18. Ainda que os
recursos deste instrumento se concentrem geograficamente, gerou to mais museus que a
assistncia financeira, que mesmo a pequena parte que no concentrada maior do que o
que foi gerado pelo instrumento assistncia financeira. Portanto, o instrumento renncia fiscal
tambm tem capacidade de democratizar. Isso desfaz a lgica defendida por alguns de que
apenas o Estado com sua priorizao poltica capaz de privilegiar a equidade e a
democracia cultural (SILVA, MIDLEJ, 2011, p. 20). Foi observada, sim, forte concentrao
de recursos em poucos projetos mais da metade dos recursos captados destinada apenas
dois ou trs projetos por ano e os projetos que conseguem captao esto concentrados na
regio sudeste. No entanto, h projetos voltados exclusivamente democratizao das
oportunidades de acesso, voltados populao carente, localizados em periferias e no interior,
atendendo plenamente o objetivo de democratizao das oportunidades de acesso, pelo uso do
instrumento renncia fiscal.
A suposio de que a implementao via gesto direta resulta em implementadores

mais alinhados com os objetivos da poltica central confirmou-se. Segundo Leman (2002), o
que caracteriza a gesto direta que o governo permanece como sendo o mais centralmente
envolvido em fornecer bens e servios diretamente aos cidados. Esse autor apresenta
algumas situaes onde a gesto direta seria mais adequada: quando preciso o uso legtimo
da fora (por exemplo, polcia), quando no se pode correr riscos (por exemplo, controle
epidemiolgico, bombeiros, trfego areo), questes de igualdade e de equidade (por
exemplo: previdncia e assistncia), onde no h mercado (por exemplo: educao em reas
rurais), e finalmente onde preciso manter alguma capacidade governamental (como, por
exemplo, em pesquisa). No caso pesquisado nesta pesquisa, como o objetivo era relacionado a
questes de igualdade e equidade, o instrumento gesto direta mostrou-se sim adequado e
18
Importante notar que a renncia fiscal est em uso a mais tempo do que a assistncia financeira, na Poltica
Nacional de Museus. Se fosse possvel manter tudo o mais constante e levantar os primeiros sete anos de uso da
renncia fiscal nesta poltica, teramos uma comparao igualando o tempo de funcionamento dos instrumentos;
mas isso no possvel, pois variveis relevantes do contexto eram muito diferentes nos primeiros sete anos da
Lei Rouanet.
219
apresentou vantagens sobre os outros instrumentos, no quesito de atingir o objetivo de

democratizar as oportunidades de acesso. As desvantagens so que seus efeitos ficam restritos
geograficamente aos locais onde h a presena do Estado (no caso, onde h museus do
Ibram).
certo que para contornar essa limitao do instrumento gesto direta referente
restrio geogrfica, o governo federal poderia optar por implantar museus em outros lugares,
criando capilaridade. Isso no se mostra como uma opo vivel porque os recursos
necessrios para implantar e manter museus em todos os municpios brasileiros seriam de
grande monta. Isso inclusive uma justificativa para a utilidade de mais de um tipo de
instrumento governamental na implementao de determinada poltica. No caso dos
instrumentos governamentais mais indiretos, eles servem para induzir o investimento de
recursos de outros nveis de governo (na assistncia financeira, uma vez criado o museu,
passa a ser mantido pela prefeitura) ou recursos do setor privado (na renncia fiscal,
novamente uma vez criado o museu, passa a ser mantido por recursos que no da
administrao direta do governo federal). Nos dois casos, a implementao requer bem mais
dos implementadores na ponta, e isso parece parte da lgica dos prprios instrumentos.
Assim, contrariamente suposio inicial, as evidncias da pesquisa sugerem que no

h um instrumento governamental mais adequado para atingir o objetivo de democratizao
das oportunidades de acesso. Os instrumentos, de certa forma, se complementam. O que h de
fato so instrumentos que so mais favorecidos ou prejudicados por caractersticas do
processo de implementao. No processo de implementao, cada categoria de anlise tem
um peso sobre o atingimento do objetivo, e consequentemente tambm sobre o instrumento
governamental como um todo. H situaes mais favorveis a um ou a outro instrumento.
Dito de outra forma, pode-se afirmar que h sim instrumentos governamentais que so mais
adequados que outros, no em termos de objetivos a serem perseguidos, mas sim em termos
das caractersticas do processo de implementao.
Um processo de implementao que se utiliza de coordenao por comando e controle

seria menos adequado para o uso dos instrumentos assistncia financeira e renncia fiscal, e
mais adequado ao uso do instrumento gesto direta. Um processo de implementao que se
utiliza mais de negociao, convencimento e persuaso teria repercusso negativa sobre o
instrumento gesto direta, inserindo incertezas nos processos que so tidos como
220
administrativamente rotineiros; sendo mais adequado implementao via assistncia

financeira ou renncia fiscal. No se pode esperar que os mesmos mecanismos de
coordenao e controle em processos de implementao distintos sirvam igualmente bem a
instrumentos governamentais diferentes. No entanto, observou-se que esses processos no se
adaptam aos instrumentos, ficam fixos, favorecendo ou prejudicando a implementao via um
ou outro instrumento. Em suma, mesmo nos instrumentos de assistncia financeira e de
renncia fiscal, os mecanismos que predominam no processo de implementao so os
preconizados pela gesto direta. Os resultados desta pesquisa sugerem a necessidade de
elaborao de mecanismos administrativos alinhados aos instrumentos escolhidos.
O fato de os processos no se alterarem conforme o instrumento em uso talvez se

deva ao fato de estarem em diferentes nveis de anlise social (WILLIAMSON, 2000).
Embora instrumentos governamentais paream estar teoricamente situados no segundo nvel
de Williamson (2000), o nvel do ambiente institucional, com regras formais que se alterariam
ao longo de dcadas; viu-se nesta pesquisa que os instrumentos governamentais esto de fato
restritos a um nvel mais imediato de alocao de recursos, o quarto nvel de Williamson
(2000); enquanto os processos estariam em um nvel de governana, ou no terceiro nvel
segundo Williamson (2000), onde regras formais se alteram em espaos de um a dez anos.
Da as regras demorarem mais a se alterar e no se adaptarem ao instrumento governamental
do nvel mais imediato.
Viu-se, quando da discusso do processo de escolha dos instrumentos

governamentais, na fundamentao terica, que Lascoumes e Le Gals argumentam que a
escolha do instrumento estrutura o processo e seus resultados (LASCOUMES, LE GALS,
2007). Os resultados desta pesquisa demonstram que isso no necessariamente verdade.
Muitos dos processos, embora fosse conveniente que tivessem sido afetados pelo instrumento,
no o foram (prestao de contas, por exemplo). Tampouco possvel afirmar que a escolha
dos instrumentos afetou os resultados, quando o resultado de interesse foi a democratizao
das oportunidades de acesso.
Viu-se tambm, na fundamentao terica, que Nispen e Ringeling (1998) definem

como instrumento governamental uma coleo de atividades polticas similares com a
inteno de influenciar e governar um processo social, definio que refora a ideia de haver
forte vnculo entre instrumento governamental, desenho institucional, processos e resultados.
221
Os resultados desta pesquisa no indicam forte vnculo entre instrumentos, processos e

resultados.
Alm dessas concluses, a pesquisa apresenta uma releitura dos conceitos de apoio
poltico, de complexidade administrativa, de apoio social, de informao e de incentivos; do
ponto de vista do implementador. Alguns aspectos de determinadas categorias de anlise
foram expandidos, outros restringidos, e outros ainda melhor detalhados; para tornar os
conceitos mais adequados anlise da implementao de uma poltica pblica por meio de
determinado instrumento.
O apoio poltico, categoria de anlise bastante citada na literatura, talvez seja mais
relevante em seu sentido estreito para anlise das diversas etapas da fase de formulao de
polticas. No mbito desta pesquisa, que sobre implementao, no houve evidncias da
presena de apoio poltico, mas sim da necessidade e presena de apoio institucional, conceito
mais amplo. Conclui-se que na fase de implementao, o que passa a ser importante no o
apoio poltico, no sentido de poltico-partidrio, mas o apoio relacionado infraestrutura de
um governo, seja ele federal, estadual ou municipal; ou mesmo de uma organizao no
governamental ou de uma empresa um apoio institucional. Ou seja, para ser contemplado
pelo Mais Museus, o partido poltico do prefeito no importa. Mas para conseguir implantar
um museu em um municpio desprovido deste equipamento, preciso que a prefeitura apoie o
projeto.
A conceituao de complexidade administrativa, conforme encontrada na literatura da

rea, tambm parece encarar a questo a partir do ponto de vista do formulador, e no de
quem est implementando. Isso porque se viu nesta pesquisa que o implementador recebe
uma parte do que seria complexidade administrativa como sendo fixa, no varivel. Apenas a
quantidade de etapas e os prazos de execuo variam, no processo de implementao. Outros
aspectos da capacidade de realizao (da complexidade administrativa), como o tipo e a forma
de contratao do pessoal envolvido e as formas de coordenao e controle, so consideradas
fixas, estando alm da interveno do implementador na ponta. A rigidez pode resultar de
restries legais ou de comodidade (uso de mecanismos j conhecidos e rotineiros). Pode ser
que haja mais flexibilidade do que os implementadores percebem. Por que se utilizam dos
mesmos mecanismos independentemente do tipo de instrumento algo que pode ser estudado
futuramente. Como esta pesquisa teve como foco a implementao, com um olhar da
222
administrao pblica, investigando a gesto e a capacidade de implementar uma poltica

pblica por distintos instrumentos, descobriu-se pouco relevante trabalhar com a conceituao
de complexidade administrativa em toda a amplitude sugerida na literatura.
O apoio social foi detalhado em suas vrias direes (governo-sociedade, sociedade-

governo) e motivaes (atingir um objetivo, captar recursos, conseguir apoio institucional).
De forma similar, foi detalhado o tratamento da categoria de anlise informao (fluxos
horizontais e verticais, de cima para baixo e de baixo para cima). Os incentivos foram
detalhados tambm na anlise dos desincentivos, muitos dos quais oriundos dos
procedimentos exigidos para a aprovao e relacionados s dificuldades para real captao de
recursos. Todos esses detalhamentos facilitam o entendimento dessas categorias de anlise.
Outro ponto importante acerca das categorias de anlise selecionadas para a anlise
comparada diz respeito autonomia. Foi observada relao positiva entre maior autonomia e
melhor implementao, conforme sugerido pela teoria, mas apenas at certo ponto. Observou-
se, na anlise dos trs instrumentos governamentais utilizados na implementao da Poltica
Nacional de Museus, que por vezes a autonomia muito ampla est atrelada falta de apoio
institucional. Kraft e Furlong (2007) afirmam que um instrumento governamental pode
restringir o grau de liberdade e a capacidade de escolha dos implementadores mais do que
outro, e isso foi confirmado: a gesto direta restringe os graus de liberdade e a capacidade de
escolha dos implementadores muito mais que a renncia fiscal e a assistncia financeira.
Peters (2000) argumenta que mais autonomia favorece melhor implementao, por dar
incentivos ao atingimento de resultados, seguindo a mesma lgica de autoridade em Hood
(1986), coercibilidade em Salamon (2002), ou delegao de autoridade em Barnard
(1979), lgica essa fortemente ligada motivao dos indivduos para o bom desempenho
profissional. Isso no est sendo contestado. Mas constatou-se que muita autonomia apareceu
no discurso dos entrevistados dos instrumentos de assistncia financeira e de renncia fiscal
vinculada a pouco apoio institucional. Ao mesmo tempo, a falta de apoio institucional no foi
vista com bons olhos por esses implementadores. Estes aceitariam trocar um pouco de
autonomia por algum apoio institucional que facilitasse a implementao de seus projetos e a
sua manuteno aps a fase de implantao. Assim, observou-se uma associao
inversamente proporcional entre autonomia e apoio institucional, nos casos pesquisados,
assim como uma associao positiva entre existncia de apoio institucional e melhor
implementao. Seria interessante estudar maneiras de garantir um mnimo de apoio
223
institucional ao implementador na ponta, aliviando as dificuldades sentidas por esses. H um

peso muito grande sobre o implementador na ponta quanto iniciativa e ao esforo pessoal.
Seria interessante melhorar as condies do implementador na ponta, via mais apoio
institucional, nos instrumentos renncia fiscal e assistncia financeira19.
Quanto aos problemas informacionais, notou-se que existem nos trs instrumentos
analisados e que podem at levar a trfico de influncia e corrupo. Uma proposio a ser
testada em pesquisas futuras seria se menos problemas informacionais, com melhor fluxo de
comunicao, poderia diminuir oportunismos e custos de transao, influenciando
positivamente a implementao, conforme foi discutido na fundamentao terica
(WILLIAMSON, 2007; STIGLITZ, 1988). importante que se trabalhe, nos trs
instrumentos, formas de melhorar e de tornar mais efetiva a circulao das informaes,
dando mais transparncia a todo processo de implementao.
Contudo, a suposio de que quanto mais incentivos, mais autonomia, menos

problemas informacionais, menos etapas e tempo para implementao e mais apoio
institucional e social, mais adequado fosse o instrumento governamental no se sustentou.
Isso porque se viu que as relaes no so to diretas quanto a reviso de literatura levava a
crer: h relao inversa entre autonomia e apoio institucional e mais autonomia nem sempre
mais adequado para a implementao; o apoio social tem pouca relevncia na implementao,
ao menos na poltica aqui estudada; e a questo das etapas e do tempo tambm no se
mostraram como caractersticas determinantes dos distintos instrumentos pesquisados. A
anlise das caractersticas dos instrumentos governamentais, desmembrados nessas seis
categorias de anlise, no pode ser to linear e direta. H uma complexidade intrnseca nas
caractersticas do processo de implementao de polticas pblicas que precisa ser
considerada.
A pesquisa inovou no sentido de ter ouvido implementadores de uma mesma poltica

pblica, a Poltica Nacional de Museus, em trs instrumentos governamentais. Alm das
contribuies tericas j mencionadas aqui, isso pode trazer contribuies do ponto de vista
19
Outras pesquisas (desenvolvidas por outros alunos do PPGA, como Maria Lcia de Oliveira Feliciano de Lima
e Jorge Luiz Rocha Reghini Ramos, ambos membros do grupo de pesquisa sobre implementao de polticas
pblicas, coordenado pela Prof. Janann Joslin Medeiros, durante o perodo de 2008 a 2011) j identificaram esse
peso sobre o implementador na ponta e problemas na implementao relacionados s dificuldades que esses
encontram por falta de apoio institucional.
224
prtico, por poder expor ao governo problemas na implementao da poltica que talvez
possam ser contornados.
Enfim, os trs instrumentos governamentais pesquisados, nesta poltica pblica

especfica, podem atender ao objetivo de democratizar o acesso aos museus. H sim
instrumentos que so mais favorecidos ou prejudicados por caractersticas do processo de
implementao. Ou seja, pode-se afirmar que h sim instrumentos governamentais que so
mais adequados que outros, no em termos de atingimento dos objetivos a serem perseguidos,
mas sim em termos do processo de implementao. Uma outra forma de ver a questo seria
que, em vez de aceitar que haveria instrumentos mais adequados em termos de processo de
implementao, dever-se-ia buscar construir o contrrio: os processos de implementao
precisam melhor se adequar aos instrumentos. A escolha dos instrumentos se d visando
determinados objetivos polticos (entre os quais, induzir a ao quando o governo no tem
recursos financeiros prprios suficientes para dar conta da tarefa inteira). Portanto, preciso
facilitar a implementao via este instrumento. E isso implica adequar procedimentos ao
instrumento. Do ponto de vista da implementao, isso seria mais lgico do que o instrumento
se adequar aos procedimentos pr-existentes; embora seja uma proposio mais ousada e que
requeira mais tempo para se concretizar, ou mesmo para tomar conscincia de sua
necessidade.
Um processo de implementao que se utiliza de coordenao por comando e controle

seria menos adequado para o uso dos instrumentos assistncia financeira e renncia fiscal, e
mais adequado ao uso do instrumento gesto direta. Um processo de implementao que se
utiliza mais de negociao, convencimento e persuaso no teria repercusso significativa
sobre o instrumento gesto direta, sendo mais adequado implementao via assistncia
financeira ou renncia fiscal. No se pode esperar que os mesmos mecanismos de
coordenao e controle em processos de implementao distintos sirvam igualmente bem a
instrumentos governamentais diferentes. No entanto, observou-se que esses processos
atualmente no se adaptam aos instrumentos, ficam fixos, favorecendo ou prejudicando a
implementao via um ou outro instrumento. Por que eles ficam fixos e como adequ-los fica
como sugesto de pesquisas futuras.
Do exposto, surgem algumas contribuies, que podem ser organizadas em

contribuies referentes s categorias de anlise selecionadas para anlise, no sentido de
225
refinamento de conceitos; e referentes s escolhas sobre qual instrumento utilizar na

implementao de uma poltica pblica.
Uma contribuio referente s categorias de anlise que a prpria seleo de

categorias de anlise constri um modelo terico que pode ser utilizado para analisar diversas
outras polticas pblicas pelo enfoque de instrumentos governamentais. Como um campo
pouco explorado pela administrao pblica e que sistematiza a anlise da fase de
implementao de uma poltica pblica, o prprio modelo terico, com as seis categorias de
anlise e cada instrumento governamental como sendo um caso de anlise, pode ser
considerado uma contribuio terica.
Ainda sobre as categorias de anlise, o refinamento dos conceitos de apoio poltico,

complexidade administrativa, apoio social, informaes e incentivos pode ser considerado
uma contribuio para pesquisas sobre instrumentos governamentais que se utilizem deste
modelo para investigar a implementao de polticas pblicas.
Quanto aos casos propriamente ditos, uma contribuio desmontar suposies

iniciais, comumente encontradas em anlises de polticas especficas, de que a renncia fiscal
integralmente concentradora e no serve para democratizar acesso ou de que a assistncia
financeira mais adequada para este fim. Essas suposies no se confirmaram nesta
pesquisa. Alm disso, outra contribuio terica no sentido de confirmar que preciso
adequar os modelos de implementao conforme o instrumento governamental utilizado,
embora isso ainda no ocorra; ou, ao menos, no ocorre na poltica pblica que foi aqui
investigada.
A assistncia financeira e a renncia fiscal necessitam de implementao mais

influenciada pelo modelo de baixo para cima. Ou seja, para que a assistncia financeira tenha
melhores resultados, preciso uma ao conjunta do implementador central (para alm do
Ibram, conjunta entre Ibram e MP ou outros rgos do governo federal) para fortalecimento
das prefeituras, ambiente no qual o implementador na ponta se insere. Da mesma forma, para
que a renncia fiscal tenha melhores resultados, preciso maior coordenao de objetivos
entre o implementador central (MinC) e os financiadores, sendo as empresas estatais as
principais financiadoras. No basta o implementador central divulgar as regras e esperar que
as coisas aconteam na ponta. preciso maior coordenao entre o implementador central e o
principal financiador do implementador na ponta, mas sempre com o enfoque partindo das
226
necessidades do implementador na ponta, para que a demanda sobre o que necessrio para
que a poltica seja implementada parta do implementador na ponta, e no do implementador
central.
Portanto, os trs instrumentos servem ao propsito de democratizar o acesso a museus
e h caractersticas mais favorveis ao uso de um ou de outro instrumento governamental,
havendo instrumentos mais adequados que outros conforme determinadas caractersticas do
processo de implementao.
Enfim, h diferenas marcantes entre os trs instrumentos governamentais quando
comparados mediante as seis categorias de anlise selecionadas e tambm quando analisados
como um todo. A concluso final que os trs atendem ao objetivo de democratizar o acesso
aos museus, de uma forma ou de outra. Um instrumento governamental se mostra mais
adequado do que outro conforme contextos especficos; ou seja, conforme a adequao dos
meios para sua implementao: o quanto os procedimentos administrativos no processo de
implementao conseguem ou no se conformar ao instrumento.
5.1. Recomendaes e proposies

Dos resultados e das concluses surgem recomendaes e proposies.
Uma recomendao seria testar as diferenas no conceito entre apoio poltico e apoio
institucional em pesquisas futuras. Apresentou-se aqui um refinamento do conceito, que foi
apropriado para esta pesquisa, e foi desenvolvido com base nas entrevistas e posterior anlises
dessas. Ser que essa diferena existe na implementao de outras polticas tambm? Seria
importante desenvolver outros estudos que contemplassem esta questo, para confirm-la ou
refut-la. Isso poderia trazer contribuies tericas para os conceitos de apoio poltico e apoio
institucional e mesmo para elencar o que se mostra como relevante nas fases de formulao e
de implementao de uma poltica pblica.
Ainda sobre as categorias de anlise, a segunda recomendao seria que pesquisas

futuras buscassem refinar o conceito de apoio social. Aqui foi visto que apoio social por vezes
se confunde com insero social ou com a prpria democratizao das oportunidades de
acesso. Analisar como esses conceitos se relacionam poderia trazer contribuies tericas
para o conceito de apoio social e seu papel na formulao e implementao de polticas
pblicas, respectivamente.
227
Uma terceira recomendao no sentido de serem desenvolvidos estudos similares

sobre outras polticas pblicas que se utilizem desses instrumentos governamentais
simultaneamente, em sua implementao, a fim de confirmar esses achados e impingir
possibilidades de generalizao desta pesquisa. Ou seja, ver se essas concluses se confirmam
ao analisar a implementao de outra poltica pblica pelos mesmos instrumentos
governamentais. Ou, ento, at mesmo, pesquisar polticas pblicas que sejam implementadas
por outros instrumentos governamentais, para ampliar o espectro de anlise e ver se as
concluses, ao menos no que diz respeito a esses instrumentos e essas categorias de anlise, se
confirmam.
A quarta recomendao que, se a assistncia financeira no o melhor instrumento

para democratizar acesso, e se o Bolsa Famlia teve xito no pelo instrumento utilizado;
ento seu xito se deve a qu? Seria interessante pesquisar se o que importa a dimenso da
poltica, sua amplitude (e viu-se aqui que a renncia fiscal, embora concentradora, tem um
efeito to mais amplo que a assistncia financeira, na poltica estudada, que mesmo a pequena
parte que no concentrada acaba por ter um efeito democratizador igual ou maior que o
instrumento assistncia financeira) ou o destinatrio dos recursos. Ser que o xito do Bolsa
Famlia seria porque os recursos vo direto s mos das pessoas mais necessitadas? Caso seja
isso, pode-se refazer o paralelo: enquanto o Bolsa Famlia entregue nas mos de quem vai
gerenciar os recursos; o Mais Museus e a Lei Rouanet (no caso dos museus) poderia ser
direcionado aos financiadores (prefeituras, empresas) e no aos indivduos (contemplados,
proponentes), pois so os financiadores que iro, no longo prazo, gerenciar os recursos
necessrios para a manuteno do museu. Portanto, ao final da pesquisa, faz-se a suposio de
que um vnculo maior entre o implementador central (Ibram) e o financiador do
implementador na ponta (a empresa estatal, a prefeitura), e no ao prprio implementador na
ponta (proponente ou contemplado, que fica dependente de apoio institucional), possa
potencializar efeitos na democratizao das oportunidades de acesso. Da a recomendao de
desenvolver estudos para verificar se essa lgica se confirma e, se confirmada, recomendar
alteraes na poltica para que o implementador central fique mais focado no financiador, e
no no implementador na ponta; ou seja, alterao para que o processo de implementao
fique mais voltado ao vnculo implementador central financiador do que ao vnculo
implementador central - implementador na ponta. Essa alterao de enfoque poderia ter
efeitos inclusive nas rotinas de prestao de contas. Nesta investigao, viu-se que h muitos
228
casos de prestao de contas no analisadas. O foco da prestao de contas est em

informaes desvinculadas dos resultados e com exigncias formais mal compreendidas pelos
implementadores na ponta e que geram dificuldades de anlise pelos implementadores
centrais. Caso o foco mude, do implementador na ponta para o financiador, talvez a lgica da
prestao de contas possa ser reformulada e seja mais facilmente repensada para focar
resultados.
A quinta recomendao que se supe que o tambm baixo percentual de prestaes

de contas apresentadas se deva a problemas informacionais, de o projeto no haver
apresentado a prestao de contas por falhas informacionais; ou de haver apresentado as
informaes mas essas no constarem do sistema de controle. Mas pode ser que o baixo
percentual de prestaes de contas se deva, contrariamente s expectativas, a problemas de
execuo dos projetos. Por isso uma ltima recomendao que h que se investigar em mais
detalhes, projeto a projeto, o motivo da baixa prestao de contas. Caso o problema seja na
execuo do projeto, h que se buscar outras solues, que no a melhora no fluxo de
informaes ou a lgica de quais informaes so solicitadas para concluir a prestao de
contas.
A sexta recomendao deriva de que se v que, em muitos casos, interessa ao

governo, alm de agir pelo instrumento gesto direta, induzir a ao de outros autores optando
pela implementao via outros instrumentos governamentais. O que necessrio e
fundamental reconhecer que os procedimentos desenvolvidos ao longo do tempo para a
implementao via gesto direta no so adequados para implementao via outros
instrumentos governamentais. muito interessante ter a disponibilidade de implementar uma
poltica pblica utilizando vrios instrumentos governamentais ao mesmo tempo. Isso faz
sentido porque contribui para atingir o objetivo da poltica por vrios enfoques. Na literatura
h meno sobre ser comum o uso de mais de um instrumento para implementar uma mesma
poltica. Seria interessante investigar qual porcentagem das polticas pblicas atuais se utiliza
de apenas um ou de uma combinao de instrumentos governamentais em sua implementao.
A ltima recomendao, na linha de proposies a serem investigadas em futuros

estudos, desenvolver pesquisas para averiguar a suposio que o formulador de polticas
pblicas talvez tenha um leque maior de opes, maiores graus de liberdade; enquanto o
implementador encontra um cenrio de ao mais restrito, tendo que implementar polticas
229
dentro de balizamentos j existentes e com determinadas limitaes. Estudos de polticas

pblicas com foco em implementao deveriam assim partir de um embasamento terico
distinto daqueles com foco em formulao, considerando o diferente contexto e categorias de
anlise que esto dentro das possibilidades de atuao do implementador.
Alm disso, com base nos resultados desta pesquisa, derivados da comparao dos
instrumentos governamentais em uso na implementao da Poltica Nacional de Museus, e
alinhadas tambm com as recomendaes apresentadas, sugerem-se proposies a serem
testadas em futuras pesquisas sobre implementao de polticas pblicas.
A primeira proposio seria que a autonomia benfica ao processo de

implementao apenas at certo ponto, a partir do qual vem associada falta de apoio
institucional, que traz prejuzos ao processo de implementao de polticas pblicas. Seria
interessante desenvolver pesquisas que testassem esta proposio, investigando a percepo
dos implementadores na ponta acerca desta categoria de anlise autonomia, que a literatura
indica como favorvel ao processo de implementao mas, nesta pesquisa, no se mostrou
como categoria relevante em nenhum dos trs instrumentos pesquisados, e ainda trouxe tona
a questo do trade off entre autonomia e apoio institucional, indicando que possa haver um
limite at o qual a autonomia seja de fato benfica.
A segunda proposio seria que os instrumentos governamentais escolhidos podem

estruturar o desenho institucional, mas no estruturam o processo de implementao nem os
resultados das polticas pblicas. Isso foi um resultado desta pesquisa, e contradiz o que est
afirmado nas teorias sobre instrumentos governamentais. Portanto, preciso testar este
resultado em futuras pesquisas que tenham por objeto outras polticas pblicas que tambm se
utilizem de vrios instrumentos governamentais em sua implementao.
Uma terceira proposio seria que quanto mais controle do governo federal, melhor
controle do tempo de implementao; e quanto mais se delega a terceiros (com autonomia
para seleo e/ou execuo de projetos), menor o controle e maior o tempo para
implementao (at o fim do ciclo). Isso foi observado para a Poltica Nacional de Museus.
Seria preciso testar essa proposio em outras polticas pblicas, investigando como a maior
ou menor presena do governo central influi nas etapas e no tempo do processo de
implementao como um todo, at a concluso do ciclo ou o atingimento do resultado.
230
Finalmente, a quarta proposio que quanto menos controle direto, mais

oportunidades para desviar recursos para propsitos particulares. Viu-se maior incidncia de
suspeitas de corrupo no instrumento com menor controle direto, a renncia fiscal, em
comparao aos demais instrumentos em uso na implementao da Poltica Nacional de
Museus. Testar essa proposio em pesquisas que tratem da implementao de outras polticas
pblicas pode trazer contribuio ao debate acerca dos instrumentos governamentais.
Essas proposies visam contribuir ao avano do conhecimento acerca de

instrumentos governamentais e como se relacionam com o processo de implementao de
polticas pblicas.
5.2. Limitaes do Estudo

Uma limitao desta pesquisa que pode haver outros fatores relacionados com a
permanncia de desigualdade no acesso que no os instrumentos governamentais utilizados.
Uma possibilidade a ser investigada em estudos futuros seria a atuao de grupos de

interesse que, com suas influncias e aes, levariam concentrao dos recursos destinados a
museus.
Outra possibilidade, ainda, seria a prpria natureza da atividade cultural. A atividade

cultural se mostra muito influenciada pelo gosto das demais pessoas, concentrando
preferncias. Taleb (2008) argumenta que filmes de cinema e um grande leque de produtos
culturais dependem fortemente do efeito do contgio. Sugere que as pessoas no se
apaixonam por uma obra de arte apenas pelo seu valor artstico, mas tambm para se sentirem
pertencentes a uma comunidade que compartilha os mesmo gostos (TALEB, 2008, p. 31).
Aponta que natural que os artistas queiram procurar oportunidades e maximizar suas
exposies a pessoas influentes onde existem mais oportunidades. Infere-se, da, que no caso
do Brasil, essas oportunidades podem se concentrar nas cidades Rio de Janeiro e So Paulo.
Viver em grandes cidades necessrio para aumentar a exposio ao acaso de bons encontros
e ganhar exposio a mais pessoas (TALEB, 2008, p. 209). Taleb (2008) ainda argumenta que
a arte, por sua dependncia na palavra das pessoas, extremamente suscetvel aos efeitos da
vantagem cumulativa (TALEB, 2008, p. 218). Grandes cidades apresentam efeitos
cumulativos. Nesse raciocnio, a atuao do governo no conseguiria modificar a prpria
231
natureza do setor. A cultura no tender a ser bem distribuda a no ser por mecanismos
artificiais; e mesmo assim estar, no Brasil, sempre concentrada no Rio de Janeiro e em So
Paulo, que apresentam vantagem cumulativa. Vale lembrar que essa avaliao de Taleb
(2008) considera a cultura como sendo apenas a cultura elitista; enquanto o conceito adotado
pelo governo para implementao de polticas culturais no perodo analisado por essa
pesquisa muito mais amplo, envolvendo a cultura popular, a histria do povo, com toda a
sua particularidade e suas riquezas peculiares, principalmente para rea de museus.
Sendo mantido o entendimento pela interveno governamental para promover uma
distribuio mais equilibrada, h alternativas alm das polticas tratadas aqui. Pesquisadores
argumentam (CHAMPARNAUD, GINSBURGH, MICHEL, 2008) que seria prefervel
subsidiar a educao ao consumo artstico, defendendo inclusive que o consumo de artes dos
mais velhos deveria inclusive ser tributado, em vez de subsidiado. Alm disso, a educao
pblica pode ser uma ao que poderia, a longo prazo, levar a possveis redues de subsdios
cultura. Pesquisas mostram (BERGONZI, SMITH, 1996) que os que tm contato com artes
na infncia participam mais da vida cultural quando adultos. A transmisso familiar, fora do
mercado, gera efeitos externos. Ambos, subsdio ao consumo de arte (dos jovens) somado
educao pr-artes, talvez possam tambm trazer resultados. Seria interessante investigar se
instrumentos de polticas pblicas dirigidos aos nveis educacionais e distribuio de renda
apresentariam possibilidades de surtir melhores resultados na distribuio territorial de
oportunidades de acesso a cultura, inclusive a museus. Devido prpria delimitao do
estudo, essas alternativas (dos efeitos das polticas educacionais ou de redistribuio de renda)
no esto contempladas no escopo da tese. Tampouco est contemplado o conjunto mais
amplo de polticas culturais. Embora no sejam, portanto, limitaes da pesquisa, podem
apontar direes para ampliar e aprofundar pesquisas futuras sobre o impacto de distintos
instrumentos de polticas pblicas sobre determinados objetivos da poltica cultural do pas e
mais especificamente da Poltica Nacional de Museus.
Dentro dos trs instrumentos pesquisados aqui, uma limitao dessa pesquisa que o
Mais Museus apenas uma das iniciativas da ao do Plano Plurianual de fomento a projetos
na rea museolgica (o mais especificamente direcionado para criao de museus em
municpios sem este equipamento cultural). Para se ter um quadro completo do uso do
instrumento assistncia financeira na Poltica Nacional de Museus seria preciso desenvolver
232
um estudo mais amplo, que englobasse todos os prmios do Ibram e todas as iniciativas de
assistncia financeira.
Desenvolvida a pesquisa, acredito que foram apresentados elementos concretos para
analisar como distintos instrumentos governamentais para implementao da Poltica Naconal
de Museus se relacionam com a democratizao das oportunidades de acesso, que a referida
poltica intenciona prover aos cidados brasileiros. A partir desta pesquisa, espera-se poder
desenvolver novas pesquisas para verificar a possibilidade de ampliar essas concluses a
outras polticas pblicas.
233
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Lei n 12.343, de 2 de dezembro de Objetivos consolidados e explicitados que guiam as
2010. Plano Nacional de Cultura. polticas pblicas culturais.
Poltica Nacional de Museus (de maio Diretrizes, objetivos, linhas gerais, estratgias para a
de 2003) implementao.
Relatrios Gerenciais do Ministrio Informaes sobre assinatura de convnios,
da Cultura, do Iphan e do Ibram. acompanhamento e prestao de contas de convnios, para
identificar dificuldades no atingimento de metas que
possam refletir dificuldades no processo de implementao
ou que descrevam o funcionamento de programas
diretamente relacionados com os instrumentos
governamentais em anlise.
Dirio Oficial da Unio - DOU Editais relacionados aos instrumentos governamentais em
anlise (lanamento, resultados, montante aprovado e
localizao dos museus para o Mais Museus, resultados das
selees a Lei Rouanet e oramentos dos Museus do Ibram)
Bancos de dados eletrnicos do Diretrizes, resultados, montantes e localizao de projetos e
Ministrio da Cultura (Sistema recursos relacionados a cada instrumento governamental em
Brasileiro de Museus, SalicNet e anlise
SalicWeb) (http://sistemas.cultura.gov.br/salicnet/Salicnet/Salicnet.php
e http://sistemas.cultura.gov.br/propostaweb/).
Relatrios e bancos de dados do Portal de convnios do governo federal - Siconv, relatrios
Ministrio do Planejamento, de avaliao do PPA, informaes do Sigplan para ver
Oramento e Gesto - MP editais firmados, metas planejadas, execuo oramentria,
informaes gerenciais.
Pesquisa por Amostragem de Consumo cultural das famlias.
Domiclio - POF
Anurio de Estatsticas Culturais Quantidade e localizao dos museus.
Cadastro Nacional de Museus Quantidade, localizao, tipo de financiamento dos museus.
Relatrios do Tribunal de Contas da Relatrios de avaliao de programas referentes Poltica
Unio e de organismos internacionais. Nacional de Museus (do Tribunal de Contas da Unio -
TCU e da Organizao dos Estados Ibero-americanos para a
educao, a cincia e a cultura - OEI).
Confederao Nacional de Municpios informaes sobre eleies municipais
- CNM e Tribunal Superior Eleitoral -
TSE
Pginas na internet de cada museu Para informaes sobre a abertura (ou no) do museu,
criado pelo Mais Museus contatos e seu funcionamento.
245
APNDICE B. ROTEIRO PARA ENTREVISTAS
As entrevistas foram semi-estruturadas e distintas conforme o instrumento.
As entrevistas foram desenvolvidas como se fosse uma conversa informal, aonde o

entrevistado discorria sobre sua experincia enquanto implementador na ponta; e as
dificuldades e facilidades que encontram na qualidade de diretor(a) do museu ou de pessoa
diretamente encarregada pela apresentao do projeto, implantao e manuteno do museu.
Apesar de distintas, para que todas as entrevistas extrassem dos entrevistados as informaes
referentes s dimenses de anlise selecionadas para esta tese, eu, na qualidade de
entrevistadora, seguia este roteiro apresentado aqui; embora as perguntas no fossem
formuladas com essas palavras. Ou seja, as perguntas decorriam da conversa informal em
busca de informaes relacionadas ao que consta no roteiro abaixo.
Nome:
Cargo:
H quanto tempo no cargo:
Funo:
Incentivos: Qual so as fontes de recursos financeiros para o funcionamento do museu? H

incentivos institucionais ou regimentais para se dar nfase a aes para democratizao das
oportunidades de acesso? No caso da Rouanet e do Mais Museus: O que o motivou a
inscrever seu projeto? Por que aqui (na Rouanet ou no Mais Museus) e no em outro
mecanismo, outra fonte?
Autonomia: Quais so as aes sob sua competncia direta devido ao cargo que ocupa? Quais
lhe foram delegadas e por quem? Quais tarefas voc delegou a outrem? Voc prope e
desenvolve projetos? Pode definir exposies? Acredita que o poder decisrio est com voc
ou com quem (mais)?
Informao: Com que frequncia presta informaes sobre o museu? A quem voc se reporta?
Quem se reporta a voc? Quem compe a mesma equipe? Com quem voc se relaciona
profissionalmente, dentro e fora da equipe? Entre suas tarefas cotidianas, sobre quais aspectos
e como presta informaes ao seu chefe direto? Como voc fica sabendo de suas
246
responsabilidades, tarefas e prazos? Como acompanha aes e ocorrncias relacionadas ao

seu trabalho (pela imprensa, pelo chefe superior, por iniciativa prpria de conversar com
outras pessoas no trabalho)? Como reporta suas prprias aes (se que as reporta a algum)?
A quem? H relatrios peridicos? Alimenta sistemas gerenciais eletrnicos? Sistemas de
monitoramento? H mecanismos de controle? Quais? H informaes que gostaria de ter e
tem dificuldade em conseguir?
Apoio poltico/institucional: filiado ou tem afinidade com algum partido poltico? Qual?
Frequenta reunies partidrias? J teve algum engajamento, alguma militncia em alguma
questo especfica? H algum vis poltico no processo de implementao? Afora afinidades e
apoios polticos, necessita apoio institucional? Como percebe o apoio institucional que seu
rgo e essa poltica pblica especfica recebe de governos (municipal, estadual, federal) e de
outras entidades (privadas ou sem fins lucrativos)?
Apoio social: Se um cidado quiser conhecer as tarefas aqui desempenhadas, tem como faz-
lo? E se quiser acompanhar as despesas, possvel? Como? Caso um cidado queira dar
sugestes, h meios institucionalizados? So ouvidos? Recebem respostas? Na sua opinio,
como a comunidade percebe a existncia do museu? Como se beneficia? E o apoio da
comunidade? H apoio da comunidade para a manuteno do museu? H mobilizao da
comunidade em torno do museu? Participam das atividades? Frequentam?
Etapas e tempo: como voc descreveria o processo de implementao desta poltica pblica?
Quais so os passos? Quantas etapas? Qual o caminho que um pedido ou uma deciso ou um
processo deve percorrer at se tornar realidade? Quanto tempo demora para isso ocorrer, em
mdia?
Democratizao das oportunidades de acesso: Em sua opinio, essa poltica pblica amplia o
acesso dos cidados a museus? democrtica? Atinge a todos os segmentos populacionais,
estratos sociais, econmicos e culturais distintos? Se sim, por qu? Se no, por qu? O que lhe
leva a pensar assim?
247
APNDICE C. MUSEUS PESQUISADOS
O anonimato foi garantido aos entrevistados. As gravaes e transcrisses das

entrevistas esto disponveis aos interessados. Neste apndice, apresenta-se a lista dos
projetos que foram objeto das entrevistas.
Entrevistados para o instrumento Renncia Fiscal (perodo: agosto e setembro de 2011)
Ttulo dos Projetos como constam na Rouanet:
1. Memorial das Cavalhadas

2. Preservao do acervo histrico sob a guarda do CEDOC D. Luiz Gonzaga
Fernandes
3. Museu do Brinquedo - Obras Fsicas e Museografia; Inventrio do Acervo do Instituto
Cultural Luza de Azevedo Meyer; e Modernizao do Museu dos Brinquedos.
4. Ncleo de Documentao e Pesquisa IAC e Reserva Tcnica IAC
5. Identificao e Processamento Tcnico do Acervo Documental do Instituto de Arte
Contempornea e Aquisio de Mobilirio para Reserva Tcnica e Adequao do
Espao Museogrfico do MAC CE
6. Acervo Memria Caiara
7. Restauro, Conservao e Valorizao do Patrimnio Txtil do Museu de Arte Sacra da
Cidade de Gois
8. Centro Virtual de Documentao e Referncia Oswaldo Goeldi
Entrevistados para o instrumento Assistncia Financeira (perodo: setembro e outubro de

2011)
Ttulo dos Projetos como constam da lista de contemplados pelo Mais Museus:
1. Implantao do Museu Municipal de Matelndia - PR

2. Museu Municipal Estao da Memria: a histria desse meu lugar. Quatis - RJ
3. Casa da Cultura de Sobradinho - RS
248
4. Memorial de Cajuru Jos Mariano Arena Cajuru - SP

5. YNY HETO - Museu dos Povos Indgenas da Ilha do Bananal - Java e Karaj TO;
e Museu Histrico e Etnogrfico de Tocantinpolis - TO
6. Museu Arqueolgico do Carste do Alto So Francisco. Pains - MG
7. Museu da Usina de Itaici. Santo Antonio de Leverger - MT.
8. Museu da Memria de So Gabriel BA
Entrevistados para o instrumento Gesto Direta (perodo: outubro e novembro de 2011)
Museus do Ibram:
1. Museu Histrico Nacional - Rio de Janeiro (RJ)

2. Museu do Diamante - Diamantina (MG)
3. Museu Regional Casa dos Ottoni - Serro (MG)
4. Museu Victor Meirelles - Florianpolis (SC)
5. Museu das Misses - So Miguel das Misses (RS)
6. Museu Casa Histrica de Alcntara (MA)
7. Casa da Princesa, em Pilar de Gois (GO); Museu das Bandeiras, Cidade de Gois
(GO); e Museu da Arta Sacra da Boa Morte, Cidade de Gois (GO)
8. Museus da Abolio - Recife (PE)
Entrevistados nos rgos centrais (perodo: junho a dezembro de 2011)
1. Presidente do Ibram
2. Diretora do Departamento de Difuso, Fomento e Economia de Museus do Ibram
3. Diretora de Bens Imateriais do Iphan
Alm desses, vrios outros servidores foram entrevistados, no Ibram (nas reas de Pontos de
Memria e de coordenao de fomento); no Iphan (na reas de convnios e contratos); e no
MinC (chefia de gabinete da Secretaria de Fomento e Incentivo Cultura - Sefic, secretaria
que trata da Lei Rouanet). Todos me receberam, me atenderam, mas no foram gravadas
entrevistas, no tendo sido utilizadas nas anlises desenvolvidas nesta tese.

TESE Ollaik Jul12

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Universidade de Braslia - UnB

Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade - FACE

A IMPLEMENTAO DA POLTICA NACIONAL DE MUSEUS E A

LEILA GIANDONI OLLAIK

Orientadora: Dra. JANANN JOSLIN MEDEIROS

LEILA GIANDONI OLLAIK

A IMPLEMENTAO DA POLTICA NACIONAL DE MUSEUS E A

Tese submetida ao Programa de Ps-

Orientadora: Dra. Janann Joslin Medeiros

OLLAIK, Leila Giandoni

A implementao da Poltica Nacional de Museus e a democratizao de

Tese (Doutorado) Programa de Ps-Graduao em Administrao (PPGA)

1. Implementao de Polticas Pblicas. 2. Instrumentos Governamentais. 3.

LEILA GIANDONI OLLAIK

A IMPLEMENTAO DA POLTICA NACIONAL DE MUSEUS E A

Tese submetida ao Programa de Ps-Graduao em Administrao da Faculdade de

Braslia, junho de 2012

Presidente: Profa. Dra. Janann Joslin Medeiros (Orientadora)

Prof. Dr. Paulo Carlos Du Pin Calmon

Prof. Dr. Ricardo Corra Gomes

Prof. Dr. Ivan Antnio Pinheiro

Prof. Dr. Sandro Cabral

Prof. Dr. Luiz Guilherme de Oliveira (suplente)

minha filha, Laila

e aos meus pais, Ter e Armando

O desenvolvimento desta pesquisa foi possvel graas ao apoio de vrias pessoas e

Palavras-chave: implementao de polticas pblicas, instrumentos governamentais, Poltica

Keywords: implementation of public policies, government instruments, National Policy for

Figura 1. Modelo conceitual inicial .......................................................................................... 79

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

BDTD - Biblioteca Digital de Teses e Dissertaes

4.1.2.1. Incentivos 131

Uma dessas mudanas est relacionada ao surgimento de novos instrumentos

distintos instrumentos governamentais implicam diferenas na implementao de polticas

1.1. Definio do Problema

1.2. Objetivos de pesquisa

Atingir esses objetivos traz contribuies s teorias sobre implementao de polticas

1.3. Delimitao da pesquisa

O objetivo governamental que se delimitou pesquisar o de democratizao das

Muito se fala em resolver concretamente as desigualdades. Uma alternativa de ao

iniquidades. A cultura e a poltica pblica so elaboradas para promover o desenvolvimento, a

A primeira lacuna refere-se fase implementao em estudos de polticas pblicas.

H um estudo interessante de Pires (2009) que discute estilos de implementao e

Na rea de segurana, pesquisa de Cabral e Lazzarini (2010) mostra os impactos da

A terceira lacuna refere-se implementao da Poltica Nacional de Museu por trs

Se esta tese despertar maior interesse em ampliar a explorao da administrao

1.5. Estrutura da tese

atores geravam grandes e quase intransponveis problemas, com distores e falhas na

Segundo alguns autores (HOGWOOD, GUNN, 1984), a implementao perfeita seria

executado esperada, pois sempre haver diferena em interpretaes e em significados

2.2. Instrumentos governamentais: definies e tipologia

fundamental, mas ainda no est solidificada. preciso refinar melhor a definio de

Encontram-se definies de instrumentos governamentais enquanto instrumentos de

Dentro dessa tica, a discusso sobre a tipologia dos instrumentos governamentais

anteriormente. Grande parte da literatura aborda a questo das tipologias de instrumento

Quadro 1. Exemplos de instrumentos governamentais com base na tipologia de Hood

Por exemplo, um convnio para que uma organizao no governamental administre

participao da sociedade e do mercado, com algum acordo voluntrio. Utilizando quatro

2. Corporaes governamentais: empresas de propriedade e controle estatais. O

entidade que o represente, por exemplo: contratao de servios de segurana, de manuteno

Quadro 2. Instrumentos conforme tipologia de Salamon (2002) e exemplos no Brasil.

Para finalizar a apresentao de tipologias sem, contudo, esgotar a questo, chegamos

h um debate interessante que se debrua sobre o processo de escolha dos instrumentos