La actividad administrativa es toda actividad desarrollada por los rganos competentes de la Administracin

Pblica o con autorizacin de la misma, de carcter sub legal, realizada en ejecucin de las funciones del Estado
para el cumplimiento de sus cometidos, y de cuyas consecuencias o efectos responden tanto los funcionarios
como las personas jurdicas estatales a las cuales representan. De esta propuesta de definicin, por supuesto, y a
los efectos de poder establecer el rgimen jurdico de dicha actividad, resulta indispensable precisar su contenido,
particularmente en relacin con las seis nociones bsicas que hemos utilizado para conformarla, que son: la
Administracin Pblica, la competencia, el carcter sub legal de la actividad, las funciones del Estado, los
cometidos estatales y la responsabilidad. Por ello, a los efectos de esta exposicin, la misma la dividiremos en las
seis partes necesarias para analizar, en primer lugar, qu ha de entenderse por Administracin Pblica; en
segundo lugar, cmo ha de ser la competencia de sus rganos; en tercer lugar, qu ha de entenderse por el
carcter sub legal de las actividades estatales; en cuarto lugar, qu ha de entenderse por funciones del Estado; en
quinto lugar, cules son los cometidos del Estado; y en sexto lugar, qu implica la responsabilidad.
I. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA COMO EXPRESIN DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA
En primero lugar, hemos dicho, la actividad administrativa es una realizacin de la Administracin Pblica, lo que
exige precisar qu debemos entender por tal concepto, sin duda, de sentido al menos ambivalente. En efecto la
nocin de Administracin Pblica puede referirse tanto a un conjunto de rganos como a una actividad estatal en
s misma; por lo que a los efectos de definir la actividad administrativa debemos, por supuesto, optar por el
concepto orgnico, y entender por
Administracin Pblica como un conjunto de rganos de las personas jurdicas estatales, es decir, de los sujetos
de derecho que actualizan la voluntad del Estado. En efecto, en el orden constitucional y legal interno venezolano,
el Estado no es un sujeto de derecho; a pesar de que la misma Constitucin utilice con gran frecuencia la palabra
Estado para establecer, por ejemplo, obligaciones prestacionales concretas a cargo de los entes pblicos en
relacin con los administrados. Dispone as la Constitucin, por ejemplo, que el Estado proteger la familia
(Art. 75 Pero an cuando en el texto constitucional se asignen dichas obligaciones al Estado, el mismo, como tal
y en el orden constitucional 3 interno, no es sujeto de derechos y obligaciones pues no es una persona jurdica,
sino que, en realidad, lo conforman un conjunto de personas jurdicas que podemos denominar como personas
estatales. Es decir, si bien es cierto que en el mbito de la comunidad internacional la Repblica de Venezuela,
como Estado, goza de personalidad jurdica internacional; en cambio, en el mbito del derecho interno, el Estado
no es un solo sujeto de derecho sino que como se dijo, est conformado por un conjunto de personas jurdicas que
resultan del sistema constitucional que se ha establecido para la distribucin territorial del Poder Pblico (personas
jurdicas estatales).
El Estado, por ello, se insiste, no es una persona jurdica en el mbito interno, sino que en el sistema
constitucional lo que existen son muchas personas jurdicas que actualizan su voluntad, que son las personas
jurdicas estatales. Por tanto, jurdicamente hablando, y esto tiene una repercusin bsica en el derecho
administrativo, en Venezuela no existe ni puede existir una sola Administracin Pblica como complejo orgnico, ni
las
Administraciones Pblicas pueden, como tales, ser personas jurdicas. En realidad, cada una de las personas
poltico-territoriales tiene su propia Administracin Pblica como conjunto orgnico, cuya actuacin se imputa a la
persona jurdico-estatal a la cual pertenece. En otras palabras, la Administracin Pblica, en realidad, es una
organizacin que por supuesto est conformada por un conjunto de rganos que, adems, lo son de las personas
jurdicas estatales, y que como tales rganos, sirven para manifestar o actualizar la voluntad de stas y mediante
ellas, la del Estado.
La Administracin Pblica, por tanto, como lo precisa la misma Ley Orgnica de la Administracin Pblica1, est
conformada tanto por rganos de las personas jurdicas estatales como unidades administrativas, como por
algunas de dichas personas (las no territoriales), que la Ley denomina entes. As lo indica el artculo 15 de dicha
Ley Orgnica al disponer que los rganos y entes de la Administracin Pblica se crean, modifican y suprimen por
los titulares de la potestad organizativa, conforme a lo establecido en la Constitucin y la ley, de manera que:

Tendr el carcter de ente toda organizacin administrativa descentralizada funcionalmente con personalidad jurdica propia distinta
de la Repblica, de los estados, de los distritos metropolitanos y de los municipios. Son rganos las unidades administrativas de la
Repblica, los estados, los distritos metropolitanos y entes pblicos a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos
jurdicos frente a terceros, o cuya actuacin tenga carcter preceptivo.

Ahora bien, a los efectos de determinar qu comprende la Administracin

Pblica como complejo orgnico de las personas jurdicas estatales, resulta indispensable ubicar stas personas
dentro de las clasificaciones de las personas jurdicas que adopta la Constitucin. En efecto, la Constitucin de
1999, a lo largo de su articulado, ha adoptado dos definiciones distintas en relacin con las personas jurdicas: por
una parte, la que distingue entre las personas jurdicas de derecho pblico y las personas jurdicas de derecho
privado segn la forma jurdica adoptada por el ente; y por la otra, la que distingue entre las personas estatales y
las no estatales segn su integracin a la estructura y organizacin general del Estado. Estas dos clasificaciones
contrastan, por supuesto, con la clsica clasificacin entre personas pblicas y personas privadas, la cual
consideramos como totalmente abandonada en el campo del derecho administrativo2. En efecto, el artculo 145 de
la Constitucin al establecer una inhabilitacin para los funcionarios pblicos, de celebrar contratos con los entes
pblicos, al establecer la prohibicin para quienes estn al servicio de los Municipios, de los Estados, de la
Repblica y dems personas jurdicas de derecho pblico o de derecho privado estatales de poder celebrar
contrato alguno con ellas. De esta norma, lo que interesa destacar a los efectos de la nocin de Administracin
Pblica y en relacin con las personas jurdicas estatales que pueden celebrar contratos pblicos, es la doble
distincin ya advertida que en ella se establece respecto de las personas jurdicas: por una parte, entre las
personas jurdicas de derecho pblico y las personas jurdicas de derecho privado; y por la otra, entre las personas
jurdicas estatales y las personas jurdicas no estatales La prohibicin de contratar que se impone a los
funcionarios pblicos, por supuesto, es con las personas jurdicas estatales, cualquiera que sea su forma jurdica,
de derecho pblico o de derecho privado; es decir, es una prohibicin de contratar que se establece entre los
funcionarios pblicos y los rganos de la Administracin Pblica de dichas personas. Estas distinciones se
recogen, adems, en otras normas constitucionales. En cuanto a la forma jurdica de las personas jurdicas, el
artculo 322 de la Constitucin, al sealar que la seguridad de la Nacin es competencia esencial y
responsabilidad del Estado, indica que aqulla se fundamenta en el desarrollo integral de la Nacin y que su
defensa .

Funcin administrativa
El punto de partida reside en el concepto de funcin administrativa, que segn se recordar comprende toda la
actividad de los rganos administrativos (centralizados o descentralizados) y tambin la actividad de los rganos
legislativo y judiciales en la medida en que no se refiera a las funciones especficas de tales rganos: Para llegar a
una definicin de acto administrativo, deberemos clasificar y sistematizar la realidad que nos presenta la funcin
administrativa.

3. Actividad jurdica y no jurdica

La primera clasificacin a efectuar es aquella que distingue entre la actividad jurdica y no jurdica de la
administracin, o sea, actividad que produce o no efectos jurdicos directos; obviamente, la parte que nos va a
interesar ms intensamente a efectos de la investigacin es la primera.

4. Actos y hechos de la administracin

1. La distincin entre acto y hecho, jurdico y no jurdico

A continuacin distinguiremos segn que esa actividad o funcin administrativa, jurdica o no jurdica, se
manifieste a travs de actos o de hechos. Diremos que los actos son las decisiones, declaraciones o
manifestaciones de voluntad, de conocimiento o de juicio; que hechos son las actuaciones materiales, las
operaciones tcnicas realizadas en ejercicio de la funcin administrativa. Si bien generalmente los hechos son
ejecucin de actos (en cuanto dan cumplimiento o ejecucin material, a la decisin que el acto implica), ello no
siempre es as y pueden presentarse actos que no son ejecutados, o hechos realizados sin una decisin previa
formal. La distincin entre acto y hecho no siempre es fcil, en la prctica, por cuanto el hecho tambin es en
alguna medida expresin de voluntad administrativa; pero en lneas generales puede afirmarse que el acto se
caracteriza porque se manifiesta a travs de declaraciones provenientes de la voluntad administrativa y dirigidas
directamente al intelecto de los particulares a travs de la palabra oral o escrita, o de signos con un contenido
ideogrfico (el gesto del agente de trnsito al elevar el brazo para detener el trnsito; las seales usuales de
trnsito, tales como flechas, crculos, etc.); el hecho, en cambio, carece de ese sentido mental y constituye nada
ms que una actuacin fsica o material.
Si bien en cualquier hecho o actuacin material de la administracin podemos deducir cul ha sido la voluntad
que lo ha precedido (del hecho de que se haya colocado una barrera en una calle, podemos deducir que se la ha
querido cerrar al trnsito; del hecho de que se quite la barrera deducimos que se ha decidido abrirla nuevamente),
no por ello habr all un acto: para que exista acto es necesario que encontremos esa declaracin de voluntad que
se manifiesta intelectivamente y no a travs de su directa ejecucin.
 Aunque subjetivamente puede existir una decisin del funcionario actuante tanto si dicta un acto como si realiza
un hecho, slo se llamar acto a aquella decisin que se exterioriza formalmente como tal y no a travs de su
directa ejecucin. As, la decisin ejecutada se da a conocer a los dems individuos a travs de los hechos reales
que transmiten la idea respectiva; la decisin de librar la calle al trnsito se deduce de que nada ni nadie impide
transitar; la decisin de destruir se infiere de que la cosa est siendo destruida, etc. En cambio, la decisin
declarada se da a conocer a los dems individuos a travs de hechos o datos que tienen un significado simblico,
figurado: La decisin de permitir pasar surgir pues de una expresin verbal o escrita, o de un signo convencional
de trnsito; la decisin de destruir surgir de un cartel, etc. De all se desprende que el acto administrativo es una
declaracin que se expresa, pero que queda all noms, como determinacin, opinin o conocimiento: Que no se
ejecuta al exteriorizarse. No obsta a este concepto el que la idea contenida en la declaracin se ejecute
inmediatamente despus de exteriorizarse; lo esencial es que se pueda apreciar objetivamente una escisin, una
separacin conceptual y real entre a) la decisin, opinin, conocimiento, etc., por un lado y b) la ejecucin de esa
decisin por el otro; y esa separacin surge de que la declaracin sea conocida a travs de datos simblicos
(palabra oral o escrita, signos convencionales, etc.) y no de datos reales.
Ordenar la detencin de una persona, es un acto; aprobar la detencin de una persona, hecha por un agente
inferior, es un acto; decidir por s mismo y comunicar al interesado que se lo va a detener, es un acto; pero la
detencin en s misma es siempre un hecho: y cuando se efecta la detencin sin haber previamente dado a
conocer al interesado por un proceso intelectual (no-real: orden verbal, nota, etc.) la voluntad de realizarla, es un
hecho realizado sin la existencia de un acto administrativo.
Otros ejemplos: si un agente de polica me dice: Queda usted detenido, eso es un acto; si luego me toma del
brazo y me lleva a la comisara este es el hecho que ejecuta el acto anterior; si directamente me toma del brazo y
me lleva a la comisara, sin antes haberme transmitido aquella decisin de detencin, entonces se tratar de un
hecho administrativo. En este ltimo caso, al hecho administrativo puede tambin seguir un acto con posterioridad:
al llegar a la comisara, el comisario decide constituirme detenido y as lo certifica por escrito: esto es ahora un
acto; cuando me llevan al calabozo, esto ser otra vez un hecho administrativo.
.2. Actos no jurdicos
Tambin son llamados actos de la administracin. Se trata de decisiones, declaraciones o manifestaciones
realizadas en ejercicio de la funcin administrativa, que no producen efectos jurdicos directos respecto de un
sujeto de derecho. Se diferencian de los hechos administrativos (tanto jurdicos como no jurdicos), en que en
lugar de actividades materiales consisten en manifestaciones o declaraciones, expresiones intelectivas de
voluntad, conocimiento, opinin, recomendacin, juicio, deseo, etc. Encontramos en esta clasificacin gran parte
de las piezas procesales de todo expediente administrativo: Los informes producidos por oficinas tcnicas o no
tcnicas, en que se relatan hechos ocurridos y de conocimiento de la oficina, o se verifican hechos expresndose
los resultados, o se realizan averiguaciones, informndose de ellas, etc.; los dictmenes, en los cuales el
funcionario pertinente emite una opinin, juicio, consulta, etc., destinada a orientar el criterio de la autoridad que
debe decidir.
Los dictmenes forman parte de la actividad llamada consultiva de la administracin y se clasifican en
dictmenes facultativos (que pueden o no solicitarse al rgano consultivo) y obligatorios (que es debido
requerirlos, como condicin de validez del acto). A su vez, los dictmenes obligatorios se subdividen en vincu-
lantes (cuando es tambin necesario proceder segn lo aconsejado por el rgano consultivo), semivinculantes
(cuando puede no adoptarse la decisin recomendada, pero no puede adoptarse la solucin contraria a la
recomendada, o no puede adoptarse la solucin observada por el rgano consultivo) y no vinculantes (cuando
puede adoptarse libremente cualquier decisin, coincida o no con la opinin del rgano consultivo).

3. Actos jurdicos
Son las decisiones, o declaraciones de voluntad, conocimiento o juicio, productoras de un efecto jurdico directo,
esto es, del nacimiento, modificacin o extincin de un derecho o deber jurdico de un sujeto de derecho. Veremos
ms adelante que pueden distinguirse segn sean unilaterales o bilaterales y a su vez, segn sean individuales o
generales, en el caso de los actos unilaterales.
Podemos tambin adelantar ahora que igualmente pueden distinguirse en el caso de los actos unilaterales
individuales, en actos definitivos o equiparables a ellos (los que impiden totalmente la tramitacin del reclamo o
pretensin del administrado, v. gr., una orden de archivo de las actuaciones, o una decisin que niega al particular
el derecho de defenderse, o el acceso a las actuaciones, o la defensa letrada, etc.) y en actos interlocutorios o
de mero trmite.
Estos ltimos son actos que producen un efecto jurdico directo, pero sin decidir el fondo de la cuestin central
planteada: Un pase, un traslado, una vista concedida parcialmente, una medida ordenando o denegando la
produccin de una prueba, un acto relativo a la forma de produccin de determinada prueba, el pedido de un
dictamen o informe, etc.

4. Hechos no jurdicos
Son todas las actuaciones materiales de la administracin que no producen un efecto jurdico directo, ni
constituyen declaraciones o manifestaciones intelectivas. As, el profesor da su clase de pie o sentado, o camina
durante la misma, hace grficos en el pizarrn o pasa diapositivas; el agente de polica lleva un expediente de la
comisara al juzgado; el ordenanza barre el aula, trae agua o caf; el profesor trae expedientes administrativos a
clase para que los vean los alumnos, etc.

5. Hechos jurdicos
Son las conductas administrativas que producen un efecto jurdico determinado, sea l la creacin, modificacin o
extincin de un derecho o un deber, o incluso la produccin de responsabilidad respecto del agente que lo cometi
o de la administracin: El agente de polica que me detiene sin orden de autoridad competente, comete un hecho
antijurdico que lo hace responsable a l y a la administracin; el funcionario que no obedece una orden judicial de
pronto despacho ante un amparo por mora, incurre en responsabilidad (decreto-ley 19.549/72, arts. 28 y 29); la
posesin pacfica de una cosa, durante un determinado tiempo, hace nacer un derecho sobre ella; el agente que
se lleva un coche mal estacionado, pero lo hace con negligencia tal que le produce un dao, comete un hecho que
produce tambin el efecto jurdico de hacer nacer un derecho a indemnizacin del propietario del vehculo; el
conductor de un vehculo oficial que con culpa o negligencia choca contra el vehculo de un tercero, incurre en
igual responsabilidad patrimonial para s y para el Estado, etc.

5. Primera definicin
Con estos elementos podemos, si lo deseamos, dar una definicin elemental de acto administrativo, diciendo que
es una declaracin realizada en ejercicio de la funcin administrativa, que produce efectos jurdicos directos.
Sin embargo, esta definicin aunque dogmticamente correcta peca de una deficiencia metodolgica y
prctica, cual es la de ser excesivamente amplia y vaga como para permitir una adecuada y precisa utilizacin
tcnica; parecera as necesario continuar todava con la investigacin.

6. Actos y contratos administrativos

Dentro de los actos realizados en ejercicio de la funcin administrativa y que producen efectos jurdicos existe una
diferencia de rgimen entre aquellos que se realizan de comn acuerdo entre la administracin y otro sujeto de
derecho, para reglar derechos y deberes comunes, y las manifestaciones meramente unilaterales de la
administracin que realiza ella por su cuenta y por su sola voluntad. Los primeros reciben generalmente la
denominacin de contratos administrativos

7. Segunda definicin
Si nos damos por satisfechos con este estado de la investigacin podemos entonces decir que acto administrativo
es una declaracin unilateral realizada en ejercicio de la funcin administrativa, que produce efectos jurdicos en
forma directa. Sin embargo, ello es todava prematuro.

8. Actos unilaterales generales e individuales

En efecto, incluso dentro de los actos unilaterales de la administracin es dable encontrar una sensible diferencia
entre aquellos que producen efectos jurdicos generales. (O sea, para una serie indeterminada de casos) o
individuales (esto es, particulares, concretos: Para un solo caso determinado, o para distintos casos
individualmente especificados y determinados.)
Entre los actos administrativos de carcter general, encontramos aquellos que forman parte permanente (hasta su
derogacin o sustitucin)
Los lmites a la actividad discrecional
En verdad, la total irrevocabilidad de la actividad administrativa no puede lgicamente presentarse, porque existen
a su vez ciertos lmites jurdicos a las facultades discrecionales de la administracin y el juez, para determinar si
esos lmites han sido violados o no, debe necesariamente revisar tambin la parte discrecional del acto