A Relação Accountability - Corrupção Uma Reflexão Conceitual Dos Achados Teóricos

RODRIGUES, Tonny Kerley de Alencar; OLIVEIRA, Daniel Max de; GOMES, Raniele Cimara da
Conceio. A relao accountability corrupo: Uma reflexo conceitual dos achados tericos.
Revista Eletrnica Direito e Poltica, Programa de Ps-Graduao Stricto Sensu em Cincia Jurdica
da UNIVALI, Itaja, v.11, n.1, 1 quadrimestre de 2016. Disponvel em:
www.univali.br/direitoepolitica - ISSN 1980-7791.
A RELAO ACCOUNTABILITY - CORRUPO: UMA REFLEXO

CONCEITUAL DOS ACHADOS TERICOS
THE ACCOUNTABILITY RELATIONSHIP - CORRUPTION: A CONCEPT

REFLECTION OF FINDINGS THEORETICAL
Tonny Kerley de Alencar Rodrigues1
Daniel Max de Oliveira2
Raniele Cimara da Conceio Gomes3
SUMRIO: Introduo; 1.Corrupo; 2. Esforos de combate corrupo no

Brasil; 3. Esforos de combate corrupo no Brasil; 4. Accountability: aspectos
conceituais; Principais achados tericos; A relao Accountability - corrupo sob
a tica dos construtos tericos; Consideraes finais; Referncias
RESUMO
Casos de corrupo tem se tornado um retrato do cotidiano da atuao dos
agentes pblicos brasileiros. Diante disso, diversas tcnicas tm sido
empregadas no intuito de erradicar ou mesmo minimizar os efeitos da corrupo,
dentre elas destaca-se a accountability. Assim, este artigo tem por objetivo
descrever como os mecanismos de accountability tm sido analisados por
estudiosos de administrao pblica diante do problema eminente que
representa a corrupo na sociedade brasileira e especificamente na classe
poltica utilizando como foco de anlise os principais construtos tericos que
tratam das temticas, accountability e corrupo. Para isso reportou-se a uma
abordagem qualitativa de natureza descritiva e para a interpretao dos dados
foi utilizada a tcnica de anlise tipolgica. Os resultados apontam uma notria
descrena dos tericos para com os mecanismos de accountability, pois sempre
os concebem atribuindo-lhes caractersticas como fragilidade e ineficcia.
1
Doutorando em Administrao Coppead Graduate Business School/UFRJ, Mestre em
Administrao pela Universidade Federal de Lavras, professor da Faculdade Santo Agostinho -
FSA, Teresina, Piau, Brasil, Coordenador Geral do Centro de Pesquisas FSA JUNIOR e editor da
Revista FSA, tonny.rodrigues@coppead.ufrj.br.
2
Mestrando em Administrao pela Universidade Federal de Santa Catarina, Graduado em
Administrao pela Faculdade Santo Agostinho, Teresina, Piau, Brasil,
danielmax2011@gmail.com.
3
Graduanda em Psicologia pela Faculdade Santo Agostinho, Teresina, Piau, Brasil, bolsista
PIBIC/FSA, ranny_cimara@hotmail.com.
1
PALAVRAS-CHAVE: accountability; corrupo; eficcia.
ABSTRACT
Corruption cases has become a picture of the everyday activities of Brazilian
public officials. Thus, various techniques have been employed in order to
eradicate or minimize the effects of corruption, among them there is the
accountability. Thus, this article aims to describe how the accountability
mechanisms have been analyzed by public administration scholars before the
eminent problem is corruption in Brazilian society and specifically in the political
class using as focus of analysis the main theoretical constructs dealing with
issues, accountability and corruption. For this reported to a qualitative approach
of a descriptive nature and interpretation of the data was used the typological
analysis technique. The results show a marked distrust of theoretical towards
accountability mechanisms, as always conceive giving them characteristics as
weakness and inefficiency
KEYWORDS: accountability; corruption; efficiency.
INTRODUO
A corrupo e o descaso com a coisa pblica so uma marca negativa da

sociedade brasileira. Casos de corrupo so to frequentes que j se tornaram
banais aos olhos dos cidados. A corrupo, em seu sentido literrio, refere-se
inteno voluntria que culmina na apropriao (in)direta, desvios de recursos
pblicos ou fraude organizada e reiterada de atividades estatais de autorizao,
concesso ou fiscalizao relativas a interesses, bens e atividades econmicas,
por parte de agentes pblicos e privados, mas com a necessria participao dos
primeiros4.
Diante do problema exposto, diversas tcnicas tm sido empregadas no intuito

de erradicar ou mesmo minimizar os efeitos da corrupo, dentre elas destaca-se
a accountability. O termo accountability, geralmente associado terminologia
responsabilizao, representa um dos principais mecanismos de garantia de
transparncia e eficcia dos servios pblicos, alm de mediar, de forma
democrtica, a relao entre representantes e representados. A accountability
4
MELO, C. A. V. Alta Corrupo Como Resposta a Baixos Nveis de Accountability.2003, 185
f. Dissertao (Mestrado em Cincias Polticas) Centro de Filosofia e Cincias Humanas,
Universidade Federal de Pernambuco, Recife, 2003.
2
impe aos agentes pblicos que estes prestem contas populao diante de
suas aes5.
No entanto, diante dos inmeros casos de corrupo envolvendo agentes

pblicos que diariamente preenchem as pginas dos jornais e denigre a imagem
da classe poltica brasileira, os mecanismos de accountability tm sido
questionados e a definio que na teoria demonstra ser perfeita na prtica
apresenta irregularidades notveis. Diante dessa problemtica, entende-se que
seria interessante analisar como a accountability, na figura de seus mecanismos,
tem sido vista pela tica de especialistas em gesto pblica e como sua atuao
diante da corrupo percebida pelos mesmos.
Assim, este artigo tem por objetivo investigar como os mecanismos de

accountability tm sido analisados por estudiosos de administrao pblica
diante do problema eminente que representa a corrupo na sociedade brasileira
e, especificamente, na classe poltica. Para isso reportou-se aos principais
construtos tericos que tratavam das duas temticas, accountability e corrupo,
de modo a evidenciar os principais argumentos e concepes dos autores diante
do fenmeno estudado.
Metodologicamente, a pesquisa pode ser concebida como qualitativa de natureza

descritiva e para a interpretao dos dados foi utilizada a tcnica de anlise
tipolgica Bellotto6. A anlise tipolgica um procedimento descritivo que
objetiva extrair de um material mais extenso elementos tpicos e descrev-los
com um maior grau de detalhe. A ideia fundamental defendida por este mtodo
que tcnicas descritivas podem revelar maiores detalhes em materiais sinpticos.
Para atender a critrios estruturais, o seguinte artigo encontra-se dividido em

mais quatro sees alm desta introdutria, a mencionar, o referencial terico
em que sero abordadas temticas como corrupo, mecanismos de controle
5
PINHO, J. A. G.; SACRAMENTO, A. R. S. Accountability: J Podemos Traduzi-la Para o Portugus.
Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 46, n. 3, p. 1343-1368, nov./dez. 2009.
6
BELLOTTO, H. L. Arquivos Permanentes: Tratamento Documental. Rio de Janeiro: Editora
FGV, 2004.
3
social e accountability. Em seguida, apresentam-se os procedimentos

metodolgicos, posteriormente, foram destacados os principais achados tericos
e, por fim, so descritas as consideraes finais, onde so destacadas
contribuies tericas, limitaes e sugestes para estudos dentro da mesma
linha de pesquisa.
1 CORRUPO
O termo corrupo est associado a uma diversidade de prticas. Trapaa,

roubo, ganho ilcito, desfalque, falsificao, fraude, suborno, peculato e
nepotismo so apenas alguns deles. Este fenmeno pode ser observado numa
gradao infinita que vai desde pequenos desvios de comportamento at prticas
ilegais de crime organizado de vrias instncias em mbito governamental. Cabe
ainda salientar que em uma sociedade de tamanha complexidade pode-se
considerar que um ato seja tomado como corrupto em uma perspectiva e
perfeitamente aceitvel em outra7.
Segundo Brei8, a dificuldade de se obter um consenso quanto definio de

corrupo reside no fato da existncia de uma teia de complexidade terica e
prtica que permeia esse fenmeno. Para o autor, a corrupo pode ser
conceituada com foco no mercado, nos interesses pblicos, na lei e na opinio
pblica. Cada foco conduz esse fenmeno a ambientes diversos de conceituao.
Neste artigo, adota-se como a definio mais adequada quela defendida por
Bezerra9, onde a corrupo pode ser entendida como o uso da autoridade ou
poder no intuito de obter vantagens atravs da utilizao do dinheiro pblico
para beneficio prprio ou de terceiros com objetivo fraudulento. Embora a
corrupo, em sua essncia, fosse um privilgio de pases no democrticos e de
terceiro mundo observa-se que este mal encontra-se arraigado nos sistemas
pblicos da grande maioria das naes do mundo.
7
BREI, Z. A. A. Corrupo: Causas, Consequncias e Solues Para o Problema. Revista de
Administrao Pblica, v. 30, n. 3, p. 103-115, mai./jun. 1996a.
8
BREI, Z. A. A. Corrupo: Dificuldades Para a Definio e Consenso. Revista de Administrao
Pblica, Rio de Janeiro, v. 30, n.1, p. 64-76, jan./fev.1996b.
9
BEZERRA, M. O. Corrupo: Um Estudo Sobre Poder Pblico e Relaes Pessoais no
Brasil. Rio de Janeiro. Relume-Dumar. 1995.
4
De fato, a corrupo representa um nus a qualquer sociedade, especialmente,

para aquelas permeadas por grandes desigualdades sociais. Como destacam
Araujo e Sanchez10, a corrupo representa uma das mais perversas categorias
criminosas, uma vez que compromete a capacidade dos governos de prover
servios pblicos de qualidade sociedade. Alm disso, a corrupo compromete
a consolidao e avano de um sistema democrtico.
Atos de corrupo no sistema pblico brasileiro so frequentes e este fato

responsvel por comprometer a eficcia das trs esferas do poder (executivo,
legislativo e judicirio). As consequncias dessas aes recaem sobre a camada
mais pobre da sociedade brasileira que depende exclusivamente dos servios
pblicos e so obrigadas a enfrentar a triste realidade de pssimos sistemas de
educao, sade, infra-estrutura, saneamento bsico, entre outros11.
No cenrio da administrao pblica entende-se que sempre que h um ato de

corrupo existe interesse privado envolvido, ou seja, os agentes tratam a coisa
pblica como se privada fosse. Nessa instncia os autores destacam que h duas
vertentes de corrupo: a) a primeira representada pelo ato fraudulento do
funcionrio pblico que se privilegia de sua posio para receber dinheiro para
executar funes que j so de sua incumbncia; b) A segunda, de maiores
propores, reside em fraudes nos processos de licitaes e contratos e na
fiscalizao tributria de grandes empresas12.
Dados da Transparency International, organizao internacional que tem por

objetivo desenvolver pesquisas no intuito de mensurar o nvel de corrupo de
algumas naes, colocam o Brasil como um dos pases com o maior ndice de
corrupo do mundo. As pesquisas dessa organizao destacam o Brasil na
posio 54 com ndice de confiana de 3,4 (onde 0 representa desconfiana
10
ARAJO, M..; SANCHEZ, O. A. A Corrupo e os Controles Internos do Estado. Lua Nova:
Revista de Cultura e Poltica, So Paulo, v.65, p. 137-173, mai./ago. 2005.
11
MELO, M. P.; SILVA, M. A. Corrupo: Proibido No Proibir. Reflexes Sobre a Moralidade e
Improbidade na Administrao Pblica. Revista Jurdica, v.17, n. 33, p. 195-218, jan./jun.
2013.
12
PEREIRA, J. M. Reforma do Estado e Transparncia: Estratgias de Controle da Corrupo no
Brasil. In: Congresso Internacional Del CLAD Sobre la Reforma Del Estado y de la Administracin
Pblica, 7, 2002. Anais ...CLAD, Lisboa, 2002.
5
total e 10 confiana total), o primeiro lugar ocupado pela Finlndia com ndice
de confiana 9,713.
Diante dessa realidade torna-se evidente que a corrupo representa um dos

mais graves problemas que assolam a sociedade brasileira sendo ainda
responsvel por outras dificuldades que tornam esse pas um dos mais desiguais
do mundo. Tais prticas corruptas representam, ainda, o estopim para os
movimentos sociais assistidos no Brasil no ltimo ano, o que, de certa forma,
tangibiliza o descontentamento de toda uma nao com a situao vigorante14.
2 ESFOROS DE COMBATE CORRUPO NO BRASIL
Como destacam Melo e Silva15 a corrupo e o descaso com a coisa pblica so

uma marca nefasta na cultura poltica brasileira. No entanto, de forma contrria
a esta constatao, esforos tm sido despendidos no intuito de combater e
reduzir os efeitos drsticos desse problema sobre a sociedade. Leis, decretos,
projetos institucionais, so alguns dos mecanismos empregados, pelo poder
pblico, com esta finalidade16.
Desde a dcada de 1970 estudiosos tem se debruado na tentativa de evidenciar

solues cabveis a este problema e as suas consequncias mais agudas. A sada
para a corrupo reside no desenvolvimento de organizaes polticas que
13
FILGUEIRAS, F. A.; ARANHA, A. L. M. Controle da Corrupo e Burocracia da Linha de Frente:
Regras, Discricionaridade e Reformas no Brasil. Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro,
v. 54, n. 2, p. 349-387, 2011.
14
MORENO, A. C. Resultados das Manifestaes de Junho.
Disponvel em: <http://g1.globo.com/brasil/linhatempomanifestacoes2013/platb/category/sem
categoria/>. Acesso em: 15 mar. 2014.
15
2013.
16
ABRUCIO, F. L. A Cooperao Federativa no Brasil: A Experincia do Perodo FHC e os Desafios
do Governo Lula. Revista de Sociologia Poltica, Curitiba, n. 24, p. 41-67, jul. 2005.
6
exercitem autoridade efetiva e dem origem a unidades organizadas que

atendam de forma concreta aos interesses pblicos17.
Ao reportar-se obra de Pereira18 e durante uma rpida pesquisa em meios

eletrnicos que tratam da temtica, percebe-se que algumas aes tm sido
despendidas, nas ltimas dcadas, contra a corrupo, assim destaca-se aquelas
de maior impacto: a) criao da Comisso de tica Pblica (CEP); b) a aprovao
do Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal; c) criao da Corregedoria
Geral da Unio; e d) criao das Comisses Parlamentares de Inqurito.
Para Pereira19 o combate corrupo passa por medidas de fortalecimento do

nvel de transparncia no Brasil. Nesse contexto, torna-se fundamental ter como
referncia a confiana que a populao deposita nas instituies e nos agentes
pblicos. Alm disso, o autor, amparado nas obras de cientistas sociais como
Abramo, reafirma a complexidade de se elaborar estratgias de controle a
corrupo no Brasil em detrimento de sua dimenso e peculiaridades.
Specket al. contriburam para formar o entendimento sobre a corrupo como

um fenmeno complexo, suas causas, consequncias, alm das providncias
mais adequadas para enfrent-la20. Na tica desse autor, o combate corrupo
perpassa por medidas como aperfeioamento de licitaes, controle social,
reforma judiciria, aumento do poder dos tribunais de contas, maior
transparncia e fiscalizao da atuao da Receita Federal.
17
BREI, Z. A. A Corrupo: Causas, Consequncias e Solues Para o Problema. Revista de
Administrao Pblica, v. 30, n. 3, p. 103-115, mai./jun. 1996a.
18
PEREIRA, J. M. Reforma do Estado e Transparncia: Estratgias de Controle da Corrupo no
Brasil. In: Congresso Internacional Del CLAD Sobre la Reforma Del Estado y de laAdministracin
Pblica, 7, 2002. Anais... CLAD, Lisboa, 2002.
19
PEREIRA, J. M. Reforma do Estado e Controle da Corrupo da Corrupo no Brasil. Revista de
Administrao Mackenzie, So Paulo, v. 4, n. 1, p. 39-58, 2008.
20
SPECK, B. W. et al. Os Custos da Corrupo.CadernosAdenauer, So Paulo, n. 10, p. 9-127,
2000.
7
Ao se conceber os agentes pblicos como os sujeitos dos atos de corrupo

praticados no Brasil, ODonnell21 prope dois tipos de controle, o vertical e o
horizontal. O primeiro refere-se a mecanismos que a sociedade possui para
controlar o Estado, como o voto. J o controle horizontal aquele que somente
pode ser exercido pelos poderes entre si, como aqueles exercidos por rgos
como o Ministrio Pblico e os Tribunais de Contas.
Nos ltimos anos, chamaram a ateno, nas ruas de diferentes cidades do Brasil
manifestaes sociais com a presena massiva da sociedade civil, com queixas
variadas pleiteando desde o aumento abusivo do valor das passagens do
transporte pblico at os pssimos sistemas de sade e educao22. No entanto,
dentre as reivindicaes, era a indignao para com os atos de corrupo que
dominava, e ainda domina o cenrio poltico, naquele momento se evidenciou.
Essas aes evidenciam que o combate corrupo no est presente apenas de
forma institucional, mas tambm em movimentos de cidadania23.
3. ACCOUNTABILITY: ASPECTOS CONCEITUAIS
Diversos so os estudos e pesquisas que intentam fornecer maiores evidncias e

explicaes ao processo de accountability. No entanto, desde sua instaurao no
Brasil destaca-se a complexidade e a dificuldade de se adaptar o conceito,
oriundo da lngua inglesa, realidade nacional. Pinho e Sacramento24 (2009)
destacam que inicialmente se tentava conceber o termo tal como exposto em
dicionrios. Partindo dessa premissa, acrescentasse que o conceito de
21
O'DONNELL, G. Sobre o Estado, a Democratizao e Alguns Problemas Conceituais. Novos
Estudos Cebrap, v. 36, p. 123-145, 1993.
22
Disponvel em: <http://g1.globo.com/brasil/linhatempomanifestacoes2013/platb/category/sem
categoria/>. Acesso em: 15 mar. 2014.
23
2013.
24
8
accountability, a priori, encontrava-se relacionado ao ato de resguardar o direito

dos cidados, protegendo-os da m conduta burocrtica25.
De modo a avanar na discusso, Gray26 afirma que o processo de accountability

deve ser percebido como uma prestao de contas, ou ainda, o dever de fornecer
um retorno, um acerto de contas, aqueles para quem a ao destinada. Ao
tangibilizar este conceito proposto, percebe-se que, nos pressupostos
daaccountability, cabe aos agentes pblicos prestar contas diante daqueles que
financiam os servios pblicos, os contribuintes, a populao em geral.
A definio defendida pelo autor sugere, ento, que accountability envolve duas
responsabilidades diferentes, no entanto, inextricavelmente relacionadas que
abrangem tanto o executor quanto o beneficirio de uma determinada ao. De
um lado tem-se o dever de realizar uma determinada ao, do outro, o dever de
oferecer uma explicao aos atos executados.
Ao perpassar pelos conceitos de accountability, propostos pelos tericos,

percebe-se que este processo pode ser claramente traduzido em um
relacionamento entre uma organizao e as partes envolvidas ou relacionadas
com as atividades desenvolvidas por esta instituio. Verifica-se, ento, que por
accountability ainda pode-se associar a ideia de responsabilizao pelos atos
praticados e prontido para a prestao de contas27.
Passados as indagaes quanto adaptao e validade do conceito de

accountability,alguns autores intentaram tecer comentrios sobre seus benefcios
gesto, especialmente em mbito pblico. Uma vez reconhecida e legitimada, a
accountability representa uma ferramenta importante no fornecimento de uma
25
CAMPOS, A. M. Accountability: Quando Poderemos Traduzi-la Para o Portugus? Revista de
Administrao Pblica. Rio de Janeiro, v. 4, n. 2, pp. 30-50, fev./abr.1990.
26
GRAY, R. Thirty Years of Social Accounting, Reporting and Auditing: What (if anything) Have We
Learnt? Business Ethics, EuropeanReview, v. 10, n.1, p.9-15, 2001.
27
MELO, M. A. Governance e Reforma do Estado: O Paradigma Agente X Principal, Revista do
Servio Pblico, v. 120, n.1, Braslia, jan.-abr., 1996.
9
governana efetiva28 e ainda representa um mecanismo de garantia de uma

gesto transparente e de responsabilidade para com os beneficirios29.
Desse modo, a accountability seria uma forma de prestao de contas que

permite ao cidado o controle e a observao da conduta da organizao, isto ,
o conjunto de mecanismos que o permita saber se, por exemplo: o dinheiro
recebido por essa organizao foi bem aplicado; os recursos e bens foram
geridos de forma eficaz; a organizao cumpre com os seus objetivos sociais de
forma tica; e alm de cumprir com os seus objetivos sociais, ela atinge ganhos
econmico-financeiros e possui transparncia nas suas aes30.
PRINCIPAIS ACHADOS TERICOS
A accountability, como j discutido anteriormente, refere-se obrigao que

agentes pblicos de rgos administrativos ou representativos tm em prestar
contas de suas aes a instncias de controle e aos prprios representados31. Em
tese, o papel dos mecanismos de accountability encontra-se bem definido, ou
seja, atravs de aes transparentes aos envolvidos e representados essa
ferramenta intenta impedir prticas fraudulentas acometidas por agentes
pblicos, no entanto, na prtica, esse discurso tem apresentado desnveis
considerveis, dado a quantidade de escndalos de corrupo presenciados no
mbito pblico.
28
LARROUD, E. R. A. Accountability de Organizaes do Espao Pblico no-Estatal: Uma
Apreciao Crtica da Legislao Brasileira. 2006. Dissertao(Mestrado) Fundao Getlio
Vargas, Escola de Administrao de Empresas de So Paulo. So Paulo: FGV, 2006.
29
LOUREIRO, M. R.; TEIXEIRA, M. A. C.; MORAES, T. C. Democratizao e Reforma do Estado: O
Desenvolvimento Institucional dos Tribunais de Contas no Brasil Recente. Revista de
Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 43, n.4, pp.739-772, jul./ago. 2009.
30
CAMPOS, A. M. Accountability: Quando Poderemos Traduzi-la Para o Portugus? Revista de
Administrao Pblica. Rio de Janeiro, v. 4, n. 2, pp. 30-50, fev./abr.1990.
31
10
Dessa forma, neste estudo reportou-se literatura que trata das duas temticas,
corrupo e accountability, no intuito de entender como os tericos tm
percebido e destacado a atuao dos mecanismos de accountability diante do
problema eminente que representa a corrupo dentro da sociedade brasileira.
Optou-se por essa abordagem, pois entende-se que os construtos tericos
evidenciam aspectos que uma simples anlise de casos de corrupo, sem
cientificidade, no poderiam revelar.
Por meio da anlise de alguns dos principais construtos tericos que tratam da
temtica, percebe-se que os autores demonstram uma descrena para com os
mecanismos de accountability e os concebem atribuindo-lhes caractersticas
como fragilidade e ineficcia. Os mecanismos de controle, de forma muito
discreta, so destacados com bons olhos, mas quando isso acontece inevitvel
perceber na retrica utilizada o seu carter quase que utpico, ou seja, os
autores evidenciam seus benefcios, no entanto, so unanimes em declarar que
essa uma realidade longe de estar acessvel a pases como o Brasil.
A RELAO ACCOUNTABILITY - CORRUPO SOB A TICA DOS

CONSTRUTOS TERICOS
Estudos como o de Melo32, Power e Gonzalez33, Arajo e Sanchez34, Abrucio35,

Filgueiras36, Sodr e Alves37 e Pinho e Sacramento38 desmistificam o discurso de
32
MELO, C. A. V. Alta Corrupo Como Resposta a Baixos Nveis de Accountability.2003,
185 f. Dissertao (Mestrado em Cincias Polticas) Centro de Filosofia e Cincias Humanas,
33
POWER, T. J.; GONZLEZ, J.Cultura Poltica, Capital Social e Percepes Sobre Corrupo: Uma
Investigao Quantitativa em Nvel Mundial, Revista Sociologia Poltica, Curitiba, v. 21, p. 51-
69, nov. 2003.
34
ARAJO, M..; SANCHEZ, O. A. A Corrupo e os Controles Internos do Estado. Lua Nova:
Revista de Cultura e Poltica, So Paulo, v.65, p. 137-173, mai./ago. 2005.
35
36
FILGUEIRAS, F. A Tolerncia a Corrupo no Brasil: Uma Antinomia Entre Normas Morais e
Prtica Social. Opinio Pblica, Campinas, v. 15, n. 2, p. 386-421, nov. 2009.
37
SODR, A. C. A.; ALVES, M. F. C. Relao Entre Emendas Parlamentares e Corrupo Municipal
no Brasil: Estudos dos Relatrios do Programa de Fiscalizao da Controladoria Geral da Unio.
Revista de Administrao Contempornea, Curitiba, v. 14, n. 3, p. 414-433. Mai./jun. 2010.
11
que os mecanismos de accountability representam ferrenhos combatentes contra

a corrupo e demonstram uma realidade bem distinta daquela que agentes
pblicos, defensores dessa ferramenta de controle, costumam adotar. Para esses
autores, os mecanismos de accountability so frgeis e ineficazes, e essa
constatao pode ser evidenciada pela enorme quantidade de casos de corrupo
no sistema pblico brasileiro.
O estudo de Melo39 fundamental na compreenso da dimenso da ineficcia da

accountability diante da atuao fraudulenta de agentes pblicos. O autor, em
seu estudo, oferece um mapeamento emprico da corrupo poltica no Brasil,
esse mapeamento oriundo de uma investigao das atividades governamentais
mais sujeitas a atos corruptos. Atravs desse rebuscado estudo ele define
corrupo como:
Apropriao direta e desvios de recursos pblicos ou fraude

organizada e reiterada de atividades estatais de autorizao,
concesso ou fiscalizao relativas a interesses, bens e
atividades econmicas, por parte de agentes pblicos e
privados, mas com a necessria participao dos primeiros40.
Aps declarar sua posio quanto corrupo, o autor destaca aes do sistema
institucional as quais denomina de deslocamentos para o combate corrupo,
com destaque para os mecanismos de accountability. Utilizando de argumentos
metafricos Melo afirma que, para um arranjo institucional funcionar de modo
sistmico e equilibrado os mecanismos de defesa devem ser proporcionais aos de
ataque, ou seja, os rgos pblicos devem dispor de sistemas bem organizados
que possam reprimir atos corruptos.
38
PINHO, J. A. G.; SACRAMENTO, A. R. S. Corrupo e Accountability no Brasil: Um Olhar A partir
de Organizaes da Sociedade Civil. In: ENCONTRO DA ASSOCIAO NACIONAL DE PESQUISA E
PS-GRADUAO EM ADMINISTRAO, 36, 2012. Anais... Rio de Janeiro: Anpad, 2012.
39
40
MELO, C. A. V. Alta Corrupo Como Resposta a Baixos Nveis de Accountability.2003, 185 f.
Dissertao (Mestrado em Cincias Polticas) Centro de Filosofia e Cincias Humanas, Universidade Federal
de Pernambuco, Recife, 2003, p. 1.
12
No entanto, o prprio autor menciona que enquanto de um lado tm-se

indivduos que se organizam, planejam suas aes cuidadosamente por meio de
tcnicas estratgicas, numa meno a grupos de corrupo, do outro, os
mecanismos de controle so dispersos, lentos e suas aes, em poucos casos
conseguem sobrepor-se aos atos de quadrilhas de agentes fraudulentos. Dessa
forma, a to sonhada compatibilidade que permitiria aos mecanismos de
accountability tornarem-se eficazes no existe e em decorrncia disso, esquemas
de corrupo resistem por anos at serem descobertos e quando isso acontece,
os indivduos envolvidos j usufruram de recursos desviados causando danos
irreversveis sociedade e aos cofres pblicos41.
Outro estudo que destaca a ineficcia dos mecanismos de accountability o de

Abrucio42. Numa investigao que buscava primordialmente entender em qual
regime de governo (democrticos ou autoritrios) a corrupo mais propcia, o
autor tece comentrios sobre mecanismos de controle e sua atuao diante de
atos corruptos e destaca que seria uma utopia acreditar que sistemas de
controle poderiam coibir, ou ao menos diminuir, prticas de corrupo em
sistemas democrticos de governo43.
Na concepo desse autor, a corrupo um problema que sempre ir existir,

est intrnseco ao comportamento humano, assim que houver uma oportunidade
para algum se beneficiar de sistemas pblicos para obter vantagens isso
acontecer. Mecanismos de controle representam meras formalidades,
convenes que os governos criam para ludibriar a sociedade civil, para mostrar
a eles que medidas esto sendo tomadas, no entanto, os agentes pblicos mais
do que qualquer outro cidado tem conhecimento da dimenso do problema da
corrupo, pois conhece os meandros que a cercam. Por meio das ideias
expostas, talvez esse seja um dos autores mais pessimistas diante da
41
69, nov. 2003.
42
do Governo Lula. Revista de Sociologia Poltica, Curitiba, n. 24, jul. 2005.
43
13
possibilidade de combate a corrupo atravs de mecanismos de accontability.

Ideias semelhantes a estas tambm podem ser encontradas no trabalho de
Sodr e Alves44, com um toque a menos de rigidez.
Os autores, Sodr e Alves, por sua vez, estudam a corrupo pblica verificando
sua lgica e analisando que fatores podem intervir em suas manifestaes. Na
concepo desse autor a corrupo pode ser entendida como:
A interao voluntria de agentes racionais, com base em

ordenamento de preferncias e restries, na tentativa de
capturar, ilegalmente, recursos de organizaes nas quais
pelo menos um desses agentes, faz parte, sendo as aes
propiciadas por ambiente de baixa accountability45.
Para Melo46, como pode ser observado acima, o termo accountability aparece no
prprio conceito de corrupo e dessa forma considerado como um dos fatores
primordiais para sua ocorrncia. Esse autor acrescenta discusso a
terminologia nvel que pode ser associado ao que Meloe Power e Gonzalez47
chamam de compatibilidade. Dessa forma o nvel de accountability
responsvel pelo nvel de corrupo, assim, quanto menor o nvel de
accountability, maior ser a ocorrncia de episdios de corrupo no cenrio da
administrao pblica brasileira.
Sodr e Alves48destacam a ineficcia dos mecanismos de accountability ao fazer

o seguinte questionamento: como saber se o que est sendo gasto no controle
da corrupo inferior aos prejuzos causados por ela? Na concepo desse
44
Revista de Administrao Contempornea, Curitiba, v. 14, n. 3, p. 414-433. Mai./jun. 2010.
45
46
47
69, nov. 2003.
48
Revista de Administrao Contempornea, Curitiba, v. 14, n. 3, p. 414-433. mai./jun. 2010.
14
autor, a montagem da estratgia anti-corrupo tem custado valores

considerveis para o Estado e esse investimento financeiro no se materializa em
aes eficazes, ou seja, todos os recursos despendidos em aes dessa natureza
de nada tem adiantado para coibir tais atos de corrupo. Destaca-se, ento,
que as queixas existem em decorrncia da ineficcia dos mecanismos de
accountability e no pelo fato de ter de empregar recursos nessas aes, j que
isso representa uma obrigao do Estado.
O autor ainda destaca em seu trabalho o papel exercido pelo Tribunal de Contas
da Unio (TCU) por representar o rgo mximo de fiscalizao da Administrao
Pblica Federal. Diferentemente do que muitos tericos postulam sobre esse
rgo, que geralmente associado com aes eficazes de fiscalizao de atos
fraudulentos, o autor afirma que, na verdade, esse rgo apenas um
componente auxiliar, no possui poder de discricionariedade e depende de outras
instituies, como o Ministrio Pblico, para atuar. Esse fator evidencia a
ineficcia dos mecanismos de accountability, pois o nico rgo atuante no
sentido de fiscalizar crimes de corrupo relegado a ares de subordinao e
tem sua atuao estagnada pela burocracia brasileira49.
Para Pinho e Sacramento50 essa profuso de escndalos de corrupo contribui

para reforar o sentimento de fragilidade dos mecanismos de accountability e
isso ainda repercute no baixo interesse e envolvimento direto da sociedade civil.
Os autores rebatem as concepes de alguns autores que afirmam que o Brasil
possui mecanismos de accountability eficazes. Por sua vez, destacam que isto
uma inverdade, uma vez que apenas em pases que apresentam altos ndices de
desenvolvimento e comprometimento, tanto de agentes pblicos quanto da
sociedade civil esta realidade poderia ser possvel.
Em seu trabalho esses autores lanam o foco sobre os impactos da corrupo na

sociedade civil e inversamente creditam a ineficcia dos mecanismos de
49
50
15
accountability ao irrisrio envolvimento da populao, ou seja, percebe-se que

nesse caso a fragilidade da accountability e os consequentes crimes de corrupo
representam sujeito e objeto de uma relao, pois, ao mesmo tempo em que se
apresentam como uma causa para a descrena populacional uma de suas
principais consequncias. Cabe ainda ressaltar que tal situao responsvel por
admitir que a sociedade brasileira estivesse preparada para aceitar nveis
suportveis de corrupo desde que o governante atenda as necessidades da
sociedade civil num claro sentimento de passividade de uma populao
totalmente descrente diante de qualquer mecanismo de controle.
O trabalho de Filgueiras51 tambm se debrua sobre a passividade com que a

populao assiste aos escndalos de corrupo no Brasil.
Casos de mal conservao de recursos pblicos, uso

indevido da mquina administrativa, redes de clientelismos e
tantas outras mazelas configuram uma sensao de mal
estar coletivo [...] Contudo apesar dessa sucesso de
escndalos no Brasil existe uma sensao de impotncia por
parte da sociedade; a corrupo tolerada e os cidados
ficam apenas aguardando qual ser o prximo escndalo que
circular nos jornais.
No decorrer de seu estudo Filgueiras52 evidencia que muito dessa inrcia se

constri na coletividade em relao descrena nos mecanismos de controle
accountability ou seja, as pessoas no se sentem motivadas a resguardar seus
direitos, uma vez que, os rgos que detm essa incumbncia possuem atuao
discreta diante da escancarada atuao de agentes pblicos desonestos.
Conforme observado abaixo, apoiados na conceituao criada por Odonnell53,
51
52
53
16
Pinho e Sacramento54 reiteram a ineficcia da accountability, destacando que

esta encontra-se tanto em seu plano horizontal como no vertical.
No plano vertical, a fraqueza causada pela existncia de

sistemas partidrios pouco estruturados, alta volatilidade de
eleitores e partidos, temas de polticas pblicas pouco
desenvolvidas e falta de conscincia poltica dos
representados. [...] Com referncia dimenso horizontal
destaca-se que a efetividade no depende apenas de
agncias isoladas, mas de uma rede de agncias atuando de
forma simultnea55.
De fato, a proposta da pesquisa de Pinho e Sacramento j pressupe, como um

dos postulados iniciais, a ineficcia da accountability, ou seja, toda a
investigao desenvolvida tendo por base essa constatao, portanto, o que a
pesquisa intenta evidenciar como isso afeta o comportamento da sociedade
civil.
CONSIDERAES FINAIS
Esta pesquisa teve por objetivo investigar como a relao entre accountability,
como um mecanismo de controle, e corrupo retratada em construtos tericos
referentes a estas temticas. Procurou-se, ainda, verificar como a accountability
tem sido vista sob a tica de sua eficcia atravs de trabalhos de natureza
cientfica.
Por meio da anlise do corpo terico existente que trata da relao entre as duas
temticas, percebe-se de forma preponderante que a accountability retratada
como um mecanismo frgil e ineficaz, o que de certa forma difere dos discursos
otimistas daqueles que vem esse recurso como capaz de coibir e at mesmo
erradicar problemas como a corrupo dentro do contexto da administrao
pblica brasileira. Constatou-se, por meio dos construtos tericos, que os casos
de corrupo criam na sociedade civil um sentimento de descrena com a coisa
54
55
17
pblica o que se converte em uma passividade diante dos episdios de corrupo

assistidos.
Na literatura que intercala accountability e corrupo, raros so os discursos

positivos quanto eficcia dos mecanismos de controle dos atos dos agentes
pblicos. Percebe-se que quando a accountability destacada sob uma tica
positiva os autores destacam tal situao com ares de utopia, de uma realidade
que seria fundamental para erradicar grandes mazelas que assolam a sociedade,
no entanto, algo que ainda est longe da realidade de um pas como o Brasil,
que encontra-se mais acessvel apenas a pases altamente desenvolvidos. Dessa
forma, a accountability, como um conjunto de mecanismos eficazes, existe, mas
bem distante da realidade brasileira.
Destaca-se aqui que, este estudo buscou apenas encontrar lacunas tericas, em
meio a outras pesquisas, que possam ser preenchidas por meio de investigaes
de maior abrangncia e profundidade. Talvez esta seja a limitao mais
considervel, no possuir a capacidade de evidenciar aspectos mais significativos
sobre o fenmeno estudado, mas claramente a sua elaborao e suas
constataes abrem novos horizontes para estudos posteriores que
metodologicamente tenham maior impacto para o desenvolvimento das
temticas em questo.
Ainda, argumenta-se que a corrupo representa um fenmeno de dimenses

impensveis e infinitamente explorveis, ou seja, um campo frtil para
investigaes que venham a abordar essa temtica. Por meio deste estudo
entende-se que procedimentos metodolgicos e tcnicas das cincias sociais so
perfeitamente aplicveis a estudos do fenmeno da corrupo, no entanto,
torna-se necessrio a construo de uma teoria social da corrupo que seja
capaz de alargar o horizonte de expectativas do conceito. J para estudos
posteriores no mbito da accountability sugerido ampliar a tica de pesquisa
utilizada at ento, por meio de abordagens quantitativas e qualitativas que
coloquem essa temtica dentro da agenda de estudos de administrao pblica
do pas de forma mais consistente.
18
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n. 10, p. 9-127, 2000.
Submetido em: Maro/2016
Aprovado em: Abril/2016
21

A Relação Accountability - Corrupção Uma Reflexão Conceitual Dos Achados Teóricos

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A Relação Accountability - Corrupção Uma Reflexão Conceitual Dos Achados Teóricos

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RODRIGUES, Tonny Kerley de Alencar; OLIVEIRA, Daniel Max de; GOMES, Raniele Cimara da

A RELAO ACCOUNTABILITY - CORRUPO: UMA REFLEXO

THE ACCOUNTABILITY RELATIONSHIP - CORRUPTION: A CONCEPT

Tonny Kerley de Alencar Rodrigues1

Daniel Max de Oliveira2

Raniele Cimara da Conceio Gomes3

SUMRIO: Introduo; 1.Corrupo; 2. Esforos de combate corrupo no

PALAVRAS-CHAVE: accountability; corrupo; eficcia.

KEYWORDS: accountability; corruption; efficiency.

A corrupo e o descaso com a coisa pblica so uma marca negativa da

Diante do problema exposto, diversas tcnicas tm sido empregadas no intuito

No entanto, diante dos inmeros casos de corrupo envolvendo agentes

Assim, este artigo tem por objetivo investigar como os mecanismos de

Metodologicamente, a pesquisa pode ser concebida como qualitativa de natureza

Para atender a critrios estruturais, o seguinte artigo encontra-se dividido em

social e accountability. Em seguida, apresentam-se os procedimentos

O termo corrupo est associado a uma diversidade de prticas. Trapaa,

Segundo Brei8, a dificuldade de se obter um consenso quanto definio de

De fato, a corrupo representa um nus a qualquer sociedade, especialmente,

Atos de corrupo no sistema pblico brasileiro so frequentes e este fato

No cenrio da administrao pblica entende-se que sempre que h um ato de

Dados da Transparency International, organizao internacional que tem por

Diante dessa realidade torna-se evidente que a corrupo representa um dos

2 ESFOROS DE COMBATE CORRUPO NO BRASIL

Como destacam Melo e Silva15 a corrupo e o descaso com a coisa pblica so

Desde a dcada de 1970 estudiosos tem se debruado na tentativa de evidenciar

exercitem autoridade efetiva e dem origem a unidades organizadas que

Ao reportar-se obra de Pereira18 e durante uma rpida pesquisa em meios

Para Pereira19 o combate corrupo passa por medidas de fortalecimento do

Specket al. contriburam para formar o entendimento sobre a corrupo como

Ao se conceber os agentes pblicos como os sujeitos dos atos de corrupo

3. ACCOUNTABILITY: ASPECTOS CONCEITUAIS

Diversos so os estudos e pesquisas que intentam fornecer maiores evidncias e

accountability, a priori, encontrava-se relacionado ao ato de resguardar o direito

De modo a avanar na discusso, Gray26 afirma que o processo de accountability

Ao perpassar pelos conceitos de accountability, propostos pelos tericos,

Passados as indagaes quanto adaptao e validade do conceito de

governana efetiva28 e ainda representa um mecanismo de garantia de uma

Desse modo, a accountability seria uma forma de prestao de contas que

PRINCIPAIS ACHADOS TERICOS

A accountability, como j discutido anteriormente, refere-se obrigao que

A RELAO ACCOUNTABILITY - CORRUPO SOB A TICA DOS

Estudos como o de Melo32, Power e Gonzalez33, Arajo e Sanchez34, Abrucio35,

que os mecanismos de accountability representam ferrenhos combatentes contra

O estudo de Melo39 fundamental na compreenso da dimenso da ineficcia da

Apropriao direta e desvios de recursos pblicos ou fraude

No entanto, o prprio autor menciona que enquanto de um lado tm-se

Outro estudo que destaca a ineficcia dos mecanismos de accountability o de

Na concepo desse autor, a corrupo um problema que sempre ir existir,

possibilidade de combate a corrupo atravs de mecanismos de accontability.

A interao voluntria de agentes racionais, com base em

Sodr e Alves48destacam a ineficcia dos mecanismos de accountability ao fazer

autor, a montagem da estratgia anti-corrupo tem custado valores

Para Pinho e Sacramento50 essa profuso de escndalos de corrupo contribui

Em seu trabalho esses autores lanam o foco sobre os impactos da corrupo na

accountability ao irrisrio envolvimento da populao, ou seja, percebe-se que

O trabalho de Filgueiras51 tambm se debrua sobre a passividade com que a

Casos de mal conservao de recursos pblicos, uso

No decorrer de seu estudo Filgueiras52 evidencia que muito dessa inrcia se

Pinho e Sacramento54 reiteram a ineficcia da accountability, destacando que

No plano vertical, a fraqueza causada pela existncia de

De fato, a proposta da pesquisa de Pinho e Sacramento j pressupe, como um

pblica o que se converte em uma passividade diante dos episdios de corrupo

Na literatura que intercala accountability e corrupo, raros so os discursos