You are on page 1of 70

OEA EDUCACIN

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

GESTIN PBLICA

Mdulo 1

La Nueva Gestin Pblica: Polticas


Pblicas

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

1
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

CONTENIDO

1. LA NUEVA GESTIN PBLICA

1.1 El Estado
1.2 El gobierno
1.3 Evolucin conceptual y tendencias de la Gestin Pblica
1.4 La Gestin Pblica por resultados (GPR)
1.5 El proceso de Gestin Pblica
1.6 El ciclo de la Gestin Pblica

2. ESTADO Y POLTICAS PBLICAS

2.1 Estado y polticas pblicas


2.2 Relacin entre el Estado y las polticas pblicas
2.3 Polticas pblicas en la relacin entre el Estado y la
sociedad
2.4 Lo que dicen las polticas pblicas sobre el Estado
2.5 Procesos de polticas pblicas dentro de la administracin
y la gestin pblica

3. ESTUDIO DE LAS POLTICAS PBLICAS

3.1 Anlisis de las polticas pblicas


3.2 La razn como base de la toma de decisiones de poltica
pblica
3.3 Alternativas racionales modernas
3.4 El Papel de las ideas
3.5 Capacidad de gobernar y estructuras de gobierno en el
anlisis de la poltica pblica

4. DEFINICIN Y COMPONENTES DE LAS POLTICAS PBLICAS

4.1 Definiendo poltica pblica


4.2 Diferenciando la poltica pblica
4.3 Cambios en la poltica pblica: ncleo y periferia
4.4 Componentes de una poltica pblica
4.5 Gobernabilidad y gobernanza
4.6 Introduccin al ciclo de las polticas pblicas

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

2
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

COMPETENCIAS

Luego de finalizar el estudio del presente mdulo el participante


deber aplicar sus conocimientos, habilidades y valores para:

Explicar la evolucin conceptual y tendencias de la Gestin


Pblica.

Explicar que busca satisfacer el modelo de la nueva Gestin


Pblica (NGP).

Identificar cules son los tipos de sistemas que existen en la


gestin Pblica.

Sustentar la relacin entre el Estado y las polticas pblicas.

Explicar los procesos de polticas pblicas dentro de la


administracin y la gestin pblica.

Describir cuales son los componentes de una poltica pblica.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

3
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

1. LA NUEVA GESTIN PBLICA

El Estado, reconocido como la organizacin poltica de una


poblacin para establecer reglas de convivencia y oportunidades
para el desarrollo de la persona humana y la sociedad. En
consecuencia la finalidad del Estado es lograr condiciones
adecuadas de vida y bienestar para la poblacin.

La bsqueda de aquel bienestar conlleva a su poblacin a


determinar un esquema de convivencia social acorde en funcin a
intereses mutuos y buscar en tal sentido, la identidad representativa.

Si a ello aadimos que un elemento constitutivo del Estado es el


poder que se ejerce a travs de un gobierno, quien acta y acciona
mediante un conjunto de instituciones que ha originado el mismo
Estado, en las cuales se sustenta, entonces surge la pregunta, de qu
se sirven las instituciones estatales, conducidos por un gobierno en la
representacin del Estado, para actuar en funcin de los intereses
de la poblacin, qu hace que su actuacin sea ordenada, eficaz
o no, y produzca resultados para los ciudadanos.

Esta representatividad institucional que se genera debe brindar la


posibilidad a cada poblacin de aquel espacio definido un
desarrollo con justas medidas que logren beneficios equitativos para
todos.

Por lo tanto el desempeo del Estado depende de la calidad y


eficiencia de las polticas y el desempeo de la gestin pblica. Sin
polticas pblicas responsables y sostenidas, o una gestin pblica
moderna, la estabilidad macroeconmica y el desarrollo social
terminan afectadas, haciendo poco tiles los restantes esfuerzos
para el desarrollo de la competitividad, el bienestar colectivo y la
reduccin de la pobreza.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

4
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

La competitividad institucional permite una real dimensin de la


finalidad misma del estado a travs de sus entes formulados y
eficaces, de all radica el xito de la gestin pblica.

1.1 El Estado

El Estado es la organizacin poltica de una nacin, es decir, la


estructura de poder que se asienta sobre un determinado territorio y
poblacin. Poder, territorio y pueblo o nacin son, por consiguiente,
los elementos que conforman el concepto de Estado, de tal manera
que ste se identifica indistintamente con cada uno de ellos.

El poder puede definirse como la capacidad que tiene el aparato


institucional para imponer a la sociedad el cumplimiento y la
aceptacin de las decisiones del gobierno u rgano ejecutivo del
Estado.

El territorio es espacio donde residen los pobladores de un estado,


provisto de los recursos tangibles, como son los recursos naturales.

La nacin o pueblo sobre el que acta el Estado es una comunidad


humana que posee elementos culturales, vnculos econmicos,
tradiciones e historia comunes, lo que configura un espritu solidario
que, generalmente, es anterior a la formacin de la organizacin
poltica.

El Estado se sostiene en un aparato organizacional/institucional, que


se compone de tres elementos organizativos: las fuerzas armadas, la
hacienda y la administracin a su servicio, con base territorial amplia
y separacin entre el Estado y la sociedad.

1.2 El gobierno

El Gobierno es esencialmente la accin por la cual la autoridad


impone una lnea de conducta, un precepto, a las personas que

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

5
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

forman parte de una colectividad, sea esta nacional, regional o


local.

Un gobierno es el conjunto de personas organizados polticamente


que acceden al poder y los rganos revestidos de poder, para
expresar la voluntad del Estado y hacer que esta se cumpla.

Cuando se cumplen el proceso legtimo de elegir un gobierno


estamos hablando de una democracia representativa de la
voluntad popular, debido a un discernimiento colectivo de intereses.

La Gestin Pblica

La relacin entre poder y funcin marca la esencia de la


administracin pblica, donde a travs de sta se pone en prctica
el ejercicio del poder, mediante un gobierno en beneficio de la
sociedad.

El funcionamiento del Estado, se origina en el cumplimiento de sus


funciones, del cual se desprenden un conjunto de actividades,
operaciones, tareas para actuar: jurdica, poltica y tcnicamente.

Se entiende por administracin pblica, en su enfoque


procedimental, a todas las instituciones y organismos pblicos y
privados que prestan servicios pblicos.

La gestin pblica lo define, como el conjunto de acciones


mediante las cuales las entidades tienden al logro de sus fines,
objetivos y metas, los que estn enmarcados por las polticas
gubernamentales establecidas por el Poder Ejecutivo.

En consecuencia podemos decir que la gestin pblica est


configurada por los espacios institucionales y los procesos a travs
de los cules el Estado disea e implementa polticas, suministra

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

6
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

bienes y servicios y aplica regulaciones con el objeto de dar curso a


sus funciones.

1.3 Evolucin conceptual y tendencias de la Gestin Pblica

Las transformaciones de la economa mundial, caracterizada hoy


por la crisis econmica y financiera que origina escasez de recursos,
desempleo, recesin, etc., y el avance de la globalizacin,
producen procesos complejos y dinmicos, que ponen a la vista
paradigmas emergentes en la gestin pblica, para orientar mejor
las polticas sociales y econmicas para atender la difcil y compleja
demanda social.

Otro factor importante que exige ms eficiencia en la gestin es la


competitividad nacional, es decir la eficiencia que no slo debe ser
efectiva por la empresa privada sino tambin por las instituciones
pblicas y el compromiso social de sus ciudadanos. Es decir estamos
comprometiendo los diversos factores que ahora debe abarcar la
gestin pblica.

En los ltimos 25 aos del siglo pasado, las ciencias de la


administracin han transitado de la administracin a la gerencia, y
de la gerencia a la gobernanza[4]Los modelos alternativos de
gestin pblica describen un cambio permanente en el enfoque de
la ciencias gerenciales, desde el modelo burocrtico de gestin
basado en la fragmentacin de tareas y la subordinacin jerrquica,
hasta la nueva gestin pblica que introduce nuevos requerimientos
como el desarrollo de una cultura de la cooperacin y de
capacidades especficas orientadas a la gestin por resultados.

EL MODELO BUROCRTICO Y EL MODELO POST BUROCRTICO

Tabla 1. Paradigmas Comparados

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

7
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

El paradigma post-burocrtico genera conocimientos basados en la


prctica. De all nace el concepto de la nueva gestin pblica
(NGP) que implica un giro sustancial en el ejercicio del gobierno y la
gestin pblica.

El modelo de la nueva Gestin Pblica (NGP)

La NGP busca satisfacer las necesidades de los ciudadanos a travs


de una gestin pblica eficiente y eficaz. Para este enfoque, es
imperativo el desarrollo de servicios de mayor calidad en un marco
de sistemas de control que permitan transparencia en los procesos
de eleccin de planes y resultados, as como en los de participacin
ciudadana, la NGP es el paradigma donde se inscriben los distintos
procesos de cambio en la organizacin y gestin de las
administraciones pblicas.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

8
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Es un enfoque que intenta incorporar algunos elementos de la lgica


privada a las organizaciones pblicas.

Es decir que la NGP es un bsqueda de lograr una mayor


productividad en eficiencia colectiva, porque no slo se espera el
cumplimiento de metas por parte de la responsabilidad de liderazgo
de quienes la dirigen sino y fundamentalmente es cunto hemos
comprometido al ciudadano en aquel xito.

En sntesis la Nueva Gestin Pblica est fundamentada sobre:

a) La formulacin estratgica de polticas de desarrollo y gestin.

b) La gradual eliminacin del modelo burocrtico hacia una


GESTIN POR RESULTADOS.

c) La creacin del valor pblico.

d) El desarrollo de las instituciones y dimensionamiento


adecuado del Estado.

e) El mejoramiento de las conquistas macroeconmicas y la


equidad social.

La OCDE (1995: 28 y 1997: 37-50) considera que esta nueva forma de


gestin de la Administracin Pblica se caracteriza por las lneas
maestras que se exponen a continuacin:

- Desregulacin. Este planteamiento busca la disminucin de


reglas y normas en el Sector Pblico, intentando a la vez que
las que existan permitan un planteamiento estratgico de la
gestin a travs de la flexibilidad en su aplicacin.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

9
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

- Descentralizacin de los poderes de la gestin. La idea de


descentralizacin supone la creacin de unidades (entidades,
agencias, etc.) ms reducidas, con flexibilidad en las normas
a aplicar y abandonadas a merced del mercado.

- nfasis en las responsabilidades de los gestores y motivacin


para la mejora.

- El reforzamiento de las capacidades estratgicas del centro,


junto con la reorganizacin e implantacin de la funcin
pblica en la gestin y las reformas.

- Gestin ms orientada hacia el cliente.

- La introduccin de la competencia y el mercado.

- Utilizacin de mtodos de evaluacin y tcnicas de gestin


aplicadas en el mbito empresarial.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

10
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

1.4 La Gestin Pblica por resultados (GPR)

Gestin Pblica por resultados es un proceso estratgico, poltico y


tcnico, que parte del principio del "Estado contractual" en el marco
de la Nueva Gestin, es decir la relacin y vnculo formal que se da
entre un principal (sociedad) y un agente (gobierno) en el cual
ambas partes acuerdan efectos o resultados concretos a alcanzar
con accin del agente y que influyen sobre el principal, creando
valor pblico.

"En un enfoque de gestin que busca incrementar la eficacia


y el impacto de la polticas del sector pblico a travs de una
mayor responsabilidad de los funcionarios por los resultados de
su gestin".

En el caso de Per se ha dado una serie de normativas que permitan


dinamizar la gestin pblica en la perspectiva de esta nueva forma
de administracin. La ms importante es la implantacin de un
proceso de Modernizacin de la Gestin Pblica se la entiende
como la incorporacin de nuevos enfoques de ndole empresarial,
tales como Reingeniera, Benchmarking, Outsourcing, etc.,

La Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado Peruano,


tiene como finalidad fundamental la obtencin de mayores niveles
de eficiencia del aparato estatal, de manera que se logre una mejor
atencin a la ciudadana, priorizando y optimizando el uso de los
recursos pblicos.

El enfoque que debe orientar y marcar el paso de la modernizacin


del Estado es institucionalizar la gestin por resultados, a travs del
uso de modernos recursos tecnolgicos, como la planificacin
estratgica y concertada, la incorporacin de sistemas de
monitoreo y evaluacin, la rendicin pblica y peridica de
cuentas, la transparencia a fin de garantizar canales que permitan
el control de las acciones del Estado.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

11
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Con este nuevo enfoque de gestin pblica se ha buscado


dinamizar la eficiencia de las entidades pblicas, basadas en metas
concretas en periodos de tiempo cada vez ms precisos.

Estas metas deben estar correlacionadas con su respectivo plan de


desarrollo concertado, que agrupa los intereses de su mbito
jurisdiccional, de esta manera se logra beneficios a todos.

1.5 El proceso de Gestin Pblica

La gestin pblica, como sistema, tiene un conjunto de principios,


concepciones, tecnologas e instrumentos que sustentan, orientan y
ponen en prctica las decisiones de gobierno, aplicando un ciclo
ordenado y secuencial para la provisin de servicios pblicos que
aporten a la generacin de oportunidades para el desarrollo del
pas, y dentro de ella de sus territorios de manera armnica y
articulada.

a. Los principios

Son razones y cnones que fundamentan y rigen el pensamiento y


la conducta del Estado y sus funcionarios y servidores pblicos en
cumplimiento de sus competencias y atribuciones.

- Principio de Legalidad.

- Principio de servicio al ciudadano.

- Principio de Inclusin y Equidad.

- Principio de participacin y transparencia.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

12
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

- Principio de Organizacin, integracin y cooperacin.

- Principio de Competencia.

b. Los sistemas de gestin publica

Segn la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo los define como el


conjunto de principios, normas, procedimientos, tcnicas e
instrumentos mediante los cuales se organizan las actividades de la
Gestin Pblica, para que las entidades gubernamentales ejerzan
sus competencias y atribuciones.

Existen dos tipos de sistemas: los funcionales y los administrativos.

Para una mejor comprensin de estos sistemas, es conveniente


previamente comprender el concepto de lo que son las funciones
sustantivas y las de administracin interna.

- Las funciones sustantivas: son inherentes y caracterizan a una


institucin del Estado y le dan sentido a su misin. Se ejercen a
travs de los rganos de lnea. Son funciones sustantivas las
relacionadas a salud, educacin, transporte, turismo, energa,
etc.

- Las funciones de administracin interna: sirven de apoyo para


ejercer las funciones sustantivas. Estn referidas a la utilizacin
eficiente de los medios y recursos materiales, econmicos y
humanos que sean asignados.

Son funciones de administracin interna las relacionadas a


actividades tales como: planeamiento, presupuesto, contabilidad,
organizacin, recursos humanos, sistemas de informacin y
comunicacin, asesora jurdica, gestin financiera, gestin de
medios materiales y servicios auxiliares, entre otras.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

13
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

1. Los Sistemas funcionales

Los Sistemas Funcionales tienen por finalidad asegurar el


cumplimiento de las polticas pblicas que requieren de la
participacin de todas o varias entidades del Estado.

Los sistemas funcionales estn relacionados con las funciones


sustantivas que caracterizan a cada una de entidades
pblicas.

Mediante estos sistemas se gestionan las materias que se le


encargan a una institucin por ley, y se ejecutan a travs de
sus rganos de lnea originndose los servicios que le
corresponden a la institucin.

Las materias son agricultura, ambiente, comercio, turismo,


economa, salud, educacin, trabajo, mujer, etc., y dan lugar
a sistemas como, el sistema integral de salud, el sistema
educativo, las cadenas productivas, el sistema de agua y
alcantarillado, sistemas productivos, sistema vial, sistema de
riego, sistema energtico, sistema judicial, etc.

2. Los Sistemas Administrativos

Los Sistemas Administrativos tienen por finalidad regular la


utilizacin de los recursos en las entidades de la administracin
pblica, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso.

Los sistemas administrativos tienen relacin con las funciones


de administracin interna que se ejercen en apoyo al
cumplimiento de las funciones sustantivas, estn referidas a la
utilizacin eficiente de los medios y recursos materiales,
econmicos y humanos que intervienen en el ciclo de la
gestin pblica para la provisin de servicios pblicos.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

14
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Se ejecutan a travs de sus rganos de lnea, apoyo y asesora,


segn corresponda.

Tabla 2. Los Sistemas Administrativos de aplicacin nacional.

La gestin combinada y complementaria de los sistemas funcionales


y administrativos origina la gestin pblica.

Paulatinamente se debe adecuar el funcionamiento de los Sistemas


Administrativos al proceso de descentralizacin y modernizacin del
Estado, en correspondencia del carcter Unitario, democrtico y
descentralizado del gobierno peruano. En la actualidad varios
sistemas tienen un carcter centralista y por consiguiente requieren
modernizarse.

c. Los gestores pblicos

El funcionamiento de las entidades pblicas se debe a la presencia


de autoridades polticas y servidores pblicos que asumen un
conjunto de atribuciones de acuerdo al cargo que ocupa en el
marco del mandato que le asigna su ley de creacin.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

15
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Las autoridades polticas, en su rol decisor y el servidor pblico como


ejecutante, tienen que actuar de manera articulada y
complementaria, dentro del escaln que les asigna la organizacin.

Los decisores polticos tienen la responsabilidad de adoptar polticas


que conlleven a enfrentar y resolver problemas que afectan a la
comunidad en los diferentes mbitos de su responsabilidad. Estas
polticas son adoptadas individualmente o reunidos en el colectivo
al que pertenecen (Consejo de Ministros, Consejos Regionales,
Concejos Municipales, un directorio, etc.). Por su parte los servidores
pblicos ponen en prctica las polticas haciendo uso de un
conjunto de tecnologas de gestin e instrumentos de orden
normativo y gerencial.

Los elementos que se deben tener en cuenta para que la actuacin


de polticos y tcnicos sea articulada e integral son:

- Visin y liderazgo compartido

- Sentido de misin

- Agentes de cambio efectivo

1.6 El ciclo de la Gestin Pblica

Las entidades pblicas para cumplir con sus fines y responsabilidades


y la provisin de servicios pblicos tienen que actuar de manera
ordenada y secuencial, paso a paso, de manera que el logro de sus
resultados sea efectivo.

La toma de decisiones y la ejecucin de acciones respondern a un


ciclo que comprende una adecuada combinacin de las funciones
administrativas y sustantivas.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

16
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

El ciclo de la gestin pblica comprende las siguientes fases:

- Planeamiento

- Normativa y reguladora

- Directiva y ejecutora

- Supervisin, evaluacin y control

Estas funciones se desarrollan en el marco de un ciclo de gestin, se


suceden secuencialmente e interactan y retroalimentan
permanentemente, de manera que se tiene una visin integral del
proceso, permitiendo ajustes y correcciones, en el solucin los
problemas de gestin.

Limitaciones y crticas de la nueva Gestin Pblica

A) Los lmites tericos de la Nueva Gestin Pblica

a) Introduccin del mercado y la competencia.

b) Dar poder a los usuarios de los servicios pblicos

B) Los lmites prcticos de la Nueva Gestin Pblica

a) La descentralizacin de funciones y la delegacin de


poder a los agentes autnomos.

b) La reforma de la gestin pblica debilita el principio de


rendicin de cuentas al no existir

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

17
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

2. ESTADO Y POLTICAS PBLICAS

2.1 Estado y polticas pblicas

Entre los retos que plantea el estudio de la accin pblica se


encuentra entender cmo se materializan los fines del Estado, es
decir cmo aquellos objetivos que una sociedad se ha planteado
logran concretarse a travs de la intervencin gubernamental y la
participacin de mltiples actores sociales y polticos. Las polticas
pblicas son fundamentales para entender esta dinmica.

Hablar de la materializacin de la accin del Estado sin hablar de


polticas pblicas es difcil y estudiar las polticas pblicas sin
insertarlas en un contexto estatal no tiene sentido. Retomando a
Ortegn, al referirse a polticas pblicas es imposible ignorar
aspectos trascendentales como el papel del Estado, su impacto en
la sociedad, los procesos polticos y el contexto institucional. Por
ejemplo, hablar de la poltica sin las polticas pblicas parece ms
un sistema poltico sin rumbo ni horizonte, concentrado en la
distribucin del poder y la riqueza entre los agentes polticos y
sociales.

Esta interdependencia se refleja en la importancia de las polticas


pblicas para garantizar los derechos ciudadanos. Por lo tanto, este
captulo se orienta a entender los elementos bsicos de esa relacin
y su impacto en la sociedad, para lo cual se organiza en cinco
secciones: relacin entre el Estado y las polticas pblicas, funciones
del Estado frente a las polticas pblicas, polticas pblicas en la
relacin entre el Estado y la sociedad, lo que dicen las polticas
pblicas sobre el Estado y procesos de polticas pblicas dentro de
la administracin y la gestin pblica.

2.2 Relacin entre el Estado y las polticas pblicas

Establecer la relacin entre el Estado y las polticas pblicas es una


tarea compleja en tanto que ambos conceptos se pueden abordar

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

18
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

desde diferentes perspectivas o enfoques. Sin embargo, es posible


establecer algunas caractersticas de esta relacin. Como lo resea
Leal, el Estado es considerado de muchas formas en la literatura,
como superestructura, como un instrumento de clases, como factor
de cohesin de la sociedad, como conjunto de instituciones o como
sistema de dominacin poltica (Jesop, citado en Leal, 2010). Esta
multiplicidad de acercamientos tericos reflejan distintas facetas de
una misma y compleja realidad (Leal, 2010), la cual hace difcil
entender el papel de la poltica pblica en la consolidacin del
Estado.

Gran parte de las definiciones de poltica pblica la asocian


indisolublemente al Estado o a las acciones gubernamentales1, pero
sin una clara especificacin de su papel en este. Aun as, un buen
principio es comprender el Estado como un sujeto, que es
responsable, directo o indirecto, del proceso de las polticas
pblicas, pero tambin entender estas ltimas como una de las
mayores expresiones de la existencia poltica de un Estado.

De hecho, el anlisis de polticas pblicas se aborda como el estudio


del Estado en accin, que consiste en una indagacin rigurosa de
las causas, consecuencias y dinmicas de las polticas pblicas, con
el propsito de generar un conocimiento rele-vante para el
mejoramiento del accionar estatal (Dunn, citado en Quintero, et al;.
Sin embargo, no toda accin gubernamental es poltica pblica.
Hay acciones de otros tipos, a saber:

Acciones o intervenciones gubernamentales que no estn insertas


dentro de una estrategia predeterminada de accin se excluyen de
esta definicin; al igual que aquellas medidas reactivas e
improvisadas que tradicionalmente los gobernantes realizan para
apaciguar las tensiones suscitadas por algn problema coyuntural.
Otras acciones, como la ejecucin de presupuestos por mandato
legal, tipo regalas o transferencias, de no estar incluidas dentro de
una mayor lnea de accin tampoco pueden ser consideradas
polticas pblicas.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

19
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

El elemento fundamental es que las polticas pblicas son esenciales


en el cumplimiento por parte del Estado de sus funciones. Pero van
ms all de un simple instrumento, dado que son un canal por el que
se dan interacciones entre el Estado y la sociedad.

2.3 Funciones del Estado frente las polticas pblicas

A grandes rasgos, es posible definir el Estado como la


macroinstitucin social encargada de administrar el desarrollo, de
concentrar y distribuir el poder poltico y de orientar la toma de
decisiones sociales (Ortegn, 2008, p. 19). Un Estado, como un
orden social, tiene un propsito de existencia fundamental, debe
garantizar el desarrollo armnico y ordenado de una sociedad. Por
lo tanto, su existencia tiene como fines esenciales el bienestar social,
el desarrollo econmico y la seguridad colectiva.

Aunque existe un amplio cuerpo terico respecto a qu define un


Estado, dentro del presente libro se entiende que un Estado surge
cuando los miembros de una colectividad se organizan de forma
efectiva, se da una estructura jurdica, un rgano de gobierno y un
territorio concreto en el cual ejercen su accin.

En el mismo sentido, la definicin propuesta por Roth (2002, pp. 17-


18) asume que el Estado es aquella institucin que formaliza unas
reglas de juego en mbitos que pretende regular, por medio de
promulgacin de textos jurdicos y administrativos, de la creacin de
organizaciones y de redes de interaccin que sirven de enlace entre
la organizacin y el entorno pertinente en el cual desea desarrollar
su accin.

Los fines esenciales que persiguen los Estados pretenden ser


alcanzados por me-dio del cumplimiento de una serie de funciones
que pueden variar segn cada sociedad. A partir de las definiciones
de Estado discutidas, se puede avanzar para entender sus
principales funciones, desde la perspectiva de su participacin en
los procesos de las polticas pblicas.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

20
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Musgrave, citado en Ortegn, menciona tres funciones bsicas del


Estado:

- Funcin de asignacin: que busca asegurar la provisin de


bienes y servicios sociales y el proceso mediante el cual el total
de recursos se divide entre bienes privados y sociales.

- Funcin de distribucin: proceso mediante el cual la renta y la


riqueza se distribuyen para garantizar un Estado equitativo y
justo.

- Funcin de estabilidad: que se orienta a garantizar la


estabilidad econmica mediante la utilizacin de la poltica
presupuestaria y la estabilidad social mediante la resolucin
de conflictos.

Estas funciones se materializan en las polticas pblicas. Los distintos


poderes interactan entre s a travs de la toma de decisiones de
poltica y la autoridad legtima permite que las decisiones que se
tomen desde las entidades del gobierno cuenten con el apoyo
formal de la sociedad, lo que impulsa la accin colectiva que lleva
a su realizacin. De acuerdo con el Banco Interamericano de
Desarrollo [BID] (2006), como se observa en la Figura 1, en relacin
con polticas pblicas el Estado debe:

- Asegurar la adaptabilidad de las polticas cuando el cambio


en las circunstancias lo requiera.

- Garantizar la coherencia entre diferentes mbitos de las


polticas para que las nuevas polticas sean coherentes con las
ya existentes.

- Asegurar la coordinacin efectiva entre los diferentes actores


que operan en un mismo mbito.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

21
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

En la dcada de los ochenta se produjo un renacimiento de los


estudios sobre el Estado. Diversas disciplinas dirigieron la mirada
hacia el Estado, ya sea como agente regulador, como generador
de fallas del mercado, asignando responsabilidades, como defensor
de derechos, como agente estabilizador del sistema, como
administrador de bienes y servicios y/o como actor del desarrollo
econmico, entre otros.

Desde muchas de estas aproximaciones se generaron argumentos


que abogaron por la inclusin del Estado en el anlisis del proceso
de las polticas pblicas.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

22
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Se observ que el Estado no solo des-empeaba diversas funciones,


sino que afectaba de mltiples formas las polticas pblicas.

Las dinmicas polticas que le dan forma al Estado, las reglas de


juego que se establecen para acceder y distribuir el poder,
empiezan a ser considerados, por parte de la ciencia poltica, como
grandes determinantes de las formas particulares que adquieren las
polticas pblicas en los pases (Crdenas, Junguito, y Pachn, 2008).
Por ejemplo, Gary & McCubbins (2001) muestran que a medida de
que hay una ms amplia separacin de poderes y una
competencia electoral ms personalista que partidista llevan a que
las polticas pblicas suministren ms bienes privados que pblicos.
Es decir, de la manera como est configurado el Estado depender
en gran parte la forma que adopten las polticas pblicas.

A pesar del creciente inters en estudiar la relacin entre Estado y


formacin de polticas pblicas, no debe entenderse la creciente
atencin por el papel del Estado como un predominio de
propuestas Estado-cntricas dentro de las polticas pblicas. Por el
contrario, se trata de realizar aproximaciones realistas y normativas
a su papel y desempeo en relacin con el proceso de las polticas
pblicas, que no necesariamente se asocian con un papel central y
omnipresente del Estado en las mismas.

La controversia en los aspectos normativos (el deber ser) y positivos


(el ser) del Estado ha abandonado los extremos y a partir del
reconocimiento de las fallas del mercado y las fallas de gobierno,
ahora el debate se concentra en la calidad de la gestin y en la
optimizacin de los recursos para satisfacer las necesidades de los
ciudadanos. En la actualidad, se reconoce y acepta que la
discusin que enfrenta al Estado contra el mercado no tiene sentido
en s misma; por el contrario, es necesario introducir la efectividad
del Estado como tema principal. En el trasfondo de estos an-lisis se
halla la necesidad de compatibilizar los objetivos de la eficiencia
econmica y equidad social, a partir de situaciones con altos niveles
de desigualdad e inequidad, con una adecuada y eficaz
intervencin del Estado para garantizar gobernabilidad y cohesin
social.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

23
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

En el contexto especfico de Amrica Latina, se observa que la


intervencin eco-nmica y social de los Estados se pueden agrupar
en tres orientaciones:

- Planeador y promotor del desarrollo: El Estado se concentra en


un enfoque social y responsable por las demandas sociales,
con nfasis en el pluralismo, la cohesin social y la igualdad
de oportunidades.

- Regulador: Se pregona la condicin del Estado como


instrumento o rbitro al servicio de clases o grupos especficos.

- Subsidiario: Coloca al Estado en un punto intermedio para


administrar los equilibrios o desequilibrios que se presentan
frente a la sociedad civil, mediante incentivos y mecanismos
de competencias.

Alrededor de estas tres visiones se forman ideas y objetivos de las


polticas pblicas, de modo que deben ser ledas y abordadas como
la materializacin de diferentes ideas (o ideologas) de la relacin
entre Estado y polticas pblicas, Estado y sociedad, Estado y
economa.

De acuerdo con Oszlak, (2009) en su anlisis de la implementacin


participativa de polticas pblicas, las interacciones entre Estado y
sociedad pueden analizarse en trminos de una triple relacin,
segn los tres tipos de vnculos a travs de los cuales se dirimen los
contenidos de la agenda social. Segn el autor:

Estas relaciones apuntan a decidir cmo se distribuyen, entre ambas


instancias, la gestin de lo pblico, los recursos de poder y el
excedente econmico. Estos tres planos de interaccin entre Estado
y sociedad tienen conexiones recprocas y se vinculan con las
caractersticas del modelo de organizacin econmica y
reproduccin social subyacente: (a) en un plano funcional se limitan
a fijar las reglas de juego y a asignar las respectivas

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

24
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

responsabilidades en la divisin social del trabajo; (b) en un plano


material, a dirimir los patrones de distribucin del excedente social y
(c) en un plano de la dominacin, a establecer la correlacin de
poder entre las diferentes fuerzas e instituciones sociales. La agenda
del Estado se ve modificada por los procesos que tienen lugar en
cada uno de estos planos, as como por los que vinculan a los mismos
entre s.

Adoptando la clasificacin propuesta por Oszlak (2009), la relacin


entre Estado y sociedad se puede explicar de la siguiente forma:

De qu debe ocuparse el Estado?

En el caso de las relaciones funcionales, Estado y sociedad tienen


responsabilidades exclusivas pero tambin comparten mbitos de
intervencin comn (por ejemplo, prestacin de servicios
educativos, de transporte, de investigacin y desarrollo y de defensa
de derechos humanos, entre otros) que exigen, por parte del Estado,
no solo la prestacin de los servicios a su cargo sino tambin diversas
formas de regula-cin y promocin de la actividad no estatal.

Cunto le cuesta y a quin?

En el plano fiscal y redistributivo, cada esfera participa en la


distribucin del excedente social, aun cuando se supone que los
recursos que el Estado extrae de la sociedad, los devuelve a la
misma a travs de gastos, transferencias y/o inversiones, para
resolver los problemas de equidad y justicia distributiva.

Quin decide de qu hay que ocuparse, quin lo hace, quin


gana y quin pierde? En las relaciones de dominacin se
intercambian los recursos de poder (por ejemplo, materiales,
simblicos, de coercin o de informacin) que pueden movilizar al
Estado y la sociedad en la consecucin de sus intereses y valores.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

25
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Oszlak (2009) concluye que en conjunto estos procesos han


permitido aumentar el grado de participacin de la ciudadana en
la gestin pblica:

- Bajo gobiernos democrticos, se produce una creciente


apertura de la escena pblica, en la que se advierte un mayor
protagonismo de la sociedad civil; mayor tendencia hacia
una gestin por resultados, lo que ha hecho ms visible para
los ciudadanos la naturaleza de los bienes y servicios que
pueden demandar al Estado y han aumentado los
mecanismos e instancias para exigir responsabilidad de sus
agentes.

Por su parte, los procesos de descentralizacin han acercado al


plano local numerosas gestiones que antes se hallaban a cargo del
Estado nacional o de su instancia subnacional inmediata, lo que
permite una intervencin ms directa de los ciudadanos en el diseo
de polticas pblicas y en el control de la gestin.

2.5 Lo que dicen las polticas pblicas sobre el Estado

Desde esta visin de la relacin entre Estado y sociedad, las polticas


pblicas se entienden como programas de accin que representan
la realizacin concreta de decisiones colectivas y el medio usado
por el Estado en su voluntad de modificar comportamientos
mediante el cambio de las reglas de juego operantes hasta
entonces.

Se observa que las polticas pblicas son el principal instrumento de


accin del Estado en su aspiracin de transformar una situacin o
comportamiento. Entonces, las principales funciones del Estado se
pueden desarrollar alrededor de las polticas pblicas y de esta
forma estn determinadas por el xito de las polticas pblicas, lo
cual se explica si se observa que la interaccin entre Estado,
sociedad y mercado se materializa a travs de decisiones que
pueden ser consideradas polticas pblicas.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

26
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Lo que el Estado representa es finalmente lo que es capaz de hacer:


Es por medio de la accin, de la capacidad concreta y de los
mecanismos de regulacin reales en las que estas organizaciones y
configuraciones de organizaciones llamadas Estados pretenden
regular que el mismo debe aparecer como Estado real.

Por otro lado, se puede decir que la estructuracin de las polticas


pblicas aparece determinada por los siguientes factores (Marino,
s.f.):

- La manera en que los gobernantes disponen de los recursos y


las prcticas culturales de gobierno para obtener los
resultados deseados.

- El grado en que la distribucin del poder se distorsiona en la


dimensin burocrtica.

- El grado en que las relaciones gubernamentales se


constituyen o no en una correa de transmisin de las
decisiones y acciones de gobernantes y gobernados. Es
necesario tener en cuenta que las polticas pblicas no solo
son herramientas para la accin del Estado, sino que desde el
estudio de las mismas es posible identificar un significado o
visin dentro de la sociedad. Dependiendo del papel que el
Estado desempee en los procesos de las polticas pblicas,
las sociedades tienen una representacin del Estado que las
gobierna.

Anota Valencia que las polticas pblicas han contribuido de tres


maneras al estudio del Estado:

- La primera fue hacerlo reaparecer en el debate a travs de la


pregunta cul es el papel que cumple el Estado en el ciclo
de las polticas pblicas?

- La segunda, al presentar maneras alternativas para su estudio


(como la burocracia, la administracin y la gestin pblica, o

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

27
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

las agencias pblicas dedicadas a realizar polticas sociales),


lo que provoc que este actor se quitara la mscara y
permitiera su visualizacin.

- Y por ltimo, al proponer un anlisis equilibrado en la


realizacin y logro de los objetivos pblicos, donde se permita
a los mltiples actores sociales participar en el ciclo de las
polticas pblicas.

Entonces, no solo el Estado influencia la sociedad e interviene en las


dinmicas sociales a travs de las polticas pblicas, sino que los
procesos de polticas pblicas, sus dinmicas, resultados y
caractersticas permiten entender y evaluar el tipo de Estado que
tiene un sistema social.

2.6 Procesos de polticas pblicas dentro de la administracin y la


gestin pblica

Hay una parte del Estado donde la relacin con las polticas pblicas
es ms evidente y es en la administracin y gestin pblica. Como
lo menciona Ortegn (2008, p. 21) cuando intervienen incentivos
para organizar y mantener comportamientos o conducir intereses
sociales, tambin se estn planteando connotaciones sobre el
Estado y sobre su funcionamiento.

La relacin entre las polticas pblicas y la administracin y gestin


pblica se puede entender desde dos aproximaciones: la pluralista
y la corporativista, dependiendo de la cantidad y la forma en que
las organizaciones pblicas estn involucradas en los procesos de las
polticas pblicas.

La aproximacin pluralista al estudio de las organizaciones de


intereses en la sociedad, con la inclusin de una gran cantidad de
opiniones, corre el riesgo de fragmentar el peso del Estado en un alto
nmero de actores descentralizados, en especial si no se tiene un
esquema articulado de relaciones interdependientes o una base

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

28
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

slida de representacin democrtica. En este modelo,


negociacin y concertacin coexisten con una concepcin
pluralista de la sociedad como las bases de su gobernabilidad.

La perspectiva corporativista para la accin colectiva, por el


contrario, tiende a la reduccin de la diversidad, bien sea por la
concentracin de los grupos con pretensiones de monopolio, como
por la necesidad del sistema poltico de reducir el nmero de
interlocutores. Desde esta concepcin es necesario subrayar el
peligro de justificar la validez de algunos interlocutores del Estado
frente a otros, de modo que estos representen bien a sus afiliados y
sean capaces de controlar a sus miembros para que cumplan con
las normas, acuerdos y polticas del Estado.

Estas dos posiciones, reconoce (Ortegn, 2008) dan pie al desarrollo


de nuevas teoras basadas en las relaciones entre el Estado y la
administracin pblica3, donde la estructura organizacional y la
social son preponderantes.

Entonces, como se planteaba en la Introduccin general, la primera


parte del libro ha empezado con este captulo sobre los
fundamentos bsicos de la relacin entre el Estado y la sociedad,
desde la perspectiva del proceso de las polticas pblicas. Se ha
establecido cmo las polticas pblicas afectan la interaccin entre
actores estatales y sociales, y cmo son fundamentales para
entender la dinmica relacin entre Estado y ciudadanos y sus
efectos en la garanta de los derechos ciudadanos. En el siguiente
captulo se profundizar sobre los enfoques para el anlisis de las
polticas pblicas.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

29
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

3. ESTUDIO DE LAS POLTICAS PBLICAS

Las polticas pblicas como objeto de estudio han tenido mltiples


aproximaciones en la literatura. Es natural que un fenmeno tan
complejo, con incidencia di-recta en la sociedad, en la distribucin
de los recursos y el bienestar de las personas, genere mltiples
inquietudes y formas de interpretacin, por lo que el reto de forjar
una aproximacin a las distintas corrientes y perspectivas que hay
dentro de lo que se conoce como el anlisis de polticas pblicas
resulta complejo, a la vez que sugestivo.

Este captulo va a profundizar en las principales perspectivas para


analizar los procesos de las polticas pblicas y desde esas diversas
perspectivas comprender el papel de los actores, sus discursos y las
instituciones en las estructuras de gobierno, los resultados de las
polticas y el bienestar de la sociedad. Es fundamental comprender
estas perspectivas para evaluar adecuadamente los efectos de las
polticas pblicas sobre los ciudadanos y sus derechos.

Para cumplir con este objetivo, el captulo se organiza en cinco


secciones: anlisis de las polticas pblicas, la razn como base de
la toma de decisiones de poltica pblica, las alternativas racionales
(escogencia pblica, anlisis institucional y desarrollo), el papel de
las ideas (enfoques cognitivo, argumentativo y coaliciones
defensoras), la capacidad de gobernar y las estructuras de gobierno
en el anlisis de la poltica pblica (gobernanza de las polticas
pblicas y redes de polticas).

3.1 Anlisis de las polticas pblicas

En la literatura hay muchos intentos reconocidos de clasificacin de


los anlisis de polticas. Lasswell, pionero en el tema, consider que
existan dos tipos de enfoques: aquellos que generaban
conocimiento en el proceso y aquellos que generaban
conocimiento del proceso de poltica pblica (Aguilar, 2003a;
Nowlin, 2011). Muy afn a esta idea est el planteamiento de Dye
(1987) quien identifica que los estudios de poltica pblica se dividen

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

30
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

entre aquellos que se concentran en el proceso de forma-cin de la


poltica y aquellos que se enfocan en el juego poltico que las
genera.

Donde, sin duda, hay un amplio consenso es en la idea de que el


anlisis de las polticas pblicas evidencia dos bloques tericos bien
definidos (ver Aguilar, 2003a; Garson, 1986): Una corriente de corte
positivista, muy afn a postulados conductistas y asociada a los
supuestos de la racionalidad y otra que se le contrapone y
encuentra mltiples vacos en las teoras con bases positivistas y que
aqu se denominar no-positivista.

En esta segunda aproximacin hay una amplia gama de enfoques


que se cruzan, como los postpositivistas (Kay, 2009) y los
constructivistas (Parsons, 2007). Realmente lo que las caracteriza
como bloque es su contraposicin a los planteamientos origina-les
de lo que Lasswell denomin la ciencia de las polticas y su
resistencia a los protocolos racionales de construccin de las
polticas pblicas.

Con base en Garson (1986) se entender, en un primer momento, la


corriente racionalista como basada en el empirismo estadstico y la
optimizacin de valores, donde se elaboran modelos mixtos para
tomar decisiones racionalmente, mientras la no racionalista, basada
en el anlisis contextual y de casos, critica el primer enfoque y su
idea de optimizacin de valores; por tanto, se apoyaba ms en
ideas como la del caracter incremental de la poltica, planteada por
Lindblom, donde la poltica es una construccin gradual, y que se
distancia de los supuestos de racionalidad5.

Trabajos como los de Roth (2008), Aguilar (2003a) y Parsons (2007)


han realiza-do aportes donde se estudian estos enfoques, sus bases
epistemolgicas y metodologas empleadas. En el presente captulo
se tendrn en cuenta estas revisiones previas, al igual que trabajos
que referencian los ms actuales aportes para ordenar en tres
amplios marcos tericos los distintos enfoques que han surgido en la
literatura de anlisis de procesos de poltica pblica:

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

31
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

- Enfoque racionalista o de planeacin racional.

- Enfoques cognitivos-discursivos de la poltica pblica.

- Enfoques de la estructura de gobierno o gobernanza.

Segn Torgerson (1986), en un primer momento, la literatura de


polticas pblicas es un intento por mejorar la toma de decisiones
gubernamentales imprimiendo la objetividad del anlisis racional al
proceso poltico de la construccin de opciones de poltica. Este
enfoque racional generaliz la idea de que para poder ser efectiva
la poltica pblica tena que estar alejada del proceso poltico
(Allison, 1992).

Pero esta tesis empez a mostrar prontamente sus debilidades.


Considerar la formacin de la poltica pblica como un proceso
racional de optimizacin social, ajena al conflicto social y a las
estructuras del poder, no permita comprender lo que se estaba
observando en la prctica: procesos de planeacin rigurosos
realizados en el nivel central, que obtenan resultados muy distintos
a los esperados al momento de ser implementados en lo local
(Pressman & Wildavsky, 1998). Esa falta de efectividad analtica lleva
a que la postura que se iba afianzando en las oficinas pblicas fuese
revaluada (Garson, 1986).

As, dentro de la literatura se empieza a reconocer que la eleccin


social que se plasma en una polticas pblica presenta una
racionalidad pblica completamente distinta a la economicista. El
retorno de lo poltico al anlisis dio apertura a varios enfoques, que
han llevado al planteamiento de nuevas preguntas alrededor del
ejercicio de gobernar que se da durante la formacin de las polticas
pblicas.

Tabla 1 Aproximaciones al anlisis de las polticas pblicas

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

32
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Estudios buscan imprimir al proceso poltico de la construccin de opciones de

poltica la objetividad del anlisis racional.

Los procesos de formacin poltica pueden ser desarrollados de acuerdo con

Racionales protocolos, que permiten al tomador de decisin encontrar la opcin de poltica

pblica socialmente ms eficiente. Crtica: Dentro de la literatura se empieza a re-

conocer que la eleccin social que se refleja en una poltica pblica presenta una

racionalidad pblica completamente distinta a la economicista.

Polticas pblicas como portadoras de "visiones del mundo".

Polticas como un conjunto de creencias relacionadas a la manera normativa de in-

Cognitivas tervenir dentro de un dominio de poltica en cuestin. Paradigma de poltica (Hall,

1993), referencial (Muller, 2010) o ncleo de la poltica (Sabatier & Jenkins-Smith,

1993).

No es posible pensar el accionar del Estado alejado de la interaccin con la socie-

dad. Enlace entre el proceso gerencial y el poltico-civil que se desarrollan durante

Estructuras su formacin. Policy-networks (Brzel, 1997; Peterson, 2003); institutional policy

de gobierno analysis (Immergut, 2006; Scartascini, & Tommasi, 2009; Spiller, Tommasi, 2002);

policy-governance (Aguilar, 2007; Hill & Hupe, 2009; Hoppe, 2010; Hufty, 2008);

structural choice (Moe,1990)

La tabla 1 muestra que la discusin alrededor de las polticas


pblicas es muy nutrida. El amplio debate y la evolucin constante
en el anlisis de poltica pblica ha sido producto tanto de las
dinmicas endgenas de la discusin acadmica y de la evolucin
epistmica de las ciencias sociales, como tambin resultado de las
nuevas demandas de los hacedores de polticas. As, el estudio de
las polticas ha cambiado a la par que las dinmicas de gobierno lo
han hecho.

Por ejemplo, la mayor demanda por espacios de participacin


ciudadana en la toma de decisiones, producto de la expansin y
profundizacin de la democracia ha obligado a los analistas a
cambiar el objetivo de estudio y a enfocarlo en identificar esquemas
de gobierno que permitan una interaccin ms armnica entre los
hacedores de poltica y los actores sociales.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

33
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

En la siguiente seccin se presenta una introduccin al enfoque


racional, luego dos alternativas al mismo, despus tres
aproximaciones contemporneas a las polticas pblicas y se cierra
este captulo con la presentacin de gobernanza y redes de poltica.

3.2 La razn como base de la toma de decisiones de poltica pblica

Es consenso dentro de la literatura que el anlisis de polticas surge


con los planteamientos de Lasswell, quien propona que a travs de
la construccin de la ciencia de las polticas (policy sciences) se
lograra mejorar la toma de decisiones que se lleva a cabo en las
oficinas gubernamentales (Aguilar, 2003a; Nowlin, 2011). Para
Lasswell, la problemtica era la ineficiencia en los asuntos pblicos
por la carencia de decisiones racionalizadas (Lasswell, 1971).

En ese sentido, el anlisis de polticas estaba explcitamente


orientado a los problemas sociales, en los cuales interviene el
gobierno y a la mejora de sus procesos de solucin. Lo que condujo
a un intento de valorar la poltica pblica por los resultados, como
productos de las economas en la decisin generadas por la
introduccin de aplicativos cientficos en la toma de decisiones.

De acuerdo con Allison (1992), la propuesta de la ciencia de la


poltica que hizo Lasswell buscaba disminuir el error de juicio de los
hacedores de poltica y dar mayor garanta al curso de accin
decidido para conseguir los fines previstos. Esto llev a que en los
primeros planteamientos de este enfoque racional se considerara
que la construccin de la poltica pblica tena que estar alejada
del proceso poltico.

La propuesta fue la construccin de la poltica pblica dentro de


una esfera de administracin racional, que estuviera en la
capacidad de regular de forma eficiente los sistemas sociales en los
cuales se desarrollaba. Todo, a travs de un complejo sistema de
insumo (problema de poltica), resultados (la poltica pblica) y
retroalimentaciones (evaluacin). Dada esta tendencia, dentro de
la ciencia poltica se empez a reconocer la obra de Lasswell como

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

34
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

poseedora de un fuerte nfasis a favor de la metodologa


cuantitativa al servicio de la toma de decisiones de poltica (Garson,
1986).

El trabajo de Lasswell y otros pioneros, va a avanzar en lo que Garson


denomina la corriente sinptica de las polticas, la cual es
profundamente crtica del pluralismo y defensora de la planeacin
racional. Esta corriente se enfoca en la elaboracin de modelos
mixtos para tomar decisiones racionalmente, con base en el empleo
del empirismo estadstico como metodologa y la optimizacin de
valores como criterio de decisin (Garson, 1986).

La influencia modernista que se ve reflejada en los trabajos pioneros


de la ciencia de las polticas, como los de Lasswell (1971) o Merriam
(1968), llev a que se enfocara en la valoracin casi exclusiva del
resultado.

Uno de los principales productos de este marco es el entendimiento


de la poltica pblica como un proceso que se desarrolla en
diferentes etapas o fases, conocido como el modelo secuencial o
de libro de texto (Parsons, 2007). El famoso ciclo de la poltica
pblica ha sido por mucho tiempo el marco introductorio al anlisis
de poltica pblica en mltiples escuelas alrededor del mundo. En el
ciclo, la poltica pblica es vista como un proceso que surge con la
identificacin de un problema, la formulacin de una solucin, su
implementacin y, por ltimo, su evaluacin.

3.3 Alternativas racionales modernas

Como lo plantea Torgerson (1986), en la dcada de los setenta este


enfoque racionalista enfrenta una fuerte arremetida por parte de los
enfoques postpositivistas que estaban surgiendo a partir de las ideas
de Popper y Khun. Frente a las crticas, el enfoque racionalista puro
se agota, pero resurge fuertemente a partir de las ideas
neopositivistas.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

35
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Estas ideas plantean la importancia de detallar los hechos a travs


de indicado-res y un fuerte apoyo en la formalizacin matemtica.
Los nuevos enfoques raciona-listas mantienen las bases conductistas
del planteamiento de la ciencia de las polticas y la idea de que se
puede desarrollar un aporte cientfico para la toma de decisiones
objetiva, apoyada en los anlisis costo beneficio como mtodo de
valoracin de las opciones de poltica.

Escogencia pblica

Dentro de la corriente racionalista, las teoras de eleccin racional y


de escogencia pblica (public choice) son en la actualidad las ms
representativas (Schlager, 2007). La teora de eleccin racional, fiel
a la fuerza que tiene en la ciencia poltica y sustentada en el
individualismo metodolgico, observa a la poltica pblica como un
problema de accin colectiva, en donde la conducta racional de
los agentes y sus intereses entran en tensin con los resultados
colectivos.

Por su parte, el empleo de la metodologa y supuestos de la


economa para analizar los procesos de eleccin que se dan en lo
pblico, o por fuera del mercado, deriv en lo que se conoce como
la teora de escogencia pblica. Para esta teora, los arreglos
institucionales deben evitar las fallas de gobierno que trae que
individuos con intereses personales tomen decisiones pblicas
(Bickers & Williams, 2001). As, la mayor eficiencia en las polticas
pblicas se obtiene si se gua o incentiva correctamente, a travs de
instituciones adecuadas, los comportamientos racionales y egostas
de los actores individuales y colectivos.

Bajo este enfoque, las polticas pblicas deben contar con


incentivos de conducta como parte de sus instrumentos de poltica.
Las normas, sobre todo las reglas formales, juegan un rol
fundamental en la estructura de la poltica pblica: leyes, decretos
y normatividad permiten que los agentes se adhieran al espritu de
la poltica y cooperen.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

36
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Anlisis institucional y desarrollo

Este enfoque no es particular al anlisis de polticas pblicas, sin


embargo, es de amplia aceptacin considerarlo como parte de la
disciplina8. El enfoque Anlisis Institucional y Desarrollo (IAD, por sus
siglas en Ingls) se cultiva al interior del institucionalismo de eleccin
racional y examina los impactos que tienen los arreglos
institucionales sobre la conducta humana, en especial, en las
configuraciones de la accin colectiva asociadas a la
administracin de bienes comunes (Nowlin, 2011). Este sigue siendo
un enfoque de carcter racional.

Dentro de esta perspectiva, las polticas pblicas se conciben como


arreglos institucionales que permiten, requieren o prohben acciones
por parte de ciudadanos y funcionarios pblicos (Schlager &
Blomquist, 1996). Al igual, el cambio de poltica es observado como
resultado de las acciones de individuos racionales que intentan
mejorar sus circunstancias, alterando los arreglos institucionales.

Uno de los principales planteamientos del IAD es que los individuos


logran crear mecanismos institucionales de autogobierno que
mitigan los conflictos, disminuyendo la incertidumbre de interaccin
en la poltica. As, observa Ostrom, pueden existir arreglos
institucionales distintos al mercado o al Estado para resolver
problemas de accin colectiva, entre los que se incluyen el nivel
local y las organizaciones autogobernadas. Es el tipo de arreglo
institucional el que incide en el tipo de decisin de poltica (o
eleccin social) que los agentes toman dentro del campo de
accin.

Para Ostrom (2007), el IAD es un esquema multinivel, donde una


parte del anlisis es considerar la arena de accin (unidad
conceptual) que se refiere al espacio social donde los individuos
interactan, intercambian bienes y servicios, resuelven problemas, se
dominan unos a otros, o rodean una situacin y unos actores dentro
de dicho escenario. Una expansin del modelo, propuesta por
Ostrom, introduce los sistemas socio-ecolgicos (como el medio
ambiente humano) al interior del marco analtico institucional

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

37
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

(Nowlin, 2011). De acuerdo con Nowlin, esta extensin pretende


enfocarse en la sostenibilidad de los bienes comunes a travs de
comprender la interaccin entre los distintos niveles del sistema.

Lo que se observa es que dentro de los nuevos enfoques de la


corriente racionalista, muchos de los supuestos han ido
evolucionando y corrigiendo algunas de las fallas que la crtica les
endilgaba. El papel de las instituciones empieza a ser tenido mucho
ms en cuenta para explicar la formacin de polticas pblicas y los
problemas de accin colectiva que se pueden generar. Al igual, las
fallas de informacin de los actores, su racionalidad acotada y los
costos de transaccin que se derivan, permiten mejoras sustanciales
en los planteamientos inciales de la ciencia de las polticas, dan-do
a entender que, a pesar de la posibilidad de generacin de
decisiones ptimas de poltica, el proceso es mucho ms conflictivo
y costoso que lo que se entenda en la visin de polticas como un
proceso de mejora de la administracin pblica por etapas.

3.4 El Papel de las ideas

Es claro que frente al auge del enfoque racional de polticas al


interior de las oficinas gubernamentales surgieran en la academia
contradictores a la postura, quienes vean con preocupacin su
asimilacin sin reflexin. Los cuestionamientos sobre la racionalidad
en la toma de decisiones llevan a reconocer que muchas veces el
conocimiento cientfico es empleado por los actores para imponer
sus posiciones dentro del juego poltico de la construccin de las
alternativas de poltica pblica, por lo que era muy difcil la toma de
decisiones objetivas, tal como lo planteaban los defensores del
enfoque positivista.

Debido a estos planteamientos, dentro del anlisis de poltica


pblica se consideran nuevos elementos como objetos de estudio.
Entre estos:

- La forma como el discurso de la poltica pblica y el discurso


pblico se conectan (Torgerson, 2003)

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

38
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

- La conformacin de la poltica como un discurso de


persuasin (Goodin, Rein, & Moran, 2006; Majone, 1989)

- El papel de las ideas en la formacin de polticas pblicas


(Weible, Sabatier, & McQueen)

Estos nuevos objetos de estudio derivan en el surgimiento de varias


teoras que toman fuerza en el anlisis de poltica pblica. Tres
grupos de enfoques son los ms relevantes en el ingreso de las ideas
y los discursos en las polticas pblicas: cognitivo, argumentativo y
coaliciones defensoras.

Enfoque cognitivo

Este enfoque vislumbra las polticas pblicas como portadoras de


visiones del mundo (Mller, 2010). Desde esta perspectiva las ideas
e ideologas son importantes ya que, como parte de los marcos
cognitivos de la sociedad, definen las visiones del mundo que
animan, a su vez, los principios de la accin pblica.

Por lo tanto, las ideas de poltica pueden ser comparadas con


paradigmas cien-tficos, en el sentido de que son un consistente
conjunto de creencias relacionadas a la manera normativa de
intervenir dentro de un dominio de poltica en cuestin (Braun &
Etienne, 2004). Segn esta aproximacin, este conjunto puede ser
conocido como paradigma de poltica (Hall, 1993), referencial
(Mller, 2010) o ncleo de la poltica (Sabatier & Jenkins-Smith, 1993).

Para Mller las polticas pblicas son portadoras de una idea


especfica sobre un problema social, es decir, expresan una
representacin que un grupo social realiza, permitiendo su existencia
pblica. As, las polticas pblicas actan como un referente (sistema
de creencias) que gua las conductas pblicas.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

39
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Las ideas por lo tanto juegan un rol fundamental en determinar las


opciones de poltica, como en el caso observado con las ideas
neoliberales y los cambios radicales que el hacer de las polticas
sufri en Amrica Latina en la dcada de los noventa del siglo
pasado. Los marcos cognitivos y normativos definiran cmo los
actores entienden, enfrentan y solucionan problemas pblicos
mediante respuestas que se ajustan a un conjunto determinado de
percepciones.

Enfoque argumentativo

Las nuevas formas de ejecucin del poder dejan a un lado los


recursos coercitivos y empiezan a emplear de mayor forma los
recursos comunicativos; es decir, aquellos que permitan contar con
el aval para la accin a travs del convencimiento de los
gobernados de que lo que se realiza es en procura de su bienestar.

El profundo cuestionamiento que los estudiosos realizan de la visin


racional, deriv en una nueva corriente del anlisis de la poltica
pblica denominada giro argumentativo. En esta postura, de corte
postpositivista (Innes & Booher, 2010; Turnbull, 2005), el proceso de
poltica pblica envuelve ms deliberacin que construccin
cientfica y el discurso con el cual se comunica, es un elemento
fundamental para explicar su formacin.

As, las creencias, los valores y los marcos interpretativos de la


realidad que tienen los actores, incluidos los tomadores de
decisiones, son los elementos constitutivos de la poltica pblica, por
lo que la elaboracin de polticas pblicas supone un uso
estratgico del lenguaje (Corrochano, 2010, p. 8) y considera que
el analista de polticas es un productor de argumentos, ms
semejante a un abogado que a un ingeniero.

Las polticas pblicas pueden entenderse desde un enfoque


argumentativo porque, al igual que los argumentos, son el resultado
de la necesidad de proponer un orden a un plan de accin y de
organizar el mundo del quehacer gubernamental con el objetivo de

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

40
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

enfrentar una situacin socialmente relevante; tienen la funcin de


escritura (Writting) propia de los argumentos, a partir de los cuales
los agentes inscriben orden en su mundo. Las polticas como
prctica argumentativa son un proceso social, en el cual todo dato
y evidencia es simblica-mente mediada.

En el marco terico argumentativo se identifican dos posturas. La


tradicional, que muestra un uso racional de los argumentos (Brnn,
1998; Dunn, 2008), en la cual estos, junto con la evidencia, son
utilizados para el convencimiento de los distintos actores para la
obtencin de consenso. La segunda postura es crtica y plantea que
la poltica pblica es construida con base en las posiciones crticas
que se encuentran dentro del debate.

En la postura tradicional los argumentos de poltica buscan


convencer tanto al pblico como a los agentes organizacionales
responsables de la implementacin de que el curso de accin es el
correcto (Brnn, 1998). Los argumentos son presenta-dos, justificados
y defendidos por sus proponentes con el objetivo de influenciar las
decisiones de poltica que se estn tomando (Brnn, 1998, p. 83). En
ese sentido los argumentos componen una estructura lgica
prctica de sustentacin de la decisin.

El nfasis de este tipo de anlisis est en que el argumento de


poltica pblica enfatiza en la bsqueda de la validez de las
premisas y la exactitud de las inferencias que relacionan la
evidencia con las reclamaciones. De esta forma, el argumento
cumple la funcin de dar un orden a una situacin mal estructurada
a travs de la presentacin de una gua ordenada de accin.

Por su parte, la postura crtica plantea que la poltica se construye,


ms que en el dilogo, a travs del debate, que permite la
identificacin de valores contradictorios y dismiles que son puestos
de forma explcita por los deliberantes, para justificar sus posiciones
de poltica (Gehrke, 1998). Este enfoque concentra su atencin en
los va-lores que hay detrs de los argumentos de poltica o la forma
en que son expresados, ms que en la estructura lgica del
argumento como lo hace la postura tradicional.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

41
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Enfoque de las coaliciones defensoras

De acuerdo con Estvez y Esper (2009) este enfoque surge con el


objetivo de estudiar cul es el origen de aquellos cambios que se
producen en las polticas pblicas motivados por los valores, las
ideas, las creencias y, principalmente, el conocimiento que surge al
interior de una determinada coalicin de poltica pblica. Como
pilar macro, este enfoque plantea que la formulacin de polticas se
produce en subsistemas de polticas y su comportamiento se ve
afectado por factores del sistema poltico y socioeconmico. Este
enfoque asume que los participantes tienen creencias polticas
fuertes y estn motivados para traducirlas en opciones de poltica
pblica.

Dentro de este enfoque, un subsistema o dominio de polticas se


entiende como el conjunto de actores (tanto pblicos como
privados) que presentan un elevado inters en un rea temtica
especfica y que por lo tanto estn comprometidos con el tema, por
lo que tienen todos los incentivos y la capacidad para incidir en la
poltica pblica.

Dentro del subsistema no todos los actores presentan los mismos


intereses, es ms, muchas veces entran en conflicto. Por lo que para
tener alguna posibilidad de xito en la incidencia de la poltica,
deben buscar aliados, compartir recursos y desarrollar estrategias
complementarias (Sabatier & Jenkins-Smith, 1993). Cuando esto
sucede, se conforma lo que Sabatier llam coalicin defensora.

La coalicin defensora, por lo tanto, es el subconjunto de actores


del dominio de la poltica que presentan intereses, criterios y
creencias similares y que terminan interactuando entre ellos, en
forma de coalicin, cooperando para que sus intereses y
percepciones acerca del tema socialmente relevante incidan en la
forma que adquiere la poltica pblica.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

42
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Cuando la opcin de poltica se desva de sus intereses, actan en


procura de generar cambios, pero cuando la poltica refleja lo que
la coalicin espera, su papel es el de funcionar como defensores
frente al intento de otras coaliciones por introducir cambios.

A pesar de que la teora de coaliciones defensoras enfoca sus


esfuerzos analticos a la estructura de gobierno que soporta la
poltica pblica (compuesta por actores pblicos y privados), se
considera parte del grupo de teoras cognitivas debido a que lo que
le da soporte y cohesin a la coalicin es el conjunto de valores,
creencias e ideas sobre la poltica que comparten los actores.

As, cuando varios actores confluyen en una ideologa o en valores


compartidos, tienden a unirse y a conformar coaliciones con
profunda cohesin interna. El componente del conjunto cognitivo
que aglutina a los actores alrededor de una poltica pblica se
conoce como ncleo de la poltica pblica.

Este ncleo hace parte de lo que Sabatier denomin el sistema de


creencias que se da alrededor de la poltica. El ncleo se compone
de aquellas creencias y percepciones de una coalicin sobre lo
que debe hacerse con respecto a un campo o dominio
determinado de las polticas pblicas.

Entonces, mientras que la coalicin, y por lo tanto el ncleo,


permanezca estable, no se presentarn cambios en la poltica
pblica, a no ser que el subsistema poltico se vea afectado por
factores exgenos tales como cambios en las condiciones
socioeconmicas, en la opinin pblica, en los sistemas de gobierno
e impacto de otras polticas de subsistemas.

Con respecto a la explicacin sobre lo que originan los cambios en


la poltica pblica, el enfoque de coaliciones defensoras ha venido
presentando una evolucin en sus planteamientos. Mientras que
inicialmente se pensaba que los cambios de poltica se deban a
choques externos, en trabajos recientes se asocian a dinmicas
endgenas de la red.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

43
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

La presencia de dinmicas endgenas lleva a reconocer a autores


como Sabatier, que la coalicin defensora no es tan homognea,
como al principio se pensaba, sino por el contrario, puede presentar
alguna heterogeneidad entre sus integrantes, al punto de poderse
identificar sub-coaliciones.

3.5 Capacidad de gobernar y estructuras de gobierno en el anlisis


de la poltica pblica

Una parte importante de los estudios en poltica pblica van a


concentrar su atencin ms all de los planes de accin o las ideas
que dan forma a la poltica pblica y se enfocan hacia la estructura
organizacional y de gobierno que es requerida para la
materializacin de la poltica.

Los enfoques que hacen parte de este conjunto expresan que para
entender los procesos de formacin de poltica pblica es necesario
comprender cmo se configuran las dinmicas de interaccin entre
el gobierno y los distintos actores sociales.

Las formas de organizarse para realizar los objetivos (resolver


problemas, enfrentar desafos, crear futuros de vala) y del
modo como se distribuirn los costos y beneficios ya no puede
ser obra exclusiva del gobierno, considerado como el actor
nico o el dominante, sino que es el resultado de la
deliberacin conjunta interaccin inter-dependencia
coproduccin corresponsabilidad - asociacin entre el
gobierno y las organizaciones privadas y sociales.

Mltiples aproximaciones siguen esta lnea terica soportada


fuertemente en las posturas epistmicas constructivistas; entre ellas
se encuentran el enfoque de redes de poltica.

En general, lo que estas posturas manifiestan es que la poltica tiene


su factor causal crucial en el enlace entre el proceso gerencial y el

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

44
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

proceso poltico-civil que se desarrolla durante su formacin (Aguilar,


2007). Por lo tanto, la poltica pblica es un constructo social, y por
eso, las acciones y recursos del gobierno no son los nicos a tener en
cuenta. De este modo, el anlisis de poltica se ha movido desde
`decirle la verdad al poder a diferentes modos de `dar sentido
juntos.

Gobernanza de las polticas pblicas

El enfoque de gobernanza entiende la capacidad de llevar a cabo


una poltica pblica como el resultado de una interaccin entre el
gobierno y los actores polticos y sociales (Hufty, 2008). As, el foco de
atencin no es el sujeto gobierno y sus decisiones, sino el proceso de
gobernar (Aguilar, 2007; Innes & Booher, 2010), entendido como las
rutinas de interaccin poltico-sociales que se forman alrededor de
la poltica. As, la gobernanza se ve como una amplia-cin del
gobierno, ya que incluye actores privados y redes, las cuales son
vistas como una auto-organizacin autnoma del Estado.

La gobernanza constituye una herramienta analtica para la


comprensin de los procesos de accin colectiva, que
organiza la interaccin de actores, la dinmica de los
procesos y las reglas de juego (informales y formales), con las
cuales una sociedad toma e implementa sus decisiones y
determina sus conductas

Para entender por qu se aborda la poltica pblica desde su


estructura de gobernanza, hay que comprenderla como el
resultado de una accin colectiva, aquella que se desarrolla en lo
pblico.

Bajo esta perspectiva, el gobierno requiere del acompaamiento y


cooperacin de mltiples actores y ya no tiene como nico objetivo
ejecutar lo planeado, sino tambin garantizar la coordinacin y la
cooperacin de los actores clave.

As, la poltica pblica puede ser vista como una de las mayores
expresiones materiales de la poltica, el gobierno como un

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

45
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

instrumento esencial para las amplias tareas de la cooperacin


social y la forma de gobernar como sensible a los distintos grados de
distribucin del poder y el grado de apoyo que los actores estn
dispuestos a suministrar.

Redes de polticas

En medio de la evolucin de los anlisis de polticas pblicas la


inquietud sobre las estructuras de gobierno toma especial
importancia. Son de notorio auge los trabajos enfocados en
comprender los canales de interaccin que se dan entre el gobierno
y los actores polticos y sociales durante la formacin de la poltica
pblica. Parte de esta literatura se concentra en el enfoque
conocido como redes de poltica (policy networks).

Una red de polticas se entiende como un conjunto estable de


relaciones de naturaleza no jerrquica e interdependiente que se
dan entre una variedad de actores, quienes comparten intereses en
relacin a una poltica y que intercambian recursos para conseguir
esos intereses compartidos reconociendo que la cooperacin es la
mejor manera de conseguir las metas en comn.

Brzel (1997) distingue entre dos diferentes escuelas de redes de


polticas, la de intermediacin de intereses, que se interesa por el
anlisis de redes polticas, pero especficamente, en las diferentes
relaciones entre los grupos de inters y el Estado y la escuela de
gobernanza, que se encarga del anlisis de la interaccin pblico-
privada en las polticas pblicas.

Para Klijn & Koppenjan (2000), los estudios de redes de poltica se


distinguen entre aquellos que las interpretan como un modo
particular de gobernanza, los que trabajan de forma ampliada las
redes y analizan cualquier tipo de estructura de interaccin estable
entre actores y aquellos que pretenden la formalizacin de las redes
de poltica.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

46
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Segn Compston (2009), es una idea comn que las relaciones e


interacciones que se dan entre los miembros de las redes de poltica
se basen en la interdependencia de recursos que estos presentan:
cada integrante de la red quiere algo de uno o ms integrantes de
la misma y, a su vez, est dispuesto a intercambiar algo de su propio
fin para conseguirlo. Dada esa esencia de intercambio, el impacto
de una red en la poltica pblica es una funcin del poder relativo
de sus miembros, es decir, de los recursos con que cuenta y cmo
son aportados a la poltica y del tipo de interaccin que exista entre
sus miembros (cooperacin, conflicto o negociacin) (Adam &
Kriesi, 2007). Una particularidad importante que tienen estas
interacciones es que son de naturaleza no jerrquica, es decir no
hay un protocolo de autoridad que obligue a la interaccin.

En este captulo se explicaron diversos enfoques para el anlisis de


las polticas pblicas y se ofreci una revisin del estado del arte de
su estudio desde los planteamientos tradicionales hasta los ms
actuales. En medio de la complejidad de los procesos de las polticas
pblicas, se presentaron elementos que permitirn al lector el
estudio de las polticas comprendiendo las diversas aproximaciones
y su relacin con las formas de gobierno. En el siguiente captulo se
profundizar sobre la definicin de poltica pblica y sus
componentes.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

47
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

4. DEFINICIN Y COMPONENTES DE LAS POLTICAS


PBLICAS

El presente captulo busca conocer ms a fondo la poltica pbica,


a la vez que se introducen los principales conceptos que dan forma
a la visin adoptada en este libro. La definicin de poltica pblica
ha presentado grandes dificultades para su delimitacin y existen
mltiples perspectivas, lo que dificulta su aplicacin prctica.

Por lo tanto, contar con claridad sobre lo que es poltica pblica


permitir en-tender el llamado que se realiza para una participacin
ms activa de diversos actores pblicos y sociales, por fuera de
gobierno, en la formacin de las polticas y en su gobernanza. La
poltica pblica no es resultado de un proceso objetivo de bsqueda
del bien comn y su formacin no es responsabilidad exclusiva del
gobierno. Por lo tanto, es clave entender claramente cul es el
papel del gobierno en el proceso y cundo las actividades
gubernamentales no responden a una accin de poltica pblica.

El captulo se estructura en seis secciones: la definicin del concepto


de poltica pblica, las diferencias con conceptos similares
(funciones gubernamentales, gerencia pblica y ley), los cambios en
la poltica pblica (ncleo y periferia), los componentes de una
poltica pblica, la gobernabilidad y gobernanza del proceso, y,
finalmente, una introduccin al ciclo de la poltica pblica.

4.1 Definiendo poltica pblica

Una de las principales dificultades para el anlisis es la concepcin


de que la formacin y concrecin de polticas pblicas es
competencia exclusiva del gobierno y que su ejecucin es
nicamente su responsabilidad, olvidando todo el apoyo social y
poltico que se requiere para llevarlas a cabo. Aunque claramente
es cierto que el gobierno es actor protagnico, este no acta solo,
ni define el plan de accin abstrado y alejado completamente de

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

48
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

la sociedad. Es decir, que si bien las polticas pblicas, por definicin,


son la responsabilidad de las autoridades pblicas, tienen como
objetivo satisfacer alguna visin de bien pblico y esto
necesariamente implica la participacin de mltiples actores.

Las polticas pblicas son un objeto de estudio complejo, lo que se


refleja en la dificultad de encontrar una definicin homognea.
Existe una multiplicidad de definiciones, muchas de estas, de
acuerdo con Velzquez (2009), o son muy generales y no permiten
diferenciar de otro tipo de intervenciones gubernamentales, o son
demasiado acotadas, dejando por fuera elementos esenciales de
lo que conforma una poltica pblica.

La poltica pblica hay que comprenderla como el resultado de una


accin co-lectiva que se desarrolla en lo pblico y de una serie de
transacciones polticas, en donde el gobierno ya no tiene como
nico objetivo ejecutar lo planeado, sino tambin garantizar la
coordinacin y la cooperacin de los actores clave. Lo anterior
recalca dos elementos fundamentales del concepto: lo poltico y lo
pblico.

Se entiende lo poltico en su dimensin decisional, como aquella


realizada por una sociedad, la cual es subsecuentemente
implementada por ella. Y el carcter de pblico da a entender que
aquellas disposiciones que se plasman en poltica pblica, son la
expresin de la eleccin colectiva (Gonzlez, 1998); es decir, se
sustentan en el campo de los intereses comunes, en la esfera
pblica. Por lo tanto, la decisin de qu asunto debe ser objeto de
poltica est lejos de ser un proceso asptico de definicin
gubernamental del bienestar social, y ms bien, es el resultado de
las dinmicas de conflicto y cooperacin que se dan en la
construccin pblica de los asuntos, donde los intereses particulares
entran en disputa para ser considerados de inters general, dando
forma a lo pblico.

Por lo tanto, la poltica pblica como construccin social, puede ser


definida como una estrategia con la cual el gobierno coordina y
articula el comportamiento de los actores a travs de un conjunto

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

49
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

de sucesivas acciones intencionales, que represen-tan la realizacin


concreta de decisiones en torno a uno o varios objetivos colectivos,
considerados necesarios o deseables en la medida en que hacen
frente a situaciones socialmente relevantes.

Adems de resaltar su origen pblico (al ser expresin de una


eleccin social), esta definicin de la poltica pblica contiene otros
elementos que son esenciales para una adecuada comprensin del
objeto de estudio. Para empezar, permite entender que no toda
intervencin gubernamental puede ser considerada parte de una
poltica pblica. Para que sea as tiene que identificarse un conjunto
coordinado de acciones predeterminadas, producto de una
decisin deliberada que refleja una eleccin y voluntad poltica en
torno al objetivo colectivo. La improvisacin y la reaccin ante un
problema social, por consiguiente, no encajan dentro de la
definicin propuesta.

Como se observa, otro elemento clave de esta definicin es que la


poltica pblica plantea sus objetivos alrededor de problemas que
llegan a ser considerados re-levantes para la sociedad (Dunn, 2008;
Meny & Thoenig, 1992). Esto implica que la poltica es, por naturaleza,
la respuesta a una necesidad que logra surgir triunfante en la
discusin pblica, donde lo relevante no se da por el grado de
afectacin social del problema, sino por la capacidad de captar la
atencin del gobierno y de discusin de los actores sociales clave
(Aguilar, 2003). Aunque sea el mismo gobierno quien proponga el
asunto de poltica a intervenir, debe convencer a la sociedad de
que est abordando un problema que es importante para todos.

Por otra parte, la validacin de la existencia de la poltica pblica


en un conjunto de acciones interdependientes, refuerza la
dimensin decisional de poltica como elecciones que llegan a una
materializacin. Como lo plantea Majone (1997), la poltica pblica
requiere tanto de la concrecin de una decisin como de las
acciones que la plasman en lo social. La poltica pblica no solo se
forma en lo pblico, como disposicin, sino que tambin retorna a
l, en forma de accin sujeta a validacin social.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

50
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Por ltimo, en la definicin se reconoce que durante la formacin de


la poltica, el gobierno tiene que interactuar con mltiples actores
del Estado, de la sociedad civil y agentes privados. Esto porque la
poltica pblica es un escenario continuo de expresin de intereses,
lo que lleva a que mltiples actores pretendan incidir para moldear
la poltica a sus objetivos. La necesidad de interaccin se da porque
las habilidades y recursos del gobierno son limitados y no alcanzan
para cubrir todos los requerimientos que las acciones de poltica
pblica demandan y el gobierno requiere convocar a mltiples
actores, en una clara relacin de interdependencia de recursos.

Por lo tanto, el gobierno, ms que ser un ejecutor neto, es un agente


coordinador y articulador de la accin colectiva que lleva a cabo
la poltica pblica. El rol gubernamental va ms all de la ejecucin
de las acciones directas de poltica, pues lo que se requiere es un
ajuste de comportamiento de los actores que son esenciales para
ver un verdadero cambio en la situacin que se considera
socialmente relevante.

4.2 Diferenciando la poltica pblica

Una de las mayores dificultades que se encuentran durante el


estudio de las polticas pblicas est asociada al apuro que tienen
los analistas para delimitar el objeto de estudio y diferenciarlo de
otras acciones gubernamentales que se pueden dar sobre los
problemas sociales. Tambin existen dificultades de distincin entre
lo que es una poltica pblica y otro tipo de estrategias que se dan
desde el gobierno con el propsito de reorganizar o administrar el
Estado y mejorar la gobernabilidad de lo pblico. A continuacin se
presentan las diferencias con tres conceptos similares clave, que son
funciones gubernamentales, gerencia pblica y ley.

Funciones gubernamentales

Para entender los alcances del concepto de poltica pblica es


necesario ubicarla en un espectro ms amplio del sistema poltico-
gubernamental, dado que las funciones que un gobierno debe

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

51
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

ejecutar dependen del tipo de Estado y del sistema poltico en que


se encuentre.

Una primera aclaracin es diferenciar poltica pblica de las


funciones gubernamentales. De acuerdo al Fondo Monetario
Internacional [FMI] las funciones gubernamentales son actividades
relacionadas con la aplicacin de las polticas pblicas a travs del
suministro de servicios ajenos al mercado y la redistribucin del
ingreso y la riqueza (FMI, 2007, p. 20). En s, una accin
gubernamental pertenece a este conjunto cuando est tan
asociada al inters pblico que requiere de la participacin de los
agentes de gobierno. En una definicin ms amplia, una funcin
gubernamental es la va especfica por la cual un gobierno pretende
cumplir con los fines del Estado.

Esta definicin amplia de las funciones gubernamentales ha llevado


a confusiones en el anlisis. Basados en esa apreciacin, algunos
analistas y agentes del gobierno consideran cualquier accin
gubernamental que responda a un asunto de inters pblico y la
consecucin de los fines del Estado como acciones de poltica;
dificultando la labor de una real delimitacin en la prctica de lo
que es poltica pblica. Como se explic en la seccin anterior,
medidas reactivas o improvisadas, que tradicionalmente los
gobernantes realizan para apaciguar las tensiones suscitadas por
algn problema coyuntural, no pueden ser consideras acciones de
poltica pblica.

Una misma accin gubernamental puede ser o no una accin de


poltica, lo que lo condiciona no es la naturaleza de la intervencin
sino su origen predeterminado. Cuando hay falta de coherencia
interna en la secuencia de los acontecimientos que no permiten dar
forma a un patrn significativo se habla de que no hay poltica
pblica.

Existen otras acciones, adems de las reactivas, que no cumplen


con el criterio de ser parte de un componente estratgico para la
atencin de un problema. Muchas actividades que se desarrollan

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

52
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

dentro de las funciones de gobierno son el resultado de su lgica


interna, se dice que hay que hacerlas porque hay que hacerlas,
se realizan por cumplir con una norma o ley, pero que no se logran
articular con un propsito de intervencin ms amplio.

Las funciones gubernamentales responden solo a la lgica interna


que las sustenta, asociadas a cumplimientos institucionales y
normativos. Para ser poltica pblica, es necesario que se logre
identificar una articulacin con un propsito ms amplio y un
conjunto de acciones y programas tendientes a solucionar un
problema social-mente relevante.

Gerencia pblica

La intervencin del Estado es un asunto tcnico y poltico que


plantea una necesidad de administracin, de gestin de lo pblico,
que reconozca esas dimensiones. De acuerdo con Ortegn, por
gestin o administracin pblica se entiende el conjunto de
decisiones y reglas que es necesario adoptar para motivar y
coordinar a las personas con el objeto de alcanzar metas
individuales y colectivas.

Una parte importante de la gestin es la gerencia, entendida como


la administracin de las dependencias estatales y sus recursos (Cruz,
2009), que permite poner en marcha el aparato organizacional
estatal para la obtencin de los objetivos misionales. Un buen
entendimiento de la poltica pblica pasa por tener en claro que, si
bien la gerencia es una parte sustancial de la gestin pblica, estos
dos conceptos no son sinnimos.

En algunos enfoques, como el de nueva gerencia pblica, la


diferencia llega a tal punto que sus recomendaciones plantean la
separacin organizacional de las funciones de gestin y gerencia,
donde la direccin estratgica (gestin) queda en cabeza de las
dependencias polticas; mientras que la direccin operativa
(gerencia) queda en mano de gestores independientes, ms
tcnicos (Schroeder, s.f).

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

53
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

La diferencia tambin es visible cuando un hacedor de poltica se


tiene que enfrentar durante la gestin a asuntos de poltica pblica
y de gerencia pblica. Cuan-do la necesidad es solucionar
problemas socialmente relevantes se est tratando con asuntos de
poltica pblica, mientras que cuando lo que se requiere es
solucionar las dificultades que se presentan dentro de la
organizacin al momento de ponerla en marcha para la
consecucin de los fines misionales, se est hablando de asuntos de
gerencia pblica.

La tabla 2 presenta a travs de ejemplos las principales diferencias


entre los dos conceptos, poltica pblica y gerencia pblica.

Tabla 2 Ejemplos de la diferencia entre poltica pblica y gerencia


pblica

Poltica y gerencia pblica

Se habla de poltica pblica si lo que se observa es una estrategia


para la vacunacin de nias de 11 aos contra el papiloma humano
para evitar un aumento en los casos de mujeres con cncer de
cuello uterino. Mientras que el plan de distribucin de las vacunas a
las unidades de atencin medica que van a llevar a cabo los planes
de vacunacin es un asunto de gerencia pblica. Como se observa,
ambos permiten al gobierno cumplir con una de sus funciones
gubernamentales, como lo es el suministro de servicios de salud
pblica (funcin 07.4 en la clasificacin de funciones del gobierno
de la ONU), pero cada una de ellas atiende asuntos diferentes, es
decir generan espacios decisionales con elementos propios.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

54
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Como lo plantea Majone (1989), hablar de distincin no implica que


existan unos lmites estrictos ni que la poltica pblica vaya hasta un
punto y de ah en adelante contine la gerencia pblica. Ambas
interactan a lo largo de todo el proceso de las polticas pblicas.

Diferenciacin importante: ley y poltica pblica

Algunos instrumentos de poltica son de tal relevancia para la


consolidacin del ncleo, que muchas veces tienden a ser
confundidos como si fueran la poltica pblica en s misma. Ese es el
caso que se da alrededor de muchas leyes que tienen como
objetivo la formalizacin de una decisin de poltica.

En realidad, las leyes son un componente formal de una poltica


pblica, no la poltica pblica en s. Dada la importancia que tienen
las normas formales al interior de un arreglo institucional, son
comnmente empleadas para sellar un acuerdo alrededor de un
asunto de poltica. La ley es un mecanismo fundamental para
garantizar que la decisin de poltica que se tom se mantenga y
gue el curso de accin de la poltica pblica.

Cuando las opciones de accin son limitadas por ley caben en la


denominacin de restricciones de la poltica (Majone, 2003).
Institucionalistas como North (1990), han planteado de manera muy
clara cmo las normas funcionan como mecanismo heurstico de
simplificacin, delimitando el conjunto de opciones de decisin de
los agentes. As, por las caractersticas propias de una ley, los
agentes implementadores van a ajustar sus acciones a lo planteado
por la norma. Las leyes tienen este potencial por dos factores:
primero, porque la obligatoriedad de cumplimiento juega como un
fuerte incentivo para que los agentes ajusten sus conductas y
decisiones a la norma (claro est, que esto variar de acuerdo a la
capacidad de coercin que se tenga) y segundo, dados los costos
de modificacin que tiene una ley, resulta ms difcil alterar el
acuerdo y modificar los intereses que en esta se expresan.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

55
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

La garanta que produce la norma es de una gran importancia si se


recuerda el origen pblico y conflictivo de la poltica pblica. Al ser
la decisin de poltica una victoria pblica, hay un alto nivel de
incertidumbre para los hacedores de poltica, en cuanto a
garantizar su concrecin y estabilidad. La incertidumbre que genera
la posibilidad de que agentes estn interesados en desviar la
trayectoria de la estrategia lleva a que los hacedores de poltica
empleen artefactos institucionales, como las normas y las leyes, para
hacer de obligatorio cumplimiento la decisin de poltica.

De hecho, la ley termina siendo un instrumento muy til, no solo para


la conformacin del ncleo, sino tambin para la consolidacin de
la estructura de gobernanza que soportar la poltica. La ley permite
facilitar la coordinacin de los actores a travs de la concrecin de
patrones de conducta que se forman por el carcter de obligatorio
cumplimiento de la norma, que llevan a que los agentes tengan que
cooperar para la realizacin de la poltica.

La ley contiene elementos esenciales que le dan forma a una idea


de poltica pblica, pero esta es decisin, accin, por lo que el
gobierno tiene que, con base en la ley, disear toda una estrategia
de gestin para lograr los objetivos de la norma, es decir, tiene que
disear la poltica pblica para lograr su materializacin. La norma
por s sola no garantiza el cumplimiento de sus objetivos y por esto el
gobierno requiere de una estrategia de gestin que permita una
adecuada implementacin.

4.3 Cambios en la poltica pblica: ncleo y periferia

De acuerdo a North (2007), los entornos humanos estn en continua


transformacin y por ende las personas y las sociedades deben estar
en incesante acomodo. Las polticas pblicas no son ajenas a esta
dinmica de evolucin social, por el contrario, son una de sus
mayores expresiones. Para Majone (1989, p. 184), tanto la
continuidad como el cambio son inherentes a la concepcin de
poltica pblica. Las polticas son profundamente dinmicas, al
igual que lo son los problemas sociales. Por lo que pensar opciones
de poltica inalterables no es lo mejor para un hacedor de polticas.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

56
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Entonces, tener una distincin analtica entre la parte que se


mantiene estable y aquella flexible que permite la adaptacin de la
poltica pblica a los nuevos escenarios resulta ser uno de los
elementos fundamentales del anlisis. La continuidad de las
acciones es fundamental para la poltica pblica, porque sin cierta
estabilidad y con asistencia en las acciones y expectativas resultara
imposible la deteccin de cualquier patrn en una corriente de
decisiones y actos discrecionales [] aparentemente vinculados
(Majone, 1989, p. 195) y la flexibilidad merece atencin porque se
asocia con el aprendizaje de la poltica.

Majone (1989) propone una metfora muy prctica para el


entendimiento de las dinmicas de cambio en poltica pblica. Para
l, la parte estable es el ncleo de la poltica, mientras que la parte
flexible es su periferia. El ncleo se compone de algunos elementos
de metapoltica como los valores, ideas, objetivos y programas que
se consideran bsicos y esenciales para la existencia de la poltica,
mientras que la periferia son aquellos programas y acciones que son
modificables sin que esto afecte la esencia de la poltica pblica.

El ncleo no es estrictamente rgido sino que sus variaciones son ms


graduales que los cambios de aquellos elementos que componen
la periferia, en tanto esta se compone de programas y actividades
concretas que tratan de materializar los principios integrantes del
ncleo. La periferia se mantiene en constante variacin para
adaptar la poltica pblica a las condiciones cambiantes del
entorno. Identificar de manera ntida el ncleo permite tener ms
claridad sobre qu es lo esencial a mantener y lo prescindible al
momento de pensar en un cambio en la poltica pblica.

La periferia juega un papel fundamental en la estabilidad de la


poltica pblica, es la protectora del ncleo. Para tener un mnimo
de consistencia en el actuar de las polticas, su ncleo debe estar
protegido de cambios radicales o de los intereses de desmonte que
los actores opositores constantemente expresan. Los programas de
la periferia funcionan como fusibles que cuando estn agotados son
reemplazados o modificados para alivianar las presiones de cambio
que se ciernen sobre la poltica pblica.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

57
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Con base en esta metfora, planteada por Majone (1989), se puede


comprender que el proceso de formacin de una poltica es gradual
e incremental, pocas veces es discontinuo o abrupto. Cuando esto
sucede es el resultado de modificaciones del ncleo de la poltica.

4.4 Componentes de una poltica pblica

La existencia de una poltica pblica plantea la presencia de una


estructura que ordena la accin del Estado. As, la decisin de
poltica pblica debe verse reflejada en un ordenado conjunto de
acciones, agregadas en distintos niveles de complejidad.
Adaptando el esquema de Fernndez-Ballesteros (1996), una
poltica pblica puede componerse de cuatro niveles asociados: (i)
el estratgico, (ii) el de planeacin, (iii) el de programacin y (iv) el
de acciones de poltica, tal y como se observa en la figura 2.

Figura 2 Componentes de una poltica pblica

ESTRATEGI PLA PROGRAM PROYECT


A N A O ACCIONES
Principios y Planteamien- Conjunto homog- C o n j u n t o Corresponde al

rutas funda- to en forma neo y organizado de acciones ejercicio de aque-

mentales que coherente de de actividades a rea- o r d e n a d a s llos instrumentos

orientarn el las metas, di- lizar para alcanzar que deben su econmicos, so-

proceso para rectrices y tc- una o varias metas importancia ciales, normativos

alcanzar los ticas en tiem- del plan, a cargo de a que sobre y administrativos

objetivos a los po y espacio, una unidad respon- estos se es- que utiliza y desa-

que se desea as como los sable. tructuran las rrolla el gobierno

llegar. instrumentos, SUB PROGRAMA: inversiones para inducir deter-

mecanismos y Componente del especficas y minados compor-

acciones que se programa destina- se adminis- tamientos de los

utilizarn para do a una poblacin tran los re- actores con objeto

llegar a los fines o zona especfica. cursos. de que hagan com-

deseados. patibles sus accio-

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

58
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

nes con los prop-

sitos del plan.

ESTRATEGIA PLAN PROGRAMA PROYECTO ACCIONES

QU SE DEBE CMO SE VA
A TRAVS DE QUE?
HACER? A HACER?

Principios, pro- Especificacin Actores responsables, asignaciones presupuestales, crono-

blema a enfren- de las lneas gramas para el cumplimiento de una de las lneas del plan.

tar, objetivos y de accin, mo-

delineacin de mentos y recur-

las rutas de ac- sos logsticos e

cin. instrumentos

de poltica.

PREDICCIN DECISIN ACCIN

En el nivel estratgico se identifican los mltiples escenarios que el


espacio de poltica pblica y el problema socialmente relevante
generan para, con base en ello, identificar qu se debe hacer, es
decir, definir los principios y rutas de accin que orientarn todo el
proceso con el que se pretende solucionar el problema de poltica.

En el nivel de planeacin se toman las decisiones sobre el cmo, lo


que se debe hacer, es decir, es el momento en que se aterriza la ruta
de accin de la poltica en tiempos, lugares, instrumentos y
actuaciones especficas. Este nivel es el lugar para pensar el marco
de gobernanza que va a regir la implementacin de la poltica y la
forma como va a ser coordinado.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

59
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Los otros dos niveles tienen como finalidad aterrizar las decisiones al
plano de la accin. El nivel de programacin busca organizar las
actividades y definir los recursos a travs de los cuales se va a
desarrollar algn componente especfico de la poltica pblica. As,
un programa busca definir los actores implementadores y sus
responsabilidades, de acuerdo al componente y las herramientas
con que contara, as como la cabeza de direccin y, claro est, la
forma de ejecucin de los instrumentos de poltica pblica
seleccionados en la planeacin.

4.5 Gobernabilidad y gobernanza

Hay que tener en claro que la poltica pblica no se administra, se


gobierna. Por ende, no se puede pensar en esta simplemente como
una rutina de pasos a ejecutar para desarrollar un plan de accin
gubernamental, sino que se debe considerar, al tiempo, la estructura
de gobierno que la soporta y la lleva a cabo. As, para una mejor
comprensin de la poltica pblica, es necesario entender los
conceptos de gobernanza y gobernabilidad Hufty (2008)
comprende la poltica pblica como resultado del orden social que
se establece alrededor de la misma y propone que es necesario,
para mejorar su entendimiento, pasar de una idea de gobierno a
una de gobernanza. Esto porque, al sacar el objeto de estudio de la
esfera gubernamental y pasarlo a lo pblico, se entiende que la
capacidad de gobernar ya no es un asunto de movilizacin de
recursos por parte del gobierno, sino es cuestin de la adecuada
articulacin de los actores pblicos y privados para el desarrollo de
la poltica.

En este contexto, es pertinente diferenciar entre los conceptos de


gobernabilidad y gobernanza que muy comnmente son
confundidos tanto en la literatura como en la prctica de la poltica
pblica. Para Aguilar (2007), los dos conceptos estn pro-
fundamente relacionados pero son diferenciables.

Gobernabilidad est asociado exclusivamente a la esfera


gubernamental, se refiere a condiciones y comportamientos del
gobierno, en el cmo un gobierno bien equipado con los recursos y

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

60
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

poderes asociados es capaz de dirigir la sociedad (Aguilar, 2007). La


gobernabilidad, por lo tanto, se asocia a la capacidad que tiene el
gobierno de implementar sus decisiones, de imponerlas a una
sociedad que requiere y demanda un orden.

Por su parte, la gobernanza se entiende como la organizacin


establecida para administrar una red social configurada con un
propsito especfico (Williamson, 1991, 2005). Es el proceso en el que
se define la direccin y la forma de organizacin para cumplir los
objetivos de la poltica y ya no es obra exclusiva del gobierno,
considerado un actor nico o dominante, sino que es resultado de
la deliberacin conjunta entre el gobierno y los distintos actores
sociales, privados y polticos que se encuentran en el espacio de la
poltica pblica (Aguilar, 2007, p. 8). Es decir, al momento de
gobernar la poltica pblica, el gobernante se apoya en una
estructura de interaccin con actores, tanto dentro como fuera de
su control jerrquico, para una accin conjunta.

Este es un proceso de direccin que depende de la correcta


articulacin entre el gobierno y la sociedad, de la forma como
interactan y donde se reconoce que el gobierno no cuenta con
todos los recursos suficientes para gobernar de manera adecuada
la sociedad, por lo que requiere del apoyo y acompaamiento de
distintos agentes que le suministran los insumos faltantes para cumplir
con su labor. As, la capacidad de gobernar se entiende en funcin
de interacciones recurso-dependientes que se originan en el
proceso de direccin del Estado y que se expresan a travs de las
polticas pblicas.

Una diferencia sustancial entre los dos enfoques, el de


gobernabilidad y el de gobernanza, es que mientras en el primero la
coordinacin requerida y la capacidad de control se ejercen sobre
actores bajo una estructura jerrquica definida (al interior del
gobierno), en el segundo se demanda una coordinacin y
cooperacin de actores por fuera del control jerrquico del
gobierno; interacciones horizontales ms que verticales.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

61
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Lo anterior implica que cuando se habla de gobernanza se


reconoce una necesidad gubernamental de buscar y usar mltiples
estrategias que combinen formas tanto voluntarias como
obligatorias de interaccin y adaptacin mutua, para que los
actores sociales, los gobernantes y aquellos que implementan las
acciones de poltica puedan actuar de forma coordinada y
conjunta (Hoppe, 2010). Es decir, contar con las adecuadas reglas
de juego para la interaccin entre los actores.

Entendida de ese modo, la gobernanza es una compleja estructura


que se compone de: (i) los actores estratgicos, como agentes de
cambio; (ii) los espacios de relacin, que son los lugares de
consolidacin de la interaccin; (iii) las normas, entendidas como
arreglos sociales y (iv) los procesos de intercambio, que son la ma-
terializacin de la red e introducen la dinmica a la estructura de
gobierno (Caldern & Santander, 2012; Hufty, 2008). Esta
composicin refleja una importante innovacin en la unidad de
anlisis de las polticas pblicas: ya no son las decisiones de los
agentes sino sus espacios y dinmicas de intercambio donde est la
atencin.

4.6 Introduccin al ciclo de las polticas pblicas

El estudio cientfico de las polticas pblicas ha llevado a que su


anlisis sea considerado una disciplina aplicada de las ciencias
sociales, con herramientas y mtodos de investigacin
multidisciplinarios diseados para producir, transformar, evaluar
crticamente y comunicar informacin polticamente relevante. Esta
informacin se obtiene indagando sobre las causas, consecuencias
y dinmicas de las polticas pblicas (Dunn, 2008; Lasswell, 1948;
Meny a& Thoenig, 1992).

De acuerdo con Dye (1987) los tipos tradicionales de anlisis de


poltica pblica se pueden tipificar en dos grandes grupos:

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

62
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

- Anlisis centrado en el efecto del juego poltico: Quin


domina, controla y se beneficia de la poltica pblica, cmo
afecta y se forma dentro de la dinmica poltica?

- Anlisis centrado en el ciclo y el proceso: Una imagen de la


actividad decisional alrededor de la construccin de la
poltica pblica.

Para un estudio del Estado en accin se requiere una


combinacin de los dos tipos anteriores. Dentro del presente texto se
ha introducido el enfoque de gobernanza como la base analtica
que sirve para entender la estructura de gobierno que existe
alrededor del proceso de formacin de una poltica pblica. Se
entiende por esto estudiar las dinmicas y espacios de interaccin
que se dan entre el gobierno y los actores del espacio de la poltica,
las normas que los rigen y por supuesto, las caractersticas de los
actores que los llevan a jugar un rol importante durante la formacin
de la poltica. Aunque se entiende en su complejidad, para estudiar
la poltica se requiere un mecanismo prctico de interpretacin.

Como se observa, realmente la unidad de anlisis no es en s la


poltica pblica sino, ms bien, su proceso integral. Por lo tanto,
dada la complejidad del anlisis y la necesidad de un orden para
enfrentar tan dispendiosa tarea, se requiere lo que se podra
considerar un centro gravitacional, que permita simplificar, a la vez
que se da una estructura analtica al estudio de la poltica pblica.
Para esto, el anlisis se soporta en el modelo de ciclo de la poltica
pblica, que permite acercarnos de una manera prctica a las
dinmicas de formacin.

Figura 3 Ciclo de una poltica pblica

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

63
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

El modelo del ciclo de la poltica pblica es un dispositivo analtico


que sugiere que la poltica es un proceso que se desarrolla por fases
(Aguilar, 2003; Dunn, 2008; Molina, 2002; Roth, 2002). Esta
concepcin permite comprender la poltica pblica mediante sus
distintos momentos de formacin por medio de fases
interdependientes de definicin de la agenda, formulacin,
implementacin y evaluacin, como se observa en la figura 3.

Esta herramienta analtica surge de las races del propio enfoque


racionalista de la ciencia de la poltica. Se ha conocido como el de
libro de texto, haciendo alusin a la predominancia que en este
tipo de libros de formacin ha tenido el modelo del ciclo de la
poltica pblica, pero que no logra salir de ese espacio como una
verdadera herramienta de la comprensin de las dinmicas que
dan forma a las polticas pblicas en la vida real.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

64
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Las crticas al modelo, como las planteadas por Sabatier (2007), se


basan principalmente en que el ciclo de la poltica pretende
explicar y expresar la poltica pblica como un rgido proceso
continuo, donde cada fase precede a la siguiente. De acuerdo con
esas crticas, cuando la poltica pblica se expresa de esa forma no
se permite en-tender su verdadera complejidad, ni identificar las
formas de interaccin y las fuerzas polticas que le dan forma, mucho
menos que las acciones que se consideran exclusivas de una de las
fases no se puedan realizar en otro momento de la formacin de la
poltica.

Al igual que Parsons (2007), se considera en este libro que las crticas
al modelo del ciclo y su poca capacidad de explicar las dinmicas
de formacin de la poltica son vlidas y que tenerlo como el pilar
de la explicacin de cmo se comporta una poltica pblica no es
lo ideal.

Sin embargo, tambin se concuerda con Parsons (2007) que a pesar


de eso, el modelo cumple con un valioso papel y es el de ordenar
algo extremadamente complejo. El ciclo de la poltica pblica
como cualquier otro modelo tiene como objetivo ordenar la
realidad para que esta pueda ser interpretada y en esta funcin el
modelo simplifica la poltica pblica de una manera que resulta
prctica para su estudio.

Para entender mejor su utilidad, es necesario reconocer cules


propsitos persigue este modelo. De acuerdo con Dunn (2008), este
mtodo analtico busca responder cinco cuestiones relevantes que
constituyen los componentes informacionales de la construccin de
una poltica pblica (rectngulos en la figura 5, a travs de los
procedimientos analticos presentados como valos en la misma
figura), generando conocimiento relevante acerca de los aspectos
de poltica como el desempeo de la misma, los resultados que se
esperan, la opcin de poltica adecuada y sus resultados
observados, tal como se muestra en la figura 4.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

65
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Figura 4 Mtodos integrados de anlisis del ciclo de una poltica


pblica

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

66
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Figura 5 Cuestiones relevantes para el anlisis del ciclo de una


poltica pblica

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

67
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Este tipo de aproximacin tambin es reconocida por ser un anlisis


de poltica pblica enfocado al problema, que considera que el
quehacer de poltica gravita en torno a la estructuracin del
mismo, al cual la sociedad le reclama atencin por parte del
gobierno.

Para completar la primera parte del libro, en este captulo se ha


establecido una definicin de trabajo de poltica pblica, se ha
aclarado la diferencia con otros concep-tos similares y se ha
introducido el ciclo de las polticas pblicas. Como se propuso en la
introduccin general, este captulo es fundamental para que el
lector pueda abor-dar la siguiente parte de la obra con claridad en
los conceptos bsicos y su alcance. En los siguientes captulos se
har una descripcin detallada sobre cada una de las cuatro fases
de poltica pblica que hacen parte del proceso de las polticas
pblicas.

REFERENCIAS

- Aguilar, L. (2003). Estudio Introductorio. In L. F. Aguilar (Ed.),


Problemas polticos y Agenda de Gobierno.

- Aguilar, L. (2007). El aporte de la Poltica Pblica y de la Nueva


Gestin Pblica a la gober-nanza. Revista del CLAD Reforma y
Democracia.

- Brzel, T. (1997). Qu tienen de especial los Policy Networks?


Explorando el concepto y su utilidad para el estudio de la
gobernacin europea. Florencia. Italia.

- Cruz, J. (2009). Gerencia pblica en Colombia, haciendo


nfasis en el actual Gobierno.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

68
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

- Dunn, W. (2008). Public Policy Analysis: An Introduction (4ta


ed.). United States: Prentice Hall

- Dye, T. (1987). Understanding Public Policy. Prentice Hall.

- Fernndez-Ballesteros, R. (1996). Evaluacin de Programas:


Una gua prctica en mbitos sociales, educativos y de salud.
Madrid: Editorial Sntesis.

- Fondo Monetario Internacional (FMI). (2007). Manual de


transparencia fiscal. FMI (Ed.)

- Fraser, N. (1997). Pensando de nuevo la Esfera Pblica. Una


contribucin a la crtica de las democracias existentes. En U.
d. l. Andes (Ed.), Justitia Interrupta: Reflexiones crticas desde
la posicin postsocialista (pp. 93 - 133). Bogot: Siglo de
Hombres Editores.

- Gonzlez, J. (1998). Amartya Sen y la Eleccin Social.


Cuadernos de Economa, XVII(29), 163 - 184.

- Hoppe, R. (2010). The Governace of problems: Puzzling,


powering, participation. Bristol: The Policy Press University of
Bristol

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

69
OEA EDUCACIN
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

EXAMEN DEL MDULO

La Nueva Gestin Pblica: Polticas Pblicas

1. Explique la evolucin conceptual y tendencias de la Gestin


Pblica.

2. Explique que busca satisfacer el modelo de la nueva Gestin


Pblica (NGP).

3. Identifique cuales son los tipos de sistemas que existen en la


gestin Pblica.

4. Sustente la relacin entre el Estado y las polticas pblicas.

5. Explique los procesos de polticas pblicas dentro de la


administracin y la gestin pblica.

6. Describa cuales son los componentes de una poltica pblica.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

70