Primerainfancia GG 35

Investigacin para el
desarrollo en el Per
Once balances
investigacin para el desarrollo
en el Per
Once balances
investigacin para el desarrollo
en el Per
Once balances
Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE)
Av. Grau 915, Barranco, Lima 4, Per
Apartado postal 18-0572, Lima 18
Telfono: 247-9988
www.grade.org.pe
Esta publicacin cuenta con una Licencia Creative Commons Atribucin-NoComercial 4.0 Internacional.
Esta publicacin, y la investigacin en la que se sostiene, se llevaron a cabo gracias a la subvencin del
Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo, Canad, en el marco de la Iniciativa Think
Tank. Asimismo, la investigacin recibi financiamiento complementario de la Fundacin Ford.
Lima, diciembre del 2016

Impreso en el Per
750 ejemplares
Las opiniones y recomendaciones vertidas en este documento son responsabilidad de sus autores y no
representan necesariamente los puntos de vista de GRADE ni de las instituciones auspiciadoras.
Director de Investigacin: Santiago Cueto

Asistente de edicin: Diana Balczar
Correccin de estilo: Roco Moscoso
Diseo de cartula: Judith Venegas
Fotografas de cartula de nios: Sebastin Castaeda/Nios del Milenio
Diagramacin: Amaur Valls M.
Impresin: Impresiones y Ediciones Arteta E.I.R.L.
Cajamarca 239-C, Barranco, Lima, Per. Telfonos: 247-4305 / 265-5146
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per: 2016-17172

ISBN: 978-9972-615-97-9
CENDOC / GRADE
GRADE
Investigacin para el desarrollo en el Per. Once balances. Lima: GRADE, 2016.
EDUCACIN, RENDIMIENTO ESCOLAR, PRIMERA INFANCIA, PROGRAMAS

SOCIALES, VIOLENCIA DOMSTICA, DOCENTES, MINERA, MONTAAS,
CAMBIOS CLIMTICOS, NORMAS SOCIALES, COMPORTAMIENTO, PER
Contenido
Presentacin y reconocimientos 9
Miguel Jaramillo
Prlogo 11
Javier Escobal
Abreviaciones 19
1. El contexto importa: reflexiones acerca de cmo
los contextos y la composicin escolar afectan
el rendimiento y la experiencia educativa de los
estudiantes 27
Mara Balarin
2. Inequidades en la educacin 55
Santiago Cueto, Alejandra Miranda y Mara Cristina Vsquez
3. El efecto del nivel socioeconmico en el
rendimiento de los estudiantes peruanos:
un balance de los ltimos 15 aos 109
Juan Len y Yessenia Collahua
4. Atencin y educacin de la primera infancia en el
Per: avances y retos pendientes 163
Gabriela Guerrero y Flavia Demarini
5. Diez aos Juntos: un balance de la investigacin
del impacto del programa de transferencias
condicionadas del Per sobre el capital humano 207
Alan Snchez y Mara Gracia Rodrguez
6. Algunas reflexiones sobre los programas
alimentarios y nutricionales: cambios y retos
durante la ltima dcada 251
Lorena Alczar
7. Magnitudes, determinantes y consecuencias de
la violencia infantil en los hogares: balance de
investigacin y de las intervenciones existentes 297
Martn Benavides y Jimena Stuart
8. La carrera docente en el Per 353
Juan Jos Daz y Hugo opo
9. Minera, Estado y comunidades: cambios
institucionales en el ltimo ciclo de expansin
extractiva en el Per. Un balance de investigacin 403
Gerardo Damonte
10. Cambio global, alta montaa y adaptacin:
una aproximacin social y geogrfica 445
Manuel Glave y Karla Vergara
11. Instituciones, normas sociales y comportamiento 509
Miguel Jaramillo
Notas sobre los autores 557
Presentacin y reconocimientos
Este libro recoge las ponencias presentadas en la conferencia Avances

Recientes en la Investigacin y Polticas para el Desarrollo, que, con ocasin
de nuestro 35 aniversario, se realiz en Lima entre el 25 y 26 de noviembre
del 2015. Para este evento buscamos reunir a acadmicos, profesionales
vinculados a la formulacin y ejecucin de polticas pblicas, e investigadores
de nuestra casa.
Las presentaciones estuvieron a cargo de nuestros investigadores.
Participaron como comentaristas Beatriz Or (Universidad Rodrguez de
Montoya), Cesar Bazn (Innovacin para el Desarrollo-i4d), Liliana Miranda
(directora de la Unidad de Medicin de la Calidad Educativa del Ministerio
de Educacin, Minedu), Csar Guadalupe (Centro de Investigacin de
la Universidad del Pacfico, CIUP), Gerardo Castillo (Societas), Norma
Vidal (viceministra del Ministerio de Inclusin y Desarrollo Social), lvaro
Monge (Macroconsult), Jorge Arruntegui (director de Desarrollo Docente
del Minedu) y Oswaldo Molina (CIUP). Asimismo, participaron en una
mesa de dilogo sobre investigacin y polticas Juan Pablo Silva (viceministro
del Minedu), Carolina Trivelli (Plataforma de Dinero Electrnico de la
Asociacin de Bancos del Per y exministra de Desarrollo e Inclusin
Social) y Carolina Robino (Centro Internacional de Investigacin para
el Desarrollo de Canad, IDRC). A todos ellos nuestro agradecimiento
por sus comentarios, que junto con los del pblico asistente y de revisores
annimos, nos permitieron mejorar significativamente los captulos que
ahora les ofrecemos en su versin final.
Tanto la conferencia como esta publicacin han sido posibles gracias
a generosos aportes del IDRC mediante su Iniciativa Centros de
10 Miguel Jaramillo
Pensamiento y la Fundacin Ford. Nuestra relacin institucional con

estas organizaciones antecede el apoyo a este evento y, a lo largo del tiempo,
nos ha permitido desarrollar numerosas investigaciones tanto en las reas
cubiertas por los balances que aqu presentamos como en otras. Por esto les
estamos muy agradecidos.
Asimismo, queremos reconocer a diversas personas que han contribuido
de manera notable al desarrollo de nuestra institucin a lo largo de los 35 aos
que celebramos con esta publicacin. Va, entonces, nuestro agradecimiento
a nuestros fundadores, Claudio Herzka, Hlan Jaworski y Francisco Sagasti;
a nuestros exdirectores, Gonzalo Garland, Carlos Paredes, Patricia Arregui,
Alberto Pasc-Font, Jaime Saavedra, Santiago Cueto y Martn Benavides; a
Javier Escobal, quien integr varios comits directivos; y a Ignacio Franco,
nuestro gerente durante las ltimas poco ms de dos dcadas. Asimismo,
a lo largo de nuestra vida institucional muchos investigadores han pasado
por GRADE, para luego desempearse en otras esferas del sector privado o
pblico; a ellos tambin nuestro agradecimiento.
Finalmente, el trabajo de investigacin es siempre colaborativo, sea
mediante proyectos conjuntos o porque lo nuevo siempre se alimenta de lo
ya avanzado por otros colegas. Por ello, agradecemos a los investigadores e
instituciones de investigacin que comparten con nosotros tanto nuestra
actividad como el afn de contribuir al desarrollo del pas. Lo logrado en estos
aos nos alienta a enfrentar los nuevos retos y renovar nuestro compromiso
con la investigacin rigurosa y relevante.
Miguel Jaramillo
Director ejecutivo de GRADE
Prlogo
GRADE 35 aos despus
Desde su fundacin en 1980, el Grupo de Anlisis para el Desarrollo

(GRADE) ha buscado promover la investigacin econmica y social relevante
para las polticas pblicas del Per y de Amrica Latina.
A lo largo de su existencia, los nfasis temticos han cambiado: desde
los estudios sobre polticas en ciencia y tecnologa, relaciones comerciales
y de cooperacin internacional que dominaron la agenda de GRADE
a inicios de la dcada de 1980, pasando por la investigacin en temas
macroeconmicos y la discusin sobre perspectivas de desarrollo de largo
plazo que ganaron espacio en la segunda mitad de esa misma dcada,
hasta la emergencia de temas sectoriales, sociales y medioambientales que
han dominado la agenda de investigacin de las ltimas dos dcadas. A
pesar de estos giros temticos, GRADE ha logrado combinar la aspiracin
por la excelencia acadmica, desde distintas perspectivas metodolgicas y
disciplinarias, con la bsqueda de conocimiento til para propiciar el debate
de polticas pblicas basadas en evidencia.
Todos los estudios que aqu se presentan son un balance (estado del arte)
de la literatura reciente vinculada a los temas que se abordan. Cabe anotar
que en ningn caso se ha pretendido desarrollar una revisin sistemtica, lo
que no habra sido posible en muchos casos, dada la ausencia de suficientes
estudios como para garantizar el uso de criterios de seleccin estrictos. Ms
bien, los trabajos son balances que se basan, en gran medida, en la capacidad
crtica y conocimiento de los autores.
Este libro contiene 11 textos que pueden ser considerados como una
muestra representativa de la produccin acadmica reciente de GRADE.
Desde la Antropologa, la Economa, la Historia, la Sociologa y la Psicologa,
12 Javier Escobal
los ensayos que aqu se presentan muestran que, para propiciar un debate
informado sobre alternativas de poltica pblica, se requiere entender el
contexto poltico, social, econmico, cultural, ambiental e institucional en
el que opera la poltica. Varios de los estudios dan cuenta de cmo contextos
heterogneos pueden generar impactos diferenciados de una misma poltica.
Al mismo tiempo, los distintos estudios muestran que las polticas requeridas
tpicamente involucran estrategias que van ms all del sector objeto de
anlisis, por lo que para enfrentar el problema que les ocupa se requieren
estrategias intersectoriales articuladas.
El estudio de Mara Balarin da cuenta de cmo la interaccin entre
actores y contextos culturales, sociales e institucionales puede afectar
sustantivamente el rendimiento educativo de los estudiantes. Del mismo
modo, el trabajo de Santiago Cueto, Alejandra Miranda y Mara Cristina
Vsquez visibiliza las brechas de gnero, etnicidad, pobreza y discapacidad
existentes en al acceso, el rendimiento y las oportunidades de aprendizaje de
los estudiantes, as como las limitaciones de los marcos legales e institucionales
actuales para cerrar estas brechas. En ese contexto, la necesidad de aplicar
polticas compensatorias para aquellas escuelas que concentran a alumnos
con caractersticas vulnerables debe ser atendida.
Juan Len y Yessenia Collahua caracterizan la relacin entre nivel
socioeconmico de las familias y rendimiento acadmico de los estudiantes
a partir de un metaanlisis que seala, una vez ms, que los impactos son
heterogneos. Importa no solo el efecto del nivel socioeconmico del
estudiante, sino adems el nivel socioeconmico del contexto lase de la
escuela en el que estudia.
A partir de la evidencia nacional e internacional, Gabriela Guerrero y
Flavia Demarini evalan los principales programas de atencin a la primera
infancia. Junto con resaltar la importancia de esta etapa como prioridad
de poltica para el desarrollo ptimo de los nios en las dimensiones de
nutricin, salud, y desarrollo cognitivo y socioemocional, alerta sobre los
efectos diferenciados y acumulativos de los programas en distintos grupos
de edad, en particular de 0 a 2 aos y de 3 a 5 aos.
Prlogo 13
Alan Snchez y Mara Gracia Rodrguez hacen un balance de las

investigaciones que han buscado evaluar el impacto de las transferencias
condicionadas (Juntos) sobre distintas dimensiones del bienestar de los nios,
como salud, nutricin, educacin y trabajo infantil. Aqu tambin el contexto
importa, en particular la edad de la primera exposicin. El documento
resalta de qu manera intervenciones como la que se resea, aunque tienen
resultados positivos indudables, alcanzaran un mayor impacto si formaran
parte de estrategias articuladas.
Por su parte, Lorena Alczar analiza los distintos estudios que han
buscado evaluar la situacin de los programas alimentarios y nutricionales en
el Per, dando cuenta de su reducida eficacia cuando se ignora la articulacin
intersectorial. As, el hecho de aceptar que la desnutricin infantil es un
problema multicausal, y que la importancia de los factores es diferente en
distintos contextos, lleva a reconocer que las intervenciones en este campo
requieren ser desplegadas de manera articulada, pues de este modo responden
mejor a las diferentes realidades del pas.
Martn Benavides y Jimena Stuart hacen un balance de la investigacin
relacionada con la violencia infantil y las polticas y programas que buscan
enfrentarla. La identificacin de los factores de riesgo resaltados por la
literatura hace evidente que solo estrategias mltiples y articuladas tienen
la posibilidad de reducir este problema.
Del mismo modo, el trabajo de Juan Jos Daz y Hugo opo muestra
la importancia de los distintos contextos en los que operan los docentes en el
Per. Por ejemplo, la dinmica del recambio generacional en el sector pblico
contrasta con la del privado, lo que sugiere la necesidad de aplicar polticas
complementarias adecuadas a estas diferencias. Asimismo, el estudio analiza
la carrera docente, sin dejar de reconocer que los avances en los otros pilares
de la poltica educativa la mejora en las condiciones para el aprendizaje
de los estudiantes y en la gestin educativa, y la recuperacin y mejora de la
infraestructura educativa son elementos complementarios indispensables.
Gerardo Damonte estudia los cambios polticos e institucionales en la
minera y cmo estos pueden explicar la conflictividad vigente. La literatura
14 Javier Escobal
reseada revela claramente que actores e instituciones interactan en distintos

contextos, generando un cambio institucional desigual y fragmentado.
Al mismo tiempo, los estudios reseados muestran las caractersticas
proextractivas de la institucionalidad estatal actual y las limitaciones de
dicha institucionalidad para afrontar polticas de redistribucin de la renta
minera y planificacin territorial.
Manuel Glave y Karla Vergara evalan la literatura que estudia los
impactos del cambio climtico en los ecosistemas de montaa del Per,
y los retos que enfrentan las polticas pblicas para lograr una adaptacin
efectiva respecto a esas modificaciones. El estudio da cuenta del reto de
tomar en cuenta la heterogeneidad de los contextos fsicos y sociales para
generar polticas efectivas.
Finalmente, el trabajo de Miguel Jaramillo evala la literatura sobre
marcos institucionales, normas sociales y comportamiento econmico,
resaltando, una vez ms, de qu manera actores e instituciones interactan
en distintos contextos. En particular, el estudio resalta el poder que tienen
los sistemas de incentivos, penalidades y mecanismos de rendicin de cuentas
para moldear las respuestas de los agentes econmicos frente a las normas
y las polticas pblicas.
Como se hace evidente, ms all de la diversidad temtica de estos
estudios, todos comparten una aproximacin analtica, que se aleja de los
impactos promedio para dar cuenta de los impactos diferenciados que se
pueden observar cuando se toman en cuenta las particularidades de cada
contexto. Asimismo, la totalidad de los estudios resalta la necesidad de aplicar
visiones ms amplias que la sectorial para enfrentar los problemas que los
ocupan, lo que evidencia que la interaccin entre actores e instituciones
y contextos es crucial para propiciar el debate acerca de mejores polticas
pblicas basadas en evidencia.
En octubre del 2016, GRADE obtuvo el premio Poder 2016 al think
tank del ao. El jurado resalt tres criterios para otorgarnos dicho premio:
nuestra apuesta por apoyar la implementacin de mejores polticas de
educacin en un contexto de relevancia del tema educativo en el debate
Prlogo 15
pblico; nuestra apuesta por mejorar los niveles de comunicacin de la

investigacin; y nuestro esfuerzo por mejorar las metodologas de evaluacin
de polticas pblicas para contar con evidencia del impacto que estas
generan y por llevar este conocimiento fuera del Per, lo que convierte a
nuestra institucin en un think tank con relevancia a nivel internacional.
Este reconocimiento se une a otro reciente del Programa de Think Tanks y
Sociedad Civil de la Universidad de Pennsylvania, en el que, por sexto ao
consecutivo, se reconoci a GRADE como uno de los mejores think tanks
vinculados a polticas sociales en el mundo. Estos reconocimientos generan
en nosotros un mayor compromiso.
En este contexto, los estudios que aqu se presentan buscan continuar
satisfaciendo la demanda de conocimiento que propicie un debate ms
informado acerca de la poltica pblica en el pas. Esta discusin debe
partir por reconocer la complejidad de los temas; la existencia de impactos
heterogneos en contextos polticos, sociales, econmicos, culturales,
institucionales y medioambientales diversos; as como la necesidad de
desplegar acciones de poltica articuladas para hacer frente a los distintos
retos.
Ubicarse en el espacio de la investigacin dirigida a la bsqueda de
conocimiento til para propiciar el debate de polticas pblicas basadas en
evidencia no est exento de riesgo. La crtica tpica es que se puede caer en
el empirismo trivial. En GRADE somos plenamente conscientes de que, tal
como lo seala Pawson (2012: 340), [] la evidencia, ya sea nueva o vieja,
nunca hablar por s sola. Entre al empirismo y la demanda por una teora
del desarrollo se ubica lo que Merton (1968: 39) denomin teoras de alcance
medio: [] teoras que se encuentran a mitad de camino entre esas hiptesis
de trabajo menores pero necesarias que se producen abundantemente durante
las diarias rutinas de la investigacin y los esfuerzos sistemticos totalizadores
por desarrollar una teora unificada que explicara todas las uniformidades
observadas de la conducta, la organizacin y los cambios sociales.
En GRADE esperamos, justamente, contribuir a la construccin de
teoras de alcance medio que permitan develar las cajas negras implcitas en
16 Javier Escobal
las evaluaciones de impacto de las polticas y programas. Este conjunto de

textos es, precisamente, un paso adelante en ese esfuerzo.
Javier Escobal
Investigador principal de GRADE
Prlogo 17
Referencias bibliogrficas
Merton, Robert (1968). Social theory and social structure. Tercera edicin.
New York: Free Press.
Pawson, Ray (2002). Evidence-based policy: the promise of realist synthesis.

Evaluation, 8(3), 340-358.
Abreviaciones
AbE Adaptacin con base en ecosistemas

ACC Adaptacin al cambio climtico
ACCIH Proyecto de Adaptacin al Cambio Climtico y Reduccin
del Riesgo de Desastres en Ica y Huancavelica
AEPI Atencin y educacin de la primera infancia
Agro Rural Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural
Amicaf Proyecto Anlisis y Mapeo de Impactos del Cambio Climtico
para la Adaptacin y Seguridad Alimentaria
ANA Autoridad Nacional del Agua
ASPI Asistentes de soporte pedaggico intercultural
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
BMUB Ministerio Federal de Medio Ambiente, Proteccin de la
Naturaleza, Obras Pblicas y Seguridad Nuclear del Gobierno
Alemn (por sus siglas en alemn)
CAE Comit de alimentacin escolar
CAN Comunidad Andina
CC Comit de compra
CDN Convencin de los Derechos del Nio
CEBE Centros de educacin bsica especial
CEI Centro educativo inicial
Cedapp Centro de Desarrollo y Asesora Psicosocial
Cedaw Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de
Discriminacin Contra la Mujer (por sus siglas en ingls)
Cedemunep Centro de Desarrollo de la Mujer Negra Peruana
20 Investigacin para el desarrollo en el Per. Once balances
CEM Centro de Emergencia Mujer

Cenan Centro Nacional de Alimentacin y Nutricin
Cesip Centro de Estudios Sociales y Publicaciones
Cetpro Centro de educacin tcnico-productiva
CHS Capital Humano y Social Alternativo
CIES Consorcio de Investigacin Econmica y Social
CIUP Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico
CLASS Sistema de Calificacin para la Evaluacin en el Aula (por sus
siglas en ingls)
CMNUCC Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio
Climtico
CNCC Comisin Nacional de Cambio Climtico
CNE Consejo Nacional de Educacin
Conam Consejo Nacional del Ambiente (incorporado al Minam desde
el 2008)
Concytec Consejo Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin
Tecnolgica
Coneaces Consejo de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la
Calidad de la Educacin Superior no Universitaria
Coneau Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria
COP Conferencia de las Partes de la Convencin Marco de las
Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico
Cosude Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin
CP Comedor popular
Crecer Crecer con Calidad y Equidad en el Rendimiento
CRED [Control de] Crecimiento y Desarrollo
DCI Desnutricin crnica infantil
Demuna Defensora Municipal del Nio y el Adolescente
DFID Departamento de Desarrollo Internacional (por sus siglas en
ingls)
Digesa Direccin General de Salud Ambiental
DRE Direccin regional de educacin
Abreviaciones 21
DREM Direccin regional de minera

EBE Educacin bsica especial
EBR Educacin bsica regular
ECE Evaluacin censal de estudiantes
EDW Calentamiento dependiente de la elevacin (por sus siglas en
ingls)
EEPA Estudio Especializado sobre Poblacin Afroperuana
EI Educacin intercultural
EIA Estudio de impacto ambiental
EIB Educacin intercultural bilinge
EITI Iniciativa para la Transparencia de Recursos Extractivos (por
sus siglas en ingls)
ELI Evaluacin local integrada
Enaho Encuesta Nacional de Hogares
Enares Encuesta Nacional de Relaciones Sociales
ENCC Estrategia Nacional de Cambio Climtico
Endes Encuesta Nacional Demogrfica y de Salud Familiar
ERCC Estrategia Regional de Cambio Climtico
ESC ndice de estatus sociocultural
Escale Estadstica de la calidad educativa
FAO Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentacin (por sus siglas en ingls)
FMI Fondo Monetario Internacional
Fonam Fondo Nacional del Ambiente
Foncodes Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social
GEF Fondo para el Medioambiente Mundial (por sus siglas en ingls)
GEI Gases de efecto invernadero
GIRH Gestin integrada de recursos hdricos
GIZ Cooperacin Alemana al Desarrollo (por sus siglas en alemn)
GRD Gestin de riesgo de desastres
GRADE Grupo de Anlisis para el Desarrollo
Griccip Red Latinoamericana Gestin del Riesgo y Cambio Climtico
en la Inversin Pblica
GTTSACC Grupo de Trabajo Tcnico de Seguridad Alimentaria y Cambio

Climtico
HCB Hogares comunitarios de bienestar
IDRC International Development Research Centre
IEI Institucin educativa de inicial
IEP Instituto de Estudios Peruanos
IGP Instituto Geofsico del Per
IKI International Climate Initiative
IM Instituto de Montaa
IMACC Implementacin de medidas de adaptacin en cuencas
seleccionadas
iNDC Contribucin Prevista y Determinada a Nivel Nacional (por
sus siglas en ingls)
INEI Instituto Nacional de Estadstica e Informtica
Infant Instituto de Formacin para Adolescentes y Nios Trabajadores
Ingemmet Instituto Geolgico, Minero y Metalrgico
Inrena Instituto Nacional de Recursos Naturales
IPCC Panel Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climtico
(por sus siglas en ingls)
IPACC Proyecto Inversin Pblica y Adaptacin al Cambio Climtico
ISEC ndice del entorno socioeconmico y cultural de la escuela
ISP Instituto superior pedaggico
IST Instituto superior tecnolgico
ITERS Escala de calificacin del ambiente de la infancia temprana
ITDG Intermediate Technology Development Group (actualmente
Soluciones Prcticas)
Junaeb Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas de Chile
Juntos Programa Nacional de Apoyo Directo a los Ms Pobres
LAC Latinoamrica y el Caribe
LLECE Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de
la Educacin
Abreviaciones 23
Mecep Mejoramiento de la Calidad de la Educacin Peruana

MEF Ministerio de Economa y Finanzas
MEM Ministerio de Energa y Minas
META Mejor Educacin a travs de ms Tiempo en el Aula
Midis Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social
Mimdes Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (en el 2012 se
transform en el MIMP)
MIMP Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables
Minagri Ministerio de Agricultura y Riego
Minam Ministerio del Ambiente
Minedu Ministerio de Educacin
Minem Ministerio de Energa y Minas
Minsa Ministerio de Salud
MTC Ministerio de Transportes y Comunicaciones
NELS Estudio Longitudinal Nacional sobre Educacin (por sus siglas
en ingls)
NdM Nios del Milenio
NSE Nivel socioeconmico
OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos
OEFA Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental
OMS Organizacin Mundial de la Salud
ONU Organizacin de las Naciones Unidas
ONDS Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad
Osinerming Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera
PAAMCC Plan de Accin de Adaptacin y Mitigacin Frente al Cambio
Climtico
PACC Programa de Adaptacin al Cambio Climtico
Pacfo Programa de Complementacin Alimentaria para Grupos en
Mayor Riesgo
PAE Programas de alimentacin escolar
Paigruma Programa de Atencin Integral a Grupos de Madres y Padres
PAN Programa Articulado Nutricional
Panfar Programa de Alimentacin y Nutricin de la Familia en Alto

Riesgo
Pantbc Programa de Alimentacin y Nutricin para el Paciente con
Tuberculosis y Familia
PCA Programa de Complementacin Alimentaria
PCM Presidencia del Consejo de Ministros
PEAR Proyecto de Educacin de reas Rurales
PELA Programa de Educacin y Logros del Aprendizaje
PEN Proyecto Educativo Nacional
PIET Programa Integral de Educacin Temprana
Pietbaf Programa Integral de Estimulacin Temprana con Base en
la Familia
PIN Programa Integral Nutricional
PIP Proyecto de inversin pblica
PIRLS Estudio Internacional de Progreso en Comprensin Lectora
PISA Programa Internacional para la Evaluacin de Estudiantes
Plangracc-A Plan de Gestin de Riesgos y Adaptacin al Cambio Clim-
tico en el Sector Agrario
Planig Plan Nacional de Igualdad de Gnero
PMA Programa Mundial de Alimentos
PNAIA Plan Nacional de Accin por la Infancia y la Adolescencia
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
PNWW Programa Nacional Wawa Wasi
PPVT Test de vocabulario en imgenes Peabody (por sus siglas en
ingls)
PRAA Proyecto Regional Andino de Adaptacin al Cambio
Climtico/Adaptacin al impacto del retroceso acelerado
de glaciares en los Andes tropicales
Predes Centro de Estudios y Prevencin de Desastres
Abreviaciones 25
Pridi Proyecto Regional de Indicadores de Desarrollo Infantil

Proclim Programa de Fortalecimiento de las Capacidades Nacionales
para Manejar los Impactos del Cambio Climtico en el Per
Produce Ministerio de la Produccin
Proinversin Agencia de Promocin de la Inversin Privada
Pronaa Programa Nacional de Asistencia Alimentaria
Promudeh Ministerio de Promocin de la Mujer y del Desarrollo
Humano
Pronoei Programa no escolarizado de educacin inicial
PACC Programa de Adaptacin al Cambio Climtico
PTC Programa de transferencia condicionada
QW Qali Warma
RIM Remuneracin ntegra mensual
RSC Responsabilidad social corporativa
RPNYC Reserva Paisajstica Nor Yauyos Cochas
Saanee Servicios de Apoyo y Asesoramiento para la Atencin de
Necesidades Educativas Especiales
Sacmeq Consorcio del Este y Sur de frica para el Monitoreo de la
Calidad Educativa (por sus siglas en ingls)
SAF Servicio de Acompaamiento a Familias
SAT Sistema de Alerta Temprana
SCNCC Segunda Comunicacin Nacional de Cambio Climtico
SECCI Iniciativa de Energa Sostenible y Cambio Climtico
Senace Servicio Nacional de Certificacin Ambiental para las
Inversiones Sostenibles
Senamhi Servicio Nacional de Meteorologa e Hidrologa del Per
Serce Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo
Sernamp Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas por el Estado
SET Salas de educacin temprana
SGR Sistema de Gestin del Riesgo
SIAF Sistema Integrado de Administracin Financiera del MEF
SIT Sistema de Informacin Territorial
Simce Sistema de Medicin de la Calidad de la Educacin de Chile

SIS Seguro Integral de Salud
Sineace Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin
de la Calidad Educativa
Sisfoh Sistema de Focalizacin de Hogares
Snaina Sistema de Atencin Integral al Nio y Adolescente
SNIP Sistema Nacional de Inversin Pblica
SNOC Sistema Nacional de Observacin Climtica
Sunat Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria
SUP Sistema nico de Planilla
Tadepa Taller de Promocin Andina
Terce Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo
VdL Vaso de Leche
UGEL Unidad de gestin educativa local
UHT Leche ultrapasteurizada (por sus siglas en ingls)
UICN Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza
UMC Oficina de Medicin de la Calidad de los Aprendizajes
(anteriormente llamada Unidad de Medicin de la Calidad
Educativa)
Unesco Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la
Ciencia y la Cultura (por sus siglas en ingls)
Unicef Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (por sus siglas
en ingls)
UPP Unidad de Planeamiento y Planificacin del Minedu
USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
ZEE Zonificacin econmica ecolgica
Captulo 4
Atencin y educacin de la primera infancia
en el Per: avances y retos pendientes
Gabriela Guerrero y Flavia Demarini1
Resumen
Los primeros aos de vida son fundamentales. Sin embargo, no todos los
nios estn expuestos a experiencias tempranas que les permitan alcanzar su
mximo potencial de desarrollo. Cuando ingresan a la educacin primaria,
ya son evidentes las brechas en cuanto al nivel de desarrollo entre nios de
diferente nivel socioeconmico. Los programas de atencin y educacin de la
primera infancia (AEPI) tienen por objetivo promover el desarrollo ptimo
de los nios, brindndoles una atencin integral que abarca nutricin, higiene
y promocin del desarrollo cognitivo y socioafectivo; estos programas suelen
tener un efecto preventivo y compensador de las desigualdades educativas
y sociales.
Este texto revisa los principales modelos de AEPI a la luz de la evidencia
internacional y nacional disponible acerca de su efectividad. Durante las
ltimas dcadas, la AEPI ha progresado mucho en el pas. Destacan, como
aspectos positivos, el reconocimiento de la primera infancia como una
prioridad del Estado en varios documentos de poltica vigentes, as como el
incremento en las tasas de cobertura en educacin inicial, sobre todo en el
caso de nios de 4 y 5 aos, y el hecho de que esto se haya logrado sin que
actualmente se observen brechas de gnero.
1 Agradecemos el valioso apoyo de Miguel Figallo en el procesamiento de los datos del Censo Escolar y la
Encuesta Nacional de Hogares (Enaho) presentados en este captulo. Tambin agradecemos a Maribel
Cormack y Csar Vigo, con quienes tuvimos interesantes conversaciones sobre la historia de la educacin
inicial en el pas mientras escribamos este texto. Nuestro agradecimiento, asimismo, a los especialistas de la
Unidad de Planeamiento y Presupuesto (UPP) del Ministerio de Educacin (Minedu) que compartieron
con nosotras informacin actual sobre el proceso de reconversin de programas no escolarizados de
educacin inicial (Pronoei) a instituciones educativas de inicial (IEI) descrito al final de este captulo.
164 Gabriela Guerrero y Flavia Demarini
Para seguir mejorando, se propone la necesidad de hacer frente a tres

retos: la ampliacin del acceso a programas AEPI de calidad para nios de
0 a 2 aos, la mejora de la calidad de la oferta de educacin inicial para
nios de 3 a 5 aos, y la implementacin de un sistema de evaluacin del
desarrollo infantil a nivel nacional.
Introduccin
Los primeros aos de vida son fundamentales. Durante ese periodo, el

cerebro se desarrolla ms rpido que nunca y se estima que cada segundo se
forman 700 nuevas conexiones neuronales (Shonkoff y otros 2009). A los
3 aos de edad, el cerebro de un nio es dos veces ms activo que el de un
adulto (Brotherson 2009). Los dos factores crticos para el desarrollo del
cerebro de un nio son las experiencias tempranas, y la interaccin con el
ambiente fsico y social que lo rodea.
Sin embargo, no todos los nios2 estn expuestos a experiencias
tempranas que les permitan alcanzar su mximo potencial de desarrollo
durante esta etapa de su vida. Cuando ingresan a la educacin primaria, a los
6 aos, ya son evidentes las brechas en cuanto al nivel de desarrollo entre nios
de bajo nivel socioeconmico y sus pares de mejor nivel socioeconmico. La
evaluacin realizada por el Proyecto Regional de Indicadores de Desarrollo
Infantil (PRIDI)3 identifica que cuando un nio ubicado en el quintil ms
bajo del ndice de riqueza cumple 5 aos, su desarrollo est detrs del de sus
pares ubicados en el quintil ms alto por 2 meses en la dimensin cognitiva,
9 meses en la motricidad, y 16 meses en lenguaje y comunicacin (Verdisco
y otros 2015).
Estas diferencias tempranas, relacionadas con el nivel socioeconmico y
la estimulacin brindada por los padres en el hogar, se vuelven ms marcadas
2 Para facilitar la lectura del captulo, se usan las palabras nio o nios para referirse a nias y nios, sin que
esto constituya una omisin o discriminacin de gnero.
3 Proyecto financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en cuatro pases de la regin: Costa
Rica, Nicaragua, Paraguay y Per.
Atencin y educacin de la primera infancia en el Per: avances y retos pendientes 165
cuando los nios tienen experiencias tempranas de escolaridad (antes de la

primaria). La acumulacin de estas diferencias iniciales conduce a que los
nios tengan diversos niveles de preparacin para afrontar las demandas
escolares. Desde edades tempranas, se produce una brecha que empieza a
generar diferencias en el desarrollo ulterior de los nios (Myers 1992, Paris
y otros 2006).
Dado que los primeros aos de vida de los nios marcan su futuro, es
importante invertir en ellos para lograr un desarrollo integral. Los programas
o servicios orientados a promover el desarrollo infantil temprano ofrecen un
abanico amplio de formas de apoyo a los nios y sus familias en diferentes
reas: salud y nutricin por ejemplo, servicios de vacunacin, promocin
de la lactancia materna, suplementacin nutricional, entre otros,
proteccin social por ejemplo, programas de registro de nacimiento o
programas orientados a reducir el abuso infantil y la negligencia, bienestar
por ejemplo, programas de transferencias condicionadas, y aprendizaje
temprano y educacin por ejemplo, programas de crianza o programas
de educacin inicial (Britto, Yoshikawa y Boller 2011).
Este captulo est enfocado en los programas educativos orientados a la
primera infancia. Tal como seala la Unesco, el aprendizaje comienza desde
el nacimiento, y el componente educativo durante la primera infancia es
fundamental, dado su efecto preventivo y compensador de las dificultades de
aprendizaje y desarrollo, as como de las desigualdades educativas y sociales
(Unesco 2010: 27).
El objetivo de este captulo es brindar un panorama de la AEPI en el
Per, a partir de la revisin de los principales programas dirigidos a nios
menores de 6 aos. El captulo incluye una revisin de los principales
modelos de AEPI a la luz de la evidencia internacional y nacional disponible
acerca de su efectividad. Aunque la primera infancia involucra la etapa del
desarrollo que va desde el momento de la gestacin hasta la culminacin de
la educacin inicial agrupa a nios entre 0 y 6 aos de edad, el principal
foco de atencin de los programas de AEPI ha estado puesto en los aos
inmediatamente anteriores al ingreso a la educacin primaria 3 a 5 aos
de edad. Sin embargo, los programas para la infancia ms temprana 0

a 2 aos de edad son igualmente cruciales. Este captulo se enfoca en
ambos grupos de edad.
El texto est organizado en cuatro secciones, adems de la introduccin.
En la primera se revisan los principales modelos de atencin educativa a
la primera infancia y la evidencia internacional acerca de ellos. La segunda
presenta los principales programas educativos orientados a nios menores
de 6 aos en el pas y en la tercera se revisa la evidencia disponible acerca de
su efectividad. Finalmente, la seccin 4 ofrece las conclusiones del captulo,
as como recomendaciones de poltica orientadas a mejorar la educacin de
la primera infancia en el pas.
1. Modelos de AEPI4
Los programas de AEPI promueven el desarrollo ptimo de los nios. Para

lograr dicho fin, los atienden de manera integral, preocupndose por su
nutricin, higiene, desarrollo cognitivo, social y afectivo desde que nacen
hasta que ingresan a la escuela (Unesco 2006). Los programas de AEPI
se destinan a dos grupos de edad: los dirigidos a nios menores de 3 aos
y los dirigidos a nios de 3 a 6 aos, edad en la que suelen ingresar a la
educacin primaria.
Los programas dirigidos a nios menores de 3 aos pueden clasificarse
principalmente en dos tipos, segn su forma de entrega: a) programas basados
en centros y b) programas basados en el hogar (Myers 1993, Unesco 2006,
Engle y otros 2007).5
Los programas basados en centros se caracterizan por trabajar
directamente con los nios. Aqu se encuentran los centros de cuidado de
4 Esta seccin del captulo est basada en Guerrero y Len (2011).
5 Este acpite est enfocado en presentar los dos principales modelos de atencin para programas AEPI:
basados en centro y basados en el hogar. Cabe reconocer, sin embargo, que existen alternativas adicionales
de programas orientados a la primera infancia, como por ejemplo programas de educacin temprana a
travs de medios indirectos como la radio o la televisin. Su revisin escapa al foco de este captulo, que
est centrado en los modelos de atencin que han predominado en el pas.
menores, como, por ejemplo, las cunas. Los nios suelen estar organizados
en grupos segn algn criterio edad, por ejemplo y, por lo general, son
atendidos por profesionales de la educacin o de la salud. Los programas
basados en centros pueden ser formales (escolarizados) cuando son atendidos
por profesionales o no formales (no escolarizados), tambin llamados
comunitarios, cuando el cuidado y la atencin de los nios est a cargo
de una persona de la misma comunidad que no cuenta con formacin
profesional aunque en la mayora de los casos esta persona es supervisada
por un profesional. El trabajo con paraprofesionales o miembros de la
comunidad es menos costoso y tambin puede tener resultados positivos
(Peacock y otros 2013).
En el caso de los programas basados en el hogar, se trabaja directamente
con los padres buscando mejorar sus prcticas de crianza. Esto se logra
mediante visitas al hogar y/o sesiones grupales en algn centro
comunitario en las que los padres reciben informacin terica y prctica
que les permita enriquecer sus interacciones con sus hijos, de tal manera
que puedan brindarles una atencin adecuada y mejores oportunidades de
desarrollo. Es una oportunidad para involucrar a toda la familia, brindar un
servicio personalizado, permitir al visitante observar el ambiente y, de este
modo, reconocer las necesidades propias de la familia y crear un vnculo con
ella (McDonald, Moore y Goldfeld 2012). Algunas visitas pueden incluir
asesora en seguridad, provisin de materiales para usar con los nios o el
modelado de interacciones positivas con el nio por el visitador (Sweet y
Appelbaum 2004, Boller y otros 2010).
Generalmente, en esta modalidad los programas comienzan en la
etapa del embarazo y duran hasta que el nio tiene 2 aos, pero tambin se
pueden prolongar hasta los 5 o 6 aos de edad (Kotliarenco y otros 2010).
La frecuencia de las visitas o reuniones va a depender de las necesidades
de los nios y las familias, y puede variar entre una vez por semana y una
vez al mes. Esta modalidad puede ser llevada a cabo por un profesional de
la salud tradicionalmente enfermeras, un profesional de las ciencias
sociales como un psiclogo o trabajador social o una persona de la
comunidad no profesional capacitada para esa tarea. Este es un tema

controversial, pues los programas con ms efectividad son aquellos atendidos
por profesionales; sin embargo, los costos de estos trabajadores pueden ser
muy altos.
Los programas AEPI dirigidos a nios de 3 a 5 aos estn basados en
centros y se distinguen dos modalidades: programas formales o escolarizados
y programas no formales o no escolarizados. En la modalidad escolarizada
se ubican los modelos clsicos de atencin que pueden funcionar

en establecimientos especficos para tal fin o en aulas dentro de las
escuelas de educacin bsica. Esta modalidad de atencin est a cargo
de docentes y sus actividades se ajustan a un currculo, regulaciones y
orientaciones de carcter nacional. El tipo de atencin que se otorga
cubre generalmente reas relacionadas con necesidades bsicas, tales
como alimentacin, salud y cuidado fsico, junto con las propiamente
educativas (Unesco 2010: 30).
Por otro lado, los programas no escolarizados son:
Aquellos que se desarrollan en mbitos no escolarizados y tienen una

mayor flexibilidad en su organizacin y funcionamiento []. Estos
programas suelen ser ms variados y no necesariamente se ajustan a
una pauta curricular general, suelen estar a cargo de promotores o
voluntarios, agentes comunales, madres y padres, que generalmente
tienen estudios de primaria o secundaria. Estos agentes educativos
que son partcipes de la cultura, valores y costumbres del lugar donde
se desarrolla el programa, pueden brindar una atencin y educacin
culturalmente pertinente a los nios y nias, pero tambin se encuentran
situaciones de aculturizacin en las que se aplican modelos simplistas
que estn lejos de brindar una educacin inicial potente y actualizada.
Estas modalidades no formales se dirigen tambin de forma especial
a los grupos en situacin de desventaja y de zonas rurales o dispersas
(Unesco 2010: 30-31).
1.1. Evidencia internacional sobre la efectividad de esos modelos
Durante mucho tiempo, la principal fuente de evidencia acerca de la

efectividad de intervenciones en la primera infancia fueron estudios
provenientes de Estados Unidos, realizados con el fin de evaluar, utilizando
diseos experimentales o cuasi experimentales, programas emblemticos
basados en centros, tales como High Scope Perry Preschool, Abecedarian
Project, Head Start y Early Head Start.
Dichos estudios encontraron efectos positivos de estos programas
en diversas dimensiones del desarrollo y en los resultados educativos de
los beneficiarios. La evaluacin del programa Early Head Start encontr
mejoras tanto en el desarrollo cognitivo y de lenguaje de los nios como
en su desarrollo socioemocional (U. S. Department of Health and Human
Services 2002), mientras que la evaluacin del Abecedarian Project mostr
resultados positivos en el coeficiente intelectual de los participantes, siendo
mayor el efecto entre nios que provenan de hogares pobres y con padres
menos educados (Barnett 1995, Currie 2001). Respecto a la mejora en los
resultados educativos, la evaluacin de Head Start mostr un incremento
del rendimiento a largo plazo (Barnett 1995, Currie 2001), mientras que la
evaluacin de High Scope Perry Preschool encontr un efecto positivo en la
tasa de culminacin de secundaria (Schweinhart y otros 2005, Schweinhart
2007). Tambin se encontr una menor propensin a involucrarse en
conductas delictivas, especialmente en aquellos que participaron en este
programa durante sus primeros aos de vida (Schweinhart y otros 2005,
Schweinhart 2007).
Respecto a los programas de visitas domiciliarias, uno emblemtico es
el que empez en Jamaica en 1973 con el objetivo de ayudar a las madres
a promover el desarrollo de sus hijos. La intervencin ha sido evaluada
rigurosamente y ha tenido varios estudios de seguimiento para observar los
efectos del programa a largo plazo. La ltima evaluacin, realizada cuando los
beneficiarios tenan 22 aos, encontr que los nios que recibieron las visitas
mostraron mayor coeficiente intelectual, mejor rendimiento en pruebas de
matemtica y lectura, niveles ms altos de escolaridad, menores niveles de

depresin, menores niveles de conducta violenta e ingresos mensuales 25%
ms altos (Grantham-Mcgregor y Walker 2015).
Sweet y Appelbaum (2004) realizaron un metaanlisis de 60 programas
de visitas domiciliarias en Estados Unidos con el propsito de estudiar su
efectividad, y encontraron que los nios que participaron en estos programas
mostraron mejor desarrollo cognitivo y socioemocional que sus pares en el
grupo control. Sin embargo, los resultados acerca de qu caractersticas de
los programas estaban relacionadas con el tamao del efecto del programa
no fueron concluyentes.
En el contexto latinoamericano, existen varias experiencias de programas
de AEPI. Sin embargo, no todos han sido evaluados usando slidos diseos de
investigacin que permitan aislar el efecto del programa. Entre las evaluaciones
rigurosas disponibles, destaca la del programa Hogares Comunitarios de
Bienestar (HCB) en Colombia, que brindan atencin integral salud,
nutricin y educacin a nios de 0 a 6 aos de edad y sus familias, y estn
a cargo de una madre comunitaria que atiende a los nios en su propio
hogar. Usando una tcnica de emparejamiento, la evaluacin encontr efectos
positivos en el estado nutricional de los nios y en su desarrollo cognitivo.
Tambin encontr efectos de mediano plazo medidos como ganancias en las
pruebas estandarizadas en quinto grado de primaria y mejoras significativas
en el desarrollo psicosocial de los participantes (Bernal y otros 2009).
Engle y otros (2007) realizaron una revisin sistemtica de intervenciones
de calidad en la primera infancia para nios de contextos pobres de pases en
desarrollo, y concluyeron que las intervenciones ms efectivas son aquellas
que se introducen en los primeros aos de vida, proveen experiencias directas
de aprendizaje tanto a los nios como a sus familias, estn focalizadas en nios
ms pequeos y de contextos pobres, tienen una duracin prolongada, son
de alta calidad e intensidad varios das a la semana y estn integradas
a servicios ms amplios de apoyo familiar, salud, nutricin y/o educacin.
Ms all de los resultados de las evaluaciones de estos programas
emblemticos, la literatura especializada seala claramente que, en trminos
de desarrollo cognitivo, los nios que asisten a un centro preescolar obtienen

mejores resultados que aquellos que permanecen en casa (Meyers y otros
2003, NICHD 2002, Paris y otros 2006, Loeb y otros 2004). Este efecto
es particularmente grande para nios provenientes de contextos de riesgo
que asisten a un centro o preescolar (Meyers y otros 2003).
Adicionalmente, la educacin inicial tiene un beneficio en el
rendimiento acadmico. Los nios que han asistido a educacin inicial
muestran un mejor rendimiento durante la primaria (Berlinski, Galiani
y Gertler 2006, Reveco y Mella 1999), e inclusive en secundaria (Bos,
Ganimian y Vegas 2014; Carneiro y Heckman 2003).
Los beneficios de la educacin inicial solo son posibles cuando los
servicios ofrecidos son de calidad (Berlinski y Schady 2015). La calidad
de un jardn infantil est estrechamente ligada a la calidad de la cuidadora
que est a cargo de los nios. De acuerdo con Love, Schochet y Meckstroth
(1996), citados en Berlinski y Schady (2015), en centros de alta calidad, los
cuidadores estimulan a los nios para que participen activamente en diversas
tareas, mantienen interacciones frecuentes y positivas con ellos, responden
con prontitud a las preguntas o demandas de los nios, y los estimulan
para que hablen de sus experiencias, sentimientos e ideas. Aunque se cuenta
con buena informacin acerca de las caractersticas clave de los programas
eficaces, estas no son necesariamente las que se reproducen en los servicios
pblicos, debido principalmente a limitaciones presupuestales. Como lo
sealan Siraj-Blatchford y Woodhead (2009), los desafos de la calidad son
particularmente duros en los contextos carentes de recursos, donde estos
programas corren el riesgo de ser considerados un lujo inalcanzable, en lugar
de un servicio bsico esencial.
2. La AEPI en el Per
Esta seccin presenta un panorama general de la educacin de la primera

infancia en el pas, repasando brevemente su historia y describiendo los
principales programas (modelos de atencin) dirigidos a este grupo de edad,

as como la evolucin en su cobertura.
2.1. Breve historia de la educacin de la primera infancia en el Per
Los orgenes de la atencin a nios menores de 6 aos en el Per se remontan

a 1896, cuando Juana Alarco de Dammert, mediante la Fundacin de la
Sociedad Auxiliadora de la Infancia, crea la cuna maternal de la referida
sociedad dirigida a familias de escasos recursos y, posteriormente, en
1902, funda la primera cuna infantil privada Los Naranjos, para atender a
los hijos de las madres obreras en los Barrios Altos. Ese mismo ao, Elvira
Garca y Garca crea el primer kindergarten privado.6
En 1930, la educacin inicial fue reconocida oficialmente por el Estado
peruano, cuando el entonces presidente Augusto B. Legua crea, mediante
resolucin suprema, el primer jardn de la infancia estatal para nios menores
de 5 aos (R. S. 589-1930), y al ao siguiente, en 1931, Victoria y Emilia
Barcia Boniffatti fundan el primer jardn de la infancia en el Parque de la
Reserva en Lima, en donde se atenda a nios de 4 y 5 aos.7
La experiencia de Critas en zonas rurales de Puno a fines de la dcada
de 1960 fue tambin un hito importante en la historia de la atencin a
menores de 6 aos en el pas, pues se crean los wawa wasis/wawa utas
casa de nios en quechua y aimara, respectivamente. Se trataba de un
programa que ofreca una atencin integral a los nios, al brindarles cuidados
alimentarios y de salud, actividades recreativas y actividades formativas. El
programa funcionaba con apoyo de la comunidad y era implementado por
un promotor con la supervisin de un docente coordinador (Critas 2005).
Recin en 1972, la educacin inicial es reconocida en el Per como un
nivel educativo. La Ley General de Educacin 19326 crea oficialmente el
nivel de inicial para atender a los nios desde el nacimiento hasta los 5 aos.
6 http://inversionenlainfancia.net/blog/entrada/noticia/164/0.
7 http://blog.derrama.org.pe/25-de-mayo-dia-de-la-educacion-inicial-en-el-peru/.
Uno de los aspectos ms importantes de esta ley es reconocer la importancia

de atender de manera integral al nio desde el nacimiento, contando con la
participacin de la familia en el proceso de desarrollo. Asimismo, se seala
que la accin comunitaria es necesaria para desarrollar las potencialidades
del nio. Aunque se crea el nivel inicial, este no recibe carcter obligatorio,
sino que se establece que el acceso a educacin inicial es libre y se realiza
mediante los centros de educacin inicial como cunas y jardines de nios,
programas no escolarizados dirigidos a nios que no son atendidos en
los centros de educacin inicial y, finalmente, mediante los programas de
educacin familiar para los padres y miembros de la comunidad (Ministerio
de Educacin del Per 2003).
En 1973 se inicia el proceso de institucionalizacin del programa
Wawa Wasis/Wawa Utas de Critas, que es adoptado por el Ministerio de
Educacin del Per (Minedu), a fin de expandir la cobertura de educacin
inicial especialmente en zonas rurales. Este es el origen de los programas
no escolarizados ofrecidos por el Ministerio. En un primer momento, se
conoci a esta experiencia como Proyecto Experimental de Educacin Inicial
No Escolarizada (Propedeine) y posteriormente este modelo de servicio se
convirti en lo que hasta hoy conocemos como Programa No Escolarizado
de Educacin Inicial (Pronoei) (Critas 2005).
En 1977 la Direccin de Educacin Inicial del Minedu es elevada a la
categora de Direccin General, situacin que le permite manejar un mayor
presupuesto para la expansin de cobertura. Entre finales de la dcada de
1970 y la de 1980, el Minedu, con apoyo de la cooperacin internacional,
desarrolla un conjunto de programas no escolarizados para atender a los nios
y sus familias. Nacen as el Programa Integral de Estimulacin Temprana
con base en la Familia (Pietbaf ) en 1982 a partir de una adaptacin al
contexto peruano del programa Portage de Estados Unidos y el Programa
de Atencin Integral a Grupos de Madres y Padres (Paigruma) en 1987
(Ministerio de Educacin del Per y Fundacin Bernard Van Leer 1997).
Ambos programas trabajan con nios y padres mediante visitas domiciliarias
(Pietbaf ) o reuniones grupales con ellos (Paigruma).
En 1993, el Minedu, con el apoyo tcnico y financiero de Unicef y

luego del BID, inicia el proyecto Wawa Wasi como un modelo de atencin
integral a nios menores de 4 aos, denominado Hogares Educativos
Comunitarios. Este programa, que recoga la experiencia comunitaria de
Critas en Puno, le permiti al sector ampliar la cobertura de la atencin a
nios de esas edades. En octubre de 1996 se crea el Ministerio de Promocin
de la Mujer y Desarrollo Humano (Promudeh) que luego se convertira
en el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (Mimdes) y este programa
es transferido a ese sector, en el que se ampla progresivamente su cobertura
y se convierte en el Programa Nacional Wawa Wasi (PNWW). En el 2011, el
entonces presidente Humala anuncia la creacin, sobre la base del PNWW,
del programa Cuna Ms, que es nuevamente transferido al Ministerio de
Desarrollo e Inclusin Social (Midis), el cual viene ejecutndolo desde
entonces.
Justo en la poca en que se transfiere el PNWW al Promudeh, ocurre
un cambio importante en el Minedu, pues durante el segundo Gobierno
de Fujimori hubo una reorganizacin del sector que le quit a la educacin
inicial el carcter de direccin general. Luego de la transferencia del PNWW,
durante la segunda mitad de 1990 el Minedu cre otros programas, como
modelos de atencin no escolarizada a nios menores de 3 aos: el Programa
Integral de Educacin Temprana (PIET), que funcionaba como ludoteca,
y las salas de educacin temprana (SET), que funcionaban como cunas. En
el diagrama 1 se presenta una lnea del tiempo que ilustra grficamente los
hitos ms importantes de la historia de la atencin a nios menores de 6
aos en el Per.
Hasta inicios de la dcada de 1990, el Minedu8 era el nico responsable
de la atencin educativa de los nios menores de 6 aos, y desde 1996
comparte la responsabilidad de la atencin educativa de los nios menores de
8 En la actualidad, las polticas educativas del Minedu tienen como referente el Proyecto Educativo Nacional
(PEN) al 2021, que considera a la primera infancia como prioridad nacional. Para una crianza sana y
estimulante, el sector debe apoyar a la familia, promover entornos comunitarios saludables y promover
un ptimo desarrollo educativo del potencial humano desde la infancia. Disponible en http://www.cne.
gob.pe/docs/cne-pen/PEN-Oficial.pdf.
Diagrama 1
Hitos en la historia de la educacin para nios menores de seis aos en el Per
Sector Educacin
Sector Mujer
Sector Desarrollo Social
LGE 19326 Ley 26518 crea

Victoria y oficializa la el Sistema de
Emilia Barcia educacin Atencin Integral Se transfiere Comienza
Boniffatti inicial a Nios y WW a programa
Juana Alarco fundan el como nivel Educacin Adolescentes P. Cuna Ms
de Dammert primer jardn educativo inicial pasa a Se crea S DL Inicia LGE 28044 desde M
funda la de infancia en el Per. ser Direccin P 866 pone como ampliacin Obligatoriedad creado sobre
primera cuna para nios Sin carcter General en desde ente rector de cobertura de Educacin la base de
infantil privada de 4 y 5 aos obligatorio. el M M al P como PNWW Inicial PNWW
1896 1902 1930 1931 1967-1968 1972 1973 1977 1982 1987 1993 1995 1996 2004 2011 2012 2015
Juana Alarco Pdte. Legua Se crean Expansin Se crea Se crea desde Educacin Segunda Se crea RVM 036-2015
de Dammert mediante Wawa cobertura P M inicial mitad 90 M y reordena los
crea cuna R.S. 539- Wasi/Wawa educacin desde programa pierde se crea PNWW se servicios no
maternal 1930 crea el Utas en Puno inicial M Wawa Wasi estatus de PIET y SET transfiere escolarizados
para familias primer jardn con apoyo de mediante (Hogares Direccin desde a ese sector del M
de escasos estatal para Critas creacin de Educativos en M para 0 a 2
recursos menores de P Comunitarios) M y 3 a 5 aos
5 aos
Atencin y educacin de la primera infancia en el Per: avances y retos pendientes
Sector Educacin: responsable de la educacin de nios Sector Desarrollo Social: responsable de atencin y educacin
y nias menores de 6 aos de nios y nias de 0 a 2 aos
Sector Educacin: responsable de atencin y educacin de nios y
175
nias de 0 a 2 aos y de 3 a 5 aos

3 aos con el sector de Desarrollo Social actualmente es el Midis9 y 10.

Sin embargo, ninguno de estos dos sectores ejerce la rectora referente a la
direccin, formulacin y supervisin de las polticas, planes y programas
relacionados con la atencin integral del nio y el adolescente. En 1995 se
cre el Sistema de Atencin Integral al Nio y Adolescente (Snaina), con
el fin de orientar, integrar, coordinar, supervisar y evaluar todas las acciones
destinadas a la atencin integral de nios y adolescentes. En 1996 el Mimdes
hoy Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP) fue
designado ente rector del Snaina y sobre esta base, en el 2002, se lanz el
Plan Nacional de Accin por la Infancia y la Adolescencia (PNAIA), como
documento marco de polticas pblicas nacionales a favor de la niez y la
adolescencia su versin ms reciente est vigente hasta el 202111. Sin
embargo, consolidar la autoridad en temas de infancia sigue siendo una tarea
pendiente del Snaina.
2.2. Principales programas de AEPI en la actualidad
Los programas educativos estn organizados segn las edades de los nios. En
el caso de los nios de 0 a 2 aos, el principal sector responsable es el Midis,
mediante el programa Cuna Ms, que atiende en dos modalidades: servicio
de cuidado diurno (modelo basado en centro) y servicio de acompaamiento
a familias (modelo basado en el hogar). En ambos casos, las responsables de
la atencin son cuidadoras o facilitadoras capacitadas por el programa para
realizar esta tarea; es decir, es un programa comunitario. El sector Educacin
sigue operando programas orientados a nios de estas edades, pero atiende a
9 Hoy en da, el Midis lidera la Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusin Social Incluir para Crecer, uno
de cuyos ejes es el desarrollo infantil temprano y en cuyo marco se inserta el programa Cuna Ms. Disponible
en http://www.midis.gob.pe/files/estrategianacionaldedesarrolloeinclusinsocialincluirparacrecer.pdf.
10 En un inicio, los sectores Mujer y Desarrollo Social estaban combinados en un solo ministerio, el Mimdes
(antes Promudeh). Luego se separaron y quedaron por una parte el Midis (Desarrollo Social) y por otra
el MIMP (Mujer).
11 Plan Nacional de Accin por la Infancia y la Adolescencia 2012-2021. Disponible en http://www.mimp.
gob.pe/webs/mimp/pnaia/pdf/Documento_PNAIA.pdf.
un porcentaje muy reducido de esta poblacin objetivo. Existen programas

en ambas modalidades. Por un lado, hay programas basados en centros
que pueden ser escolarizados como las cunas, donde la atencin est a
cargo de una docente, o no escolarizados como los programas integrales
de educacin temprana (PIET) o salas de educacin temprana (SET),
donde la atencin est a cargo de una promotora capacitada por el Minedu.
Tambin existe una oferta limitada de programas basados en el hogar, como
Pietbaf y Paigruma. Estas intervenciones cumplieron el propsito de acercar
un servicio educativo a poblaciones que no lo tenan disponible, pero no
fueron estrategias diseadas con metas a largo plazo ni con un plan para
escalamiento a nivel nacional, lo que explica el nmero limitado de nios
que atienden. En el cuadro 1 se presenta una breve descripcin de cada uno
de estos programas.
En relacin con el sector Educacin, cabe resaltar que el Minedu ha
reorganizado recientemente su oferta de programas no escolarizados de
ciclo I del nivel inicial (Ministerio de Educacin del Per 2015). Ahora los
programas no escolarizados son de dos tipos: Pronoei de ciclo I de entorno
comunitario, que agrupa a SET, PIET y ludotecas; y Pronoei de ciclo I de
entorno familiar, que agrupa al Pietbaf y al Paigruma.
En el caso de los nios de 3 a 5 aos, los programas educativos son
brindados exclusivamente por el Minedu y corresponden al ciclo II de
educacin inicial, que con la Ley General de Educacin vigente (2004)
tienen carcter obligatorio, al igual que el resto de la educacin bsica. Se
ofrecen programas en dos modalidades: jardines (escolarizada) y Pronoei
(no escolarizada).
Aunque durante muchos aos ambas modalidades han sido ofrecidas
en un esquema de programa basado en centros, recientemente el Minedu
mediante la Resolucin Viceministerial 036-2015-Minedu, del 13 de
julio del 2015) reorden la oferta de los servicios no escolarizados, que
en adelante contemplarn, adems, Pronoei de ciclo II de entorno familiar
en el caso de poblaciones en zonas dispersas. En el cuadro 2 se presenta una
breve descripcin de estos programas.
Cuadro 1
178
Programas dirigidos a nios entre 0 y 2 aos

Nombre del Tipo de programa Descripcin del programa Poblacin Cobertura
programa objetivo (2014)
Cuna Ms Basado en centro, Brinda atencin integral a nios que viven en zonas de pobreza y pobreza extrema. Nios de 6 a 36 57 241
Servicio de comunitario El servicio busca a) generar experiencias de aprendizaje mediante el juego y en meses.
cuidado diurno los momentos de cuidado, que contribuyan al desarrollo cognitivo, social, fsico
y emocional de los nios; b) promover buenas prcticas de cuidado y aprendizaje
en los padres, que favorezcan el desarrollo integral de sus hijos/as; y c) involucrar
a la comunidad organizada en la gestin y vigilancia de la prestacin y la calidad
de los servicios de cuidado diurno en su localidad. El enfoque contempla atencin
alimentaria y nutricional, cuidado de la salud infantil, aprendizaje infantil y trabajo
con las familias. El servicio se brinda de lunes a viernes, durante 8 horas diarias, en
los centros de cuidado diurno. Cada sala est a cargo de 2 cuidadoras que atienden
entre 8 y 16 nios, dependiendo de la edad que tengan; est organizada segn
caractersticas motrices comunes: bebes, gateadores, caminantes y exploradores.
Cunas Basado en centro, Instituciones educativas escolarizadas del primer ciclo del nivel inicial. Programa de Nios de 90 das 30 464 (pblico y
formal enfoque integral cuyo objetivo es dar un espacio para el desarrollo equilibrado y oportuno a 35 meses privado)
del nio, respetando su nivel de madurez. Una profesora de educacin inicial y auxiliares
se encargan de los nios; para ello, programan actividades y organizan al grupo. Adems,
se orienta y acompaa a los padres en la atencin de las necesidades infantiles de cuidado,
proteccin, desarrollo y aprendizaje, con el fin de favorecer el desarrollo del nio. El
funcionamiento es de 30 horas pedaggicas a la semana, y se cumple un total de 900
horas pedaggicas mnimas en el ao. En el caso de cunas pblicas, se prioriza la admisin
de nios cuyos padres trabajan o estudian, y que no cuentan con una persona que pueda
ayudarlos en su cuidado.
SET Basado en centro, Ofrecen actividades educativas en locales organizados con materiales que permiten el Nios de 6 meses 34 498
comunitario desarrollo de capacidades y actitudes de los nios mediante el juego. El servicio se brinda a 2 aos
en dos turnos: maana y tarde. La divisin de los grupos es por edades y cada grupo est
a cargo de una promotora. En cada sala pueden trabajar dos promotoras con grupos de
seis nios cada una.

PIET o Wawa Basado en centro, El programa est a cargo de una promotora y funciona en espacios con materiales que Nios de 6 meses 5394
Pukllana comunitario permiten el desarrollo de capacidades y actitudes de los nios de 6 meses a 2 aos a 2 aos y sus
de edad mediante el juego. Funciona en un solo turno, con horarios previamente padres
coordinados entre la promotora y los padres. Los nios asisten con sus padres dos
veces por semana. La promotora busca promover la participacin de los padres de
familia, orientndolos sobre el desarrollo y atencin de sus hijos. Los grupos son de
8 a 10 nios, y las sesiones duran de una a dos horas.
Cuna Ms Basado en el hogar, El servicio se realiza mediante visitas a hogares y sesiones de socializacin e Familias con 51 840
Servicio de comunitario interaprendizaje en locales comunales implementados por el programa; su finalidad nios menores de
acompaamiento es promover el desarrollo y el fortalecimiento de conocimientos, capacidades y 3 aos
a familias prcticas de cuidado y aprendizaje de las familias (madre/padre/cuidador principal),
para mejorar el desarrollo infantil de los nios menores de 36 meses en zonas de
pobreza y pobreza extrema. Las visitas al hogar se realizan una vez a la semana y
estn a cargo de una facilitadora, y las sesiones grupales se realizan una vez al mes y
estn a cargo de un acompaante tcnico.
Pietbaf Basado en el hogar, Se orienta a los padres de familia en la atencin y desarrollo de sus hijos. Una vez Familias con 11 098
Aprendiendo en comunitario por semana, una promotora visita la casa de un nio o nia portando un equipo nios de 0 a 3
el Hogar de materiales, y se queda de una a dos horas, dependiendo de las necesidades de aos
los nios y la familia. Los horarios son coordinados con los padres y madres de
familia. Durante la visita, la promotora conversa con los padres de familia o tutores,
y observa el desenvolvimiento del nio durante el juego y la relacin que establece
con su familia; asimismo, orienta a los familiares en el desarrollo y bienestar infantil.
Cada promotora estar a cargo de cinco familias como mnimo, dependiendo de
la amplitud de la zona.
Paigruma Basado en el hogar, El programa Paigruma o Familias que Aprenden supone la organizacin de acciones Familias con 145
comunitario educativas peridicas con los nios y sus familias en espacios de la comunidad. En nios de 0 a tres
estas reuniones se comparten experiencias y se gua a los padres para que presten un aos
Atencin y educacin de la primera infancia en el Per: avances y retos pendientes
cuidado de calidad a sus nios, con el fin de promover su desarrollo y aprendizaje.

Fuente: La informacin de los programas del sector Educacin proviene de la pgina web del Minedu y del Censo Escolar 2014. La informacin sobre los programas del
Midis proviene de la pgina web de Cuna Ms.
179
180
Cuadro 2
Programas dirigidos a nios de 3 a 5 aos
Jardines Basado en centro, Son instituciones educativas escolarizadas que atienden a nios de 3 a 5 aos. Nios de 3 a 5 125 2062
escolarizado Siguen el currculo oficial y ofrecen actividades tcnico-pedaggicas, as como aos (pblico y
servicios complementarios y compensatorios de salud y alimentacin que ayudan privado)
a favorecer el desarrollo biosociomotor, intelectual y socioemocional del nio. El
nmero mximo de nios por aula, de acuerdo con normas del Minedu, es 20 en
zonas rurales y 25 en zonas urbanas.
Pronoei Ciclo Basado en centro, Atiende la educacin de nios de zonas rurales. Trabaja con nios de 3 a 5 aos Nios de 3 a 5 156 414
II de entorno comunitario/ en grupos de 8 a 14 nios. A partir de un diagnstico cultural y sociolingstico, aos
comunitario no escolarizado del calendario comunal y otra informacin del contexto de los nios, la profesora-
coordinadora y la promotora planifican actividades grupales. Tambin se realizan
encuentros con las familias para potenciar su rol educativo; se abordan temas de
inters, enfatizando la promocin de espacios saludables y seguros para los nios,
el vnculo para el desarrollo, y la informacin de los servicios de proteccin social.
Pronoei del ciclo Basado en la familia, Atiende a nios de 3 a 5 aos que no pueden acceder diariamente a un servicio Nios de 3 a 5 No disponible
II de entorno comunitario educativo debido a la alta dispersin de las familias de la comunidad, o por aos
familiar razones climticas o socioeconmicas. Una promotora capacitada y una profesora-
coordinadora realizan visitas domiciliarias de por lo menos dos horas en las
que participan el padre y/o madre y el nio. Con estas visitas se pretende fortalecer
el rol del educador; se aprovechan los espacios y materiales al alcance de la familia,
as como las actividades diarias de las familias y las caractersticas culturales del
contexto. Adicionalmente, una vez a la semana se realiza una actividad grupal de
cuatro horas, en la cual los nios se encuentran y desarrollan actividades ldicas
en espacios acondicionados por las familias. Este espacio tambin est a cargo de
la promotora. Finalmente, con la familia se realizan acciones en diferentes temas
relacionados con el desarrollo y aprendizaje de los nios.
Fuentes: Save the Children (2011) y Documento tcnico pedaggico de los programas no escolarizados de educacin inicial para nios y nias de 3 a 5 aos, Minedu, actualmente
en validacin.
El foco de esta revisin est puesto en conocer los modelos de atencin

a nios menores de 6 aos planteados desde el Estado. Si bien estos modelos
de atencin estn vigentes, es importante destacar que, desde hace unos aos,
el Minedu y el Midis mantienen sus programas de primera infancia en una
lgica de programas presupuestales (antes programas estratgicos). En el caso
del Minedu, los programas presupuestales orientados a mejorar la cobertura
y la calidad de la educacin inicial son el de acceso y el PELA (logros de
aprendizaje), respectivamente, mientras que en el Midis destaca el programa
presupuestal Cuna Ms, orientado a mejorar el nivel de desarrollo infantil
de los nios menores de 3 aos. Este es un cambio trascendental en el modo
de hacer poltica pblica, pues establece con claridad la responsabilidad del
Estado en asegurar el impacto del servicio (resultados) en los beneficiarios
de los programas.
2.3. Evolucin del acceso a la educacin inicial en el Per
El Per ha observado notorios progresos en materia del acceso de nios de 3

a 5 aos a la educacin inicial. Como se observa en el grfico 1 (figura de la
izquierda), mientras que en 1998 solo 34,7% de la poblacin de 3 a 5 aos
acceda a un programa de educacin inicial pblico o privado, para el
2014 ese porcentaje se haba incrementado en ms del doble (86,3%). Sin
embargo, como se puede ver en la figura de la derecha del mismo grfico,
esta mejora en el acceso ha ocurrido principalmente entre los nios de 4
y 5 aos de edad, entre los cuales la cobertura en el 2014 fue de 92,8% y
96%, respectivamente. No ha ocurrido lo mismo con el acceso a educacin
inicial para nios de 3 aos, pues la tasa de cobertura para ese mismo ao
fue solo 70%.
Grfico 1
Evolucin del acceso (1998-2014) a programas de atencin
y educacin para nios menores de 6 aos
0-2 aos 3-5 aos 3 aos 4 aos 5 aos
100 100
80 80
% de nios matriculados
60 60
40 40
20 20
0 0
1998 2001 2005 2010 2014 1998 2001 2005 2010 2014
Ao Ao
Fuentes: Minedu (censo escolar), Guerrero y Sugimaru (2010), MIMP (Compendio Estadstico), Midis e INEI.
Elaboracin propia.
Nota 1: La cobertura se mide como el clculo de los que asisten a los programas evaluados sobre el total de
la poblacin de dicha edad. La poblacin fue tomada sobre la base de estimaciones del INEI para cada ao.
Nota 2. Datos de 0 a 2 aos incluyen a nios que acceden a los programas Cuna Ms y Wawa Wasi.
Nota 3: La informacin del grupo de 0 a 2 aos empieza en el 2001 debido a que a partir de ese momento se
cuenta con informacin de beneficiarios de los programas de Cuna Ms y Wawa Wasi. En el 2003 no hubo
censo escolar.
La imagen es completamente distinta cuando se observa el acceso a

programas de atencin y educacin dirigidos a nios de 0 a 2 aos. Los datos
presentados en el grfico 1 (figura de la izquierda) toman en cuenta tanto los
programas del sector Educacin pblicos o privados como del sector
Desarrollo Social (Cuna Ms). Tal como se observa en el grfico 1, entre el
2001 y el 2014, el acceso en el Per de programas dirigidos a menores de
0 a 2 aos solo creci de 3,8% a 11,3%. La creacin del programa Cuna
Ms en el 2012 no parece haber logrado el impulso esperado en trminos de
ampliar la atencin a nios menores de 3 aos en el pas. Cabe resaltar, sin
embargo, que a diferencia de los programas de 3 a 5 aos, aquellos dirigidos
a nios menores de 3 aos no tienen carcter obligatorio y de ningn modo

se aspira a una cobertura del 100%. Deben participar en ellos solo aquellos
nios y sus familias que, de lo contrario, no alcanzaran su mximo
potencial de desarrollo. En la seccin 4 se ahonda ms sobre este punto.
No solo es importante monitorear la evolucin de las tasas de cobertura
en general, sino observar si existen brechas en el acceso a programas de
atencin y educacin de la primera infancia segn sexo, rea de residencia
urbana o rural y lengua de los nios castellano o lengua diferente del
castellano. Los grficos 2, 3 y 4 presentan informacin en este sentido.
Sin embargo, es importante hacer dos aclaraciones. Primero, este ejercicio
se hace solo para programas de 0 a 2 y de 3 a 5 aos ofrecidos por el sector
Educacin tanto pblicos como privados y la informacin proviene
del Censo Escolar.12 La informacin de cobertura del programa Cuna
Ms desagregada por sexo, rea y lengua no est disponible pblicamente.
Segundo, en el caso del grfico 4 sobre diferencias en la participacin
segn lengua, solo se reportan datos para programas de 3 a 5 aos, pues
el dato de lengua no est disponible para edades menores.
Respecto a la participacin en programas dirigidos a nios de 0 a 2
aos, no existen diferencias por sexo 5% y 4,9% para nias y nios,
respectivamente, en el 2014 en programas del sector Educacin, tal como
se observa en el grfico 2. En relacin con los programas para nios de 3 a
5 aos, si bien a inicios de este siglo haba algunas diferencias en el acceso
a favor de los varones, en la actualidad (2014) las tasas de participacin
son similares (86% para nias y 86,6% para nios). Sin embargo, s se
observan diferencias en el acceso a educacin inicial segn rea de residencia.
Si bien la cobertura en zonas rurales para nios de 3 a 5 aos ha tenido
un incremento notable entre 1998 (23,5%) y el 2014 (73,8%), todava es
considerablemente menor que la cobertura en zonas urbanas para ese mismo
12 Los datos del sector Educacin consideran la participacin de nios de 0 a 5 aos en programas pblicos
y privados. De los nios de 0 a 2 aos que asisten a un programa, 20% asiste a uno privado; y 80%, a
uno pblico. En el caso de los nios de 3 a 5 que asisten a inicial, 31% lo hacen en un centro privado; y
69%, en uno pblico.
Grfico 2
Evolucin del acceso (1998-2014) a programas de atencin y
educacin para nios de 0 a 2 aos (izquierda) y de 3 a 5 aos
(derecha) en el Per, segn sexo (solo sector Educacin)
Mujeres Hombres Mujeres Hombres
100 100
80 % de nios matriculados 80
60 60
40 40
20 20
0 0
1998 2001 2005 2010 2014 1998 2001 2005 2010 2014
Ao Ao
Fuentes: Minedu (censo escolar), Enaho, INEI y CPV (2007).

Elaboracin propia.
Nota 1: La cobertura se mide como el clculo de los que asisten a los programas evaluados sobre el total de la
poblacin del grupo evaluado. La poblacin fue tomada sobre la base de estimaciones de la Enaho para cada
ao, pero corregida por un factor de expansin que vara solo en funcin de la edad y que fue elaborado a partir
de las estimaciones poblacionales del INEI para cada grupo de edad.
Nota 2: No se consider 1999 por no contarse con acceso a los datos del censo escolar de ese ao. El 2000 fue
dejado de lado por presentar valores inconsistentes. Por ltimo, en el 2003 no hubo censo escolar.
grupo de edad (89,6% en el 2014). En el caso de programas de 0 a 2 aos,

el acceso es bajo en general, pero igual es posible observar una diferencia a
favor de las zonas urbanas.
Finalmente, en relacin con la diferencia en la participacin de
acuerdo con la lengua que hablan los estudiantes, el grfico 4 muestra que
la participacin de nios que hablan castellano es considerablemente mayor
que la de sus pares que hablan una lengua originaria. Con el aumento en la
cobertura entre el 2006 y el 2014, la brecha ha tendido a consolidarse en
lugar de cerrarse. Para el 2014, mientras que la cobertura para nios con
Grfico 3
educacin para nios de 0 a 2 aos (izquierda) y de 3 a 5 aos
(derecha) en el Per, segn rea (solo sector Educacin)
Urbano Rural Urbano Rural
100 100
80 % de nios matriculados 80
60 60
40 40
20 20
0 0
2005 2010 2014 2005 2010 2014
Ao Ao

Elaboracin propia.
de las estimaciones poblacionales del INEI para cada grupo etario.
Nota 2: Los datos del censo escolar computan la ruralidad en funcin de la ubicacin de los colegios, mientras
que la Enaho lo hace a partir de la localizacin del hogar entrevistado. Para solucionar esta diferencia, se cre
un criterio de ruralidad sobre la base del porcentaje de poblacin rural que viva en cada distrito del pas segn
el Censo de Poblacin y Vivienda del 2007. Se clasific un distrito como rural y por ende a sus escuelas
si el 50% o ms de sus habitantes eran pobladores rurales. Para probar la robustez del indicador variamos el
benchmark de 50% a 30% tasa aproximada de poblacin rural en el pas y los resultados fueron muy
similares a los presentados.
Nota 3: No se consider 1999 porque no se contaba con acceso a los datos del censo escolar de ese ao. El del
2000 fue dejado de lado por presentar valores inconsistentes. Por ltimo, el ao 2003 no hubo censo escolar.
lengua castellana era de 89,1%, la cobertura para sus pares con una lengua
diferente del castellano era de 62%.

Grfico 4
educacin para nios de 3 a 5 aos en Per, segn lengua
(solo sector Educacin)
Castellano Otras lenguas
100
80
60
40
20
0
2006 2010 2014
Ao

Elaboracin propia.
de las estimaciones poblacionales del INEI para cada grupo etario.
3. Evaluaciones de programas de AEPI en el Per: qu sabemos acerca

de su efectividad?
Poco se sabe acerca de la efectividad de los programas educativos para nios

menores de 3 aos que se realizan en nuestro pas, pues la mayora no han
contado con una evaluacin de impacto o no han sido evaluados usando
diseos slidos que permitan aislar el efecto del programa y eliminar fuentes
de sesgo.
Entre los pocos estudios disponibles, se encuentra la evaluacin del
impacto del programa Wawa Wasi realizada por Cueto y otros (2009) en el
marco del estudio Nios del Milenio. Usando un mtodo de emparejamiento

(propensity score matching), encontraron que nios que asistieron a un wawa
wasi tienen similares indicadores en motricidad, lenguaje y coordinacin
que otros de similares caractersticas socioeconmicas y demogrficas que
permanecieron en casa. Aunque se trata de un diseo de evaluacin adecuado,
la muestra del estudio fue relativamente pequea, lo que constituye una
limitacin.
Respecto al servicio de cuidado diurno del programa Cuna Ms, se
encuentra actualmente en curso una evaluacin de impacto coordinada por
el Midis con el apoyo tcnico del BID. El diseo de la evaluacin contempla
una lnea de base y la comparacin del grupo de tratamiento con un grupo de
control. Lo que s est disponible es informacin acerca de la calidad de los
servicios en los centros Cuna Ms. Berlinsky y Schady (2015), con datos de
la lnea de base antes referida, reportan que un centro Cuna Ms promedio
tiene una puntuacin de 3,6 en la Escala de Calificacin del Ambiente de la
Infancia Temprana (ITERS por sus siglas en ingls), lo que corresponde a una
calidad mnima en una escala en la que 7 es el puntaje mximo (excelente).
Las puntuaciones del Sistema de Calificacin para la Evaluacin en el Aula
(CLASS por sus siglas en ingls) tambin son desalentadoras. Los centros con
mejores resultados presentaron una puntuacin de 2,3 (mala calidad), lo que
indica ausencia de un entorno favorable para la promocin de habilidades
cognitivas y de preparacin escolar.
Con relacin al Servicio de Acompaamiento a Familias (SAF) del
programa Cuna Ms, a fines del 2016 se presentaron los resultados de la
evaluacin de impacto coordinada por el MEF con apoyo tcnico del BID.
Se trata de una evaluacin con diseo experimental, pues se aprovech
la expansin gradual del SAF para utilizar una asignacin aleatoria al
tratamiento a nivel de distrito. Los resultados de la evaluacin muestran
que el SAF tiene impactos significativos sobre el desarrollo en las reas
cognitiva, de comunicacin, de motricidad fina y personal-social, aunque
los resultados ms robustos y significativos se observan en las dos primeras
reas mencionadas. La magnitud del impacto del programa se encuentra
entre 0,094 y 0,122 desviaciones estndar para las reas en las que es
significativo. La evaluacin encuentra que si bien el SAF ha logrado resultados
importantes, es necesario mejorar la calidad de las visitas domiciliarias
mediante una mayor preparacin de las facilitadoras (Araujo y otros 2016).
Respecto al servicio de acompaamiento a familias de Cuna Ms,
tambin est disponible una evaluacin del impacto del servicio en la
calidad de la estimulacin que los padres proveen a sus hijos (Castro 2014).
Los resultados revelan que existe un efecto positivo y estadsticamente
significativo en la calidad del ambiente del hogar y en la variedad de
actividades ldicas que los padres o cuidadores ofrecen a sus nios. Los
anlisis tambin muestran que las restricciones que limitan la efectividad
del programa estn relacionadas con el nivel de bienestar econmico de las
familias y no con el nivel educativo de los padres; es decir, niveles bajos de
bienestar econmico pueden determinar que la intervencin sea inefectiva.
En el caso de los programas educativos para nios de 3 a 5 aos en
el Per, existe un mayor nmero de estudios que evalan el impacto de
la educacin inicial en el desarrollo de los nios o en su rendimiento en
la escuela. Un anlisis de estos estudios en su conjunto deja tres grandes
conclusiones. La primera es que la asistencia a la educacin inicial est
asociada con un mejor rendimiento durante la educacin primaria (Basurto
y Gonzales 2011; Beltrn y Seinfeld 2012; Cueto, Len y Muoz 2014; Daz
2006; Trevio y otros 2015) y secundaria (Bos, Ganimian y Vegas 2014).
Beltrn y Seinfeld (2012), usando datos de la ECE 2008, encuentran que
asistir a inicial es el segundo factor ms importante del rendimiento de los
estudiantes de segundo grado en comprensin de textos solo despus
de la gestin de la escuela y que est asociado a un incremento del 34%
del puntaje esperado en la prueba de comprensin de textos. Previamente,
Basurto y Gonzales (2011) haban reportado resultados similares tambin
sobre la base de datos de la ECE.
Por otro lado, el estudio longitudinal Nios del Milenio tambin reporta
efectos positivos de la asistencia a inicial en habilidades numricas y verbales
de los estudiantes durante la primaria. El estudio de Daz (2006) encuentra
un efecto positivo de la asistencia a educacin inicial en la asistencia a

educacin primaria en el grado esperado para la edad y en habilidades de
escritura y matemtica de los nios de la cohorte mayor del estudio a los
8 aos. Cueto, Len y Muoz (2014) analizan datos de la cohorte menor
del estudio y encuentran un efecto positivo de la asistencia a inicial entre
los 3 y 5 aos, tanto en las habilidades verbales como en el rendimiento en
matemtica de los estudiantes a los 8 aos de edad.
Evaluaciones internacionales como el Tercer Estudio Regional
Comparativo y Explicativo (TERCE)13 tambin han encontrado una fuerte
asociacin entre la asistencia a educacin preescolar entre los 4 y 6 aos de
edad y el desempeo acadmico en la primaria en las tres reas evaluadas
lectura, matemtica y ciencia. Especficamente en el Per, los estudiantes
que asistieron a preescolar obtienen entre 10 y 24 puntos ms que aquellos que
no lo hicieron, una vez considerada la influencia del nivel socioeconmico, y
dependiendo del grado y el rea evaluada. La asociacin de mayor magnitud
se encuentra en matemtica en sexto grado, en que la diferencia es de 24
puntos casi un cuarto de desviacin estndar (Trevio y otros 2015).14
Los efectos de la asistencia a inicial parecen sostenerse en el tiempo.
Bos, Ganimian y Vegas (2014) analizaron los datos de PISA en el 2012
y encontraron que, en todos los pases de la regin, a los estudiantes les
va mejor en matemtica si tuvieron uno o ms aos de educacin inicial.
Especficamente en el Per, si se compara el puntaje en matemtica de los
alumnos que tuvieron acceso a ms de un ao de inicial con los que no
tuvieron acceso, los primeros se desempean ms de un ao de escolaridad
mejor 56 puntos de ventaja en la prueba. Esta ventaja sigue siendo
estadsticamente significativa, aunque menor, si se compara a alumnos con
un ao o menos de preescolar con aquellos que nunca asistieron.
La segunda conclusin apunta a la existencia de efectos heterogneos
de la asistencia a educacin inicial. Beltrn y Seinfeld (2012) mostraron que
13 En el TERCE se aplicaron pruebas estandarizadas de evaluacin de aprendizajes a estudiantes de primaria

en 15 pases de la regin, incluido el Per, ms el estado de Nuevo Len en Mxico.
14 Para todas las reas, la media fue fijada en 700 puntos; y la desviacin tpica, en 100 puntos.
el impacto de la educacin inicial es diferente entre grupos sociales. Para

los estudiantes que habitan en la sierra y la selva, cuya lengua materna es
originaria y que viven en un hogar pobre, la asistencia a educacin inicial no
tiene mayor efecto o el efecto es nulo en su rendimiento en primaria.
De acuerdo con el estudio, esto se debe principalmente a que la educacin
inicial a la que acceden presenta importantes limitaciones en trminos de
recursos pedaggicos, fsicos y humanos, y a la falta de adecuacin de los
programas a las necesidades educativas de esos grupos sociales. Los efectos
heterogneos de la asistencia a educacin inicial tambin haban sido
sealados previamente por Basurto y Gonzales (2011), quienes encontraron
que el efecto de la educacin inicial era menor para estudiantes con madres
menos educadas. En relacin con este tema, cabe resaltar que no es solo
que los estudiantes de determinadas caractersticas se benefician menos de
la educacin inicial, sino que estas caractersticas estn incluso asociadas a
sus posibilidades de acceder a educacin inicial. El estudio de Cueto, Len
y Muoz (2014) encuentra que es menos probable que asistan a inicial los
nios cuyas madres son menos educadas y/o que hablan una lengua indgena.
Lo anterior evidencia que incluso antes de iniciar la escuela, los nios no
han tenido las mismas oportunidades educativas, debido, en parte, a los
antecedentes socioeconmicos de sus familias.
Finalmente, la tercera conclusin es que en aquellos estudios en los
que se comparan los resultados de diferentes modalidades de educacin
inicial centro educativo inicial (CEI)15 versus Pronoei, los resultados
favorecen consistentemente a los estudiantes de CEI (escolarizada), tanto si
se mide el desarrollo psicomotor (Guerrero y otros 2009) como los logros de
aprendizaje en el nivel inicial (Unidad de Medicin de la Calidad Educativa
2013) o el rendimiento en primaria (Cueto y Daz 1999, Daz 2006).
Guerrero y otros (2009) evaluaron el impacto de la participacin en CEI y
Pronoei sobre el desarrollo psicomotor evaluado con el Test de Desarrollo
Psicomotor de nios de 3 a 5 aos de edad de tres regiones del Per:
15 Actualmente llamados institucin educativa de inicial (IEI).

Ayacucho, Huancavelica y Hunuco. Encontraron que en las subescalas de

Coordinacin y Lenguaje, as como en la escala total del test, existe un efecto
positivo y significativo de la asistencia a un CEI o Pronoei. En el caso de
la subescala de motricidad, solo se encontraron diferencias estadsticamente
significativas a favor de los que asisten a un CEI. Los resultados muestran que
el efecto de asistir a un CEI es mayor, alrededor de un tercio de desviacin
estndar, comparado con solo un quinto o menos de desviacin estndar
en el caso del Pronoei.
Las diferencias en resultados entre CEI y Pronoei tambin han sido
documentadas por un estudio realizado por la Oficina de Medicin de la
Calidad de los Aprendizajes (UMC) anteriormente llamada Unidad de
Medicin de la Calidad Educativa para evaluar los aprendizajes de nios
de 5 aos de edad que asistan a educacin inicial en las reas de matemtica,
comunicacin y personal social (UMC 2013). Como parte del estudio, se
evaluaron algunas capacidades de las reas de matemtica, comunicacin
y personal-social en una muestra de 3520 estudiantes a nivel nacional. El
estudio encontr que el desempeo de los estudiantes fue bajo en general,
especialmente en las reas de matemtica solo 14,3% de los estudiantes
estaban en el nivel esperado para su edad y comunicacin solo el 10,1%
estaban en el nivel esperado. Sin embargo, se observaron diferencias en
resultados entre ambas modalidades, pues los nios que asistan a CEI tenan,
en promedio, un mejor desempeo en matemtica y en comunicacin que
los nios que asistan a Pronoei.
Por ltimo, tambin existe evidencia del efecto diferenciado de la asistencia
a CEI y Pronoei en el rendimiento durante la primaria. Cueto y Daz (1999)
estudiaron la relacin entre la asistencia a educacin inicial y el rendimiento
acadmico de los estudiantes en primer grado de primaria segn los registros
de notas de las escuelas y encontraron que los nios que asistieron a un CEI
se desempean mejor tanto en matemtica como en lenguaje en comparacin
con sus pares que no asistieron a educacin inicial. Sin embargo, en el caso
de los estudiantes que fueron a un Pronoei, no encontraron diferencias
estadsticamente significativas entre su desempeo en ambas reas y el de sus
pares que no asistieron a inicial. En la misma lnea que el estudio anterior, Daz
(2006) compar los efectos de la asistencia a CEI y a Pronoei, y encontr
efectos sobre las tres variables de resultado asistencia a educacin primaria
en el grado esperado para la edad, habilidades de escritura y rendimiento en
matemtica nicamente en el caso de la asistencia a programas escolarizados.
Adicionalmente, el estudio encuentra que los beneficios de la asistencia a un
CEI se materializan solo cuando la exposicin del nio al programa educativo
ha sido prolongada (tres o ms aos).
4. Conclusiones
La atencin y educacin de la primera infancia en el pas ha progresado

mucho durante las ltimas dcadas. Entre los aspectos positivos destacan
el reconocimiento de la primera infancia como una prioridad del Estado y
las polticas pblicas en varios documentos de poltica vigentes, tales como
el Pnaia, el PEN y la Estrategia Incluir para Crecer, entre otros, que guan
actualmente el trabajo de diversos sectores del Estado a favor de los nios
menores de 6 aos en el pas. Tambin es un aspecto positivo el incremento
en las tasas de cobertura en educacin inicial, especialmente en el caso de
nios de 4 y 5 aos, y el hecho de que esto se haya logrado sin que, en la
actualidad, se observen brechas por sexo en la participacin en programas de
educacin inicial. Para seguir mejorando, es necesario hacer frente a algunos
retos que han sido identificados y descritos en este captulo, principalmente
tres aunque probablemente cada uno de ellos tenga varias aristas.
Reto 1: Ampliar el acceso a programas AEPI de calidad para nios

menores de 3 aos
Estudios previos muestran que cuando los nios ingresan a la primaria,

ya son evidentes las brechas en el nivel de desarrollo entre los de nivel
socioeconmico bajo y sus pares en mejor situacin, diferencias que estn
relacionadas con el nivel socioeconmico de sus familias y la estimulacin

brindada por sus padres en el hogar. Es justamente a esos nios en situacin
de desventaja a quienes el Estado debe proveerles programas de AEPI antes
de los 3 aos, a fin de nivelar el piso antes de su ingreso al sistema educativo.
Aunque en el Per el nmero de nios atendidos por programas de AEPI
dirigidos a menores de 3 aos ha ido en aumento especialmente en los
ltimos tres aos, el porcentaje de la poblacin que est siendo atendida
es an muy bajo: solo 11,3% de nios menores de 3 aos participan en un
programa de AEPI.
La pregunta que surge es si todos los nios de estas edades tendran que
ser atendidos por un programa AEPI necesariamente. La respuesta es que no.
Un nio que en su hogar cuenta con un ambiente favorable e interacciones
positivas con sus padres o cuidadores, que estimulan su desarrollo, puede no
asistir a un programa AEPI antes de los 3 aos y aun as alcanzar su mximo
potencial de desarrollo. Quines s lo necesitan, entonces? Aquellos nios
que viven en situacin de pobreza y pobreza extrema, y que, debido a las
limitaciones de su entorno fsico y social, corren el riesgo de no alcanzar su
mximo potencial de desarrollo. Segn datos del INEI para el 2014, uno
de cada tres nios de 0 a 2 aos vive en condicin de pobreza o pobreza
extrema. Resulta claro, entonces, que es necesario ampliar la cobertura de
estos programas, y bastante.
La siguiente pregunta que surge naturalmente es quin tiene la
responsabilidad de ampliar la escala de los programas para nios menores
de 3 aos y qu modelo de atencin es el que debe escalarse. La informacin
presentada en la seccin 3 de este captulo muestra que, en el Per, la
atencin y educacin de los nios menores de 3 aos es responsabilidad
de ms de un sector desde 1996. Pese a que Cuna Ms el programa
de mayor cobertura para estas edades es responsabilidad del Midis, el
Minedu an gestiona algunos programas dirigidos a estos nios, aunque
con muy poco presupuesto, mientras que la rectora en temas de infancia
no recae en ninguno de estos dos sectores sino en el sector Mujer, al que
est adscrito el Snaina.
Existe evidencia, para el caso peruano, acerca de cmo los diferentes

sectores16 han intentado desarrollar y llevar a cabo sus propios programas
sin coordinar con otros (Guerrero, Sugimaru y Cueto 2010 analizan ms
en detalle este tema). La literatura presentada en este captulo sugiere que
la mejor manera de promover el desarrollo infantil es mediante la atencin
integral de la primera infancia, que consiste en brindarles a los nios
simultneamente atencin en salud, nutricin, educacin y apoyo familiar
prcticas de crianza (Engle y otros 2007). Un enfoque integral requiere
necesariamente, desde el lado de la gestin, un trabajo coordinado entre
sectores. Por lo tanto, es necesario trabajar desde el Estado para superar el
reto de la intersectorialidad.
En su balance del 2013 respecto a los logros en relacin con el PEN,
el Consejo Nacional de Educacin (2014: 59) sugera que, para resolver
este tema, se creara una Autoridad Nacional para la Infancia, de modo que
se alinearan las polticas de todos los sectores y se priorizara realmente a los
nios menores de 6 aos. Esta es, definitivamente, una opcin interesante
que ha sido adoptada en otros pases, incluso de la regin.17 Sin embargo,
como sostiene Cueto (2011: 20), esta autoridad no debera ser solo simblica,
sino de alguna forma tener dientes; es decir, ser una verdadera autoridad
para aprobar planes coordinados y presupuestos que, si bien pueden quedar
en los ministerios en los que existen ahora, estn planificados de forma que
generen sinergia. Carecer del mandato para planificar y aprobar presupuestos
es claramente uno de los motivos principales por los que el Snaina no ha
podido ejercer la rectora en temas de infancia.
Respecto a los modelos de atencin para nios menores de 3 aos,
el diseo de Cuna Ms principal programa en la actualidad parece,
en principio alineado con lo que la literatura especializada (por ejemplo,
Engle y otros 2007) recomienda para programas de esta naturaleza, tanto
16 Adems de Educacin y Desarrollo Social, el sector Salud tambin cuenta con una serie de programas
importantes dirigidos a la primera infancia, como, por ejemplo, el CRED.
17 En Colombia, por ejemplo, existe el Sistema Nacional de Bienestar Familiar a cargo del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, que coordina y articula a todos los agentes e instancias responsables
de la proteccin social de nios, nias y adolescentes.
en la modalidad de cuidado diurno como de acompaamiento a familias.

Ya estn disponibles los resultados de la evaluacin de SAF y prximamente
debera contarse con los resultados de la evaluacin del servicio de cuidado
diurno. Ambos son claves para tomar decisiones sobre la escalabilidad de
estos servicios, y servirn para justificar las inversiones necesarias, as como
para mejorar la calidad de los servicios. Como se ha dicho previamente,
garantizar la calidad de los programas, sobre todo de aquellos que atienden
a la poblacin ms vulnerable, es fundamental para que los programas de
AEPI cumplan su rol de cerrar brechas sociales. Es importante asegurar que
las personas que atienden a los nios sean seleccionadas de acuerdo con un
perfil, que reciban una certificacin antes de empezar su trabajo as como
formacin en servicio durante la realizacin de este, que cuenten con
supervisin efectiva, y que su desempeo sea constantemente evaluado para
demostrar que cumplen con los estndares establecidos por el programa.
Asimismo, es clave que los programas siempre tomen en consideracin y
respeten las diferencias culturales de las poblaciones a las que atienden.
Reto 2: Mejorar la calidad de la oferta de educacin inicial para nios

de 3 a 5 aos
Los progresos en materia de acceso a la educacin inicial son innegables:

hoy en da, ms del 90% de los nios de 4 y 5 aos asisten a un programa
de educacin inicial. Estas buenas noticias, sin embargo, no deben hacernos
perder de vista que existen an algunos pendientes, principalmente a)
incrementar el acceso a la educacin inicial de los nios de 3 aos y b)
reducir las brechas en el acceso generadas por rea de residencia y lengua
de los estudiantes.
Sin embargo, el tema de fondo en relacin con la educacin inicial
para nios de 3 a 5 aos es la urgente necesidad de mejorar la calidad de la
oferta. La evidencia internacional y nacional a favor de la educacin inicial
es clara: hay una asociacin positiva y fuerte entre la asistencia a un centro
de educacin preescolar y el rendimiento acadmico en la escuela, pero

para que los efectos se materialicen, son requisitos necesarios la calidad del
programa y una exposicin prolongada.
Especficamente en relacin con el caso peruano, ms de un estudio ha
comparado el efecto de asistir a un programa de inicial escolarizado (CEI18)
y no escolarizado (Pronoei). La evidencia revisada en la seccin anterior
de este texto es clara en sealar que no existe efecto de la asistencia a un
Pronoei ni en el desarrollo infantil ni en el rendimiento acadmico durante
la escuela. Adicionalmente, se sabe que el impacto de la educacin inicial es
diferente entre grupos sociales: para los estudiantes que habitan en la sierra
y la selva, que hablan una lengua materna diferente del castellano, y que
viven en un hogar pobre, la asistencia a educacin inicial no tiene mayor
efecto en su rendimiento en la escuela. El motivo principal parece ser que
esos grupos acceden a programas de inicial de muy pobre calidad.
La necesidad de repensar la oferta de los Pronoei cae por su propio
peso. Este no es un tema reciente sino, ms bien, un reto pendiente desde
hace varios aos. El PEN (Consejo Nacional de Educacin 2007: 55)
seala, al respecto, que es necesario reestructurar los Pronoei sobre la
base de estndares de calidad de servicio, como oferta complementaria y
no sustitutoria de la educacin inicial escolarizada. La existencia de los
Pronoei a menudo se ha justificado aduciendo que implementar IEI en
zonas de poca densidad sera muy caro y, por tanto, los Pronoei son una
forma de ofrecer el servicio a un menor costo. Las principales razones de
los costos ms bajos son que a las promotoras se les paga menos que a las
docentes especializadas en inicial y que se pide a las comunidades que cedan
un local para el servicio.
Desde el principio de equidad descrito al inicio de este captulo prin-
cipio que deben seguir los programas AEPI a fin de lograr el objetivo de cerrar
brechas sociales creadas en los primeros aos de vida de los nios, el argu-
mento anterior es totalmente inaceptable. Se est ofreciendo una educacin
inicial mediante Pronoei precisamente a las poblaciones con menores recursos,
18 Actualmente llamados IEI.
sobre todo en zonas rurales. Si el objetivo ltimo fuera nivelar el piso a favor de
los nios de contextos menos favorecidos, lo que debera ocurrir es exactamente
lo contrario: la inversin del Estado en zonas de mayor pobreza sobre todo
rurales debera ser mayor que la de zonas urbanas. Los servicios educativos
en zonas rurales o de pobreza requeriran contar con, al menos, una docente de
inicial muy bien capacitada, y con los materiales necesarios y pertinentes para
su trabajo. Esto supone cambiar la naturaleza no escolarizada de los Pronoei
para convertirlos en instituciones de educacin inicial de primer nivel que
funcionen en contextos de alta pobreza. Un programa como Pronoei puede
ahorrar dinero al Estado en el corto plazo por las razones antes sealadas; sin
embargo, es una inversin cuya pobre calidad determinar que difcilmente
se puedan obtener retornos en el largo plazo.
Desde hace unos aos, el Minedu viene avanzando en replantear
los Pronoei. En la actualidad, se est implementando una estrategia de
formalizacin progresiva de los programas existentes en zonas urbanas
principalmente, en la que se los transforma en instituciones escolarizadas
(IEI) y se asume total responsabilidad presupuestal por estos.19 De acuerdo
con informacin brindada por la Unidad de Planeamiento y Planificacin
(UPP) del Minedu,20 1273 Pronoei 45% de los cuales son urbanos
se han convertido en IEI durante el 2016. Actualmente, existe una lista de
2044 Pronoei cuya situacin se est evaluando para ver cun factible es su
conversin en IEI durante el 2017; el 17% de estos Pronoei son urbanos
y el 13%, periurbanos. Una limitacin que enfrenta el sector respecto al
proceso de conversin es la disponibilidad de terrenos donde implementar
IEI, pues como se ha sealado (nota 19), los Pronoei funcionan en espacios
que no pertenecen al sector Educacin, y en tanto no se garantice que el
terreno es de propiedad del Estado, no podrn convertirse en IEI. Otra
limitacin es el nmero mnimo de nios requerido para ofrecer el servicio:
19 Mientras son Pronoei, la comunidad se hace cargo tanto del local como del servicio de una promotora,
que solo recibe una propina. Cuando pasa a ser IEI, es el Estado el que debe proporcionar el local y pagar
un sueldo a una docente.
20 Las autoras agradecen la colaboracin de los especialistas de UPP que compartieron esta informacin
para incluirla en el captulo.
el Pronoei atiende a una poblacin menor que la estipulada en la norma de

racionalizacin 1825, y en la medida en que no demuestre que su demanda
supera los 15 alumnos nmero mnimo para zonas rurales, no podr ser
convertido en IEI. De cara al futuro, es importante que el sector contine
con esta tarea en todas las zonas del pas, a fin de garantizar programas
de calidad para todos los nios, asegurando y asignando el presupuesto
necesario para ello.
Reto 3: Implementar un sistema nacional de evaluacin del desarrollo

infantil
En la actualidad existen documentos de poltica que identifican claramente

la importancia de la primera infancia como periodo clave del desarrollo, y
que fijan metas en relacin con el aprendizaje y la educacin de los nios
menores de 6 aos. Sin embargo, no existen los medios para medir el avance
en el cumplimiento de las metas propuestas.
A modo de ejemplo, el Pnaia contempla un sistema de monitoreo y
evaluacin llamado Simone, orientado a medir los avances en relacin con
el plan. Sin embargo, los indicadores ms slidos estn vinculados a temas
de salud, y en materia de desarrollo infantil y educacin de la primera
infancia, no hay medios para monitorear el avance ms all de tasas de
acceso a educacin inicial.
Hasta la fecha, en el pas no se dispone de una encuesta nacional
que recoja informacin sobre el desarrollo de los nios, salvo en aspectos
vinculados a salud y nutricin, que s se recogen como parte de la Endes.
Por ello, definitivamente es un reto pendiente implementar regularmente
una encuesta de la niez o la primera infancia a fin de conocer cmo
estn evolucionando los niveles de desarrollo de la poblacin infantil.21
Adicionalmente, la informacin disponible como parte de una encuesta de
este tipo tambin puede ser usada para la evaluacin de programas especficos.
21 Al respecto, ver Fiszbein, Guerrero y Rojas 2016.

Si bien el Midis ha presentado avances en esta direccin, an se est

lejos de institucionalizar un sistema de medicin con estas caractersticas. La
figura de una autoridad nacional para la infancia con capacidad de aprobar
planes y presupuestos a favor de los nios menores de 6 aos podra jugar
un rol clave en la institucionalizacin de este tipo de sistemas en el pas, de
modo que trasciendan a los diferentes Gobiernos y gestiones.
Para terminar, ninguno de los tres retos planteados en este captulo
puede resolverse de inmediato. No solo existen limitaciones respecto a
los recursos econmicos eventualmente, estos podran asegurarse,
sino que los recursos humanos tambin son insuficientes. Por ejemplo,
en el pas no contamos ni contaremos en el corto plazo con personal
calificado disponible y suficiente para sostener la ampliacin de la cobertura
de programas de AEPI de calidad dirigidos a nios menores de 3 aos
(particularmente en contextos de pobreza y pobreza extrema), y para cambiar
el carcter no formal de los Pronoei y convertirlos en IEI que puedan
ofrecer una educacin de calidad a los nios de 3 a 5 aos que estn en
situacin de mayor vulnerabilidad. Es fundamental disear e implementar
una estrategia que nos permita superar esta limitacin en el mediano plazo.
nicamente as la atencin y educacin de la primera infancia constituir
una prioridad nacional no solo en la teora sino tambin en la prctica.
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Ley General de Educacin (1972). Decreto Ley 19326.
Resolucin Viceministerial 036-2015-Minedu. Lima, 13 de julio.
Este libro recoge los once balances de investigacin presentados en
la conferencia Avances Recientes en la Investigacin y Polticas para el
Desarrollo, organizada en el marco del 35 aniversario del Grupo de Anlisis
para el Desarrollo (GRADE).
Los textos de esta publicacin buscan continuar satisfaciendo la demanda
de conocimiento dirigida a sostener un debate ms informado acerca de
la poltica pblica en el Per. Esta discusin debe partir por reconocer la
complejidad de los temas educacin, infancia, medioambiente y recursos
naturales, programas sociales e instituciones; la existencia de impactos
heterogneos en contextos polticos, sociales, econmicos, culturales,
institucionales y medioambientales diversos; y la necesidad de desplegar
acciones de poltica articuladas para enfrentar los distintos retos.
Al mismo tiempo, los once ensayos son una muestra representativa de la
produccin acadmica reciente de GRADE.

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Investigacin para el

Lima, diciembre del 2016

Director de Investigacin: Santiago Cueto

Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per: 2016-17172

Investigacin para el desarrollo en el Per. Once balances. Lima: GRADE, 2016.

EDUCACIN, RENDIMIENTO ESCOLAR, PRIMERA INFANCIA, PROGRAMAS

Este libro recoge las ponencias presentadas en la conferencia Avances

Pensamiento y la Fundacin Ford. Nuestra relacin institucional con

Desde su fundacin en 1980, el Grupo de Anlisis para el Desarrollo

Alan Snchez y Mara Gracia Rodrguez hacen un balance de las

reseada revela claramente que actores e instituciones interactan en distintos

pblico; nuestra apuesta por mejorar los niveles de comunicacin de la

las evaluaciones de impacto de las polticas y programas. Este conjunto de

Pawson, Ray (2002). Evidence-based policy: the promise of realist synthesis.

AbE Adaptacin con base en ecosistemas

CEM Centro de Emergencia Mujer

DREM Direccin regional de minera

GTTSACC Grupo de Trabajo Tcnico de Seguridad Alimentaria y Cambio

Mecep Mejoramiento de la Calidad de la Educacin Peruana

Panfar Programa de Alimentacin y Nutricin de la Familia en Alto

Pridi Proyecto Regional de Indicadores de Desarrollo Infantil

Simce Sistema de Medicin de la Calidad de la Educacin de Chile

Para seguir mejorando, se propone la necesidad de hacer frente a tres

Los primeros aos de vida son fundamentales. Durante ese periodo, el

cuando los nios tienen experiencias tempranas de escolaridad (antes de la

de edad. Sin embargo, los programas para la infancia ms temprana 0

Los programas de AEPI promueven el desarrollo ptimo de los nios. Para

comunidad no profesional capacitada para esa tarea. Este es un tema

se ubican los modelos clsicos de atencin que pueden funcionar

Por otro lado, los programas no escolarizados son:

Aquellos que se desarrollan en mbitos no escolarizados y tienen una

1.1. Evidencia internacional sobre la efectividad de esos modelos

Durante mucho tiempo, la principal fuente de evidencia acerca de la

matemtica y lectura, niveles ms altos de escolaridad, menores niveles de

de desarrollo cognitivo, los nios que asisten a un centro preescolar obtienen

Esta seccin presenta un panorama general de la educacin de la primera

principales programas (modelos de atencin) dirigidos a este grupo de edad,

2.1. Breve historia de la educacin de la primera infancia en el Per

Los orgenes de la atencin a nios menores de 6 aos en el Per se remontan

Uno de los aspectos ms importantes de esta ley es reconocer la importancia

En 1993, el Minedu, con el apoyo tcnico y financiero de Unicef y

Sector Desarrollo Social

LGE 19326 Ley 26518 crea

nias de 0 a 2 aos y de 3 a 5 aos

3 aos con el sector de Desarrollo Social actualmente es el Midis9 y 10.

2.2. Principales programas de AEPI en la actualidad

un porcentaje muy reducido de esta poblacin objetivo. Existen programas

Programas dirigidos a nios entre 0 y 2 aos

cuidado de calidad a sus nios, con el fin de promover su desarrollo y aprendizaje.

El foco de esta revisin est puesto en conocer los modelos de atencin

2.3. Evolucin del acceso a la educacin inicial en el Per

El Per ha observado notorios progresos en materia del acceso de nios de 3

0-2 aos 3-5 aos 3 aos 4 aos 5 aos

La imagen es completamente distinta cuando se observa el acceso a

a nios menores de 3 aos no tienen carcter obligatorio y de ningn modo

Mujeres Hombres Mujeres Hombres

Fuentes: Minedu (censo escolar), Enaho, INEI y CPV (2007).

grupo de edad (89,6% en el 2014). En el caso de programas de 0 a 2 aos,

Urbano Rural Urbano Rural

Fuentes: Minedu (censo escolar), Enaho, INEI y CPV (2007).

Castellano Otras lenguas

Fuentes: Minedu (censo escolar), Enaho, INEI y CPV (2007).

3. Evaluaciones de programas de AEPI en el Per: qu sabemos acerca

Poco se sabe acerca de la efectividad de los programas educativos para nios