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Deste tudo que est sempre passando o homem no s a parte principal, mas
verdadeiramente o tudo do mesmo tudo. E vendo o homem com os olhos abertos e, ainda os
cegos, como tudo passa, s ns vivemos como se no passramos. Somos como os que,
navegando com vento e mar, e correndo velocissimamente pelo Tejo acima, se olham
fixamente para a terra, parece-lhes que os montes, as torres e a cidade a que passa: e os
que passam, so eles.
(Padre Antonio Vieira, Sermo da Primeira Dominga do Advento).
iv
minha esposa, Natacha, e aos meus filhos, Alice e Daniel, que me propiciam a cotidiana
vivncia dos mais belos sentimentos humanos.
Aos meus pais, Irineu e Albertina, exemplos de garra e f, que me ensinaram na prtica que a
beleza e o valor da vida esto na luta de cada dia, no propriamente nos efmeros momentos
das vitrias.
Aos meus irmos, Guilherme e Adriana, parte de mim, amigos de toda a vida.
minha av, Maria Alice, presena terna, a completude de nossa famlia.
A eles dedico este trabalho, como registro de meu amor eterno.
v
AGRADECIMENTOS
Agradeo a Deus, por todas as oportunidades que me confere e pelos dons que dele
recebi e busco desenvolver.
RESUMO
Este trabalho versa sobre a atividade de controle exercida pelo Ministrio Pblico sobre a
Administrao Pblica no mbito extrajudicial. A vinculao do Poder Pblico ao prprio
direito o pressuposto bsico da funo de controle, a qual teve seu nascedouro exatamente
na implantao do princpio da legalidade. O estudo aborda tambm o dinamismo do direito e
das concepes jurdico-filosficas, mencionando as modificaes ocorridas no paradigma da
legalidade nas ltimas dcadas, especialmente pelas tendncias de constitucionalizao do
direito e de valorizao do intrprete. Em seguida, discorre-se sobre o Ministrio Pblico
Brasileiro, com anlise de suas finalidades constitucionais, de sua legitimidade democrtica e
processual e da disciplina bsica de sua atuao. Menciona-se cada um dos instrumentos de
atuao extrajudicial, tratando-se de sua caracterizao infraconstitucional. Passa-se, ento,
reflexo e identificao de um regramento prprio da atuao extrajudicial do Ministrio
Pblico, em especial no que se refere ao mbito do controle que o rgo exerce sobre a
Administrao Pblica. Sob esse enfoque, discutem-se questes atinentes ao regime jurdico
de tal atividade, tais como a proatividade do membro do Ministrio Pblico, a flexibilidade
das medidas e solues propostas pela instituio, a incidncia dos postulados gerais do
direito na atividade extrajudicial do Ministrio Pblico. Avalia-se tambm a questo relativa
aos efeitos jurdicos da atuao extrajudicial do Ministrio Pblico no exerccio de controle
sobre a Administrao Pblica, cuidando-se de temas como a consensualidade necessria
vinculao da Administrao Pblica s propostas do Parquet e a revisibilidade judicial das
interpretaes e solues propostas. Trata-se, ainda, de aspectos intimamente relacionados ao
tema central do trabalho, tais como a responsabilidade poltica que recai sobre o Ministrio
Pblico, em face de seu status constitucional, a necessidade de se garantir adequadas
estruturao dos rgos e formao dos membros do Ministrio Pblico, com vistas sua
mnima preparao para o enfrentamento de temas multidisciplinares. O trabalho busca
estabelecer o bsico regramento da atividade extrajudicial do Parquet, em especial no seu
relacionamento com a funo de controle da Administrao Pblica que a instituio exerce
por fora das disposies constitucionais pertinentes.
ABSTRACT
This work is about the control activity carried out by the Public Prosecution of the Public
Administration in the extrajudicial context. According to the text, what links the Government
to the right itself is the basic assumption of the control function, which just had its origin in
the implementation of the principle of legality. The study also addresses the dynamics of law
and legal-philosophical concepts, mentioning the changes in the paradigm of legality in recent
decades, especially by trends in the constitutionalization of rights and enhancing the
interpreter. Then it discusses the Public Prosecution, with analysis of its constitutional
purposes, its democratic and legal standing and the basic discipline of its performance. It
mentions each of the instruments of extrajudicial action, in the case of its infraconstitutional
characterization. Then goes on to the reflection and identification of its own rules of the
extrajudicial actions of Public Prosecution, in particular as regards the scope of the control
that the body carries on the Public Administration. Under this approach, we discuss matters
pertaining to the legal system of such activity, such as proactive member of the Public
Prosecution, the flexibility of the measures and proposed solutions by the institution, the
effect that the law general postulates on extrajudicial activity of the Public Prosecution. It also
discusses the matter as to the legal effects of court actions of the Public Prosecution in the
exercise of control over the Public Administration, with consideration given to issues such as
consensual required for binding the Public Administration to the Parquet proposals and
judicial revisibility of the interpretations and proposed solutions. It also discusses about
aspects that are closely related to the main topic of this work, such as the political
responsibility that lies with the Public Prosecution, in view of its constitutional status, the
need to ensure adequate structuring of organs and training of prosecutors, with a view to its
minimal preparation for dealing with multidisciplinary issues. This work seeks to establish the
basic rules of the extrajudicial Parquet activity, especially in its relationship with the
controlling function of the Public Administration that the institution carries under the relevant
constitutional provisions.
SUMRIO
INTRODUO .................................................................................................................. 09
1.1. O direito como sistema normativo e como cincia, dinmico sob todos os aspectos ... 13
1.2. Direito Administrativo e Estado de Direito: o direito como fator condicionante da
validade da atuao estatal ................................................................................................... 20
1.3. O princpio da legalidade e a atividade de controle da administrao como garantia da
legalidade ............................................................................................................................. 30
1.4. A limitao do controle de legalidade (separao de funes estatais, mrito da ao
administrativa e discricionariedade administrativa) ............................................................ 33
1.5. Dinamismo do direito: reflexos na atividade de controle ............................................. 38
1.6. A concepo contempornea do paradigma da legalidade ........................................... 45
1.6.1 Constitucionalizao do direito .................................................................................. 50
1.6.2 Valorizao do intrprete ............................................................................................ 55
4.1. Consensualidade das solues propostas pelo Ministrio Pblico ............................. 143
4.2. Reflexos da atividade de controle ministerial extrajudicial da Administrao Pblica
para outros rgos de controle (rgos de controle interno, Poder Judicirio, Poder
Legislativo, Tribunal de Contas) ....................................................................................... 146
4.3. Revisibilidade judicial da soluo ministerial e obedincia a postulados .................. 148
5.1. O Ministrio Pblico como instituio poltica e juridicamente responsvel ............ 150
5.2. Interdisciplinaridade, estruturao dos rgos e formao dos membros do Ministrio
Pblico ............................................................................................................................... 153
5.3. Autonomia funcional, independncia funcional e unidade do Ministrio Pblico ..... 154
5.4. As solues ministeriais extrajudiciais e os diversos problemas sociais (casustica
educao pblica, infncia, meio ambiente, patrimnio pblico, sade pblica) ............. 158
INTRODUO
A anlise dos variados temas jurdicos nacionais deve sempre considerar que o
Brasil pas de histria ainda recente, especialmente no cotejo com os pases europeus, os
quais influenciaram e ainda influenciam decisivamente nossas tradies e nosso
pensamento jurdico.
A relao que se estabelece entre os entes mencionados inegvel, seja pelo carter
democrtico e republicano que a Constituio traou para a Administrao, seja em funo
de ter a mesma Constituio atribudo ao Ministrio Pblico o papel de defensor da
sociedade.
No se olvide ainda que foi necessrio elaborar breve escoro sobre o tema da
legalidade, j que constitui relevante dado para o controle da Administrao Pblica, dada
sua condio de paradigma para o exerccio do controle.
1
Ronaldo Porto Macedo Jnior ressalta que o Ministrio Pblico brasileiro uma instituio sui generis. E
acrescenta que o papel da instituio fundamental em reas como a proteo do meio ambiente, controle e
defesa dos direitos constitucionais do cidado e defesa da criana e do adolescente, o que no encontra
paralelo seno em alguns poucos Ministrios Pblicos do mundo. (MACEDO JUNIOR, R. P. Evoluo
Institucional do Ministrio Pblico Brasileiro. In: FERRAZ, Antnio Augusto Mello de Camargo. Ministrio
Pblico: instituio e processo. So Paulo: Atlas, 1999. p. 37).
2
Esse papel institucional h que ser exercido inclusive em oposio a agentes do prprio Estado, se for o
caso, pois no sistema de freios e contrapesos concebido pelo constituinte foram conferidas ao Parquet
funes institucionais que o colocam agora no papel de verdadeiro ombudsman (FERRAZ, Antnio
Augusto Mello de Camargo; GUIMARES JNIOR, Joo Lopes. A necessria elaborao de uma nova
doutrina de Ministrio Pblico, compatvel com seu atual perfil constitucional. In: FERRAZ, Antnio
Augusto Mello de Camargo. Ministrio Pblico: instituio e processo. So Paulo: Atlas, 1999. p. 21).
3
Apesar de ser possvel uma assemelhao, ainda que superficial, do promotor de justia moderno com a
figura dos magia do Egito Antigo, provavelmente com o surgimento do Estado moderno que se delineia
um perfil institucional mais prximo do atual Ministrio Pblico. (MACEDO JNIOR, Ronaldo Porto.
Evoluo Institucional do Ministrio Pblico Brasileiro. In: FERRAZ, Antnio Augusto Mello de Camargo.
Ministrio Pblico: instituio e processo. So Paulo: Atlas, 1999. p. 38).
4
Com a Constituio de 1988, consolida-se a posio do Ministrio Pblico como rgo que atua na defesa
de interesses difusos e coletivos, com a previso e ampliao de competncias j previstas na Lei n 7.347/85.
Sua autonomia ficou garantida, seja por ter sido desvinculado de qualquer dos trs Poderes do Estado, seja
por ter recebido garantias de independncia em tudo semelhantes s concedidas para os membros da
Magistratura: vitaliciedade, inamovibilidade, irredutibilidade de subsdios, alm das vedaes previstas no
art. 128, 5, II (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. O Ministrio Pblico como instituio essencial
justia. In: RIBEIRO, Carlos Vincius Alves (org.). Ministrio Pblico: reflexes sobre princpios e funes
institucionais. So Paulo: Atlas, 2010. p. 6.
11
Por tal razo, buscou-se estabelecer relao direta entre as concluses do Captulo
III e aquelas a que se chegou no Captulo IV.