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[Limongi. Livre docncia.]

CAPTULO III

Institucionalizao Poltica1

Introduo

Este trabalho destaca-se dos demais que compem este projeto por ter por objeto uma
perspectiva analtica. Conforme se l na proposta original, trata-se de revisar a produo
sobre a institucionalizao poltica que, o esclarecimento importante, compreende
autoritarismo, transio democrtica, democratizao, governabilidade. Sendo assim, o
objeto de estudo compreendido por esta reviso abarca a histria poltica recente do pas,
interpretada como a manifestao de um processo cuja lgica confere significado a seus
diferentes momentos.

H uma considervel literatura a tratar de cada um dos termos que a institucionalizao

poltica compreende. Desta forma, para a definio dos limites desta reviso, cabia
definir, por exemplo, se seria adequado revisar a literatura sobre transies (da
democracia ao autoritarismo e do autoritarismo democracia) ou apenas o sub-conjunto
de textos que estudou as transies procurando entend-las como parte do processo de
institucionalizao. Para evitar sobreposies com os outros temas deste projeto e para
respeitar as preferncias expressas de seus organizadores, o texto foi organizado a partir
da segunda opo.

O ndice de Cincias Sociais no contm qualquer texto indexado sob "institucionalizao

poltica". Tampouco, sob todos os termos que a institucionalizao poltica compreende.
Uma busca com a palavra chave "institucionalizao" gerou uma lista de onze ttulos,

1
Agradeo a Argelina Figueiredo, Jos Antonio Cheibub, Leandro Piquet Carneiro, Maria Hermnia Tavares, Angela
Alonso e Adam Przeworski que leram e comentaram as diversas verses do texto. Os comentrios de Fbio Wanderley
Reis, assim como todos que intervieram nas discusses deste texto no Seminrio, ajudaram a refinar meu argumento.
 2

muitos, porm, sem qualquer relao com a institucionalizao poltica.2 Nova busca sob
"institucionalizao" e um dos termos que ela compreende reduziu a seleo a meros seis
ttulos3, sendo que apenas dois tratam especificamente da histria poltica brasileira.

A leitura destes textos delimitou o objeto e a orientao desta reviso. Lidos em conjunto,
estes textos revelam a adoo de uma perspectiva analtica que leva a elaborao de um
diagnstico negativo sobre as chances de sucesso da democracia no Brasil. Fbio
Wanderley Reis, por exemplo, no momento em que o governo Figueiredo se encontrava
em seus estertores, alertava que

Para comear, no h qualquer razo especial para se pretender que o fim do regime de 1964 deve ser visto
como algo distinto de uma oscilao ou vicissitude a mais das muitas que tm marcado o pretorianismo
caracterstico do perodo republicano da vida brasileira. (...) So precrias as chances de que a constituio a
ser brevemente elaborada venha a representar um instrumento efetivo e duradouro de institucionalizao
democrtica da vida brasileira. (Reis, 1986: 25-26).

Bolivar Lamounier, escrevendo depois da eleies de 1982, chega a concluses similares:

Num panorama mais amplo, que ligasse estes acontecimentos imediatos [resultados
eleitorais de 1982] aos dados mais profundos da formao histrica brasileira, poder-se-ia
talvez falar de uma poliarquia perversa, isto , uma sociedade que no se deixa enquadrar
em uma dominao autoritria monoltica, mas que tampouco possui a tradio de
organizao poltica pluralista e independente do estado tpica das verdadeiras poliarquias
liberais. (Lamounier, 1985: 136 id, Lamounier, 1988: 125)

Os prognsticos so claros e contundentes. A noo de institucionalizaco e de

desenvolvimento poltico se encontra na base destes diagnsticos4. Mais especificamente,
o pessimismo decorre da convico de que o pas experimenta as dificuldades prprias
aos pases situados nas fases intermedirias do processo de desenvolvimento poltico. Tal

2
Por exemplo, foram selecionados textos sobre a institucionalizao da pesquisa cientfica e das ONGs.
3
Identifico os seis ttulos encontrados com asteriscos na bibliografia.
4
Ao fim e ao cabo, a reviso acabou se limitando, praticamente, aos trabalhos de Reis e Lamounier. Tal fato decorreu do
recorte previsto pelo projeto original. No encontrei outros autores identificados explicitamente com a noo de
institucionalizao poltica. Creio, no entanto, que a noo tende a ser adotada implicitamente por vrios outros analistas.
Esclareo ainda que esta reviso contempla apenas uma pequena parcela da obra dos dois autores.
 3

convico implica que a democracia brasileira funcionou (46-64) e funcionar (no caso da
redemocratizao) mal. De outro modo, seria foroso reconhecer que o pas havia
avanado no processo de institucionalizao.

As fortes suspeitas de que a democracia no deveria funcionar levou atrofia dos estudos
empricos sistemticos sobre o funcionamento da democracia com a qual, bem ou mal,
convivemos h, pelo menos, quinze anos. Uma vez que ela no deveria funcionar, por que
estud-la? Formou-se, assim, uma agenda de pesquisas singular, voltada para o estudo dos
instrumentos que poderiam aperfeioar e conferir estabilidade democracia brasileira que
prescinde de seu estudo sistemtico. A pergunta bvia se impe: como se sabe que a
democracia no funciona se ela no estudada?

Em realidade, o recurso noo de institucionalizao no foi acompanhado pela

necessria identificao das evidncias empricas que permitiriam identificar seu eventual
avano. Afinal de contas, com se afere o grau de institucionalizao poltica de um
sistema poltico? Quais so os indicadores que permitiriam distinguir os pases de acordo
com o seu grau de institucionalizao? Ao longo do tempo, encontramos a reafirmao da
convico de que o pas permanece atolado no pretorianismo. Paradoxalmente, a hiptese
de que o pas pudesse registrar qualquer avano no interior deste processo no chega
sequer a ser levantada.

A referncia ao processo de institucionalizao permite atribuir significado a eventos e

fatos, do tenentismo incapacidade do pas estabilizar a economia e debelar a inflao,
passando pelo populismo, pela emergncia do regime militar e pela redemocratizao. A
interpretao toma o lugar da explicao. Em geral, dados e fatos so citados para
confirmar e ilustrar as expectativas e no para testar hipteses. Ao comentar estes
trabalhos, procurei identificar e enfatizar os mecanismos causais assinalados para explicar
a sobrevivncia do pretorianismo. Procuro ainda indicar as decorrncias empricas
 4

envolvidos nos argumentos isolados. Por exemplo, o pretorianismo supe preferncias

eleitorais que devem se expressar em alta volatilidade eleitoral. Embora suposta, a
volatilidade eleitoral nunca foi objeto de investigao sistemtica luz desta teoria.

O texto est organizado da seguinte maneira. A segunda seo apresenta uma reviso
sumria da noo de institucionalizao e da sua relao com a teoria do desenvolvimento
poltico. Ainda nesta seo, apresento as macro-interpretaes da histria poltica
brasileira oferecidas por Fbio Wanderley Reis e Bolivar Lamounier mostrando como
estas se mantm, at os textos mais recentes, aferradas noo de institucionalizao
poltica.

A terceira e a quarta seo discutem as razes invocadas para explicar o pretorianismo

perene, respectivamente, os valores e os interesses das massas a serem integradas ao
sistema poltico5. Na terceira seo, recupero os trabalhos sobre comportamento eleitoral
realizados a partir do incio da "abertura", lidos como uma discusso acerca da
compatibilidade entre os valores e as atitudes dos eleitores brasileiros e a vigncia de uma
ordem democrtica estvel. A quarta seo discute a tese da exploso de demandas,
seguida de crise de governabilidade, formulada originalmente por Huntington. Segundo
este argumento, as presses redistributivas inerentes uma ordem democrtica no
poderiam ser facilmente assimiladas por pases em desenvolvimento, sobretudo onde a
distribuio de renda muito desigual.

A ltima seo retoma os principais pontos do argumento e apresenta as concluses.

Sustento que a baixa institucionalizao poltica do pas foi antes assumida que
demonstrada. O mesmo se passou com suas conseqncias.
Pretorianismo: o " paradoxo da instabilidade permanente"6.

5
Ver Przeworski, 1975 .
6
A expresso utilizada por Lamounier & Meneguello, 1986, p. 94.
 5

De acordo com Leonardo Morlino (1998 pp. 23), institucionalizao um termo chave na
sociologia de Parsons e

it was transferred into the political realm by Huntington (1968). Following in Parsons footsteps, Huntington
proposes a definition that at once too general and basically inadequate for the purpose of this study. In his
words, institutionalization is the process by which organizations and procedures acquire value and stability
(ibid. 12). The very measures of institutionalization (adaptability/rigidity, complexity/simplicity,
autonomy/subordination, coherence/disunity) (ibid 13-24) are not only criteria that would require a more
rigourous operationalization, but would also be incompatible: they do not hang together. For instance, a
form of institutionalization that displays simultaneously maximun adaptability and complexity and
maximum coherence and autonomy seems virtually impossible.

A ambigidade, quando no a pura contradio, entre os pares de termos listados, no

acidental, mas sim constitutiva da sociologia de Parsons e de sua forma peculiar de
entender a mudana social7. Sociedades se transformam, evoluem do simples ao
complexo, do tradicional ao moderno. A mudana entendida como um processo de
especializao e diferenciao gradual de estruturas sociais funcionalmente integradas em
que sociedades percorrem trajetrias previamente estabelecidas. Desvios da trajetria so
interpretados como momentos de crise ou colapso.

A noo de desenvolvimento poltico foi concebida no interior deste ambiente intelectual.

Do mesmo modo que a sociedade, sistemas polticos evoluem. Em realidade, as estruturas
polticas resultam da diferenciao social em curso e lhes cabe desempenhar um papel
crucial para a manuteno da integrao social.

A medida de desenvolvimento poltico o grau de governo, isto , a sua capacidade de dar

respostas aos problemas postos pela transformao da sociedade. De acordo com Harrold
Lasswell, desenvolvimento poltico implica a sequence of approximations toward a self-
sustaining level of power accumulation (The Policy Sciences of Development World

7
Huntington, por certo, no foi o nico a 'importar' e incorporar a noo de institucionalizao anlise poltica.
Consulte-se, por exemplo, Polsby 1968. Vale notar que a definio proposta por Polsby no escapa das dificuldades
apontadas por Morlino.
 6

Politics XVIII p 288, apud Sartori, 1968). Segundo Sartori (1968: 263) "Political
development is polity building, the creation of differentiated political strucutures,
functions and capabilities".

Em ltima anlise, a estabilidade poltica comprova a capacidade do governo. De acordo

com a clebre passagem de Huntington, o que importa que o governo governe. Formas
de governo, totalitarismo, autoritarismo e democracia, no indicam o grau de
desenvolvimento poltico. Ou melhor, em qualquer destes regimes pode ocorrer tanto
decadncia como desenvolvimento poltico.

O contrrio da institucionalizao poltica a instabilidade poltica, a desordem, a

incapacidade do governo governar. Onde as instituies so desenvolvidas, onde elas
cumprem o seu papel, o governo efetivo e eficaz. Onde no o so, h instabilidade,
desordem, crise de governabilidade, radicalismo e revoluo.

A contribuio original e marcante de Huntington para esta literatura foi a de ter postulado
a existncia de um descompasso entre o ritmo da modernizao social e a poltica. Esta
ltima, em verdade, raramente ocorre por si mesma. Em geral, as transformaes sociais
prprias ao processo de modernizao no so acompanhadas pela construo das
instituies polticas modernas. A presso social decorrente no encontra os
correspondentes condutos polticos para process-las. Em uma palavra, a ordem em
sociedades em mudana ameaada pela dissoluo da sociedade tradicional e pelo
processo de mobilizao poltica. O resultado a crise de governabilidade, isto , a
incapacidade do governo vir a dar respostas para as presses daqueles que ingressam no
sistema poltico. De onde, a necessidade da interveno deliberada com vistas a promover
a institucionalizao poltica.

Trata-se de obter a estabilidade poltica sob condies fortemente adversas. Conforme

afirma Huntington:

If a society is to maintain a high level of community, the expansion of political participation must be
accompanied by the development of stronger, more complex, and more autonomous political institutions.
 7

The effect of the expansion of political participation, however, is usally to undermine the traditional
political institutions and to obstruct the development of modern political ones. Modernization and social
mobilization, in particular, thus tend to produce political decay unless steps are taken to moderate or to
restrict its impact on political counciousness and political involvement. Most societies, even those with
fairly complex and adaptable traditional political institutions, suffer a loss of political community and decay
of political institutions during the most intense phases of modernization. (Huntington, 1968: 4)

Os valores e os interesses daqueles que ingressam no sistema tendem a gerar instabilidade

poltica. A premissa de que existe uma tendncia exploso das demandas baseadas em
expectativas mal formadas: inconstantes e irrealistas. Somente a engenharia institucional
pode recuperar as condies necessrias manuteno da comunidade poltica.

A influncia dos trabalhos de Huntington sobre Fbio Wanderley Reis e Bolvar Lamounier
reconhecida por ambos e vai alm da utilizao da noo de desenvolvimento poltico e
de institucionalizao. Reis e Lamounier elaboraram modelos prprios de
desenvolvimento poltico e por meio deles procuraram entender a histria poltica
brasileira.

Reis, por exemplo, sugere que a evoluo poltica do pas pode ser entendida a partir da
noo de estdios do processo de desenvolvimento poltico. Segundo o autor, para
entender a situao poltica do pas preciso reconhecer que o mesmo j superou a
primeira fase deste processo, a da formao do estado nacional, e que se encontra agora s
voltas com os problemas prprios fase ideolgica.

Este estgio, porm, subdividido em subfases e o Brasil se encontra nos nveis de precria
institucionalizao ou re-institucionalizao do poder, as situaes que Huntington
descreve em termos de 'pretorianismo radical' e 'pretorianismo de massas' caracterizados
pela emergncia, respectivamente, dos focos de interesses e solidariedade correspondentes
s 'classes mdias' e s 'classes populares'.

Avanos no processo de institucionalizao podem se verificar no interior desta mesma

fase. Segundo o Autor
 8

J em nveis de mais bem sucedida institucionalizao do poder, que podem aproximar-se em graus diversos
da superao da poltica ideolgica e do ideal de efetiva institucionalizao da autoridade de acordo com as
formas em que nelas se combinem os ingredientes de coero, desigualdade e manipulao, teramos
situaes que poderamos designar em termos de 'poltica de partidos ideolgicos', falta de melhor
denominao, para casos como os correspondentes, por exemplo, poltica francesa e italiana
contempornea; 'sistemas de mobilizao', para os casos resultantes de revolues de bases populares e
fundados em intensa mobilizao simblica; e 'cultura cvica', para os casos como os contemplados por
Almond e Verba. (Reis, 1974: 43).

A histria poltica do Brasil ps revoluo de 30 no registraria qualquer avano no interior

deste processo. Toda a vida poltica do pas ps proclamao da Repblica no seria
seno a expresso das crises prprias situaes de institucionalizao incipiente:

O marco de referncia adotado nos permite ver o regime atual [regime militar], assim como o "tenentismo", o
perodo getulista e o interregno democrtico que lhe sucedeu, como representando uma das vicissitudes que
se seguem ao ingresso do pas no estdio da poltica ideolgica. Sua circunstncia bsica est dada pelo
vigor assumido, uma vez levado a um ponto de relativo avano o processo de integrao no sentido
territorial e de presena governamental, pelo processo de mobilizao social e pelas demandas de
participao e igualdade que se associam emergncia de novos focos de solidariedade que ele faculta.
(Reis, 1974: 52)

Em outras palavras, o pas ultrapassou a primeira fase do desenvolvimento poltico, a fase

da formao do Estado Nacional e, desde ento, se viu s voltas com o problema da
integrao das massas ao sistema poltico. Portanto, do ponto de vista do desenvolvimento
poltico, do tenentismo ao regime militar, vivemos uma mesma e invariante realidade: as
vicissitudes que se seguem ao ingresso na fase da poltica ideolgica. A continuidade
desta problemtica oferece a chave para interpretar e fazer projees sobre os resultados
da transio do autoritarismo democracia. A redemocratizao nos remeteria, pura e
simplesmente, s mesmas experincia do passado:

Avaliar a as perspectivas do processo de transformao poltica no Brasil de hoje [1983]

supe, naturalmente, que se disponha de um diagnstico de nossa atualidade poltica.
(...)Assim, o diagnstico do processo poltico vivido pelo Brasil nas dcadas recentes
 9

pode ser formulado em termos de que o pas vive uma crise constitucional em sentido
scio-poltico profundo (embora, naturalmente, com ramificaes jurdico-
organizacionais) o que est em jogo a questo de uma reacomodao no convvio das
foras sociais importantes, correspondentes, em ltima anlise, s classes sociais. A
expresso ou conseqncia mais clara dessa crise o pretorianismo que tem marcado a
vida brasileira. (Reis, 1985: 13, 14-15)

Em escritos publicados nos anos 90, Reis reafirma sua filiao ao modelo inspirado pela
obra de Huntington:

As razes da duradoura crise constitucional se encontram no processo secular de desenvolvimento capitalista

no pas e na resultante emergncia de novas categorias e atores que se tornam politicamente relevantes e
pressionam pela apropriada considerao de seus interesses. Tais transformaes acarretam o
comprometimento do enquadramento institucional tradicional do processo poltico brasileiro, resultando na
condio que certos autores tm descrito como pretorianismo, ou seja, a condio em que, na carncia de
instituies polticas efetivas, cada fora social se atira arena poltica com os recursos de qualquer
natureza que tenha s mos. (Reis, 1991: 141)

Assim como Reis, Lamounier desenvolve seu prprio modelo de desenvolvimento poltico.
Lamounier recorre a Hanah Pitikin (The Concept of Representation) sugerindo que as
diferentes concepes de representao esto relacionadas aos problemas polticos
especficos enfrentados em cada fase do desenvolvimento poltico.

O esquema proposto criativo e sugestivo. Seu ponto mais alto a relao entre a
representao entendida como autorizao e a formao do Estado Nacional. Utilizando
esta referncia, Lamounier mostra porque eleies e mecanismos representativos formais
so necessrios mesmo onde todos sabem que a fraude eleitoral impera. Como nota o
autor O que talvez no se tenha percebido com clareza que at mesmo essa legalizao
[do caciquismo] exigiria alguma frmula jurdica de carter geral. Em sua ausncia se
colocaria o clssico problema do por que no eu?, isto , o retorno fora para
determinar o acesso ao poder. Chamando a ateno para a importncia do aspecto
propriamente poltico da questo, Lamounier conclui:
 10

Por isso divirjo bastante da conhecida tendncia a ver o nosso antigo regime liberal-representativo como uma
idia quimrica, porque importada, fora de lugar, divirjo pela razo muito caseira de que vejo no por que
no eu? o problema poltico por excelncia, um problema de todos os lugares imaginveis. (Lamounier,
1981: 239)8

Nas fases seguintes do desenvolvimento poltico, a conexo com as noes de

representao apenas indicada. Lamounier afirma que as noes de representao
descritiva e comportamental s se colocam (e isto vale tanto para a trajetria da
cidadania na Europa como para suas primeiras ampliaes no Brasil) sob o influxo da
chamada questo social (Lamounier, 1981: 241)9.

Chegando a este momento da evoluo poltica do pas, Lamounier deixa de lado as noes
de representao e Pitikin, para a discutir a obra de Azevedo Amaral. A concluso a que
chega a de que a reflexo sobre a representao no Brasil tem revelado temas e
preocupaes recorrentes:

O que quase sempre se censurou no regime representativo brasileiro foi seu carter anmico e rarefeito, e o
que sempre se quis foi uma representao mais densa, gil e diferenciada. Este, a meu ver, o ponto bsico
da questo, e que deve ser examinado em funo das diferentes formulaes que se lhe deu em diferentes
conjunturas. (Lamounier, 1981: 237)

No entanto, a despeito deste trao salutar, esta reflexo acabou por se "encerrar em
um circuito fechado":

Formou-se entre ns um discurso que aprisiona o problema da representao no

rgido e pobre contraste entre o Brasil legal e o Brasil real: entre as elites e as
massas; entre a cidadania abstrata e o voto de cabresto; entre a lei eleitoral e a sua

8
O ttulo do artigo , em verdade, um verdadeiro manifesto da autonomia do poltico e, mais especificamente das
instituies polticas: Representao: a importncia de certos formalismos.
9
O paralelo com a anlise proposta com Fbio Wanderley Reis reconhecido pelo Autor. A representao entendida
como descrio e ditando comportamentos no seno outra forma de dizer que o pas ingressara na fase da poltica
ideolgica.
 11

fraude (...) como se dissssemos: a representao entre ns ser sempre uma farsa,
dado que nunca foi outra coisa. (Lamounier, 1981: 237)

Neste texto, Lamounier no discute o que teria ocorrido em termos de

desenvolvimento poltico ao longo da democracia de 1946. O autor passa diretamente da
discusso da obra de Azevedo Amaral s propostas de reformas no sistema representativo
capazes de sanar os problemas identificados. Em texto publicado em 1987, Lamounier
retoma o modelo de desenvolvimento poltico e discute o regime de 1946 sob o subttulo o
fracasso da consolidao. Em verdade, o autor discute pouco a evoluo do regime e mais
o seu fracasso, tida como fruto da combinao da fragmentao e radicalizao do sistema
partidrio, iniciada j em meados do anos 50. A causa ltima desta evoluo o processo
global de mudana econmica e social. (1987: 55) Em outras palavras, regime de 1946
tinha poucas chances de sucesso, se que tinha alguma.

Lamounier foi um dos primeiros analistas nacionais a extrair as conseqncias da

caracterizao do regime militar brasileiro oferecida por Juan Linz, segundo a qual este
deveria ser visto no como um regime mas sim como uma situao autoritria10. A filiao
interpretao do cientista poltico espanhol explcita:

Adotarei como ngulo de anlise do passado recente e como base para a construo
de alguns cenrios as vicissitudes de um regime autoritrio incapaz de se legitimar
em bases autoritrias permanentes. Salvo engano, somente Juan Linz referiu-se com
todas as letras a esta incapacidade, chegando mesmo a escrever, em 1971, que o
Brasil se achava sob uma situao autoritria, mas no sob um regime autoritrio
com perspectivas de se tornar duradouro. (Lamounier, 1979: 89)

No entanto, Lamounier afirma que esta incapacidade mais geral. Ambos os

regimes, o democrtico e os autoritrio no se mostraram capazes de se institucionalizar.

10
A primeira aplicao completa deste argumento se encontra na contribuio de Linz ao volume editado por Stepan
Authoritarian Brazil. Linz afirma que o regime militar brasileiro no pode ser classificado como um regime autoritrio.
Trata-se de uma situao autoritria. Mas o argumento geral: se aplica a todos os regimes autoritrios do ps-guerra
identificados com os Estados Unidos.
 12

Esta interpretao concilia dois autores, Linz e Huntington, que, em geral, esto em aberto
desacordo. Enquanto Huntington enfatiza os aspectos da estrutura social que tornam o
autoritarismo inevitvel, Linz no subscreve a noo de desenvolvimento poltico,
enfatizando as decises dos atores polticos e a conseqncia destas decises para a
sobrevivncia/quebra da democracia. Enquanto Huntington acredita que a estabilidade
poltica s possvel sob autoritarismo, Linz afirma que regimes autoritrios identificados
com os EUA sero sempre instveis.

No entanto, ambos os autores usam o termo institucionalizao. Para Linz, o regime

militar brasileiro no conseguira se institucionalizar, isto , no encontrara uma frmula
para legitimar e garantir o seu acesso exclusivo ao poder. Portanto, regimes
institucionalizados so regimes vistos como legtimos pelos sditos e capazes de observar
regras claras de sucesso. Entendendo no institucionalizado como instvel, Lamounier
concilia os dois autores e interpreta a incapacidade do regime autoritrio em se legitimar
como mais uma manifestao da instabilidade poltica profunda e perene do pas.

Seguindo as pegadas de Linz, Lamounier nota, ao contrrio da maioria dos analistas,

a fragilidade poltica do regime militar, a sua incapacidade de estender seu poder por longo
perodo de tempo. Lamounier notou ainda que a revitalizao dos mecanismos eleitorais
poderia levar democracia, determinando, desta maneira, o ritmo, a forma e os rumos do
processo de transio.11 No entanto, o retorno democracia, alerta Lamounier, pode
adicionar um novo captulo histria da instabilidade poltica do pas:

Parece claro que se trata acima de tudo de evitar, de um lado, os retrocessos

autoritrios, e de outro, a democratizao meramente populista que a eles conduz a
mdio prazo. A experincia brasileira da ltima dcada mostrou com suficiente
clareza que a estabilidade alcanvel pela via autoritria no absoluta e muito
menos imune a graves distores na alocao de recursos. A exacerbao populista,
alm de inerentemente instvel, presta-se muitas vezes a ocultar essas mesmas

11
O ponto elaborado em sua contribuio para o volume organizado por Stepan, Democratizando o Brasil. Ver
Lamounier, 1988, p. 25. A importncia desta contribuio no pode ser minimizada. No entanto, ela no depende de
qualquer considerao sobre a institucionalizao poltica.
 13

distores sob uma fachada de participao difusa. pois necessrio repensar a

estabilidade democrtica como algo associado a formas mais densas de participao
e, portanto, como veremos em seguida, a mudanas institucionais que emprestem
maior inteligibilidade aos processos de representao. (Lamounier, 1979: 116;
1981: 249). (grifos meus)

O pas corre srios riscos de entrar em um perodo de alta instabilidade poltica, j

que a estabilidade no parece ser vivel quer sob autoritarismo, quer sob democracia. O
argumento reafirmado com maior clareza na seguinte passagem:

Um cenrio nada atraente, mas bastante possvel, portanto, o de que o pas venha a
expor-se a um hbrido burocrtico-populista instvel e ineficaz, precisamente por
no ter sido capaz de se adequar em tempo hbil a um novo quadro partidrio e a
formas mais apropriadas de participao e representao. (Lamounier, 1979: 118;
1981: 250)

Assim, ao mesmo tempo em que nota a fragilidade do regime militar, Lamounier

passa a insistir na necessidade de reformas institucionais, capazes de tornar o sistema
representativo mais gil e denso e que, deste forma, permitiriam ao pas escapar do
populismo e consolidar a democracia. Enquanto a transio avana, Lamounier sustenta a
necessidade de se retornar perspectiva inspirada pelo trabalho de Huntington em
detrimento da abordagem proposta por Linz:

Estudos mais recentes tm manifestado uma saudvel inclinao a buscar

determinantes mais imediatamente polticos e institucionais dos colapsos de regimes
democrticos e da redemocratizao dos regimes autoritrios. Esta ltima tendncia
corre porm o risco de passar ao extremo oposto, perdendo por completo a
perspectiva de que os dilemas da democracia e da redemocratizao acham-se
inextricavelmente ligados, ainda que nem sempre de maneira imediata, aos
problemas do crescimento econmico, da formao de uma infra-estrutura que
assegure padres de sobrevivncia e bem-estar maioria da populao e, em ltima
 14

anlise, reduo das desigualdades regionais. A questo da consolidao

democrtica, e mesmo a questo mais ampla do desenvolvimento poltico entendido
'como institucionalizao de organizaes e procedimentos' (Huntington 1968) no
podem ser discutidas de maneira frutfera, no que se refere ao chamado Terceiro
Mundo, fora desse marco de referncia. (Lamounier, 1985: 109-110)12.

Em escritos do incio dos anos 90, Lamounier se mantm fiel noo de

institucionalizao e de desenvolvimento poltico argumentando que o Brasil se encontra
nas fases intermedirias deste processo. Em seus artigos mais recentes, Lamounier (1992 e
1994) recorre a uma analogia para recuperar a noo de estgios do desenvolvimento
poltico. Experimentos democrticos so comparados a lanamentos de satlites de acordo
com os seus resultados. H dois casos extremos, os disparos bem sucedidos (as
democracias estveis) e os mal sucedidos, os casos em que "o disparo parece defeituoso na
origem (...) [e] o lanamento se frusta a poucos metros do cho.13.

O terceiro grupo, ao qual o Brasil pertence, caracterizar-se-ia pela instabilidade,

expressa pela incapacidade do satlite em manter seu percurso ascendente por longo
perodo de tempo:

Outros (talvez a maioria) dos pases latino-americanos pertencem a uma categoria intermediria: conseguem
atingir certa altitude democrtica - e j o fizeram diversas vezes - mas sucumbem a obstculos mais ou menos
previsveis, que o desviam da trajetria e s vezes os arremessam violentamente de volta ao solo. Nos anos
sessenta e setenta, mesmo aqueles que mais haviam se adiantado econmica e institucionalmente (como
Argentina, Brasil, Chile e Uruguai) sofreram retrocessos deste tipo. (Lamounier, 1992a.: 44)

A alegoria no seno outra forma de apresentar a noo de institucionalizao

poltica sobre a qual Lamounier acredita existir consenso na cincia poltica
contempornea. Nas palavras do prprio autor:

12
Este no o local adequado para desenvolver o ponto, mas h uma leitura possvel dos trabalhos inspirados por Linz
que nos leva ao mesmo ponto. A questo da consolidao da democracia acaba por ser fraseada em termos da construo
de uma agenda possvel de reformas por parte de lideranas responsveis. Desta forma, Huntington e Linz acabam por se
encontrar. O trabalho de Linz, no entanto, teve diversas outras ramificaes que no podem ser traadas aqui.
13
O insucesso, nestes casos, se deve ao fato destes pases ainda estarem a braos com o problema da formao do estado
nacional: No existe, a rigor, uma autoridade central capaz de assegurar respeito s regras do jogo; nem um fundo de
valores comuns, capaz de moderar os conflitos. As instituies polticas formais (o "pas legal") so virtualmente
irrelevantes, incapazes de balizar o comportamento"
 15

Parece-me que existe razovel consenso quanto utilidade da distino entre trs
altitudes dos satlites democrticos. Mesmo concordando com a anlise de
Huntington (1968, pp. 192-198), segundo a qual todas as sociedades latino-
americanas abrigam forte componente pretoriano, no h como confundir na mdia
dos ltimos 50 anos, os casos venezuelanos e costarriquenhos, de um lado, e os
salvadorenho e guatemalteco, de outro; e nenhum desses com pases intermedirios
como o Brasil e o Chile (apesar dos retrocessos violentos que ambos sofreram).
(Lamounier, 1992a.: 44)

Como se v, a anlise se aferra noo de desenvolvimento poltico, tida como

usual e corriqueira na disciplina. No fundamental, a distino huntingtoneana, feita em
1968, continua a balizar a anlise. Seu ponto de partida a localizao do Brasil no interior
do processo de desenvolvimento poltico. De fato, o que caracterizaria o pas seria antes a
ausncia que a presena da institucionalizao poltica.

Logicamente, tal explicao s se sustenta se for possvel identificar aspectos

estruturais da sociedade brasileira que no se alteraram ao longo deste longo perodo.
Conforme afirma Lamounier em passagem citada acima, dados mais profundos da
formao histrica brasileira explicam a instabilidade poltica do pas. As sees que
seguem discutem os fatores identificados: os valores e os interesses das massas.

Comportamento Poltico e as Bases Eleitorais da Democracia

Dada a influncia da sociologia parsoniana sobre a Cincia Poltica norte-americana

do ps guerra, no de se estranhar que esta tenha se dedicado ao estudo da relao entre
os valores e atitudes dos cidados e a estabilidade democrtica. Um dos exemplos mais
conspcuos desta tendncia, pode ser encontrada no hoje clssico The Civic Culture. Neste
estudo, os autores identificam a existncia de um determinado conjunto de valores e
 16

atitudes condizentes com a estabilidade da democracia. Na palavra dos seus autores, os

resultados confirmaram a hiptese de que there exists in Britain and in the United States a
pattern of political attitudes and a underlying set of social attitudes that is supportive of
stable democratic process. De outro lado, os outros pases includos no estudo, justamente
aqueles que falharam em constituir regimes polticos estveis, no revelaram possuir o
mesmo conjunto de valores.

As pesquisas eleitorais levadas a cabo durante o regime militar foram diretamente

inspiradas pelo modelo ento em voga nos EUA que postulavam a existncia de uma
relao causal entre comportamento e atitudes do eleitorado e o sucesso da democracia.
No por acaso, este foi um dos temas privilegiados pela primeira gerao de cientistas
polticos diplomados nos EUA. Os surveys representaram, portanto, mais do que a
introduo de um arsenal metodolgico sofisticado capaz de garantir a afirmao da
disciplina (Miceli, 1990). Tratava-se de testar hipteses acerca da emergncia do
autoritarismo e das chances de sucesso da democracia..

A Apresentao do volume Os Partidos e o Regime: A Lgica do Processo Eleitoral

Brasileiro14, editado em 1978 por Fbio Wanderley Reis, atesta a influncia do
comportamentalismo norte-americano sobre os estudos eleitorais realizados no Brasil:

Em que sentido caberia falar de uma lgica do processo eleitoral? Desde logo no sentido que as
diferenas entre capital e interior, entre grandes e pequenas cidades, entre bairros ricos e pobres nas
grandes capitais, fartamente documentadas at mesmo para o perodo 1946-1964, permitem descartar
a hiptese de um comportamento eleitoral errtico. Tratava-se, porm, em 1976, de ultrapassar este
nvel superficial, quase morfolgico e examinar de maneira mais prxima o microcosmo das
atitudes, percepes, expectativas e frustraes que se associam ao voto. (Apresentao in Reis,
1978: iv)

A hiptese que informou os estudos reunidos no volume15 a de que seria possvel

revelar caractersticas constantes, no tempo e no espao, das atitudes polticas dos
brasileiros:

14
A Apresentao no assinada, muitas passagens so transcritas em artigos posteriores de Bolivar Lamounier. O
captulo final de autoria de Fbio Wanderley Reis, tem cunho mais propriamente terico.
 17

Partindo do suposto de que o processo eleitoral brasileiro, em que pese a prolongada

tradio brasileira de cerceamento participao e, em particular as duras restries
dos ltimos 15 anos, revela notveis continuidades, vimos na eleio de 1976 uma
oportunidade para aprender de maneira mais precisa em que consistia esta lgica
subjacente. ( Apresentao in Reis, 1978: v)

A continuidade do processo eleitoral brasileiro relacionada histria das

dificuldades da democracia no Brasil:

Na conjuntura que se abriu aps a eleio de 1974, a necessidade de ponderar estes

ingredientes apresentou-se de maneira aguda. Em que medida, com efeito, poder-se-
ia pretender ver nos resultados de 1974 uma manifestao sobre o regime? fcil
ver que esta questo, embora referida as condies particulares daquele ano,
encerram uma questo mais ampla e sem dvida decisiva para a teoria da
democracia, a saber: a questo da racionalidade do voto e do processo eleitoral. Na
histria brasileira, o descompasso entre as instituies e o comportamento, ou seja,
entre as normas de representao que supem a racionalidade do eleitor e condies
sociais que no a favorecem ou no a permitem um tema clssico. Desde a
Repblica Velha, quando os crticos do modelo de 1891 denunciavam o
antagonismo do Brasil legal com o Brasil real, at as ltimas eleies do perodo
pr-1964, quando se lamentava o voto de clientela e se almejava o voto ideolgico,
no poucos observadores viram nessa dicotomia a questo central. (Apresentao
in Reis, 1978: iii)

A questo fundamental, portanto, diz respeito a compatibilidade entre o

comportamento eleitoral dos brasileiros e a democracia, cujo sucesso depende da ruptura
com o passado. Em outras palavras, era necessrio saber se ter-se-ia dado, durante o

15
Este foi sem dvida alguma o mais ambicioso dos estudos eleitorais levados a cabo no perodo. No claro, no entanto,
que todos os seus participantes partilhassem das ambies expressas na Apresentao do livro.
 18

perodo autoritrio, e apesar dele, um 'amadurecimento' sem precedentes do eleitorado

brasileiro? (Apresentao in Reis, 1978: iii)

Reis no tem dvidas. A resposta negativa. O eleitorado brasileiro no mudou. O

voto oposicionista nada mais que a reafirmao das notveis continuidades supostas:

Parece bastante claro, agora, que as eleies legislativas de 1974, quando o MDB catalisou pela
primeira vez as preferncias populares, representaram a retomada ou reaparecimento de traos que
marcaram com vigor crescente as lealdades poltico-partidrias no perodo populista pr-64 (...) antes
que a desorientao produzida pela alterao do quadro partidrio e pelo excepcionalismo que
caracterizou de diversas formas a vida brasileira nos anos subsequentes viesse exigir algum tempo
para nova sedimentao das antigas tendncias. (Reis, 1978: 283)16

A passagem citada a seguir traz a mais completa caracterizao do eleitorado

oferecida por Reis em seus inmeros trabalhos sobre o tema:

Ora, apesar da marcada heterogeneidade do eleitorado brasileiro, vrios estudos mais ou menos recentes
apontam de maneira reiterada certos traos que parecem distinguir o eleitorado popular em sua vasta maioria.
Tais traos parecem resumir-se em algo que, em certa tica, caberia definir como uma ambigidade
fundamental. De um lado, trata-se a de eleitores caracterizados por serem politicamente alheios, com freqncia
propensos a atitudes de deferncia e a se deixarem mesmo impregnar, ao nvel dos valores verbalizados, pela
retrica empregada na propaganda de um regime autoritrio como o atual. Alm de se mostrarem, em
propores avassaladoras, desinformados e indiferentes com respeito aos grandes temas do debate poltico-
institucional da atualidade brasileira, mesmo temas como o custo de vida, que se presumem afetar de maneira
mais direta o cotidiano dessa frao do eleitorado, esto longe de mostrar, dentro dela, relaes claras com o
comportamento eleitoral. De outro lado, contudo, essa propenso oposicionista no deixa de afirmar-se como
caracterstica majoritria e consistente dos setores em questo: claramente uma vez ultrapassado certo limiar de
participao scio-poltica geral (deixando-se a condio de estrita marginalidade, mais marcadamente
distinguida por hbitos de deferncia social e por total alheamento poltico a ser encontrada nos setores
populares rurais e nos extremos de pobreza das populaes urbanas), d-se a tendncia ao voto oposicionista.
Assim, no eleitorado popular, em cuja percepo no se integram seno precariamente os diversos aspectos ou
dimenses do universo scio-poltico, a opo eleitoral oposicionista parece ligar-se antes ao contraste

16
Reis encontra a comprovao desta acomodao comparando os resultados de 1970 e 1974, isto , acredita que os
resultados s so possveis se o eleitor alterou as suas preferncias partidrias entre 1970 e 1974 (Reis, 1976: 149). Da
mesma forma, acredita que a derrota do MDB em Juiz de Fora prova a existncia de alta volatilidade eleitoral e pede que
se veja "com naturalidade flutuaes aparentemente pouco suscetveis de se explicarem cabalmente em termos de estrita
racionalidade" (Reis, 1978: 286)
 19

vagamente apreendido entre o popular e o elitista ("ricos" versus "pobres", "povo" versus "governo"), no qual se
traduz uma insatisfao difusa incapaz de articular-se por referncias a problemas especficos de qualquer
natureza. Por outras palavras, votar na oposio para o eleitor em questo, um pouco como torcer por uma
equipe popular de futebol - o Flamengo, digamos, para tomar a mais popular delas. Mas o simplismo mesmo das
percepes e imagens em que se baseia essa propenso um dos fatores a emprestar consistncia e estabilidade
aos padres de votao popular: assentada a poeira das perturbaes do quadro partidrio, vislumbrados, em
seguida a cada rearranjo mais ou menos artificial ou imposto neste quadro, os novos contornos poltico-
partidrios da contraposio entre povo e elite volta-se, como no populismo de pr-64 ou no MDB ps 64, ao
leito natural. Temos assim uma "sndrome do Flamengo" que no apenas tende a negar a ao regime atual a
possibilidade de verdadeira legitimao pela via eleitoral como tambm faz do populismo, na atualidade
brasileira, uma fatalidade, desde que as condies institucionais permitam um jogo poltico razoavelmente
aberto e sensvel ao eleitorado. (Reis, 1985: 16)17

A convico da existncia da continuidade permite que Reis projete as

caractersticas reveladas pelos surveys dos anos 70 para os eleitores do perodo 1946-1964.
Sem o amparo de qualquer fonte, Reis afirma que durante a democracia populista, as
percepes dos eleitores permitiam to somente traar "as linhas que separam um PTB e
uma UDN" (Reis 1978: 287).18 Ainda segundo este Autor as "caractersticas do eleitorado
brasileiro que tornaram possvel o populismo no pas e que parecem fazer dele um
resultado provvel se se altera o quadro institucional" (Reis, 1978: 216) no haviam
desaparecido. Na verdade, a implantao do bi-partidarismo representou uma simplificao
do quadro poltico favorvel afirmao mais clara de determinadas tendncias. A volta
esperada de um nmero maior de partidos significa maior complexidade e, em
conseqncia, provvel obscurecimento de linhas bsicas de clivagem. Tudo indica porm,
a existncia de suficiente consistncia do eleitorado para que o jogo partidrio seja levado a
ajustar-se a ele em qualquer processo poltico minimamente aberto e eleitoralmente
sensvel. (Reis, 1976: 287)

17
Em realidade, Reis j chegara a estas concluses em seu estudo de 1974 (ver Reis, 1976: 148-150). Em outro texto,
Reis afirma que o eleitorado popular brasileiro se caracteriza por altas doses de alheamento, deferncia e conformismo
(Reis & Castro, 1992: 109)
18
Em outro texto, Fbio Wanderley Reis afirma que a conscincia popular se estrutura a partir de "uma forma singela de
bipartidarismo latente" (Reis, 1985: 27). significativo que o principal partido do perodo, o PSD, no figure na lista. Os
surveys de 1974 e 1976 indicam alta transferncia de preferncias entre o PTB e o MDB, por um lado, e a UDN e a
ARENA, por outro. J os adeptos do PSD tendem a se dividir maneira mais equnime entre os dois partidos, com alguma
inclinao para o MDB (Ver Reis, 1976: 40; Lamounier, 1978: 52; De Cew, 1978: 191; Lima Jr, 1978: 12; Reis, 1978:
239 e Lamounier, 1980. Para dados relativos s preferncias partidrias no perodo 1946-1964 que invalidam as
suposies de Fbio Wanderley Reis, consultar Lavareda, 1991, Captulo 6.
 20

Para Reis, o eleitorado brasileiro incapaz de se adaptar a matizes polticos mais

complexos. O leito natural das lealdades polticas no Brasil construdo por oposies
toscas entre elite e povo, governo e oposio etc. Reestruturaes do regime poltico e do
quadro partidrio so choques que provocam alteraes passageiras. Desta forma, lealdades
partidrias tm bases frgeis e a volatilidade eleitoral pode ser alta. No entanto, o sistema
partidrio volta sempre ao seu leito natural ditado pelas percepes simplistas dos
eleitores. Mudam as siglas, mudam os lderes; o significado que lhes empresta e atribui o
eleitorado permanece inalterado. O eleitor brasileiro estvel em sua instabilidade e
simplicidade.

Apoiando-se no trabalho de Wanderley Guilherme dos Santos (1995), Reis

reconhece que o pas passou, ao longo do regime militar, por profundas transformaes
sociais e que Brasil dos anos 80 difere radicalmente do Brasil dos anos 40 e 50. No entanto,
apesar das transformaes estruturais os fatores responsveis pela caracterstica pretoriana
da vida poltica brasileira continuam a operar, e no h qualquer razo para supor que o
pretorianismo tenha sido superado ou esteja em vias de superar-se no refluxo do controle
direto do processo poltico pelos militares que aparentemente presenciamos no momento
(Reis, 1985: 21)

Os valores dos setores populares teriam permanecido os mesmos. Bolivar

Lamounier, por seu turno, reconhece que as transformaes sociais pelas quais o pas
passou sob o regime militar favorecem a vigncia da democracia. Nas concluses de seu
estudo sobre a eleio de 1976 em Presidente Prudente, Lamounier retorna ao debate Brasil
real/Brasil legal:

H vrias dcadas, em torno desse contraste que se vem diagnosticando o grande

obstculo ao florescimento da democracia no Brasil: o abismo existente entre as
reas mais desenvolvidas, onde o voto expressa a opinio formalmente livre do
eleitor, e as menos desenvolvidas onde ele supostamente se resume no 'voto de
cabresto'. Este como se sabe vem sendo um dos temas dominantes da reflexo
poltica brasileira: como organizar um sistema representativo num pas onde ainda
 21

existem amplas reas de domnio do poder privado sobre a ordem pblica?

(Lamounier, 1978: 87)

Lamounier conclui que estavam dadas as condies objetivas para o florescimento

da democracia no Brasil. Segundo o autor, o seu estudo sobre Presidente Prudente
confirmou sua 'hiptese central', a de que a

urbanizao e os processos sociais a que ela se associam vem produzindo um novo alinhamento
poltico-partidrio no Brasil. Novo no sentido de que vem criando as condies para a existncia de
um sistema partidrio realmente competitivo em reas at bem pouco tempo dominadas pelo que se
convencionou chamar de coronelismo ou de mandonismo local. (Lamounier, 1978: 86)

A modernizao do pas eliminou as bases sociais do voto de cabresto. A

contrapartida deste processo, no entanto, o crescimento do eleitorado urbano de baixa
renda. No que se refere a este eleitorado, a questo, para retomar s dicotomias invocadas
por Lamounier, est em saber se o voto urbano de clientela cedeu lugar ao voto ideolgico.

Uma vez mais, Lamounier aponta para rupturas com o passado. Recorrendo a uma
tipologia prpria, o autor classifica o voto das camadas populares no MDB como um voto
partidrio e ideolgico. No entanto, o significado que atribui a este tipo de voto no parece
ser suficiente para afirmar que o eleitor brasileiro apresente as caractersticas necessrias
para sustentar a democracia.

A tipologia proposta, em realidade, a resposta ao problema com o qual o autor se

defronta ao notar que as caractersticas dos eleitores e o resultado das urnas apontam em
direes contrrias. Enquanto as pesquisas eleitorais mostraram que o eleitorado popular
urbano se caracterizaria por possuir "um nvel muito baixo de informao poltica e por
uma grande imprevisibilidade na estruturao das opinies, quando no pela ausncia
destas, pura e simplesmente"(Lamounier, 1980: 31), as urnas, por outro lado, indicam a
existncia de um eleitorado com preferncias estveis e consistentes no tempo. Mais do que
isto, os resultados eleitorais mostram que a estabilidade do alinhamento com o MDB
 22

tanto maior quanto menor a renda. Tais fatos, ainda de acordo com Lamounier, constituem
um verdadeiro paradoxo cuja soluo fora o analista a escolher entre duas hipteses: ou os
alinhamentos a que nos referimos so ilusrios, episdicos e, portanto, suscetveis de fcil
alterao diante de um novo quadro institucional, ou a estabilidade efetivamente existe, mas
baseia-se em mecanismos insuficientemente compreendidos. (Lamounier, 1980: 31)

A tipologia do voto proposta a tentativa de dar conta dos mecanismos

insuficientemente conhecidos. Segundo o Autor, a compreenso do significado do voto
pede que este seja analisado a partir de duas dimenses, a das expectativas associadas ao
voto e a dos seus objetos de identificao. Quanto s expectativas, o modelo oferece a usual
dicotomia entre voto clientelista e ideolgico. H trs possibilidades quanto aos objetos de
identificao: personalidades, partidos e questes substantivas. O voto popular no MDB
classificado como ideolgico e partidrio porque a votao do MDB resulta de uma
identificao que fundamentalmente partidria, ou seja, que no nem personalista, nem
fundada em um conjunto de consistente de orientaes em relao a questes substantivas
(...) Contudo, no plausvel atribuir maioria do eleitorado orientaes coincidentes em
relao a um leque mais extenso de questes substantivas, o que mais uma vez nos leva a
caracterizar a identificao com a sigla; e uma identificao que necessrio caracterizar
como ideolgica no que diz respeito s expectativas, ao menos no sentido limitado de que a
legenda MDB se transformou, a partir de 1974, numa espcie de condensador de
insatisfao difusas (Lamounier, 1980: 35)19

primeira vista, o voto popular no MDB pode ser interpretado como prova do
amadurecimento do eleitor brasileiro. Afinal de contas, que mais poderia se esperar de um
eleitor alm de um voto que a um s tempo partidrio e ideolgico?

No entanto, cabe notar, que a noo de ideologia utilizada deveras peculiar.

Ideologia, alerta o autor, empregada no sentido limitado, indicando to somente que o
partido pode agir como um condensador de insatisfaes difusas. O que normalmente se

19
Em outra passagem, Lamounier afirma que o voto no MDB pois ideolgico no sentido de que no se baseia
primordialmente na expectativa de benefcios imediatos, tangveis e diferenciados mas sim em consideraes e smbolos
mais abrangentes (Lamounier, 1980: 77)
 23

tem por ideologia, orientaes coincidentes em relao a um leque mais extenso de

questes substantivas no se aplica ao MDB e seus eleitores.

O voto emedebista explicado por meio da criao de uma categoria ad hoc. Em

algumas passagens, Lamounier aponta para a identificao partidria como contendo o
mecanismo explicativo procurado. No entanto, se por identificao partidria se entende,
simplesmente, uma disposio pessoal em declarar-se ligado a um partido poltico. ,
portanto, uma simples verbalizao: uma disposio em declarar (ou ao menos admitir)
uma preferncia entre os partidos existentes (Lamounier, 1980: 36) esta no pode ser
invocada, propriamente, como um mecanismo explicativo. 20

Portanto, pouco se avanou para desvendar o paradoxo. O mecanismo

insuficientemente conhecido foi batizado21. Mas continuamos sem entender as razes da
estabilidade do voto emedebista. O fato do voto ser ideolgico e partidrio no contradiz o
fato deste voto ser baseado em preferncias inconsistentes, imprevisveis e expressar,
to somente, insatisfaes difusas. Em realidade, ao refletir sobre as provveis
conseqncias do multipartidarismo sobre o voto popular estas so as caractersticas
ressaltadas. Lamounier acredita que se deve esperar estabilidade nas preferncias
partidrias apenas nas camadas de alta renda. 22

A despeito das diferenas de nfase, a caracterizao do eleitorado brasileiro

oferecidas por Lamounier e por Reis no so muito diferentes. Em ambos os casos, os
eleitores so caracterizados por suas carncias, pela incapacidade de apresentar uma
percepo integrada e articulada das questes postas no mundo poltico. O eleitor mdio
capaz, to somente, de expressar o seu descontentamento de maneira difusa. A luta poltico-
partidria transformada em um conflito entre ricos e pobres. O bi-partidarismo se

20
Esta, por certo, no a definio clssica de identificao partidria como a que se encontra, para nos restringirmos a
literatura nacional, em De Cew segundo quem a identificao partidria apia-se na idia de que o indivduo adquire
atravs da experincia familiar, educacional e ocupacional, uma associao poltica geral que se associa aos partidos" (De
Cew, 1976: 176). Definida nestes termos, a identificao partidria implica em estabilidade das preferncias e, em
realidade, no pode ser aplicada ao caso do MDB. A socializao no pode explicar a adeso a uma sigla criada h poucos
anos.
21
O sub-ttulo da seo que traz esta discusso significativo: A Sigla Mgica.
22
Ao contrrio das expectativas de Lamounier, a volatilidade eleitoral em So Paulo variou positivamente com a renda.
Ver Lima, 1996.
 24

harmonizou perfeitamente a este substrato mais profundo e, desta forma, a estabilidade das
preferncias foi um aterfato da restrio das opes. O populismo continuou a ser o 'leito
natural das lealdades polticas' no Brasil e se espera que ele renasa com a volta ao
pluripartidarismo. A hiptese da pesquisa de 1976 foi confirmada. Os surveys revelaram
notveis continuidades.

A baixa capacidade cognitiva e falta de densidade das preferncias dos eleitores

brasileiros so inferidas a partir do conhecido teste proposto por Converse23. Este teste,
como se sabe, procura aferir existncia de um sistema de crenas. No caso das pesquisas
realizadas no Brasil, o teste foi utilizado com vistas a aferir a adeso dos eleitores s
plataformas partidrias. Conforme observa o prprio Lamounier, no se trata de um teste
lgico ou cognitivo:

Naturalmente, nada existe de 'ilgico' no fato de que um indivduo favorvel ao voto indireto possa ser tambm
favorvel a uma ampla distribuio de renda e a partidos e sindicatos mais fortes. Estas so posies
politicamente perfeitamente compreensveis. O que se deseja ressaltar, atravs do conceito de estruturao
ideolgica, precisamente que uma grande parte da populao, confrontada com uma srie de questes
substantivas, no responde com a coerncia que se costuma esperar quando se toma com ponto de referncia as
plataformas partidrias mais articuladas. (Lamounier, 1980: 43).

Pois bem, sendo assim, a falta de consistncia ideolgica do eleitor deve ser lida
pelo que de fato : a falta de adeso integral plataforma do MDB. No mais do que isto.
Tomadas isoladamente, as opinies mostravam a correlao correta: os eleitores do MDB
tendiam a apoiar pontos do programa do partido. Apenas, no apoiavam todas elas.

De outro lado, quanto aos os eleitores da ARENA, os resultados do teste tenderam a

ser interpretados como indicando que estes tinham preferncias consistentes e internamente

23
De acordo com a explicao didtica de Bolivar Lamounier, o teste consiste no seguinte: "Dado certo elenco de teses
debatido entre os partidos, podemos considerar ideologicamente estruturada a postura de um eleitor que subscreve de
maneira coerente as alternativas defendidas pelo partido de sua preferncia. Haver, assim, estrutura quando houver
possibilidade de prever, sabendo que o eleitor mantm determinada opinio num dos assuntos da campanha, que ele
manter tambm tais e tais opinies" (Lamounier, 1976: 34)
 25

articuladas24. Tal fato se reduz constatao de que os eleitores da ARENA aderiam

integralmente plataforma do partido25.

Para um eleitor que s dispunha de duas opes, a rejeio de qualquer ponto da

plataforma arenista levava ao voto no MDB. Isto , o eleitor hipottico apresentado por
Lamounier na passagem citada acima, favorvel ao voto indireto e distribuio de renda,
votaria no MDB e no na ARENA e seria classificado como possuindo "preferncias
difusas e desarticuladas".

Dado o teste empregado e a interpretao que dele se fez, o eleitorado brasileiro s

seria classificado como consistente e maduro se apoiasse integralmente a plataforma de um
dos partidos existentes. Qualquer eleitor que desviasse deste perfil era classificado como
ideologicamente inconsistente. E isto em um regime bi-partidrio imposto por um regime
militar h poucos anos.

O leitor versado nos estudos orientados pela escola de Michigan no se surpreende

com os achados das pesquisas realizadas no Brasil. Em boa medida, no parece haver
grande diferena entre o eleitorado brasileiro e o americano. Converse, de sua parte,
encontrou a mesma carncia na articulao das crenas nos eleitores americanos e
franceses. Deste ponto de vista, no parece que tenha se revelado qualquer aspecto que seja
verdadeiramente peculiar ao eleitorado brasileiro. Muito menos que a consulta s urnas
geraro sobressaltos.

A caracterizao do eleitorado brasileiro encontrada nestes textos, assim como as

projees dos efeitos destas sobre o funcionamento da democracia, dependem pouco dos
dados revelados pelos surveys. A tese da fragilidade da estruturao das preferncias que se
expressa na inconstncia das escolhas eleitorais deduzida da teoria da institucionalizao

24
Por exemplo, segundo Lamounier: Nesses termos, o partido 'ideolgico' em novembro foi a Arena e no o MDB: o
arenismo se apresentou mais estruturado, essa estruturao tendo como eixo um elitismo evocador da velha UDN"
(Lamounier, 1978: 42). Olavo Brasil Lima Jr chega mesma concluso em seu estudo sobre Niteri (ver Lima Jr, 1978:
138). H concluses similares em quase todos os estudos publicados neste volume.
25
A correlao entre renda e educao com o voto arenista permite supor que as perguntas feitas tenham influncia neste
resultado.
 26

poltica. Em realidade, tanto os dados como o comportamento eleitoral, esto indicando

antes para a estabilidade do que para a instabilidade. Como procurei mostrar, uma parte
considervel das anlises revisadas procura respostas para este paradoxo: espera-se um
eleitor inconstante e se encontram preferncias eleitorais estveis.

Mesmo que a caracterizao dos eleitores brasileiros oferecidas por Reis e

Lamounier sejam corretas, isto , que de fato o eleitor mdio brasileiro tenha percepes
toscas e mal estruturadas no encontradas em democracias estveis, no segue a
democracia brasileira deva ser instvel. No possvel inferir caractersticas sistmicas dos
traos individuais. Como se passa do nvel micro ao macro? Qual o mecanismo em
operao? Tudo se passa como se o funcionamento da democracia dependesse de um
processo simples de agregao das preferncias individuais e que, portanto, fosse possvel
inferir a instabilidade da democracia das caractersticas observadas nos indivduos26.

Sejam quais forem as caratersticas do eleitorado, o pas convive com a democracia

h algum tempo e previses podem ser testadas empiricamente. Ao que tudo indica, a
redemocratizao no representou a volta ao populismo27. Ou bem o pas mudou, ou bem o
passado no o que se pensa que ele foi. Ou ambos.

A Crise de Governabilidade e as Reformas Institucionais

Os pases situados nas fases intermedirias do processo de desenvolvimento

poltico, segundo argumenta Bolivar Lamounier, caracterizam-se por terem vivido uma ou
mais experincias malogradas com a democracia. Para retornar sua alegoria, os satlites
alcanam razovel altitude e sucumbem a "obstculos mais ou menos previsveis". Quais os
motivos que impedem que estes pases avancem alm deste estgio intermedirio? Por que,

26
Por certo, este equvoco metodolgico caracterstico toda escola comportamentalista.
27
Em artigo publicado em 1991, Reis reafirma o seu diagnstico: o eleitor apresenta, a um s tempo, um certo tipo de
consistncia populista (...) e, de outro, a fluidez e imprevisibilidade (...) as lideranas polticas escolhidas como veculo de
protesto mudam com as conjunturas cambiantes (1991: 144).
 27

afinal de contas, o satlite est condenado a no ultrapassar certas altitudes? De acordo

com o autor,

O desenvolvimento democrtico pode ser compreendido no longo prazo como a

resultante de um eixo distributivo (a desconcentrao scio-econmica) e outro
especificamente institucional (o fortalecimento do sistema representativo).
(Lamounier, 1992a: 44).

De acordo com o primeiro eixo, a consolidao da democracia requer uma

distribuio de renda mais eqitativa. Em ltima anlise, o argumento representa uma volta
ao raciocnio desenvolvido por Huntington28. Provavelmente, os primeiros a voltar
explicitamente a este argumento foram Antnio Octvio Cintra e Lus Aureliano Gama de
Andrade. Estes autores sustentaram que a liberdade poltica levaria a presses
redistributivas que no seriam compatveis com o desenvolvimento econmico. Presses
redistributivas so constitutivas democracia e quanto mais desigual for a distribuio de
renda tanto maior sero estas presses.

No exagero supor que medida que a abertura se institucionalize, com a eleio de um presidente
civil, haver irresistveis presses redistributivas. (Cintra & Andrade, 1985: 44)

A sobrevivncia de um regime civil, continuam os autores, depende do atendimento,

ainda que parcial, das demandas populares. Se estes reclamos no forem atendidos, o
governo civil perderia legitimidade e a democracia naufragaria. No entanto, as presses
dificilmente podero ser atendidas, dado que h uma tendncia para que elas cresam em
espiral. A sobrevivncia do regime civil passa a depender, portanto, deste vir a obter um
crdito de confiana que lhe permitisse atender a essas demandas moderadamente,
excluindo grupos e adiando solues, para compatibilizar aspiraes redistributivas com as
necessidades de acumulao. Isso requereria um pacto social firmado pelos atores
organizados do sistema poltico. Mas haveria condies para iniciativa com esse teor e
alcance? (Cintra & Andrade,1985: 44)

28
O artigo de 1987 foi publicado em ingls sob o ttulo: Brazil: inequality aginst democracy in Diamond et alli 1989.
 28

Bolivar Lamounier recorre ao mesmo modelo explicativo:

Para consolidar-se, um sistema democrtico em funcionamento deveria ser capaz

no somente de tomar medidas substanciais para reduzir a desigualdade, mas
tambm de transmitir maioria destituda a convico de que tais medidas
constituem esforos srios a seu favor; e ao mesmo tempo, convenc-la de que o
subdesenvolvimento e o padro tradicional de desigualdade a ele associado no
pode ser superado da noite para o dia. (Lamounier, 1987: 58)

Lamounier observa que esta situao leva um verdadeiro "crculo demonaco".

Governos comprometidos com reformas redistributivas acabam por alimentar expectativas
que no podem ser atendidas, gerando assim as bases de seu fracasso:

Mas existe, ademais, a pior face da desigualdade, a chamada pobreza 'absoluta'. O

problema aqui que um verdadeiro esforo substancial precisa ser mantido por
muitos anos; isto pressupe um grau de persistncia no apoio e na implementao
que parece improvvel em democracias frgeis e subdesenvolvidas. Existe assim
uma tendncia a evitar compromissos abrangentes desse gnero, que podem, gerar
expectativas pouco realistas, causando eventualmente um recuo antidemocrtico.
(Lamounier,1987: 58)

O argumento construdo sobre premissas acerca do comportamento das classes

baixas que merecem ser enfatizadas. Espera-se que 1) que as massas exeram fortes e
crescentes presses por redistribuio de rendas; 2) que estas presses crescem em espiral
qualquer seja a poltica adotada; 3) que o governo se v impossibilitado de atender as
demandas populares e perde sustentao poltica. O argumento se sustenta a partir da
premissa de que presses redistributivas no podero ser atendidas. Em realidade, ao
atend-las, o governo alimenta sua exploso. Ganhos imediatos geram "expectativas
irrealistas" de que as desigualdades podem ser superadas da noite para o dia. Vale observar
ainda que para que o argumento tenha efeitos polticos e acabe por ameaar a democracia
 29

se faz necessrio assumir ainda que 4) as massas passem a dar suporte a lderes radicais que
prometem resolver tudo da noite para o dia e que a morte da democracia decorra de algum
processo de radicalizao poltica.

O argumento desenvolvido dispensa apelo a desenhos institucionais. Democracias

no se consolidam onde a desigualdade social muito grande porque polticas
redistributivas moderadas no contaro com o apoio popular. As massas tendem
radicalizao, sejam ou no atendidos os seus reclamos.

Os cenrios vislumbrados so, sem dvida, alguma plausveis. Mas preciso tom-
los pelo que so: hipteses construdas a partir de expectativas acerca do comportamento
poltico das camadas populares. No entanto, hipteses alternativas tambm podem ser
aventadas. Por exemplo, para populaes de baixa renda, o valor marginal dos benefcios
obtidos via polticas redistributivas alto. Ou seja, possvel obter apoio poltico por meio
de polticas moderadas. O incio de um processo de redistribuio de renda no gera,
necessariamente, expectativas irrealistas que solapam as bases de apoio dos governantes.

No so os aspectos propriamente institucionais que causam a crise de

governabilidade. As instituies existentes so censuradas e tidas por frgeis, justamente,
por sua neutralidade, por no canalizarem moderarem o impacto da presso popular. No
outra, cabe recordar, a definio de sociedade pretoriana oferecida por Huntington. De
acordo com Cintra e Andrade

onde falta institucionalizao, a participao dos atores novos pode-se dar de forma
avassaladora, no mediada, e com demandas no assimilveis pelos demais
figurantes do processo poltico. (Cintra & Andrade, 1985: 53)

A fragilidade do sistema partidrio se expressa na sua incapacidade de moderar as

presses populares. Dito com outras palavras, sistemas partidrios frgeis so aqueles que
tendem polarizao. Reformas da legislao partidria so justificadas com este fim. J
 30

em 1979, Lamounier previa que o retorno democracia sem reformas da legislao

partidria levaria ao ressurgimento de um sistema partidrio multipolarizado e radicalizado:

Parece-nos que um novo quadro partidrio no estar a salvo das dificuldades comumente apontadas
em relao ao de 1946 e ao atual, a menos que ele seja pensado apenas como uma pea, embora a
mais importante, num conjunto de medidas voltadas para a estabilidade democrtica. Independente
de seu nmero, o retorno a uma pluralidade de partidos pode resultar em algo semelhante ao sistema
anterior a 1965: a partidos frgeis e desmoralizados perante amplas camadas da opinio pblica. (...)
certo que um nmero excessivo de partidos pode resultar numa fragmentao ideolgica estril,
mas parece mais adequado correr este risco do que contribuir de antemo para deslegitimao de
todo o sistema, dando margens a alegaes de que foras significativas permanecem marginalizadas
(...) Dado que os nveis de urbanizao e mobilizao social so hoje bem mais elevados que o
prevalecentes h 15 anos pode se dar como certo que partidos frgeis sero necessariamente partidos
ideolgicos (no mau sentido do termo) e multipolarizados, levando gua ao moinho de foras
predispostas ao retrocesso autoritrio. (Lamounier, 1979: 118; 1981: 249-250)

Em texto de 1986, Rachel Meneguello e Bolivar Lamounier interpretam os

resultados eleitorais de 1985 luz deste modelo:

Essa eleio colocou o PMDB e o PFL merc do descontentamento urbano,

grande parte do qual tradicionalmente canalizada para um oposicionismo
sistemtico ou plebiscitrio. Com efeito, as eleies de 1985 trouxeram de novo
tona, quem sabe em maior grau, um dos dilemas do sistema partidrio pr-1964: o
rpido desgaste eleitoral dos partidos de centro, agora talvez ainda mais rpido em
virtude do gigantismo das cidades e das agudas carncias sociais e de servios em
que se encontra a populao urbana. Dizer que o PMDB tem chances de
sobrevivncia muito mais altas por ser um partido social democrata ou social-
reformista, enquanto o PSD e a UDN eram liberais ou conservadores, subestimar
tanto a extenso do descontentamento urbano quanto a dificuldade de uma
orientao social-democrata consistente (...) Esse desgaste do centro, a exemplo do
que ocorreu nos anos cinqenta, pode conduzir-nos a uma mescla do 'pluralismo
polarizado dos com populismo antipartidrio, e at mesmo com um neo-
 31

corporativismo radicalizado, figura criada pelas tenses recentes e pela nova

agressividade dos movimento sociais urbanos. A campanha eleitoral de 1985 em
So Paulo foi particularmente ilustrativa destas tendncias.29 (Lamounier &
Meneguello, 1986: 94 )

Quando "colocados num horizonte mais amplo", os resultados daquela eleio

indicam que o sistema poltico parece estar evoluindo para "alguma forma de populismo ou
cesarismo, legitimado pelo voto direto de mais de 60 milhes de eleitores". Neste caso, o
pas se veria confinado ao "paradoxo da instabilidade permanente. pois com o propsito
de evit-la [que so propostas o recurso a] algum tipo de engenharia institucional' para
fortalecer o sistema de partidos e as instituies parlamentares" (Lamounier &
Meneguello, 1986: 94)

A raiz da instabilidade permanente a "canalizao do descontentamento urbano"

para um "oposicionismo sistemtico". Ou seja, a dinmica da competio poltica em
sociedades altamente desiguais desgua no "pluralismo polarizado", conforme analisado
por Sartori.

As reformas propostas tem por objetivo evitar que o sistema partidrio sucumba a
esta dinmica. Os remdios propostos, ao menos inicialmente, so os mesmos propostos
por Sartori em artigos anteriores publicao de seu clssico Partidos e Sistemas
Partidrios30. Nestes artigos, Sartori postula que as leis eleitorais determinam o formato sob
a qual se dar a consolidao do sistema partidrio. O "pluralismo polarizado" surge onde a
adoo da representao proporcional antecedeu a consolidao do sistema partidrio. A
combinao representao proporcional e competio centrpeta depende da consolidao

29
Estas mesmas caractersticas explicam, de acordo com Lamounier, a crise do sistema partidrio em 1964 (Lamounier,
1982: 9 e Lamounier & Meneguello, 1986: 59).
30
Ver, especialmente, Political Development and Political Engineering (Public Policy 17, 1968) paper originalmente
apresentado em um seminrio sobre desenvolvimento poltico em 1966 em Belo Horizonte. A anlise de Sartori est em
sintonia com o argumento de Huntington: "From the point of view of political engineering, no political system can escape
overload unless it manages to slow down the outburst of expectations which follows the inauguration of a democracy, and
thereby to process the flow of demands according to some kind of gradual sequence. At best, overload is conducive to
impotence, no matter whether the paralysis of the system is manifest, or whether is camouflaged by spetacular programs
of fancy reforms. (p. 277). Vale observar que Sartori, a despeito das inmeras referncias e remisses ao manuscrito,
abandonou esta discusso em seu livro. O prometido segundo volume de seu livro, Party and Party Systems, s foi
publicado recentemente, sob o ttulo Comparative Political Engineering, sem referncias a noo de desenvolvimento
poltico.
 32

prvia do sistema partidrio sob um sistema majoritrio. Para evitar que isto ocorra, Sartori
advoga a adoo do sistema majoritrio, dado que este manipula, em lugar de simplesmente
espelhar, as preferncias dos eleitores.

As reformas propostas, portanto, se baseiam em expectativas sobre a evoluo do

sistema partidrio e de sua tendncia radicalizao. Sob democracia, espera-se que o
descontentamento urbano ser sempre canalizado para a oposio, levando assim
radicalizao poltica. A situao nunca tem chances diante de uma oposio disposta a
explorar a insatisfao popular.31 Partidos so frgeis na medida em que se mostram
incapazes de reter os eleitores que so atrados por propostas radicais.

Com o retorno democracia, o argumento passou por uma verdadeira metamorfose.

Em lugar da exploso das demandas e radicalizao, a democracia brasileira passou a ser
ameaada pela incapacidade do governo debelar a inflao. A fragmentao e a indisciplina
partidria que impediriam o Executivo de comandar maiorias consistentes no Congresso
passam a ser os indicadores citados da fragilidade institucional do pas. Segundo a nova
verso do argumento, a crise de governabilidade decorre dos inmeros bloqueios
institucionais existentes. Lamounier escreve que

Esta entretanto a tese deste artigo: procurarei demonstrar que o sistema poltico brasileiro, em uma de sua
vertentes, tornou-se exacerbadamente consociativo; e ao mesmo tempo que no parecem existir contrapesos
adequados, dentro do mecanismo democrtico, para a fragmentao e os bloqueios da decorrentes: e portanto,
que o resultado evolutivo poder ser uma poliarquia perversa, instvel e com alta propenso
ingovernabilidade.
A experincia de dois regimes autoritrios (o Estado Novo e o que emergiu do golpe de 1964) e a hipertrofia do
Executivo, ainda hoje evidente, dificultaram durante vrias dcadas o reconhecimento de uma caracterstica
oposta, mas no menos bsica, do sistema brasileiro: o fato de que a espinha dorsal do sistema representativo,
sob condies democrticas, est muito mais orientada para bloquear que para tomar e implementar decises.
(...) o sistema poltico brasileiro est hoje (...) muito mais prximo de um entendimento da democracia como
bloqueio ao poder da maioria que do conceito oposto, cuja preocupao maior identificar uma maioria
eleitoralmente autorizada e apta a implementar um programa de governo. (Lamounier, 1992b: 26)

31
Notem a importncia da discusso do captulo anterior: as preferncias polticas das massas tomam a forma de um
oposicionismo difuso porm constante. A marca distintiva do eleitorado brasileiro o oposicionismo. Wanderley
Guilherme dos Santos interpreta os resultados das eleies de 1974 e de 1976 a partir desta chave.
 33

Quanto ao presidencialismo, Lamounier acredita que

O problema, naturalmente, que no existem, no regime presidencialista incentivos

institucionais para a formao de uma base parlamentar vivel estvel.
(Lamounier,1992b: 45)

A crise de governabilidade gerada pela exploso das demandas cede lugar

paralisia decisria gerada por excessivos bloqueios institucionais. Estes argumentos, no
entanto, so de natureza radicalmente diversa. Suas causas e manifestaes no so as
mesmas. Os argumentos, no entanto, tenderam a ser apresentados como se tivessem a
mesma raiz. Para Lamounier, por exemplo:

A redemocratizao, que levou o pas a repensar a sua estrutura institucional,

tambm est levando a cincia poltica a uma salutar reorientao. Pouco a pouco
vai se constituindo uma nova agenda intelectual tendo o funcionamento das
instituies como foco analtico e a consolidao do regime democrtico como
parmetro normativo (...) Conquanto o alcance analtico da abordagem institucional
a que me refiro seja geral, parece-me que sua relevncia ainda maior nesse nvel
intermedirio, onde nos [o Brasil] situamos. (Lamounier 1992a:42-44)

Argumentos institucionais condicionais, isto , que remetem ao processo de

institucionalizao, levam, em ltima anlise, ao que Fbio Wanderley Reis chamou de
"construo institucional realisticamente orientada".32 No entanto, argumentos
propriamente institucionais, no condicionais, pedem outro tipo de justificao. O vigoroso
debate institucional em que o pas mergulhou nos ltimos anos acabou sendo prejudicado
pela falta da necessria clareza dos argumentos apresentados. Faz-se necessrio distinguir
os argumentos "realistas" dos normativos. Felizmente, o debate nacional tem caminhado
nesta direo.

32
Ver Reis (1993: 145-168) para argumentos "realistas" referentes ao corporativismo e legislao partidria. Em 1986,
com base no mesmo realismo, Reis advogava que a constituio procurasse "incorporar institucionalmente o poder efetivo
das foras armadas" (1986: 28)
 34

Concluso

Cintra e Andrade notam que o retorno democracia coloca problemas difceis para
os analistas que abraam a noo de desenvolvimento poltico, na medida em que

A literatura do desenvolvimento poltico no parecia contudo contemplar a possibilidade de democracia nas

fases supostamente intermedirias daquele processo. Um dos marcos dessa literatura, o Political Order in
Changing Societies de Samuel P. Huntington, trata, por exemplo, de institucionalizao poltica, de
modernizao, de racionalizao da autoridade, de pretorianismo, reforma e revoluo, mas no de democracia,
palavra que sequer consta do ndice remissivo da obra. (Cintra & Andrade, 1985: 37)

Esta perspectiva analtica leva ao pessimismo. Seu ponto de partida a

impossibilidade da estabilidade da democracia em pases sub-desenvolvidos. Decorre desta
premissa que democracias em pases em desenvolvimento sero, por definio, sero
acometidas das mais diversas sndromes. Paradoxalmente, como observam os autores, tais
juzos so feitos sem o necessrio amparo em estudos sobre as democracias, quer em pases
avanados e muito menos em pases ditos atrasados33.

Em suas anlises, Reis e Lamounier apontam antes para a ausncia do que para o
presena da institucionalizao poltica. A redemocratizao dos anos 80 apenas recoloca
as questes e problemas enfrentados desde os anos 30. A convico de que o pas se
encontra nas fases intermedirias do processo de desenvolvimento poltico sustenta o
veredicto. A classificao reafirmada a cada momento da histria poltica do pas sem que
se explicite os indicadores que permitiriam mensurar o grau de institucionalizao poltica
dos diversos sistemas polticos. Como poderemos saber se o pas avanou neste processo?

33
A literatura sobre transies no escapou de problemas similares. Concludas as transies dos regimes autoritrios aos
democrticos, a transitologia ganhou sobrevida por meio da noo de consolidao da democracia. Obviamente,
consolidao supe um processo evolutivo por meio do qual uma nova transio tem lugar e as jovens democracias
alcanam a condio das democracias maduras, consolidadas. Como observou Guillermo O'Donnel (1996:.16), a
discusso acerca da consolidao da democracia acabou por se atolar em um verdadeiro "pntano conceitual" em que "de
uma forma ou de outra as poliarquias que so percebidas como no-consolidadas, no institucionalizadas ou pouco
institucionalizadas, como esses prprios termos indicam, so caracterizadas negativamente, por aquilo que lhes falta: o
tipo e/ou grau de institucionalizao supostamente alcanado pelas poliarquias antigas".
 35

As anlises apontam para a dicotomia em que o institucionalizado, o desenvolvido e

o consolidado so contrapostos ao pretoriano, ao sub-desenvolvido e ao no-consolidado. A
existncia destes dois mundos, a suposio de que o Brasil pertence ao segundo e que nele
permanece so premissas nunca discutidas.

A hiptese de que o pas poderia passar por um processo de institucionalizao no

parece ter sido cogitada seriamente. O tratamento sumrio dispensado ao perodo 1946-
1964, visto como um mero interregno democrtico ilustra o ponto.34 Aquela experincia
democrtica tratada como se estivesse, ao nascer, fadada ao fracasso. A literatura atual
sobre o perodo, no disponvel quando da formulao inicial deste diagnstico, mostra que
isto est longe de ser a verdade. Pelo que sabemos hoje, o sistema partidrio passava por
um processo de consolidao e a radicalizao esteve circunscrita s elites.35 Da mesma
forma, no necessrio estudar a democracia inaugurada em 1985 para se diagnosticar o
seu fracasso.

Chama ateno a enorme plasticidade e flexibilidade do argumento. O

pretorianismo permite dar sentido s mais diversas fases polticas vividas pelo pas, do
tenentismo incapacidade dos governos democrticos em combater a inflao nos anos 80
e 90, passando pelo populismo e pelo regime militar36. O diagnstico sobreviveu na medida
em que evitou o seu atrelamento a um regime especfico, apelando para a existncia de uma
instabilidade poltica mais profunda sem que a manifestao emprica desta instabilidade
fosse foi claramente precisada.

O retorno democracia, no entanto, no trouxe consigo o reaparecimento do

populismo ou a radicalizao poltica. Da mesma forma, o pas passou a conviver sem

34
Nos diversos artigos em que discute o perodo 1946-1964, Lamounier reinterpreta as explicaes existentes para a crise
de 1964. Em geral, frisa a combinao de fragmentao com radicalizao porque passou o sistema partidrio. Em alguns
textos, tais caractersticas tendem a ter lgicas prprias e independentes, isto , um sistema partidrio altamente
fragmentado, amorfo e dominado por indivduos predominaria nas regies atrasadas do pas . De outra parte, um sistema
altamente radicalizado e ideologizado estaria presente no centro-sul. Ver Lamounier, 1982a e 1985.
35
Ver Lavareda, 1989 e 1991, Figueiredo, 1993.
36
A referncia instabilidade permanente evita a associao com um regime poltico especfico. Por exemplo, a teste de
que o capitalismo dependente associado levou ao autoritarismo no pode ser compatibilizada com o retorno democracia,
como reconheceu o prprio Fernando Henrique Cardoso. Vale observar que no existe qualquer operacionalizao da
noo de instabilidade poltica nos textos consultados. Na literatura nacional, a nica tentativa, ao que eu saiba, para
mensurar a instabilidade encontra-se em Wanderley Guilherme dos Santos, 1986.
 36

sobressaltos com consultas eleitorais regulares. A validade do modelo, portanto, foi posta a
prova pelos fatos. Previses empiricamente verificveis no se materializaram. Por
paradoxal que possa parecer, juzos negativos sobre o funcionamento da democracia
brasileira no foram fundamentados empiricamente. A certeza de que a democracia
brasileira no funcionaria adequadamente levou a atrofia dos estudos empricos sobre esta
mesma democracia. Juzos realistas tomaram o lugar dos juzos empiricamente
fundamentados.

Se a democracia brasileira ou no baixamente institucionalizada e inerentemente

instvel; se as presses populares por redistribuio levam ou no exploso das
demandas; se o eleitor brasileiro ou no capaz de se orientar em um sistema poltico que
lhe oferece mltiplas opes; se a volatilidade eleitoral baixa ou alta; se as oposies
sempre derrotam a situao so questes que pedem verificao emprica sistemtica. A
literatura sobre a institucionalizao poltica gerou uma significativa agenda de pesquisas
que ainda aguarda tratamento e resposta adequadas. S de posse das respostas a estas
perguntas saberemos se a democracia brasileira tem algo de singular.