Alejandro Guevara Sangins*

POLTICA AMBIENTAL EN MXICO:

GNESIS, DESARROLLO
Y PERSPECTIVAS
Mxico es un pas con un gran acervo de capital natural, pero sometido a una ardua
presin por lograr una alta tasa de crecimiento econmico de corto plazo. En la
bsqueda de un desarrollo social y econmico que incluya la preservacin de un
ambiente natural de calidad, el Estado mexicano ha introducido en su agenda los
asuntos ambientales. Sin embargo, las instituciones y las polticas pblicas destinadas a
regular el comportamiento ambiental de los actores han vivido, y siguen viviendo, un
proceso de aprendizaje en el transcurso del cual se han adoptado diferentes posturas y
estrategias. Este artculo revisa la evolucin de las instituciones y de las polticas
instrumentadas en la ltima dcada, cuestionando en particular la pertinencia y eficacia
de las mismas a la luz de la perspectiva econmica.

Palabras clave: poltica del medio ambiente, conservacin de la naturaleza, crecimiento sostenible, Mxico.
Clasificacin JEL: O54, Q28, Q38.

1. Introduccin gido en el transcurso del siglo XX un nuevo mbito de

La preservacin de un ambiente en buen estado es
un objetivo deseable en todos los pases del planeta. No
obstante, este deseo suele confrontarse a otra aspira-
cin igualmente legtima de las sociedades que es el
crecimiento econmico. En una bsqueda por aliviar la
tensin que se establece entre ambos objetivos, ha sur-
* Departamento de Economa, Universidad Iberoamericana, Ciudad de
Mxico.
El autor agradece profundamente a la Mtra. Gabriela Estrada su
invaluable asistencia de investigacin para la elaboracin de este
documento. Asimismo agradece enormemente los comentarios tanto del
Mtro. Eduardo Vega, Director General de Planeacin de la SEMARNAT,
como del Dr. Carlos Muoz Pia, Director General de Investigacin en
Economa y Poltica Ambiental del INE. La responsabilidad por los
errores vertidos en el presente artculo es exclusiva del autor.
polticas pblicas: la poltica ambiental. El grado del de-
terioro ambiental, en muchos casos observable a simple
vista, ha propiciado que las demandas ciudadanas na-
cionales e internacionales tambin presionen al hacerse
escuchar cada vez con mayor fuerza y as exigir a los
gobiernos a atender y revertir los daos al ambiente.
Mxico no ha escapado de una tendencia global a la
institucionalizacin de la poltica ambiental, pero el reto
que enfrenta en esta materia es particularmente agudo
por la confrontacin de dos factores. El primero es su
calidad de pas megadiverso1, donde las variaciones en
1
La biodiversidad es un indicador de variabilidad biolgica en tres
niveles: ecosistemas, especies y genes. En el mundo, slo 12 pases
son considerados megadiversos: Australia, Indonesia, China, India,

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topografa y clima, as como una compleja historia geo-
lgica y biolgica, han propiciado la aparicin de ecosis-
temas y especies muy variados. En contrapartida, Mxi-
co forma parte de los pases cuya economa ha dado en
llamarse emergente, donde la bsqueda del crecimiento
econmico ejerce una presin importante sobre el capi-
tal natural. Reconciliar los objetivos de preservacin de
esa riqueza natural y de crecimiento econmico es sin
duda un reto considerable.
Respondiendo a la preocupacin ciudadana por di-
versos eventos atribuibles al deterioro ambiental2, y em-
pujado a la vez por la suscripcin de acuerdos interna-
cionales como el Tratado de Libre Comercio de Amrica
del Norte o el ingreso a la Organizacin para la Coope-
racin y el Desarrollo Econmico, el pas viene desple-
gando un gran esfuerzo por desarrollar un marco jurdi-
co ambiental y ha creado instituciones para hacer cum-
plir ese cuerpo normativo.
Al igual que en casi todos los pases de Amrica Lati-
na, los aparatos gubernamentales en Mxico han expe-
rimentado cambios drsticos en los ltimos veinte aos.
La presin para cambiar ha surgido de tres fuentes dis-
tintas. Primero, en virtud de las crisis econmicas recu-
rrentes desde 1982, se ha optado por reducir el impacto
econmico del Estado al tiempo que se mantiene el cre-
cimiento en las demandas sobre la actividad guberna-
mental. En segundo trmino, como resultado de tenden-
cias sociales y econmicas seculares, las sociedades
demandan mayor calidad en la accin gubernamental.
En tercer lugar, se advierte un cambio sustancial en la
naturaleza de esas demandas, que ahora incluyen, ade-
ms de un mejor acceso y transparencia a la informa-
Madagascar, Repblica Democrtica del Congo, Brasil, Per, Ecuador,
Colombia, Estados Unidos y Mxico (Comisin Nacional para el
Conocimiento y Uso de la Biodiversidad, 1998).
2
Hacia finales de los aos ochenta y principios de los noventa, la
opinin pblica qued consternada por varios eventos ocurridos en la
Ciudad de Mxico relacionados a la contaminacin del aire, como por
ejemplo la muerte repentina de millares de pjaros, al igual que el
visible aumento de afecciones a la salud y el establecimiento recurrente
del estado de contingencia ambiental.
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cin, el saneamiento y preservacin del medio ambien-
te. Estas tres tendencias se pueden resumir en la frase
hacer ms con menos, hacer las cosas mejor y hacer
nuevas cosas3.
As, resulta interesante ver cmo los asuntos relacio-
nados con el medio ambiente se introducen en la agen-
da poltica mexicana y el camino que ha seguido la pol-
tica ambiental para institucionalizarse. La evolucin de
las instituciones encargadas de la materia indica a
nuestro parecer, que la poltica ambiental es hoy inhe-
rente al Estado mexicano.
2. El estado del medio ambiente en Mxico:
indicadores de la necesidad de una poltica
Con una superficie ligeramente menor a los 2 millo-
nes de kilmetros cuadrados, Mxico albergaba en
2000 una poblacin de 97,5 millones de personas4. A
pesar de lo vasto del territorio, ste se ha visto sometido
a presiones importantes por el crecimiento poblacional,
pues la poblacin mexicana prcticamente se duplic
entre 1970 y 20005. A la demanda de recursos naturales
que implica el crecimiento demogrfico se aade la de-
sigual distribucin de la poblacin en el territorio6. De
ella resulta una fuerte concentracin de la demanda de
recursos y de las emisiones nocivas al ambiente (en
aire, agua y suelos) en las reas urbanas, y una persis-
tente explotacin de los recursos naturales por parte de
la muy dispersa poblacin rural.
La contaminacin del aire fue una de las preocupacio-
nes iniciales en materia ambiental. Una poltica fuerte y
continua se aplica desde finales de los aos ochenta,
gracias a lo cual se ha mejorado sensible aunque no
3
CANELA, J.; CRDENAS, H. y GUEVARA, A. (1998).
4
Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (2005).
5
Hoy el pas ha concluido su transicin demogrfica y la baja
constante de la tasa de crecimiento poblacional hace esperar un
crecimiento mucho ms lento de la poblacin.
6
Por ejemplo, las principales 30 ciudades del pas concentran
alrededor del 45 por 100 de la poblacin y tan slo la Zona
Metropolitana de la Ciudad de Mxico, el 20 por 100 de la misma.
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satisfactoriamente la calidad del aire en las principa-
les ciudades, particularmente en la Ciudad de Mxico.
El mejoramiento de la calidad de los combustibles fue la
piedra angular de las primeras acciones. No obstante,
an queda una agenda pendiente que implica abatir la
contaminacin por ozono, xidos de nitrgeno y partcu-
las suspendidas, as como elaborar programas, instau-
rar el monitoreo de emisiones y aplicar sanciones por in-
cumplimiento en la mayor parte de las ciudades medias.
Por otra parte, la disponibilidad de agua dulce es uno de
los problemas ms acuciantes que enfrenta el pas, parti-
cularmente en el norte del territorio. Paradjicamente, es
en las reas con menor disponibilidad de lquido donde
existe una mayor cobertura de las redes de agua potable y
alcantarillado, pues en los estados del sur donde el pre-
ciado lquido abunda an hay rezagos en la materia. La
sobreexplotacin de acuferos es un hecho en buena par-
te del centro y centro-norte del pas. En lo que concierne a
la calidad del agua, la Comisin Nacional del Agua (CNA)
concluye tras monitorear los cuerpos de agua en 2001,
que el 6 por 100 de ellos estaba en la categora de exce-
lente, 20 por 100 en aceptable, 51 por 100 en poco conta-
minado, 16 por 100 en contaminado, 6 por 100 en alta-
mente contaminado y 1 por 100 con presencia de txicos7.
En materia de saneamiento, las principales carencias se
encuentran en la limitacin de descargas y en el trata-
miento de las aguas residuales urbanas, pues tan slo
una cuarta parte de ellas son tratadas.
La degradacin de suelos es tambin preocupante.
Cerca de la mitad de los suelos se encuentran en proce-
so de degradacin, debido principalmente a la defores-
tacin, el cambio de uso del suelo, el sobrepastoreo y
las prcticas agrcolas ineficientes. Los procesos actua-
les de erosin, desertificacin y contaminacin por resi-
duos slidos y qumicos, dan muestras claras de la ne-
cesidad de lograr una mejor comprensin del papel am-
7
Comisin Nacional del Agua, 2003. La CNA emplea el ndice de
Calidad del Agua, un indicador que agrupa de manera ponderada varios
parmetros para determinar el deterioro del lquido.
biental del suelo y las terribles consecuencias que su
degradacin conlleva.
No menos importante resulta abatir la tasa actual de
deforestacin. Pese a la disparidad en las estimaciones
de la deforestacin anual8, existe consenso para afirmar
que el desmonte agropecuario, la tala ilegal y los incen-
dios forestales son las causas principales de la prdida
de superficie forestal.
En materia de residuos slidos, Mxico se ha dotado
de un marco jurdico para normar su manejo y disposi-
cin, pero son pocas las acciones realmente emprendi-
das. Un estudio de la OCDE9 estima que ms de la mi-
tad de los residuos municipales es vertido en rellenos
sanitarios ilegales o que no estn controlados y que un
20 por 100 de los residuos municipales no se recolecta
sino que se desecha ilegalmente en las calles, espacios
abandonados, barrancos o corrientes de agua. Ello se
debe en gran parte a la incapacidad de los gobiernos lo-
cales para manejar adecuadamente los residuos. En el
ao 2001, por ejemplo, menos del 10 por 100 de los re-
siduos municipales generados fue reciclado.
La suma de las afectaciones al ambiente mencionadas
tiene una repercusin importante en el estado de la rique-
za biolgica del pas. Lamentablemente, es innegable
que la conservacin de especies se ha encontrado du-
rante aos subordinada a los proyectos de desarrollo so-
cioeconmico. Las prcticas agrcolas y ganaderas no
sustentables, el trfico ilegal de especies amenazadas, la
deforestacin, la contaminacin, son slo algunas de las
variables que amenazan la biodiversidad de Mxico10.
Por supuesto, la degradacin ambiental tiene efectos
sobre todos los mbitos de la vida. Diversos estudios han
demostrado las consecuencias sobre la salud de las per-
sonas que habitan las reas ms contaminadas del pas,
8
Segn la fuente, las estimaciones van de entre 316.000 hasta
769.000 hectreas por ao. SEMARNAT, 2002.
9
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
(2003).
10
Mxico es uno de los pases llamados megadiversos, destaca su
preponderancia en nmero de especies endmicas de reptiles,
mamferos, cactceas y orqudeas.
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aun cuando la dificultad de identificar una fuente puntual

de contaminacin ha impedido fincar responsabilidades. GRFICO 1
No menos importante son los riesgos derivados de un ina- COSTOS AMBIENTALES,
decuado manejo del territorio: la modificacin del curso de COMO PORCENTAJE DEL PIB
ros y arroyos, la urbanizacin de zonas pantanosas, entre
otros, han dado lugar a la ocurrencia de desastres que no 14
pueden seguir calificndose de naturales, pues derivan de 12
la accin humana. Igualmente, un ambiente deteriorado 10
incrementa la vulnerabilidad de la poblacin en todos los 8
mbitos, de modo que a sta le resultar cada vez ms di-
6
fcil acceder a una calidad de vida adecuada. A largo pla-
4
zo, el uso no sustentable de los recursos y el deterioro de
2
los ya existentes, pone en riesgo incluso los proyectos de
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crecimiento econmico en aras de los cuales se ha tolera-

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do la degradacin del ambiente.
Costos de agotamiento Costos de degradacin
Costo ambiental
3. El costo del deterioro ambiental en Mxico
FUENTE: Elaboracin propia con base en INEGI-SCEEM (varios aos).

La fuente de informacin que permite analizar la evo-

lucin del deterioro ambiental de Mxico en trminos
cin en el proceso productivo. Por su parte, los Costos
monetarios, es el Sistema de Cuentas Econmicas y
de Degradacin, son las estimaciones monetarias re-
Ecolgicas de Mxico11 (SCEEM), que permite incorpo-
queridas para restaurar el deterioro del ambiente, oca-
rar tanto los Costos de Degradacin como los Costos de
sionado por las actividades econmicas.
Agotamiento de los recursos naturales al entorno eco-
El inters de realizar este tipo de ejercicio radica en que
nmico. De la suma de ambos resultan los Costos
no slo permite hacerse una idea del costo que la produc-
Ambientales Totales12. Los Costos de Agotamiento re-
cin de bienes y servicios impone al ambiente natural, sino
flejan las estimaciones monetarias que expresan el des-
que adems, ofrece una base para comparar la magnitud
gaste o prdida de los recursos naturales (equivalentes
de estas cifras en relacin a las que se pueden obtener
a una depreciacin), como consecuencia de su utiliza-
respecto a otros sectores de la dinmica econmica. Por
lo tanto, el clculo resulta til tanto en trminos de diag-
11
nstico como de base para toma de decisiones.
Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (1996),
(1998) y (2002). El Grfico 1 muestra la evolucin del costo ambiental
12
Al incorporar esta informacin es posible estimar una medida ms total y de cada uno de sus componentes para el perodo
cercana al verdadero clculo del valor agregado de la economa: el
PINE o Producto Interno Neto Ecolgico. En el llamado Mtodo de 1985-2000 como proporcin del Producto Interno Bruto
produccin el PINE se estima a partir del Producto Interno Neto (PIN) del pas. El promedio durante el perodo asciende a 11,2
de la siguiente forma:
puntos porcentuales de ste, lo cual indica la enorme
PIN = PIB dKept;
PINE = PIN (Cag + Cdg)
magnitud del problema13.

Donde:
Cag: Costo de agotamiento;
13
Cdg: Costo de degradacin; En el ao 2000 el CAT se estima en poco ms de 60.000 millones
dKept: Depreciacin del acervo de capital al inicio del perodo t. de dlares.

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 POLTICA AMBIENTAL EN MXICO: GNESIS, DESARROLLO Y PERSPECTIVAS

4. Respuesta de polticas para abatir el deterioro

GRFICO 2 ambiental
COSTOS AMBIENTALES A PRECIOS
CONSTANTES EN MILLONES Hasta los aos setenta, lo ambiental no constitua en
DE DLARES DE EUA (2000 = 100) Mxico un asunto de relevancia poltica14, las voces ms
preocupadas por el estado del medio ambiente se encon-
70.000 traban en la academia y algunas pocas organizaciones ci-
60.000 viles. Sin embargo, en el mbito internacional se generaba
50.000 ya una preocupacin creciente en torno a los estragos
40.000 causados por la actividad humana sobre el entorno natural
30.000 y pese a ofrecer una resistencia inicial, el gobierno mexi-
20.000
cano no tard en plantearse la necesidad de dar un matiz
10.000
ambiental a los proyectos de desarrollo econmico consi-
derados como prioridad nacional. El visible estado de de-
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terioro, particularmente en la Ciudad de Mxico, termin
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por despertar el inters de la poblacin y crear la suficiente

Costos de agotamiento Costos de degradacin
Costo total ambiental
FUENTE: Elaboracin propia con base en INEGI-SCEEM (varios
aos), y Deflactor implcito del PIB Banco de Mxico.
El Grfico 1 muestra una tendencia decreciente, en
trminos de su participacin en el PIB, para los Costos
de Agotamiento y creciente para los Costos de Degra-
dacin. Por su cuenta, los Costos Ambientales Totales
tienen una tendencia decreciente desde 1987 y se
vuelve relativamente constante a partir de la segunda
mitad de los aos noventa. Resulta, sin embargo, de
mayor inters analizar la degradacin en trminos ab-
solutos. Ello se muestra en el Grfico 2, que muestra
los costos ambientales en precios constantes del ao
2000.
Analizada de este modo, la evidencia emprica re-
sulta contundente: el deterioro ambiental expresado
en trminos monetarios ha seguido una tendencia
marcadamente creciente. En este contexto, cabe
preguntarse si el Estado mexicano se ha dotado de
los instrumentos de poltica necesarios para abatir
estos costos y procurar un ambiente de calidad para
sus ciudadanos, cuestin que se examina a conti-
nuacin.
presin interna para que se ejercieran las primeras accio-
nes gubernamentales en materia ambiental.
La poltica ambiental tuvo inicialmente un carcter sa-
nitario, definiendo los problemas ambientales como pro-
blemas de contaminacin. Surge en 1971 la Ley Federal
para Prevenir la Contaminacin Ambiental y en 1972 se
crea la Subsecretara de Medio Ambiente (SSMA), de-
pendiente de la Secretara de Salubridad y Asistencia.
En realidad, la SSMA tuvo serias limitaciones por no te-
ner ascendencia sobre otras reas de gobierno relacio-
nadas con el medio ambiente. La poltica ambiental per-
maneca entonces ms como discurso simblico que
como verdadera intencin de incidir en cuestiones am-
bientales15.
Es hasta el sexenio 1982-1988 que desaparece la
SSMA y empiezan a tomarse con mayor seriedad las
cuestiones ambientales16. Se expide la Ley Federal de
Proteccin al Ambiente y la ecologa se introduce en el ga-
binete con la creacin en 1983 de la Secretara de Desa-
rrollo Urbano y Ecologa (SEDUE), dentro de la cual se
14
GODAU (1985).
15
ESTRADA (1999).
16
MUMME, S.; BATH, R. y ASSETTO, V. (1988).

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crea la Subsecretara de Ecologa. Un primer Programa
Nacional de Ecologa es elaborado.
En 1988 se expide la Ley General del Equilibrio Ecol-
gico y la Proteccin al Ambiente, an vigente tras diver-
sas modificaciones y adiciones17. Durante el gobierno
1988-1994 se crea la Secretara de Desarrollo Social que
sustituye a la SEDUE y se crean el Instituto Nacional de
Ecologa (INE) y la Procuradura Federal de Proteccin al
Ambiente (PROFEPA). An en funciones, el primero se
enfoca hoy en la generacin de informacin cientfica y
tcnica sobre problemas ambientales para apoyar a la
poltica ambiental, y la segunda es la dependencia res-
ponsable de la procuracin de justicia ambiental.
Para el sexenio 1994-2000 se eleva la cuestin am-
biental a nivel de ministerio con la creacin de la Secre-
tara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
(SEMARNAP). A esta secretara se le encarga coordi-
nar la administracin y aprovechamiento de los recursos
naturales, y su proyecto se inscribe en el discurso del
desarrollo sustentable. A partir de 2000 se desincorpora
el ramo pesquero y se transforma la secretara en
SEMARNAT (Secretara de Medio Ambiente y Recursos
Naturales), su organigrama es modificado, aunque si-
gue aglutinando rganos como la Comisin Nacional del
Agua, el Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua, la
Comisin Nacional Forestal, la Comisin Nacional de
reas Naturales Protegidas, la Comisin Nacional para
el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad, el INE y la
PROFEPA.
Otorgar el nivel de ministerio a la cuestin ambiental
es de extrema relevancia, pues no slo es un signo del
reconocimiento del Estado mexicano de la importancia
del asunto, sino que tiene implicaciones presupuesta-
rias y fomenta la profesionalizacin y continuidad del
sector. Tras varias administraciones, hoy existe un apa-
rato burocrtico profesionalizado, que acta con mayor
17
Existen por ejemplo leyes especficas en los temas de pesca, aguas
nacionales, vida silvestre, desarrollo forestal sustentable, y de
prevencin y gestin integral de residuos.
168 ICE MXICO
Marzo-ABRIL 2005. N. 821
eficacia. Del mismo modo, se ha logrado dar mayor con-
tinuidad a las lneas de poltica en su conjunto, si bien
no se puede evitar el que cada administracin imprima
su sello particular a las polticas ambientales, tal como
se comentar ms adelante.
5. Puesta en prctica de la poltica ambiental:
estrategias y prioridades en las dos
administraciones recientes
Un parteaguas en la poltica ambiental mexicana es sin
lugar a dudas su entrada al nivel de ministerio. El grupo de
expertos que dio forma a la primera Secretara marc los
principios que regiran el funcionamiento institucional de la
poltica ambiental y las estructuras y estrategias elegidas
son una muestra del espritu que anima a esta poltica.
El Programa de Medio Ambiente 1995-2000 retoma la
principal directriz sealada en el Plan Nacional de Desa-
rrollo, segn la cual la principal estrategia para alcanzar
un crecimiento sustentable debe partir de la consolida-
cin e integracin de la normatividad. Las implicaciones
de esta postura no son menores, pues ello implica una
visin de la poltica ambiental bsicamente normativa.
La seleccin de instrumentos para alcanzar sus obje-
tivos resulta igualmente sintomtica de los objetivos de
la poltica y del funcionamiento institucional del sector.
La lista de los instrumentos elegidos por la administra-
cin 1995-2000 incluye:
Establecimiento de reas naturales protegidas
Regulacin directa para la proteccin de la vida sil-
vestre
Ordenamiento ecolgico del territorio
Evaluacin de impacto ambiental
Estudios de riesgo
Normas oficiales mexicanas
Regulacin directa de materiales y residuos peli-
grosos y riesgo
Regulacin directa de actividades industriales
Autorregulacin
Auditora ambiental
Instrumentos econmicos
 POLTICA AMBIENTAL EN MXICO: GNESIS, DESARROLLO Y PERSPECTIVAS
Criterios ecolgicos
Informacin ambiental
Educacin e investigacin
Convenios, acuerdos y participacin social
Verificacin, control y vigilancia.
La revisin del funcionamiento de cada uno de estos
instrumentos revela que en su mayora, se trata de ins-
trumentos que buscan regular el comportamiento am-
biental, a travs del establecimiento de normas a obser-
var. La Secretara se encargara de su observacin me-
diante la inspeccin y el otorgamiento de permisos,
licencias o autorizaciones.
Los nicos casos en que una estrategia escapa a esta
lgica regulatoria, son los instrumentos relacionados
con la educacin y an ms, los instrumentos econmi-
cos. Sin embargo, esta ltima categora no parece estar
an bien definida en los documentos de entonces. Se
plantea ya la pertinencia de disear mecanismos que
estimulen a los actores a corregir las externalidades ne-
gativas sobre el ambiente, pero los instrumentos que
realmente van a aplicarse an no estn bien definidos18.
En este estadio institucional, los diseadores de la pol-
tica ambiental parecen no haber encontrado an la va
para incorporar la racionalidad econmica de los acto-
res en las estrategias de proteccin al ambiente.
El valor de este plan no es menor pues permiti concre-
tizar muchas de las ideas de la primera administracin am-
biental, las cuales fueron en su mayora retomadas por la
actual, enriquecidas ya por la experiencia de su aplicacin.
Al plan de este perodo se le llam Programa Nacional de
Medio Ambiente y Recursos Naturales 2001-2006. Ade-
18
Muestra de ello es la vaguedad del texto del plan, donde se dice
que se buscar promover el diseo de instrumentos econmicos que
apoyen y complementen la regulacin ambiental tales como: impuestos
y derechos ambientales; mercados de derechos transferibles;
sobreprecios para generar fondos en fideicomiso; sistemas de
depsito-reembolso; fianzas y seguros; derechos de uso de recursos e
infraestructura; contratos privados; licitaciones en el sector pblico;
derechos de propiedad; concesiones (SEMARNAP, 1995). En realidad,
se trata de una lista de instrumentos que se han utilizado en otros
contextos para fomentar un comportamiento ambiental, pero nunca se
especifica cul de ellos se va a utilizar, o en qu proyecto particular.
ms de proponer un enfoque diferente de la gestin am-
biental, ms orientado al compromiso con los actores so-
ciales, la administracin en turno pretende fomentar con
mucha ms firmeza la interaccin del sector ambiental con
otros sectores del gobierno.
La seleccin de instrumentos a aplicar tambin resul-
ta reveladora de la experiencia adquirida. En lugar de
proponer una larga lista de herramientas, el nuevo pro-
grama propone reforzar seis de las utilizadas en la ad-
ministracin anterior:
Ordenamiento ecolgico
Evaluacin del impacto ambiental
Fomento y normatividad
Unidades de manejo para la conservacin de la
vida silvestre
reas naturales protegidas
Manejo integral de cuencas
Investigacin ambiental.
Si bien varios de estos llamados instrumentos de pla-
neacin y gestin ambiental conservan un carcter nor-
mativo, es claro que la institucin ha identificado aquellos
que permiten alcanzar ms eficazmente los objetivos de-
seados. En lo que respecta a la aplicacin de instrumentos
econmicos, que tan incipiente pareca en el perodo ante-
rior, ahora ya no se plantea como algo deseable, sino que
se retoman ms acertadamente como herramientas
aplicables dentro de cualquiera de las lneas de accin.
As, en diferentes estrategias se incluyen ya instrumentos
econmicos para fomentar el comportamiento deseado y
actualmente se estn realizando las primeras evaluacio-
nes de su aplicacin en reas como el cobro del acceso a
las reas naturales protegidas o el pago por servicios am-
bientales a las comunidades y productores rurales que
conservan la superficie forestal bajo su potestad.
Otro aspecto que distingue a la administracin actual
es la obtencin de resultados en materia de transversa-
lidad. Preocupacin constante de la administracin an-
terior, este objetivo se concretiza actualmente a travs de
la colaboracin formal y constante de la SEMARNAT con
otras secretaras y rganos de gobierno. A fin de aumen-
tar la eficacia de sus acciones, la Secretara identifica las
MXICO
Marzo-Abril 2005. N. 821 ICE 169
ALEJANDRO GUEVARA SANGINS

GRFICO 3 GRFICO 4

PORCENTAJE DEL PRESUPUESTO DISTRIBUCIN DEL GASTO

FEDERAL ASIGNADO AL SECTOR DE LA SEMARNAT EN 2004
AMBIENTAL

IMTA CECADESU y
1,6 1% Subsecretara
Otros de Planeacin
1,4 5% y Poltica
INE Ambiental
1,2 1% 13%

1,0 CONAFOR
11%
0,8
CONANP
0,6
2%
0,4
Subsecretaras de
0,2 Fomento y de
Gestin
0 CNA 6%
57%
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Ao
FUENTE: Elaboracin propia a partir de los decretos de ejercicio fis-
cal 1990 a 2004, publicados por la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico.
PROFEPA
4%
SIGLAS: CNA: Comisin Nacional del Agua; INE: Instituto Nacional de
Ecologa; IMTA: Instituto Mexicano del Agua; CECADESU: Centro de Edu-
cacin y Capacitacin para el Desarrollo Sustentable; CONAFOR: Comi-
sin Nacional Forestal; CONANP: Comisin Nacional de reas Naturales
Protegidas; PROFEPA: Procuradura Federal de Proteccin Ambiental.

instancias que le pueden ayudar a corregir un comporta-
miento ambiental y hacer observar la normatividad. As,
con las llamadas agendas de transversalidad han logra-
do colaborar con las dependencias ligadas a energa, ha-
cienda, salud, turismo, y otras (32 en total), aunque la
trascendencia real de esta colaboracin no siempre es
evidente.
La operacin de la poltica ambiental, adems de un
cuerpo institucional, necesita evidentemente de un pre-
supuesto acorde con sus aspiraciones. En este sentido,
los medios financieros otorgados al sector ambiental
pueden tomarse como un indicador de la relevancia que
ste tiene para el Estado mexicano. Tomando las cifras
de los Presupuestos de Egresos de la Federacin, es po-
sible observar que el importe asignado al sector se incre-
menta sensiblemente tras su elevacin al rango de Se-
cretara (ver Grfico 3). Tras alcanzar su nivel mximo en
1997, el sector medio ambiente recibe actualmente poco
ms del 1 por 100 del Gasto Neto Total de la Federacin.
Comparados con el PIB anual, los datos no son ms
FUENTE: Elaboracin propia con datos del Presupuesto de Egresos
de la Federacin 2004, Metas presupuestarias.
alentadores, pues el presupuesto del sector representa
menos del 0,25 por 100 del PIB entre 1999 y 2003.
Es el presupuesto asignado suficiente para alcanzar
los objetivos deseados por la poltica ambiental? La res-
puesta no es fcil, pues muy probablemente jams ha-
br dinero suficiente para hacer todo lo deseable en pro
del ambiente. Comparado al presupuesto destinado al
sector en un pas como Espaa, las cifras son revelado-
ras. En trminos del porcentaje del gasto destinado al
sector ambiental, la proporcin no es muy diferente,
pero en trminos absolutos, Mxico con una poblacin
de ms del doble y un territorio casi cuatro veces mayor
al de Espaa, destina aproximadamente cinco veces
menos dinero al sector. Dada la talla de los retos am-
bientales en Mxico, parece insuficiente para atacarlos
cabalmente.

170 ICE MXICO

Marzo-ABRIL 2005. N. 821
 POLTICA AMBIENTAL EN MXICO: GNESIS, DESARROLLO Y PERSPECTIVAS
Otra forma de plantear la cuestin antes de emitir un
juicio al respecto, consiste en ver la distribucin del pre-
supuesto recibido por la Secretara. Recordemos las
grandes metas que sta se plantea: integralidad (manejo
integral de cuencas); compromiso del gobierno federal
(transversalidad); construir una nueva gestin ambiental
(detener contaminacin y prdida del capital natural); va-
lorar los recursos naturales (reas naturales protegidas);
lograr el apego a la legalidad y combate a la impunidad
ambiental (inspeccin, vigilancia, verificacin); promover
la participacin social y rendicin de cuentas.
Al observar la distribucin que la Secretara hace de su
presupuesto en un ao tpico (2004), se encuentra que
ste no necesariamente se atribuye a las reas que ten-
dran por vocacin el alcance de las metas planteadas. El
Grfico 4 revela que casi el 60 por 100 del presupuesto
total de ese ao se destin a la Comisin Nacional del
Agua (CNA) seguida, aunque muy de lejos, por la Comi-
sin Nacional Forestal y por el Centro de Educacin y
Capacitacin para el Desarrollo Sustentable. Ahora bien,
esta distribucin puede cuestionarse al descubrir que la
partida de la CNA no necesariamente se relaciona con el
manejo de cuencas o la nueva gestin ambiental, pues
est destinada fundamentalmente a incrementar la co-
bertura y eficiencia de las redes de agua potable y alcan-
tarillado, mejorar el uso del agua en tierras de riego, pro-
teger a la poblacin de las inundaciones y a monitorear el
cumplimiento de las normas de calidad del agua19.
En cambio, el destino del resto del presupuesto parece
corresponder mejor a los objetivos de la administracin.
Adems de dedicar una parte sustancial a las tareas de
educacin y difusin, tambin se destinan recursos a la Di-
reccin General de Poltica Ambiental e Integracin Regio-
nal y Sectorial, quien es la responsable de impulsar la
transversalidad de las acciones en pro del ambiente. Por
otra parte, tambin se asigna un presupuesto importante a
la Comisin Nacional Forestal, rea privilegiada por esta
19
Extrado del Presupuesto de Egresos de la Federacin 2004, Metas
presupuestarias.
administracin bajo la premisa de que las externalidades
derivadas de la conservacin y adecuado manejo de la su-
perficie forestal permiten alcanzar varios objetivos: conser-
vacin de la vida silvestre, abatimiento de la contamina-
cin, proteccin de especies, etctera.
Bajo esta perspectiva, parecera que la distribucin del
presupuesto al interior de la SEMARNAT no es totalmente
inadecuada. Sin embargo, valdra la pena replantear la
conveniencia de dar mayores medios financieros a reas
que deberan ser prioritarias segn las metas fijadas por
la propia Secretara tales como la direccin de reas na-
turales protegidas o la de vida silvestre e incluso la
PROFEPA. De otro modo, estas reas sustantivas, donde
la poltica ambiental se traduce en acciones de campo se
ven limitadas para poner en prctica los grandes linea-
mientos marcados en los programas sectoriales.
6. Hacia la consolidacin de la poltica ambiental
en Mxico
Ms all de lo que las cifras pueden indicar, la Secre-
tara de Medio Ambiente ha experimentado cambios en
su estructura y en su personal, de modo que cada una
de las administraciones presenta un carcter propio.
Por ejemplo, la primera secretara de 1994 estuvo indu-
dablemente marcada por el equipo de trabajo que dise-
la estructura de la institucin y posteriormente se en-
carg de la puesta en prctica de una cierta postura res-
pecto a los medios de bsqueda de la sustentabilidad.
Se trataba en efecto de un grupo de expertos, muchos
de ellos provenientes de la academia, que defendan
una visin sistmica de los procesos socio-econmicos
subyacentes al deterioro ambiental. La estructura org-
nica que dieron a la antigua SEMARNAP buscaba res-
ponder a las metas que se plantearon para el sector. Se
agrupan y reestructuran programas y proyectos que an-
teriormente estaban dispersos en otras secretaras (hi-
drulicos, forestales, pesca y normatividad).
En trminos generales, aquella administracin se ca-
racteriz por recuperar, estructurar y lanzar nuevos
diagnsticos del estado del medio ambiente. Hoy, los in-
MXICO
Marzo-Abril 2005. N. 821 ICE 171
ALEJANDRO GUEVARA SANGINS
ventarios de carcter biolgico e incluso econmico son
ms precisos y la mayora de ellos se actualizan siste-
mticamente. Por otra parte, tambin se orientaron
grandes esfuerzos a la conservacin de reas naturales
protegidas y de la vida silvestre, estrategias que ante-
riormente carecan de un discurso institucional bien es-
tructurado. En este sentido, la SEMARNAP se distingui
por su carcter conservacionista respecto al ambien-
te. Pese a tener plena conciencia de la importancia de
los procesos econmicos y sociales existentes en las
zonas protegidas, su integracin en las acciones de
conservacin no se concretiz hasta ms tarde.
Las lecciones del primer perodo no se perdieron con la
entrada de un nuevo equipo de trabajo en 2000. El nuevo
secretario20, un economista que posea experiencia en
poltica ambiental y representante de Mxico en la confe-
rencia de Ro de Janeiro realizada en 1992, reestructur
el organigrama de la Secretara y se subray con mayor
fuerza las prioridades del sector. Uno de los cambios ma-
yores en la estructura de la ahora SEMARNAT, se en-
cuentra precisamente en la salida de la Subsecretara de
Pesca, que se integr a la Comisin Nacional de Acua-
cultura y Pesca21. Ello implic una sensible disminucin
en el presupuesto del sector ambiental, pero constituye
adems un ejemplo claro de las implicaciones de privile-
giar uno u otro aspecto de los asuntos ligados al sector
ambiental: si se da prioridad al manejo sustentable de los
recursos marinos, lo relacionado a la pesca ser atribu-
cin del sector ambiental; en cambio, si el aprovecha-
miento de estos recursos es una cuestin econmica li-
gada al desarrollo (de corto plazo), entonces deber ser
atendido en otro ministerio. Al igual que sucedi con la
pesca, puede esperarse que las siguientes administra-
ciones reestructuren el sector, pues la poltica ambiental
sigue un movimiento pendular entre la proteccin total
del ambiente y la defensa de los intereses econmicos.
20
Sustituido a su vez en 2003.
21
Trasladada a la tambin reestructurada Secretara de Agricultura,
Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA).
172 ICE MXICO
Marzo-ABRIL 2005. N. 821
El resto de las reas y rganos de la Secretara se
conservaron en la SEMARNAT de 2000, aunque esta
vez se explicit la intencin de fortalecer dos lneas de
accin en particular. La primera es la gestin forestal, a
la cual se ha dado mayor nfasis con respecto a la ad-
ministracin anterior, ms preocupada por conservar y
ampliar la cobertura forestal. Sin dejar de lado estos ob-
jetivos, la administracin actual busca reconocer y
eventualmente, fomentar los procesos econmicos y
sociales ligados a la silvicultura sustentable, de modo
que stos contribuyan justamente a un mejor manejo de
la superficie forestal. Igualmente, la coordinacin institu-
cional es una de las tareas que esta administracin se
ha marcado como prioritarias22.
7. Reflexiones finales
En la actual Secretara existe una discusin ms fuer-
te respecto a las reas en las que la utilizacin de instru-
mentos econmicos puede resultar ms eficaz. Algunas
experiencias ya empiezan a dar frutos, aunque siguen
siendo acciones sumamente aisladas. En realidad, uno
de los grandes problemas que enfrenta la SEMARNAT
para corregir tanto los fallos de mercado como los de
poltica a travs de instrumentos econmicos, deriva del
hecho de que muchos otros ministerios, enfocados al fo-
mento de la produccin, continan instrumentando una
serie de subsidios distorsionantes. La transversalidad
de las polticas sigue presentando en ese aspecto gran-
des carencias, pues el sector ambiental no posee la
fuerza poltica suficiente para incidir en las acciones em-
prendidas en otros sectores, como el agropecuario, el
energtico o incluso, el hidrhulico23. En buena medida,
22
De hecho, se dise un programa ex-professo para promover y
organizar la cooperacin entre dependencias gubernamentales, el
Programa para promover el desarrollo sustentable en el gobierno
federal. Tras el cambio de ministro en 2003, este proyecto no se
abandona, sino al contrario, se ampla.
23
Siguen existiendo por ejemplo, subsidios al uso de plaguicidas que
estimulan su consumo sin que haya ninguna medida que contrarreste
sus efectos nocivos para el ambiente. Lo mismo puede decirse del
 POLTICA AMBIENTAL EN MXICO: GNESIS, DESARROLLO Y PERSPECTIVAS
la falta de eficacia de las acciones ambientales puede
explicarse no tanto por la falta de un presupuesto ade-
cuado, sino por la casi nula permeabilidad de los crite-
rios ambientales en las polticas del resto de los secto-
res, cuya operacin contina persiguiendo el fomento
de la produccin sin una consideracin escrupulosa de
las consecuencias que ello acarrea al medio natural y
por ende a la salud de los ecosistemas y, en ltima ins-
tancia, de las personas.
Ahora bien, es innegable que en Mxico se han logra-
do avances importantes en materia de legislacin y nor-
matividad ambiental. Como se mencion anteriormente,
ste es uno de los aspectos que primero se desarrollaron
en la poltica ambiental y actualmente existen pocos sec-
tores sin una regulacin concomitante de esta naturale-
za. La severidad con que se ha aplicado esa normativi-
dad ha variado, pues si en los primeros aos la postura
dominante era la de aplicar sanciones ante cualquier in-
cumplimiento de la norma, ms recientemente se ha op-
tado por buscar a travs de la negociacin, esquemas de
cumplimiento voluntario en los cuales se aceptan com-
pensaciones por faltas a la norma y se disean junto con
el infractor, planes de trabajo para que mejore sus proce-
sos y pueda respetar la norma. Los resultados de esta
postura podrn evaluarse en unos aos: tanto puede te-
ner xito en incorporar a los actores econmicos en las
acciones en pro del ambiente, como puede ser expresin
de una visin a corto plazo que prefiere no desalentar la
inversin con una aplicacin estricta de la normatividad.
Esta tolerancia y disponibilidad a la negociacin tal
vez sea sintomtica de la administracin ambiental ac-
tual. Emanada de un gobierno de derecha, ha adoptado
un perfil ms productivista en comparacin con la admi-
nistracin anterior, que opt por el conservacionismo.
Muestra de ello es el nfasis en manejo silvcola de los
sector hidrulico, donde las inversiones suelen favorecer el consumo de
agua sin tomar en consideracin la sobreexplotacin de acuferos o la
contaminacin por aguas residuales. De hecho, la problemtica del agua
es sin duda la ms aguda que deber enfrentar el sector ambiental en el
medio plazo.
bosques, la transferencia de las polticas de pesca a
otro ministerio, la negociacin con operadores tursticos
en reas protegidas y la bsqueda de esquemas fisca-
les que permitan incrementar la recaudacin y estimular
la gestin ambiental a travs de incentivos econmicos.
Sin embargo, an es necesario eliminar muchas sea-
les distorsionantes que desaniman un comportamiento
ambiental adecuado y resolver los conflictos entre niveles
de gobierno que impiden aplicar cabalmente los planes
ambientales. A este respecto, el gobierno federal se topa
en numerosas ocasiones con impedimentos legales para
hacer que los gobiernos municipales cumplan ciertas dis-
posiciones o bien, para sancionarlos en caso de violacio-
nes a las normas. Uno de los mbitos en los cuales hay
conflicto de competencias entre ambos niveles, es el del
agua. La federacin se plantea programas de manejo de
cuencas que, independientemente de tener un enfoque
ambiental o productivista, son por definicin transjurisdic-
cionales. Los cuerpos de agua cruzan normalmente el te-
rritorio de varios municipios y no existen esquemas que
permitan sancionar, por ejemplo, al municipio que vierta
sus aguas residuales sin tratarlas. sta es una externali-
dad negativa de ese municipio y los costos no son asumi-
dos por l, sino por el municipio que est ro abajo.
En este mismo sentido, convendra reflexionar con ma-
yor detenimiento sobre la pertinencia y alcances de la
descentralizacin, que es uno de los proyectos del sector
desde 199624. Si bien es cierto que la descentralizacin
presenta ventajas econmicas y polticas en numerosos
mbitos de poltica, en materia ambiental es necesario
tomar en cuenta la naturaleza de los problemas que se
pretenden resolver. Frecuentemente, los bienes y servi-
cios derivados del cuidado y conservacin de los ecosis-
temas son de naturaleza semipblica25, e inciden a dife-
24
En 2000 se crea el Programa de Desarrollo Institucional Ambiental.
25
En trminos de la teora econmica, esto tiene dos implicaciones
sociales importantes. La primera es que al ser bienes de acceso abierto, su
libre utilizacin por parte de una persona impone daos y costos a terceros
de los que dicha persona no se hace responsable. En otros trminos, son
bienes en los cuales emergen con frecuencia externalidades negativas. La
segunda implicacin es que debido a su naturaleza no-excluyente, una vez
MXICO
Marzo-Abril 2005. N. 821 ICE 173
ALEJANDRO GUEVARA SANGINS
rentes escalas geogrficas. Por ello, lo que es bueno
desde el mbito local no necesariamente ser bueno a
otras magnitudes de escala. Muchos asuntos ambienta-
les no reconocen fronteras y por ello la visin de su ges-
tin especfica debe estar en relacin directa con su al-
cance geogrfico. Entonces, es menester que los gobier-
nos federal y estatal analicen concienzudamente en qu
casos conviene mantener una poltica centralizada sobre
la regulacin y vigilancia de un bien o servicio ambiental,
y en qu casos es prudente su descentralizacin.
El dilema de la interaccin entre niveles de gobierno
se encuentra en que, en un contexto donde las atribu-
ciones y los recursos financieros de los municipios tien-
den a incrementarse, no se ve con claridad que la fede-
racin pueda intervenir ms enrgicamente en los asun-
tos que son competencia de los gobiernos locales
(agua, saneamiento, residuos slidos, ordenamiento del
territorio). Por otra parte, son en realidad pocos los mu-
nicipios que se han hecho de una agenda ambiental lo-
cal. Mientras que en aquellas reas donde la calidad del
ambiente genera ingresos directos a la localidad (liga-
dos por ejemplo al turismo) el gobierno y la sociedad lo-
cales se preocupan por tener una agenda ambiental, en
muchos otros municipios que no han valorado los bene-
ficios de un ambiente sano, poco o nada se hace en la
materia. En este caso la ausencia se encuentra no slo
en el gobierno local, sino tambin en la sociedad civil,
pues mientras esta ltima no presione planteando exi-
gencias ambientales, la poltica local no se inclinar ha-
cia la preservacin del ambiente y seguir respondiendo
a las preocupaciones del crecimiento econmico a ul-
tranza.
Encontrar un equilibrio entre estos dos extremos es
sin duda uno de los retos de la poltica ambiental a todos
que el dao es reparado para una persona, es automticamente reparado
para todos. Esto da pie a un problema potencial de polizonte, esto es, los
individuos estarn menos motivados a realizar esfuerzos de conservacin.
Vase GUEVARA, A. (2003).
Este tipo de comportamiento puede darse tanto en individuos como en
entidades administrativas, sean municipios, Estados o pases. De ah
que el Estado deba buscar corregir la conducta ambiental de stos.
174 ICE MXICO
Marzo-ABRIL 2005. N. 821
los niveles en Mxico. No puede esperarse de ella que
adopte una lnea permanente pues como toda poltica,
debe responder a los cambios propios a la sociedad y a
su ambiente. Sin embargo, es deseable que el sector
sea en el futuro menos dependiente de los cambios en
su liderazgo y que la burocracia ambiental, ms profe-
sionalizada que antao, contribuya a la solidez y conti-
nuidad de la poltica ambiental. Por su parte, la sociedad
civil deber presionar con mayor insistencia para otor-
gar a lo ambiental una relevancia mayor en el juego de
fuerzas entre sectores, de modo que la poltica ambien-
tal logre permear todos los mbitos de gobierno. En la
bsqueda del desarrollo sustentable, se debe aprender
a conciliar los objetivos econmicos y los ambientales.
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