SECCIN DE OBRAS DE ECONOMA CONTEMPORNEA

C I N C U E N T A A O S DE P E N S A M I E N T O E N LA CEPAL

TEXTOS SELECCIONADOS

VOLUMEN I
 COMISIN E C O N M I C A PARA
A M R I C A L A T I N A Y EL CARIBE (CEPAL)
 PRESENTACIN

Con motivo de la conmemoracin de los cincuenta aos de la Comisin

Econmica para Amrica Latina y el Caribe, ha parecido oportuno pu-
blicar una recopilacin de los principales trabajos que reflejan la intensa
actividad de la Comisin desde 1948 a la fecha. Dicha recopilacin se
presenta en dos volmenes. La introduccin coloca tales trabajos en
perspectiva, con un orden y una estructura que permiten una contex-
tualizacin histrica y una mirada sobre el conjunto de la labor de la
institucin.
Los documentos de la CEPAL se publican generalmente sin atribuirlos
a u n autor o u n responsable determinado, por cuanto son el resultado de
u n trabajo colectivo de sus funcionarios, y, por lo tanto, representan la
suma de los esfuerzos de muchas personas. En el caso de esta recopila-
cin histrica, se ha optado por mantener en general esta prctica, pero
asimismo por reconocer las contribuciones de los principales responsa-
bles de los textos cuando ellas correspondan a funcionarios ya retirados
de la institucin.
Confiamos en que este libro brinde al pblico interesado la oportu-
nidad de conocer directamente los textos fundamentales de una impor-
tante trayectoria intelectual, y contribuya a matizar y enriquecer los
debates en curso sobre la realidad econmica y social latinoamericana y
caribea.

JOS ANTONIO OCAMPO

Secretario Ejecutivo de la CEPAL

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 C I N C U E N T A A N O S DEL P E N S A M I E N T O DE LA CEPAL:
UNA RESEA1

Ricardo Bielschowsky

I. INTRODUCCIN

La CEPAL celebra en 1998 sus 50 aos de actividad. Durante todo ese

perodo, fue la principal fuente mundial de informacin y anlisis sobre
la realidad econmica y social latinoamericana. Es ms, fue el nico
centro intelectual en toda la regin capaz de generar u n enfoque analtico
propio que mantuvo vigente por medio siglo.
Este trabajo tiene por objeto introducir la seleccin de textos del pre-
sente libro conmemorativo. Reconstituye la trayectoria intelectual de la
institucin durante ese perodo y remite al lector a las tesis de mayor
relevancia y a los textos seleccionados, contextualizndolos en su mo-
mento histrico y en la obra de la institucin en su conjunto 2 .
La reconstitucin se inicia con la presentacin de u n cuadro que sin-
tetiza la produccin analtica cepalina elaborada en el perodo. El cuadro
contiene los planos de anlisis comunes a todas las etapas de la trayec-
toria intelectual de la institucin, as como una divisin en perodos de

1. En la Revista de la CEPAL se publica simultneamente con este trabajo una versin modificada
del presente texto. El autor desea expresar su agradecimiento a Octavio Rodrguez por la inestimable
colaboracin que le prest durante la elaboracin del texto, y por la paciencia respecto a eventuales
diferencias de interpretacin. Agradece, asimismo, a Alfonso Aguirre, Renato Baumann, Alfredo
Calcagno, Carlos Mussi y Pedro Sinz por sus valiosos comentarios, y a Maria Pulcheria Graziani,
Patricia Prez y Carmen Vera por su apoyo eficiente en la identificacin y bsqueda de documentacin.
Huelga sealar que el texto es de la entera responsabilidad del autor.
2. La bibliografa de la CEPAL es voluminosa, de m o d o que en el presente texto nos vimos obligados
a omitir muchas referencias importantes. Asimismo, hay muchos trabajos de evaluacin del pensamien-
to de la institucin, entre los que cabe mencionar, por ejemplo, los de Hirschmann (1963), Cardoso
(1977), R o d r g u e z (1981), G u r r i e r i (1982), P a z o s (1983) y H o d a r a (1987).

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10 C I N C U E N T A A O S DE P E N S A M I E N T O EN L A CEPAL

la historia de las ideas generadas en ella construida a partir de la suce-

sin de "ideas fuerzas" o "mensajes" que orientaron esa produccin.
A continuacin, se hace una breve descripcin de la pieza analtica
central al p e n s a m i e n t o generado en la CEPAL, el m t o d o histrico-
estructuralista. Por ltimo, en las secciones siguientes se resean las tesis
cepalinas de cada perodo.

II. CARACTERIZACIN: PRINCIPALES PLANOS ANALTICOS Y

ETAPAS DEL PENSAMIENTO

El p u n t o de partida para entender la contribucin de la CEPAL a la historia

de las ideas econmicas debe ser el reconocimiento de que se trata de u n
cuerpo analtico especfico, aplicable a condiciones histricas propias de
la periferia latinoamericana. Tal vez sea por eso que cuando se busca el
pensamiento cepalino en los principales compendios de historia de la
teora econmica son escasas las referencias, circunscritas cuando mucho
a la tesis del deterioro de los trminos del intercambio y a la tesis
estructuralista de la inflacin. Esa ausencia lleva a veces a desconocer la
fuerza explicativa de ese cuerpo analtico, que deriva de una frtil cruce
entre u n mtodo esencialmente histrico e inductivo, por u n lado, y una
referencia abstracto-terica propia la teora estructuralista del sub-
desarrollo perifrico latinoamericano por el otro.
Schumpeter, en uno de los captulos introductorios a su m o n u m e n -
tal historia del anlisis econmico distingue entre el principal objeto de
estudio (la historia del anlisis econmico) y el otro c a m p o de la
historia del pensamiento econmico, el de los sistemas de economa
poltica, considerados como u n "amplio conjunto de polticas econmi-
cas que los autores sustentan f u n d n d o s e en determinados principios
unificadores (normativos) como los principios del liberalismo econmi-
co, del socialismo, etc". (Schumpeter, 1954, p. 38). La contribucin de
la CEPAL as como en general las contribuciones de la llamada econo-
ma del desarrollo pertenece a ese segundo grupo. Su principio "nor-
mativo" es la necesidad de que el Estado contribuya al ordenamiento
del desarrollo econmico en las condiciones de la periferia latinoameri-
cana. Se trata, en suma, del paradigma desarrollista latinoamericano.
Adolfo Gurrieri (1982) inicia su recopilacin sobre la obra de Prebisch
en la CEPAL con una definicin que vale la pena reproducir, porque ayuda
 TEXTOS SELECCIONADOS 11

a entender el pensamiento cepalino como u n todo en su m e d i o siglo d e

existencia:
" N o cabe d u d a q u e lo p r o p u e s t o por Ral Prebisch en sus primeros
trabajos en la CEPAL es u n p a r a d i g m a o p r o g r a m a p o r q u e constituye u n
e s q u e m a o r d e n a d o d e u n c a m p o problema el desarrollo latinoameri-
cano construido en contraposicin al entonces p r e d o m i n a n t e , a partir
del cual organiza la b s q u e d a y acumulacin de conocimiento d e u n a
m a n e r a colectiva y socialmente organizada (...) Su p r o g r a m a (...) es
tambin el f u n d a m e n t o de la creacin y consolidacin de las institucio-
nes q u e le servirn d e mbito propicio para el crecimiento y difusin de
sus ideas, y sobre todo, el ariete con que penetra en la realidad para
conocerla y transformarla" (p. 13).
Otra caracterstica de las ideas generadas y divulgadas p o r la CEPAL
es el hecho d e q u e nunca f u e u n a institucin acadmica y q u e su audi-
torio est f o r m a d o por los responsables d e formular la poltica (policy-
makers) de Amrica Latina. Por tal motivo, d u r a n t e m u c h o tiempo la
u n i d a d y el alcance del "sistema de economa poltica cepalino" p e r m a -
necieron desconocidos. La difcil tarea de reunir las ideas, no siempre
claramente interconectadas, de Prebisch y de la CEPAL la realiz por pri-
m e r a vez Anbal Pinto en 1968, con ocasin d e celebrarse el vigsimo
aniversario d e la Comisin (CEPAL, 1969). Posteriormente, a p e d i d o del
p r o p i o Prebisch, Rodrguez (1981) realiz con el m i s m o objetivo u n tra-
bajo m u c h o m s minucioso y completo.
La sistematizacin q u e aqu se hace de 50 aos d e la obra d e la CEPAL
se ve facilitada p o r dos caractersticas centrales al p e n s a m i e n t o d e la
institucin.
Primero, p o r q u e el e n f o q u e metodolgico es el m i s m o independien-
temente del n m e r o de etapas en q u e p u e d a subdividirse. Lo q u e se va
m o d i f i c a n d o es la historia real objeto del anlisis, as como el contexto
ideolgico en q u e sta se genera, lo q u e obliga p e r m a n e n t e m e n t e a
matizar los nfasis y a renovar las interpretaciones, a fin d e a d a p t a r s e a
los n u e v o s contextos histricos.
Cabe identificar cuatro rasgos analticos c o m u n e s a los cinco decenios:
El primero se refiere al mtodo, se trata del enfoque histrico-estructuralista,
b a s a d o en la idea d e la relacin centro periferia;
Los otros dos se refieren a reas temticas: Anlisis de la insercin
internacional y anlisis de los condicionantes estructurales internos (del cre-
cimiento y del progreso tcnico, y d e las relaciones entre stos, el e m p l e o
y la distribucin del ingreso).
12 C I N C U E N T A A O S DE P E N S A M I E N T O EN L A CEPAL

Por ltimo, est el plano del Anlisis de las necesidades y posibilidades

de accin estatal.
En s e g u n d o lugar, la sistematizacin se ve facilitada por el hecho de
q u e las ideas son "histricamente determinadas", casi hasta en sus de-
talles, y p o r q u e p u e d e ordenrselas en torno a "mensajes" transforma-
dores. P u e d e n identificarse cinco etapas en la obra d e la CEPAL, en torno
a "ideas-fuerza" o "mensajes". Por coincidencia, cada etapa d u r aproxi-
m a d a m e n t e u n decenio. C o m o se ver ms adelante, stas siguen d e
cerca la evolucin histrica de la regin latinoamericana.
a) orgenes y aos cincuenta: industrializacin;
b) aos sesenta: "reformas para desobstruir la industrializacin";
c) aos setenta: reorientacin d e los "estilos" de desarrollo hacia la
homogeneizacin social y hacia la diversificacin p r o exportadora;
d) aos ochenta: superacin del problema del e n d e u d a m i e n t o externo
mediante el "ajuste con crecimiento";
e) aos noventa: transformacin productiva con equidad.
Obsrvese que las dos primeras etapas se enmarcan p o r completo en
el ciclo expansivo m u n d i a l de la posguerra y las dos ltimas en el pero-
d o irregular c o m p r e n d i d o entre el fin de ese ciclo, en 1973/1974, y la
actualidad, en el q u e p r e d o m i n a b a n el bajo crecimiento m u n d i a l y las
grandes incertidumbres. Slo en los aos setenta la correspondencia n o
es perfecta, debido a la crisis m u n d i a l de m e d i a d o s de la dcada. Sin
e m b a r g o , la crisis n o i m p i d i q u e la organizacin del p e n s a m i e n t o
cepalino mantuviera d u r a n t e la dcada u n grado razonable d e u n i d a d en
los temas abordados, p u e s slo se introdujeron n u e v o s nfasis correspon-
dientes a las n u e v a s condiciones histricas.
El cuadro 1 utiliza ese conjunto de elementos para registrar las tesis
principales que se generaron bajo su impulso. Ofrece u n a idea d e con-
junto del instrumental analtico que proporciona el enfoque, y sirve de
p u n t o d e partida para la gua de lectura que se pretende con el presente
texto.
H a y que sealar que la clasificacin d e las tesis y reflexiones s e g n
los " p l a n o s " del anlisis no significa falta d e u n i d a d de pensamiento: los
diferentes planos y las diferentes tesis estn perfectamente " a m a r r a d a s "
por el m t o d o histrico-estructuralista y por las ideas-fuerza q u e deter-
m i n a r o n la produccin d e las tesis en cada perodo.
1 8 CINCUENTA AOS DE PENSAMIENTO EN LA CEPAL

III. EL MTODO HISTRICO-ESTRUCTURALISTA, BASADO EN EL

ARGUMENTO DE LA "CONDICIN PERIFRICA"

La C E P A L se desarroll como una escuela de pensamiento especializada

en el examen de las tendencias econmicas y sociales de mediano y largo
plazo de los pases latinoamericanos. Prebisch le imprimi ese rasgo
fundamental desde sus orgenes. El espacio de esa "cultura" fue ocupado
por una plyade de intelectuales que rene a algunos de los principales
historiadores econmicos de Amrica Latina 3 .
Se conoce la motivacin original que explica la inclinacin cepalina
por las tendencias histricas. El programa de reflexin e investigacin
inaugurado por Prebisch en 1949 se desprenda esencialmente del diag-
nstico de la profunda transicin que se observaba en las economas
subdesarrolladas latinoamericanas, que evolucionaban del modelo de
crecimiento primario-exportador, "hacia afuera", al modelo urbano-in-
dustrial "hacia adentro".
El enfoque histrico f u e instrumentalizado poderosamente por la
teora "estructuralista" del subdesarrollo perifrico de Prebisch 4 . La pers-
pectiva estructuralista se instal en el centro de los anlisis, como con-
secuencia directa del objeto de reflexin que se propona la institucin.
Se trataba de examinar cmo se daba la transicin "hacia adentro" en los
pases latinoamericanos, transicin que se supona radicaba en la condi-
cin de que el proceso productivo se mova en el marco de una estruc-
tura econmica e institucional subdesarrollada, heredada del perodo
exportador.
En otras disciplinas de las ciencias sociales, como la lingistica y la
antropologa, donde se origina el "estructuralismo", ste correspondi
tpicamente a u n instrumental metodolgico sincrnico o ahistrico. En
cambio, en el anlisis econmico cepalino el estructuralismo es esencial-
mente u n enfoque orientado por la bsqueda de relaciones diacrnicas,
histricas y comparativas, que se presta ms al mtodo "inductivo" que
a una "heurstica positiva". De ah provienen los fundamentos esenciales
para la construccin terica del anlisis histrico comparativo de la C E P A L :

3. Pertenecieron a la CBPAi. o e s t u v i e r o n b a j o su r a d i o directo d e influencia a u t o r e s d e libros clsicos

d e la historia econmica d e los pases d e la regin, c o m o Anbal Pinto, (1956) p a r a Chile, Celso F u r t a d o ,
(1959) p a r a Brasil y A l d o Ferrer, (1979) p a r a Argentina.
4. R o d r g u e z (1981) f u e el q u e mejor sistematiz el anlisis f u n d a c i o n a l d e Prebisch en la CEPAL,
d e s t a c a n d o s u s e l e m e n t o s tericos.
 TEXTOS S E L E C C I O N A D O S 1 7

las estructuras subdesarrolladas d e la periferia latinoamericana condicio-

n a n m s q u e d e t e r m i n a n comportamientos especficos, d e trayecto-
rias desconocidas a priori. Por tal motivo, merecen y exigen estudios y
anlisis e n los que la teora econmica con el sello d e la universalidad
slo p u e d e e m p l e a r s e con reservas, para p o d e r incorporar esas
especificidades histricas y regionales.
En otras palabras, el e n f o q u e histrico-estructuralista cepalino impli-
ca u n m t o d o d e produccin del conocimiento m u y atento al comporta-
miento d e los agentes sociales y a la trayectoria d e las instituciones, q u e
se aproxima m s a u n proceso inductivo q u e a los e n f o q u e s abstracto-
d e d u c t i v o s tradicionales.
Liberado de marcos deductivos rgidos y esquemticos, el pensamien-
to cepalino tiene as la capacidad d e adaptarse con facilidad a la evolu-
cin d e los acontecimientos, a travs d e continuas revisiones d e sus
interpretaciones, lo q u e no significa la p r d i d a d e coherencia poltico-
ideolgica o de consistencia analtica. A su vez, parte d e la investigacin
cepalina es u n a reflexin crtica b a s a d a en u n a visin introspectiva d e
sus propios desarrollos analticos.
La riqueza del m t o d o cepalino reside, pues, en u n a frtil interaccin
entre el m t o d o inductivo y la abstraccin terica f o r m u l a d a original-
m e n t e p o r Prebisch.
La oposicin entre "periferia" y "centro", q u e d e s e m p e u n doble
papel analtico, ilustra este punto.
Primero, sirvi para afirmar q u e la estructura mencionada determina-
ba u n p a t r n especfico d e insercin en la economa m u n d i a l como "pe-
riferia", productora d e bienes y servicios con u n a d e m a n d a internacional
poco dinmica, i m p o r t a d o r a d e bienes y servicios con u n a d e m a n d a
interna en r p i d a expansin y asimiladora d e patrones d e c o n s u m o y
tecnologas a d e c u a d a s para el centro pero con frecuencia inadecuadas
para la disponibilidad d e recursos y el nivel d e ingreso d e la periferia.
S e g u n d o , d e r i v en la idea d e q u e la e s t r u c t u r a socioeconmica
perifrica d e t e r m i n a u n m o d o singular d e industrializar, introducir el
p r o g r e s o tcnico y crecer, as como u n m o d o peculiar d e absorber la
f u e r z a d e trabajo y distribuir el ingreso. O sea, en sus caractersticas
centrales, el proceso d e crecimiento, e m p l e o y distribucin del ingreso
e n la periferia sera distinto del q u e ocurre en los pases centrales. Las
diferencias deben hallarse en el hecho d e q u e las economas perifricas
p o s e e n una estructura poco diversificada y tecnolgicamente hetero-
16 CINCUENTA A O S DE P E N S A M I E N T O EN LA CEPAL

gnea, que contrasta con el cuadro observado en los pases centrales. En

stos, el aparato productivo es diversificado, tiene una productividad
homognea durante toda su extensin y mecanismos de creacin y di-
f u s i n tecnolgica y de transmisin social de sus f r u t o s q u e son
inexistentes en la periferia.
No se trataba de comparar el subdesarrollo perifrico con la historia
pretrita de las economas centrales, como quera Rostow (1956), sino de
identificar los desdoblamientos histricos singulares de la especificidad
de sus experiencias, en los que caba esperar secuencias y resultados
distintos de los que se dieron en el desarrollo cntrico. Ya en su texto
inaugural de 1949, Prebisch alertaba sobre la especificidad del proceso de
crecimiento en las circunstancias estructurales y perifricas de los pases
de Amrica Latina, y exiga u n espacio analtico para estudiarla (CEPAL,
1951a, p. 4). "Una de las fallas ms ingentes de que adolece la teora
econmica general, contemplada desde la periferia, es su falso sentido de
universalidad (...) No hay que confundir el conocimiento reflexivo de lo
ajeno con una sujecin mental a las ideas ajenas, de la que m u y lenta-
mente estamos aprendiendo a liberarnos" (p. 4).
Furtado fue el intelectual que ms se dedic a revestir el anlisis
cepalino con el ropaje de la legitimacin histrica. Sus libros sobre his-
toria econmica brasilea y latinoamericana (1959 y 1970) seguramente
los dos textos de historia econmica de la regin ms ledos en todo el
m u n d o son obras primordiales del mtodo estructuralista cepalino,
que tuvieron como funcin deliberada defender la importancia de enten-
der el subdesarrollo como u n contexto histrico especfico que exige
teorizacin propia. En el libro "Desarrollo y subdesarrollo" escrito a fines
de los aos cincuenta (Furtado, 1971, texto 5). que es el momento prin-
cipal dedicado explcitamente a la conceptualizacin de la problemtica
histrica del subdesarrollo, la idea se expresa con toda intensidad:
"El subdesarrollo no constituye una etapa necesaria del proceso de
formacin de las economas capitalistas modernas. Es, en s, u n proceso
particular, resultante de la penetracin de las empresas capitalistas
modernas en las estructuras arcaicas. El fenmeno del subdesarrollo se
presenta en formas variadas y en distintas etapas. (...) Como fenmeno
especfico que es, el subdesarrollo requieren un esfuerzo de teorizacin
autnomo. La falta de ese esfuerzo ha movido a muchos economistas a
explicar, por analoga con la experiencia de las economas desarrolladas,
problemas que slo pueden ser debidamente planteados en base a una
 TEXTOS SELECCIONADOS 17

comprensin adecuada del fenmeno del subdesarrollo (pp. 1176-1177)5.

Cabe recordar que el mtodo histrico-estructuralista, eminentemente
inductivo, se benefici de la formulacin analtica de la teora del sub-
desarrollo perifrico de Prebisch, cuyos rasgos principales se resumen
ms adelante. As, el mtodo fue instrumentalizado mediante la utiliza-
cin simultnea y complementaria de los tres planos analticos mencio-
nados, o sea, la insercin internacional, las tendencias y contradicciones
internas del crecimiento en la periferia y la accin del Estado. Las sec-
ciones siguientes estn orientadas a mostrar la presencia de esos planos
en la evolucin del pensamiento cepalino.

IV. INAUGURACIN Y LOS AOS CINCUENTA:

LEGITIMANDO Y ORIENTANDO LA INDUSTRIALIZACIN

1. E L C O N T E X T O HISTRICO

En los aos que siguieron a la segunda guerra mundial las economas

latinoamericanas estaban en pleno proceso de industrializacin y urba-
nizacin, promovido por un rpido crecimiento econmico de 5.8% anual
entre 1945 y 1954 y por una relajacin de la restriccin externa que
permiti la expansin de las importaciones en 7.5% anual, en ese mismo
p e r o d o . Esto abra u n espacio al fortalecimiento de la ideologa
industrializante, que comenzaba recin a despertar en la regin. A su
vez, se difunda la idea de que las exportaciones tradicionales tendan a
recuperar terreno con la vuelta a la normalidad en la posguerra, lo que
estimulaba la restauracin de la ideologa liberal dominante hasta los
aos treinta, fundamentada, desde el punto de vista acadmico, en la
teora de la divisin internacional del trabajo basada en las ventajas
comparativas ricardianas o en las ventajas e m a n a d a s de la dotacin

5. P o s t e r i o r m e n t e , el a u t o r mejorara la f o r m u l a c i n i n t e g r n d o l a a la idea d e q u e el s u b d e s a r r o l l o
c o r r e s p o n d e a una t o r m a " c u l t u r a l " h i s t r i c a m e n t e d e t e r m i n a d a d e u s o del " e x c e d e n t e social", en que
los p a t r o n e s d e c o n s u m o d e las e c o n o m a s centrales e, i n e v i t a b l e m e n t e , los p a t r o n e s tecnolgicos q u e
los a c o m p a a n son a b s o r b i d o s p o r la elite local, p e r o n o logran d i f u n d i r s e al g r u e s o d e la poblacin,
d e b i d o a la insuficiencia del ingreso V la p r o d u c t i v i d a d . La bibliografa relativa a esa idea figura en u n a
a u t o e v a l u a c i n hecha p o r el a u t o r en u n a recopilacin del Banco M u n d i a l (Furtado, 1984).
18 CINCUENTA AOS DE PENSAMIENTO EN LA CEPAL

relativa de factores.
Frente a la ideologa liberal, la defensa del desarrollo mediante la
industrializacin tena, en el perodo inmediato de la posguerra, el incon-
veniente de encontrarse poco instrumentalizada desde el punto de vista
analtico. Para los defensores de la industrializacin, haba una especie
de "vaco terico", y el escepticismo respecto de la teora econmica
existente generaba perplejidad frente a la falta de teoras que pudieran
adaptarse a las realidades econmicas y sociales que se procuraba enten-
der y transformar.
Haba pues, una cierta discordancia entre la historia econmica y
social y la construccin de su contrapartida en el plano ideolgico y
analtico 6 .
La teorizacin cepalina cumplira ese papel en Amrica Latina. Sera
la versin regional de la nueva disciplina que se instalaba con vigor en
el m u n d o acadmico anglosajn siguiendo la estela "ideolgica" de la
hegemona heterodoxa keynesiana, o sea, la versin regional de la teora
del desarrollo. Los aos cincuenta fueron para la C E P A L los del auge de
la creatividad y de la capacidad de osar e influenciar. Prebisch y la osada
intelectual son sinnimos en Amrica Latina. Apoyndolo, en el seno
mismo de la C E P A L O en sus cercanas, estaran nada menos que Celso
Furtado, Jos Medina Echavarra, Regino Botti, Jorge Ahumada, Juan
Noyola Vzquez, Anbal Pinto, O s v a l d o Sunkel y otros conocidos
cultores del conocimiento sobre la realidad latinoamericana.
Los mensajes eran innovadores y frtil el campo para divulgarlos. En
el plano de la conveniencia histrica, la ideologa cepalina encajaba
perfectamente con los proyectos polticos de varios gobiernos del conti-
nente. En el plano analtico, el mensaje general estaba plenamente sin-
tonizado con el meollo de la nueva "teora del desarrollo": los pases
subdesarrollados merecan una formulacin terica independiente o a lo
menos adaptada, ya que en aspectos relevantes funcionaban en forma
diferente a los desarrollados.
En el fondo, con diferentes conceptos y maneras de formular la cues-
tin, todos exponan el mismo mensaje central, el de la necesidad de
realizar polticas de industrializacin como forma de superar el subde-
sarrollo y la pobreza. La C E P A L se manej admirablemente en ese contex-

6 Anbal Pinto destaca este p u n t o en u n texto q u e n o revela su autora, t i t u l a d o El pensamiento de

la CEPAL (1969) u n a recopilacin d e textos clsicos d e las d o s p r i m e r a s d c a d a s d e la institucin.
 TEXTOS SELECCIONADOS 1 7

to. No slo se torn en una referenda indispensable cuando se hablaba

de Amrica Latina, sino que desarroll una teorizacin propia en la que
combin en forma consistente u n buen nmero de innovaciones concep-
tuales.
Obsrvese que no siempre el terreno ideolgico era favorable. Lo era
en el mbito acadmico y, en cierta forma, tambin en el circuito de los
organismos internacionales, en el que se inclua una actitud de simpata
del Banco Mundial a la perspectiva desarrollista que perdurara ade-
ms hasta fines de los aos setenta, cuando Chenery fue sustituido por
Anne Krueger en la direccin de su consultoria econmica. Sin embargo,
segn relata Pollock (1978), las ideas de Prebisch y de la C E P A L eran vistas
con mucha desconfianza por el Departamento de Estado del gobierno
estadounidense, sobre todo durante el auge macartista de la guerra fra.
A u n q u e eso no haya impedido la difusin del pensamiento cepalino, es
probable que explique el tono casi siempre cauteloso con que se redac-
taban las ideas.

2. L A C O S E C H A I N A U G U R A L Y SUS EXTENSIONES

La Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe se estableci en

1948, en virtud de una decisin aprobada por la Asamblea General de las
Naciones Unidas en 1947. Su creacin se dio en el contexto de las quejas
latinoamericanas por haberse excluido a la regin del Plan Marshall, y
de la falta de acceso a los "dlares escasos", lo que dificultaba la repo-
sicin de los desgastados aparatos productivos de la regin. A pesar de
ese "incentivo" transitorio, haba al parecer una percepcin generalizada
de que la nueva organizacin estara destinada a convertirse en uno ms
d e las i n n u m e r a b l e s o r g a n i s m o s i n t e r n a c i o n a l e s i n e x p r e s i v o s y
burocratizados ya existentes. Empero, con Prebisch su historia iba a ser
m u y distinta.
El ex gerente general del Banco Central argentino, Ral Prebisch, slo
pas a ser Secretario Ejecutivo en 1950, pero lleg a Santiago en 1949
como consultor encargado de contribuir al "Estudio Econmico" corres-
pondiente a 1948. Segn relata Celso Furtado en su "Fantasa organiza-
d a " (1985), en un momento d a d o del primer semestre de 1949 Prebisch
retir apresuradamente una primera versin del texto que acababa de
preparar para integrar dicho "Estudio". Pas algn tiempo encerrado en
1 8 CINCUENTA AOS DE P E N S A M I E N T O EN LA CEPAL

su oficina, e x a m i n a n d o sin d u d a los datos recin publicados p o r las

Naciones Unidas sobre el deterioro de los trminos d e intercambio. A
continuacin, divulg la obra q u e H i r s c h m a n denominara "Manifiesto
latinoamericano". Se trataba de "El desarrollo econmico de la Amrica
Latina y algunos d e sus principales problemas" (Prebisch, 1949, texto 1).
Algunos meses despus, todava en 1949, volvera a presentar las
mismas ideas con p e q u e a s modificaciones en la parte conceptual del
"Estudio Econmico de Amrica Latina, 1949" (CEPAL, 1951a, texto 2),
p r i m e r d o c u m e n t o d e d i c a d o a realizar u n balance de las tendencias
e c o n m i c a s d e los p r i n c i p a l e s p a s e s l a t i n o a m e r i c a n o s . Y en 1950,
Prebisch redactara los cinco primeros captulos del Estudio Econmico
d e Amrica Latina, 1950, que recibiran el n o m b r e d e "Problemas tericos
y prcticos del crecimiento econmico" (CEPAL, 1951b, texto 3).
Ese conjunto d e d o c u m e n t o s contena ya todos los elementos que
f i g u r a r a n c o m o la g r a n referencia ideolgica y analtica p a r a los
desarrollistas latinoamericanos.
Primero, sostiene que la industrializacin espontnea en curso tena
u n significado especial en la historia d e la h u m a n i d a d , p o r q u e represen-
taba la posibilidad d e que la vasta regin subdesarrollada latinoameri-
cana captara los frutos del progreso tcnico mundial, hasta entonces
confinados esencialmente a los pases industrializados.
Segundo, presenta los elementos d e la matriz analtica de la q u e
"arranca" el p e n s a m i e n t o cepalino. En ellos se encuentran tanto el an-
lisis d e la insercin internacional de las economas perifricas y de la
vulnerabilidad externa consiguiente, como el anlisis de las condiciones
problemticas y d e las tendencias "perversas" con q u e se procesa inter-
n a m e n t e el crecimiento en la periferia latinoamericana.
Por ltimo, realiza u n a primera incursin en la temtica d e la inter-
vencin estatal, q u e surge fortalecida al argumentarse la naturaleza pro-
b l e m t i c a d e la i n d u s t r i a l i z a c i n en las c o n d i c i o n e s e s t r u c t u r a l e s
perifricas, q u e el mercado no tendra cmo resolver espontneamente.
a) La insercin internacional. Cabe recordar que el anlisis cepalino
tiene como u n o de sus instrumentos bsicos la didctica del contraste
entre el m o d o en q u e el crecimiento, el progreso tcnico y el comercio
internacional se d a n en las estructuras econmicas y sociales d e los pases
"perifricos" y el m o d o en q u e se d a n en los pases "cntricos".
En el caso del anlisis del comercio internacional, el contraste se presta
p a r a d e s t a c a r las i n t e r d e p e n d e n c i a s e n t r e el c o m p o r t a m i e n t o s del
 TEXTOS SELECCIONADOS 1 7

"centro" y el de la "periferia", y los problemas que generan para esta

ltima.
Prebisch ya utilizaba la expresin "pases perifricos" mucho antes
de ingresar a la C E P A L (Love, 1980). La categora le serva hasta entonces
para analizar la vulnerabilidad latinoamericana a la crisis cclica de los
aos treinta, que derivaba en procesos inflacionarios con un fuerte
componente exgeno y tendencias a las contracciones internas que, po-
lticamente, fomentaban soluciones macroeconmicas poco recomen-
dables 7 .
En la CEPAL, el argumento cobr luego peso en los textos inaugurales,
porque se acompa de la tesis de la tendencia al deterioro de los tr-
minos de intercambio, que se opona al postulado liberal de las virtudes
del libre comercio internacional. Al contrario de lo que prometa la teora
de las ventajas comparativas, durante el siglo XX la mayor lentitud del
progreso tcnico de los productos primarios en relacin con los indus-
triales no estaba promoviendo el encarecimiento de los primeros respecto
de estos ltimos.
La tesis tuvo dos versiones, ambas estructuralistas y ambas centradas
en la idea de las ventajas comparativas dinmicas de la produccin in-
dustrial o de las desventajas comparativas dinmicas de la especiali-
zacin en bienes primarios. En el manifiesto latinoamericano sta se
vinculaba a los ciclos, y a la forma como la estructura subdesarrollada
de produccin y empleo impeda que la periferia retuviera los frutos de
su progreso tcnico, a diferencia de lo que ocurra en el "centro". En este
ltimo, los sindicatos organizados y una estructura productiva concen-
trada lograban impedir la cada nominal de precios de los bienes indus-
triales durante la "baja cclica" compensando as con creces las ganancias
que la periferia obtena, en el auge cclico, con los bienes primarios 8 .
La segunda versin surge en el segundo de los tres textos menciona-
dos y se ve reforzada en el tercero. Contemplaba la tendencia "potencial"

7. La violenta contraccin d e la c a p a c i d a d para i m p o r t a r en los a o s treinta y sus r e p e r c u s i o n e s

sobre las e c o n o m a s l a t i n o a m e r i c a n a s c o n s t i t u y e r o n la referencia histrica principal p a r a q u e Prebisch
elaborara la distincin e n t r e el m o d o d e f u n c i o n a m i e n t o d e las e c o n o m a s d e los pases i n d u s t r i a l i z a d o s
y el q u e se o b s e r v a b a en las e c o n o m a s especializadas en b i e n e s primarios. J. H o d a r a (1987), resea las
ideas d e Prebisch c o n t e n i d a s en los i n f o r m e s a n u a l e s del Banco Central d e la Repblica A r g e n t i n a e n t r e
1936 y 1942. Felipe Pazos (1983) caracteriza a los aos treinta y cuarenta c o m o la fase del p e n s a m i e n t o
l a t i n o a m e r i c a n o o r i e n t a d o a las polticas m o n e t a r i a s anticclieas.
8. En f o r m a s i m u l t n e a e i n d e p e n d i e n t e , Singer (1950) p r e s e n t a b a el m i s m o anlisis.
1 8 CINCUENTA AOS DE PENSAMIENTO EN LA CEPAL

al deterioro debida al exceso de mano de obra en la agricultura subde-

sarrollada de la periferia no transferible a los pases cntricos cerrados
a la inmigracin cuyo empleo eventual en actividades exportadoras
llevara a la expansin de la oferta que deprimira los precios inter-
nacionales, resultando en un valor menor a pesar del mayor volumen
producido 9 .
Con ese argumento defenda la "economicidad" de la industria y
justificaba el recurso al proteccionismo: aunque la eficiencia de la pro-
duccin industrial fuera menor en la periferia, era superior a la eficiencia
de aplicar los recursos productivos en la agricultura.
A continuacin, sostena que el proceso de industrializacin no ate-
nuara la vulnerabilidad externa, porque durante mucho tiempo la peri-
feria latinoamericana se mantendra como exportadora de productos
primarios, de demanda inelstica en los pases cntricos, y como impor-
tadora de productos industriales, de alta elasticidad de la d e m a n d a en
la periferia. Sealaba que mientras el proceso de industrializacin no
concluyera enfrentara siempre una tendencia al desequilibrio estructural
del balance de pagos, ya que el proceso sustitutivo "aliviaba" la deman-
da de importaciones por u n lado, pero impona nuevas exigencias, de-
rivadas tanto de la nueva estructura productiva que creaba como del
crecimiento del ingreso que generaba. Por esa razn, slo se alteraba la
composicin de las importaciones, renovndose continuamente el pro-
blema de la insuficiencia de divisas.
Esa formulacin sobre la tendencia al desequilibrio estructural del
balance de pagos figura en el centro de varios planteamientos cepalinos
de la poca.
Primero, subordina el concepto mismo de industrializacin al de
"sustitucin de importaciones". El argumento es elaborado a cabalidad
en un texto m u y posterior por Maria da Conceio Tavares (1964) (texto
4), pero ya aparece en los textos inaugurales. La dinmica sustitutiva
consiste en la forma cmo la economa reacciona a los estrangulamientos
sucesivos del balance de pagos. Debido a la compresin progresiva de la
lista de importaciones, la industrializacin va pasando de sectores de
instalacin "fcil", poco exigentes en materia de tecnologa, capital y

9. El m i s m o a r g u m e n t o lo desarrollara luego con elegancia Lewis (1960), en su texto clsico sobre

la oferta ilimitada d e m a n o d e obra. Slo m u c h o d e s p u s , Prebisch (1959) al parecer e s t i m u l a d o p o r
Chenery, hara u n a versin a c a d m i c a m e n t e rigurosa d e la idea.
 TEXTOS SELECCIONADOS 1 7

escala, a segmentos cada vez ms sofisticados y exigentes 10 .

Obsrvese que es totalmente equivocada la idea, m u y difundida por
los economistas liberales, de que lo que propona la CEPAL era una "au-
tarqua". Al contrario, haba una reiteracin recurrente de que el proceso
sustitutivo slo alteraba la composicin de las importaciones. Ms an,
el crecimiento econmico generara una presin inevitable para la expan-
sin de las mismas y los pases cntricos slo podan ganar con la indus-
trializacin de la periferia y con una mayor apertura a la importacin de
productos originados en ella. Por lo tanto, se sostena que haba una
amplia "solidaridad intrnseca" entre la industrializacin y la expansin
del comercio internacional". Y, como se sostiene ms adelante, a partir
de los aos sesenta la CEPAL pasara a defender reiteradamente la nece-
sidad de implementar polticas de estmulo y diversificacin de las ex-
portaciones.
Segundo, y tambin a diferencia de lo que muchas veces se supone,
la preocupacin por el desequilibrio externo llev a que, desde sus or-
genes y sobre todo a partir de los aos sesenta, la CEPAL destacara la
importancia de estimular las exportaciones.
En ese terreno la C E P A L tuvo un papel intelectual central en dos ini-
ciativas institucionales de gran envergadura. En el segundo lustro de los
aos cincuenta particip en la creacin de la Asociacin Latinoamericana
de Libre Comercio (ALALC). Y, en los primeros aos del decenio de 1960,
el propio Prebisch sera el personaje protagnico en la creacin de la
Conferencia de las Naciones U n i d a s sobre Comercio y Desarrollo
(UNCTAD).
La argumentacin cepalina a favor de la A L A L C contena la idea de
iniciar un proceso de diversificacin de las exportaciones por esfuerzo
propio, por la va tericamente ms fcil del comercio intrarregional. Y
lo que es ms importante, conforme se lee en las secciones introductorias

10. Por mucho tiempo rein en el pensamiento latinoamericano Li idea absoluta de que la "susti-
tucin de importaciones" era la forma de industrializar en Amrica Latina, y que la "dinmica
sustitutiva" era el modelo de crecimiento de la regin. Alrededor de mediados de los aos setenta la
escuela de C a m p i n a s en Brasil, constituida por intelectuales de origen cepalinu, se opuso por primera
vez a la equivalencia entre los conceptos de "industrializacin" y "sustitucin de importaciones": el
proceso de industrializacin sera portador de una lgica y de un dinamismo independientes de la mera
sustitucin de importaciones, ya que se proyectaba debido a decisiones de acumulacin de capital
orientadas a la formacin de una capacidad de oferta sin "una d e m a n d a reprimida por restricciones a
la importacin".
11. Con respecto a las crticas equivocadas a la CEPAL, vase, por ejemplo, Assael (1984).
1 8 CINCUENTA AOS DE PENSAMIENTO EN LA CEPAL

del texto cepalino inaugural sobre el tema (CEPAL, 1959, texto 9), redacta-
d o por Prebisch, el mercado c o m n latinoamericano tendra la v i r t u d de
ampliar el tamao del mercado de los sectores industriales exigentes en
materia de escala, facilitando la profundizacin del proceso sustitutivo.
La U N C T A D naca de ideas debatidas en los aos treinta y cuarenta,
relacionadas con la necesidad d e atenuar la vulnerabilidad cclica de los
pases perifricos aplicando mecanismos d e intervencin internacional
concertados de c o m n acuerdo con los pases centrales. Al m o m e n t o de
su nacimiento el nfasis en la necesidad d e diversificar y ampliar las
exportaciones incluso las industriales se estaba e x t e n d i e n d o del
mbito restringido del m e r c a d o regional al otro, m s ambicioso, del
mercado mundial. El d o c u m e n t o que Prebisch (1964, texto 10) present
en la s e g u n d a conferencia d e la nueva entidad es, tal vez, el m o m e n t o
en q u e la idea d e la cooperacin internacional para reforzar el desarrollo
d e la periferia m e d i a n t e acuerdos d e comercio internacional tiene su
mayor peso.
Tercero, la idea del e s t r a n g u l a m i e n t o p e r m a n e n t e del balance d e
pagos tambin es central a la tesis d e la inflacin estructural. La tesis fue
desarrollada por Juan Noyola Vsquez (1957, texto 7) y d e p u r a d a p o r
Osvaldo Sunkel (1958, texto 8) y Anbal Pinto (1960). El desequilibrio
estructural de la balanza de pagos aparece en esos textos como la causa
estructural "bsica" de la inflacin junto con la rigidez d e la oferta agr-
cola, lo q u e desencadena u n proceso alimentado p o r "factores d e a c u m u -
lacin" y por "mecanismos d e propagacin".
Cuarto, en 1954, frente a las dificultades crecientes d e balance de
p a g o s determinadas p o r el trmino de la guerra d e Corea, reaparece la
idea del estrangulamiento externo vinculada con la discusin sobre la
conveniencia d e estimular la entrada d e capitales extranjeros privados,
es decir, de no restringirse a la b s q u e d a d e capitales provenientes d e
recursos pblicos. Prebisch defenda este estmulo, pero llamaba la aten-
cin al peligro d e expandir los pasivos externos de los pases y someter-
los exageradamente al peso d e su servicio, por lo que estimaba ms
p r u d e n t e ampliar el financiamiento de los organismos oficiales. El texto
sobre La cooperacin internacional en la poltica de desarrollo latinoamericano
( C E P A L , 1954) es la primera incursin en u n tema q u e tendra larga vida

en Amrica Latina.
Con variaciones que se a d a p t a n a los diferentes contextos del comer-
cio m u n d i a l y a las diversas condiciones de financiamiento internacional,
 TEXTOS S E L E C C I O N A D O S 1 7

el a r g u m e n t o de la vulnerabilidad externa acompaa a las cinco dcadas

de la reflexin cepalina. En los aos sesenta se denominara " d e p e n d e n -
cia financiera y tecnolgica" y en los setenta habra u n enriquecimiento
analtico de la " d e p e n d e n c i a " , m e d i a n t e el examen del p a p e l de las
e m p r e s a s transnacionales en las e c o n o m a s perifricas. En los aos
ochenta la vulnerabilidad externa equivaldra en la prctica a la "asfixia"
financiera provocada por la d e u d a externa y, en los aos noventa, la
vulnerabilidad se tratara como u n problema doble, es decir, especializa-
cin productiva y tecnolgica con poco d i n a m i s m o en el mercado m u n -
dial y excesiva exposicin al e n d e u d a m i e n t o externo, sobre todo de corto
plazo.
b) Condiciones estructurales internas. Volvamos ahora a los textos inau-
gurales a fin de identificar en ellos el marco analtico relativo a los
condicionantes estructurales "internos" del crecimiento y del empleo.
A q u tambin se utilizaba el contraste con las economas industrializadas
para analizar las economas latinoamericanas.
Cabe recordar que al mismo tiempo en que la industrializacin espon-
tnea era saludada como u n acontecimiento de gran significado en la
historia de la difusin m u n d i a l del progreso tcnico, se estimaba que el
proceso era intrnsecamente problemtico ya que se realizaba sobre la
base de estructuras econmicas e institucionales subdesarrolladas.
El a r g u m e n t o se f u n d a b a en dos caractersticas centrales de esas es-
tructuras. Primero, que se heredaba u n a base econmica especializada en
pocas actividades de exportacin, poco diversificada y con u n a comple-
m e n t a r i e d a d intersectorial e integracin vertical e x t r e m a d a m e n t e reduci-
das. Haba serias limitaciones para c o m p e n s a r esas deficiencias. Las
n u e v a s exigencias en materia de importaciones no p o d a n satisfacerse
d a d a la escasez de exportaciones y de financiamiento externo. Y las
exigencias en materia de esfuerzo interno t r o p e z a b a n con u n ahorro
insuficiente p a r a generar s i m u l t n e a m e n t e todas las inversiones q u e
requera la industrializacin.
La otra caracterstica era la baja productividad de todos los sectores,
excepto el exportador. Esa "heterogeneidad estructural" la expresin
slo sera a c u a d a en los aos sesenta por Anbal Pinto, pero se aplica
a la formulacin cie los aos cincuenta comprenda u n gran excedente
real y potencial de m a n o de obra, y una baja p r o d u c t i v i d a d m e d i a
per cpita reduca la posibilidad de elevar las tasas de ahorro en esas
economas, limitando la acumulacin de capital y el crecimiento. La si-
1 8 CINCUENTA AOS DE PENSAMIENTO EN LA CEPAL

tuacin se complicaba con la insuficiente capacidad de ahorro del sector

pblico debido a una estructura fiscal obsoleta y, respecto al ahorro del
sector privado debido a los patrones de consumo suntuoso practicados
por las clases ricas, un hbito que tendera a agravarse como resultado
de la acentuacin de los "efectos de demostracin".
En suma, las economas perifricas se enfrentaban con graves proble-
mas de insuficiencia de ahorro y de divisas. Desde sus orgenes, ese
"modelo de dos brechas" orient la reflexin cepalina, aunque la expre-
sin no figurara en los textos principales, ni tampoco se le diera el tra-
tamiento formal que le daran posteriormente Chenery y otros12.
La continuidad del "nuevo estadio de difusin del progreso tcnico"
estara siempre amenazada por el conjunto de problemas que son carac-
tersticos de las economas perifricas. Dados los dos rasgos distintivos de
las estructuras productivas de esas economas, o sea, especializacin y
heterogeneidad tecnolgica, el proceso en curso provocara tres tendencias
perversas que desempearan un papel bsico en el contexto dinmico: el
desequilibrio estructural del balance de pagos, la inflacin y el desempleo.
Cabe recordar que el desequilibrio estructural del balance de pagos
emanaba de las exigencias de importacin de economas en vas de in-
dustrializacin especializadas en unas pocas actividades exportadoras y
con una baja elasticidad de la demanda de sus exportaciones. Precisa-
mente, por ser poco diversificadas sufran la presin permanente de
expandir las importaciones ms all de lo permitido por el crecimiento
de las exportaciones.
La tendencia a la inflacin derivaba tanto del desequilibrio de la
balanza de pagos como de las dems insuficiencias que el proceso de
industrializacin enfrenta en economas poco diversificadas (rigidez
agrcola, escasez de energa y transporte, etc.).
La mayora de los desarrollistas rechazaba las polticas de estabilizacin
que implicaban ajustes recesivos simbolizadas por la actuacin del FMI

12. Los e c o n o m i s t a s d e la CEPAL s i e m p r e coincidieron e n t r e s respecto al t r a t a m i e n t o analtico d e

la brecha externa, p e r o no s i e m p r e coincidieron en el anlisis de la brecha del a h o r r o . Por u n lado,
Prebisch, F u r t a d o , y tal vez u n a fraccin m a y o r i t a r i a e n f a t i z a b a n la brecha c o m o barrera f u n d a m e n t a l
al crecimiento. Por otro, los e c o n o m i s t a s q u e t r a b a j a b a n en la lnea d e Anbal Pinto p r e f e r a n destacar
los p r o b l e m a s d e " f i n a n c i a m i e n t o " d e la inversin, r e c u s a n d o " k e y n e s i a n a m e n t e " la idea d e q u e haba
a h o r r o insuficiente. Entre stos, se d e s t a c a n los i n f l u y e n t e s cepalinos b r a s i l e o s q u e e s t u v i e r o n en la
CEFAL a c o m i e n z o s d e los a o s sesenta bajo la orientacin d e Pinto, o sea, Conceio Tavares, A n t o n i o
Barros de C a s t r o y Carlos Lessa. Los d o s l t i m o s son c o a u t o r e s d e la obra titulada Introduo cconomia,
uma abordagem cstruturalista (Castro y Lessa, 1967), p r o l o g a d a p o r Pinto.
 TEXTOS S E L E C C I O N A D O S 1 7

en la regin pues crean que stas obstruan el desarrollo econmico en

curso, considerado como una transformacin histrica fundamental. Como
se sabe, en las frecuentes situaciones en que haba simultneamente alzas
de precios y desequilibrio externo, el FMI no vacilaba en recomendar que
se desvalorizara fuertemente el tipo de cambio y se tratara de neutralizar
el efecto inflacionario de esa medida con drsticas contracciones fiscales y
monetarias. Los estructuralistas, adems de contraatacar con sugerencias
heterodoxas tipo de cambio mltiple, por ejemplo ofrecan, con la
mencionada teorizacin de Noyola (1957) y Sunkel (1958) un arma anal-
tica que en esa poca tuvo una importante influencia en la postura que se
opona a las recomendaciones de estabilizacin con ajuste recesivo.
Conforme a la visin estructuralista, la moneda se expande casi siempre
pasivamente como respuesta de las autoridades monetarias a las alzas de
precios de origen estructural, siendo por tanto incorrecto considerarla
causa de la inflacin. La nica manera de evitar la inflacin sera alterar
las condiciones estructurales que la provocan, y esto debera hacerse
mediante un esfuerzo de crecimiento continuo y planificado. Las polticas
crediticias y fiscales restrictivas no slo fracasan en el tratamiento de la
inflacin, sino que al causar recesin refuerzan las tendencias inflacionarias
estructurales que se manifiestan en cuanto repunta el crecimiento.
Por ltimo, el desempleo obedeca tanto a la incapacidad de las ac-
tividades exportadoras para absorber el excedente de mano de obra como
a la insuficiente capacidad de absorcin de las actividades modernas
destinadas al mercado interno.
Para que estas ltimas fueran capaces de absorber a los subemplea-
dos, se necesitaran tasas de formacin de capital y de crecimiento que,
en las condiciones de la economa perifrica, representaban un desafo
extraordinario: la heterogeneidad estructural limitaba la capacidad de
generar excedentes, ya que slo en una pequea fraccin de la economa
se operaba con una productividad elevada. La especializacin limitaba la
capacidad de exportar y determinaba fuertes presiones importadoras;
por ltimo, segn el argumento, las tcnicas productivas importadas de
los pases centrales no absorberan adecuadamente la m a n o de obra (ms
tarde el argumento se ampliara a fin de incorporar la idea de que la
nueva composicin de la produccin industrial tenda tambin a la
menor absorcin de mano de obra).
En cada una de esas dimensiones, as como en el anlisis de la vul-
nerabilidad externa, el pensamiento cepalino evolucionara y se sofis-
1 8 CINCUENTA AOS DE PENSAMIENTO EN LA CEPAL

ticara en las dcadas siguientes, a d m i t i e n d o acomodos a las n u e v a s

circunstancias histricas. Sin embargo, permanecera como eje central del
discurso la forma diferente en que el crecimiento y el progreso tcnico
se procesan en las estructuras econmicas e institucionales d e los pases
subdesarrollados y la forma diferente en que impactan el comercio inter-
nacional y el empleo.
c) Planificacin. Desde los orgenes d e la C E P A L los trabajos se centra-
ban en las polticas. (policy oriented). La accin estatal en a p o y o del pro-
ceso de desarrollo aparece en el p e n s a m i e n t o cepalino como corolario
natural del diagnstico de problemas estructurales en materia de p r o d u c -
cin, empleo y distribucin del ingreso en las condiciones especficas de
la periferia subdesarrollada.
En los aos cincuenta, el concepto clave utilizado para otorgar cohe-
rencia y sistematicidad a las proposiciones d e poltica f u e el d e "plani-
ficacin" o " p r o g r a m a c i n " " . En ese entonces, y en cierta m e d i d a tam-
bin en los aos sesenta, el nfasis en la planificacin tena u n significado
adicional, q u e era suplir las inmensas deficiencias tcnicas en la mayora
de los gobiernos d e la regin.
El p u n t o de partida para prestar apoyo tcnico a los gobiernos en
materia de planificacin f u e la elaboracin de orientaciones tcnicas d e
programacin, a c o m p a a d a en varios pases d e ensayos d e aplicacin d e
dichas tcnicas 14 . En 1953 se divulgara u n "Estudio preliminar sobre la
tcnica de programacin del desarrollo econmico", que f u e revisado en
el d o c u m e n t o Introduccin a la tcnica de programacin (CEPAL, 1955, texto
6). C o n f o r m e se explica en la introduccin al d o c u m e n t o d e 1955, la
programacin consista en la "etapa lgica" q u e segua al reconocimiento
d e los problemas del desarrollo, vale decir, d e la necesidad d e conferir
racionalidad al proceso espontneo de industrializacin en curso.
El autor principal d e la parte conceptual d e esos d o c u m e n t o s sobre
programacin f u e Celso Furtado. Se iniciaba entonces u n a tradicin que
d i f u n d i r a n Jorge A h u m a d a , Pedro Vuscovic y otros economistas q u e a
principios de los aos sesenta a y u d a r o n a Prebisch a crear, bajo la gida

13. U n a p r i m e r a incursin en este tema, q u e ya d i s e a las bases d e la planificacin, consta en el

texto ya c i t a d o Problenitifi tericos 1/ prcticos del crecimiento econmico (Prebisch, 1952).
14. En el cast) brasileo, Celso F u r t a d o realiz la labor en 1953-1954, en colaboracin con Regino
Botti, en la d e p e n d e n c i a s del recin c r e a d o Banco N a c i o n a l d e Desarrollo Econmico (BNDE), en Rio d e
Janeiro. En esa ocasin se t o r m o con tal objetivo el G r u p o Mixto CTPAL.-B\DE.
 TEXTOS SELECCIONADOS 1 7

de la CEPAL, el Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y

Social (ILPES) y que tendran un papel central en la influyente trayectoria
de esa entidad en la formacin de cuadros tcnicos gubernamentales en
toda Amrica Latina 15 .
Vista desde la perspectiva actual, la orientacin contenida en el do-
cumento sobre tcnicas de programacin parece trivial. Indica, primero,
cmo realizar ejercicios de consistencia macroeonmica a fin de contar
con u n p u n t o de partida para la programacin, o sea, la definicin de
las tasas de crecimiento posibles d a d a s las restricciones previsibles del
ahorro y del balance de pagos; adems, da indicaciones sobre la realiza-
cin de proyecciones de d e m a n d a sectorial basadas en la elasticidad-
ingreso que slo en textos posteriores se recomendara instrumenta-
lizar con la matriz de insumo-producto; una vez en posesin del mapa
del consumo futuro, el programador debera proceder a seleccionar sec-
tores y proyectos de sustitucin de importaciones de acuerdo con el
criterio de "productividad social marginal del capital".
Sin embargo, si uno se sita en el contexto latinoamericano de los
aos cincuenta, eso nada tena de trivial. Faltaban las estadsticas econ-
micas bsicas, no se contaba siquiera con sistemas mnimos de cuentas
nacionales y los gobiernos operaban las economas con gran desconoci-
miento de sus tendencias bsicas. La orientacin dada por las tcnicas de
programacin de la C E P A L hacan tomar conciencia de esas insuficiencias
y de la importancia de otorgar un mnimo de previsibilidad al contexto
macroeconmico en que descansara el proceso de crecimiento deseado.
A partir de entonces, en el curso de toda su historia, la C E P A L y el I L P E S
produciran un sinnmero de textos de recomendacin de poltica eco-
nmica y un sinnmero de misiones de asistencia tcnica a los pases
latinoamericanos en los ms variados campos de la actividad econ-
mica y sobre los ms variados temas que componen la problemtica del
desarrollo.

15. En la b i b l i o g r a f a del ILI'I S sobre p l a n i f i c a c i n c o n s l t e n s e , e n t r e otros, los libros Discusiones

sobre planificacin, (LPFiS, 1966) y Experiencias y problema* Le la planificacin en Amrica Latina ([LPHS,
1974), la referencia bibliogrfica p r i n c i p a l s o b r e Jorge A h u m a d a es su libro Obra s Escocidas ( A h u m a d a ,
1986).