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Jordi Borja
* Tomado de Borja, Jordi (Ed.) (1987) - Manual de Gestin Municipal Democrtica, Cap.
1, Instituto de Estudios de Administracin Local (Madrid).
Jordi Borja
1. !NTRODUCC~~N
Deca Tocqueville que hay una estrecha relacin entre las autonqmias locales,
las libertades individuales y la capacidad de cambio de una sociedad. El Estado.
~~pder~ tanto el que corresponde al capitalismo desarrollado como al depen-
diente, ha vivido un proceso paralelo y relacionado estrechamente: se.ha vuelto
ms complejo e intervencionista
. (ms burocracia, ms organismos, servicios so-
ciales, control.de-medi& de comunicaci6n, etc.) y ta.mbibn mucho ms centra-
lizado (los rganos polticos locales y regionales han perdido poder y autonoma,
tienen relativamente menos competencias y recursos respecto al Estado central,
mientras que se han multiplicado los rganos descentralizados de carcter sec-
torial, dependientes del poder central y que actan de una forma compartimen-
tada sobre el territorio). Esta _.centralizacin
. . que histricamente tuvo aspectos
progresistases.., as nos lo parece,JXKB eficaz desde el punto de vista eco-
n6mico global: multiplica los costos sociales, los desequilibrios territoriales y las
deseconomaCIe aglomeracin; socialmente es injusta, pues contribuye a aumen-
tar las desigualdades entre los grupos y las reas territoriales; polticamente es
inaceptable, puesto que conduce a un modelo tecno-burocrtico, estrechamente
vinculado a las oligarquas econmico-sociales,y significa una verdadera egrp-
pia~c.i6croIIt.@atdeIa~-.cas_es.~~~~.ares.(asi como de las clases medias) que con-
templan impotentes cmo los derechos formales, las organizaciones sociales y los
representantes elegidos en los niveles locales e intermedios sirven de muy poco
frente a centros de poder inaccesibles que toman sus decisiones de forma inape-
lable sin contar con ellos. El sistema poltico se hace mas autoritario, los ciuda--
danos mas pasivos, la sociedad se agremializampara tratar con los aorganismos
sectoriales,, los partidos se aprofesionalizan~ (la aclase polftica~) y tienden a;
establecer relaciones de clientela con su base social, perdiendo asf universa-
lidad y capacidad de promover el cambio social.
Los partidos democrticos y las organizaciones de las clases populares han
contribuido tambitn al desarrollo del Estado central tanto a trav& de sus de-
mandas y reivindicaciones sociales como por la prioridad polftica que han dado
hist6ricamentea su presenciaen los rganosrepresentativoscentrales.Hoy cree-
21
mos que es urgente plantearse, ante los Estados complejos y la capacidad de
obtener grados importantes de consensosocial, la descentralizacin nohticuadmi-
_ninrativa como medio adecuadoeal- --promoverf--k&iiz: &Gi~~~f~j-$Ks-
mayorfas populares-y -el dasarrollo--de. las -libertades individuai& as como Ias
;;ns~~rma~~~~,io-econ6micas que promueven el desarrollo y la solida-
ridad.
2. DEMOCRACIA
FORMALY CENTRALIZACIN
POLTICA
El Estado representativo, nacido al calor. de verdaderas revoluciones popula-
.res&-&&tos casos (por ejemplo, Francia), desarrollado posterior e igualmente por
los partidos de masas y por la accin de los movimientos populares, ha signifi-
cado la conquista de importantes derechos civiles y sociales para la poblci6n y
ha dado lugar a un proceso de irrupcin, de las.clases popufares en las insti-
tuciones polfticas del poder. Esta irrupcin, Iimzda, mantenida a niveles subor-
.dinados, que no ha podido destruir explotaciones e injusticias, es la base del
consenso en que se apoya el Estado. Es, pues, un fenmeno contradictorio, como
en general todo lo que significa la integracin social: las clases populares~se ven
encuadradas en el sistema poltico (legalidad, instituciones, mecanismos de nego-
;ciaci6n y de coaccin, valores, etc.) y este sistema es tambibn, en parte, obra suya.
A lo largo del ltimo siglo el Estado moderno ha vivido un proceso de cen-
tralizacin poltic+dministr.ativa_crciente~ es el resultado de la actuacin de una
serie de causas y agentesestrechamenterelacionados. Algunos de Cstos son:
2. El--. desarrollo
_ _ de l.as funciones econmicas.del Estado se ha hecho a par-
Cr del Estado central: banca naciona1.correos y comunicaciones, red ferroviaria
y de carreteras, explotacin de minas y recursos energQicos, grandes obras p-
blicas, ordenaci6n del territorio y urbanismo, normatividad sobre el capital ex-
tranjero, poltica de precios al consumo, etc. S610 el Estado.central disponfa..de
la fuerza legal. de la capacidad financiera y de los medios administrativos y
humanos para emprender estas acciones que, si bien es cierto que a menudo
l estaban conectadas con intereses particulares, tambitn lo es que los poderes lo-
cales estn en genera1mucho ms sometidos, hasta mediados del siglo xx, a los
caciques y notables del lugar y a las empresas capitalistas con intereses en la
regin. Pero recientemente, en diversos pafses, la centralizacin de estas fun-
ciones econmicas ha culminado en la Planificacin nacional,
22
recursos -financieros-y
--.- humanos, TambiCn esta actividad social se ha hecho fun-
damental&ente a partir del Estado central, tanto por razones polfticas (garanti-
zar el mismo servicio a todos los ciudadanos) homgtneamente(sobre todo en el
caso de la enseanza)como por disponer de los medios econmicos y adminis-
trativos. Tericamente los poderes locales tienen competencia sobre estos servi-
cios, pero en la prktica han visto cbmo el Estado central los vaciaba de gran
parte de ella.
23
privada, su creacibn y mantenimiento requieren una decisin poltica del GO-
biemo y una inversin econmica fuerte, lo cual conduce a que este medio de
comunicacin e informaci6n (con mucho el ms influyente) este enormemente
centralizado. desde todos los puntos de vista (poder de decisin, modo de ges-
tin, contenidos, etc.).
7. Lo-artidos politicos
- -. .Populares tambin han sido agentes centralizado-
res. Han reividic~acionaliz~~~~~s..~ servicios sociales pblicos. Han inten-
%& estar presentes,a-~~el-~~tic;sbre todon.l Parlam&ito, para promover
cambios legales que dieran a la izquierda, a las organizaciones sociales-y en
general a las clases populares, ms derechos. Muchas veces han desconfiado
(o menospreciado) a los poderes locales considerandolos fkilmente manipulables
por los caciques o, en todo caso, poco adecuados para proporcionar insitmen-
tos de poder a Ia izquierda. En general, han identificado el proceso de cambio
-con la ?----.
-..-__. accin.---..-y
del Estado central, considerad%rduso que el proceso dS&%
centracr6n burocrttca y de &.ntralizacin polftica se acercaba o creaba con-
diciones mas favorables al socialismo.
24
3. LA CENTRALIZACI6N COMO EXPROPIACIN POPULAR
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bios sociales y econmicos- de apoyarse en aparatos polticos fuertes del Es-
tado no significa que deban ser muy centralizados. Porque no estimulan la
participacin y el apoyo popular y, desde la perspectiva de cambio, son aparatos
polfticos dbiles: son escasamentetransformadores en un sentido democrko,
participativo y solidario.
El Estado
-_- -. .-.- centralizado significa hoy una exp&+in po!itj&a *be las ma-
yorias,.w~~!ue-, -iO-& ief&im& a ia &&da de u<Gd& que antes,en ui
pasado idealizado,Xtian y ahora no tienen, sino que se trata sobre todo de
una expropiac@~--r~~ec~q 8 le.gue pretem&n _.ser..l~~~-E_s~~~os democr&os
$kentativos.
- .-- .- -... . En tales Estados se reconoce que la soberana reside en el pue- :
% y que todas las instituciones del poder pblico deben ser representatiuasy
controladas a travts del sufragio universal; se considera que el desarrollo. y el
perfeccionamiento de la democracia deben conducir a aumentar la participr@n
popular en la gestin pblica y a garantizar, cada vez con ms eficacia, qu6 Cste
sirva los intereses de Ia colectividad y no los de tipo particular. En realidad el
proceso de centralizacin conduce a todo lo contrario. -Es-tambin una expro-
piacin en un segundo sentido: los instrumentos de it)tervencin poltica for-
jkdosp_or las acciones populares, por las revoluciones democrticas y por las
-_-.-
luchas de los trabajadores (los partidos, los sindicatos, los representantesen los
poderes locales, las organizaciones campesinas y urbanas, etc.) -pierden cuotas
importantes de 10s poderes conquistados.-.-. Frente
--. a esto surgen las propuestas de
descentralizacin
..- *- -_____.- del Estado, de desarrollo de la democracia de base como com-
plemento de la democracia representativa, de reforzar la organizacin y la acti-
vidad autnoma (la politizacin,) de Ia sociedad civil. Pero -para articular
estas reacciones sociales y culturales con la accin dentro de los aparatos del
_..___
Estado es necesario que los partidos democrticos asuman y globalicen estos
proyectos.
Hay un ltimo aspecto, en general poco tenido en cuenta por el pensamiento
social progresista, al que queremos referirnos: c_- la integr@& de las personas _. en
,.
com.unIkJadesde base .territorial,@a!es, regio-les, nacionaii&ias). No se trata
de idealizar el territorio pero s de constatar que hay unidades territoriales for-
jadas por la historia y la geograffa que tienen una entidad sociocuhural, un
patrimonio y un signo de identidad de la poblacin. El pensamiento progresista
y radical se ha movido muchas veces siguiendo orientaciones de divisin de la
sociedad en grandes clases sociales, conceptos abstractos y universales, tiles
en un an4lisis global del proceso histrico, pero muy insuficientes para analizar
las realidades concretas. Para las clases populares la relacin con el territorio
-7 i-
y con las estruutufas..-.~mumtanas con una base ffsica
_-_.-.--. - ________________.__.. (el barrio, la zona de
_____.
trabajo, la ciudad, la comarca, la regin) es fundamental: no disponen inicial-
mente de medios econmicos, polfticos, c&ralesTpazactuar individualmen-
te a niveles m8s generales y abstractos, o para hacerlo de una manera activa
y organizada, sino que necesitan estar integrados primero en estas estructuras
de base. Cuando no es asi se da una falsa participaci6n en lo auniversal,, de
carkter alienante, a trav6s de los mass-medio (programas de televisin produ-
cidos por las multinacionales del imperialismo), de las pautas culturales de la
sociedad de consumo y despilfarro, del falso cosmopolitismo de viajes organiza-
dos por tours-operalors, etc. En el mejor de los casos se da una participacin
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pasiva: son las grandes organizaciones polfticas o sindicales las que en nombre
de los trabajadores toman posiciones de caricter general, internacional, etc. I
En los ltimos aos las ciencias sociales han revalorizado la divisin terri-
torial. El anlisis electoral ha reconocido que las dimensiones sociales y econ
micas no son suficientes pata explicar los comportamientos polfticos y ha recu-
perado la geograffaelectoral. Un barrio o una ciudad tienen una historia, una vida
colectiva, un sistema especifico de relaciones que los distingue de otros barrios
o de otra ciudad con la misma estructura de clase. El desarrollo de los movimien-
tos de base regional o nacionalitaria dentro de los Estados capitalistas (en Es-
paa, Francia, Inglaterra, etc.), ha planteado con mucha fuerza y actualidad la
realidad de la direccin territorial comunitaria:
~a~-las_-mayo+s poptrIares la recuperacin y ,reconstrucci6n de estas estruq
turas territoriales
--__-__ --... es
.- --una ._cuesti6n. fundamental ..en su proceso de organizacMn,
.___
en su capacidad de intervenirn ia poltica y de relacionarse con las institucio-
z%tas estructuras territoriaies comunitarias permiten recuperar la historia;
-el-p&imonio colectivo de los sectores populares y proyectar de una manera
activa el futuro. Son un medio para forjar alianzas sobre la base de problem-
ticas concretas y de que se establezcan relaciones positivas entre las clases tra-
bajadoras o populares y las clases medias, contra las oligarqufas y las altas esfe-
ras burocrticas ms conservadoras.
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das en el marxismo, se mueven entre el Estado y el internacionalismo y no se
plantean el poder local como cuestin poltica. Hay, sin embargo, un filn demo-
crtico, influyente sobre todo en los pases anglosajones, que se fundamenta en
el poder local: el representado por Tocqueville, Stuart Mill y por la prictica
del self-gouerttmenf. Tocqueville
-- e~rament~~eprimero, mm-- y en todo caso el
que con mayor profundidad, li=l ___ desarrollo
___.-.. -. .;--.r . democracia
de la -. -- -- - moderna a la
potenciacin- de los podere~~~o~@ae~Y Descentrahzactdn, autogesttn sociaI, educa-
cin cfvica, li%&t&%s individuales, solidaridad, innovacin, eficacia de la accin
pblica y optimizacin de los recursos humanos forman, segn esta corriente,
(un todo interdependiente. La forma de ser del Estado demo+ico es Ia articu-
laci6n de poderes locales segn el principioquul~do. lo que-pueda decigrse y
,gestionarse a un nivel infer&no debe hacerse a un nivel superior.
La &h&%-&iierior ha &&db pos~~~es-t6ricas-yprcticas. -EpMuni-
cipio, sea su justificacin el sefj-governmentanglosajn o la creacin adminis-
?Zi%a por parte del Estado segn el modeIo frands. Eexaltado com~&o.n~
ponente bsico o elemental del Estado democrtico. Pero al mismo tiempo el
-desarrollo moderno del Estado supondr un acelerado proceso de centralizacin
polftica y administrativa, como veremos luego.
El rol de los poderes locales .es,sin embargo, decisivo en el progreso del Es-
--..__
tado democrtico moderno. Entre otras razones, porque:
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u organismos autnomos de carcter sectorial, la tendencia del Estado a actuar
mediante rganos perifricos desconcentrados o autnomos y no mediante la
transferencia o la delegacibn de competencias en los entes locales y el progre-
sivo vaciado de competencias de tstos en beneficio del Estado son aspectos del
proceso de centralizaci6n polftico-administrativa que caracterizan el siglo xx.
Los actores principales son de carcter estatal o nacional: Gobierno y Parla-
mento, Administracin pblica con sus distintos cuerpos, grandes partidos pol-
ticos, medios de comunicacin social, grandes empresas o instituciones presta-
doras de servicios pblicos y financieras, etc. La democracia local se devala
progresivamente y las estructuras que la sostienen (base territorial, organiza-
cin, competencias, recursos) resultan cada dfa ms inadecuadas. A lo largo del
siglo xx tambin la cuestin de la reforma municipal esta a la orden del da,
aunque, curiosamente, no es hasta una 6poca muy reciente que empieza a reali-
zarse prkticamente en la mayora de pafses europeos, y an en bastantes casos
est6 en sus inicios. Vease: reforma municipal inglesa (1972); leyes de descen-
tralizaci6n francesa (1982); ley municipal portuguesa (1976); nueva legislacin
local italiana (en el marco de la regionalizacin, a partir de 1975); reforma mu-
nicipal anterior, desde los aos sesenta,en los pases escandinavos, en Holanda
y en Blgica; en tanto que en Alemania, los Lmders (regiones), despliegan tam-
bien en el curso de la ltima dtcada una importante actividad normativa y rees-
tructuradora de los entes locales. No hay duda: desde los aos sesenta, y sobre
todo setenta, la centralizacin es fuertemente cu&onada y la descentraliza&&
-s&+Gnii-;i
_._ . .de da. Por qu?
En primer lugar, ---.-
la tradicin democrtica reavivada por la lucha antifas-
c@ta-de. !os. aos treinta al cuarenta.habfa reval<&ado la idea de autogobierno
local, diversidad, participacin. etc., frente a los umodelos hiperpolticos de
10s regmenes autoritarios y totalitarios, que se distinguen por su fuerte centra-
lismo y por la sumisin total de la sociedad civil.
En segundo lugar :el
-.-.rol de los. podereslocales como lugar de consenso,como
expresin de clases y grupos sociales que si no es as no pueden intervenir direc-
tamente en la vida del Estado, como mecanismo de participacin poltica pr6xi-
mo a todos los ciudadanos, debe mantenersea toda costa, pues aparece como un
sistema de funcionamiento indispensable del Estado democr6tico.
Y en tercer lugar la cenfralizacin tambi$n__genera deseconomfasy disfuncio-
--...-. -.<
ss especfficas: buroc&Ssm;>,-sectorializacin, prdida de coh&%& -y-i% $ii:
dad de 10sprocesos decisorios, disminucin del control social, aumento de los
gastos de funcionamiento interno de los aparatos, etc., lo cual conduce a replan-
tear la eficacia del nivel local.
La descentralizacin como proceso polftico-administrativo, la revalorizacin
de 10spoderes locales, la conciencia de la necesidad de su rtxstructuraci6n para
que puedan asumir con eficacia las competencias y recursos necesarios y la po-
tenciacin del autogobierno y de la participacin se han convertido hoy en obje-
tivos intelectuales y en prkticas polfticas caractersticas de las democracias mo-
demas. NO es un retorno al pasado, puesto que no se considera inalterable la
estructura territorial heredada (Inglaterra crea una totalmente nueva, B&lgica
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reduce sus municipios a una quinta parte en pocos aos, en Italia se crean nue-
vas instituciones territoriales sin liquidar a las antiguas, etc.) ni se propugna
una autonomia basada en la separacin del Estado, sino en su articulacin
con 61.
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c) La existencia
_--- de .desigualdad-.
^_...- (renta, equipamientos, etc;), -Que se ma:
nifiestan en forma de..___
__r_-------.--- desequilibrios territoriales
--7---- (debido a la especializacin
funaonal y a la segregaci6nsbcial en el espacio) ha dado lugar a.-fyertesreiuin-
dicaciones
-----_ de poder local 0 regional para llevar a cabo polfticas de reequilibrio
que tiendan a ~~.k&r las condiciones de vida en las distintas reas territoria-
les. La descentralizaci6n en este caso viene empujada desde aquellas zonas y
por aquellos grupos que consideren que s610obteniendo cuotas de poder en su
territorio podr8n impulsar su recuperaci6n econmica y social. En estos casos
nos encontramos ante -.-.-
demandas descentralizadoras
-.. .____
T que afectan sobre todo a
regiones -en_c-&is, periferjas subeqtupada& GC.
d) En las dos ltimas dtcadas, a medida que -las nuevas -.....-.tecnologas.
--- .. -. (sobre
todo los medios de Comunicacin-social) uniformizaban la difusin de produc-
tos culturales y de pautas de comportamiento, se ha ido produciendo una._- reac-
-.
cin -complementarik ms que antagnica- (favorable a __._--_ la recupxcin o
&%~$~, de la? ,identidades locales, desde los signos y sfmbolos -incluso
de barrio- hasta las formas de vida comunitaria. Viejas corrientes autonomis-
tas y tradiciones culturalistas han convergido con nuevos movimientos sociales
que han buscado su atraigo en el espacio y hasta han conquistado posiciones
de poder local. Asimismo se han utilizado estas nuevas tecnologas culturales y
de informacin en favor de la expresin y comunicacin de las sociedadesloca-
les. _.._.
AutonQn& (autogestin, autogobierno) junto con la defensa del particula-
rismo y de la diversidad y la desconfianza a la intervencin burocrtica y cen-
tralizada del Estado, son objetivos propios de estas tendencias culturales en
pro ..-
_-. de. la descentralizacin.
e) -&a-crisis.--.. econmica, a su manera, ha acentuado las tendencias descen-
tralizadoras. Los corporativismos (sociales y territoriales) y la fragmentacin
social requieren un representante y un interlocutor estatal prximo y diversifi-
cado. La devaluacin del Estado (por ejemplo: rebelin fiscal) conduce a -_-. reva-
lorizar a los poderes locales representativos en la medida que en ellos puede
darse uc?. relacin ms directa carga fiscal-accin:.pblica y una mayor agili-
dad y adecuaci6n a las situaciones concretas. Se pone en cuestin el protago-
nismo estatal, tanto por su relativa ineficacia en las actuales circunstancias, como.
&t$ f-u.t.F..dgjkit pblico, y entre otras cosas se le contrapone la negociacin
y la cooperacin entre actores pblicos y privados (por ejemplo, en urbanismo),
o el desarrollo de la economfa social (que necesita un apoyo pblico especfico),
lo cual ~610 puede hekerse.-desde administraciones pblicas muy descentraliza-
das. A un nivel m8s general se piensa hoy que la ~^_invencin
. 4e nueva:,pautas
$51ecitr&n&,.de proc&_cC+~-y __ de consumo,
__--. . . .- - .la reconstruccin de un tejid% .
clal ms organizado y solidario, la expenmentacrnde nuevos roles socialesque di-
fundan funciones y responsabilidades entre una poblaci6n cada vez rnhs afectada
por el paro y la marginalidad, y la consecucin de nuevos consensosen tomo a
proyectos colectivos, Sc510 .- podri!
-_ promwerse. de& e&-uct~~?~~- pc$tkti_s-p&x&
m~~~~~entativasy~~h~es,..comp
- -- s+ las .l?sgle_sy--regionales.
_-- --.
Todas estas reflexiones se aplican tanto a la descentralizacin en el marco
del Estado (Estado central, poderes locales y regionales) como en el de la gran
ciudad (gobierno metropolitanos o de grandes municipios, distritos o barrios y
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comarcas o municipios perifricos). Las mismas tendencias y razones que empL
jan a la descentralizacin en un caso, 10 hacen en el otro.
Quitnes pueden ser los agentes cargados de impulsar este proceso, quine
son los sujetos activos a los que es atribuible el voluntarismo poltico-admink
trativo descentralizador?
De1 an8Iisis anterior se deducen 10s actores sociales descentralizadores
_..__.--..-. -.. -.2 re
presentantes polticos locales; profesionales y algunos sectores de1 funcionaria
do implicados en Ia gestin local; protagonistas de movimientos sociales de base
urbana o territorial; empresarios que quieren negociar o cooperar en mbito:
locales o regionales y promotores de iniciativas de economa social... Pero tam-
bin hay grupos descentralizadorescon motivaciones menos confesabFe;i repre.
sentantes de viejas oligarqufas y de caciquismos locales; aparatos pohtlo$ pocc
democrfiticos y eficientes que pretenden legitimarse y autoconservarse2,. travk
de Ia demagogia localista; sectores empresariales (urbanizadores o copstructo.
res, concesionarios de servicios pblicos. grupos especuladores,etc.), que prefie.
ren tratar con administraciones pblicas ms prximas y ms dCbiIes; intereses
corporativos e insolidarios que plantean reivindicaciones autonomistas de privi-
legiados; etc. EI analisis de1 proceso descentralizador y Ia elaboracin de una
propuesta programatica para impuIsarIo, debe tener en cuenta las caracteristi-
cas especficas que en cada caso se dan entre 10s agentes descentralizadores.
La descentralizacin encuentra, asimismo, grupos que se le oponen, a veces
directa y explfcitamente, y otros de forma ms solapada. Los estudios y encues-
tas Ilevados a cabo en diversos pases europeos, confirman Ia existencia de una
fuerte resistencia a Ia descentralizacin en tres grupos sociales bien definidos:
Ideres politices (dirigentes de partidos y parlamentarios), funcionariado de1 Es-
tado y grandes empresas que tienen estrechos ligmenes con Ia Administracin.
Pero, adems, aparece otro grupo que, de forma ms imprevista, puede asimis-
mo oponerse de hecho a determinados procesos descentralizadores: los que ocu-
pen posiciones de poder pblico o administrativo a nivel local y que pueden
verse afectados por Ia reestructuraci6n territoria1 y Ia redistribucin de compe-
tencias que conllevar Ia descentralizacin, con las consiguientes prdid&. rela-
tivas de poder. -.
EI anllisis de 10s sujetos centralizadores y descentralizadores no permite es-
tablecer equivalencias simples de carcter social (unos grupos o clases sociales
son descentralizadores y otros no) o polftico (la derecha o Ia izquierda son hoy
descentralizadores o no 10 son). La tensin centraIizaci6n-descentraIizaci6c est
presente en 10s distintos grupos sociales y corrientes polfticas, aunque enJa me-
dida que Ia descentralizacin moderna ha sido concebida, sobre todo, como un
medio de democratizar el Estado y mejorar Ia calidad de vida de1 territorio, ha
sido un objetivo propio de 10s movimientos sociales y polticos progresistas.
Wase, por ejemplo, Ia historia re%&kae Francia, lialia e Inglaterra.
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1) La descentralizacin es un yroceso de carcter global que supone
por una parte el reconocimiento de la existencia -.-. de un- wJ<~o -una
- .._- - sociedad.o
colectividad __.-.--. -- capx
-_-- de base__territorial- asumir la gestin de mte%es colec-
tivos y dotado a la vez de personalidad socio-cultural y polftico-administrativa,
y por otra parte la transferencia.-a._eslesujeto. de un conjunto S+z-qqrnp@zc&~,
y recursos (finanzmateriales) que ahora no tiene y que podr gestionar
autnomamente en el marco de la legalidad vigente.
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3) El viejo e importante debate sobre autonoma poltich o administrativu
y sobre descentralizacidn o desconcentracin, no puede hoy plantearse en tr-
minos antagnicos. El proceso_-_-__ descentralizadg.r contiene
-. - ---.._ -. _elementos
._.- __. de simple
desconcentracin administrativa,
-- -- __..__-. que son, sin embargo, avances importantes 1
n~sr& &e-posibilitan uheriores progresos de la descentralizacin poltica.
Por ejemplo, la organizacin territorial de los servicios, la delegacin, de la ges-
tin, aunque no se transfiera la competencia o la atribucin de funciones de
iniciativa o de colaboracin. pueden sentar las bases de la descentralizacin.
-&s nueyos-dantes&ntqs descentralizadores-no se basan tanto en una con-
cepcin garantistu sino cooperadora. El garantismo pona el acento en la exis-
te& Cleun campo irreductible de competenciasen manos del poder local o del
ente descentralizado y en el que no poda entrar la Administracin sperior.
Hoy la interdependencia de los distintos sectores y funciones de la AdnCnistra-
cin pblica ha llevado a generalizar los principios del afederalismo cooperati-
.vo a todo tipo de relaciones entre entes territoriales. El ente descentralizado
espera no solamente tener unas competencias y funciones propias y decisorias,
sino tambien participar en el proceso de elaboracin, decisidn y ejecucidn de
programas y normas ms generales que condicionarn luego su actuaci6n. y pue-
den reducir su autonoma real a casi nada. Por esto Ja descentralizacin supone
hoy establecer un complejo sistema articulado de coordinacin de funciones.
Sin embargo, no se discuten los -_. elementos bsicos.que ,caracterizan a la des-
centralizacin
.-. entendida como proceso demcratizador: una estructura palfti-
ca
---- deliberan&T-rtijresentativa
_ ._ (de elecci6n directa prefer%emente), dotada de
autonomia en el ejercicio de sus competencias(lo cual supone poder tomar deci-
siones sin otros condicionamientos que los legales, es decir, tener una upolticar
propia) y de carkter.gfobal (el ente descentralizado ideal no tiene una especia-
lizaci6n funcional). Modernamente a estos elementos se aaden otros, como
resultado de anIisis crtico del pasado y para responder a los nuevos requeri-
mientos a los que debe hacer frente el proceso descentralizador, como son: -com-
petencias de carcter decisorio (o que por lo menos haya una participacin im-
portante en el proceso decisorio); capacidad de coaqidn. para hacer ejecut% las
decisiones; disponibilidad de recursos propios, o ,transferidos. sin un uso finalis-
ta o especffico @-mnos que el programa haya sido establecido por el mismo
ente descentralizado); coordinacidn o por lo menos seguimiento de las actua-
--7.-----. -
ciones de las distintas admmrstractonespblicas en el territorio del ente descen-
tralizado, y progresiva___...
tendencia a.asumir la ges@r, por delegacin, de los ser-
vicios que se prestan en l y que se dirigen principalmente a la poblaci6n de
este territorio (modelo de gestin indirecta); y desarrollo de nuevos mecanismos
de . participacin. polfticaq y social (cuestin que trataremos ms adelante).
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como tcnicas. C!uiles son los criterios que permiten determinar ias competen-
cias y funciones descentralizablesi Entre las que la literatura poltica y tkcnica
reciente ha avanzado, citaremos: a) Todo aqueJo ,que se puede gestionar,desde
un nivel bajo, sin que aumente,el.co~~signifi-tivamente! no debe gestionar&
de& un tive superior; b) Conviene tran&ir aauna @ea>r%&~al--a$e~~ _.- ._h__ -..
-.------
competencias.o fu&&es que~~e-r&~ pFohlemticasque se generan..ez-s-u
&b%~$re dakdiugk a actuacionesde interts exclusivo o preferenmde su po-
blacin; c) La descentralizacin se justificar asimismo cuando la gestin ms
prxima a los ciudadanos suponga una mejora sensible de la calidad del servi-
cio pfib.lico; d) Y por filtimo, se descentralizan las competencias y las funciones
en cuyo ejercicio se quiere.potenciar la. participacibn, la cooperaci6n y la inte-
gracin de los ciudadanos.
En relacin a Jas -materias objeto .de descentralizacin, hay que sealar que
en los ltimos aos se apuntan dos criterios nuevos que es interesante citar. En
primer lugar y desde un punto de vista genrico, si bien se mantiene el criterio
de que los servicios.de carcter personal,(cultura, deportes, servicios sociales,etc.)
y el urbar&mo de interes local son materias de naturaleza descentralizabk, se
;den dos tipos de competenciasque hasta ahora parecan reservadas a la Ad-
ministracin central: iniciativa socioeconmica destinada, sobre todo, a generar
puestos de trabajo, y. coordinacin de la accibn pblica de protecci6n~.ciudada:
. _.- Son requerimientos propios de la tpoca de crisis. En segundo lugar, y de
a.
una forma ms especial, se distinguen, en el caso de competencias.que por SU
naturaleza son necesariamente,qmpartjdas, como las obras pblicas y los gran-
des servicios municipales (limpieza, circulacin, etc.) y el urbanismo, entre
funciones de iniciativa, aprobacin inicial, seguimiento o inspeccin (todas ias
cuales son atribuibles al ente descentralizado) y funciones de contratacin o con-
cesin con empresasprivadas, elaboracin tcnicadew l~proyectos y aprobacin
definitiva (funciones que por razones de eficacia, economia y coherencia, mu-
chas veces se deben realizar a niveles superiores).
Estas reflexiones nos. conducen a plantear. la .cuestin complementaria de
qu tipo de funciones no deben descentralizarse.para garantizar la coherencia
de la accin pblica y la igualdad de trato de los ciudadanos? Simplificando
mucho podramos reducirlas a tres: urogramaci6n general, (que adems de
garantizar la coherencia y la transparenciapermite la redistribucibn de ingresos
y la lucha contra las desigualdadessociales y territoriales), la aprobacin de la
normativa, basica como leyes y reglamentos (que asegura la igualdad de trato a
todos los ciudadanos),olatutela o control de legalidad, as como mediante audi-
torfas de gestin y no simplemente contables.
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zaci6nJ..--
----... sino unos princi ios
--T------aq ____generales
_.__.. y. flsib!es, En el caso espaol parece qu
cada comumdad aut noma tenga su propia legislacin de r6gimen local, y cad
gran ciudad o &ea metropolitana su carta y sus reglamentos de organizacin d
sus entes descentralizados. En segundo lugar, creemos que incluso esta norm;
tiva debe ser suficientemente amplia para permitir w .--. cada uno de ...
los-; ente
locales
-_,.---.-_o descentralizados
.- -. se dote de un reglamento de organizacin
_-._ ..--- .---_. __-- -;^ -____.- pecuhar: S
su autonomfa no empieza iri-.& facultad de autoorganrzarse, idnde empezara
7. NOTA CONCLUSIVA
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