Uso y manejo de recursos naturales en las reas

protegidas de la Argentina
R. Burkart

Anlisis del desarrollo histrico de la ordenacin de las reas protegidas de la

Argentina y el desafo de avanzar hacia la conservacin y el uso sostenible de
recursos mltiples.

Rodolfo Burkart es Jefe del Departamento de Planes y Proyectos de la Direccin de

Conservacin y Manejo en la Administracin de Parques Nacionales, Buenos Aires,
Argentina.

A pesar de su fama como gran productor agrcola, la Argentina posee ms del 80 por
ciento de su territorio sin cultivar. Sus tierras, que abarcan una superficie total de 279
millones de ha, se utilizan en su mayor parte como campos ganaderos y bosques
productivos, por no ser aptas para mejores fines que el uso de los propios recursos
vivos que la habitan, pues son en su mayor parte pastizales, sabanas, matorrales y
bosques, de ambientes muy secos, demasiado anegadizos o montaosos. Los
bosques, densos-hmedos o abiertos-secos, ocupan hoy 36 millones de ha, cerca de
un tercio de su extensin original. Los bosques implantados abarcan apenas unas
760000 ha (Di Pace, 1992).

Las caractersticas naturales de la Argentina son similares a las del resto de Amrica
Latina: un estudio de la FAO (1988) sobre esta regin estableci que las tierras de
cultivo ocupan apenas el 10 por ciento de la superficie, mientras que los campos y
bosques naturales, potencialoactualmente productivos, el 76,2 por ciento. Sin
embargo, eso no significa que sea un continente - y, en nuestro caso, un pas -
despoblado. Salvo las altas cumbres andinas, se puede decir que todo el territorio
est poblado; la densidad humana es proporcional a la productividad por ha de cada
regin y la inversin de capital es muy baja.

Las reas protegidas de la Repblica Argentina comprenden 13 millones de ha,

superficie que representa el 4,66 por ciento del territorio nacional. Por ser una
repblica federal, cada una de las 23 provincias que la conforman tiene autonoma de
decisin sobre su territorio. Por ello, las reas protegidas pueden estar bajo
jurisdiccin provincial o federal, todas administradas por la Administracin de Parques
Nacionales.

Segn el banco de datos de la Red Nacional de Cooperacin Tcnica en Areas

Protegidas, las reas protegidas de jurisdiccin federal son 26 unidades
administrativas que abarcan 2,8 millones de ha; las de jurisdiccin provincial
(comprendidas las de jurisdiccin municipal, universitaria, privada, etc.) son en total
184 unidades, y abarcan 10,2 millones de ha.

Del total de la superficie protegida de los Parques Nacionales o Provinciales, el 22 por

ciento corresponde a categoras estrictas; es decir, son reas protegidas que excluyen
la presencia y actividad productiva humana, salvo como visitantes. El 78 por ciento
restante pertenecen a categoras no excluyentes, lo que supone la presencia de
pobladores, propiedades rurales y actividades de ganadera o explotacin forestal. Se
trata en su mayora de reservas de uso mltiple, manejadas o de biosfera y, en
la jurisdiccin federal, de reservas nacionales (UICN, 1984; APN, 1991), con
funciones de amortiguacin en torno y respecto de los parques nacionales.

BREVE HISTORIA DEL USO DE LOS RECURSOS NATURALES EN LAS AREAS

PROTEGIDAS

El primer Parque Nacional de la Argentina y de Latinoamrica fue el Nahuel Huap,

que se fund en 1922, en los bosques cordilleranos australes. En 1934, se crearon la
Direccin (hoy Administracin) de Parques Nacionales y, simultneamente, los
grandes parques del sur del pas, privilegiada regin de lagos, montaas y bosques.
En el resto del pas, slo se haba creado por entonces el Parque Nacional Iguaz,
alrededor de las famosas cataratas que hoy se consideran Patrimonio Mundial.

En 1968 ya se contaban 14 parques nacionales, que ocupaban 2,4 millones de ha; sin
embargo, slo 150000 ha (6 por ciento) se ubicaban fuera de la regin de los Bosques
Patagnicos, divididas en 7 unidades, mucho ms pequeas que las de esa regin.
Los objetivos de conservacin de entonces no eran la biodiversidad, ni los recursos
genticos, ni la sustentabilidad ecolgica, sino salvaguardar como patrimonio pblico
valores escnicos excepcionales en el mundo ante el riesgo de apropiacin privada y
discrecional (Bustillo, 1968).

En ese entonces, solamente el gobierno federal tomaba iniciativas en materia de

reas protegidas; a partir del decenio de 1970 crecieron a ritmo vertiginoso las
iniciativas de las jurisdicciones provinciales. Las estadsticas ilustran muy bien este
proceso: en los 22 aos que van de 1970 a 1991, los parques nacionales se
expendieron a un promedio de 16000 ha por ao, mientras las reas protegidas de
jurisdicciones provinciales lo hacan a razn de 415000 ha por ao. En 1970, el 86 por
ciento de la superficie protegida era de jurisdiccin federal; en 1991, apenas el 22 por
ciento.

Como lo evidencien esas cifras, hablar de uso de recursos en las reas protegidas
hasta 1970 es analizar casi exclusivamente lo que ocurra en los parques nacionales
de la cordillera austral; ese uso consista en explotaciones forestales - mediante
concesiones en bosques estatales - y ganaderas - en grandes estancias privadas o
asentamientos precarios de ocupantes fiscales -; todas stas eran actividades
heredadas desde antes de la creacin de los parques. El nuevo uso, impulsado por
firme iniciativa de la Direccin de Parques Nacionales ya desde 1934, fue el turismo,
basado en fuertes inversiones del Estado en infraestructura vial, de transportes y
hotelera, en esas regiones perifricas del pas.

Vista panormica del Parque Nacional Nahuel Huap en Argentina

Un extensionista (de pie) habla con el presidente de una cooperativa de cra de

ganado, llamas y alpacas localizada en la Reserva de Biosfera Laguna de los
Pozuelos, Argentina

La Direccin de Parques Nacionales fue pionero en esa regin, no slo del desarrollo
turstico - con centro en la ciudad de Bariloche - sino como oficina de colonizacin,
fundando tambin escuelas e iglesias y proporcionando otros servicios pblicos
elementales. En un principio, el turismo fomentado fue de corte selecto e
internacional; ms adelante, con los gobiernos populares, de tipo social, pero en
ambos casos resueltamente subsidiado.

Se procur eliminar la actividad ganadera de los parques pero slo se logr

restringirla, principalmente en perjuicio de los ocupantes fiscales, que no contaban
con respaldo legal ni poltico. La actividad forestal se mantuvo, con un mayor control
de las concesiones y tratando de mejorarlas, aunque basndose en la transformacin
del bosque con especies del hemisferio norte, de lo que an son testimonio algunas
plantaciones de ms de 60 aos de edad, introducidas en el bosque nativo de hayas
del sur (Nothofagus spp.).

Desde fines del decenio de 1960, por influencia de la concepcin norteamericana en

materia de parques nacionales, se comenz a restringir la silvicultura dentro de los
parques nacionales. En 1968, se promulg una nueva ley de parques nacionales, que
introduca por primera vez una diferenciacin de categoras de reas protegidas,
creando la figura de reserva nacional con funciones de amortiguacin alrededor de los
parques: a ellas, una vez definidas en el terreno, se fueron trasladando las
explotaciones ganaderas y forestales de los parques nacionales. No obstante la nueva
ley, an hay parques nacionales con ocupacin parcial sin resolver, y muchas reas
protegidas provinciales arrastran problemas de ocupacin o uso de recursos reidos
con los objetivos de conservacin. En casi todos los casos, la cuestin involucra hoy a
no ms de algunas decenas de familias por rea protegida, sin alcanzar, en general,
la magnitud que el fenmeno tiene en Centroamrica, Per o Brasil, por citar los
casos ms crticos.

Fuera de estas reas protegidas tradicionales, en aquellos aos se crearon reservas

forestales, tanto en los bosques del sur como en los subtropicales del Chaco y Selva
Paranense, que estaban espacial e institucionalmente separadas de los parques y
reservas nacionales, y a cargo de la Direccin de Bosques, transformado luego en
Instituto Forestal Nacional.

Si bien en el pas siempre predomin, como criterio de mejoramiento forestal, el

reemplazo de las especies nativas por exticas de rpido crecimiento, gracias a la
labor tcnica, dentro y desde esas reservas forestales, se lleg a obtener un
considerable cmulo de conocimientos acerca de las especies nativas, y de su calidad
comercial, viverizacin y cultivo. Lamentablemente, desde el decenio de 1970, el
impulso al desarrollo de nuestra riqueza forestal decay vertiginosamente, en paralelo
con el ocaso del rol director del Estado, desplazado por una silvicultura de pinos y
eucaliptos liderada por la actividad privada, sobre todo del ramo celulsico-papelero.
Las reservas forestales percibieron este impacto en el gradual y hoy casi total
abandono de ensayos, parcelas permanentes y planes de manejo.

LA SITUACION ACTUAL

Como referimos al principio, un 78 por ciento de las reas protegidas de la Argentina

pertenecen formalmente a categoras no excluyentes. Estas reas fueron pensadas
como muestras de un uso ordenado de tierras; sin embargo, son sumamente limitados
los avances consistentes que se han hecho en ese sentido. A continuacin se
describe el panorama actual, analizndolo por tipo de recurso natural, ya que cada
uno de ellos ha estado siempre en manos sectoriales e institucionales separadas.

Recursos recreativos

Las iniciativas de desarrollo turstico en las reas protegidas se limitaron en general a

las emprendidas por la Direccin de Parques Nacionales en los sitios de mayor
potencial del pas, es decir, los bosques y lagos del sur (en particular, el Parque
Nacional de Nahuel Huap) y las cataratas del Iguaz, cada uno de los cuales es
visitado hoy por alrededor de 300000 personas por ao.

Al margen de la administracin federal, hay recursos recreativos que han sido

protegidos y a la vez puestos en valor, ms recientemente, por iniciativa provincial
autnoma. El caso ms destacable es el de la Provincia del Chubut, en la zona
patagnica, que ha creado un sistema propio de reas protegidas costeras que
protegen santuarios de grandes aves y mamferos marinos (lobos y elefantes marinos,
ballena franca, orca, pinginos, gaviotas, etc.) que recalan all estacionalmente,
constituyendo hoy una importante atraccin turstica. Otras iniciativas provinciales de
los ltimos cinco aos estn prosperando en regiones tan distantes como los Andes
centrales (Mendoza) y la Selva Paranense (Misiones), cerca del Parque Nacional de
Iguaz. Estos gobiernos provinciales han asociado tambin la creacin de nuevas
reas protegidas, y su respectiva legislacin-marco, con una activa promocin
turstica.

El uso turstico es el nico aceptado por la ley en ciertas categoras de reas

protegidas estrictas, como parques y monumentos naturales, pero la infraestructura
de servicios asociada debe instalarse fuera de ellas, generalmente en las reservas
nacionales que las rodean.

Recursos forestales

El aprovechamiento silvcola en las reas protegidas federales ha quedado limitado

actualmente a 5 explotaciones, de no ms de 1000 ha cada una, en las Reservas
Nacionales del sur, bajo concesin y supervisin de la Administracin de Parques
Nacionales. Estas explotaciones operan bajo muy buena fiscalizacin tcnica, pero sin
embargo obtienen volmenes muy reducidos, de 10000 a 20000 m de madera rolliza
por ao. Tambin se extrae lea, pero slo para uso local. La poltica de la
Administracin da prioridad al objetivo de conservacin en esas reservas, por lo cual
no se impulsa el desarrollo forestal en ellas, a pesar de que est permitido por la ley.

Las cataratas del Parque Nacional de Iguaz, visitadas por cerca de 300000
turistas al ao, han sido designadas Patrimonio de la Humanidad

En las reservas forestales a cargo de institutos tecnolgicos o universidades hay o

han habido reas bajo ordenacin experimental, ya sea en los bosques australes que
en los bosques subtropicales del norte del pas (Selva Paranense y Chaco). Algunas
fueron experiencias aisladas y de escasa continuidad en el tiempo, mientras que otras
son recientes y se mantienen an. Lo mismo sucede en las reservas provinciales de
las regiones boscosas.

Recursos forrajeros

Las reas protegidas han contribuido relativamente poco a la generalizacin del uso
sostenido de ecosistemas con vocacin ganadera, pero esto no significa que no
podran hacerlo. La Argentina posee escasas porciones de su territorio no aptas para
la ganadera, actividad que es posible e incluso recomendable hasta en las mejores
tierras de la Pampa (ciclos combinados de agricultura y ganadera). En el otro extremo
de la diversidad de ecosistemas, la ganadera de monte ha ganado lugar hasta en el
interior de selvas subtropicales hmedas (como en Las Yungas del norte argentino).

Vastas regiones ridas, anegadizas o serranas se destinan a la ganadera basada en

el uso forrajero de pastizales, matorrales y bosques xerfilos o pajonales. Sin
embargo, la falta de prcticas de manejo y de inversin en alambrados y aguadas es
tan generalizada - salvo meritorias excepciones - que obliga hoy a poner el deterioro
de tierras por sobrepastoreo entre los problemas ecolgicos ms graves de la
Argentina. Quedan a salvo de ello, en general, campos naturales de alta estabilidad
como los pampeanos. Las reas protegidas existentes en estos ecosistemas, los ms
extendidos de la geografa argentina, nunca han jugado, - salvo algunos campos
experimentales - el rol que podran como reas modelo de manejo ganadero sin
deterioro.

Recursos faunsticos

En el caso del uso de la fauna silvestre, que en la Argentina tiene gran importancia
comercial y deportiva (pero mucho menor como alimento), las reas protegidas
tampoco han jugado un papel relevante como reservas cinegticas y menos an como
reas piloto de un manejo sostenido. Existen una reglamentacin y un control de la
caza, e incluso experimentacin tcnica, pero no han considerado las reas
protegidas como marco jurdico-institucional necesario. Una excepcin la constituye el
manejo de la fauna extica (ciervos, jabales y liebres europeos), que son objeto de
uso deportivo en las reservas y parques nacionales del sur. Un aprovechamiento
semejante de las mismas especies se realiza en las reservas provinciales de La
Pampa, y en algunos predios particulares se est generalizando el uso de esos
recursos para caza deportiva, con perspectivas de mayor rentabilidad que la
ganadera tradicional.

La Administracin de Parques Nacionales fomenta el desarrollo rural en los

bosques del sur de la Reserva Nacional Lann, que contienen asentamientos
indgenas mapuches

Uso mltiple de los recursos

La posible integracin de diversas actividades productivas, tradicionalmente basadas

en la especializacin en un solo recurso, de la gama que ofrece un rea natural, hasta
ahora ha sido muy poco explorada. Lo ms comn es la explotacin nicamente de
madera, lea, fauna, miel u otros naturales. Incluso en las tierras fiscales es tnica y/o
socialmente distinto el poblador que caza y recolecta productos del bosque de el que
cra ganado (como en el Chaco). Si bien conceptualmente se admite el mayor valor
del uso mltiple, existe slo experiencia parcial en esquemas mixtos, como los
agroforestales, silvopastoriles, ganadera y caza; y se trata de casos empricos casi
siempre no sostenidos, o de casos experimentales no generalizados.

En forma muy limitada an, los entes a cargo de las reas protegidas estn
comenzando a explorar la cuestin. La Administracin de Parques Nacionales ha
iniciado, hace unos seis aos, actividades de fomento del desarrollo rural en la
Reserva Nacional Lann, en los bosques australes, con pobladores de la etnia
indgena mapuche (Osidala, Romero y Corvaln, 1992). Las actividades apuntan al
mejoramiento forrajero, la introduccin de cultivos familiares, la fabricacin de
artesanas y el desarrollo de servicios tursticos. Asimismo, a solicitud de la poblacin,
se planificaron y se iniciarn este ao, microexplotaciones silvcolas para la extraccin
y comercializacin de madera y lea.
En el otro extremo del pas, en el Altiplano que se extiende hacia Bolivia, la Reserva
de Biosfera Laguna de los Pozuelos, dirigida por un consejo de representantes
institucionales y comunales, est desarrollando actividades de mejoramiento pastoril
para sus rebaos de ovejas y llamas, y de desarrollo de las artesanas locales (Garca
Fernndez y Tecchi, 1991). En varias reas protegidas de otras regiones del pas hay
perspectivas en estado de gestacin de uso mltiple de los recursos naturales.

Financiacin y retornos financieros

El turismo es, de lejos, la mayor fuente de generacin de ingresos de las reas

protegidas del pas, a pesar de que no se dispone de estadsticas detalladas. Recin
en los ltimos cuatro aos se ha comenzado a considerar el autofinanciamiento -
aunque sea parcial - de los sistemas de reas protegidas. Histricamente han sido
administrados a costas del Estado, mientras que los ingresos en concepto de
concesiones, aforos, etc. tenan carcter simblico, ms que econmico-financiero.
Hoy se estn ordenando y potenciando los ingresos por concesiones, derechos de
uso y acceso de los visitantes en los Parques Nacionales. No obstante, no hay an
innovaciones en marcha en materia de procedimientos contables que aseguren el
retorno directo de esas recaudaciones a la administracin central o local de las reas
protegidas, sin que se diluyan en las cuentas generales del Estado.

Tambin en algunos sistemas provinciales de reas protegidas - como los de Chubut y

Mendoza - tiene lugar un importante retorno de ingresos por turismo hacia la
administracin de las reas protegidas.

EVALUACION Y PERSPECTIVAS

Hemos recorrido un conjunto de vastas y diversas regiones pertenecientes a una

nacin que, hasta dos o tres dcadas atrs, las imaginaba fuente inagotable de
recursos naturales. Simple indicador de ello es el irrelevante 1 por ciento del territorio
que haba declarado protegido hasta 1970 y, 20 aos ms tarde, una vez tomada
conciencia, el 4,7 por ciento actual, porcentaje insuficiente pero satisfactorio en
cantidad, aunque mucho menos en calidad. Con el anlisis efectuado, podemos sacar
algunas conclusiones y estudiar las perspectivas para el futuro.

En los pases latinoamericanos - donde la explotacin de los recursos naturales

pareci un saqueo de conquistadores, como en gran medida lo fue en pocas del
colonialismo - el conservacionismo actual se desarroll con desconfianza y rechazo a
todo lo que fuera uso de la naturaleza. La reaccin de los productivistas, que vieron
la demarcacin de la reserva como la confiscacin de una fuente de ingresos, no fue
ms suave. Por ello, el dilogo y complementacin de esfuerzos entre polos opuestos
no antagnicos del desarrollo sostenido, es un fatigoso camino por desandar. Por eso,
el sabio uso de la naturaleza es un concepto que no ha tenido resultados cabales
en el mundo ni en Latinoamrica (Wells y Brandon, 1993) y menos en la Argentina,
como lo refleja nuestro anlisis: es mucha la extensin y proporcin de reas
protegidas de categoras no excluyentes declarada, pero poco lo logrado en ellas
hasta ahora en materia de buen uso de recursos.
Dadas las condiciones ecolgicas y socioeconmicas de la Argentina, de grandes
extensiones de muy baja capacidad de sustentacin humana, las tecnologas de uso
sostenido de recursos naturales, extensivas y de bajos insumos - la silvicultura de
montes naturales, la ganadera extensiva, el manejo de fauna silvestre, el ecoturismo
y sus combinaciones viables - deberan tener amplia difusin y valorizacin
socioeconmica, lo cual est lejos de ser as.

La inteligente integracin entre conservacin de vida silvestre y valorizacin de su

atractivo como recurso turstico es una alternativa de uso de la tierra que est
adquiriendo gran relevancia en Latinoamrica, con el dinmico crecimiento del
ecoturismo y sus variantes en todo el mundo. Buenos ejemplos de ello representan
pases como Costa Rica, Guatemala, Ecuador y Brasil. Conducida con una justa
sensibilidad, tanto ecolgica como social, por los gobiernos locales, esta poltica
puede generar una variedad de fuentes de trabajo en servicios tursticos para la
poblacin rural de regiones perifricas.

A la vez, ofrece opciones compensatorias para la prohibicin de caza, desmontes, u

otros usos incompatibles con la creacin, por ejemplo, de un Parque Nacional; sin
ignorar que esa compensacin no es un proceso automtico, puesto que implica
esfuerzos en extensin rural y en incentivos materiales para los pobladores
involucrados, durante el lapso que requiere el cambio.

El desarrollo de opciones de uso de reas naturales hasta hoy desvalorizadas

permitir reducir significativamente el costo de oportunidad de su mantenimiento como
reas protegidas. A su vez, el empleo de mtodos de clculo costo/beneficio como
instrumento de la asignacin de recursos en la administracin de reas protegidas y
de sistemas integrados, dar a los nmeros la transparencia necesaria para evaluar
cmo cubrir los costos de unas con el excedente financiero de otras.

En los mbitos de las ciencias agrarias y forestales tuvieron expresiones de avanzada

los conceptos de conservacin, no tanto de la biodiversidad, sino del potencial
productivo de los recursos naturales para su rendimiento a perpetuidad. Con ese
enfoque se crearon reas protegidas con estaciones experimentales, para ensayar el
buen manejo de los recursos, especialmente forrajeros y forestales. Sin embargo, han
tenido poca magnitud y menos an la continuidad suficiente. Aparte de ello, los entes
han estado casi siempre divorciados del uso de los recursos, salvo las excepciones
mencionadas de las reservas nacionales del sur.

Resultado de todo ello es que hubo y siguen gestndose aqu y all experiencias de
gran mrito personal o institucional, pero su discontinuidad y aislamiento no permiten
la acumulacin de conocimiento tecnolgico en manejo de recursos naturales - en
especial de los bosques naturales - que podra proyectarse como una opcin vlida de
desarrollo sostenido a escala regional. La consecuencia es una fuerte presin hacia la
sustitucin, por recursos implantados, de las riquezas naturales de las que se ignora
todava su potencial de rendimiento con manejo sostenido y, tanto ms, su potencial
de respuesta con manejos mejoradores (Burkart, 1993).
Las reas protegidas - en su gama actual de categoras no excluyentes (sin contar y
tanto menos menospreciar la funcin de las estrictas), como porciones de terreno
acotadas y con instrumentos jurdicos y administrativos mejor definidos que el resto
del territorio - representan espacios tiles como laboratorios de ensayo, no slo de
tcnicas apropiadas para el uso sabio de la naturaleza, sino de prcticas de co-
gestin interinstitucional para la convergencia de funciones y objetivos histricamente
paralelos y contrapuestos pero comunes en el imperio del desarrollo sostenido.

Bibliografa

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