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Museo
X Jornadas de Museologa

El significado del modelo desde el punto de

vista jurdico entraa no tanto los aspectos
ideolgicos o programticos del museo como
cuestiones ms prcticas, como son a quin hay
que dirigirse cuando hay que demandar a un
museo por su actividad, a quin le corresponden
los beneficios que se obtienen o a quin le
corresponde la responsabilidad por las activida-
des que se llevan a cabo en un museo, tanto la
actividad contractual como la extra contractual.

Modelos de los Tambin depende del modelo jurdico de

museo que se quiera adoptar, cul es la forma y
museos. las personas que van a poder contratar en su
nombre. Y tambin del modelo jurdico van a

Panorama legal* depender cuestiones tan importantes como la

financiacin del museo, la forma cmo contrata
a su personal, el rgimen en que desarrolla sus
relaciones laborales, las relaciones de servicio
con sus empleados o incluso su fiscalidad, los
impuestos o los beneficios fiscales que se deri-
ven de su actividad. Esos son los aspectos a los
que afecta el modelo jurdico que se adopte a
la hora de crear o de organizar un museo.

ALFREDO STAMPA Con esta finalidad tenemos que hacer una

exposicin de cules son los modelos existen-
tes en el panorama jurdico espaol. Y para ello,
lo primero que tendremos que saber es cul es
el marco jurdico de los museos en Espaa. Esto
requerira una sesin distinta de esta, pero s que
me interesa apuntar en relacin con el marco
jurdico de los museos actualmente en Espaa,
tres ideas.
(*)El texto de este artculo se ha compuesto a partir de
1) Existe una legislacin especial de museos. En
la transcripcin de su registro sonoro.
Espaa hay ocho comunidades autnomas que
tienen dictada una ley especial sobre museos.
Pero adems encontramos normas especiales
Museo N 12, 2007 sobre museos en la legislacin de otras comu-

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Museo
Modelos de los museos. Panorama legal
nidades autnomas cuando regulan el patri-
monio histrico. Dentro de ellas, encontra-
mos tambin un ttulo especfico dedicado a
los museos. Es el caso de Canarias, de
Extremadura, de Galicia y del Pas Vasco. En
otras comunidades se ha regulado el patri-
monio histrico, pero no existe dentro de su
regulacin nada referente a los museos, como
comentaremos a continuacin.
Pero adems de esta normativa de las comu-
nidades autnomas, existe tambin la norma-
tiva estatal, que es bien conocida, que se
contiene en la Ley del Patrimonio Histrico
Espaol de 1985 y en el Reglamento del
Sistema Espaol de Museos que est aproba-
do por el Real Decreto 620 de 1987. Esa
legislacin de origen estatal, la Ley de 1985 y
el Reglamento del Sistema Espaol de
Museos, es aplicable nicamente en lo que se
refiere a los museos de titularidad estatal o
a aquellos que siendo de otra titularidad
entren en el sistema espaol de museos
mediante la firma de un convenio, porque, en
materia de museos, existe una competencia
denominada como exclusiva de las comuni-
dades autnomas para regular en el mbito
de su territorio todo lo referente a los museos
salvo en lo que se refiera a los de titulari-
dad estatal, materia que queda reservada al
estado en virtud del artculo 149 de la
Constitucin.
En consecuencia, el primer lugar donde ten-
dramos que buscar si existe una norma que
imponga un determinado modelo jurdico de
museo, sera, pues, la normativa correspon-
diente a la Comunidad Autnoma donde ese
museo tenga su ubicacin. En el caso de que
20
sea un museo de titularidad estatal, habra que
buscar el modelo jurdico primero en esa nor-
mativa sobre museos contenida en la Ley de
Patrimonio Histrico Espaol y en su
Reglamento de 1987.
2) Adems de a esa legislacin especial sobre
museos, a la hora de buscar el modelo jur-
dico, habra que recurrir a una segunda fuen-
te que es la legislacin general sobre
patrimonio histrico. Esto es as porque los
museos, por definicin, son instituciones que
se dedican, que trabajan, que poseen, que cus-
todian este patrimonio de bienes culturales
integrantes del patrimonio histrico y cultu-
ral. En consecuencia, esa normativa aun en las
ocasiones en que no mencione expresamen-
te los museos, va a tener una especial inci-
dencia sobre esta clase de instituciones.
3) Por ltimo, una tercera idea en relacin con
el marco jurdico radica en el hecho de que
los museos estn sometidos al resto del orde-
namiento jurdico espaol, como cualquier
actividad que desarrollan los ciudadanos espa-
oles. Y a falta de una determinacin de los
modelos jurdicos dentro de la normativa
especial sobre museos o de la normativa
sobre patrimonio histrico y cultural, tendre-
mos que recurrir al resto del ordenamiento
que afecta a los museos. En general, les afec-
ta toda la normativa, pero en particular puede
afectarles la normativa de derecho laboral, en
cuanto que un museo supone una organiza-
cin de medios personales mediante una rela-
cin de servicios. Tambin tendremos que
buscar los modelos jurdicos en el derecho
financiero y tributario porque los museos,
aunque no sea su actividad principal, desa-
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Museo
X Jornadas de Museologa
rrollan una actividad econmica y tienen una
actividad financiera. Por otra parte, tendremos
que buscar el modelo jurdico que nos impo-
ne el ordenamiento en las normas del dere-
cho civil y mercantil en la medida en que los
museos tambin desarrollan una actividad de
prestacin de servicios a veces remunerada y
para ello poseen y administran con arreglo a
las normas del derecho civil patrimonial y del
derecho administrativo patrimonial.
Estos tres grandes bloques, la legislacin espe-
cial de museos, la de patrimonio y el resto del
ordenamiento jurdico, en especial en esas ramas,
seran las fuentes donde tenemos que buscar
cul es el modelo que el ordenamiento jurdico
espaol establece para los museos. Si examina-
mos la normativa especial sobre museos y si exa-
minamos la normativa especial sobre patrimonio
cultural, lo que veremos es que en ninguna de
ellas se est estableciendo un determinado
modelo jurdico para los museos. Las leyes de
las comunidades autnomas se ocupan de la
regulacin de los museos, pero no se preocupan
de la estructura jurdica que tienen que adoptar.
Estas leyes, siguiendo de una manera estric-
ta el mandato que contiene la Constitucin
espaola dirigido a los poderes pblicos, lo que
estn diciendo es que stos deben preocuparse
del acceso de los ciudadanos a la cultura, que
es la vocacin principal de los museos junto con
la garanta de la conservacin del patrimonio
histrico y de su enriquecimiento. Esos son los
dos principios rectores de la actuacin de los
poderes pblicos en materia de patrimonio his-
trico y cultural que se contienen en la
Constitucin espaola. La normativa dictada
tanto por las comunidades autnomas como
21
por el Estado en materia de patrimonio hist-
rico y cultural, se preocupa de la conservacin
de los bienes de evitar su prdida fsica o jur-
dica, de la accesibilidad de los bienes de los
museos para los ciudadanos y para los investi-
gadores, pero lo que no establece es cul es la
forma en que los museos tienen que organizar
sus servicios para llegar a ese fin. Todo lo ms
que hacen al respecto es establecer, y esto s
ocurre en la normativa de las comunidades
autnomas y tambin en el Real Decreto del
Reglamento del Sistema Espaol, las reas fun-
cionales, las reas de trabajo que los museos
deben contener, pero no especifican con qu
forma jurdica debe de hacerse, con qu tipo de
organizacin deben de trabajar, ni tampoco una
determinada estructura fija que deba seguirse.
En consecuencia, para averiguar cules son
los posibles modelos jurdicos de museos
actualmente en el ordenamiento espaol, hemos
de buscar no en la legislacin especial sobre
museos, ni en la de patrimonio, sino en el con-
junto del ordenamiento jurdico.
La nica pista que nos da el ordenamiento
jurdico especial en materia de museos sobre las
posibles modalidades de organizacin de los
museos, se encuentra en el propio concepto de
museo, que como todos sabemos, est al menos
desarrollado en el artculo primero del
Reglamento del Sistema Espaol de Museos que,
con pequeas variantes, ha sido reproducido en
la legislacin de todas la comunidades autno-
mas.
Segn dicho artculo, recogiendo en buena
parte la definicin de museo del ICOM, los
museos son instituciones caracterizadas por una
serie de rasgos: por su carcter permanente y
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Museo
Modelos de los museos. Panorama legal
por su actividad. Su actividad consiste en adqui-
rir, conservar, investigar, comunicar y exhibir con
una serie de fines. Esos son los tres aspectos
que contienen esta definicin.
En primer lugar, el hablar de una institucin.
En segundo lugar, se define por la actividad que
desarrolla, por el tipo de actividades que en ella
se desarrollan. Y en tercer lugar, por sus fines.
Con estos tres elementos tenemos que ave-
riguar cules son las distintas estructuras jurdi-
cas que pueden ajustarse a esos tres caracteres
que se contienen en la definicin de museo.
As, constatamos que hay una variedad nota-
ble de figuras que pueden responder a esta fina-
lidad y por ello, a la hora de hacer una
exposicin ordenada y sistemtica, conviene
empezar por una distincin que se utiliza nor-
malmente: la que clasifica los museos en museos
de titularidad pblica o museos de titularidad pri-
vada, en funcin de la naturaleza de la persona
que sea su propietario o titular.
A esa clasificacin de museos de titularidad
pblica o museos de titularidad privada, podra-
mos aadir una tercera, que es la de los museos
de titularidad mixta, cada vez ms frecuentes, que
son esos museos que se promueven, se crean o
se gestionan por instituciones o entidades de
naturaleza tanto pblica como privada conjunta-
mente.
Esta distincin no es meramente doctrinal,
tiene una trascendencia en la prctica. La dife-
rencia entre museos pblicos y museos privados
radica en que hay un rgimen bsico para los
museos pblicos que es completamente diferen-
te del de los museos privados. Los museos pbli-
cos participan de una serie de caractersticas de
22
la accin de los poderes pblicos, que se basa
en las normas del artculo 103 de la Constitucin
espaola. En el artculo 103 se establecen los
principios bsicos de actuacin de la administra-
cin pblica, y se enuncia que sta sirve con
objetividad a los intereses generales. El hecho de
servir a esos intereses generales que estn por
encima del inters particular de las personas,
hace que los museos pblicos estn, por varios
motivos, en un rgimen privilegiado respecto de
los privados.
Tienen una financiacin privilegiada con cargo
a los presupuestos pblicos que a su vez se
nutren de ingresos que obtiene el Estado coac-
tivamente. Mientras los museos privados obtie-
nen sus ingresos a partir de los precios o de las
ayudas o donaciones que reciben, y eso supone,
en todo caso, contar con la voluntad de las per-
sonas que pagan, bien sea como contraprestacin
o como liberalidad, en el caso de los museos
pblicos no es necesario contar con la voluntad
del usuario de ir al museo y pagar o comprar lo
que en l se vende, o con la voluntad del donan-
te de hacer una donacin.
Los museos pblicos, adems, se benefician de
una serie de prerrogativas que, en atencin a su
servicio al inters general superior a los intere-
ses particulares, tienen las administraciones.
Prerrogativas tales como la potestad expropia-
toria, que permite a la Administracin, en bene-
ficio de un museo, expropiar los inmuebles
necesarios para su ampliacin.
De la misma forma, a los museos en rgimen
de servicio pblico, a los servicios pblicos en
general, se les permite recuperar de oficio sus
bienes sin necesidad de acudir a los tribunales.
Pero al mismo tiempo que existe esa situacin
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Museo
X Jornadas de Museologa
de privilegio, para controlar la adecuada utiliza-
cin de los fondos pblicos, el ordenamiento
jurdico impone tambin a los servicios pblicos
una serie de cargas y una serie de controles,
como son la obligacin de actuar con arreglo a
un procedimiento administrativo o como son
tambin las limitaciones que se establecen para
la utilizacin de esos fondos econmicos de
financiacin pblica.
Y as, por ejemplo, hay un principio funda-
mental en el mbito de la actuacin econmico-
financiera de la Administracin, que es el carcter
limitativo de los presupuestos. Las administracio-
nes no van a poder gastar por encima de lo que
tengan establecido anualmente en sus presupues-
tos. Y tambin en las administraciones vamos a
encontrar una serie de controles de cara a la rea-
lizacin de cualquier gasto, como es la fiscaliza-
cin previa o en otros casos su justificacin a
posteriori. Estos controles no existen necesaria-
mente en el mbito de las instituciones que tra-
bajan con arreglo al derecho privado. Ellas pueden
imponrselos a s mismas, pero no hay norma
que establezca la limitacin presupuestaria anual
para una sociedad annima, para una sociedad
mercantil de las que trabajan en el mercado, o
tampoco hay una norma que imponga una fisca-
lizacin previa para los gastos que se realizan por
parte de una organizacin privada de este tipo,
aunque las normas internas de estas organizacio-
nes puedan auto imponer este tipo de controles.
Por tanto, esta distincin bsica entre museos
pblicos y museos privados, con toda su tras-
cendencia prctica, pues no es una distincin
meramente cientfico-doctrinal, es la que nos va
a servir como gua en la exposicin de ese pano-
rama legal espaol.
23
Hay que sealar, como primera caracterstica
del panorama legal que el ordenamiento, al igual
que no establece un modelo jurdico de organi-
zacin de los museos, tampoco establece ningu-
na limitacin ni prohibicin para la creacin de
museos. En el ordenamiento jurdico espaol
cualquier persona que tenga capacidad de obrar
puede crear un museo, es algo para lo que no
se exige ninguna habilitacin especial. De hecho,
encontramos museos creados por todo tipo de
entidades, tanto pblicas como privadas. Como
no existe norma que lo limite, tenemos que ver
cul es la razn por la que cualquiera puede
crear un museo, o por lo menos puede promo-
ver su creacin. En este sentido, tambin tene-
mos que diferenciar entre personas privadas o
particulares y personas pblicas.
Los particulares tienen este derecho como
una manifestacin de una de las libertades que
se establece en la Constitucin espaola que es
la libertad de creacin cultural, que es una de
las modalidades de la libertad de expresin. Esto
est muy ligado con el contenido del museo
como discurso, aparte de su misin de conser-
var el patrimonio, como una manifestacin de
esa misin que tiene tambin para la difusin del
patrimonio, lo que siempre entraa un determi-
nado mensaje. Los particulares, en base a esta
libertad de creacin cultural, pueden crear los
museos. Hay algn autor que considera que esa
libertad tambin radica en la libertad de empre-
sa que est establecida en la Constitucin en su
artculo 38. Efectivamente los museos tienen una
faceta econmica, pero realmente si atendemos
a la definicin de museo que ha adoptado el
ordenamiento jurdico espaol, no habla de una
institucin, poda haber hablado de un estableci-
miento. Cabe sealar que la diferencia entre un
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Museo
Modelos de los museos. Panorama legal
concepto y el otro tiene una incidencia dentro
de la doctrina.
El derecho espaol, aunque establece que un
museo es una institucin de carcter perma-
nente que cumple unas determinadas actividades
con unos fines determinados, no define en nin-
gn sitio qu se entiende por institucin. As
como hay otro tipo de conceptos jurdicos que
s se definen, como puede ser el mismo con-
cepto de persona jurdica, en nuestro derecho
no se define qu se entiende por institucin.
La doctrina considera que una institucin sera
una organizacin de elementos materiales y per-
sonales en funcin de un fin de orden superior
a todos ellos. Esta es una definicin del profesor
Ura en su manual de derecho mercantil, desde
un punto de vista doctrinal. Y dentro del gnero
institucin, estara la nocin de establecimiento
como establecimiento mercantil. Si decimos,
como dicen algunos autores, que la libertad de
creacin de museos se basa en la libertad de
empresa, estaramos realmente identificando los
museos con establecimientos mercantiles, cuando
parece que nuestra legislacin no ha querido bajar
hasta ese grado de concrecin. Estamos hablan-
do de una institucin que puede incluir un esta-
blecimiento mercantil, o puede adquirir una faceta
mercantil, pero desde luego tiene algo ms que
es su misin principal, una misin cultural.
En cuanto a los poderes pblicos, para poder
actuar en un determinado campo, como puede
ser el campo cultural o como puede ser el
campo del patrimonio histrico, necesitan de
una habilitacin por parte del ordenamiento jur-
dico. Las administraciones de acuerdo con el
derecho administrativo estn sometidas al prin-
cipio de legalidad, y eso significa que estn some-
24
tidas a una vinculacin positiva. Para que la admi-
nistracin pueda actuar en un campo, tiene que
haber una norma en el ordenamiento, con un
rango al menos de ley que le otorgue esa capa-
cidad. Para que las administraciones puedan
crear y organizar museos, hace falta que haya
una norma en nuestro ordenamiento que las
habilite para ello. Esa norma para los poderes
pblicos en general, la encontramos en nuestra
Constitucin en los artculos 44 y 46. El artcu-
lo 44 establece ese derecho que tienen todos
para acceder a la cultura y la misin que tienen
los poderes pblicos de promover el acceso de
todos los ciudadanos a la misma. Y el 46, que
establace, por su parte, que los poderes pbli-
cos tienen tambin como misin la de garanti-
zar la conservacin del patrimonio histrico y
promover su enriquecimiento.
Sobre la base de estos principios constitu-
cionales de actuacin de los poderes pblicos,
las administraciones y dems autoridades pbli-
cas pueden actuar mediante la creacin de muse-
os dirigidos a esos fines de proteccin del
patrimonio histrico y cultural y de difusin y
de acceso pblico. Por tanto, esto nos permite
afirmar que tanto los ciudadanos en general, los
particulares, como las administraciones, pueden
todos ellos crear museos. De esa manera nos
encontramos con museos creados por personas,
ciudadanos particulares, y tambin creados por
todo tipo de personas jurdicas, de personas
morales, de entidades. Y as podemos encontrar
museos cuyos titulares son particulares y stos
a su vez clasificados en los dos tipos de entida-
des particulares que existen, entidades lucrativas
o entidades no lucrativas.
Existen museos creados por entidades lucra-
tivas, por entidades mercantiles y de las que son
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Museo
X Jornadas de Museologa
titulares esas entidades. A pesar de que en la
definicin de museo normalmente se est reco-
giendo una de las notas que incorpora el con-
cepto del ICOM que es su carcter no lucrativo,
existen, desde luego, museos que son creados y
gestionados por entidades mercantiles, con un
fin de lucro. Existen mltiples ejemplos, podra-
mos hablar del Museo de Arte Contemporneo
de Unin FENOSA, del Museo de Cementos
Rezola en San Sebastin, el Museo del Gas de
Barcelona. Todos estos son museos que depen-
den de entidades mercantiles, pertenecen a
sociedades annimas.
Por otra parte, existen museos pertenecien-
tes a personas particulares de carcter no lucra-
tivo tanto de asociaciones como de fundaciones.
Por tanto, ambas pueden crear museos y ser titu-
lares o propietarias de ellos.
Adems, podemos ver que tambin pueden
promover o crear museos en el derecho espa-
ol todo tipo de entidades pblicas, entendien-
do por entidades pblicas tanto las
administraciones territoriales como las admi-
nistraciones institucionales o las llamadas admi-
nistraciones mediales. Por consiguiente,
encontramos museos creados por este tipo de
entidades en todos lo casos. Hay museos crea-
dos por administraciones territoriales en todos
sus niveles, esto es por el Estado, como admi-
nistracin territorial con mbito de actuacin en
todo el territorio espaol, por las comunidades
autnomas o por las administraciones locales.
Todas ellas pueden ser titulares o pueden crear
museos. Dentro de cada una de ellas pueden, a
su vez, crear museos las distintas entidades que
forman parte de su administracin de su sector
pblico. Dentro del Estado nos encontramos con
25
que hay museos creados por la Administracin
General del Estado, por los departamentos, por
los ministerios. Nos encontramos tambin con
museos creados o gestionados por sus organis-
mos autnomos. Tenemos tambin museos cre-
ados o de los que son titulares las entidades
pblicas o empresariales, como puede ser el caso
de Correos u otras entidades que tienen unos
fines concretos pero, adems, han creado un
museo, la Fbrica Nacional de moneda y Timbre,
hay una serie de entidades que crean museos en
su seno. Tambin encontraremos museos perte-
necientes o gestionados por otros organismos
pblicos especiales, con un estatuto especial,
como es el caso del Museo del Prado.
Adems de estas entidades de derecho pbli-
co dentro del sector pblico estatal, se encuen-
tran las llamadas fundaciones pblicas o
fundaciones del sector pblico y las sociedades
mercantiles pertenecientes al Estado, cuyo capi-
tal pertenece al Estado.Y tambin stas, en algu-
nas ocasiones, estn creando museos. Por tanto,
en todos los niveles de las administraciones
territoriales, en el nivel estatal, en el nivel de las
Comunidades Autnomas que reproduce este
esquema o en el nivel de la administracin local,
nos encontraremos con museos promovidos o
creados desde la Administracin.
Lo mismo ocurre desde las administraciones
institucionales, como es el caso de las universi-
dades, donde encontraremos mltiples manifes-
taciones de museos de esa titularidad. Tambin
ocurre lo propio, con las llamadas administracio-
nes mediales, que son esas administraciones que
se crean para facilitar o posibilitar el funciona-
miento de determinados rganos previstos en la
Constitucin. Tenemos, por ejemplo, el caso del
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Museo
Modelos de los museos. Panorama legal
Patrimonio Nacional que tiene a su vez una orga-
nizacin instrumental vinculada al Ministerio de
la Presidencia y de la cual dependen tambin
unos museos, los museos de las colecciones rea-
les. No hay noticia, pero podra haberla cualquier
da, de un museo creado por el Consejo General
del Poder Judicial, que tambin tiene este carc-
ter de administracin medial, pero podra existir,
no hay nada, en principio, que lo impida, puesto
que el Poder Judicial tiene esa condicin de
poder pblico que le permite actuar en materia
de patrimonio cultural.
Existen, por ejemplo, museos dependientes de
otro tipo de administracin medial como son las
administraciones que gestionan internamente las
asambleas legislativas de las comunidades aut-
nomas. Existe alguna comunidad autnoma que
ha creado un museo de la comunidad autnoma
dependiente de su asamblea legislativa, de sus
Cortes. Y estas administraciones al servicio de la
asamblea legislativa pueden hacer esto sobre la
base de ese ttulo general de actuacin que tie-
nen todos los poderes pblicos.
Esto por lo que se refiere a quines pueden
crear o quines pueden ser titulares de un museo.
Esos titulares de un museo que, como hemos
visto, pueden ser todo tipo de entidades pblicas
o privadas, pueden gestionar sus museos directa-
mente o a travs de otra entidad creada para
ello o contratada para que se encargue de ges-
tionarlos.
Los museos de titularidad pblica pueden ser-
virse para esto de todas las formas de organi-
zacin previstas para los servicios pblicos. Los
museos pblicos, en el ordenamiento jurdico
espaol, estn considerados como servicios
pblicos. Esto se observa de manera expresa en
26
el Texto Refundido de la Normativa de Rgimen
Local, que es un real decreto legislativo de 1986,
que considera los bienes de los museos como
bienes incluidos al servicio de los fines pblicos
de responsabilidad de las entidades locales. Por
tanto, el museo, dentro del mbito local, tiene la
consideracin de un servicio pblico de manera
expresa. Y en el resto de las administraciones
pblicas, los museos pueden ser considerados
tambin como servicios pblicos porque encajan
dentro del concepto de servicio pblico que se
establece en el Texto Refundido de la Ley de
Contratos de las Administraciones Pblicas, con-
cretamente en su artculo 155.
Este carcter de servicio pblico es impor-
tante porque no se califica la actividad, en prin-
cipio, como una actividad econmica sino como
un servicio pblico en general, lo que engarza
con esa idea de institucin y no de estableci-
miento que antes veamos.
El carcter de servicio pblico, por tanto, nos
lleva a examinar las distintas formas en que, con
arreglo a nuestra legislacin, ste puede organi-
zarse. Para la organizacin de los servicios pbli-
cos, las administraciones tienen la llamada
potestad de autoorganizacin. Esto les permite
dotarse de la organizacin que ellas consideren
ms adecuada para prestar los servicios de su
competencia. Hay una norma habilitante para
crear museos, hemos visto que se encontraba en
la Constitucin, y una vez que las administra-
ciones tienen la potestad de crear un museo,
esas administraciones tambin van a tener la
potestad de dotarse de la organizacin que con-
sideren ms apropiada para prestar ese servicio,
para realizar esa actividad. ste es el contenido
de la llamada potestad de autoorganizacin, una
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Museo
X Jornadas de Museologa
potestad muy amplia que permite muy variadas
formas de organizacin. Esas formas de organi-
zacin de la prestacin de servicio pblico las
vamos a dividir, tambin para los museos pbli-
cos, en dos categoras. Los museos pblicos, por
tanto, pueden adoptar dos tipos de modelos.
Modelos de gestin directa o modelos de ges-
tin indirecta.
Los modelos de gestin directa son aquellos
en los que el ente pblico titular del museo pres-
ta la actividad o servicio del museo con sus
propios medios. Mientras que los modelos de
gestin indirecta son aquellos en los que el ente
pblico titular de un museo gestiona ese museo
con los medios de otra persona o entidad dis-
tinta de l.
Los medios de gestin directa en nuestro
ordenamiento estn enunciados en la Ley de
Contratos de las Administraciones Pblicas, con-
cretamente en su artculo 154.Y los reitera para
la administracin local la Ley de Rgimen Local,
que es la Ley 7 de 1985, aunque a estos efec-
tos lo que rige es una reforma que en ella tuvo
lugar en el ao 2003, mediante una Ley de
Modernizacin de la Gestin de los Servicios
Pblicos Locales.
Cules son los modelos de gestin directa
de los museos pblicos en el ordenamiento espa-
ol? Existen seis posibilidades en total. En pri-
mer lugar, la gestin por la propia entidad local
o de la entidad administrativa, a travs de su pro-
pia estructura administrativa. En el caso del
Estado, hablamos de gestin por la propia enti-
dad, cuando los museos dependen directamente
de los ministerios. En el caso de las administra-
ciones de las comunidades autnomas, hablamos
de gestin por la propia entidad cuando esos
27
museos dependen de las consejeras, de los
departamentos de las comunidades autnomas.
En el caso de la administracin local hablamos
de museos gestionados por la propia entidad
cuando esos museos son gestionados desde una
concejala o desde una determinada rea de
actuacin de una diputacin provincial.
Pero esas entidades para gestionar un museo,
o cualquier otro servicio, pueden crear lo que
se llaman personas jurdicas instrumentales, que
estn participadas ntegramente por la entidad
administrativa correspondiente, pero que tienen
una personalidad jurdica distinta, y aqu vienen
las otras cinco posibilidades de gestin directa
de los servicios pblicos.
La primera de ellas sera la gestin a travs
de un organismo autnomo. Los organismos
autnomos pueden ser creados tanto por la
Administracin del Estado como por la adminis-
tracin de las comunidades autnomas o por las
entidades locales. Existen, por tanto, organismos
autnomos estatales, organismos autnomos
autonmicos y organismos autnomos de las
administraciones locales, tanto de las diputacio-
nes como de los ayuntamientos.
En el caso de los organismos autnomos loca-
les, muchas veces los encontramos identificados
bajo el nombre de fundaciones pblicas de ser-
vicios. Hay muchos museos en Espaa que
dependen de este tipo de entidades y en reali-
dad no son fundaciones propiamente dichas sino
que gozan o participan de la naturaleza de los
organismos autnomos. Son, por tanto, entida-
des de derecho pblico, a diferencia de las fun-
daciones, que luego veremos, de derecho
privado.
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Museo
Modelos de los museos. Panorama legal
Por tanto, la primera forma de gestin direc-
ta es la gestin por la propia entidad. En segun-
do lugar estaran los organismos autnomos
creados por una entidad. En tercer lugar, hay que
mencionar, como forma de gestin directa de un
servicio pblico, las entidades pblicas empresa-
riales, que hoy da existen tanto en el nivel esta-
tal, como en el nivel autonmico como en el
nivel local.
El cuarto tipo de modelo de gestin directa
es el de las sociedades mercantiles cuyo capital
pertenezca ntegramente a esos entes pblicos.
Cuando los entes pblicos crean o adquieren una
sociedad mercantil y adquieren su capital al
100%, nos encontramos ante una forma de ges-
tin que el ordenamiento considera de gestin
directa. Considera ese ente que est actuando a
travs de la sociedad que ha adquirido.
Existen tambin otros organismos pblicos,
sirvan como ejemplo el Museo del Prado o el
Instituto Valenciano de Arte Moderno, que, sin
tener la condicin de organismos autnomos ni
de entidades pblicas empresariales, s tienen la
condicin de organismos pblicos; en el caso del
Prado, regulados en una disposicin adicional de
la Ley de Organizacin y Funcionamiento de la
Administracin General del Estado, concreta-
mente en su disposicin adicional dcima. Y esa
es la quinta de las formas o de las modalidades
de gestin directa que pueden adoptar los ser-
vicios pblicos.
Por ltimo, recientemente se ha creado un
nuevo tipo de organismo en el sector pblico
que son las llamadas agencias estatales para la
mejora de los servicios pblicos, que se han
creado hace unos meses a travs de la Ley de
18 de julio de 2006. En ella no se prev, de
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momento, que ningn museo vaya a adoptar esa
forma jurdica, pero en el futuro podra ocurrir.
Por otra parte, conviene resear que en esta ley
est previsto que un organismo autnomo como
es el INAEM (Instituto Nacional de las Artes
Escnicas y de la Msica), adopte la forma de
agencia estatal para la mejora de los servicios
pblicos, y hay que tener en cuenta que el
INAEM es responsable de la gestin de un
museo, el Museo Nacional del Teatro de Almagro.
Por tanto, este museo va a ser gestionado a par-
tir de ahora desde una entidad que tendr esta
consideracin de agencia estatal.
Resumiendo, los posibles modelos de gestin
directa son seis: la gestin directa desde los
departamentos de la administracin, los organis-
mos autnomos desde las entidades pblicas
empresariales, las sociedades mercantiles o los
organismos pblicos con estatuto especial, o
finalmente las agencias estatales.
En funcin de las caractersticas del rgimen
jurdico de estas entidades que actan en rgi-
men de gestin directa, tambin se deben agru-
par en dos clases, por una parte, los museos
gestionados desde la propia administracin, los
organismos autnomos y los organismos pbli-
cos con estatuto especial, que tienen un funcio-
namiento en rgimen de derecho pblico. Por
otra, las sociedades mercantiles adquiridas por
el Estado o creadas por el Estado y participadas
al 100%, con un rgimen de funcionamiento que
se considera de derecho privado aunque deba
observar determinados principios de actuacin
de los que impone la Constitucin a las admi-
nistraciones pblicas. Concretamente la jurispru-
dencia establece que esas sociedades mercantiles
100% participadas por el Estado, deben de res-
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Museo
X Jornadas de Museologa
petar principios como el principio de igualdad
en la misma forma que tendra que hacerlo un
organismo pblico o actuar con la objetividad y
bajo los principios de publicidad que tambin se
exigen de los organismos pblicos. Esto ocurre
con las sociedades mercantiles. Tambin se est
exigiendo con un tipo de entidades, las funda-
ciones del sector pblico, que no he menciona-
do entre las entidades que actan bajo el
rgimen de gestin directa, porque no hay una
norma que as lo seale.
Las fundaciones del sector pblico, sobre las
cuales en este momento no hay unanimidad de
si se trata de una forma de actuacin directa o
indirecta de la Administracin, de si se conside-
ran un medio propio de la Administracin o si
se consideran un tercero respecto a ella, son una
frmula de un modelo de gestin de los
museos pblicos que est en gran auge.
Inicialmente exista respecto a ellas un cierto
vaco normativo. Cuando se empieza a crear este
tipo de fundaciones, incluso se dudaba sobre si
las administraciones pblicas podan crear funda-
ciones, porque no haba normas claras que dije-
ran que una administracin pudiera crear una
fundacin salvo en el caso de disposiciones tes-
tamentarias expresas, con arreglo a las cuales
existan antiguamente algunas fundaciones
creadas antes del ao 1994; ao en el que se
publica la Ley 30/1994 en la que se reconoce por
primera vez de forma expresa a las administra-
ciones pblicas la capacidad de crear fundaciones
de derecho privado. A partir de este momento
es cuando empiezan a proliferar las fundaciones
para la prestacin de servicios pblicos, y en
especial para la prestacin de servicios pblicos
culturales, como es el caso de los museos.
29
El vaco normativo existente hizo que duran-
te un tiempo no hubiera un marco jurdico de
actuacin claro para las fundaciones creadas
desde la Administracin. No obstante, a partir
del ao 1998, en que el Estado modifica la Ley
General Presupuestaria, se empieza a limitar la
libertad de actuacin que hasta ese momento se
poda atribuir a estas entidades. En el ao 1998
a travs de la Ley de Medidas Financieras de
Acompaamiento de los Presupuestos Generales
del Estado, se modifica la Ley General
Presupuestaria y se incluye en el sector pblico
estatal las llamadas fundaciones del sector pbli-
co. Concretamente hoy da hay una serie de fun-
daciones del Estado que gestionan museos, como
puede ser el caso de la Fundacin Almadn
Francisco Javier Villegas que gestiona el Museo
del Mercurio en Almadn, la Fundacin del
Centro Nacional del Vidrio, la Fundacin
Coleccin Thyssen Bornemisza, la Fundacin de
los Ferrocarriles Espaoles que gestiona el
Museo Ferroviario, la Fundacin Fbrica Nacional
Moneda y Timbre, que est creada por una enti-
dad pblica empresarial y gestiona el museo de
esta entidad, la Fundacin ICO, que gestiona el
Museo de las colecciones del Instituto de
Crdito Oficial, la Fundacin del Museo Lzaro
Galdiano o la Fundacin del Museo Sorolla.
Todas estas fundaciones son fundaciones per-
tenecientes al sector pblico, cuyos presupues-
tos estn integrados segn dice la Ley General
Presupuestaria en los presupuestos generales del
Estado. En esa fecha, en 1998, adems se esta-
blecen una serie de controles de carcter pre-
supuestario para estas fundaciones del sector
pblico. Esto lo podemos ver en el actual art-
culo 130 de la Ley General Presupuestaria.
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Museo
Modelos de los museos. Panorama legal
Por otra parte, a esta limitacin de las liber-
tades que parecan tener las fundaciones crea-
das desde las administraciones, se aaden con
posterioridad nuevas limitaciones desde otras
leyes estatales. Concretamente, en los artculos
44 al 46 de la Ley de Fundaciones actualmente
vigente, Ley 50 del ao 2002. El artculo 46, esta-
blece una serie de normas para las fundaciones
del sector pblico. Normas que se refieren a su
creacin, que ha de hacerse por acuerdo del
Consejo de Ministros, normas que se refieren a
su personal, que tendr que seleccionarse con
arreglo a los principios de igualdad, mrito y
capacidad, y normas referentes a la contratacin
de servicios o de suministros, bajo los principios
de publicidad, concurrencia y objetividad. Todas
estas normas se dictan en la Ley de Fundaciones
para las fundaciones del sector pblico, con lo
cual se est modalizando su actuacin.
Finalmente, en relacin con estas fundaciones,
la Ley de Contratos de las Administraciones
Pblicas se reforma en el ao 2005 y establece
para ellas, al igual que para las empresas pbli-
cas, que tendrn que contratar tambin bajo los
principios de publicidad, concurrencia y objetivi-
dad, y adems cuando sus contratos superen una
determinada cuanta, 236.000 euros si se trata
de suministros o servicios o seis millones de
euros si se trata de obras, se someten ntegra-
mente a las normas y procedimientos de la Ley
de Contratos que afectan en general a las admi-
nistraciones pblicas.
Por tanto, stas seran las formas de gestin
directa de los museos de titularidad pblica. Por
lo que respecta a la gestin indirecta, sus moda-
lidades se contienen en el artculo 85 de la Ley
de Rgimen Local:
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La concesin, la llamada gestin interesada, el
concierto, y antiguamente el llamado arrenda-
miento, que hoy est derogado, la llamada socie-
dad de economa mixta, los llamados contratos
administrativos especiales, que estn regulados
Contratos de las Administraciones Pblicas, los
llamados servicios pblicos impropios y las con-
cesiones de dominio pblico.
Estas son las formas legalmente previstas, aun-
que no todas se manifiestan en el campo de los
museos. Otras, como el contrato de concesin
de servicios pblicos, aunque es raro que se uti-
lice para la gestin integral de un museo, s que
es frecuentemente utilizada para la gestin de
determinados servicios, como pueden ser una
tienda, una cafetera, un restaurante, etc.
Otra frmula utilizada ha sido el arrenda-
miento, que fue muy frecuente en nuestros tea-
tros, recuperados por el Ministerio de Obras
Pblicas y Urbanismo para volverles a dar un
contenido pblico desde los aos 80, y que esta-
ban arrendados a los particulares que los explo-
taban. Esto impeda seguir una poltica cultural
desde esos teatros por parte de las entidades
titulares. Ocurre tambin en el caso de algn
museo. Concretamente, este rgimen de arren-
damiento lo podemos observar en el Museo
Arqueolgico de Alicante, donde la Diputacin
Provincial de Alicante arrienda el edificio y los
bienes pertenecientes a su coleccin a una enti-
dad que es la Fundacin que lo gestiona. Es el
nico caso que conozco de arrendamiento inte-
gral, pero s que existe algn caso en el que se
arriendan el edificio o la coleccin, un arrenda-
miento parcial.
Otra importante forma de gestin indirecta
es la de los contratos administrativos especiales.
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Museo
X Jornadas de Museologa
Son contratos en rgimen de derecho adminis-
trativo que no responden a una de las categor-
as tasadas establecidas en la Ley de Contratos
de las Administraciones Pblicas, y estn com-
puestos de caracteres de diversas clases de con-
tratos. A esta frmula se acoge el Centro de
Arte Contemporneo de Mlaga, regentado por
una empresa privada a travs de un contrato
administrativo especial.
Las anteriores son las formas principales de
gestin indirecta. Mencionbamos tambin antes,
el llamado servicio pblico de impropio, las con-
cesiones de dominio pblico. Estos son los casos
en los que la Administracin, sin ser titular de
un determinado servicio, consigue un fin de inte-
rs pblico a travs de la actuacin de los par-
ticulares. Y esto, de alguna forma, es lo que pasa
con los llamados sistemas de museos existentes
en las comunidades autnomas, donde se impo-
ne una serie de condiciones a los museos pri-
vados para obtener determinados beneficios o
ayudas de los poderes pblicos; con lo cual, se
est modalizando la actividad de esos museos
privados para que se acomoden a las polticas
pblicas.
Para concluir, conviene apuntar los posibles
modelos de actuacin de los museos de titula-
ridad privada.
Los museos de titularidad privada tambin
pueden gestionarse directa o indirectamente. En
gestin directa, los museos privados, pueden ser
gestionados directamente por su titular, por una
persona fsica. Esta es la forma bsica de gestin
de un museo en el mbito privado; La persona
fsica que es propietaria de una coleccin y de
un edificio, decide crear un museo. Esto es fac-
tible con arreglo a nuestro ordenamiento, pero
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en algunas comunidades est condicionado a una
autorizacin. La caracterstica principal que tie-
nen estos museos gestionados directamente por
una persona fsica es que ella es quien dirige
todo el negocio, toda la actividad, pero tambin
es ella la que recibe o la que se hace cargo de
todos los beneficios y las responsabilidades. El
artculo 1911 del Cdigo Civil, que rige en este
caso, establece una responsabilidad universal por
las deudas o las obligaciones que pudieran con-
traerse en la gestin de estos museos.
Existen en la realidad museos gestionados por
personas fsicas individualmente, y tambin exis-
ten museos gestionados por personas fsicas en
rgimen de cotitularidad. Es lo que llamamos
comunidades de bienes. Estos casos se dan a
veces de una manera voluntaria, pero a veces
tambin de una manera accidental. Una comuni-
dad de propietarios, una cotitularidad se da por
ejemplo cuando varios coherederos suceden a
una persona fsica, y esa persona fsica era titu-
lar de un museo. Mientras la herencia est indi-
visa hay una comunidad de bienes que es titular
de un museo y ese es un modelo posible.
Tambin encontramos modelos gestionados
directamente por una persona jurdica. Aqu vol-
vemos a la distincin de la que hablaba al prin-
cipio. Hay personas jurdicas particulares con fines
de lucro y hay personas jurdicas particulares sin
fines de lucro. Con fines de lucro son, como ya
se ha apuntado, todas las sociedades mercantiles
previstas en nuestro ordenamiento, y hay, por
tanto, museos dependientes de sociedades an-
nimas, Unin FENOSA, etc. Tambin existen
museos dependientes de sociedades limitadas,
sobre todo en Andaluca: el Museo Lara en
Ronda, el Museo del Bandolero. Estos museos
pertenecen a sociedades limitadas y son gestio-
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Museo
Modelos de los museos. Panorama legal

nados por ellas. Existen museos privados parti- frecuente cuando en un museo privado hay un
culares gestionados directamente por entidades empresario que gestiona la cafetera o el res-
no lucrativas, como son las asociaciones o las fun- taurante.
daciones. La Ley de Asociaciones actualmente
vigente, del ao 2002, permite a las asociaciones
gestionar actividades incluso de carcter econ-
mico y, por supuesto, actividades de inters gene-
ral. Y dentro de este campo podemos incluir los
museos. Tambin los museos pueden ser gestio-
nados por fundaciones de carcter verdadera-
mente privado, no como las pblicas que han de
tener por ley fines de inters general. La Ley de
Fundaciones incluye los fines culturales y, en par-
ticular, los museos, entre los llamados fines de
inters general. Una fundacin, por tanto, puede
dedicarse a ellos.
Por ltimo hay que apuntar que los museos
privados a veces son gestionados indirectamen-
te, a travs de una entidad distinta de su titular,
que, aunque es poco frecuente, en algunas oca-
siones es una empresa de gestin cultural. Hay
veces que gestionan integralmente un museo a
travs de contratos, concretamente a travs del
contrato de arrendamiento de servicios. Y tam-
bin se utilizan para ello los llamados contratos
llave en mano, los contratos de ingeniera, que
se realizan a veces, por los cuales una empresa
se compromete a crear un museo -igual que en
el campo mercantil hay empresas de ingeniera
que crean una determinada planta de produc-
cin- y a ponerlo en marcha y a gestionarlo
durante su fase inicial. Durante ese tiempo nos
encontramos con una empresa privada que ges-
tiona un museo integralmente para otra empre-
sa privada. Ah hay un caso de gestin indirecta.
Y luego encontramos con ms frecuencia la ges-
tin indirecta parcial de determinados servicios
de un museo de titularidad privada. Esto es ms

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