8.

LA COMPLICADA FINANCIACION DEL POSTCONFLICTO

Luego de la firma difinitiva del acuerdo que resulte de las negociaciones del
gobierno colombiano con las FARC-EP, en la fase que se ha denominado de postacuerdo,
se espera que el pas entre en unas dinmicas econmicas, sociales y polticas que
vendrn a alterar el equilibrio de las alianzas polticas y econmicas que caracterizan al
estado colombiano, desde que iniciaron las reformas neoliberales de los 90s, combinadas
con la Constitucin de 1991, una carta de carcter eclctico que por un lado le apunta al
desarrollo del estado social de derecho y por el otro abre el camino para la
implementacin de las reformas derivadas al llamado Consenso de Washington.
Las sucesivas reformas constitucionales realizadas en Colombia, han apuntado a
fortalecer las polticas econmicas ortodoxas caracterizadas por la bsqueda obsesiva del
equilibrio fiscal, la apertura comercial, la reduccin de la inflacin a todo costo y el
desarrollo de una agenda sistemtica de privatizacin del estado colombiano, adems del
establecimiento de un sistema de regulacin que por lo general ha favorecido al sector
privado extranjero y nacional.
Dentro de esa concepcin, las negociaciones en La Habana fueron abordadas
desde el principio, bajo la premisa que el modelo econmico no sufrira cambios,
limitndose a la incorporacin de las FARC-EP como partido, a un proceso poltico de
carcter legal.
Sin embargo, al examinar los puntos acordados, puede concluirse que su
desarrollo implica un compromiso de gasto pblico que pareciera imposible de abordar
desde la ptica de las polticas macroeconmicas de equilibrio fiscal y restriccin
monetaria como las establecidas en la poltica de inflacin objetivo y la regla fiscal,
elevada esta ltima a reforma constitucional.
La dimensin de las tareas planteadas en los acuerdos de la Habana son de una
magnitud tal, que es poco probable que se puedan cumplir dentro de los parmetros del
modelo econmico colombiano vigente.
En efecto, en marco del posconflicto para el cual el Gobierno Nacional debe
orientar sus inversiones en 368 municipios y 15 millones de colombianos, de los cuales
dos tercios corresponde a poblacin rural, las inversiones deben estar acompaadas de
 tres pilares fundamentales los cuales son: Construccin de ciudadana,
Instituciones estatales locales, y Equidad e inclusin. Lo anterior implica llevar la
presencia estatal con todas sus organizaciones e instituciones a la tercera parte de la
poblacin colombiana, hoy excluida de la presencia del Estado, proceso de construccin
que ser difcil y costoso.

El proceso de paz, si bien encuentra al pas en un ambiente econmico complejo,

no debe ser visto meramente como un costo, sino como una inversin que causar
dividendos tanto econmicos como sociales para el pas. Para esto se necesita una poltica
macroeconmica flexible y ms heterodoxa, con el fin de recibir el posconflicto en un
ambiente que permita la generacin de ingresos y de empleo para hacer sostenible el
proceso de paz.

En efecto, la estrategia fiscal del mediano plazo del Gobierno Nacional en

el nivel central, 2014-2026, permite prever un escenario causado por la desaceleracin
econmica debido a la cada de los precios del petrleo y el estancamiento de la
economa mundial, con la excepcin del moderado crecimiento econmico de los Estados
Unidos. Ello exige un fortalecimiento de la gestin tributaria del corto plazo por parte del
gobierno de forma que se combata la evasin y se evite la contractilidad de los ingresos,
para apenas sostener los escenarios institucionales actuales. De esta manera, para el
mediano plazo, sern necesarios ingresos adicionales, por lo que el Gobierno conform
la Comisin de Expertos para la Equidad y Competitividad Tributaria encargados de
establecer la estructura tributaria deseable para tales recursos. No obstante, para el
periodo 2018-2026 se prev una reduccin de ingresos de origen del petrleo y su
agresiva disminucin en el precio del barril. (Ministerio de Hacienda, 2015)

Segn los estimativos ms recientes, el total de las inversiones del postconflicto

alcanzaran los $93 billones de pesos en los prximos 10 aos. Aqu se incluyen el costo
de fortalecer las instituciones mnimas que garanticen justicia y seguridad pblica;
regulacin de la propiedad, uso y explotacin de la tierra; servicio civil, y capacidad
administrativa, financiera y de planeacin local, tributacin local y capacidad fiscal; e
inversiones cuantiosas en salud, educacin, vas, agua, electrificacin, vivienda y
 desarrollo rural. Ello permitira que Colombia podra duplicar su PIB en 8 aos,
por la mejora de su tasa de crecimiento del PIB per cpita. Sin paz, nos tomara 18 aos
lograrlo. (Lopez, 2014)
A pesar de estos estimativos, las limitaciones de semejante esfuerzo de gasto
pblico en materia fiscal se hacen evidentes cuando el Ministerio de Hacienda en la voz
de Mauricio Crdenas en los 40 aos del Consejo Profesional de Economa nos dice que
la verdad es que no hay una cifra, no hay una cifra de cul va a ser el costo del post-
conflicto porque simple y llanamente no se sabe cul va a ser el costo del post-conflicto.
Que el post-conflicto tendramos que financiarlo de una manera que sea consistente,
acorde con la sostenibilidad fiscal, no podemos desordenarnos fiscalmente, tenemos que
lograr armonizar el post-conflicto y armonizar con el buen y sano manejo de nuestras
finanzas. Lo primero que es natural y obvio es que el post conflicto seguramente va a
generar nuevas prioridades dentro de la administracin pblica y dentro de la
asignacin del presupuesto, se invierte ms en las reas del post-conflicto y se in
v reit r
menos en otras reas, entonces repriorizacin de objetivos en el presupuesto, eso libera
unos recursos en unos sectores para aplicarlos a las tareas del post-conflicto

Lo sealado por el Ministro de Hacienda evidentemente revela las limitaciones

legales de la actual poltica fiscal pues la regla de la sostenibilidad fiscal materializada
por la existencia de la Regla Fiscal le limita al Estado colombiano las herramientas para
este esfuerzo extraordinario. De lo anterior surge la duda de en qu medida el pas est
dispuesto a endeudarse con el fin de financiar el necesario proceso de paz? O hasta
donde es sostenible para el gobierno perder la reputacin internacional por nuestro
buen manejo de las finanzas? O ms simple aun, qu tan ms importante es la paz que
las finanzas pblicas controladas que maneja el pas? Queda claro aqu que los procesos
de gasto que implica el postconflicto, presionan la cuadratura del crculo en la cual est
encerrada la poltica fiscal y monetaria colombiana.

Los ahorros del postconflicto

El postconflicto no solo debe verse en la va del gasto, sino que tambin presenta ahorro
en diversos mbitos. Resaltemos dos escenarios claves donde tendremos ahorros
 presupuestales significativos como lo es el gasto militar y el aspecto ambiental.
Para empezar, tenemos el tema ambiental el cual est altamente involucrado con el
conflicto armado, a travs de la deforestacin, contaminacin de las aguas, derrames de
petrleo, desaprovechamiento y disminucin de la productividad de tierras frtiles. Sin
conflicto armado interno, se estara produciendo en 110.000 hectreas de tierra
adicionales, generando cerca de 700.000 toneladas ms de alimentos (Pinilla y Duran,
2013).
Por otro lado, la plantacin de minas anti personas, la siembra de cultivos ilcitos,
la minera ilegal y el abandono de tierras son factores fundamentales que traban el
crecimiento econmico del agro. En un escenario libre de conflicto podramos tener un
ahorro presupuestal grande en la proteccin y restauracin del medio ambiente. As, en
cifras del Departamento Nacional de Planeacin reveladas en el Foro 'Dividendos
Ambientales de la Paz' .tendremos ahorros por "$1,2 billones por costos evitados en
recuperacin de hectreas deforestadas, $262.000 millones por emisiones de CO2,
$96.000 millones por prdida evitada de bosque, $516.000 millones por costos en salud
por el uso del mercurio y $636.000 millones por costos evitados de limpieza, prdida de
petrleo y servicios sistemticos"
En promedio, los municipios en medio del conflicto se deforestan 6,5 hectreas
por cada 1.000 hectreas de bosque, diferencia sustancial con los municipios en los que
no est presente el conflicto, cuya cifras son 2,6 hectreas; es decir, se deforesta casi tres
veces ms en municipios de conflicto. Simon Gaviria afirma que En un escenario
donde la paz ayude a reducir la deforestacin, la contaminacin por mercurio y el
derrame de petrleo, Colombia ahorrara $7,1 billones en daos ambientales por ao. (
Foro 'Dividendos Ambientales de la Paz'. 2016)

Esta suma de 7,1 billones de pesos anuales representa el 1,9% del Producto
Interno Bruto, ahorro no despreciable. A lo anterior, se le debe aadir el apoyo
internacional, el cual es clave para financiar proyectos de ndole ambiental durante el
postconflicto, como el caso de "Visin Amazona" cuya finalidad es mitigar por
completo la deforestacin de aqu a 2020 en el Amazonas; esto con el apoyo de
 Alemania, Noruega y el Reino Unido quien aportara US$100 millones bajo el
compromiso de Colombia de velar por sus bosques.
Siguiendo en la lnea de la estimacin de ahorros presupuestales, nos encontramos
con el rubro del gasto militar, tal vez el ms importante, pues el creciente gasto en
defensa revela cifras preocupantes ya que en dos aos el presupuesto se ha duplicado,
pues el pas pas de invertir $12,6 billones de pesos en gastos de defensa en el 2012 a
$27,7 billones en 2014. Anualmente el PIB agropecuario disminuye 3,1% a causa del
conflicto armado. (Pinilla y Duran, 2013).1
Sin embargo, el panorama en 2015 cambi cuando el gasto en educacin super el
gasto en defensa por primera vez en Colombia, lo cual es indicativo de a qu le est
apostando el gobierno y reordenando las prioridades de la nacin frente un posible cese
de conflicto armado. Si bien el porcentaje del PIB invertido en gasto militar lleg a ser
del 3,5%, un escenario de paz pretende disminuir sustancialmente este rubro, y el hecho
de que la educacin est representando 3,6% del PIB da muestra de la determinacin,
esperanzas y confianza que se tiene en el proceso de paz.
Por otro lado, la evidencia internacional nos muestra una efectiva reduccin del
gasto en defensa despus de firmada la paz, ya que "dos aos antes de finalizar el
conflicto el gobierno salvadoreo, destinaba el 4.2% de su PIB para la seguridad y la
defensa de la nacin, ahora vemos que tras la firma de los acuerdos de paz en 1992 la
tendencia del presupuesto en el postconflicto se ha redujo paulatinamente hasta llegar a
mantenerse en alrededor del 0.1% hasta 2001. Hoy en da El Salvador destina el 1.1% del
PIB para la mantener la paz, la tranquilidad y seguridad pblica de la nacin." (Banco
Mundial, 2014). Del caso de El Salvador hay mucho que aprender y rescatar en su
experiencia postconflicto, si bien el gasto militar ha de disminuir esto no quiere decir que
las fuerzas militares vayan a desaparecer o debilitarse hasta tal punto que perdamos
nuestra capacidad militar, pues el tema del posconflicto es delicado, y debemos
apoyarnos en la historia para no cometer los mismos errores, pues ms all del dinero se

1
Hay que tener claro que al comienzo del postconflicto, el gasto en seguridad no puede reducirse
abruptamente debido a que lo usual es que se dispare la criminalidad comn y grupos criminales intentan
llenar los espacios libres dejados por la guerrilla de las Farc. La experiencia centroamericana as lo
demuestra.
 necesitan otras condiciones para que se pueda implementar la paz de la manera
esperada.
En sntesis, en cuanto a gasto militar, la reduccin del presupuesto debe garantizar
dos cosas: primero que nuestra seguridad pblica no se ver afectada, es decir que la
reduccin presupuestal no reflejar una menor seguridad ciudadana, y segundo, que
estos dineros que se dejen de invertir en defensa se vean reflejados tanto en asuntos de
reparacin de vctimas o de reincorporacin ciudadana, como en educacin e
infraestructura necesaria para contribuir al mximo al postconflicto.

Los Gastos del Postconflicto

Con el fin de examinar los gastos en torno a los puntos del acuerdo es necesario examinar
qu se necesita en cada caso. En primer lugar, tenemos el tema agrario, el cual demanda
una reforma con el fin de mitigar la inequidad y la alta concentracin de la tierra,
garantizando el acceso y uso de la tierra, formalizacin de la propiedad, una frontera
agrcola y la proteccin de zonas de reserva.
La reforma agraria que le har frente al posconflicto est contenida Hacia un
Nuevo campo colombiano: Reforma Rural Integral segn Ministerio de Justicia, (2014).
para lo cual, si bien no existen cifras exactas segn MinHacienda (2012), se ha
estimado entre $25 billones y $40 billones el costo de la Ley de Vctimas y Restitucin de
Tierras (Ley 107 de 2010). Dicho monto ser asumido en 98% por el gobierno central.
Los preliminares y condiciones que la reforma agraria presenta, incluyen
inversiones y proyectos que nunca se haban mencionado para el sector agropecuario,
buscando una transformacin estructural que, de fondo, mejore las condiciones de vida
del sector rural y a dignifique la condicin del campesino. Debe tenerse en cuenta que lo
pactado en el primer punto de la Habana, obliga a compromisos presupuestales aun
mayores para acometer las reformas y el desarrollo de la infraestructura de bienes
pblicos del campo colombiano.
El gobierno se comprometi a trabajar por la erradicacin de la pobreza y la
satisfaccin de las necesidades de los campesinos, esto resumido en cuatro puntos
fundamentales: acceso y uso de la tierra, programas especiales para el desarrollo con
enfoque territorial, planes nacionales sectoriales y sistema especial de seguridad
 alimentaria y nutricional. Lo anterior abarca la creacin de un fondo de tierras
de distribucin gratuita para campesinos que no tengan tierras o no las suficientes, y que
cuenten con sistema de riego, crditos y asistencia tcnica, a su vez la facilidad para
formalizar su situacin laboral y fortalecer mercados regionales y nacionales con el fin de
garantizar la comercializacin de estos bienes. Ello con la finalidad de incorporar las
reas rurales, que se encuentran altamente aisladas y sumergidas en el conflicto, a los
sectores productivos del pas y generar aumentos en el PIB del sector agropecuario
En cuanto a la justicia transicional, sta tiene como pilares fundamentales la
verdad, la justicia y la reparacin integral en cmo atender las reclamaciones de justicia
presentadas por las vctimas, para evitar la vuelta al conflicto y consolidar una paz
verdadera con base en la equidad, el respeto y la inclusin, lo que implica reformas
institucionales.

La evidencia internacional de pases que han incorporado en sus postconflictos

una justicia transicional han mostrado resultados positivos, usando la justicia transicional
se ha logrado reparar a la victimas a travs de la verdad y se ha empleado un mnimo de
justicia con el fin de castigar en la cuanta necesaria los crmenes. La implementacin de
estos tribunales y numerosos jueces, ser una carga presupuestal adicional al
desfinanciado sistema judicial colombiano.
Por otro lado, existen costos vinculados a la seguridad para los ex combatientes,
variable delicada en las zonas de concentracin. Sin embargo, ms all de los costos
inmediatos, es fundamental que exista seguridad para las personas que se desmovilicen e
inicien su proceso jurdico y social de reintegracin. Tras tanto tiempo de negociaciones
es el pre requisito ms importante para las FARC-EP, quien cuenta con unos 8100
hombres2. Al momento de dejar las armas, los guerrilleros pasan a ser responsabilidad del
gobierno nacional, quien debe velar para que la justicia no s de por cuenta propia de los
ciudadanos ni de bandas criminales.
La entidad principal encargada de este tema es la Agencia Colombiana de
Reintegracin. Segn dicha agencia desde 2006 han sido invertido $ 670 millones de

2
Es posible que este nmero se ample por la incorporacin de las milicias urbanas.
 dlares para la reintegracin de desmovilizados de grupos a margen de la ley,
alegndose que estas inversiones han generado resultados positivos. Alejandro Eder
Garcs, director general de la Agencia Colombiana de Reintegracin (ACR), dice la
entidad est preparada para asumir los retos que se deriven de las negociaciones de paz
que se adelantan en La Habana, Cuba. (Garces, 2016).
La ARC da ejemplo del carcter institucional desde la esfera del Estado, que se ha
de tener con el fin de enfrentar el posconflicto, pues en este caso con todo lo que tiene
que ver con reinsercin de desmovilizados y de su seguridad, ello exige organizaciones
pblicas modernas que no teman al cambio y estn dispuestas a ajustarse a las
necesidades que demande el postconflicto.
Luego de abordar la seguridad necesaria para los excombatientes es pertinente
hablar de los costos globales de reinsercin de los futuros exguerrilleros, la cual implica
pasar por un proceso que dura en promedio seis aos por cada individuo. Durante ese
tiempo reciben atencin sicosocial, formacin acadmica, formacin para el trabajo, y
deben tambin cumplir con requisitos de carcter social.
La literatura existente habla sobre la reinsercin histrica de desmovilizados en el
pas, aunque no se cuenta an con la informacin suficiente para saber si el proceso se
seguir dando como en los ltimos 11 aos donde se han desmovilizados cerca de 55.000
personas de los cuales 17.000 son combatientes de las FARC-EP o si en el marco de la
justicia transicional existirn diferentes canales para la reinsercin a la sociedad.

Estos procesos de reintegracin le cuestan al pas cerca de $5 millones de pesos

anuales por persona y se brinda un proceso integral de acompaamiento a la misma, lo
cual contrasta con un proceso normal en el que la persona va a la crcel, pues la ltima le
cuesta al pas entre $12 y $14 millones por ao y la tasa de reincidencia criminal se
remonta al 76%. En este contexto es necesario saber que los excombatientes no reciben
un salario de parte del Estado, se da un apoyo econmico que no supera los $480.000
mensuales el cual depende de la fase del proceso en que estn y este solo es entregado
despus de la verificacin de su proceso de reintegracin con lo que se quiere sea una
incursin sostenible e integral a la vida econmica y social.
 El promedio mensual de desmovilizados de los 33.000 que hoy trabajan
en la legalidad, sector formal e informal, es de 25.000 personas, un poco menos de 7.000
en el sector formal y el resto en el sector informal gracias a la operacin de la ACR que
cuesta cerca de $32.000 millones al ao la cual no incluye el subsidio mensual que recibe
cada desmovilizado. Segn proyecciones de la ACR, si todas las FARC-EP se
desmovilizan y quieren re incursionar a la vida civil, sus costos de funcionamiento
podran incrementarse en unos $164.000 millones anuales, suma que es manejable.
En general los costos de reinsercin de las FARC-EP a la sociedad civil llegan a
ser entre $1,8 billones y 2,7 billones de pesos (a precios constantes de 2013) segn la
Contralora General de la Repblica, lo cual si bien puede verse como una cifra
elevada, es necesario reflexionar sobre los costos de combatir estos guerrilleros
versus el costo de incorporarlos a la sociedad. Los dividendos y beneficios de
invertir en estos desmovilizados se esperan ser ms grandes que el gasto en defensa.
Por otro lado, existen costos relacionados con mejorar el sistema democrtico
y la transparencia, componente indispensable para afrontar el postconflicto,
tenemos que el 60 o el 70% de los acuerdos de paz firmados en el siglo XX decayeron
por una mala implementacin de las polticas acordadas, por falta de institucionalidad. El
pas debe ser capaz de cumplir todo lo pactado con el fin de hacer sostenible y real la paz,
ya que, para manejar los problemas del agro, la reparacin de vctimas y reintegracin de
los movilizados es necesaria la solidez y transparencia institucional de todas las entidades
nacionales. Al haber nuevas fuerzas polticas de oposicin, la veedura sobre la
eficiencia del gasto pblico y la corrupcin, puede permitir ingentes ahorros pblicos que
pueden representar el 4% de participacin del PIB, segn estimacin de la Sociedad
Colombiana de Economistas (SCE) (ver http://www.urnadecristal.gov.co/gestion-
gobierno/cuanto-le-cuesta-corrupcion-al-pais).
BIBLIOGRAFIA

- Salamanca, Rojas, Hernandez. Crecimiento econmico y conflicto armado en

Colombia.2013

- Navarro, Observatorio de Construccin de Paz de la Universidad Jorge Tadeo

Lozano. 2013

- Valero, LOS COSTOS DEL POSTCONFLICTO EN COLOMBIA. UNA

VISIN PROSPECTIVA A PARTIR DE LOS CAMPOS DE LA SEGURIDAD
HUMANA Y SUS TENDENCIAS, 2015

- Ministerio de Hacienda, Marco Fiscal de Mediano Plazo. 2015

- Lopez. Colombia debe invertir $93 billones en el postconflicto | Claudia Lpez.

[online] [(2016)

- El PNUD en Colombia. El Gobierno de Colombia y las Naciones Unidas lanzan

fondo para estabilizacin y construccin de paz en el posconflicto. [online]
(2016).

- Ministerio de Justicia. informe conjunto de la mesa de negociacion habana. 2014

- Garces. Van invertidos $1,3 billones en los reinsertados: ACR. 2016