Estado y Educacin en Amrica Latina a partir de su independencia

(siglos XIX y XX)

Gabriela Ossenbach Sauter.

En: Revista Iberoamericana de Educacin. Nro. 1 - Estado y Educacin. 1993

Sntesis:
El modelo de Estado que surge en Iberoamrica tras el acceso a la
independencia, asume pronto las competencias educativas, en detrimento de la
Iglesia. Desde esta plataforma, la sociedad se seculariza, se afirma el concepto
de nacin y aparece una clase media que encuentra en la educacin un factor
de ascenso social. Al mismo tiempo, aunque indirectamente, tambin contribuye
al progreso econmico, a medida que se inician los procesos de
industrializacin y diversificacin productiva. Sin embargo, segn la autora, en
el momento presente la educacin pblica sufre un progresivo deterioro como
consecuencia de la crisis econmica. Esta circunstancia genera problemas de
integracin poltica y social, retroceso de las clases medias y falta de
cualificacin de la fuerza de trabajo, que lastra las posibilidades de desarrollo
econmico.

1. El transplante del concepto europeo de "Estado liberal" a Iberoamrica

a principios del siglo XIX

A finales del siglo XVIII se produjo en Europa una ruptura del llamado "Antiguo
Rgimen", la cual otorg a la sociedad su emancipacin respecto del estado
absolutista y fij lmites a la accin del Estado. Por otra parte, el Estado, que
desde el siglo XVII haba procurado fundamentarse sobre criterios racionales y
no teolgicos, empez a garantizar la libertad religiosa e impuso a la Iglesia su
definicin como asociacin social separada del Estado y en ningn caso
investida de atribuciones generales para la sociedad. Con esta ruptura fue la
burguesa (opuesta a los privilegios de la aristocracia y el clero) la clase social
que accedi al poder. El nuevo Estado liberal se erigi sobre sociedades
definidas como naciones. Este concepto de nacin que empez a utilizarse a
partir de ahora alude a ciertos elementos comunes de la sociedad, tales como
la comunidad territorial, de lengua y de cultura, pero no se defini su carcter
clasista, sino que se concibi en principio como una unidad indivisible integrada
por una suma de individualidades de carcter homogneo e igualitario.

A pesar de que el liberalismo europeo en boga a principios del siglo XIX procur
que el Estado se abstuviera de intervenir en los asuntos sociales, desde un
principio las necesidades de construccin nacional propiciaron una serie de
medidas estatales, entre ellas las medidas de poltica educativa, a las que se
asign un papel integrador. Igualmente se llevaron a cabo diversas polticas
sectoriales destinadas a mejorar las condiciones de vida de la sociedad o para
el fomento y defensa de ciertas actividades econmicas, sobre todo en aquellos
pases de mayor retraso industrial.

El pensamiento socialista critic muy pronto este concepto de Estado liberal, al

que defini como instrumento de la clase dominante para ejercer un poder
sobre las dems clases sociales. No obstante, la perspectiva socialdemcrata
concedi al Estado cierta capacidad para conseguir constantes mejoras para
las clases trabajadoras. Por su parte, el pensamiento neomarxista iniciado ya
en el siglo XX a partir de Gramsci, concedi al Estado la posibilidad de
representar intereses nacionales y cohesionar a distintos grupos sociales en
torno a un proyecto poltico.

Desde todas estas perspectivas, la funcin que el Estado cumple en el campo

de la educacin tiene un significado muy importante. A la educacin se le
atribuyen funciones tales como las de integracin de los distintos grupos
sociales, culturales y tnicos, la creacin de una identidad nacional y la
legitimacin del poder del Estado. Se trata, en definitiva, de conseguir el
consenso, de manera que el Estado no se reduzca a ser un aparato de mando
e incluso de represin, sino que, mediante una compleja red de funciones que
llevan a efecto la direccin cultural e ideolgica de la sociedad, consiga el
consenso entre los diversos sectores de la sociedad. La educacin adquiere en
ese sentido una significacin relevante, dado su carcter de rgano ptimo para
la generacin del consenso. Junto a ello, los procesos de secularizacin del
Estado, que se discutieron ardientemente en relacin a la escuela laica y los
problema de la libertad de enseanza, forman tambin parte de esta lucha
hacia el consenso. El Estado como representante de lo general rompe el
monopolio ejercido por la Iglesia en materia educativa. La secularizacin de la
poltica se presenta como requisito para una nacin unitaria y un poder estatal
indiscutido.

Adems de estas funciones ms estrictamente polticas, el Estado busca

tambin a travs de la educacin facilitar la movilidad social y formar
adecuadamente a los ciudadanos para realizar un trabajo dentro de la
estructura productiva de la sociedad, ya sea en la industria, la agricultura, el
comercio, las profesiones liberales o los propios cuadros burocrticos que
sostienen al Estado. Estas funciones de tipo social y econmico fueron
adquiriendo mayor relevancia segn avanz el proceso de industrializacin a lo
largo del siglo XIX y conforme la sociedad se fue complejizando. En un
principio, cuando se gestaron los sistemas educativos nacionales, el nuevo
Estado constitucional tena como fundamento la creencia en que todos los
hombres, independientemente de su proveniencia, eran capaces de un mismo
desarrollo de la razn y, por tanto, deban considerarse jurdicamente iguales en
lo poltico. La educacin nacional fue as un componente necesario del nuevo
orden poltico. Como hemos dicho, los grupos sociales an no se definan en
sentido estricto como clases, y por ello la escuela, con su proyecto social y
moral universal, ocup una posicin eminentemente simblica: se dedic a
jugar el papel de factor de unificacin moral y de centro de irradiacin de la
conciliacin nacional.

Hacemos estas consideraciones sobre el origen del Estado nacional en Europa

y sus atribuciones en el terreno de la educacin, pues es necesario tenerlas
presentes para comprender adecuadamente la especificidad de este mismo
fenmeno en Iberoamrica. El nuevo concepto de Estado liberal o nacional se
extendi, a causa de la generalizada influencia de los textos constitucionales
europeos, en otros contextos como el iberoamericano. Estos conceptos fueron
adoptados para la organizacin de los nuevos Estados que surgieron a partir de
la Independencia, pero su adopcin se hizo sobre unos contextos
sensiblemente distintos a los que en Europa haban conducido a la
configuracin de la nueva organizacin social y poltica. Los nuevos Estados
americanos iniciaban procesos muy acelerados de modernizacin, en los que el
Estado adquiri un protagonismo muy destacado que pareca ser la nica
posibilidad de crear un orden nuevo. Si en Europa el liberalismo proclam en
muchos sectores la necesidad de que el Estado se abstuviera de intervenir en
la sociedad, en Iberoamrica el factor poltico tuvo un peso ms significativo
que en otras regiones, porque aqu la consolidacin del Estado constitua un
prerrequisito esencial. La intervencin del Estado no se limit nicamente a
medidas de fomento econmico, sino que fue primordialmente una bsqueda de
unidad nacional y homogeneidad del espacio econmico acotado
nacionalmente. Estas tareas polticas deba asumirlas de forma prioritaria el
emergente Estado latinoamericano, a diferencia del Estado en los pases ms
avanzados de Europa, en los cuales el Estado liberal se consolid en el
momento en que la burguesa se afianz como fuerza social dominante y en
sociedades que haban adquirido ya una mayor cohesin nacional y una
articulacin econmica.

Con frecuencia se ha olvidado en el estudio de la historia de Iberoamrica del

siglo XIX tomar en consideracin estos factores polticos que posibilitaron la
organizacin de los nuevos Estados nacionales. Se ha buscado ms bien la
explicacin del desarrollo histrico nicamente en la dependencia econmica de
los pases iberoamericanos respecto de los mercados de los pases
industrializados de Europa en calidad de abastecedores de materias primas.
Estas relaciones econmicas posibilitaron efectivamente una favorable
coyuntura econmica que permiti el desarrollo y las posibilidades de
emprender procesos de modernizacin. Pero la existencia de este mercado
mundial en el que Iberoamrica se insert facilit no tanto la generalizacin de
las formas productivas del capitalismo como la repeticin de sus formas
polticas, es decir, la generalizacin de la forma nacional-estatal, que, segn E.
Torres Rivas, se implanta como experiencia exitosa por parte de los pueblos
atrasados cuando existen algunas condiciones para que el traslado tenga
alguna viabilidad histrica y aun antes de que su burguesa acabe de formarse
nacionalmente. El anlisis de la dependencia econmica no debe dejar de
explicar cmo, internamente, la vinculacin con el exterior se haca posible. La
dinmica de las sociedades dependientes se encuentra en las relaciones de
grupos y clases que luchan por el poder. Es preciso, definitivamente, segn ha
insistido E. Faletto, matizar explicaciones puramente externas del desarrollo de
la historia de las sociedades dependientes como las latinoamericanas,
intentando ligar lo externo y lo interno y precisando el significado nacional de las
polticas estatales (entre ellas la poltica educativa).

S. Zermeo ha explicado cmo en los pases europeos (pases de desarrollo

originario) fueron menores las funciones emergentes del Estado, pues la
dinmica social y la economa pudieron desenvolverse por s mismas,
relativamente hablando, sin exigir durante un largusimo perodo una
intervencin extraordinaria del actor estatal. Se trat de sociedades en las que
un agente nacional, la burguesa, actu como fuerza dirigente del desarrollo. En
el capitalismo tardo que se desenvuelve en Amrica Latina, por el contrario,
slo desde la esfera estatal pareca posible cohesionar los profundos
desgarramientos del tejido social. Desde el inicio del perodo independiente se
debi encarar el fenmeno de la coexistencia de varias sociedades en el interior
de un pas, y ante tal fragmentacin y disgregacin socioeconmica el Estado
deba asegurar no slo la unidad territorial-administrativa, sino procurar
igualmente la dinmica econmica, la representacin poltica y el "cemento"
ideolgico que vincula y reune las fuerzas centrfugas.

Este protagonismo del Estado, sin embargo, no se puede deducir exclusiva y

simplemente de la nueva coyuntura poltica independiente ni de la incorporacin
de Amrica Latina al capitalismo internacional en el siglo XIX. Razones
histricas de ms larga tradicin o duracin contribuyeron sin lugar a dudas a
afianzar el protagonismo del Estado en esta regin. Segn ha sealado C.
Vliz, las sociedades iberoamericanas tenan una tradicin colonial burocrtica
de racionalizacin y una cultura urbana preindustriales, dentro de las cuales se
haba desarrollado un vasto sector terciario ntimamente relacionado con las
instituciones y hbitos burocrticos.

2. El proceso de consolidacin del "Estado oligrquico" en Iberoamrica

2.1. Configuracin histrica del Estado oligrquico y su conceptualizacin

A partir de 1850 aproximadamente empieza a percibirse en Hispanoamrica

una paulatina reabsorcin de las contradicciones desencadenadas a partir de la
Independencia. Es, como seala M. Carmagnani, "la fase inicial de la
hegemona oligrquica, es decir, de una clase cuyos orgenes son coloniales,
que basa su poder en el control de los factores productivos y que utiliza
directamente el poder poltico para aumentar su dominacin sobre las restantes
capas sociales". Ya hacia 1880 estos grupos dominantes han consolidado su
posicin apoyados por los beneficios del comercio exterior y por la fuerza que
han adquirido las inversiones extranjeras, inglesas sobre todo.

Despus de la Independencia en la mayora de los pases iberoamericanos el

nuevo poder poltico naci casi exclusivamente del poder militar. La primera
mitad del siglo XIX fue un perodo de gran inestabilidad y de desintegracin
social, geogrfica y poltica. La lucha por la estabilidad fue por todas partes una
lucha entre intereses locales, muchos de ellos viejos intereses coloniales que
lograron imponerse a travs del mismo movimiento de Independencia. Para la
consolidacin de los Estados nacionales la mayora de los pases
latinoamericanos debi esperar a que en su seno se desarrollaran y
fortalecieran grupos de intereses lo suficientemente amplios, complejos y
emprendedores como para que se convirtieran en factores de unificacin
nacional e impusieran esos intereses a los dems grupos sociales; en otros
trminos, era indispensable que en cada mbito nacional el desarrollo
econmico procurara las condiciones para la formacin de los sistemas
nacionales de clases, por lo menos lo bastante como para dar sustento real a
un verdadero sistema poltico nacional. Este proceso se llev a cabo mediante
luchas que fueron delineando los mercados nacionales, as como los lmites
territoriales donde se afirm la legitimidad del nuevo orden poltico. En este
sentido, la organizacin de una administracin y de un ejrcito nacional, no local
o caudillesco, fue decisiva para estructurar el aparato estatal y permitir la
transformacin de un poder de facto en una dominacin de jure. El fundamento
econmico de tal proceso, ya que el componente idealista y nacionalista de la
Independencia se haba mostrado insuficiente para el logro de la estabilidad,
fue constituido por las oportunidades ofrecidas por el mercado internacional,
que dio pie a alianzas de intereses en torno a la produccin y circulacin de
mercancias para la exportacin. Estas oportunidades, sin embargo, no
coincidieron temporalmente en todos los pases, debido a que el inters por los
diversos recursos naturales americanos no fue simultneo en los pases
importadores europeos.

Amrica Latina permaneci anclada en la exportacin de sus productos agrarios

y mineros y en la importacin de productos industriales europeos, con balanza
comercial favorable, pero con unas constantes necesidades de capital para
mejorar la explotacin, transporte y comercializacin de sus productos (bancos,
ferrocarriles, puertos, innovaciones tcnicas, etc.). Todas estas innovaciones no
se introdujeron por medio de una autofinanciacin de los grupos econmicos
nacionales, sino prioritariamente por la inversin directa de capitales extranjeros
o mediante emprstitos contratados por el Estado. Los capitales nacionales se
dirigieron ms a la adquisicin de tierra y propiedades urbanas, mientras que la
importacin de objetos de consumo europeos no favoreci la creacin de
industrias autctonas. Por el contrario, las lites nacionales adoptaron hbitos
de consumo y formas de vida urbana europeas, que pudieron ser financiadas
por la bonanza de las exportaciones. La coyuntura econmica es
excepcionalmente favorable para los grupos hegemnicos vinculados a la
exportacin durante el ltimo cuarto del pasado siglo.

Hacia mediados del siglo XIX el Estado nacional fue considerado por los
sectores dominantes como la nica institucin capaz de movilizar recursos y
crear condiciones para superar el desorden y el retraso imperantes. Esta
prioridad atribuida a la creacin del Estado obligaba, por una parte, a la
mencionada constitucin de ejrcitos nacionales frente a la influencia de los
caudillos locales, as como a la consolidacin de los lmites territoriales y, por
otra parte, a la exclusin de las masas populares de las decisiones polticas. El
instrumento jurdico encargado de dar una configuracin a esta organizacin
que se persegua fue la Constitucin. La lucha de intereses y la indefinicin en
la formacin de los grupos hegemnicos produjo una verdadera avalancha de
Constituciones que deban conseguir el ansiado equilibrio. Adems, se llev a
cabo un gran esfuerzo de codificacin en todos los pases latinoamericanos,
que se tradujo en nuevos cdigos civiles, penales, comerciales, mineros,
etctera, que representan una innovacin substancial, ya que tras la
independencia haba continuado estando en vigor el sistema jurdico de las
potencia colonizadoras.

El modelo de Estado que se organiza en Amrica Latina, por los fenmenos

que hemos sealado y a diferencia del Estado liberal-nacional europeo, se
define como "Estado oligrquico", es decir, como una forma de organizacin en
la cual la sociedad poltica en este perodo no transcurri por los cauces
autnticos de la democracia y se caracteriz ms bien por una muy limitada
representatividad poltica y una reducida base social de apoyo. El Estado
oligrquico fue posible gracias a la interdependencia entre los propietarios de la
tierra y la accin de la burguesa urbana, que mantena contactos con el mundo
exterior y busc las posibilidades para la expansin del comercio internacional.
El grupo urbano se fue consolidando y fue creando, mediante la integracin con
los grupos rurales (muchas veces absentistas de sus posesiones), las
condiciones para la estructuracin de un efectivo sistema de poder. Las fuentes
de este poder econmico de la oligarqua, sin embargo, se basaron en la
produccin y exportacin de productos primarios, es decir, se trataba de fuentes
rurales de poder. No obstante, el campesinado fue el elemento social que se
mantuvo ms al margen de la idea nacional y fue la ciudad la que se erigi en
centro y base del Estado nacional.

Este tipo de Estado pudo fortalecerse porque consigui un poder de arbitraje

frente a las distintas facciones de la oligarqua, mediante un rgimen
marcadamente presidencialista. La competencia poltica tena ms bien la
caracterstica de reflejar la lucha fraccional de los diversos grupos oligrquicos.
Al acuerdo entre estos grupos contribuira la neutralizacin de los conflictos que
haban surgido entre la Iglesia y el Estado en las primeras dcadas del perodo
independiente. No obstante, este Estado se eriga sobre hondos desajustes en
la estructura interna de los pases latinoamericanos, por el escaso desarrollo de
los mercados nacionales y por la pervivencia y extensin del latifundio como
base de la produccin. La ausencia de un proceso de formacin de mercados
nacionales contribuy a que el latifundio ocupara el centro de la vida
econmica, y facilit, por consiguiente, la concentracin de los beneficios
originados por la expansin productiva en las manos de las clase propietaria de
las grandes unidades productivas. El Estado oligrquico era ms fcilmente
compatible con el modelo econmico dependiente que un modelo de mercados
nacionales y desarrollo interno, que hubiese exigido una democratizacin ms
profunda.

Despus del largo perodo de inestabilidad que sigui a la Independencia, a

finales del siglo el Estado oligrquico, que as se consolidaba centr su atencin
y sus recursos en el objetivo de "orden", siendo el objetivo del "progreso" su
natural corolario. Por ello, y a pesar de la reducida base social de participacin
y apoyo poltico, los grupos oligrquicos emprendieron medidas sociales
modernizadoras, entre las que se cuenta el desarrollo y fomento de los
sistemas de instruccin pblica nacionales.

2.2. Diferencias en el desarrollo del Estado en los diferentes pases

iberoamericanos

Los fenmenos histricos que venimos describiendo no se produjeron de forma

uniforme en todo el mbito latinoamericano, sino que algunos factores afectaron
de forma distinta a la consolidacin del Estado en cada uno de los pases y
dieron lugar a importantes caractersticas diferenciales, algunas de las cuales
sealaremos a continuacin.

a) S. Zermeo hace una interesante distincin entre aquellos pases que

nacieron realmente en el siglo XIX, es decir, que fueron marcados apenas
perifricamente por la etapa colonial, y los pases portadores de grandes
difracciones sociopolticas desde la poca colonial. En los primeros, que
Zermeo denomina "pases de modernizacin temprana" (Argentina, Uruguay,
Venezuela), se da una mayor integracin sociocultural, mientras que los
segundos se caracterizan por su dbil herencia democrtico-burguesa (Mxico,
Per).

A su vez, en la consolidacin del Estado influyeron otros factores relativos a la

homogeneidad social y cultural, que se concretan por una parte en la
integracin de la poblacin indgena y, por otra, en la asimilacin de los grupos
de inmigrantes europeos que se produjo en algunas sociedades durante la
segunda mitad del siglo XIX (Argentina, Chile y Uruguay, sobre todo). Se trata
de lo que E. Torres Rivas define como diferentes "condiciones nacionalitarias
bsicas". En algunas sociedades iberoamericanas la integracin se vio
obstaculizada por la presencia de poblaciones indgenas, sobre las que se
mantuvieron relaciones de saber colonial que los grupos dominantes fueron
incapaces de transformar. Otros pases, aunque no tuvieron que enfrentar el
problema de la asimilacin de los grupos indgenas, debido a su poltica de
atraccin de inmigrantes europeos hubieron de plantearse tambin respecto a
estos grupos medidas de integracin nacional. Las relaciones con estos grupos
sociales, sin embargo, no fueron de tipo arcaizante como lo fueran respecto de
los grupos indgenas en otros pases, sino que la incorporacin de la
inmigracin fue probablemente causa de una mayor fuerza, homogeneidad e
independencia de las clases medias en los pases receptores, sobre todo en
Argentina y Uruguay.
b) A la homogeneidad sociopoltica y cultural se aade el problema de la
uniformidad del desarrollo econmico y, por tanto, de los grupos hegemnicos.
Esta uniformidad fue ms acusada en los pases de "modernizacin temprana",
donde el crecimiento por las exportaciones fue mucho ms fuerte y dio lugar a
una potente oligarqua nacional. Sin embargo, los niveles de representacin
poltica y el juego de las corrientes ideolgicas fueron mayores, dando pie a una
temprana emergencia de las clases medias. De lo contrario, el consenso
necesit de mayor apoyo poltico y, por tanto, de una mayor presencia del
Estado como agente hegemnico.

Es preciso considerar, adems, la especializacin productiva de las diversas

reas latinoamericanas que se empieza a perfilar hacia 1870 y se consolida a
partir de 1880. As, pueden establecerse tres grupos de pases dedicados
respectivamente a la produccin y exportacin de productos agrcolas de clima
templado (aqu se sitan, por ejemplo, el Uruguay y Argentina), de clima tropical
(Ecuador) y de productos mineros (Chile, Bolivia). La expansin econmica se
dio con mayor intensidad en las reas exportadoras de productos agrcolas de
clima templado, los cuales, por las peculiaridades de su cultivo, propiciaron en
mayor medida la estructuracin de un importante sistema de transportes y la
incorporacin de avances tecnolgicos. Estos factores se desarrollaron menos
en las regiones de agricultura tropical, los cuales, adems, se vieron afectados
por el hecho de que los precios de este tipo de productos permanecieron bajo la
influencia de los reducidos salarios de otras reas coloniales que tambin los
producan.

En los pases productores de minerales, la produccin minera pas en su mayor

parte a manos de compaas extranjeras de gran poder financiero y capacidad
tecnolgica, que constituyeron verdaderas "economas de enclave". Estos
enclaves, que tendieron a comportarse como sistemas econmicos separados
del sistema productivo nacional, se dieron tambin en cierto tipo de
plantaciones explotadas por organizaciones extranjeras, sobre todo de
productos tropicales. Este tipo de economa de enclave se utiliza como criterio
para tipificar a algunos pases frente a aquellos en los cuales se ejerci un
control nacional sobre el sistema productivo y, por tanto, se dieron otros
patrones de integracin social y distintos tipo se movimientos sociales.

c) Podemos establecer tambin diferencias entre algunos pases tomando en

cuenta las dificultades u obstculos que en cada uno tuvo el Estado para ir
afianzndose de forma completa. En un pas con un Estado ms consolidado
las reformas impactan de manera prioritaria el plano de la institucional y no
imponen grandes demandas de represin ni de coaccin por parte del Estado.
La poltica educativa es utilizada en ese caso como mecanismo generador de
consenso y la conformacin de un verdadero sistema educativo se relaciona
ntimamente con el grado de poder poltico y material asumido por el Estado. En
pases como Argentina, Uruguay o Costa Rica la pronta estabilidad del Estado
dio lugar a la creacin de un slido sistema educativo. Por el contrario, en
Estados menos consolidados el proyecto de gestin poltica debi apoyarse
ms en el ejrcito y otros rganos represivos que en la educacin. Este fue el
caso de pases como Guatemala o el Ecuador.

d) Finalmente destacamos, como elemento que caracteriza a determinados

pases iberoamericanos en el siglo XIX, el problema de la influencia de la Iglesia
en la sociedad y el Estado, tema que tendr una decisiva implicacin en la
poltica educativa. En algunas zonas de Amrica Latina la Iglesia mantuvo, a
pesar del empobrecimiento y subordinacin al poder poltico sufrido con la
Independencia, un prestigio popular mucho ms grande y decisivo que en otras.
Esto sucedi sobre todo en Mxico, Guatemala, Colombia y el Ecuador.

La rivalidad entre Iglesia y Estado fue generalizada en todo el mbito

latinoamericano y fue elemento de discordia entre los grupos oligrquicos. No
obstante, estos conflictos no desembocaron en guerras civiles sino en pases
como Mxico y Colombia, donde estas luchas adquirieron adems una
dimensin popular. Podemos observar cmo los enfrentamientos entre la Iglesia
y el Estado son proporcionales al grado de consolidacin adquirido por el
Estado, en la medida en que ste est ya en capacidad de asumir las
principales funciones sociales que ejerca la Iglesia, entre ellas la educacin.
Los enfrentamientos entre los grupos oligrquicos, que se perfilan muy
claramente en torno al tema de las relaciones entre Estado e Iglesia, se
confirmaron como litigios fundamentalmente de ndole ideolgica y, por ello,
susceptibles de desaparecer a medio plazo. Conforme al Estado oligrquico se
fue consolidando con la participacin de los grupos conservadores defensores
de las atribuciones eclesisticas, stos dejaran de representar una oposicin a
ultranza. En pases donde esa consolidacin poltica se consigui muy
tempranamente, como Chile, Uruguay o Argentina, el conflicto entre Iglesia y
Estado no culmin en guerras ni en confiscaciones de bienes eclesisticos.

3. La educacin como poltica modernizadora emprendida por el Estado

en Iberoamrica

A pesar de la profunda inestabilidad poltica que sigui a la Independencia de

Amrica Latina, desde el comienzo de la gestacin de las nuevas repblicas la
educacin pblica fue un campo propicio para las manifestaciones unitarias, y
su implantacin se inici aunque de forma intermitente y poco sistemtica, con
escasos resultados prcticos. La legislacin sobre materia educativa fue muy
abundante e intensa a lo largo de todo el siglo XIX, y el principio del "Estado
docente" se introdujo desde el inicio en las nuevas constituciones polticas. El
Estado se atribuy sin vacilaciones la funcin educadora.

La existencia de aquellos factores prioritarios para la creacin del Estado que

antes hemos analizado, as como la necesidad de conseguir una coyuntura
econmica favorable, retrasaron necesariamente hasta el ltimo cuarto del siglo
XIX el desarrollo de los sistemas educativos ya previstos en las primeras
Constituciones iberoamericanas. La incorporacin de la educacin a la esfera
de la actuacin poltica la convirti sin duda en un elemento integrante del
proceso de consolidacin del Estado y su anlisis contribuye a identificar ciertos
modos especficos del proceso interno de formacin estatal. Lo que nos
interesa destacar es que a pesar de las limitaciones evidentes del llamado
"Estado oligrquico", a finales del siglo XIX la poltica educativa constituy una
medida modernizadora constructiva. Si la integracin nacional no pudo
alcanzarse a travs de la propiedad o del derecho al voto, sensiblemente
recortado para numerosos grupos sociales, la educacin hizo importantes
aportaciones para la construccin de la nacionalidad. Por otra parte, se produjo
cierta democratizacin de la cultura, aunque restringida, si se tiene en cuenta
que la vida cultural en la poca colonial haba sido bastante limitada. Asimismo,
la educacin pblica contribuy decididamente a la secularizacin de la
sociedad. Finalmente, si bien es cierto que las clases sociales inferiores, sobre
todo la gran mayora campesina, se vieron muy escasamente afectadas por las
medidas educativas, el desarrollo educativo tuvo sin embargo importantes
implicaciones en la emergencia y ampliacin de las clases medias.

Como puede observarse, son diversos los aspectos del desarrollo poltico y
social iberoamericano en los cuales el sistema de instruccin pblica tendra
una incidencia destacada. Nos detendremos en el anlisis de tres de esos
aspectos, que creemos son de la mayor relevancia, y analizaremos en lo
posible las transformaciones de estas funciones del sistema educativo a lo largo
del siglo XX.

3.1. La educacin en el proceso de formacin de la nacin

El concepto europeo de Nacin como uno de los ms controvertidos a la hora

de intentar aplicarlo a la realidad de los pases iberoamericanos en el siglo XIX.
Dado que en Amrica Latina la unidad nacional consistira prcticamente solo
en la centralizacin del aparato estatal y en una instancia simblica, y no en el
acceso ms o menos generalizado a la propiedad o a la participacin poltica, el
anlisis de la poltica educativa cobra una enorme relevancia como medio para
la generacin del consenso.

En la coyuntura de las guerras de emancipacin la conciliacin de las

contradicciones sociales internas deba ceder al objetivo prioritario de erigir el
Estado liberado de las ataduras con la metrpoli. En un primer momento, pues,
los esfuerzos de los incipientes Estados se dirigieron hacia la eliminacin de
toda oposicin y a extender su autoridad a todas las partes del territorio sobre el
cual reclamaban soberana en nombre de supremos intereses. Son esos
factores los que definen en ese momento el carcter nacional de estos Estados.
Este carcter nacional se afirma desde dentro por la va poltico-militar y con
base en las ciudades. Pero tambin desde fuera las fronteras fueron objeto de
negociacin y enfrentamientos blicos que contribuyeron a fortalecer esa
incipiente identidad nacional. El idioma, la religin comn y la larga tradicin
colonial eran factores que estaban ah, dados, como elementos nacionales a la
espera de un Estado "coagulante".

Definitivamente, ante el imperativo de afirmar el Estado, se perfil desde un

principio la tendencia a supeditar toda consideracin social a la organizacin
estatal: se trataba de fortalecer al Estado a despecho de la incoherencia del
tejido social, mantenindose la preocupacin por el igualitarismo casi
exclusivamente en el terreno de las ideas. C. Vliz define por ello al centralismo
hispanoamericano como "centralismo no igualitario" de carcter preindustrial,
contraponindolo a otros centralismos resultantes de las Revoluciones Industrial
y Francesa, ligados ms bien al igualitarismo y al industrialismo. Adems, la
prioridad de la organizacin poltica implic serios problemas para la
consolidacin de la nacin porque, aunque la funcin organizadora del Estado
se mantena nacional en lo poltico, la exclusiva vinculacin de la economa al
contexto internacional impidi la coincidencia de las formas materiales e
ideolgicas de la nacin. La organizacin de los Estados iberoamericanos se
produce sobre una estructura interna profundamente desigual y heterognea.
En ese proceso, como apuntamos anteriormente, los pases que lograron antes
consolidar Estados relativamente estables y homogneos fueron los que
ingresaron a la vida independiente con menos lastres precapitalistas (Chile,
Uruguay, Argentina, Costa Rica), mientras que en otros donde esos elementos
tenan ms races y las fracturas de la sociedad haban sido ms profundas
(Ecuador, Per, Bolivia), la fase de anarqua posterior a la Independencia se
prolong por un perodo mucho ms largo.

El Estado nacional que encontramos ya relativamente configurado en la

segunda mitad del siglo XIX no se perfil como Estado "supraclasista". La
unidad nacional fue la conciliacin de varios intereses oligrquicos, conciliacin
de la cual quedaron excluidos el campesinado, los obreros y artesanos y la baja
clase media.

En definitiva, la formacin de la nacin no se vio propiciada por una amplia

participacin poltica ni por factores econmicos, ya que se desarrollaron
escasamente los mercados nacionales. Por ello habremos de analizar otros
factores de ndole poltica e ideolgica que dieron pie a un peculiar tipo de
naciones y permitieron al Estado erigirse en "sntesis de la sociedad dividida",
asegurando su cohesin y su continuidad. La autoridad del Estado se convirti
en homogeneizadora mediante la invocacin al inters general de la sociedad y
por la transformacin de los valores de los grupos oligrquicos en lo que E.
Torres Rivas denomina "tradicin histrica fundante de la nacin".

La transmisin de estos valores integrantes de la identidad nacional se llev a

cabo en gran medida a travs de la instruccin pblica. Las enseanzas de
corte patritico y cvico jugaron precisamente el papel de apoyar la construccin
de una legitimidad y la cristalizacin de fermentos de identidad colectiva. De
especial inters es este contexto la formulacin del concepto de patria, que en
ltima instancia se identific con la nacin. Para construir una legitimidad y un
sentido heroico se utiliz el pasado reciente constituido por las revoluciones de
Independencia. Igualmente se utilizaron los conflictos limtrofes con otras
Repblicas como elementos para fomentar el espritu nacionalista. El
patriotismo lleg a convertirse en verdadero proyecto nacional. Tal fue su
arraigo que incluso en muchos pases los grupos medios, en el transcurso de su
marcha hacia el poder, lo fueron elevando al nivel de una ideologa poltica
superior. Como muestra del papel que cumpli la escuela pblica en la
transmisin de estos valores, es significativo lo que en torno a 1908 afirmaba un
observador extranjero tras un viaje por Amrica del Sur: "El valor educativo de
la msica es bien entendido y el canto de canciones patriticas, en especial,
forma parte del horario escolar". Tambin resulta ilustrativo en ese sentido el
anlisis del contenido nacionalista y patritico de los libros de texto escolares de
todo el perodo independiente.

El establecimiento de los sistemas educativos nacionales contribuy igualmente

a otros aspectos de la integracin nacional, ya que la administracin educativa
que hubo de organizarse contribuy a reformar el papel del Estado en todo el
territorio, as como a integrar mediante la educacin a regiones marginales.

Sin embargo, un factor de ndole diferente y de mayor importancia para la

integracin nacional fue la consideracin de la educacin como medio de
homogeneizacin social y cultura. Todos los pases con altos contingentes de
poblacin indgena se plantearon medidas para su integracin a travs del
sistema educativo. Prcticamente nada se alcanz a este respecto en el ltimo
cuarto del siglo XIX y hasta la actualidad los logros en este terreno son
deficientes. No obstante, la educacin pblica sigue siendo uno de los factores
que ms deben contribuir para integrar a estos amplios sectores marginados a
los beneficios de la nacionalidad.
A diferencia de lo que sucedi con los grupos indgenas, a finales del pasado
siglo revisti una gran importancia la extensin de la educacin para la
integracin a la nacionalidad de los inmigrantes europeos, cuyo volumen fue
sobre todo significativo en Uruguay y Argentina. En estos dos ltimos pases la
incorporacin de la inmigracin fue probablemente causa de una mayor fuerza,
homogeneidad e independencia de la clase media.

Tambin es preciso mencionar en relacin con el fortalecimiento de la nacin, el

proceso de secularizacin del Estado, en el cual estara enormemente
implicada la educacin. La instauracin de la enseanza laica en muchos
pases y, en general, la atribucin al Estado de la funcin educadora frene a las
pretensiones de la Iglesia contribuira de forma decisiva a la secularizacin de la
sociedad y al proceso de institucionalizacin poltica. La base religiosa comn
del catolicismo en toda Iberoamrica no sera cuestionada, ms bien cumplira,
de cara a la formacin de la nacin, una funcin unificadora. Slo en los pases
que atrajeron a grandes contingentes de inmigrantes europeos la secularizacin
se plante como un problema de tolerancia religiosa. La importancia bsica de
este fenmeno estribaba en la necesidad de fortalecer al Estado como
institucin y tendra por ello efectos integradores. Este proceso era inseparable
de la necesidad de conseguir un acuerdo bsico y una cohesin entre los
grupos oligrquicos, cuyo principal enfrentamiento desde la Independencia
haba sido precisamente la cuestin de las relaciones entre Estado e Iglesia.

3.2. Implicaciones del desarrollo educativo en el surgimiento y desarrollo

de las clases medias

A finales del siglo XIX los ncleos urbanos crecieron considerablemente en

Iberoamrica como consecuencia de los servicios que requeran el comercio
exterior y la burocracia estatal. Ello dio lugar a un significativo crecimiento
cuantitativo de ciertas capas medias que vinieron a engrosar a los grupos
profesionales liberales, clero secular y grados medios del ejrcito, entre otros,
que constituan las llamadas "viejas clases medias". Poco a poco empezara a
partir de entonces a flexibilizarse el Estado oligrquico y a abrirse un espacio
reducido a estos sectores medios surgidos a la sombra de la economa
exportadora. Se trat fundamentalmente de empleados asalariados que, al
tener reconocido el derecho de ciudadana, se sintieron parte integrante del
sistema oligrquico y se identificaron con su modelo cultural. El derecho de
ciudadana se adquira precisamente por la educacin, que les daba acceso al
disfrute pleno de los derechos polticos, y a travs de la educacin asumieron
igualmente el sistema de valores imperante. Fue ciertamente esta clase social
la principal beneficiaria de la expansin de los sistemas pblicos de enseanza,
y la educacin se convirti en un factor que le permiti ampliar sus bases, a la
vez que crear un talante ms racional y abierto y una mentalidad secularizada
entre sus miembros.

El tipo de crecimiento econmico de los pases latinoamericanos imposibilit

que esta incipiente clase media pudiera dotarse de una base econmica propia
y convertirse en una clase productiva. Sin embargo, a partir de 1900 continu
aumentando e incorporando a ciertos sectores comerciales e industriales. Con
ello, las clases medias empezaron a constituirse en fuerzas incompatibles con
la estructura poltica excluyente del Estado oligrquico y se vieron afectadas por
las crisis econmicas iniciadas con la Primera Guerra Mundial. Ello les hizo
ganar cierta autonoma poltica y reivindicaron reformas sociales que
paulatinamente debieron ser asumidas por los partidos polticos hegemnicos
tradicionales. En pocos pases, como en la Argentina ya en 1892, la clase
media consigui en el primer tercio del siglo XX constituir partidos propios que
le representaran polticamente. Sin embargo, esta clase ira aumentando su
presencia en el sistema educativo, sobre todo a partir del impulso que supuso
para todo el continente el Movimiento Universitario de Crdoba (Argentina) en
1918.

En general, la importancia cuantitativa del analfabetismo haca que la educacin

se convirtiera en importante factor de ascenso social. A partir de la Revolucin
Mexicana y con la implantacin de algunos gobiernos de signo populista en
pases como Argentina y Uruguay, empez a formularse el concepto de Estado
Social de Derecho, reconocindose en las Constituciones los derechos
sociales, adems de los derechos individuales defendidos por el liberalismo
decimonnico. Un derecho social bsico sera el derecho a la educacin. Ello
dara respaldo al acceso de la poblacin a los beneficios de la educacin y al
consiguiente engrosamiento de las clases medias. El Estado moderno
construido despus de la Segunda Guerra Mundial en muchos pases fue,
asimismo, reconociendo ampliamente las garantas sociales (educacin, salud,
seguridad social, etc.) y ampli significativamente el acceso a la educacin
pblica, potenciando con ello las posibilidades de participacin de la clase
media en la vida poltica.

3.3. Contribucin de la educacin pblica al desarrollo econmico

La contribucin de la instruccin pblica a la favorable coyuntura econmica del

ltimo tercio del siglo XIX fue en realidad escasa. Las medidas que entonces se
tomaron en Iberoamrica para fomentar la economa se centraron
prioritariamente en la agricultura y el comercio, y en algunos pases como
Bolivia, Chile y Mxico tambin en la minera. Este modelo econmico no
necesit de una mano de obra especialmente cualificada. Por tanto, fue mnimo
el efecto de la extensin de la educacin elemental -o del analfabetismo
existente- sobre una economa de base prioritariamente agrcola. La
contribucin de la educacin a la economa sera ms bien indirecta, a travs de
la formacin de las burocracias y el sector de los servicios que se desarrollaron
como requisito para el auge de este modelo econmico, afectando, como
hemos visto, a la clase media. Aunque en Amrica Latina fue frecuente en esta
poca la implantacin en el nivel secundario de especialidades comerciales y
de la enseanza de idiomas modernos, as como la creacin de estudios
superiores de Agronoma, Veterinaria y Economa, entre otros, estas
modalidades de enseanza tuvieron poca afluencia de alumnos y la educacin
secundaria se estructur prioritariamente como un camino a la Universidad. Los
estudios jurdicos, de gran tradicin en todo el mundo ibrico, siguieron
teniendo la mayor afluencia de alumnos. Ya que la clase media incipiente no
surgi vinculada directamente a los procesos de produccin, pudo crecer en la
medida en que se difundi esta educacin pblica desvinculada de la
economa.

En este contexto no puede pasar desapercibido el problema de la importacin

de tecnologa, que resulta a la vez determinante para entender el problema de
la dependencia. Es preciso tener en cuenta el problema del impacto tecnolgico
de la Revolucin Industrial sobre Amrica Latina. A finales del pasado siglo, la
importacin de tecnologa extranjera en Iberoamrica tendra importantes
consecuencias para las posibilidades de contribucin del sistema educativo al
desarrollo econmico. La instruccin pblica no necesit involucrarse realmente
en la industria ni en la modernizacin agrcola. La agricultura pudo crecer con el
aumento de la superficie cultivada y mano de obra poco cualificada e incluso
analfabeta, mientras que para ciertos adelantos en la agricultura y en la minera,
as como en la construccin de ferrocarriles, se utiliz mayoritariamente
tecnologa extranjera.

Segn fue avanzando el siglo XX en algunos pases se iniciaron procesos de

industrializacin y diversificacin de la economa. La educacin fue adquiriendo
entonces mayor importancia por su contribucin ala formacin de la fuerza de
trabajo. En las dcadas de los aos 50 a 70 los Estados latinoamericanos
adoptaron de forma muy generalizada y amparados por organismos como la
CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina, de las Naciones Unidas)
desarrollista, que haca del Estado el sujeto del desarrollo econmico y social.
Mediante una estrategia de planificacin, este enfoque desarrollista foment el
intervencionismo estatal a falta de una burguesa nacional, considerando como
ejes bsicos el desarrollo econmico y la democracia poltica. Dentro de esta
nueva concepcin de la poltica, las decisiones educativas fueron entendidas
como decisiones de inversin de capital (teora del capital humano). Ello trajo
consigo un creciente inters por la extensin de la educacin, no slo la
educacin profesional ms directamente relacionada con las cualificaciones
requeridas por el mercado de trabajo, sino tambin un incremento general de la
educacin primaria, as como importantes medidas para la erradicacin del
analfabetismo.

Esta nueva concepcin del Estado, claramente intervencionista, le aboc a

incursionar en muchas actividades empresariales y a crecer de manera muy
considerable en los ltimos cuarenta aos. El Estado se convirti en un
importante empleador y sus presupuestos se dedicaron en un alto porcentaje el
pago de burocracia. Todo ello ha dado pie a los tan conocidos y alarmantes
problemas de dficit pblico y deuda externa de todos estos pases, con el
consiguiente deterioro del nivel de vida de su poblacin. Es esta la situacin
que impone actualmente ajustes a la estabilizacin desaforada de las dcadas
anteriores y que ha dado pie a importantes polticas de privatizacin y de
reduccin de presupuestos en numerosas instituciones estatales, incluidos
algunos sectores de las instituciones sociales como la educacin.

4. Observaciones sobre las funciones actuales del Estado en el sector

educativo

La crisis econmica que ha afectado a Amrica Latina en la ltima dcada ha

tenido hondas repercusiones en la educacin pblica, que ha sufrido un
considerable deterioro, junto a otros servicios sociales. El gasto pblico
destinado a educacin ha sufrido un gran retroceso y como adems el peso de
la recesin ha caido desproporcionadamente sobre los sectores medios y bajos
de la poblacin, ha disminuido la capacidad de las familias para costearse la
educacin privada. Segn ha sealado J.C. Tedesco, se ha producido una
interrupcin del proceso de incorporacin de los hijos de familias de sectores
populares a los niveles post-bsicos del sistema educativo y, en trminos
generales, el sector educativo pblico ha adoptado caractersticas cada vez
ms masivas y el sector privado caractersticas cada vez ms elitistas.
Lgicamente se ha producido tambin un deterioro de la calidad de la
educacin. Resulta preocupante el hecho de que la ausencia de posibilidades
de aplicar polticas de mejoramiento de la calidad en momentos de tan intenso
cambio cientfico-tecnolgico como el actual, implique aumentar
 sustancialmente el grado de obsolescencia, de aislamiento y de distancia entre
los aprendizajes que tienen lugar en la escuela y los aprendizajes socialmente
significativos imprescindibles para la participacin social.

Estos y muchos otros problemas en el mbito de la educacin pblica se

producen por el abandono por parte de un Estado en crisis de ciertas funciones
que, aunque se pretende que sean realizadas al menos parcialmente por la
iniciativa privada, constituyen un cometido especfico del sector pblico y nadie
est en condiciones de asumirlas.

En primer lugar, es preciso reconocer que muchos pases de Amrica Latina

siguen careciendo de una verdadera burguesa nacional, de una clase dirigente
identificada con los intereses de la totalidad. Las elevadas cifras de exportacin
de capitales de toda la regin evidencian esa falta de participacin de los
grupos sociales ms poderosos en la integracin nacional. Ante la carencia de
una clase social capaz de asumir los intereses generales, el Estado sigue
teniendo que asumir un destacado protagonismo en muchos aspectos de la
vida nacional.

En segundo lugar, las funciones que asumi el Estado en el terreno de la

educacin desde el origen de los sistemas de educacin pblica nacionales a
finales del siglo XIX siguen estando vigentes, pues los problemas a los que
estaban respondiendo no han sido resueltos totalmente o vuelven a presentarse
de nuevo en un perodo de crisis como el que se vive actualmente.

a. La integracin poltica y social de los pases latinoamericanos sigue siendo un

problema de primera magnitud. Obviamente ya no se trata en la actualidad de
infundir un espritu nacionalista y patritico a la sociedad en su conjunto, pero
los procesos de democratizacin poltica que se estn viviendo requieren la
creacin de una nueva conciencia colectiva basada en el respeto a los
derechos humanos, la reconciliacin nacional, la paz, la democracia
participativa, etc. Por otra parte, la integracin de la poblacin indgena y otros
grupos marginados, entre otros muchos aspectos de la integracin social,
siguen generando fuertes demandas sobre la educacin pblica.
b. Es preciso continuar con la poltica de expansin de las clases medias, a cuyo
nivel de vida toda sociedad debe aspirar masivamente. Las clases medias son
las que suministran estabilidad al Estado, en parte evidentemente por su
relacin directa con la realizacin de las tareas encomendadas al Estado. La
educacin pblica debe ofrecer oportunidades educativas que permitan la
movilidad laboral y social y que posibiliten el engrosamiento de las clases
medias.
c. La economa de Amrica Latina requiere una educacin que incida adecuada y
oportunamente sobre la cualificacin de la fuerza de trabajo. No obstante, los
problemas de integracin que acabamos de mencionar, que siguen sin
resolverse desde que se consolidaron los Estados nacionales o se han
agravado por la crisis de los ltimos aos, no permiten reducir la educacin a
una cuestin de meras necesidades de cualificacin que podran ser fcilmente
asumidas por entidades privadas. Las necesidades de integracin social y de
reforzamiento de la conciencia de la identidad nacional son tareas que
entendemos como eminentemente pblicas y que, como hemos intentado
demostrar, tienen una fuerte tradicin estatal. La integracin de los pases
latinoamericanos en mercados ms amplios, que es una de las soluciones que
se plantean para la solucin de la actual crisis, debe pasar necesariamente por
la integracin interna de unas sociedades an profundamente desarticuladas.
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