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MANUAL DE
PLANEJAMENTO
NO SUS
1 edio revisada
Braslia DF
2016
2015 Ministrio da Sade. Fundao Oswaldo Cruz.
Esta obra disponibilizada nos termos da Licena Creative Commons Atribuio No Comercial
Compartilhamento pela mesma licena 4.0 Internacional. permitida a reproduo parcial ou total desta
obra, desde que citada a fonte.
A coleo institucional do Ministrio da Sade pode ser acessada, na ntegra, na Biblioteca Virtual em Sade do Ministrio da Sade:
<www.saude.gov.br/bvs>.
Ficha Catalogrfica
ISBN 978-85-334-2327-5
1. Sistema nico de Sade (SUS). 2. Legislao em Sade. 3. Planejamento em Sade. I. Ttulo. II. Srie. III. Fundao Oswaldo Cruz.
CDU 614(81):340.134
Figura 1
Planejamento governamental: 105
relao entre o Plano de Sade e o Plano Plurianual
Lista de Diagramas
Diagrama 1
O Papel das Relaes Federativas na Governana do SUS 45
Diagrama 2
Padro de Planejamento Regional 94
Diagrama 3
Ciclo Geral de Planejamento Regional Integrado no SUS 94
Lista de Quadros
Quadro 3
Distribuio das Competncias Federativas no SUS 40
entre Unio, Estados e Municpios
Quadro 4
P rincipais Fontes de Recursos Fiscais empregadas pela Unio 46
para o Financiamento do SUS
Quadro 5
Fontes federais de financiamento do SUS, composio da 48
Receita Corrente Lquida e regra de vinculao de recursos vigente
a partir de 2016
Quadro 6
Fontes de Recursos Fiscais dos Estados e Municpios 50
para o Financiamento do SUS
Quadro 7
P rincipais normas e disposies especficas 73
sobre o planejamento governamental no estado brasileiro
Quadro 8
P rincipais Normas e disposies especficas 74
sobre o Planejamento governamental no SUS
Quadro 9
Ciclo de Elaborao do PPA, da LDO e da LOA e respectivos prazos 78
Quadro 10
Compatibilizao entre PAS e LDO 79
Tabela 1
Despesa paga, Unio, 1 bimestre de 2014 123
Lista de Siglas
Apresentao 23
Parte I
Federalismo, Relaes Intergovernamentais no SUS
e Matrizes de Planejamento no Setor Sade 27
Parte II
Planejamento no SUS 69
Referncias 129
Manual de Planejamento no SUS
23
Apresentao
O planejamento no Sistema nico de Sade uma funo gestora que alm de re-
quisito legal, um dos mecanismos relevantes para assegurar a unicidade e os prin-
cpios constitucionais do SUS. Expressa as responsabilidades dos gestores de cada es-
fera de governo em relao sade da populao do territrio quanto integrao da
organizao sistmica. A tarefa de planejar exige conhecimento tcnico que se expres-
sa em instrumentos e ferramentas desenvolvidas em processos de trabalho.
O carter integrado das atividades de planejamento no SUS valoriza a autono-
mia dos entes federados, uma vez que todo o processo deve ser conduzido de manei-
ra ascendente, desde os Municpios at a Unio. O desafio dos gestores municipais
e estaduais cumprir com a agenda deste macroprocesso e execut-la de forma in-
tegrada aos demais entes federados que compem a regio de sade.
Esta publicao tem por objetivo reunir contedo tcnico-cientfico, contextua-
lizado social, temporal e politicamente, de forma a estimular a capacidade crtica,
tcnica e a ao poltica dos profissionais de sade.
Est organizada em duas partes e seis captulos, como segue. O Captulo 1 trata
do federalismo, seu conceito, caractersticas do funcionamento das federaes e o
federalismo no Brasil. Aborda as relaes intergovernamentais na Constituio Fe-
deral de 1988 e o modo como estas repercutem na poltica de sade. Relaciona a con-
formao descentralizada da federao brasileira com a distribuio de prerrogativas
e responsabilidades da gesto de polticas pblicas, e a distribuio de recursos fis-
cais, que teve a participao dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios am-
pliada de forma significativa na CF de 1988.
O Captulo 2 trata dos princpios e diretrizes do federalismo no SUS definidos pela
legislao, que dispe de um desenho federativo composto por trs entes e um Distrito
Federal, operacionalizado de forma articulada, solidria e interdependente, respeitan-
do a autonomia e valorizando o carter unificado e integrado do sistema de sade em
mbito nacional. Essa caracterstica est expressa na distribuio das competncias
e responsabilidades de gesto de polticas e programas, na organizao e dinmica da
governana institucional e na alocao de recursos para o financiamento das aes e
servios de sade. Aborda a governana sistmica, que agrega outros atores alm dos
pblicos, como as instituies de ensino e pesquisa; rgos de controle, fiscalizao
e defesa de direitos; sociedade civil, iniciativa privada.
O Captulo 3 traz um resgate histrico do conceito de planejamento e das mu-
danas observadas nas ltimas dcadas segundo diversos tipos de abordagem e as-
pectos polticos. Para o Brasil e o setor sade, algumas escolas se mostraram rele-
vantes ou mesmo hegemnicas, conforme cada perodo. Planejamento estratgico,
ao programtica e tcnicas mais orientadas avaliao rpida foram desenvol-
vidos nas ltimas trs dcadas. Embora os modelos analisados se mantenham
Federalismo
e relaes intergovernamentais
na Constituio Federal
de 1988
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Federalismo e relaes intergovernamentais na Constituio Federal de 1988
30
Quadro 1
Federaes contemporneas (incluindo quase-federaes)
Alemanha 16 Lnder
continua 5
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS
31
5 continuao
ustria 9 Lnder
Iraque 18 provncias
Micronsia 4 estados
continua 5
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Federalismo e relaes intergovernamentais na Constituio Federal de 1988
32
5 concluso
Somlia 18 estados
Sudo 17 estados
Sua 26 cantes
Apesar das diferenas observadas entre os pases que se organizam como federa-
es, possvel identificar um conjunto de caractersticas comuns que os distinguem
das demais formas de organizao poltico-territoriais como os estados unitrios e as
confederaes (WATTS, 1999):
qUma constituio suprema escrita que no pode ser emendada de forma uni-
lateral, mas apenas por meio do consentimento de parte expressiva das uni-
dades constituintes;
qUma instncia judicial na forma de uma corte para arbitrar as disputas entre
as esferas de governo;
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Federalismo e relaes intergovernamentais na Constituio Federal de 1988
34
Quadro 2
Distribuio das competncias exclusivas de tributao por esfera de arrecadao
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Federalismo e relaes intergovernamentais na Constituio Federal de 1988
36
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Federalismo e relaes intergovernamentais na Constituio Federal de 1988
38
Princpios e diretrizes
do federalismo no SUS
Este captulo apresenta o disposto na legislao do setor sade sobre o papel a ser exercido
e as responsabilidades a serem cumpridas pelos entes da federao brasileira. Discute-se o
modelo de governana poltico-institucional do SUS, mostrando como ele organiza o processo
de tomada de decises no mbito da poltica de sade. Esse modelo permite a participao de
um amplo conjunto de atores e, finalmente, mostra as regras atuais que estabelecem o modelo
de financiamento das aes e servios de sade e quais as responsabilidades da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
Distribuio de competncias
2.1
Quadro 3
Distribuio das competncias federativas no SUS entre Unio, Estados e Municpios3
Usurios
Entidades de Universidades e
representaes Conferncia de Sade Entidades da rea
empresariais Ministrios / de sade
Ministrio Pblico,
Secretarias da
Defensoria Pblica
rea social
Secretarias Secretarias
Municipais Estaduais
de Sade CIT de Sade
CIB
CIR
Complexo
econmico-industrial Ministrio Entidades
Poderes
da sade da Sade Ministrios / representativas
Legislativo
(setores industriais Secretarias da rea de categorias
e Judicirio,
e servios de sade de Planejamento profissionais
Tribunais de Contas,
pblicos e privados) e Fazenda
entre outros
Conselho de Sade
rgos governamentais Instncias de participao rgos governamentais Mercado (Iniciativa privada, Sociedade civil
exclusivos do setor sade social componentes do SUS externos ao setor sade organizada, instituies de ensino e pesquisa)
Quadro 4
P rincipais fontes de recursos fiscais empregadas pela Unio
para o financiamento do SUS5
contribuio da Unio e dos servidores civis e militares para o custeio de sua previ- detalhada no art. 2, inciso IV,
1, 2 e 3, da Lei Complementar
dncia (Regime de Previdncia dos Servidores Pblicos) e as receitas do PIS/PASEP . 6
101, de 04 de maio de 2000.
Quadro 5
Fontes federais de financiamento do SUS, composio da Receita
Corrente Lquida e regra de vinculao de recursos vigente
a partir de 2016
receita corrente
Receita Tributria
Receita de Contribuies
Receita Patrimonial
Receita Industrial
Receita de Servios
Transferncias Correntes
dedues
Contribuio p/ PIS/PASEP
Os Estados e os Municpios, por sua vez, alm dos recursos dos tributos de arre-
cadao prpria, ainda contam com dois conjuntos de fontes adicionais que so as
transferncias constitucionais e legais e as transferncias do SUS, ambas de natu-
reza intergovernamental, como pode ser visto no Quadro 6.
As transferncias constitucionais e legais so as decorrentes do modelo de dis-
tribuio federativa de recursos fiscais estabelecido na Constituio Federal de 1988
e na legislao federal especfica, j descrito na seo 2.1 deste captulo. As trans-
ferncias do SUS consistem, em sua maioria, em recursos do oramento federal
da sade relativos a polticas e programas nacionais, cujas regras de transferncia
pela Unio e de utilizao por Estados, Distrito Federal e Municpios esto dispostas
na legislao infralegal federal editada, em sua maioria, pelo Ministrio da Sade
(portarias, instrues normativas e outras). Os Municpios tambm recebem trans-
ferncias do SUS provenientes dos Estados, embora em volumes menores do que os
aportados pelo governo federal.
Quadro 6
Fontes de recursos fiscais dos Estados e Municpios
para o financiamento do SUS
estados
Arrecadao Prpria
Imposto sobre Propriedade de Veculos
Automotores (IPVA)
12% do total,
deduzidas as parcelas
Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF)
transferidas aos Municpio
Transferncias
Cota-Parte IPI Exportao Constitucionais
e Legais
continua 5
5 concluso
municpios
Cota-Parte ITR
Este captulo tratar do planejamento e das tcnicas de programao como parte dos diferentes
de mecanismo de governana presentes na poltica de sade e apresenta o modo como se
instituiu, no setor sade, o tema planejamento para o desenvolvimento social. Tambm sero
discutidos aspectos da programao em sade e o modo como essa se consolidou no Brasil.
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento e programao em sade: abordagens, fundamentos e tcnicas
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o dia-a-dia dos gestores do setor pblico em sade. As sistemas pblicos de sade e s reformas sanitrias.
atividades regulatrias, sejam por meio de auditoria Assim, foi criada uma slida tradio em associar
de processos ou de resultados, so afetadas por tais o planejamento s polticas de sade. Em diversos
definies de objetivos e de metas. casos, a produo dos autores principais foi aceita e
Este captulo abordar noes estabelecidas praticada por agncias de cooperao internacional
entre especialistas, sem a preocupao de cobrir todo na Amrica Latina e, em particular, no Brasil. A
o debate. Mais adiante sero referenciados alguns seguir, uma resumida apresentao de algumas
autores e textos que podem ser consultados para das principais abordagens sobre o assunto, sem a
aprofundamento no tema e para conhecer o modo preocupao de abranger todo o tema.
como so operadas no cotidiano do planejamento as
diferentes tcnicas aqui discutidas.
Em termos atuais, muito do que se discute
sobre planejamento e tcnicas de programao est
associado noo de contrato. O estabelecimento de
contratos de entes pblicos entre si e com agentes
privados tem se tornado uma realidade cada vez mais
forte no SUS, seguindo uma tendncia internacional.
Isto tem trazido para as arenas decisrias os
interesses de atores, com ou sem fins lucrativos.
Buscando desconstruir a ideia usual de contrato
de mercado strictu sensu, tem-se trabalhado esta
interao de atores pblicos e privados, muitas
vezes de forma controversa, como um dos aspectos
da governana. Antes de tratar do planejamento e da
programao como parte dos diferentes mecanismos
de governana presentes na poltica de sade ser
apresentado o modo como se instituiu no setor sade
o tema do planejamento para o desenvolvimento
social. Em seguida, sero discutidos aspectos
da programao em sade e o modo como essa se
consolidou no Brasil.
H uma longa histria do planejamento em
sade na experincia internacional e, especialmente,
na Amrica Latina. Um grande nmero de autores
tratou deste tema orientado construo de
3.1 Mtodo CENDES/OPAS sade pblica no Brasil, como Mario Testa e Carlos
Matus.
U m a d a s m a i s a n t i g a s e s t r at g i a s d e Como analisado por Giovanella (1991), esse
planejamento em sade na Amrica Latina foi mtodo aplica os fundamentos do planejamento
o desenho do mtodo conhecido como CENDES/ da CEPAL no setor sade para otimizar ganhos
OPAS , que surge em um ambiente favorvel
7
econmicos e diminuir custos, sendo a escolha de
interveno do Estado na economia como forma prioridades feita a partir da relao custo/benefcio.
de reduzir ou compensar as crises econmicas por O objetivo era orientar investimentos em programas
meio do planejamento e do estabelecimento de com menores custos para mortes evitadas em um
incentivos especficos. Fundamentalmente a partir modelo de planejamento de carter normativo.
da dcada de 1920, a noo do planejamento foi Esse mtodo foi muito difundido no Brasil e
entendida na Amrica Latina como uma ferramenta ensinado nas escolas de sade, em cursos acadmicos
do Estado para a promoo do desenvolvimento e em treinamento de gestores. A estrutura era em
social e econmico. Na Comisso Econmica para forma de planilha, onde informaes de recursos
a Amrica Latina (CEPAL), por exemplo, um setor utilizados, custos por absoro e agravos evitados
da Organizao das Naes Unidas (ONU) criado em eram cruzadas com o objetivo de orientar as decises
1948, o planejamento econmico visto como uma alocativas ou analisar o desempenho de sistemas
atividade governamental orientada a romper com a e programas. A dificuldade estava na obteno de
dependncia dos pases latino-americanos frente s informaes consistentes e, principalmente, em
economias desenvolvidas e estimular o crescimento estabelecer os benefcios esperados.
econmico. As relaes entre o pensamento cepalino, Embora seja difcil especificar quando e
suas conexes com as tcnicas de planejamento onde o planejamento central tenha comeado no
e a emergncia do planejamento estratgico no setor sade, certamente o Mtodo CENDES/OPAS
contexto da Amrica Latina foram tratadas por representou o modelo institucional e oficial de busca
muitos especialistas. Giovanella (1991) apresenta de racionalidade burocrtica no mbito de estruturas
uma anlise minuciosa de todo o processo e de suas administrativas (ministrios, institutos e secretarias
lacunas, a qual inclui a descrio da formao e dos de sade) que operavam de modo predominante por
contedos do mtodo CENDES/OPAS e a emergncia meio de hierarquias, comando e controle. Ao longo
do planejamento estratgico sob a influncia de de dcadas, estruturas hbridas de cooperao entre
formuladores relevantes para a cultura tcnica da Estado e mercado, que hoje podem ser trabalhadas
no mbito da governana, no estiveram presentes
na agenda poltica do sistema pblico de sade.
7
Centro de Estudios del Desarrollo, Universidad de Venezuela. O mtodo CENDES Uma srie de solues de planejamento em
-OPS de Programao em Sade props uma metodologia de gerenciamento da
escassez de recursos, de modo a desenvolver aes com maior efetividade. sade se desenvolveu enquanto o mtodo patrocinado
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento e programao em sade: abordagens, fundamentos e tcnicas
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das aes e a construo de sua viabilidade quando arraigadas nos Estados Unidos, e de desenvolvimento
consideradas essenciais. Ttico-operacional: anterior, os modelos de Teoria dos Jogos tratam
implementao do plano. de problemas semelhantes aos dos conflitos de
O enfoque estratgico foi adotado, como dito, atores e instituies do planejamento estratgico,
de modo direto ou adaptado para a cultura tcnica apesar de orientaes polticas bem diferentes e
do setor sade no Brasil. Uma grande variedade de de modelos de anlise fortemente matematizados.
livros, artigos e teses foi produzida, assim como Essas orientaes chegam com maior fora poltica
relatrios e consultorias a governos municipais, ao Brasil apenas em meados da dcada de 1990 e por
estaduais e ao Ministrio da Sade, desde o fim da meio de instituies fora do eixo da sade pblica.
dcada de 1980 e ao longo da implantao do SUS, O planejamento estratgico no Brasil foi adotado
nos anos 1990. em sua abordagem tcnico-poltica, influenciando
Embora haja uma nfase em atores polticos, o desenho dos distritos sanitrios e a organizao
as matrizes fundadoras e as diversas correntes dos servios de sade. Paim (1993) contesta a adoo
polticas que animaram o debate entre correntes de desse planejamento situacional para a organizao
planejamento situacional e estratgico na Amrica dos distritos, devido s limitaes do mtodo no que
Latina se fundamentavam na concepo marxista concerne compreenso integral da realidade e dos
de estruturas de classes sociais (GIORDANI, 1979). sujeitos. Essa viso mais abrangente preconizada
A emergncia dessa concepo de planejamento por Paim, que considera os elementos da promoo
converge historicamente com a construo do da sade, da produo social da sade e da viso
movimento de reforma da sade pblica nos pases de territrio vivo de Milton Santos (1978), ficou
latinos e a luta pela redemocratizao dos pases que hegemnica no que se convencionou chamar
estavam sobre regimes ditatoriais. movimento de Sade Coletiva.
O pensamento marxista era muito presente As reformas de sade nos anos 1970 foram
na construo das polticas de sade e de seus influenciadas por uma srie de movimentos
mecanismos estratgicos de desenvolvimento. Vale populares e polticos de redemocratizao na Amrica
assinalar que a importncia e relevncia destes Latina, o que resultou numa outra forma de entender
enfoques do planejamento, que acabam por ampliar e construir planejamento em sade e contribuiu com
a sua base cognitiva e que se tornaram influentes a construo na academia , do campo de Sade
nas instituies de sade na Amrica Latina e Coletiva no Brasil.
Brasil, em particular, ocorrem simultaneamente a Em consonncia com a disseminao de
enfoques bastante distintos j em curso em outros abordagens do planejamento em sade a partir
pases. Na dcada de 1980, comea a se desenvolver o de enfoques estratgicos, outra tradio se
modelo da Nova Gerncia Pblica, oriundo da cultura formou no setor sade brasileiro e se relaciona
tcnica britnica que se dissemina pela Comunidade programao em sade, o que passaremos a tratar
Europeia. Alm disso, com tradies fortemente na seo seguinte.
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento e programao em sade: abordagens, fundamentos e tcnicas
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3.3 Programao em Sade modelo, que hoje pode ser reconhecida na forma de
distritos ou regies de sade.
A noo de Planejamento em Sade como uma A lgica da programao em sade foi
disciplina associada programao antiga e sua influenciada pelo conhecido modelo da histria
tradio no se superpe ao que foi tratado aqui natural da doena, preconizado por Leavell e Clark
como um campo de planejamento estratgico e (1965). Neste caso, a ateno primria possui
situacional, onde a mudana social ocupava o centro conotao preventiva e orientada, na forma de
das preocupaes de seus formuladores. Em certos preveno primria, para aes de promoo da
aspectos, a programao em sade, exceto nos anos sade e de proteo especfica. As ferramentas
1990, quando se associa mais diretamente ao que para a organizao dos servios de sade em termos
se conheceu como Epidemiologia Social, tratou de de preveno, tratamento, reduo de agravos
objetivos, processos e prticas bem distintas. e reabilitao incluem protocolos na forma de
Uma referncia clssica programao da programas de sade.
ao de servios de sade foi o conhecido Relatrio Os programas de sade, especialmente na forma
Dawson, de 1920. Este relatrio definiu, para as de Campanhas, constituram a principal forma de
condies observadas na Gr-Bretanha no incio do ao do Ministrio da Sade no Brasil nas dcadas
sculo passado, a organizao espacial e hierrquica anteriores criao do SUS. As campanhas, como no
de servios de sade a partir de sua unidade mais caso do combate tuberculose e hansenase, eram
simples que o posto de sade. Neste sentido, foi organizadas a partir do Ministrio da Sade e sua
precursor do que se conhece como uma estrutura estrutura vertical chegava aos Estados e Municpios,
de rea organizada a partir de um posto ou centro onde a execuo se dava de modo cooperativo com as
de sade e servios de referncia em seu entorno. O secretarias de sade.
modelo preconizou a combinao entre a medicina Uma importante tradio se desenvolveu a partir
preventiva e a curativa, sendo que as atividades dos da Sociologia da Sade (DONNANGELO, 1976) e de
servios de sade estariam articuladas ao trabalho seus nexos com a Epidemiologia Social (BREILH,
comunitrio e ateno mdica individualizada. 1991) para desenvolver solues de ensino e de
Desta forma, um Centro de Sade deveria agrupar administrao de servios. Dessa forma, promoveu
diversos servios mdicos, preventivos e curativos, uma mudana na prpria concepo de programao
na qualidade de primrios (tecnologia leve) ou em sade. Embora com diferentes orientaes e
secundrios (maior densidade tecnolgica) de modo tradies, esta rea pode ser includa no campo da
a formarem uma organizao. Os servios primrios Sade Coletiva, e se forma com base na crtica ao
devem cuidar da ateno domiciliar e os centros modelo biomdico e ao modelo campanhista.
complementares cuidam de determinadas condies Uma expresso de tais concepes est muito
clnicas ou epidemiolgicas especficas. A lgica bem estabelecida por Mendes-Gonalves (1990)
territorial representou uma importante marca deste na demarcao entre a clnica mdica como base
da organizao dos servios de sade frente ao sade, dirigentes) e em sua capacidade de atuar
planejamento orientado pelas aes programticas. sobre as organizaes. Este mtodo (denominado
Essas aes definem a ideia central de processos de paidia) segue diversas tradies caracterizadas como
sade, considerando o contrato social e territorial. As de cogesto de organizaes e de projetos, embora
teses centrais da ao programtica no se resumem com elementos discursivos e prticas bem prprias e
simples padronizao de condutas, no geram uma envoltas na noo de gesto compartilhada da clnica
nova burocracia, no visam administrar recursos e da sade coletiva.
escassos para objetivos bsicos e no se propem Mtodos participativos de avaliao foram
a resolver, pelas estratgias de planejamento e de cada vez mais integrados gesto dos programas
programao, todos os problemas da ateno sade e dos servios de sade. Diversos manuais foram
(SCHRAIBER, 1999). produzidos de modo a orientar a montagem de
Os conflitos latentes entre a lgica da sistemas de monitoramento e diferentes escolas
prtica mdica e a programao preconizada pelo de planejamento cooperativo se formaram na
planejamento foram objetos de algumas escolas experincia internacional e com repercusses
em nosso Pas, por exemplo, em Schraiber (1999). em experincias aqui no Brasil. As noes de
Consoante a tais enfoques, Nemes (1996) define a participao na gesto do sistema pblico no Brasil
ao programtica como uma proposio de organizar e a determinao de que rgos colegiados tenham
o trabalho em sade fundamentada na integrao assento na tomada de decises e no planejamento
sanitria e em tecnologias de base epidemiolgica. no SUS pertence legislao constitucional e
A possibilidade e a necessidade de observar a infraconstitucional e a atuao dos conselhos de
clnica como um espao de deciso compartilhada, sade no planejamento de objetivos e procedimentos
tema recorrente da Filosofia Aplicada Medicina da poltica pblica tem sido amplamente estudada
como na tradio fundada por clssicos como na literatura setorial (MOREIRA et al., 2009).
Canguilhem (2009), estimularam especialistas Alguns dos mtodos mais recentes e aqui
de diferentes enfoques a pensar prticas de tambm difundidos a partir de experincias
planejamento das aes em sade na forma de europeias convergem para abordagens participativas
mtodos bem delineados. Assim como a ao de planejamento e de avaliao de resultados e
programtica se firmou como uma tradio no setor de processos. Uma srie de modelos sucedeu as
sade, outros autores buscaram caminhos prprios tradies do CENDES/OPAS e do PES, em tempos
com os mesmos objetivos de articular na clnica distintos. Vrios deles foram aqui difundidos tais
mecanismos de deciso cooperada com implicaes como o logframe, desde 1969, o ZOPP8, da dcada de
para a organizao de servios de sade. Um destes 1980, e uma verso mais flexvel conhecida como
mtodos foi proposto por Campos, G. (2006) com
o foco nos indivduos (usurios, profissionais de 8
Zielorientierte Projektplanung: Planejamento de Projetos Orientados para Objetivos
ou Planejamento Comunitrio Interativo.
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento e programao em sade: abordagens, fundamentos e tcnicas
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ferramenta de gesto encontrou ampla difuso no Esse movimento ocorreu no Brasil de modo bem
cenrio europeu e especialmente nas orientaes estruturado em certos casos ou de modo apressado e
da Comunidade Europeia aos pases membros, experimental em outros. Muitas vezes o modelo de
em diversos pases industrializados e, inclusive, contrato inicialmente implantado, para s depois
no cenrio norte-americano em determinadas do funcionamento dos servios organizar os setores
administraes democratas. responsveis pela necessria regulao dos contratos
A partir dos anos 1990, vem ocorrendo de modo e monitoramento de suas metas.
paulatino no Brasil o deslocamento do protagonismo Neste novo contexto, parte das atividades
do planejamento central e das modalidades do setor de planejamento das aes de sade se
estratgicas para um planejamento por objetivos e orienta para as reas responsveis por contratos,
metas sob um regime de monitoramento e avaliao. transferncias financeiras e de monitoramento
Ao longo da implementao do SUS, uma srie de e avaliao. Os governantes e sua estrutura
contratualizaes foram difundidas a partir das executiva direta se concentram na deciso poltica
Normas Operacionais. Alm disso, uma noo de sobre adotar ou no determinadas inovaes e em
contrato de gesto comeou a se tornar comum. viabilizar a sua aprovao junto ao legislativo e
A difuso dos contratos de gesto como elemento aos rgos regulatrios. Os melhores resultados
mediador de relaes entre governos e prestadores destas inovaes costumam ser observados onde a
privados no-lucrativos ocorreu por uma combinao capacidade de governo maior. Isto ocorre porque
de fatores que podem ser resumidos, por exemplo, a capacidade regulatria dos governos define a
na iniciativa de Reforma do Estado implementada qualidade dos contratos e do envolvimento dos
desde 1995, a qual foi nitidamente influenciada pelos prestadores privados com as metas pactuadas.
fundamentos da Nova Gerncia Pblica. Na prtica, Neste ambiente de reformas se dissemina a cultura
desde os anos 1990 e com maior nfase nos anos tcnica dos indicadores de resultados. A proliferao
2000, as relaes entre governos federal, distrital, de indicadores simples e compostos, que pode ser
estaduais e municipais entre si e prestadores de observada em todos os nveis da administrao
servios de sade ao SUS foram permeadas por do setor sade, evidncia desta mudana na
contratos de diferentes graus de sucesso e fracasso de cultura tcnica do planejamento com relao s
abrangncia e consistncia com organizaes sociais, caractersticas descritas no incio deste captulo.
fundaes privadas e associaes diversas. Como todo o processo de mudanas em larga escala,
Em linhas gerais, este movimento consolida exageros e insucessos tambm so frequentes.
o que na experincia internacional de reformas do Simultaneamente a esta agenda reformadora do
setor sade desde os anos 1990 se conhece como setor pblico, a noo de governana se difundiu de
separao entre o financiamento pblico de servios modo mais abrangente entre os dirigentes, gestores e
sociais e a sua proviso aos usurios por entes de especialistas do que a denominao de Nova Gerncia
carter privado. Pblica, embora tratem de processos convergentes.
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento e programao em sade: abordagens, fundamentos e tcnicas
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Um modelo como este pode ser adaptado para as formaes federativas como a dos Estados Unidos
relaes entre rgos de governo federal, estadual e (chamadas madsonianas) onde as responsabilidades
municipal para o SUS. e atribuies so bem demarcadas, possvel que
A governana hierrquica (vertical ou de sejam includos, nesse formato, rgos como as
comando e controle) mais caracterstica dos rgos comisses intergestores.
de Administrao Direta, embora a Administrao A governana consensual, no mbito do SUS,
Indireta muitas vezes reproduza tal condio. A inclui formas tpicas como os conselhos nacional,
hierarquia do Ministrio da Sade ou das secretarias estaduais, distrital, municipais e distritais de sade
de sade so exemplos e a cadeia de comando indgena. As redes se apresentam de vrias formas.
segue do ministro ou secretrio de sade at os Incluem os programas de sade que envolvem
coordenadores de programas e diretores de servios. A gestores e servios ou a atividade do terceiro setor.
prpria estrutura de comando est hierarquicamente Em especial, as organizaes sociais ou similares
submetida aos titulares do executivo (presidente, hoje disseminadas em todo o SUS so exemplos
governadores e prefeitos). Por sua vez, muitas deste modo de governana onde um contrato de
instituies neste modelo envolvem cooperao com gesto mutuamente acordado implementado sob
associaes civis ou empresas que as aproximam da financiamento governamental e sujeito a metas e
governana consensual. monitoramento. Diversas formas de concesso de
A governana de mercado (trocas ou contratos) servios e de convnios so contempladas neste
tambm facilmente identificada por meio modelo.
da atuao das clnicas e hospitais privados, Como destaca Arretche (2003), o Pas construiu
profissionais de sade e indstrias de medicamentos uma complexa engenharia institucional para
e equipamentos presentes em diversas formas realizar a governana da sade em trs dimenses,
de mercado. Muitas situaes de mercado sob que seriam a relao democrtica a partir das
regulao mais especfica contemplam instituies decises exercidas pelo voto representativo; as
intermedirias de cooperao que as aproximam da relaes entre nveis de governo, como a criao
governana consensual. das comisses intergestores tripartite, bipartite, e
O modo de governana consensual (dilogo, comisses regionais; e a participao social por meio
hbrido, horizontal, rede) representa uma ampla das conferncias e conselhos.
variedade de instituies onde os acordos, contratos As comisses intergestores so arenas de
sujeitos a arbitragem de terceiros e os rgos representao federativa, que tm poder de
colegiados predominam. O conceito pode ser deliberao sobre as regras referentes diviso de
utilizado de forma bastante ampla. No caso do Brasil, responsabilidades, s relaes entre gestores e aos
considerando que o tipo de federalismo contemplado critrios de transferncia de recursos e pactuao
no SUS exige ampla cooperao e aceitao mtua de metas e responsabilidades entre os trs entes
de normas e procedimentos, ao contrrio de da Federao.
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento e programao em sade: abordagens, fundamentos e tcnicas
66
Parte II
Planejamento no SUS
Princpios
e Diretrizes Normativas
do Planejamento no SUS
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Princpios e Diretrizes Normativas do Planejamento no SUS
72
Quadro 7
P rincipais normas e disposies especficas sobre o planejamento
governamental no estado brasileiro
disposies sobre
legislao
o planejamento governamental
q dade 1988
social ser elaborada de forma integrada pelos
Constituio Federal
rgos responsveis pela sade, previdncia social
e assistncia social.
q de 29 de dezembro de 2000
Lei Complementar n 101, para a responsabilidade na gesto fiscal e estatui
disposies complementares para a elaborao
e execuo do PPA, da LDO e da LOA.
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Princpios e Diretrizes Normativas do Planejamento no SUS
74
Quadro 8
Principais normas e disposies especficas sobre o planejamento governamental no SUS
q
e dever observar o equilbrio financeiro dos entes da Federao,
Art. 36 da Lei n 8.080, de 1990
define o Plano de Sade como instrumento bsico do planejamento
setorial e confere ao CNS a atribuio de estabelecer as diretrizes
gerais para a elaborao dos planos de sade.
q Lei n 8.142, de 1990 da poltica de sade nas trs esferas, de maneira ascendente, e
estabelece a elaborao dos planos de sade como condio para
o recebimento de transferncias do Fundo Nacional de Sade (FNS).
q Emenda Constitucional n 29, de 2000 ciamento das aes e servios de sade no SUS, patamares esses
que devero balizar a previso de receitas e despesas nos processos
de planejamento do SUS.
continua 5
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS
75
5 concluso
q Portaria n 4.279, de 2010 para sua implementao, visando a regionalizao das aes e
servios de sade no SUS e consequente garantia da integralidade
do cuidado.
q
de sade, define o planejamento como atividade obrigatria dos
Decreto n 7.508, de 2011
entes federados, de natureza ascendente e integrada e indutora
das polticas para a iniciativa privada. Institui o Coap como acordo
de colaborao entre os entes da Federao, visando integrar as
aes e servios de sade no mbito regional.
q Resoluo CIT n 01/2011 o planejamento dos entes federados e define as CIR, as CIB e a
CIT como fruns de pactuao de um amplo conjunto de decises
essenciais para o planejamento regional integrado no SUS.
q
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios em aes e servios
Lei Complementar n 141, de 2012
pblicos de sade; estabelece os critrios de rateio dos recursos de
transferncias para a sade e as normas de fiscalizao, avaliao
e controle das despesas com sade nas 3 (trs) esferas de governo.
q
planejamento no mbito do SUS. Estabelece ainda que o Plano de
Portaria n 2.135, de 2013
Sade dever observar os prazos do PPA de cada ente da Federao.
Dispe que o processo de planejamento regional integrado ser
coordenado pela gesto estadual, envolver os trs entes federados
e ser elaborado no mbito das regies de sade.
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Princpios e Diretrizes Normativas do Planejamento no SUS
76
4.2.2Princpio 2: o
planejamento no SUS deve ser integrado
Seguridade Social e ao planejamento governamental geral
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Princpios e Diretrizes Normativas do Planejamento no SUS
78
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Princpios e Diretrizes Normativas do Planejamento no SUS
80
(tomando como base a Renases e a Rename); os critrios de acessibilidade e escala de pactuao intergestores no
SUS. Assim, as decises a serem
para a conformao dos servios; as diretrizes regionais sobre a organizao das redes tomadas nas CIB devem observar
as regras gerais constitudas pela
de ateno sade; a gesto institucional regional e a integrao das aes e servios CIT, enquanto as deliberaes das
CIR esto vinculadas s decises
dos entes federados na Regio de Sade ; as responsabilidades individuais e
11
previamente estabelecidas pela CIT
e pelas respectivas CIB.
solidrias de cada ente federativo na Regio de Sade (a serem includas no COAP); 11 Nesse caso, as diretrizes regio-
e a elaborao, a pactuao, o monitoramento e a avaliao de todo o processo de nais devem observar as disposies
estabelecidas na Portaria n 4.279,
planejamento regional integrado nas respectivas regies de sade, entre outras. de 30 de dezembro de 2010.
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Princpios e Diretrizes Normativas do Planejamento no SUS
82
desses fatores ou critrios que iro orientar a avaliao depende do tipo de apreciao
que se pretende realizar, uma vez que toda avaliao consiste na emisso de um juzo
de valor sobre as caractersticas, a dinmica e o resultado de programas e polticas.
Os tipos mais comuns e empregados na avaliao so os que consideram: os efeitos
sobre a sade da populao (avaliao de impacto ou de efetividade); a obteno das
prioridades e os objetivos iniciais estabelecidos (avaliao dos objetivos ou da eficcia);
a racionalidade no uso dos recursos (avaliao da eficincia); as mudanas ocorridas
no contexto econmico, poltico e social (avaliao de cenrio); as disposies cons-
tantes da legislao (avaliao de legalidade ou de conformidade); a qualidade da
estratgia de implantao das polticas e programas (avaliao da implementao);
a anlise e a apreciao de instncias oficiais (avaliao oficial ou institucional);
o aperfeioamento da capacidade de gesto dos quadros e das unidades da adminis-
trao pblica (avaliao de aprendizagem), entre outros.
A legislao do SUS busca induzir os gestores das trs esferas a privilegiar as
atividades de monitoramento e de avaliao de impacto ou de efetividade, combi-
nando-as com algumas das outras modalidades de avaliao mencionadas acima.
As principais normas relacionadas ao planejamento no SUS ressaltam que a avaliao
deve apreciar em que medida as polticas, programas, aes e servios de sade
implementados no perodo considerado promoveram a melhoria das condies de
sade da populao.
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Princpios e Diretrizes Normativas do Planejamento no SUS
84
que, portanto, devero ser tomados como ponto de partida para a tomada de decises
pelos gestores. Assim, a definio de quais sero as intervenes prioritrias que
iro orientar a implementao ou o aperfeioamento do conjunto de aes e servios
de sade no territrio deve ser fundamentada em seu impacto na ampliao do bem
estar dos cidados. Em essncia, a orientao do planejamento a partir das neces-
sidades de sade busca ampliar a efetividade das polticas pblicas (OUVERNEY;
NORONHA, 2013).
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Princpios e Diretrizes Normativas do Planejamento no SUS
86
Nos ltimos vinte e cinco anos, dois movimentos se difundiram e tiveram papel
central na poltica de sade no Brasil: a descentralizao para os entes federados
individualizados, da formulao da gesto e implementao de polticas e a ideia de
valorizao das aes de melhor custo-benefcio gerencialista, conforme abordado
no captulo 3 para a governana operacional do sistema, trazendo um crescimento
no nmero e diversidade de atores envolvidos na oferta e gesto de servios no SUS.
O resultado deste cenrio foi um processo de enfraquecimento da capacidade
de oferta, da deciso e do planejamento em sade, fragmentando o sistema sob
diferentes lgicas construdas em microespaos decisrios e interesses diversos, que
nem sempre se pautaram nos princpios da universalidade e equidade.
A edio de novos marcos legais: o Decreto presidencial n 7.508, de 2011, a Lei
Complementar n 141, de 2012 e a Portaria n 2.135, de 2013, retomam a necessidade
do desenvolvimento de um processo de planejamento de sade, nos termos do pla-
nejamento regional integrado, onde a organizao do territrio transcende o espao
do ente federado municipal e abrange a regio de sade, direcionando para uma
modelagem do planejamento e sua interface com o Contrato Organizativo de Ao
Pblica (COAP). Tratam do sistema de sade observando o modelo desenhado a
partir da conformao federativa nacional, que aponta para a interdependncia de
entes federados autnomos, conforme apontado nos captulos 1 e 2.
O Planejamento Regional Integrado expressa as prioridades e responsabilidades
sanitrias comuns estabelecidas entre gestores de sade de uma determinada
Regio de Sade, visando integrao da organizao sistmica do SUS para a garantia
do acesso e da integralidade da ateno. O modelo preconiza que o planejamento
consiste na base tcnica do processo de regionalizao.
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento Regional Integrado, ciclo e etapas de elaborao
88
Este captulo apresenta o desafio disposto na legislao recente: planejar regionalmente com
base em necessidades de sade, para efetivao do processo de descentralizao com partilha
de responsabilidades sanitrias e superao da fragmentao do sistema. Dispe sobre as
inovaes como modelagem de processo, instrumentos e estratgias, que auxiliam a organi-
zao regional de sade alicerada nos princpios do SUS, na gesto solidria e compartilhada,
na busca do acesso em tempo oportuno para garantia da sade como direito.
qComo saber qual o volume de recursos financeiros que poder dispor nos
prximos anos e quais as regras de utilizao?
qQual o papel de cada um dos entes federados e como eles devem trabalhar
articulados?
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento Regional Integrado, ciclo e etapas de elaborao
90
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento Regional Integrado, ciclo e etapas de elaborao
92
seus pares. Alm disso, o COAP possibilita que os cidados, as instncias e os rgos
governamentais de controle e avaliao monitorem o trabalho dos gestores, confe-
rindo maior transparncia gesto do SUS.
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento Regional Integrado, ciclo e etapas de elaborao
94
da governana exercida na Regio de Sade por meio da CIR. Tal fato traz a necessidade
de uma organizao que permita o acompanhamento permanente desse processo,
uma vez que a CIR a instncia da pactuao, do monitoramento e da avaliao do
planejamento regional integrado, como pode ser visto no Diagrama 2.
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento Regional Integrado, ciclo e etapas de elaborao
96
i ateno primria;
ii urgncia e emergncia;
iii ateno psicossocial;
iv ateno ambulatorial especializada e hospitalar; e
v vigilncia sade.
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento Regional Integrado, ciclo e etapas de elaborao
98
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento Regional Integrado, ciclo e etapas de elaborao
100
Principais instrumentos,
estruturas bsicas
e ferramentas de apoio
para o planejamento no SUS
No mbito das polticas governamentais, uma longa tradio que trata de formu-
lao e de implementao, na forma de ciclo de polticas, est sistematizada na lite-
ratura especializada (HOWLET, 2009). Um dos momentos desse processo, o da imple-
mentao, implica na operacionalizao das decises tomadas em torno do que fazer
para enfrentar problemas ou atender necessidades, identificadas a partir da relao
entre Estado e sociedade (VIANA, 1996), conforme tratado na parte I deste Manual.
A implementao de polticas de sade exige definio da forma pela qual se
daro as conexes entre a formulao de diretrizes polticas e sua operacionalizao
nos servios de sade como tratado no captulo 3. As conexes referidas podem estar
mediadas pelo planejamento, no sentido que lhe atribudo como parte da gesto
dos sistemas e servios de sade (RIVERA; ARTMANN, 2003), na medida em que se
constitui como um meio para desenhar, organizar e acompanhar a execuo de pro-
posies destinadas a operacionalizar as decises institucionais.
No processo de operacionalizao do Sistema nico de Sade (SUS), a gesto
identificada como um elemento central na poltica de sade, o lcus onde esta se
opera. Por outro lado, o planejamento pode ser designado como um processo social,
um mtodo, uma tcnica, uma ferramenta ou tecnologia de gesto, um clculo que
precede e preside a ao, um trabalho de gesto, uma mediao entre as diretrizes
polticas de uma organizao e a subjetividade dos trabalhadores (GIORDANI, 1979;
MATUS, 1993; PAIM, 2002; CAMPOS, 2003).
Essa formulao aproxima o planejamento do conceito de processo de trabalho
e permite abord-lo como organizador de saberes e prticas, que sistematiza outros
trabalhos para a realizao dos propsitos institucionais.
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Principais instrumentos, estruturas bsicas e ferramentas de apoio para o planejamento no SUS
102
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Principais instrumentos, estruturas bsicas e ferramentas de apoio para o planejamento no SUS
104
trabalho, nmero mdio e tipo de vnculos sade, onde constam as medidas compartilhadas
de trabalho e indicadores de sade do traba- ou sob a coordenao de outros setores (interseto-
lhador; formao e qualificao profissional rialidade); e a gesto em sade, com as respectivas
e caractersticas dos centros formadores. medidas de seu aperfeioamento.
IMPORTANT E !
Objetivos orientam a escolha de metas e indicadores
Figura 1
Planejamento governamental: relao entre o Plano de Sade
e o Plano Plurianual
PREMISSAS:
PL A NO DE SA D E Plano de Governo PL ANO PL U R IAN UAL*
Lei n 8.080/1990 / Port. n 2.135/2013 Prioridade da Gesto CF/88 ART. 165
ESTRUTURA 5
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Principais instrumentos, estruturas bsicas e ferramentas de apoio para o planejamento no SUS
106
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Principais instrumentos, estruturas bsicas e ferramentas de apoio para o planejamento no SUS
108
Identificao/Esfera de Gesto:
Diretriz:
Indicador:
Obs: A
s linhas Diretriz, Objetivo, Indicador, Meta, Ao podem ser replicadas quantas vezes sejam necessrias.
O prprio quadro tambm pode ser reproduzido para Diretrizes distintas.
O Relatrio de Gesto elaborado pelos ges- iv Oferta e produo de servios pblicos na rede
tores do SUS e enviado para anlise do respectivo assistencial prpria, contratada e convenia-
Conselho de Sade at o dia 30 de maro do ano da, cotejando esses dados com os indicado-
seguinte execuo oramentria, pelo Sistema res de sade da populao em seu mbito de
de Apoio Construo do Relatrio de Gesto atuao;
(Sargsus). No Sargsus os conselhos de sade emi- v Anlise e consideraes gerais.
tem o parecer conclusivo da anlise desse instru-
mento. Quando finalizado, disponibilizado para O RDQA poder ser construdo no Sargsus,
acesso pblico no referido sistema. onde h um mdulo desenvolvido especialmente
O Relatrio de Gesto dos entes federados para auxiliar os gestores nessa tarefa.
que assinarem o COAP dever dispor de seo
especfica relativa aos compromissos assumidos
e executados. Relatrio Resumido
6.1.7
de Execuo Oramentria
Relatrio Detalhado
6.1.6 O monitoramento das metas e indicadores es-
do Quadrimestre Anterior tabelecidos no Plano de Sade e na PGASS, e pac-
tuados no COAP, dever ser realizado periodica-
O Relatrio Detalhado do Quadrimestre Ante- mente por meio dos relatrios oficiais definidos
rior (RDQA) um instrumento de monitoramento como obrigatrios pela legislao do SUS. O Rela-
e acompanhamento da execuo da PAS. Deve ser trio Resumido de Execuo Oramentria (RREO)
apresentado pelo gestor do SUS at o final dos me- foi institudo pela Constituio de 1988, em seu
ses de maio, setembro e fevereiro, em audincia artigo 165, 3, e regulamentado pela LC n 101,
pblica, na Casa Legislativa do respectivo ente da de 2000, com o objetivo de permitir o monitora-
Federao. mento das metas fiscais e da aplicao de recur-
O RDQA observa o modelo padronizado previsto sos pelas trs esferas de governo.
pelo CNS, disponvel em: <http://aplicacao.saude. A estrutura bsica est apresentada no site do
gov.br/sargsus/documentos!baixarArquivo. Tesouro Nacional/Ministrio da Fazenda: <http://
action?idBaixarArquivo=63512>. Contm, no mni- www.tesouro.fazenda.gov.br/pt_PT/manuais-de-
mo, as seguintes informaes: contabilidade>. O RREO deve ser publicado em at
30 dias aps o encerramento de cada bimestre e deve
i Identificao (esfera de gesto correspodente), conter, entre seus diversos demonstrativos, confor-
atendendo ao art. 4 da Lei 8.142, de 1990; me determinao da LC n 101, de 2000, art. 52 e 53:
ii Montante e fonte dos recursos aplicados no
perodo (fonte: SIOPS); i balano oramentrio, que especificar, por
iii Auditorias realizadas ou em fase de exe- categoria econmica, as:
cuo no perodo e suas recomendaes e a. receitas por fonte, informando as realizadas
determinaes; e a realizar, bem como a previso atualizada;
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Principais instrumentos, estruturas bsicas e ferramentas de apoio para o planejamento no SUS
110
Quadro 11
Agenda do gestor segundo o ciclo de planejamento no SUS
x em perodo inferior
Conferncia Executivo local ou, extraordi- 1 art. 1 Lei n 8.142,
de Sade nariamente, pelo Conselho de 1990
extraordinariamente
de Sade.
Elaborao do Plano de
x 1 ano de gesto
Sade com base nas Diretrizes 8 art. 15 Lei n 8.080,
Plano de Sade
dispostas pelo Conselho de 1990
de Sade.
Encaminhamento da PAS do
Antes da entrega
x da LDO do exerccio
Plano de Sade ao respectivo 2 art. 36 LC n 141,
PAS
Conselho de Sade, para de 2012
correspondente
Aprovao.
x At 15 de abril
Entrega do Projeto de LDO
LDO Art. 165 CF 1988
na Casa Legislativa
x Anual
2 art. 4 Resoluo n 5,
Sispacto Diretrizes, Objetivos, Metas
de 2013
e Indicadores.
Apresentao do RDQA no
Relatrio
Conselho de Sade e na Casa
x Fevereiro
Detalhado do 5 art. 36 LC n 141,
Legislativa da esfera corres-
Quadrimestre de 2012
pondente, referente ao
Anterior
Quadrimestre anterior.
continua 5
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Principais instrumentos, estruturas bsicas e ferramentas de apoio para o planejamento no SUS
112
5 continuao
x 30 de maro
Relatrio de Envio do Relatrio de Gesto
Art. 36 LC n 141, de 2012
Gesto ao Conselho de Sade
x
Preenchimento do Sistema
30 de maro SIOPS Cap. I Dec. n 7.827, de
referente ao bimestre anterior.
2012, Port. n 53, de 2013
Apresentao do RDQA no
Relatrio
Conselho de Sade e na Casa
x Maio
Detalhado do 5 art. 36 LC n 141,
Legislativa da esfera corres-
Quadrimestre de 2012
pondente referente ao
Anterior
Quadrimestre anterior
x 30 de maio
Preenchimento do Sistema
SIOPS Cap. I Dec. n 7.827, de
referente ao bimestre anterior.
2012, Port. n 53, de 2013
Encerramento do perodo da
x Junho
Sesso Legislativa. Sano 2 Art. 35,
LDO
do Chefe do Poder Executivo art. 165 CF 1988
da LDO.
x 30 de julho
Preenchimento do Sistema
SIOPS Cap. I Dec. n 7.827, de
referente ao bimestre anterior.
2012, Port. n 53, de 2013
x do ano de gesto
30 de agosto
PPA do PPA na Casa Legislativa Art. 165 CF 1988
correspondente.
x 30 de agosto
Entrega do Projeto de LOA
LOA Art. 165 CF 1988
na Casa Legislativa.
Apresentao do RDQA no
Relatrio
Conselho de Sade e na Casa
x
Detalhado do 5 Art. 36 LC n 141,
Setembro Legislativa da esfera corres-
Quadrimestre de 2012
pondente referente ao
Anterior
Quadrimestre anterior.
continua 5
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS
113
5 concluso
x
Preenchimento do Sistema
30 de setembro SIOPS Cap. I Dec. n 7.827, de
referente ao bimestre anterior.
2012, Port. n 53, de 2013
x 30 de novembro
Preenchimento do Sistema
SIOPS Cap. I Dec. n 7.827, de
referente ao bimestre anterior.
2012, Port. n 53, de 2013
Encerramento da Sesso
x do ano de gesto
Dezembro 2 art. 35,
PPA Legislativa. Sano do Chefe
art. 165 CF 1988
do Poder Executivo do PPA.
Encerramento da Sesso
x Dezembro
2 art. 35,
LOA Legislativa. Sano do Chefe
art. 165 CF 1988
do Poder Executivo da LOA.
x Permanente
Educao Art. 44
efetivo controle social da
Permanente Lei n 141, de 2012
execuo da poltica de sade,
especialmente os representantes
de usurios e trabalhadores
de sade.
x Anual
montantes a serem transferidos 1 art. 17 LC n 141,
Metodologia
a cada Estado, ao Distrito de 2012
Federal e a cada Municpio,
para custeio das aes e servios
pblicos de sade.
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Principais instrumentos, estruturas bsicas e ferramentas de apoio para o planejamento no SUS
114
De forma geral, esse ciclo se inicia no primeiro financeiro do ano anterior. Tambm at o final de
ano de gesto, com a elaborao do Plano de Sade, janeiro, as informaes que iro compor o Relatrio
que tem por base as diretrizes dispostas pelo Resumido da Execuo Oramentria (RREO) devem
Conselho de Sade da esfera correspondente (art. ser preenchidas no SIOPS referente ao bimestre
15, 8 Lei n 8.080, de 1990). Considerando que anterior (art. 39 LC n 141, de 2012, Decreto n
a implementao do Plano de Sade ocorre por 7.827, de 2011, Portaria n 53, de 2013).
meio da Programao Anual de Sade ao longo dos No ms de fevereiro, o gestor apresentar no
quatro anos de gesto, ser entregue ao respectivo Conselho de Sade e na Casa Legislativa corres-
Conselho de Sade para aprovao, antes da entrega pondente o Relatrio Detalhado do Quadrimestre
do projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias Anterior (RDQA), referente s aes de sade exe-
do poder executivo, cujas informaes da sade cutadas nos quatro meses anteriores (art. 36 5
faro parte (art. 36, 2 LC n 141, de 2012). Cabe LC n 141, de 2012), sendo que a apresentao no
destacar que o prazo de entrega do projeto de LDO legislativo depende de prvia convocao do mesmo.
na Casa Legislativa at o dia 15 de abril (art. 165 E em maro, ser enviado ao Conselho de Sade,
CF 1988). para emisso de parecer, o Relatrio de Gesto do
Algumas atribuies do gestor no possuem ano anterior (art. 36 LC n 141, de 2012). O gestor
data especfica, mas devem ser realizadas ao longo tambm preencher o SIOPS com informaes do
de todo o ano devido grande importncia para o bimestre anterior para o RREO.
processo de planejamento na sade. Uma delas Em maio, o gestor entregar ao Conselho de
oferecer qualificao na forma de educao perma- Sade e na Casa Legislativa o RDQA correspondente
nente, especialmente para os representantes de aos primeiros quatro meses do ano, assim como
usurios e trabalhadores de sade, para atuarem tambm preencher novamente o SIOPS com in-
na formulao de estratgias e assim assegurar formaes dos dois meses anteriores. J em junho,
o efetivo controle social da execuo da poltica de antes do encerramento do perodo da Sesso Legis-
sade (art. 44 LC n 141, de 2012). Na sequncia, lativa, o chefe do Poder Executivo sancionar a LDO
outra atribuio que envolve o controle social na para o ano seguinte (art. 35 2, art. 165 CF 1988).
sade a convocao pelo poder executivo, em cada No segundo semestre, at o fim de julho,
esfera, da Conferncia de Sade, a cada quatro nova transmisso dos dados para o RREO no SIOPS
anos (art. 1 1 Lei n 8.142, de 1990), cujo cro- dever ser realizada, referente ao bimestre ante-
nograma normalmente segue uma agenda que rior. Em agosto do 1 ano de mandato, j com a
ascende do mbito local para o nacional. LDO aprovada, o gestor encaminhar o projeto do
Sobre as ferramentas de planejamento, ressal- Plano Plurianual na Casa Legislativa correspon-
ta-se o registro anual, no Sispacto, da pactuao dente, para aprovao (art. 165 CF 1988). Da mes-
das Diretrizes, Objetivos, Metas e Indicadores. ma forma, tambm em agosto, o Projeto de Lei
Especificamente at o fim do ms de janeiro ser Oramentria Anual (PLOA) do poder executivo,
preenchido o SIOPS com as informaes oramen- correspondente ao ano seguinte, ser enviado ao
trias sobre os investimentos em sade do exerccio Legislativo (art. 165 CF 1988).
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Principais instrumentos, estruturas bsicas e ferramentas de apoio para o planejamento no SUS
116
vrios segmentos sociais, para avaliar a situao de sade e propor diretrizes para a
formulao de polticas de sade nos nveis correspondentes.
Escorel & Moreira, no captulo sobre Participao Social (2012, p. 876), comentam
sobre o fluxo das decises e as responsabilidades complementares entre as conferncias
e os conselhos de sade:
O Quadro 12, a seguir, mostra as providncias que os conselhos de sade devem
tomar, a partir dos marcos legais vigentes no SUS.
providncias
x prazo legal marco legal
A cada 4 anos ou
Convocar, extraordinariamente, 1 art. 1
extraordinariamente
conferncia de sade Lei n 8.142, de 1990
em perodo inferior
continua 5
5 concluso
Antes da data de
2 art. 36
Avaliar e emitir parecer conclusivo encaminhamento
LC n 141, de 2012;/ Inciso I art. 5
sobre a Programao Anual de Sade da LDO do exerccio
PRT n 2.135, de 2013
correspondente
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Principais instrumentos, estruturas bsicas e ferramentas de apoio para o planejamento no SUS
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de variveis com o Geo Sade, de modo a produzir estabelece diretrizes para o processo de planeja-
informaes para a tomada de decises pelos ges- mento no SUS. O artigo 3, em seu pargrafo 3
tores. O acesso aos dados da base montada a partir dessa Portaria, versa que a elaborao do Plano
desta ferramenta exige o cadastramento dos de Sade ser orientada pelas necessidades de
usurios e o login ao sistema por meio de senha. sade da populao, considerando:
Os dados so acessados sobre um mapa nacional
com todas as regies de sade do Pas. i anlise situacional, orientada, dentre outros,
Estes produtos atuam interligados, permitindo pelos seguintes temas contidos no Mapa da
ao usurio acessar informaes selecionadas de Sade:
acordo com o estudo a ser realizado, facilitando a. estrutura do sistema de sade;
a anlise da situao de sade. A administrao b. redes de ateno sade;
de usurio do mapa da sade objetiva permitir c. condies sociossanitrias;
o cadastro de usurios no sistema, assim como d. fluxos de acesso;
gerenciar os grupos de usurios. Estes grupos so e. recursos financeiros;
vinculados s esferas Federal, estadual e municipal, f. gesto do trabalho e da educao na sade;
alm da Regio de Sade. g. cincia, tecnologia, produo e inovao
O produto Geo Sade apresenta no mapa do ter- em sade e gesto;
ritrio nacional inmeras informaes, que vo des-
de a localizao de estabelecimentos de sade at os ii definio das diretrizes, objetivos, metas e
mais variados indicadores relacionados sade. No indicadores; e
Geo Sade so exibidos detalhes de cada local, tais
como nomes de Estados, Municpios, bairro e arru- iii o processo de monitoramento e avaliao.
amento, conforme necessidade do usurio. (BRASIL, 2013a)
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A mensurao do Estado de sade da popu- estar mais atualizadas que as bases nacionais,
lao uma tradio em sade coletiva. Teve seu podendo existir, ento, diferenas entre os indica-
incio com o registro sistemtico de dados de mor- dores disponibilizados e os calculados pelos Esta-
talidade e de sobrevivncia (Estatsticas Vitais dos e Municpios a partir de suas bases. Em Notas
Mortalidade e Nascidos Vivos). Com os avanos Tcnicas so expressos os detalhes, as fontes e a
no controle das doenas infecciosas (informa- forma de clculo dos indicadores apresentados.
es epidemiolgicas e morbidade) e com a me- Nele encontram-se os resultados alcanados pela
lhor compreenso do conceito de sade e de seus gesto a serem balizados com as metas sanit-
determinantes populacionais, a anlise da situ- rias pactuadas anualmente. Possibilita, ainda, o
ao sanitria passou a incorporar outras dimen- entendimento da situao de sade da populao
ses do Estado de sade. de cada territrio, expressa em sries histricas.
Dados de morbidade, incapacidade, acesso a
servios, qualidade da ateno, condies de vida
e fatores ambientais passaram a ser mtricas utili- Sistema de Informaes sobre
6.4.4
zadas na construo de Indicadores de Sade, que Oramentos Pblicos em Sade
se traduzem em informao relevante para a quan-
tificao e a avaliao das informaes em sade. O Sistema de Informaes sobre Oramentos
O Tabnet dos indicadores pactuados pode ser aces- Pblicos em Sade (SIOPS) agrega informaes dos
sado atravs do seguinte caminho: <http://www2. Estados, Municpios e Distrito Federal sobre des-
datasus.gov.br/DATASUS/index.php?area=0201> pesas realizadas em sade e sua participao nas
receitas. O sistema autodeclaratrio e desde 2013
tem carter obrigatrio para todas as esferas de
OR I GE M D AS I NF O R M A E S gesto e os informantes se responsabilizam pelos
Indicadores de sade: dados apresentados. As informaes contbeis
IDB/Cadernos de Sade/Pactuao devem estar em conformidade com a classificao
de receitas e despesas da Secretaria do Tesouro
Nacional, do Ministrio da Fazenda.
Por esse caminho, possvel encontrar os Alm disso, essas informaes podem ser
Indicadores do rol de Diretrizes, Objetivos, Metas conferidas localmente, a partir dos oramentos
e Indicadores, estabelecidos pela Resoluo CIT pblicos apresentados.
n5, de 19 de junho de 2013, calculados a partir Esse sistema uma fonte valiosa de informaes
das bases nacionais dos diversos sistemas do sobre as receitas e permite verificar o cumprimento
Ministrio da Sade (COMISSO INTERGESTORES de disposies legais de despesas vinculadas em
TRIPARTITE, 2013). sade os percentuais mnimos dos entes fede-
Os indicadores disponibilizados apresentam rados. Alm disso, segundo os itens de despesa,
as datas das informaes. Eventualmente, as bases pode-se observar as prioridades locais. Tambm
de dados residentes nos Estados e Municpios podem pode-se analisar o grau de autonomia e capacidade
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2.2 P
articipao % da despesa com pessoal na
1.431.265.029,20 11.627.968.481,62 12,31%
despesa total com Sade (exceto inativos)
2.3 P
articipao % da despesa com medicamentos
0 11.627.968.481,62 0,00%
na despesa total com Sade (exceto inativos)
2.4 P
articipao % da despesa com servios de
terceiros - pessoa jurdica na despesa total 242.696.148,51 11.627.968.481,62 2,09%
com Sade (exceto inativos)
Fonte: MS/SIOPS.
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Mapa da Sade
http://mapadasaude.saude.gov.br
Referncias
<http://www.conass.org.br/Notas%20t%C3%A9cnicas%202013/NT%20
05%20-%202013%20Art%2036.pdf>. Acesso em: 29 set. 2015.
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento e programao em sade: abordagens, fundamentos e tcnicas
ISBN 978-85-334-2327-5
9 788533 423275