RESUMO

Este trabalho, sem preocupao acadmica, procura revisitar alguns textos, para formar
um alicerce de compreenso de um modelo de Estado que possa garantir padres
mnimos de educao, sade, habitao, renda e seguridade social a todos os seus
cidados, de modo a reduzir as consequncias da pobreza e da disparidade de renda; o
que ficou conhecido como Estado de Bem-estar Social. basicamente uma compilao
de trabalhos de estudiosos do tema. Alguns deles foram traduzidos do espanhol para o
portugus. O trabalho procurou fixar-se em um limite de tempo (at o final da dcada de
1990), bem como aproveitou os pensamentos organizados na Europa, onde o Estado de
bem-estar vicejou com mais fora a partir da dcada de 1950. O trabalho comea com
uma compreenso clara do Entendimento da concepo de Estado de bem-estar, feita
por Asa Briggs, falecido recentemente, para possibilitarmos um nivelamento da nossa
compreenso. Em seguida o professor espanhol Gregrio Rodrguez Cabrero nos coloca
em contato com os Fundamento Tericos da Poltica Social, aspecto fundamental para
a compreenso das aes do Estado de Bem-estar Social. Depois, o professor
canadense Alex Robertson nos diz como essas polticas podem e devem ser pensadas
e planejadas em O Planejamento da Poltica Social, a fim de que tenham amplo
aproveitamento. Joan Subirats, professor de Cincia Poltica d prosseguimento
mesma linha de raciocnio o com seu Modelo de Polticas Sociais. E para sublinhar a
importncia que o tema teve e tem para os que estudam a interao do Estado com os
seus cidados nos dias de hoje todo o entendimento pode ser fixado com tica e
Polticas Sociais, da lavra do professor da Universidade de Madri, Francisco J. Laporta.
Esse arcabouo completado com o trabalho da professora Claudia Benevides: Um
Estado de Bem-estar Social no Brasil? Boa Leitura.

PALAVRAS CHAVE: estado de bem-estar, bem-estar, polticas pblicas, social.

ENTENDIMENTO
Asa Briggs1

1 - Asa Briggs, Baro Briggs (07/05/21-15/03/16) foi um historiador ingls, especialista na era Victoriana.
Nasceu em Keighley , West Riding de Yorkshire em 1921, filho de para William Briggs e Janne. Aps a
guerra, ele foi eleito membro da Worcester College, Oxford e posteriormente nomeado professor de
Sociologia e Histria Econmica da Universidade. Enquanto um jovem, Briggs revisou textos de Winston
Churchill e foi membro do Instituto de Estudos Avanados da Universidade de Princeton. De 1955 a 1961
foi Professor de Histria Moderna na Universidade de Leeds e entre 1961 e 1976 foi Professor de
Histria na Universidade de Sussex , enquanto tambm foi Decano da Escola de Estudos Sociais (1961-
65), Pro Vice-Chanceler (1961 -67) e Vice-Chanceler (1967-76). Em 4 de junho de 2008, a Universidade
de Sussex Artes A1 e A2 teatros, proje-tado por Spence, foram renomeados em sua homenagem. Em
1976 retornou a Oxford para trans-formar o Provost da faculdade de Worcester, aposentando- se em
1991. Foi Chanceles da Universidade Aberta (1978-1994) e em maio de 1979 foi premiado com um grau
honorrio como Doutor da Universdade.. Ele tinha sido um membro honorrio de Sidney Sussex College,
Cambridge , de Worcester College, Oxford , e de St Catharine's College, Cambridge. Ele tambm foi
professor visitante no Gannett Center for Media Studies em Columbia. Entre 1961 e 1995, Briggs
escreveu um texto de cinco volumes sobre a histria da radiodifuso no Reino Unido de 1922 a 1974 -
essencialmente, a histria da BBC, que encomendou o trabalho. Outras obras de Briggs: o perodo em
que Karl Marx passou em Londres para a histria corporativa da varejista britnica Spencer. Em 1987,
Lord Briggs foi convidado para ser presidente da Sociedade Bront , uma sociedade literria
estabelecida em 1893 em Haworth, perto de Keighley, Yorkshire. Ele presidiu as celebraes do
centenrio da Sociedade em 1993 e continuou como Presidente at que se retirou do cargo em 1996.
Foi tambm presidente da Sociedade William Morris de 1978 a 1991 e Presidente da Sociedade
Vitoriana (Reino Unido) de 1986 at sua morte. Morreu em casa em Lewes na idade de 94 em 15 maro
2016. Editado (NOT): https://en.wikipedia.org/wiki/Asa_Briggs.
Tendo origem na Gr-Bretanha e sendo usada em geral de maneira livre, a expresso
estado de Bem-estar tornou-se amplamente difundida tanto nos crculos jornalsticos
quanto acadmicos depois da Segunda Guerra Mundial. Visava descrever um estado
que, em contraste com o estado do vigia noturno do sculo XIX, preocupado
basicamente com a proteo da propriedade, ou com o estado-potncia do sculo XX,
preocupado basicamente, durante a Segunda Guerra Mundial, com a vitria total,
utilizaria o aparato do governo para conceber, implementar e financiar programas e
planos de ao destinados a promover os interesses sociais coletivos de seus membros.
Destruiria aquilo que William Beveridge2, que no gostava da expresso, chama de os
cinco males gigantes: a escassez, a doena, a ignorncia, a misria e a ociosidade. O
estado, no futuro, interviria deliberadamente para limitar ou modificar as consequncias
da livre operao das foras de mercado em circunstncias nas quais indivduos e
famlias fossem confrontados com contingncias sociais consideradas como
demasiadamente fora de seu controle, em especial o desemprego, a doena e a velhice.
Seria mais, porm, do que o que passara a ser chamado, antes da Segunda Guerra, de
um estado de servio social, pois em relao a todo um rol convencionado de servios
sociais, em particular os que diziam respeito sade e educao, esse estado ofereceria
de forma abrangente, a todos os cidados, os melhores servios que estivessem
disponveis, sem distino de status ou classe. Atravs dos impostos, haveria nisso,
portanto, um aspecto redistributivo.

As origens do estado de Bem-estar podem remontar criao de servios sociais,

fornecidos pelo estado, na esteira da industrializao do sculo XIX, sendo dada nfase
particular Alemanha de Bismarck e Gr-Bretanha do incio do sculo XX. Havia,
obviamente muitas tendncias diversas, at contrastantes, na histria, incluindo o
paternalismo conservador, o novo liberalismo, o fabianismo3 e algumas outras

2 - William Henry Beveridge, Baro de Beveridge (1879/1963) economista e reformista social britnico.
Elaborou em 1942, durante a Segunda Guerra Mundial, o Report on Social Insurance and Allied
Services, conhecido como Plano Beveridge, visando libertar o homem da necessidade. Props que todas
as pessoas em idade de trabalhar deveriam pagar uma contribuio semanal ao Estado. Esse dinheiro
seria posteriormente usado como subsdio para doentes, desempregados, reformados e vivas. Os
subsdios deveriam ento tornar-se um direito dos cidados, em troca de contribuies, em vez de
penses dadas pelo Estado. Segundo Beveridge, este sistema permitiria um nvel de vida mnimo,
abaixo do qual ningum deveria viver. Recomendou que o governo ingls deveria encontrar formas de
combater os cinco grandes males da sociedade: a escassez, a doena, a ignorncia, a misria e a
ociosidade. Beveridge seguiu o modelo do "seguro-doena" do alemo Otto von Bismarck (1883), seguro
este que passou a ser uma contribuio obrigatria, feita por todos os trabalhadores, com o objetivo de
financiar os cuidados de sade. O Plano Beveridge considerado o responsvel pelo surgimento do
plano da assistncia social moderna. https://pt.wikipe-dia.org/wiki/William_Beveridge. (NTO - Nota do
Tradutor Organizador

3 - Fabianismo: o socialismo Fabiano, ou fabianismo, um movimento poltico-social britnico nascido no

fim do sculo XIX, encabeado pela Sociedade Fabiana. Esta associao foi fundada em Londres, no dia
4 de janeiro de 1884, e propunha, como finalidade institucional, a elevao da classe operria para
torna-la apta a assumir o controle dos meios de produo. Desde seus fundadores, o casal britnico
Sidney e Beatrice Webb, o fabianismo nunca passou de um instrumento auxiliar da revoluo marxista,
incumbido de ganhar respeitabilidade nos crculos burgueses para destruir o capitalismo desde dentro.
Os conservadores ingleses diziam isso e eram ridicularizados pela mdia, mas a abertura dos arquivos
de Moscou provou que o mais famoso livro do casal no foi escrito pelo marido nem pela esposa, mas
veio pronto do governo sovitico. A articulao dos dois socialismos era chamada por Stalin de
estratgia das tesouras: consiste em fazer com que a ala aparentemente inofensiva do movimento
aparea como nica alternativa revoluo marxista, ocupando o espao da direita de modo que esta,
picotada entre duas lminas, acabe por desaparecer. A oposio tradicional de direita e esquerda
ento substituda pela diviso interna da esquerda, de modo que a completa homogeneizao social da
qualidades de socialismo e ainda, no menos importante, o feminismo. No entanto foi
quando se mobilizaram cidados, durante a

Segunda Guerra, e quando houve uma estreita ligao entre o esforo de guerra e a
preocupao com o Bem-estar, que os servios sociais deixaram de ser considerados
como uma forma de ajuda aos pobres. Havia tambm um elevado grau de consenso
potencial ento e depois da guerra quanto ao fato de que a mudana era para melhor,
de forma que em 1949 um manifesto do Partido Conservador britnico, The Right Road
for Britain, afirmava que os servios constituam um sistema cooperativo de ajuda mtua
e de autoajuda proporcionado pelo todo da nao e destinado a proporcionar a todos o
mnimo bsico de segurana, habitao, oportunidade, emprego e padres de vida
abaixo dos quais somos impedidos pelo nosso dever uns pra com os outros de permitir
que algum desa.

A defesa acadmica do estado de Bem-estar foi feita de modo mais incisivo pelo
socilogo T. H. Marshall4, o qual afirmou que, enquanto as polticas de servio social
haviam sido encaradas at ento como programas remediadores para tratar aos poucos
dos problemas da sociedade, e no dos seus andares superiores, o estado de Bem-estar
era a culminao de um longo processo que havia comeado com a afirmao dos
direitos civis, passando pela luta pelos direitos polticos e terminando com a identificao
e o estabelecimento de direitos sociais. Marshall acreditava que, ao explicar a ascenso
do estado de bem-estar, era mais importante a ampliao do ideal de cidadania do que
o aumento do mbito de poder do estado.

Essa era uma perspectiva britnica, e a expresso estado de Bem-estar nem inspirou
consenso em todos os outros pases, especialmente nos Estados Unidos, nem sempre
trouxe consigo ressonncias histricas agradveis, em especial na Alemanha com sua
longa histria de sozialpolitk5. A expresso podia sempre ser usada de forma tanto
pejorativa quanto favorvel, tal como acontecia com as palavras isoladas que a
compunham Bem-estar e estado. O conceito, no entanto, passou a ser encarado
como universal fora dos pases comunistas, at mesmo em regies que no haviam
passado pelo processo de industrializao em grande escala. Se por um lado o estado
de completo Bem-estar no existia, escreveu Piet Thoenes, socilogo holands, em
1962, elementos dele podiam ser encontrados em uma forma mais isolada na Frana,
na Itlia, na Alemanha Ocidental e nos Estados Unidos contemporneos. Uma lista um
pouco mais completa teria includo a Sucia e a Nova Zelndia.

opinio pblica obtida sem nenhuma ruptura aparente da normalidade. A discusso da esquerda com a
prpria esquerda, sendo a nica que resta, torna-se um simulacro verossmil da competio democrtica
e exibida como prova de que tudo est na mais perfeita ordem. Mas nunca esteve. https://pt-br.face-
book.com/1397392750505229.1073741828.13973889438389443/1557436887834147/. (NTO).

4 - Thomas Humprey Marshall (1893/1981), socilogo britnico, conhecido por seus ensaios, entre os
quais se destaca Citizenship and Social Class ("Cidadania e Classe Social"), publicado em 1950, a partir
de uma conferncia proferida no ano anterior. // Analisou o desenvolvimento da cidadania como
desenvolvimento dos direitos civis, seguidos dos direitos polticos e dos direitos sociais, nos sculos
XVIII, XIX e XX, respectivamente. Introduziu o conceito de direitos sociais, sustentando que a cidadania
s plena se dotada de todos os trs tipos de direito e esta condio est ligada classe social.
//Marshall escreve em 1949, momento da construo do Estado de Bem-estar social. A segunda gerao
de direitos trata dos direitos sociais, da pauta de lutas e reivindicaes dos movimentos sociais e
sindicais. Englobam direitos trabalhistas, e direitos sade pblica, educao pblica, aposentadoria,
seguro desemprego, com base no conceito de Bem-estar econmico.
https://pt.wikipedia.org/wiki/Thomas_Humphrey_Marshall. (NTO).

5 - Sozialpolitk Poltica de Bem-estar social do Estado Alemo. (NTO).

Durante a Segunda Guerra uma Conferncia Internacional do Trabalho realizada na
Filadlfia EUA, observou o desejo profundo dos povos de toda parte de se libertarem
do medo da escassez, e afirmou que, depois da guerra, a relevncia da expresso
sociedade internacional seria julgada em termos de benefcio e Bem-estar humanos.
E, seis anos depois, em 1950, a Organizao Internacional do Trabalho registrou que
quela altura j havia um movimento por toda parte a fim de criar uma nova
organizao para a segurana social, que s pode ser descrita como um servio pblico
para os cidados no seu todo.

J no final dos anos cinquenta, porm, havia amplos indcios dos problemas ligados
economia e poltica do estado de bem-estar, bem como dos princpios de crticas
acadmicas ao prprio conceito, da esquerda e da direita. Em 1951 o governo trabalhista
britnico estabeleceu tetos para os gastos com o Bem-estar e embutiu tributos nos
preos de culos e dentaduras; e, em uma coletnea de ensaios publicados em 1958,
Richard Titmuss, que fizera um estudo detalhado sobre mudanas na poltica social
britnica na Segunda Guerra, afirmou que os programas do ps-guerra, que no haviam
chegado a um ponto decisivo, tinham beneficiado as classes mdias mais do que
qualquer outro setor da sociedade.

Durante os dez anos que se seguiram, a crtica tanto ao conceito quanto prtica foi
aguada, medida que se destacavam questes gerenciais e a base econmica de
gastos com um Bem-estar abrangente era ameaada. A ameaa transformou-se em
reao durante os anos setenta, quando a inflao fez subir as despesas e se realizaram
esforos para cortar os gastos pblicos. O resultado foi a chamada crise do estado de
bem-estar, uma crise tanto de valores quanto de finanas ou gerenciamento. Nas
palavras de um documento do governo britnico sobre segurana social de 1988, o
suprimento por parte do estado desempenhou um papel importante em apoiar e
sustentar o indivduo; mas no deve desestimular a autoconfiana ou colocar-se no
caminho do suprimento ou da responsabilidade individuais.

FUNDAMENTOS TERICOS DA POLTICA SOCIAL6

Gregrio Rodrguez Cabrero7

1 - O CONTEXTO SOCIOLGICO DO DEBATE TERICO NAS POLTICAS SOCIAIS

6 - Este trabalho tem seu precedente em outro, publicado no nmero 13 do Boletn de Estudios y
Documentcin del INSERSO, em 1982, sob o ttulo: Estado de Bienestar y poltica social: concepciones
tericas.

7 - Gregorio Rodrguez Cabrero Bacharel em Direito e Doutor em Economia. professor de Sociologia

da Universidade de Alcal de Henares, na Espanha, coordenador do Grupo de Pesquisa em Poltica
Social Joaqun Costa, Membro do Grupo de Peritos Independentes da Rede Europeia de Poltica Social
(ESPN) da Comisso Europeia. Especialista em Regimes de Bem-estar e de Terceiro Setor, e ainda de
comparao de estados de bem-estar e em Proteo Contempornea, dependncia social, excluso
social e envelhecimento e problemas sociais ativos. Tambm membro do Conselho Cientfico da
Fundacin FOESSA e do Jornal Espanhol Conselho do Terceiro Setor. Editado (NOT). http://reps-
sevilla.com/speaker/gregorio-r-cabrero-presidente/ e www.foessa2014.es/
informe/detalle_autores.php?id_ autor=137
Desde o incio dos anos setenta os pases de capitalismo avanado com Estados de
Bem-estar consolidados foram submetidos a um intenso debate acerca das polticas
sociais e dos sistemas de proteo social. A uma primeira fase de predomnio de um
discurso reformista durante os anos cinquenta e sessenta seguiu-se uma segunda, de
amplo debate ideolgico e terico entre neoliberalismo8 e neomarxismo9 durante os anos
setenta e os primeiros anos da dcada de oitenta para, finalmente, situarmo-nos em uma
ltima fase, no concluda, de debate plural e pragmtico sobre alternativas de Bem-
estar e proteo social a partir da tica da sociedade de Bem-estar, com nfase nas
necessidades individuais e de grupos especficos da populao e na permanncia do
ncleo central do Estado de Bem-estar no processo de reestruturao.

Depois de profundos conflitos sociais dos anos trinta e da Segunda Guerra Mundial, as
diferentes instituies de reforma social existentes nos pases de capitalismo
desenvolvido ou em processo de crescimento tendem a adotar a forma geral de Estado
de Bem-estar, centralizando as funes parciais de poltica social at ento
desenvolvidas bem por Estados liberais, por Estados dspotas modernos e por Estados
autoritrios.

A denominao de Estados de Bem-estar implica levar em considerao no apenas

fatores comuns s diferentes polticas sociais, mas tambm compreender as diferenas
institucionais entre as variadas polticas nacionais. Por elementos comuns h que se
entender que o Estado de Bem-estar, em seus diferentes tipos (intervencionista, liberal,
corporativo, autoritrio, etc.) pressupe a concentrao, nas mos do Estado, de boa
parte das atividades de reproduo e integrao social e da articulao, no sem conflito
com as necessidades de expanso da produo em massa e da relao salarial fordista,

8 - Neoliberalismo uma redefinio do liberalismo clssico, influenciado pelas teorias econmicas

neoclssicas e entendido como um produto do liberalismo econmico clssico. O neoliberalismo pode
ser uma corrente de pensamento e uma ideologia, ou seja, uma forma de ver e julgar o mundo social ou
um movimento intelectual organizado. Esta teoria nasceu nos Estados Unidos e teve como alguns dos
seus principais defensores F. A. Hayeck e M. Friedman. // Na poltica, neoliberalismo um conjunto de
ideias polticas e econmicas capitalistas que defende a no participao do estado na economia, onde
deve haver total liberdade de comrcio, para garantir o crescimento econmico e o desenvolvimento
social de um pas. Os autores neoliberalistas afirmam que o estado o principal responsvel por
anomalias no funcionamento do mercado livre, porque seu grande tamanho e atividade constrangem os
agentes econmicos privados. // O neoliberalismo defende a pouca interveno do governo no mercado
no mercado de trabalho, a poltica de privatizao de empresas estatais, a livre circulao de capitais
internacionais e nfase na globalizao, a abertura da economia para a entrada de multinacionais, a
adoo de medidas contra o protecionismo econmico, a diminuio de impostos e tributos excessivos,
etc. Esta teoria econmica propunha a utilizao da implementao de polticas de oferta para aumentar
a produtividade. Tambm indicavam uma forma essencial para melhorar a economia local e global era
reduzir os preos e os salrios. https://www.significa-dos.com.br/neoliberalismo/. (NTO)

9 - Neomarxismo: um campo muldisciplinar no qual se estuda a relao crtica entre cultura,

conhecimento e poder. // A cultura o terreno no qual se desenvolve a anlise, e por sua vez, o lugar da
crtica poltica e a interveno concreta, cujo fim a expanso da possibilidade de uma democracia
radica.// Enfatizam-se a vida cotidiana, a cultura popular e pluralizao das comunidades cultu-rais.// O
termo se originou no Birmingham Center for Contemporary Cultural Studies da Universidade de
Birmingham.// O termo neomarxista tambm frequentemente usado para descrever a oposio s
desigualdades vividas pelos pases na nova ordem econmica internacional em desenvolvimento. Em
um sentido social, neomarxismo acrescenta mais ampla compreenso de Max Webber sobre a
desigualdade social em conceitos como o status e poder, a filosofia marxista. // O neomarxismo defende
posies relacionadas com o socialismo democrtico, o socialismo do sculo XXI e o Eurocomunismo. O
neomarxismo argumenta que essas teorias adicionam novos elementos para a intepretao marxista,
sem tomar elementos extremos do capitalismo, como faz a social-democracia.
Https://br.aswers.yahoo.com/question/index?qid=20081021070033AAIE3Km e https://es.wikipe-
dia.or/wiki/Neomarxismo.(nto).
com as necessidades socioeconmicas das incipientes sociedades de consumo de
massa e com as exigncias de regulao e negociao assimtricas dos conflitos
sociais.

Mas frente a essas caractersticas comuns de tipos estruturais e que se relacionam com
o modelo geral keynesiano10 de regulao do ps guerra, temos caractersticas
diferenciais que tm a ver com o modelo histrico de modernizao capitalista e
desenvolvimento social adotado por cada Estado-nao e que, no que se refere poltica
social exige anlise, ao menos, dos seguintes processos: a) O desenvolvimento histrico
dos conflitos e lutas pelos direitos sociais; b) As formas de interveno estatal na
reproduo da fora de trabalho e seus modos de gesto, assim como as formas
adotadas na mediao do conflito social, e c) A substituio progressiva do papel das
instituies civis e religiosas na assistncia e ateno pelas instituies estatais.

Deste modo, a histria de cada pas, no que se refere ao Estado de bem-estar, deve ter
presente, por um lado, que a anlise das instituies e formas de interveno social
devem ser contempladas dentro de processos de modernizao social que, no marco de
uma economia mundial, tendem a adquirir recursos comparveis; e, por outro lado, como
processos histricos concretos, condicionados pela dinmica especfica da mudana
industrial, dos conflitos pelos direitos sociais, pelos modos de interveno estatal e pelo
impacto do processo de secularizao na proviso e formatao do Bem-estar social.

10 - Keinesianismo Teoria econmica consolidada no sculo XX. A economia capitalista fez surgir
diferentes teorias sobre as melhores formas de administrao dos recursos e da produtividade. No
sculo XIX, duas ideias se opuseram entre os idelogos, a teoria liberalista e a teoria marxista. Esta
defendia a ampla participao do Estado na regulao da economia, enquanto a primeira argumentava
que a economia deveria se regular por conta prpria, reduzindo fortemente o papel do Estado. No
decorrer do mesmo sculo e no incio do sculo XX, o liberalismo foi predominante nos pases do
Ocidente. O modelo fez muito sucesso e sustentou o desenvolvimento do capitalismo no mundo. Sua
aplicao trouxe progresso, mas foi acompanhada por rgidas rotinas de trabalho com a finalidade de
aumentar a produo e o lucro. O liberalismo, no entanto, encontrou seu limite, em certo ponto,
justamente pela superproduo. Outro ponto trgico foi o acirramento das disputas de mercados,
intensificadas pelo ingresso na disputa de pases tardiamente unificados como Itlia e Alemanha. A
tenso culminou na Primeira Guerra Mundial. Iniciada em 1914, encerrando um ciclo conhecimento
como Belle Epoque. Anos mais tarde, a superproduo capitalista de esprito liberal causou uma imensa
crise econmica, em 1929. A crise se espalhou pelos pases capitalistas, que buscavam uma maneira de
super-la. Em meio a esse perodo de depresso, o economista ingls John Maynard Keynes fez
proposies que contrariavam o liberalismo. Ele propunha uma nova organizao poltico-econmica que
defendia o Estado como agente indispensvel na economia. Assim, Keynes colocava em cheque as
ideias do livre mercado, argumentando que a economia no autorregulada. No dizia, no entanto, que
o Estado deveria controlar plena e amplamente a economia, aproximando-se de uma formulao
marxista, mas que o Estado tinha o dever de conceder benefcios sociais para que a populao tivesse
um padro mnimo de vida. A poltica econmica com a participao do Estado foi inaugurada pelo
presidente americano Frankilin Delano Roosevelt, no incio da dcada de 1930, para salvar o pas da
Crise de 1929. A medida que ficou conhecida como New Deal foi a salvao de um modelo liberalista
que atingiu seu limite por diferentes motivos. O Estado foi chamado novamente economia e foi
condicionante de uma recuperao econmica naquele perodo. Em 1936, John Keynes racionalizou a
teoria intervencionista em seu livro intitulado Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda. A obra se
tornou referncia clssica para estudos de Economia, Administrao, Sociologia, Histria e ainda hoje
serve de base para muitas outras formulaes tericas e prticas. Cabe sempre ressaltar que as ideias
de Keynes, popularizadas como Keynesianismo, nunca foram em defesa da estatizao da economia,
mas sim da participao do Estado em segmentos que no podem ser atendidos pela iniciativa privada.
Suas ideias foram muito bem aceitas e aplicadas nos pases da Europa Setentrional, onde alcanaram
grande sucesso. Elas deram origem tambm ao que chamado de Estado de Bem-estar social.
http://www.in-foescola.com/economia/keynesianismo/. (NTO).
As dcadas de cinquenta e sessenta se caracterizaram pelo crescimento do gasto social
e pela consolidao do Estado de Bem-estar como expresso da materializao dos
direitos sociais. Mesmo em pases to diferentes como os Estados Unidos e a Espanha,
teve lugar um relativo avano dos sistemas de proteo social a partir dos anos sessenta
como resposta a um ano desafiador de modernizao capitalista acelerada (Estado
Autoritrio de Bem-estar) ou como resposta luta pelos direitos civis (A Grande
Sociedade).

O crescimento do gasto social, embora com grandes diferenas entre pases, se explica
com base na conjuno de diversos fatores: a) Em primeiro lugar, um crescimento
econmico sustentado e forte incremento da produtividade que no s tornou possvel o
crescimento do gasto social, mas tambm foi, progressivamente, uma condio para a
estabilidade produtiva e o funcionamento da produo em massa; b) Em segundo lugar,
o pleno emprego e a institucionalizao da negociao coletiva fortaleceu o poder dos
sindicatos e sua capacidade de influir nos objetivos e contedo das polticas sociais, e c)
Finalmente, a consolidao de uma cultura poltica favorvel oferta estatal de servios
coletivos e prestaes sociais como materializao dos direitos sociais no contexto de
democracias parlamentares de massa ou de intensos processos de mudana social.

Sob condies gerais de crescimento econmico e estabilidade poltica no surpreende

que, com variantes nacionais, o discurso terico geral dominante nos pases ocidentais
com Estados de Bem-estar ou sistemas de proteo social em expanso tenha sido o
do reformismo. A poltica social viria a ser concebida como instrumento autnomo de
reforma social no marco de um capitalismo regulado em expanso.

So vrias as teorias que desenvolvem a mencionada concepo reformista da poltica

social.

1 - Os enfoques pragmatistas, do que so um bom exemplo os trabalhos pioneiros de

R. Titmuss, para quem a poltica social uma ferramenta pragmtica de reforma social
e bem-estar mais que um corpo interpretativo. Trata-se de um modo de gesto ou
administrao mais que de uma concepo de Estado e de sociedade; o modo de
interveno social fundamental o Estado em correspondncia a uma concepo
estadista da poltica social; e no se colocam restries e limites a que a poltica social
avance nos sistemas de capitalismo avanado. A poltica social , assim, um modo de
adaptao das classes trabalhadoras nova dinmica imposta pelo sistema de produo
fordista.

2) Os enfoques societaristas, que teve em T. H. Marshall o seu principal representante,

concebem a poltica social em termos de expanso dos direitos sociais como
complemento e desenvolvimento dos direitos civis; o indivduo com liberdade (direitos
civis) se v consolidado como cidado (direitos sociais). Os direitos sociais vm
preencher o vazio anmico das sociedades industriais e constituem uma forma de
estruturao social e de legitimao da ordem social. Os servios sociais, enquanto
institucionalizao dos direitos sociais so uma pea funcional estratgica que permite
fazer tolervel a desigualdade social e gerar condies de integrao em sociedades
complexas que precisam de estabilidade para o seu crescimento. Finalmente, esta viso
funcional da poltica social, de forma evolutiva, precedida da consecuo de direitos
civis e polticos e aplicvel a toda sociedade industrializada. Definitivamente, a poltica
social funcional ao capitalismo industrial e forma parte de um processo evolutivo que
praticamente se considera inevitvel.
3) Os enfoques da modernizao em geral consideram que a poltica social uma
resposta aos fortes custos sociais gerados pelo processo de industrializao,
especialmente nos pases de desenvolvimento tardio, que enfrentam fortes tenses
vindas da sua posio subordinada na diviso internacional do trabalho, da ruptura das
estruturas sociais internas, dos custos da modernizao agrria e dos processos de
urbanizao e de custos salariais. Kerr um clssico representante deste tipo de
enfoque, para quem a poltica social uma resposta s mudanas sociotcnicas, se bem
que esta resposta tende a adotar frmulas autoritrias e estadistas nas fases iniciais do
crescimento industrial (a poltica social como instrumento de legitimao de uma
modernizao desptica: a Alemanha de Bismarck ou o regime de Franco) e frmulas
democrticas nas fases de consolidao da industrializao. Definitivamente, a poltica
social se concebe neste tipo de enfoque como compensatria dos custos do crescimento.

Estes enfoques, em definitivo, concebiam a poltica social em termos da integrao das

classes trabalhadora nas sociedades industriais e de gesto institucional da fora de
trabalho presente e futura. Os enfoques estritamente liberais ou marxistas no tiveram
lugar relevante neste debate onde a anlise terica teria lugar sobre um capitalismo ps-
liberal e em sociedades que haviam optado pela reforma social frente a opes
revolucionrias.

Porm, a maturao histrica do Estado de Bem-estar, a consolidao das sociedades

de capitalismo corporativo, a exausto da onda expansiva do ps-guerra em termos de
crescimento econmico e a diversificao interna das estruturas sociais produziram uma
crise relativa das opes reformistas. Em substituio s mesmas, desenvolveram-se
diferentes enfoques neomarxistas no contexto dos conflitos sociais do final dos anos
sessenta e nos primeiros anos da dcada de setenta e, posteriormente, o
desenvolvimento de correntes neoliberais na fase inicial da reestruturao das
economias capitalistas.

As correntes neoliberais e neomarxistas sustentam a tese da crise do Estado de bem-

estar, compartilhando em parte o diagnstico dos efeitos da dita crise, mas diferindo
radicalmente na anlise das suas causas e na predio do futuro do dito tipo de Estado:
desmantelamento e privatizao no caso dos neoliberais e crise geral e socializao
radical no caso dos neomarxistas.

As previses dos enfoques, como sabemos agora, depois de dezessete anos de crise,
no foram cumpridas, no estrito senso do que foram feitas. Nem a privatizao em
profundidade, nem uma maior socializao do Estado de bem-estar aconteceram, mas
sim a manuteno do estado de bem-estar sobre a base de processos parciais de
reestruturao (rearticulao dos modos de interveno social do Estado, mercado,
instituies intermedirias e grupos primrios) e racionalizao (busca da eficincia,
seletividade no processo e efetividade).

Em todo caso, o substrato sociolgico no qual se inscrevem ambos os enfoques so, em

termos gerais, comuns e trataremos de defini-los com a finalidade de compreender, tanto
o sentido destas correntes como as sinalizaes alternativas surgidas nos anos oitenta.

A crise ou reestruturao do Estado de Bem-estar foi emoldurada a partir da crise do

pacto keynesiano do ps-guerra e nas profundas mutaes da relao salarial fordista
que altera a dinmica e a orientao do Estado de Bem-estar. Se, inicialmente, como
assinala Anise, o Estado de bem-estar oferecia segurana do investimento para a
absoro da produo e a estabilidade da ordem social, agora se produzem mudanas
que violam a natureza da dita relao j que a mudana tcnica acelerada e a vontade
crescente de ascender a bens pblicos pressuporia que a manuteno do pleno emprego
apenas era conseguida mediante um maior peso absoluto e relativo de um gasto pblico,
que unicamente de forma indireta gerava demanda no setor privado e uma redistribuio
de renda em favor dos assalariados

O esforo redistributivo continuou ao longo dos anos da crise, particularmente intenso

durante os anos setenta e apesar do discurso da crise do Estado de Bem-estar, mas
teve que enfrentar seus prprios limites econmicos. No se tratava tanto do que o
Estado de Bem-estar contribura para provocar uma crise de acumulao, mas pelos
efeitos associados (expectativas sociais consolidadas e crescentes, progressiva
estatizao da oferta de bem-estar, dificuldade para compensar via gasto pblico a
deteriorao das taxas de benefcio) dificultavam em grande medida o ajuste do
capitalismo a uma profunda mutao tecnolgica e social.

Adequar o Estado de Bem-estar aos novos limites econmicos era o objetivo poltico
prtico que as polticas econmicas comearam a planejar no final dos anos setenta. O
resultado foi que o Estado de Bem-estar permaneceu substancial porque contou com
apoio popular, e seguiu sendo um modelo apropriado para a socializao dos custos
sociais e para a resoluo de conflitos, resultando relativamente eficaz em reduzir o
impacto social e econmico da mudana tecnoeconmica (as greves) e demogrfica (o
envelhecimento das populaes) e, por ltimo, seu papel na materializao da demanda
efetiva e na redistribuio de recursos foi crucial, apesar da mudana de nfase dos
governos em favor de um gasto pblico mais favorvel socializao dos custos
econmicos.

Em todo caso, os limites econmicos do Estado de Bem-estar no alteraram seu

tamanho, tanto quanto parcialmente redefinindo a importncia de uns gastos sobre
outros, a abertura de outros modos de proviso social e uma nfase maior na reviso e
regulao de servios com o setor privado e social, em detrimento da produo prpria
de servios e prestaes sociais.

O segundo lugar, o segundo processo social subjacente aos debates a se considerar

o impacto que a dualizao parcial das pautas de produo e consumo produziram nos
sistemas de proteo social. Com efeito, os processos de reestruturao industrial e
mudanas tecnolgicas no apenas modificaram a estrutura do emprego, mas tambm
geraram dinmicas de dualizao da estrutura social devido estagnao estrutural e
ao surgimento de formas e emprego precrio que inevitavelmente tenderam a
manifestar-se na estrutura de proteo social. Os salrios diferenciados, a extenso de
diferentes formas de pobreza e uma redistribuio mais negativa da renda so algumas
manifestaes destas mudanas sociolgicas.

O impacto que essas mudanas produziram sobre o Estado de Bem-estar so de

diferentes constituio: de um lado, a crise ps mostra os limites do Estado, no tanto
para conseguir uma maior igualdade social, porque no disso que se trata, mas sim
para questionar o tamanho dos direitos sociais entre grupos de populaes excludas do
processo de modernizao capitalista; por outro lado, a intensidade da proteo do
Estado de Bem-estar foi questionada pela sua incapacidade de satisfazer s
necessidades individuais, o que se traduz no desenvolvimento de novas formas de
privatismo ou na busca paralela de outras formas coletivas de proteo social.
Estes processos produziram, como consequncia, uma tripla presso sobre os sistemas
de proteo social: - Uma demanda em favor de uma proteo pblica estatal mais
diferenciada e individualizada; - Uma extenso da produo privada de bem-estar e do
tipo social por meio de incrementos e de subsdios, e - Uma expanso no sentido estrito
da produo privada, aproveitando os limites do Estado em matria de proteo e o
crescimento de uma demanda social com grande capacidade de renda.

A terceira mudana do tipo cultural e poltico e se refere relativa incapacidade do

Estado de Bem-estar para captar as necessidades sociais e de dar-lhes resposta atravs
das instituies centralizadas existentes. A maturao do Estado de Bem-estar no foi
capaz de responder adequadamente crtica social sobre o funcionamento das
instituies de proteo social: paternalismo, sexismo, centralismo, etc. que se resumem
a uma crtica geral burocratizao do Estado de Bem-estar em sociedades que, ainda
que profundamente corporativas e desiguais em suas estruturas de poder, geraram
novas formas de agrupamento e associao. Se trata do debate aberto sobre a
sociedade civil contemplada como mercado, como fomentadora do comunitrio e do
associativo; neste ltimo caso formando parte de uma sociedade civil que, como assinala
Giner, embora esteja na defensiva, uma criao resistente e complexa.

Estes trs substratos sociais inter-relacionados so o substrato de um amplo debate

sobre poltica social que se move entre uma profunda crtica aos modos de
funcionamento e resultados do Estado de Bem-estar e entre a constatao de que este
tipo de Estado permanece substancialmente como conjunto de instituies de
reproduo social e que, portanto, como assinala Taylor Gooby: o tema do retrocesso
do Estado na sociologia do Bem-estar se converte em um exame mais detalhado sobre
sua reorientao mais que sobre um relaxamento do poder do Estado, e o
desenvolvimento da desconfiana popular sobre o fato de que Estado tenha conduzido
uma reviso mais que uma remoo do apoio em favor da interveno do Estado no
Bem-estar.

Sobre a base de referncia dessas mudanas vamos definir as linhas do debate terico
na poltica social: primeiro, como debate polarizado e fortemente ideolgico entre
neoliberalismo e neomarxismo, seus principais argumentos e limites tericos e
sociolgicos; segundo, como debate plural e pragmtico entre concepes j orientadas
permanncia do Estado do Bem-estar: corporativismo e neopragmatismo, j orientadas
para o entretenimento da sociedade civil: economia mista do Bem-estar e opes e
reformismo crtico.

2 NEOLIBERALISMO E NEOMARXISMO: A POLARIZAO DE UM DEBATE

INCOMPLETO EM TORNO DA RUPTURA DO CONSENSO SOBRE O ESTADO DE
BEM-ESTAR

As anlises crticas dos diferentes enfoques neomarxistas e neoliberais assinalam o

carter coincidente de ambos quanto aos efeitos sociais e econmicos da crise do
Estado de Bem-estar e da sua diferenciao radical quanto s anlises da dita crise. Se
h uma coincidncia de temas para discusso o Estado sobrecarregado para os
neoliberais e a exacerbao das contradies do Estado para os neomarxistas -,
igualmente diferem radicalmente nas alternativas propostas privatizao/socializao
do Estado de Bem-estar.

O debate, que aqui s podemos analisar de forma esquemtica, visto a partir de hoje,
tem uma dupla caracterstica: por um lado, constitui-se rico sobre as contradies e
caractersticas do Estado de Bem-estar no mbito de um processo de mudana social e
econmico muito profundos. Por outro, se trata de um debate que margeia, em grande
medida, a anlise social concreta do curso real das mudanas que tm lugar no Estado
de Bem-estar e nos sistemas de proteo social.

Dois so, em sntese, os principais temas de debate para essas duas correntes: a) As
implicaes do crescimento do Estado de Bem-estar sobre as economias capitalistas e
o mercado, e b) A crise de legitimao ou ruptura do consenso sobre o Estado de Bem-
estar.

Em resumo, que efeitos tem o Estado de Bem-estar sobre a dinmica da acumulao

econmica e sobre o sistema de democracia poltica e qual a sociognese da ruptura
do consenso entre Estado de Bem-estar, democracia de massas e sistema econmico.
Se considerarmos que o Estado de Bem-estar o nexo de unio entre os sistemas de
capitalismo avanado e a democracia poltica de massas, ou, dito com outras palavras,
a forma histrica que adota a articulao contraditria entre ambos, a aparente ruptura
desse nexo o que constitui o objeto crucial do debate neoliberal e neomarxista, como
desenvolveremos a seguir.

2.1. - O "Fracasso" do Governo e a Sobrecarga do Estado

Para o neoliberalismo o Estado de Bem-estar, em seu processo de crescimento histrico,

foi subtraindo espaos de rentabilidade iniciativa privada, sobre regulando a atividade
econmica a sub nveis administrativos que impediram o livre movimento dos fatores
produtivos e gerando fracassos estruturais como a criao de um setor pblico
improdutivo, o ilimitado crescimento do gasto pblico e a incapacidade para conter uma
demanda poltica excessiva.

Desta maneira, se o Estado de Bem-estar contribuiu para resolver os problemas da

demanda na crise anterior do capitalismo, o que acontece agora, segundo os neoliberais,
que a dinmica das polticas de demanda em conexo com o funcionamento da
democracia de massas faz encolher a livre iniciativa, reduziu espaos de rentabilidade,
gerou inflao e deteriorou a aplicao de polticas de oferta.

Para autores como Friedman, os fracassos do mercado que deram suporte para a
interveno do Estado com vistas a corrigir externalidades e regular o exacerbado
dinamismo do mercado, justificam agora as falhas do governo, e que este autor resume
de forma veemente no tringulo de ferro da tirania das massas beneficirias do Estado
de Bem-estar, dos polticos e da burocracia, a tripla tirania do status quo.

Os objetivos originais do Estado de Bem-estar degringolaram e o resultado um Estado

de maior tamanho, mais caro e mais ineficiente e que contribui para a insensibilidade dos
cidados frente ao fenmeno da burocratizao da vida cotidiana e da perda de valores
como so a livre iniciativa, o trabalho duro e a competncia. O Estado de Bem-estar criou
uma espcie de coletivismo que j no funcional s economias de mercado
transformado, nem alimenta uma cultura social de diferenciao e livre competncia.

Nesse processo o sistema poltico executa um papel nada insignificante, como enfatiza
a tese do Estado sobrecarregado, com seu jogo de grupos de interesse, sindicatos e
clientelas corporativas pressionando sobre recursos aparentemente infinitos que
deterioram a capacidade das finanas pblicas e corroem a atividade privada.
As concluses dessa aproximao so explicativas: reduzir o tamanho do Estado (o
Estado mnimo), conter e reduzir o poder das burocracias pblicas e dos sindicatos,
privatizar em grande medida a oferta pblica de servios e prestaes de bem-estar e
favorecer e estimular as ideologias do interesse individual e do livre mercado.

Se o crescimento do tamanho do setor pblico limita economicamente o livre mercado,

a sobrecarga administrativa do Estado contribui para aprofundar esses limites, na
medida em que as polticas de bem-estar geram expectativas crescentes divorciadas dos
recursos realmente existentes, o que se traduz no pressuposto do incrementalismo 11 e
em ideologias e atitudes cidads no alinhadas a comportamentos comensalistas12
sobre o setor pblico.

Dentro deste enfoque geral25 alguns autores, como Brittan enfatizam as expectativas
crescentes dos cidados e grupos de presso, como so os sindicatos, fomentadas pelo
tipo de democracia (modelos schumpterianos de democracia) e o modelo de
maximizao das burocracias (modelo burocrtico de decises polticas do tipo Downs
y Niskanen). Os cidados optam entre alternativas polticas divorciadas de suas
implicaes, substituindo a racionalidade do consumidor pela irracionalidade de opes
apresentadas sempre como benefcios e nunca como custos. o conjunto do sistema o
que vem a estar sobrecarregado e no apenas o Estado; a crise econmica apenas faz
emergir, sob a forma de clima social degradado e de confiana, a realidade de um
sistema o Estado de Bem-estar -, que tende destruio dos fundamentos ideolgicos
das economias capitalistas que aqui se identificam com o mercado.

Para outros autores desta corrente, o que est em jogo a governabilidade e o excesso
de democracia. A revoluo das expectativas ou ttulos em ascenso vm a fazer
inimaginveis as polticas de controle da inflao, sintoma mais visvel de um problema
poltico estrutural: a incapacidade das instituies democrticas para assimilar uma
demanda poltica ilimitada.

Se no primeiro caso, frente falha do governo se prope a retirada do Estado (rolling

back the state) e a reduo do seu tamanho, no segundo caso, o da sobrecarga do
Estado, o dficit de democracia se prope introduzir a disciplina do mercado e a
desregulao econmica. A primeira proposta tem como objetivo ampliar os espaos
mercantis do bem-estar, a segunda pretende recuperar um clima de confiana sobre o
papel do indivduo e o mercado dentro de uma democracia no excessiva.

2.2. Das Contradies do Estado Crise de Legitimao

11 - Incrementalismo: A maior parte dos trabalhos desenvolvidos na rea de administrao considera que
a formulao de estratgias resulta de um processo de planejamento formal, deliberadamente construdo
pela alta administrao. Esta viso, entretanto, foi recentemente contestada por James Brian Quinn e
Henry Mintzberg que rechaam os sistemas analticos e racionais que normalmente fazem parte da
literatura sobre o planejamento estratgico. De acordo com esta nova abordagem, as estratgias se
originam no de um processo formal, mas de um sistema de aprendizagem no qual os diversos nveis
hierrquicos da organizao, de forma criativa, provocam o desenvolvimento de decises estratgicas.
http://proxy.furb.br/ojs/index.php/rn/article/view/384. (NTO).

12- Comensalismo: Justaposio no competitiva de indivduos ou grupos, os quais, habitando a mesma

rea, tm necessidades e interesses diferentes de maneira que entre eles no se observa nem conflito
nem cooperao. (NTO).
Nem todas as teorias neomarxistas abordaram a problemtica do Estado de Bem-estar;
pode-se dizer que aquelas teorias, que eles no desenvolveram, se enquadram em
concepes marxistas ortodoxas que sustentam uma concepo instrumental do Estado
como conjunto de instituies a servio dos interesses do capitalismo. no contexto de
renovao do marxismo ocidental do final dos anos sessenta, e concretamente o anglo-
saxo, onde ir ter lugar um importante desenvolvimento de trabalhos sobre a origem,
funes e contradies do Estado de Bem-estar em relao indireta com as teorias
neoliberais sobre as falhas do governo; por outro lado, desde as concepes da teoria
crtica da sociedade iro surgir diferentes anlises sobre a crise de legitimao no
capitalismo tardio como resposta indireta s teses neoliberais do Estado sobrecarregado
e o excesso de democracia.

As falhas do governo tm sua rplica na tese da crise fiscal do estado. Se para a

primeira, a crise fiscal fruto da excessiva interveno do Estado na economia e na
sociedade, para OConnor, principal representante desta corrente, esta crise o
resultado do desenvolvimento contraditrio de duas grandes funes do Estado
capitalista: acumulao e legitimao, necessidades do capital e exigncias de
integrao sociopoltica, que pressionam o oramento para cima, provocando a crise
fiscal do Estado. Este apenas um sintoma econmico do conflito poltico entre as
funes que o Estado realiza dentro de um capitalismo oligoplico que pressiona em
favor de uma socializao de custos do capital privado para garantir sua rentabilidade
em luta desigual com as necessidades de regulao e resoluo do conflito social.

O aporte original de OConnor vai permitir o desenvolvimento de toda uma corrente de

anlises que contemplam a dinmica do Estado de Bem-estar dentro de uma concepo
geral das contradies do Estado contemporneo na realizao de diversas e complexas
funes. Porm, a contribuio deste autor no permitir avanar muito mais nesta
direo de anlise, dada sua verso funcionalista e em parte determinista das atividades
do Estado; funcionalista porque no superam a rigidez que estas manifestam no
funcionalismo estrutural e a identificao total atravs da acumulao com atividade
produtiva e legitimao com atividade improdutiva; determinista porque se supe que a
crise fiscal do Estado, dada a natureza contraditria do capitalismo corporativo e a queda
da taxa de ganho no pode seno conduzir bancarrota do Estado e inevitvel crise
de legitimidade.

A obra de OConnor permite, como dissemos, uma frutfera linha de reflexo do que seja
um bom exemplo da obra de Gough A economia poltica do Estado de Bem-estar. Esta
obra tem um especial interesse terico: a) Rompe com as interpretaes economicistas
(Estado de Bem-estar como resposta funcional s necessidades do capital) e politicista
do Estado (Estado de Bem-estar como resultado absoluto das lutas da classe
trabalhadora), assinalando que a definio e dinmica das funes do Estado influi nos
interesses do capital, nos conflitos sociais, na histria de cada pas e na diviso
internacional do trabalho; b) Assinala a tendncia convergncia dos sistemas de
proteo social mediados por estruturas sociopolticas corporativistas sob a influncia da
internacionalizao econmica; c) Define uma classificao do gasto pblico,
acumulao, reproduo e legitimao, no sob rigorosos critrios de
produtividade/improdutividade, seno como resultado de processos complexos onde a
acumulao capitalista, as presses da classe trabalhadora e as necessidades de
controle poltico condicionam as atividades do Estado; d) Prediz com sucesso que a
complexa relao entre capitalismo e democracia no conduz ao desmantelamento do
Estado de Bem-estar por privatizao (anarcocapitalismo liberal) nem sua radical
socializao por crise total (fundamentalismo marxista), mas to somente a sua
reestruturao, e e) Enfatiza o alcance reformador do Estado de Bem-estar frente aos
que o veem como a uma cria do capitalismo, ou como a uma ilha socialista. O Estado de
Bem-estar uma forma histrica superior, mas insuficiente, para a satisfao das
necessidades individuais.

Se, no caso de OConnor, a tese da crise fiscal do Estado em um vis funcionalista ao

no ressaltar adequadamente o papel crucial das demandas e conflitos sociais na
materializao do Estado de Bem-estar, no caso de Gough vemos como a reestruturao
do Estado de Bem-estar, tal como concebido em 1979, opera como uma forma de
rentabilizar o capital via gasto pblico e como necessidade de reconstruo funcional do
nexo quebrado entre o sistema privado de acumulao e as funes do Estado, deixando
em um segundo plano mudanas sociolgicas importantes que se relacionam com a
maturao histrica do Estado de Bem-estar como so, por exemplo, os movimentos de
emancipao da mulher e as crticas a este tipo de Estado at a progressiva rejeio do
cidado, no apenas como simples negao ao Estado de Bem-estar, mas aos modos
burocrticos de interveno e diversificao das foras de proteo social, e que o
prprio autor apontou de forma abstrata ao sugerir que o conceito de necessidades
humanas seja crucial na reflexo futura sobre o Estado de Bem-estar.

A contrapartida da teoria do Estado sobrecarregado a tese da crise de legitimao

desenvolvida por autores como Habermas, Offe e Wolfe.

A interpretao de Habermas se apoia na dupla concepo terica e metodolgica de

que o capitalismo contemporneo deve ser contemplado como uma democracia de
massas de bem-estar social e analisado na inter-relao dos subsistemas econmico,
poltico e cultural de toda sociedade. A sociologia poltica habermasiana assinala que os
governos tm que promover a acumulao de capital e a aceitao do capitalismo pelos
cidados. Ambas as lgicas em funcionamento e de pequeno contexto de crise provocam
a sobre politizao das decises econmicas, as crises de racionalidade nos aparatos
pblicos e uma sobre nfase nos gastos de legitimao. Somente a despolitizao da
cidadania e a expanso de culturas privatistas pode adiar uma crise latente de
legitimao do sistema capitalista.

A crise abriu uma quebra na governabilidade e na gesto das democracias de massa e

isso compartilhado, como assinala Offe, por conservadores e por marxistas. Mas frente
s posies neoliberais quanto ao diagnstico (sobrecarrega de expectativas polticas e
limites do Estado para satisfazer estas expectativas) seu prognstico (gerao de um
sistema ingovernvel) e alternativas propostas (privatizaes e mercantilizaes), a
explicao neomarxista da crise de legitimao assinala que a crise de ingovernabilidade
est no no Estado de Bem-estar, seno na prpria essncia do capitalismo tardio. O
problema, como assinala Offe, a inadequao funcional entre o sistema econmico, o
poltico-administrativo e o normativo ou cultural; nas palavras do autor: as sociedades
industriais capitalistas desenvolvidas no tm sua disposio um mecanismo com que
reconciliar as normas e valores de seus membros com as exigncias funcionais
sistemticas que subjazam queles. Neste sentido estas sociedades so sempre
ingovernveis e devido s favorveis circunstncias associadas com a larga onda de
prosperidade econmica antes da metade dos anos setenta, aquelas sociedades foram
capazes de conviver com o fenmeno da ingovernabilidade.

Em resumo, alm da crise neoliberal, a inadequao funcional entre integrao funcional

e integrao sistmica uma fonte de desordem social e conflito que apenas uma
regulao sistmica da desordem social e conflito s uma regulao sistmica de novo
tipo poderia superar. A lgica do capital (sistema) tem que se adequar lgica da
legitimao (integrao), de forma que a saturao do sistema pelas demandas sociais
produza uma crise de acumulao, do mesmo modo que os dficits normativos gerem
uma crise ou dficit de legitimao. Em todo caso, os mencionados autores no
consideram a existncia real de uma crise de legitimao, quanto s condies objetivas
sistmicas em que poderia aquela produzir-se em circunstncias de desajuste funcional
entre os trs subsistemas sociais.

A crise do Estado de Bem-estar seria, portanto, um desajuste funcional dentro do sistema

geral e no tanto a consequncia de complexos processos histricos onde intervm
conflitos sociais, contradies das polticas keinesianas como a dinmica do capitalismo
e demandas sociais surgidas nas democracias industriais. Em qualquer caso, como
reconhece o prprio Offe, o Estado de Bem-estar um eco cultural fortemente enraizado
nas sociedades onde foi constitudo como ordem social do capitalismo avanado e, at
agora, no tem alternativa concreta nem pela direita (privatizao geral), nem pela
esquerda (dirigismo estatal).

2.3. Os Limites do Neoliberalismo e do Neomarxismo

O debate terico entre ambas as correntes foi, em grande medida, pela incapacidade
para compreender a prpria resistncia dos Estados de Bem-estar para adaptarem-se
crise. A reestruturao deste tipo de Estado no considerou sua crise, como
assinalamos, mas sua adaptao aos novos condicionamentos socioeconmicos que
comeam a redefinir a complexa relao entre capitalismo e democracia.

A anlise correta dos efeitos socioeconmicos do Estado de Bem-estar foi limitada por
ele no cumprimento das previses da sua derrocada e levanta necessariamente a crtica
das anlises neomarxista e neoliberal.

Desde o campo do neomarxismo tem-se que assumir uma dupla crtica: a) Uma crtica
metodolgica, revisando as concepes mais deterministas e funcionalistas da
interpretao do Estado de Bem-estar e revalorizando o papel dos sujeitos e da histria,
destacando o papel dos movimentos e grupos sociais na construo e crtica ao Estado
de Bem-estar tal como fez recentemente OConnor38, substituindo a subordinao da
reestruturao do Estado de Bem-estar s necessidades de capital pela redefinio das
necessidades humanas e individuais sob este tipo de Estado, tal como assinalou Gough;
e introduzindo a crtica feminista ao Estado de Bem-estar enquanto concepo patriarcal
da reproduo social; b) Outra crtica de tipo temtico: substituindo as alternativas no
plausveis de Estado socialista de Bem-estar pelas anlises das potencialidades
reformistas do Estado de Bem-estar, redefinindo as necessidades sociais, incorporando
as demandas dos novos coletivos marginalizados ou em processo de emancipao e
estimulando novas formas civis de organizao do Bem-estar social. O rechao
alternativa de privatizao, no implica na defesa inflexvel do modelo de Estado de Bem-
estar em sua verso estadista, mas sua reforma e democratizao em funo de uma
sociedade com sujeitos que tratariam de construir o Bem-estar coletivo de acordo com
critrios de participao e necessidades.

Do ponto de vista do neoliberalismo no se constata uma reviso da falida previso da

privatizao total e do Estado mnimo. A crtica neoliberal, porm, tem que defrontar uma
dupla reviso sociolgica: a) Ter subestimado o fracasso do Estado do Bem-estar no
sucesso dos objetivos de eficincia econmica, quando a experincia dos ltimos anos
demonstrou que no existe uma relao direta entre alto gasto pblico, desemprego e
alta tributao. Ao contrrio, so fatores institucionais e histricos os que fazem com que
a relao entre Estado de Bem-estar, desemprego e crescimento econmico sejam de
muito diferente constituio; b) A crise de legitimao como sobrecarga de expectativas
est hoje, em grande medida, desacreditada pelo fato de que, mais que expectativas
crescentes, o que se constata a rotinizao das demandas sociais em sistemas
polticos que no so autnomos, mas profundamente inter-relacionados com outras
realidades socioeconmicas, at o ponto em que esta rotinizao e seu correspondente
gasto social est permitindo uma adaptao dupla no traumtica das sociedades de
capitalismo maduro na mudana sociotcnica da crise atual; c) Finalmente, os
neoliberais no tm sido capazes de ver no crescimento do Estado de Bem-estar o
processo de maturao de sistemas de proteo social no apenas por causa dessas
expectativas crescentes, mas tambm pelo impacto que a universalizao, consolidao
institucional e mudanas demogrficas tm naquele .

A alternativa de privatizao em profundidade no tem tido lugar, mas sim formas

parciais que so acentuadas no dualismo social e reorientado s funes de interveno
social do Estado. O Estado mnimo no se converteu em uma realidade sociolgica em
nenhum pas de capitalismo avanado, mas tem redefinido os modos de interveno de
setores pblicos que apenas alteram seu tamanho. Em boa medida, certo que os
Estado de Bem-estar vo se adequando, em parte, s exigncias de reestruturao do
capitalismo e s necessidades de socializao dos custos privados, mas igualmente se
mostra impossvel, mesmo hoje, a realizao de um projeto radical de mudana do
Estado de Bem-estar. O debate atual comea a levar em considerao que a sociedade
do Bem-estar sem o Estado de Bem-estar apenas pode ser sociedade no civil, ou no
institucionalizada, do mesmo modo que o Estado de Bem-estar sem sociedade de Bem-
estar apenas pode ser Estado de mal-estar, tambm mais cautelosa em relao s
alternativas do Estado de Bem-estar, surgindo alternativas mais possveis e plurais, e
mais fecundas quanto aos temas de anlise sociolgica e em relao aos objetivos,
meios e possibilidades de Bem-estar social. O captulo seguinte pretende oferecer uma
panormica geral desta concluso.

3 - DEBATES ALTERNATIVOS EM POLTICA SOCIAL

Dar conta da variedade e riqueza do debate sociolgico atual uma pretenso que
excede o objetivo limitado destas pginas, de oferecer uma viso geral do debate terico
neste campo. Por isso, faremos uma anlise sumria das alternativas atuais mais
relevantes, destacando seus principais argumentos e os problemas que enfrentam.

De modo geral, cabe dizer que se no perodo 1950-1970 o debate terico em poltica
social esteve estruturado pelo reformismo sobre a realidade sociolgica da progressiva
universalizao do Estado de Bem-estar, no perodo de 1970-1985 o debate se
polarizou na forma de ideologizao do Estado de Bem-estar sobre a prtica real da
sua consolidao. Nos ltimos anos o debate se estrutura em torno do pragmatismo
sobre uma prtica real de reestruturao e diversificao do Estado de Bem-estar.

Ao denominar como pragmatista o conjunto do debate no o estamos

desideologizando, nem o reduzindo a um debate sobre o j existente, apenas
assinalando a nfase em uma anlise mais concreta dos sistemas de proteo social:
em seus contedos, instituies, clientelas e resultados, assim como na definio de
alternativas de interveno abertas e plurais.
Podemos diferenciar quatro alternativas no debate atual: corporativismo do Bem-estar e
neopragmatismo, como alternativas propostas desde a pretenso da reforma do Estado;
a economia pluralista do Bem-estar e o reformismo radical como alternativas propostas
a partir da nfase ou prioridade da sociedade civil.

3.1. Entre o Corporativismo e o Neopragmatismo no Estado de Bem-estar. A

Reestruturao desde o Topo (o Redimensionamento do Estado)

Estas duas posies tericas, muito diferentes entre si, compartilham a tese de que
devem redefinir-se os objetivos, recursos e instituies do Estado de Bem-estar de
maneira que os objetivos deste se adequem s necessidades atuais de reestruturao
do capitalismo. Dito de outra forma, o Estado de Bem-estar tem que se adequar a um
capitalismo democrtico de um tipo novo, onde a flexibilidade, a descentralizao e a
eficincia cobram dimenses prioritrias frente rigidez, centralizao e ineficincia
mostradas pelo Estado de Bem-estar.

a) O enfoque corporativista do Estado de Bem-estar est representado, entre outros,

por Mishra. Para este, nem o Estado de Bem-estar uma realidade irreversvel como
defendem Offe e Therborn, porque no se produziu uma crise de legitimao, nem
indefensvel porque tenha produzido efeitos perversos como a burocracia, o
paternalismo e sexismo que geraram certo distanciamento popular a respeito deste tipo
de Estado. O Estado de Bem-estar tem algumas importantes funes a cumprir com
base em uma estratgia de defesa crtica adaptativa que assegure, ao mesmo tempo, o
crescimento econmico, o emprego e o gasto social. O Estado de Bem-estar, nos diz
Mishra, uma formao hbrida e de compromisso, de nvel superior, que o socialismo
marxista (que se caracteriza pelo coletivismo burocrtico e subvaloriza o papel da
democracia poltica) e o conservadorismo neoliberal (que favorece o darwinismo 13 e a
restrio aos direitos sociais) necessitam, para sua continuidade e superao de suas
deficincias; o que chamamos Estado integrado de Bem-estar.

13 - Darwinismo social um nome moderno dado a vrias teorias da sociedade, que surgiram no Reino
Unido, Amrica do Norte e Europa Ocidental, na dcada de 1870. Trata-se de uma tentativa de sei
aplicar o darwinismo nas sociedades humanas. Descreve o uso dos conceitos de luta pela existncia e
sobrevivncia dos mais aptos, para justificar polticas que no fazem distino entre aquelas capazes de
sustentar a si e aqueles incapazes de se sustentar. Esse conceito motivou ideias coo eugenia, racismo,
imperialismo, fascismo, nazismo e na luta entre grupos e etnias nacionais. O termo foi popularizado em
1944 pelo historiador norte-americano Richard Hofstadter, mas atualmente, por causa das conotaes
negativas da teoria do darwinismo social, especialmente aps as atrocidades da Segunda Guerra
Mundial, poucas pessoas se descrevem como social-darwinistas, e o termo geralmente visto como
pejorativo. O darwinismo social tem origem na teoria da seleo natural de Charles Darwin, que explica a
diversidade de espcies de seres vivos atravs do processo de evoluo. O sucesso da teoria da
evoluo motivou o surgimento de correntes nas cincias sociais baseadas na tese da sobrevivncia do
mais adaptado, da importncia de um controle sobre a demografia humana. De acordo com esse
pensamento, existiriam caractersticas biolgicas e sociais que determinariam que uma pessoa
superior outra e que as pessoas que se enquadrassem nesses critrios seriam as mais aptas.
Geralmente, alguns padres determinados como indcios de superioridade em um ser humano seriam a
habilidade nas cincias humanas e exatas em detrimento das outras cincias, como a arte, por exemplo,
e a raa da qual ela faz parte. Um conjunto de pensadores atribui a fonte do darwinismo social ao prprio
Darwin, que na sua obra A Origem do Homem, havia aplicado a sua teoria ao mundo social. Nesta obra,
Darwin ocupa-se da evoluo humana e, ao faz-lo, aplica os mesmos critrios que utiliza em A Origem
das Espcies. A teoria de Darwin diz tambm que no mundo sobrevive o mais adaptado, por isso h a
evoluo; que os seres vivos evoluem para continuarem vivos, e o prprio homem seria exemplo disso.
https://pt.wilipedia.org/wili/Darwin-ismo_social. (NTO).
O corporativismo, para Mishra, no uma teoria, mas uma viso pragmtica dos
problemas integrados da economia poltica do capitalismo avanado. O Estado de Bem-
estar diferenciado o keinesiano separava o ganho do bem-estar das exigncias da
poltica econmica como se fosse um reino autnomo e o funcionamento da democracia
exclua a responsabilidade social na negociao dos conflitos sociais. A crise manifestou
a interdependncia funcional entre economia e Estado de Bem-estar, assim como a
necessidade de exercer a cooperao e o consenso no desenvolvimento da democracia
e o crescimento econmico capitalista.

O futuro do Estado de Bem-estar tem que ser visto de maneira sistemtica, integrando
economia, poltica e Bem-estar, institucionalizando a cooperao entre capital e trabalho
(pluralismo centralizado entre empresrios, sindicatos e Estado) e cujos exemplos mais
relevantes so a Sucia, a Repblica Federal da Alemanha, a ustria e a Holanda.
Definitivamente, o Estado Integrado do Bem-estar a adaptao dos sistemas de
proteo social necessidade de reestruturao do mercado capitalista atravs de uma
colaborao negociada entre grupos e instituies que tm interesses e objetivos
comuns.

b) O enfoque neopragmatista est sustentado desde a prpria OCDE14 e por autores

como Klein e Rose. Em funo disto, no existe uma crise de legitimao do Estado de
Bem-estar e uma crise do modelo de proteo social: eles fazem depender a
continuidade do Estado de Bem-estar sobre a base de garantias do crescimento
econmico condio sine qua non para a possibilidade real de que continue a
materializao das polticas sociais. Sem o crescimento econmico os governos no
podem fazer frente a seus compromissos, tendo sua credibilidade e sua autoridade
questionadas. A quebra da efetividade das polticas sociais faz ruir a legitimidade dos
governos, a sua efetividade; alm disso, o governo passa a ser questionado pelos
prprios efeitos da centralizao e da burocratizao do seu modelo.

Mas o problema no sistmico, e tem soluo. Os governos devem diminuir o

crescimento do gasto social e, sobretudo, a indiferena ao seu impacto econmico
recriando um novo consenso antes de um processo de mudana e de adaptao
contnua - como assinala a OCDE - onde sejam incorporadas as ideias de uma
sociedade ativa e os dos requisitos para seu desenvolvimento e estudo mais profundo
das relaes mtuas entre polticas econmicas, sociais, de mercado de trabalho e
educao para o trabalho48. Os sistemas de proteo social devem continuar se
desenvolvendo, portanto, sobre condies de crescimento econmico em ascenso,
flexibilidade organizacional e participao social. No uma crise sistmica, mas a
adaptao s necessidades de um modelo emergente s novas demandas da sociedade
civil. O Estado de Bem-estar tem um grande futuro pela frente, mas condicionado s
exigncias do crescimento econmico e a uma maior flexibilidade no funcionamento
desse novo modelo.

14 - OCDE Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico. Organizao de pases

que aceitam os princpios da democracia representativa e da economia de livre mercado, que procura
fornecer uma plataforma para comparar polticas econmicas, solucionar problemas comuns e coordenar
polticas domsticas e internacionais. A maioria dos membros da OCDE comporta por economias com
um elevado PIB per capta alto IDH e so considerados pases desenvolvidos. Teve origem em 1948,
liderada por Roberto Marjolin, para ajudar a gerir o Plano Marshall para a reconstruo do Europa aps a
Segunda Guerra Mundial. Posteriormente a sua filiao foi estendida a estados no-europeus. Em 1961,
a Conveno sobre a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico reformou a OECE
e deu lugar Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico. (NTO).
Os dois enfoques anteriores fazem uma defesa funcional do Estado de Bem-estar
enquanto contribuio para a existncia de um capitalismo democrtico que permitiu o
crescimento econmico e a estabilidade poltica durante vrias dcadas, destacando
suas conquistas na reduo da insegurana e na consecuo de certos padres de vida.

O problema dessas abordagens, porm, que: primeiro, a reduo economicista do

Estado de Bem-estar no apenas faz depender seu futuro do crescimento econmico, o
que em parte verdade, mas deixa margem fatores polticos e institucionais dos quais
dependem a evoluo do prprio Estado; segundo, a concepo consensuada sobre o
Estado de Bem-estar no contempla o papel dos grupos menos organizados ou os que
possam ser excludos do pacto (corporativista) nem valora adequadamente outras
formas alternativas de proteo social alm do prprio Estado de Bem-estar.

No entanto, em um debate onde existem fortes posies tendenciosas no sentido do

Estado versus bem-estar, que rechaa radicalmente a interveno do Estado, as
nuances dessas abordagens so leves e servem meramente para salientar a importncia
poltica e social do Estado na estruturao da gesto corrente e de novos campos scio-
tcnicos. O problema a discutir , em qualquer caso, como j foi observado, qual o papel,
luz dos campos econmicos e tecnolgicos, que novas potenciais alternativas de
proteo social cabero aos novos grupos sociais para a proteo social.

3.2. Pluralismo de Bem-estar e Reformismo Crtico. A Reestruturao Ascendente

(Potencializao da Sociedade Civil)

Pluralismo de bem-estar e reformismo crtico compartilham uma dupla posio de

partida: a) Sua viso do Estado de Bem-estar no adaptativa aos requerimentos do
crescimento econmico, mas modificativa da atual estrutura de proteo social com
base em critrios de eficincia, descentralizao e pluralismo (pluralismo do Bem-estar)
ou com base em critrios de necessidade, participao e igualdade de acesso e
resultado (reformismo crtico) e b) Desconfiam do papel e interveno preponderante do
Estado, enquanto apostam em um aprofundamento da sociedade civil na configurao
e objetivos do Bem-estar social. O Estado de Bem-estar no se questiona, mas se
analisa em conexo com a oferta da sociedade civil.

O pluralismo do bem-estar uma ampla corrente desenvolvida a partir de enfoques

econmicos e sociolgicos que defendem a necessidade de um Estado de Bem-estar
que seja capaz de garantir uma proviso universal e bsica das necessidades sociais e
facilite uma abertura radical a outras formas de interveno social: mercado, famlia e
necessidades sociais em geral.

Os argumentos de Ken Judge em favor da economia pluralista do Bem-estar podem

ser resumidos assim:

a) No existe, historicamente, uma diviso social do Bem-estar, mas uma concentrao

nas instituies do Estado nos objetivos da poltica social e com efeitos
contraproducentes na consecuo do bem-estar: um ethos coletivista acrtico sobre as
polticas estatais, comportamentos ineficientes da oferta estatal e fracasso relativo das
polticas redistributivas, como assinala Le Grand51. A busca de alternativas plausveis
passa pelo reforo da economia mista do Bem-estar, fazendo do Estado mais promotor
que produtor do Bem-estar. O Estado promotor no implica a concepo do Estado
mnimo, mas uma concepo da poltica social na qual o Estado d nfase maior ao
financiamento, planejamento, promoo e regulao dos servios sociais, mais que na
produo e desenvolvimento. sobretudo uma teoria da poltica social que se recusa a
aceitar que a liberdade individual precisa sacrificar suas aspiraes legtimas em favor
de uma segurana garantida pelo Estado.

b) Por reformismo crtico entendemos um conjunto muito diverso de acepes da

poltica social que expem a reforma do Estado de Bem-estar a partir da crtica feminista,
a crtica do planejamento de necessidades e a crtica estatista. Todas essas teorias tm
sua origem na reformulao do neo-marxismo ou na sua radical reviso a partir da
importncia dos movimentos sociais e do debate sobre as necessidades sociais.

A crtica feminista introduziu a problemtica da subordinao da mulher nas polticas de

reproduo do Estado e a importncia das necessidades individuais na definio dos
objetivos do Bem-estar social. No existe uma posio nica neste debate53,54, de
maneira que temos desde opes que unem a emancipao geral da sociedade com a
liberao da mulher, at outras, que propem estratgias de reforma que permitam a
real igualdade de direitos entre homem e mulher sobre a base da importncia do Estado
de Bem-estar no alcance desse objetivo.

A crtica ao planejamento das necessidades sustenta que o planejamento centralizado

da poltica social implica uma concepo instrumental da mesma aos problemas do
crescimento econmico, separada e vinculada poltica econmica e legitimadora do
status quo. A alternativa de uma poltica social estrutural deve basear-se na unidade da
economia e poltica social, no planejamento social aberto e em valores socialistas, assim
como na adoo de um modelo de planejamento no incrementalista (conservador) e
no racionalista (til, no sentido de valor) mas estruturada (socialismo descentralizado).

A crtica estatista, por sua vez, trata de diferenciar os aspectos defensveis do Estado
de Bem-estar. As teses de Lee e Raban56 so respectivamente uma crtica das
concepes marxistas ortodoxas e das posies mais conservadoras do reformismo
estatista e uma aposta por uma via intermediria que combine um marxismo que eles
denominam realista com um reformismo crtico sobre a base de aceitao das
insuficincias radicais do Estado de Bem-estar.

O Estado de Bem-estar caracterizou-se por um profundo estatismo, tecnicismo e

definio unilateral das necessidades sociais em seu funcionamento prtico e
teoricamente por um excesso de estruturalismo na explicao da sua construo (caso
do marxismo) assim como por sua limitao explicativa relativamente ao marco
condicionante do capitalismo (reformismo conservador). A alternativa trata de combinar
um socialismo realista e plausvel a nvel territorial ou local com certo planejamento geral
a elementos progressistas da economia mista ou pluralista do Bem-estar e do
corporativismo. Pretende ser um terceiro caminho que, aproveitando-se dos aspectos
fundamentais do Estado de Bem-estar, incorpore uma sociedade civil de grupos e
movimentos sociais.

Os grupos de enfoque, pluralistas e crticos, no questionam tanto o papel do Estado

quanto insuficincia de outras alternativas de proteo social (pluralismo) ou a
incapacidade daquele para captar os novos movimentos de emancipao social
(reformismo crtico). Porm, a concepo pluralista no avalia adequadamente as
consequncias das estratgias de privatizao e, de forma particular, as formas de
dualizao que pode adotar o Estado de Bem-estar, assim como no definem que
necessidades e grupos sociais so objeto de suas abordagens. Por sua parte, as
alternativas de reformismo crtico assinalam adequadamente as deficincias estruturais
do Estado de Bem-estar (seu carter patriarcal), a dinmica centralizadora que este
imprime poltica social ou sua incapacidade para captar as novas necessidades
materiais e culturais, mas tem limites prticos na medida em que no relacionam a
reforma com as mudanas na estrutura social, nem valorizam suficientemente as
potencialidades da sociedade e dos novos movimentos sociais, alm de no dar resposta
a esse reformismo crtico.

4 - CONCLUSES

Parece incontestvel que teoria e prtica alcanaram uma maior aproximao no debate
sociolgico sobre poltica social em comparao com o debate dos anos setenta.

O certo que o Estado de Bem-estar no tem sido questionado radicalmente, mas

tambm tem repensado seus objetivos e modos de interveno devido a presses
demogrficas e econmicas em termos de uma gesto pluralista e adequando seus
valores antigos a valores atuais: centralidade do indivduo, participao e
descentralizao, que sintetizam, em parte, a emergncia da sociedade civil.

O debate atual tem que levar em conta que se a persistncia do Estado de Bem-estar
como frmula possvel de reproduo social no pode evitar certo distanciamento e
crtica popular a seus modos de ao e efeitos, tambm certo que a opo em favor
da sociedade civil esbarra em limites estruturais e operacionais muito concretos. Em
primeiro lugar, porque a diferena entre Estado e sociedade civil profunda e
problemtica, dadas as suas inter-relaes atuais; em segundo lugar, porque a
identificao de sociedade civil com o reino perdido do mercado constitui um desafio s
mudanas histricas atravs das quais a densidade associativa das sociedades
industriais minou as razes comunitrias e, quanto menos, gerando redes civis
fortemente corporativas que condicionam as aes e prticas sociais. Estado e
sociedade civil tm um destino nico e, deste ponto de vista, o debate terico e as
prticas polticas orientam-se sobre um duplo plano, isento de contradies: a
interveno do Estado na extenso permanente dos direitos sociais como materializao
da democracia poltica e o aprofundamento das livres opes de indivduos e grupos na
definio dos objetivos, contedos e modelos de satisfao do Bem-estar.

O Estado de Bem-estar, finalmente, est atualmente submetido a um processo de

redefinio de seus modelos de interveno em funo da eficincia, participao e
diversificao da oferta. Se no se questiona a extenso democrtica dos direitos sociais
atravs do Estado de Bem-estar, o debate tender a concentrar-se em definir o campo
do individual e social e seus modos de concretizao em sociedades onde a interveno
do Estado resulta necessria como meio de regulao da ao coletiva.

O PLANEJAMENTO DA POLTICA SOCIAL

Alex Robertson15

15- Iniciou-se na vida Poltica Social em 1972 e tambm como Professor Visitante na Universidade
McMaster, em Ontrio, e nas Universidades de Pdua e Bolonha, na Itlia. Os seus interesses so os da
investigao nas reas da poltica social comparativa (especialmente europeia); Avaliao dos servios
sociais e de sade; Programas de experincia de trabalho como configuraes para aliviar os sintomas e
melhorar as habilidades sociais dos esquizofrnicos que vivem nas comunidades. As pesquisas
anteriores incluem: as experincias dos homens que deixam os presdios; Moral do pessoal e qualidade
de atendimento dos idosos dementes; A eficcia dos programas de tratamento intermedirio para os
Um dos eternos dilemas da administrao pblica o de idealizar um modelo de
organizao que permita o equilbrio mais efetivo entre as exigncias da eficcia
gerencial, da eficcia tcnica, e, ao mesmo tempo, ser sensvel preferncia das
pessoas quanto s decises sobre as funes para as quais a burocracia do setor pblico
responsvel. Na busca por tal modelo, pode ser til, em primeiro lugar, examinar as
caractersticas principais dos modelos existentes sobre o processo de elaborao de
polticas a serem seguidas. Embora tenha sido desenvolvido um grande nmero de
modelos tericos, atualmente reconhece-se que esses modelos podem se reduzir a trs
tipos bsicos, que podemos chamar de enfoques racionalista, incrementalista e
combinado. Vamos examinar um a um.

1 - O MODELO RACIONALISTA

Uma interpretao lgica de medida poltica provavelmente a consideraria como algo

essencialmente til. A definiria como uma linha de ao baseada em certos princpios
fundamentais para conseguir um objetivo ou srie de objetivos especficos.
Provavelmente corresponderia ideia que tm a maioria das pessoas sobre medidas
polticas. Isto quer dizer que uma srie de objetivos se determina e tomam-se decises
sobre a forma mais apropriada para se conseguir atingir esses objetivos. Desta maneira,
as medidas, na poltica, interpretam-se em termos estratgicos ou seja,
compreendem uma srie de passos sucessivos que so calculados para conseguir um
determinado objetivo. esta concepo lgica que faz fundo para o modelo racionalista.

A abordagem racionalista foi observada em vrios momentos dos ltimos anos, para
estruturar o processo de elaborao de medidas de poltica nos sistemas de poltica do
mundo ocidental. O considervel crescimento que teve lugar nas ltimas dcadas, o
nmero de unidades de investigao em departamentos governamentais dedicados a
controlar as medidas de polticas sociais e seus efeitos, junto com os distintos graus de
dependncia das anlises de sistemas, investigao de funcionamento, sistemas de
planejamento e oramentos-pro-gramas, relatrios de tecnologia e investigaes do
futuro, refletem a noo racionalista de que o conhecimento adquirido pode ser
aproveitado para solucionar os problemas humanos. No campo dos servios de sade,
a aceitao da convenincia de desenvolver metodologias eficazes para a tomada de
decises sobre prioridades, com a inteno de racionalizar os gastos mostrou-se, na
Gr Bretanha, em informaes tais como no Resource Allocation Working Party (HMSO,
1976), no qual recomendou-se o uso proporcional da taxa de mortalidade para justificar
uma poltica de discriminao positiva na distribuio de recursos e assim corrigir as
desigualdades existentes na distribuio dos servios mdicos. Na Itlia, onde
tradicionalmente as prioridades so determinadas por um processo essencialmente
poltico, as mesmas presses podem ser percebidas (at agora sem xito) de conceber
um projeto de sade pblica com um interesse considervel que contenha sistemas de

jovens infratores; Servios para pacientes com demncia pr-senil; A gesto de cuidados de idosos que
vivem nas comunidades. Publicaes selecionadas: - Melhorar a Interveno Social: Mudar a Poltica e a
Prtica Atravs da Investigao. Croom Helm, 1983; - Inqurito ao Estilo de Vita. Sanit Andrews Press,
1987; - (Com I Thompson) Poltica Social e Administrao: Universidade de Keele Press, 1992.
Publicaes recentes: - Qualidade e controle de qualidade em sade e servios sociais: mtodos e
estratgias em M La Rosa & S Grandi (eds) A Formazione Manageriale del Personali Sanbitario Milan:
Franco Angeli, 2004; - A dimenso humana do cuidado: a relao entre a satisfao profissional do
pessoal e a qualidade do atendimento recebido por pacientes idosos com demncia. A investigao em
M La Rosa & D Bitelli (eds) I Servizi Residenziali per gli Anziani ed i Problemi dela Qualita. Um Approccio
Europeo. Milo: Franco Angeli, 2000. Editado: (NTO).
http://www.socialpolicy.ed.ac.uk/people/honorary_fellows_bband_professors/ro-bertson_alex
informao e procedimentos de projetos tcnicos (por exemplo, de Talens, Luzzano e
Palumbo, 1983; Instituto Italiano de Medicina Social, 1985). Poderiam ser citados muitos
outros exemplos para ilustrar essas tendncias, mas foi dito o suficiente para mostrar
que a procura por solues racionais que resolvam problemas da poltica social tm tido
um mbito internacional.

Em sua especificao do modelo racionalista, Lasswel prope que as medidas polticas

passem por seis etapas definidas, nas quais os planejadores: a) reconhecem que um
problema existe; b) esclarecem melhor a natureza e alcance do problema atravs de
investigaes; c) pedem a introduo de solues alternativas; d) classificam suas
prioridades; e) fazem prognsticos dos riscos e consequncias das diferentes
alternativas; f) chegam a uma deciso combinando os valores (qualitativos e
quantitativos) que levaram em conta comparando, por exemplo, o custo econmico
com a aceitabilidade dos mtodos alternativos para conseguir um objetivo especfico.

Estratgias lgicas de planejamento se prestam a uma perspectiva a longo prazo, e

possuem uma atrao indiscutvel para o planejador. Adotam e do nfase a um enfoque
amplo para a soluo dos problemas. Prometem tanto eficcia como o alcance do
objetivo. E propem fazer do conhecimento, razo e evidncia, antes que do prejuzo, o
capricho ou a ingerncia poltica, a base de decises referentes ao desenvolvimento dos
servios. Em poucas palavras, procuram objetivar o processo do planejamento das
medidas e reduzir decises a questes de realidade, antes que a preferncia subjetive o
entusiasmo. Por conseguinte, o racionalismo16 assume a posio do positivista lgico.
Como assinala Braybooke e Lindblom, o ideal racional-dedutivo (como eles chamam o
modelo racionalista): representa um ideal da cincia trasladado para o universo dos
valores.

H vrios problemas neste enfoque global. Primeiro, importante observar que um

modelo prescritivo mais que descritivo. Em si, isto no necessariamente um
inconveniente, e certamente uma caracterstica que compartilham a maioria das outras
teorias sobre o planejamento. Porm, como assinalou Aucoin (1971):

A investigao emprica sobre a construo da poltica pblica normalmente

tende a mostrar como os procedimentos lgicos foram repassados por lderes
polticos dominantes, grupos de presso de alguma classe, ou, qui,
departamentos influentes da burocracia. A incluso de tais variveis polticas
ad hoc se considera desta maneira como o desvirtuamento do processo...
Frequentemente tem-se a impresso de que alguns investigadores empricos
consideram que suas investigaes do processo de polticas so atrasadas
pelo fato de que os planejadores no se ajustam ao modelo racionalista.

Tais reparos sugerem que o modelo racionalista no s prescritivo, mas que tambm
apresenta uma imagem pouco realista dos processos polticos. Uma objeo mais
reside, contudo, no fato de que a aproximao racional assume que h uma nica e
majoritariamente tcnica resposta correta para qualquer problema em particular. Se
se lhes d uma informao confivel, os experts ou comisses com pontos de vista muito
diferentes sempre chegaro mesma soluo de um problema (veja-se, por exemplo
Lompe, 1968). Uma vez que se tenha estabelecido a verdade atravs da investigao

16- O racionalismo como doutrina surgiu no sculo I a.C., enfatizando que tudo que existe tem uma
causa. Sculos mais tarde, os filsofos racionalistas modernos utilizaram a matemtica como
instrumento da razo para explicar a realidade. As ideias de Ren Descartes influenciaram diversos
pensadores, entre os quais se destacam o holands Spinoza e o alemo Leibniz. Leibniz defendeu o
racionalismo, afirmando tal como Descartes que algumas ideias e princpios existem em ns e so
percebidos pelos sentidos, mas no provm deles. (Editado). (NTO).
objetiva, descobre-se a nica e mais efetiva maneira de levar a cabo uma operao
especfica. Escondida dentro da bagagem das cincias sociais est a noo importada
das cincias naturais que um conjunto bsico de verdades so o fundamento dos
fenmenos sociais, existindo a verdade da mesma forma inequvoca no mundo social
como se supe que seja aplicvel no mundo natural ou fsico. As principais objees a
este ponto de vista podem-se perceber com relativa facilidade. Assim, ao colocar a prova
a hiptese na investigao social-cientfica, tem-se que depender dos clculos de
probabilidade estatstica, antes que das afirmaes dicotmicas da verdade ou da no-
verdade com as quais se trabalha nas cincias experimentais.

Na investigao social, uma tentativa, em geral com processos e situaes complexas,

nas quais o mero nmero e interconexo de variveis que devem ser levadas em conta,
torna arriscado tentativas de generalizao. Isto faz difcil o desenvolvimento das
recomendaes especficas baseadas em tais resultados (mas que, devemos enfatizar,
no impossvel). De outra parte, os problemas com que os servios sociais
geralmente se deparam no so entidades objetivas, homogneas e universalmente
identificveis. Mas surgem e se reconhecem dentro de contextos sociais e polticos
especficos. A ideia de usar a investigao para identificar o melhor mtodo (ou
mtodos) para lidar com tais problemas supe no apenas a disponibilidade de respostas
mais claras do que a cincia social talvez seja capaz de oferecer, mas tambm um
consenso entre distintos grupos sobre a natureza dos problemas (sociais) com os quais
se enfrentam.

Uma caracterstica essencial dos sistemas democrticos que permitem que haja
desacordos quanto a objetivos, assim como quanto forma de atingir qualquer objetivo
especfico. Polticas alternativas e a necessidade de juzo de valores no desaparecero
como resultado da aplicao de conhecimentos cientficos. Ao adotar um enfoque
racional (baseado na investigao) para resolver os problemas, pode-se minar os
princpios democrticos ao remover os objetivos da esfera do debate e opinio polticos,
de onde propriamente so, ao dar-lhes um certo ar de preciso (Smith, 1983). O
planejamento de medidas pode-se converter, no menor dos casos, em uma busca por
um consenso bastante insossa e, no pior dos casos, em um processo potencialmente
totalitrio.

Habermas (1964) faz essencialmente a mesma crtica do que chama modelo

tecnocrata: dentro do marco das operaes de investigao que ampliam nosso poder
de controle tcnico, no podemos fazer nenhuma declarao convincente sobe os
sistemas de valores... ou ainda existem outras formas de decidir terica/tecnicamente
para o esclarecimento racional de questes prticas que no se podem contestar com
tecnologias e estratgias, ou no pode dar qualquer razo para tais decises em tais
questes. Neste caso, tenderamos a voltar a um modelo puramente poltico.

H outras duas crticas implcitas no que se acaba de dizer. Primeiro, o modelo

racionalista tende a ver os planejadores como um grupo homogneo e relativamente
circunscrito. Talvez seja este o ponto mais perigoso onde a tendncia da teoria
racionalista confunda a prescrio das suas causas com a prescrio das suas
consequncias. Se se apresenta isto como uma declarao descritiva de como se
preparam as medidas, ento bastante fcil descart-la, por ingnua. Porm, se se trata
de uma declarao sobre como as polticas deveriam fazer, ento o perigo do
autoritarismo, citado anteriormente, se converte em um problema relevante. O modelo
racionalista no proporciona uma resposta satisfatria pergunta de quem deveria tomar
as decises quanto s prioridades, e deveria, portanto, ser descartado. Segundo, dentro
do planejamento racionalista, as medidas de poltica se interpretam como entidades
indevidamente estveis e inclusive estticas. Uma vez mais, isto assinala a confuso
entre elementos prescritivos e descritivos na teoria e reflete o feito de que: a) se supe
que as polticas tm relao com determinados objetivos, os quais b) refletem o que se
supe que sejam valores amplamente aceitos em uma determinada sociedade. Outra
fraqueza o fato de que a noo de racionalidade, a qual claramente o eixo de toda
esta perspectiva, em si um conceito problemtico.

Como assinala Berry (1974): A racionalidade no um conceito caracterizado por um

valor como a eficcia, mas que est caracterizada por mltiplas dimenses cuja nfase
varia segundo a situao do planejamento.

As racionalidades implcitas na estratgia racionalista, segundo Berry, so

principalmente tcnicas (o conhecimento e crenas da causa/efeito) e econmicas (a
tima utilizao de recursos escassos). Alm disso, pareceria necessrio adicionar pelo
menos a racionalidade poltica referindo-se, em qualquer caso competitivo, s aes de
indivduos, j que estas so desenhadas para ter em conta o poder relativo, etc., de
outros interessados na transao e/ou os valores e objetivos que estes mesmos
indivduos podem estar perseguindo. Ao ignorar estes aspectos da situao, o modelo
racionalista mais uma vez pode ser considerado ineficiente. Berry, porm, prope que
seja o mais apropriado em situaes em que os conhecimentos so relativamente
estticos, ou quando mudam muito lentamente, ou apresentam alto grau de
previsibilidade quanto aos fatores relacionados s decises que tm que tomar como,
por exemplo, em certos casos de planejamento material. Na mudana, quando os
conhecimentos so incertos ou sujeitos a mudanas, preciso outras abordagens, mas
flexveis.

Finalmente, ao insinuar que os que esto encarregados da responsabilidade de formular

as polticas necessitariam poder reter e avaliar grandes quantidades de informao,
juzos de valor, etc., a perspectiva racionalista provavelmente sobrevaloriza a
capacidade dos seres humanos para solucionar os problemas. Poderia muito bem
resultar que as exigncias psicolgicas so demasiado complexas para que qualquer
grupo de indivduos faa frente a elas de uma maneira mais que parcial. Em resumo, o
racionalismo prescritivo; considera a poltica como um produto esttico, mais que um
processo dinmico; entende aos que idealizam as polticas como um grupo homogneo;
no diferencia entre os distintos tipos de racionalidade; mantm a opinio de que as
perguntas sobre os valores podem ser solucionadas (ou evitadas) com mtodos
tcnicos, expondo assim o processo de planejamento de medidas ao perigo do domnio
por um grupo de tecnocratas e atrs de suposies pouco realistas sobre a capacidade
dos seres humanos para resolver os problemas. Essas crticas sugerem decididamente
que uma base pouco apropriada para tomar decises de planejamento dentro de um
sistema democrtico. Nosso desencanto no deveria, porm, levar-nos a descartar
totalmente a ideia presente neste modelo.

2 - A ESTRATGIA INCREMENTALISTA

Em grande parte, o modelo incrementalista surgiu como uma reao s prescries e

suposies politicamente ingnuas do modelo racionalista (veja-se, por exemplo,
Braybrooke e Lindblom).

Os incrementalista sustentam que, em contraste noo de que as decises e medidas

globais e sinpticas se difundem de acordo com o planejamento global, com as etapas
logicamente calculadas de forma antecipada, as medidas normalmente so muito mais
limitadas em seu mbito de aplicao, e que o planejamento no est restrito a um
conjunto de fatores que impe limites severos sua liberdade de ao e manobra. O
processo de planejamento de medidas se entende como uma srie de atividades nas
quais os responsveis por tomar decises do tipo ir para/passar limitam-se a uma gama
de cursos de ao alternativos estreitamente relacionados entre si. Estas alternativas se
consideram distintas incrementalisticamente mais que substantivamente; e tendem a
fazer-se sob presso do tempo, sem pleno conhecimento de todos os aspectos da
situao, ou dos possveis resultados de certos cursos de ao, de forma que
impossvel avaliar todas as possveis ramificaes e consequncias de toda a possvel
ao alternativa que esteja disponvel. Ademais, os planejadores geralmente no so
capazes de relacionar suas posies, de forma que seja possvel comparar as distintas
polticas (atuais e anteriores) entre si. Em vez disso, procedem de uma maneira
desconexa devido s limitaes j citadas, de maneira que as medidas surgem ao longo
do tempo, progredindo atravs de uma evoluo lenta, pouco sistemtica e a curto prazo,
trabalhando dentro de opes limitadas s quais j nos referimos.

O fim do disjointed incrementalism (incrementalismo desestruturado), criado por Charles

Lindblom, descreve graficamente este processo. Lindblom apresenta-o com uma
descrio mais precisa do que est contido no modelo racionalista. Observando a
capacidade limitada das pessoas para resolver problemas, ele prope que o
racionalismo pouco adequado, uma vez que no leva em considerao o sistema de
planejamento no qual as decises so tomadas. As decises geralmente levam em conta
informaes inadequadas. O alto custo da compilao e anlise dos dados e as
limitaes de tempo no permitem o repasse amplo dessas informaes, requerido pelo
modelo racionalista. Os incrementalistas tambm do nfase para que os planejadores,
na prtica, trabalhem em problemas bem definidos. Como resultado, no existe uma
deciso nica e relativamente permanente, como d a entender o modelo racionalista.
No que os problemas se resolvam; pelo contrrio: o fato que os planejamentos esto
comprometidos em uma srie contnua de esforos para tratar de resolver as presses
imediatas atravs de exerccios de controle parciais e no relacionados, com decises
tomadas em uma esfera de ao limitada. Nas palavras de Etzioni (1986):

Antes de tentar prever todas as consequncias dos vrios caminhos

alternativos, experimenta-se um caminho, e deixa-se que as consequncias
imprevistas apaream e sejam tratadas em sucessivas tentativas. Com os
mesmo os critrios com os quais se avaliam os incrementos se desenvolvem e
se adaptam o curso das aes.

Finalmente, as explicaes incrementalistas sugerem que dentro do possvel, os

planejadores tentam evitar fazer juzos de valor ou escolhas baseadas somente nestes
exerccios. O primeiro preceito do planejador que no se deveria questionar os valores
primrios fixados em um campo especfico de poltica. Citando Etzioni: Um ator
incrementalista relaciona e se adapta: nem sequer tenta transcender e transformar.

Ante esta perspectiva, as atividades do planejador so basicamente conservadoras. Na

busca das solues incrementais, o interesse principal de quem toma as decises o
de conter as ondas, minimizar o transtorno e a desordem causados por mudanas que
acarretam muitas repercusses. Admite-se que as mudanas nos valores dominantes da
poltica estratgica aconteam, mas quando tais transformaes ocorrem:

...no se considera que so procedentes das atividades dos planejadores como

tais... se do a partir de outros processos, diferentes do planejamento de
 medidas, como, por exemplo, o das revolues, das mudanas relativas s
inovaes no controle do processo. (Aucoin, op. cit.).

Desta forma, as decises polticas no se consideram formuladas atravs de uma srie

contnua de passos, caractersticas do modelo racionalista, mas em vez disso, so tidas
como resultados de tentativas de mitigar os transtornos (potenciais) dos sistemas scio-
polticos de maneira a que facilitem alguma troca. As medidas baseiam-se
essencialmente em uma srie de perspectivas de curto prazo. Como o modelo
racionalista d destaque a elementos tcnicos acima dos polticos no processo de
tomada de deciso, da mesma forma o modelo incrementalista inverte esta relao.
Novamente, em contraste com o modelo racionalista, o incrementalismo tende a
considerar a poltica como um processo, mais que como um produto e, como tal, entende
a poltica em termos dinmicos. um modelo poltico, mais que normativo, do processo
de fazer poltica. Assim, o modelo incrementalista se apresenta como uma descrio
mais realista de idealizar a poltica do que contm a relao racionalista. Como tal, tem-
se uma certa ressonncia intuitiva com a observao e experincia cotidianas: embora
tambm parea justo dizer que talvez sua aplicabilidade se limite a sistemas de governo
democrtico-burgueses com uma tendncia para poltica pluralistas.

Mas como acontece com o racionalismo, a distino entre prescrio e descrio entre
modelos normativos e positivos - de preparar medidas difcil de se manter na prtica.
No momento talvez seja esta a crtica mais importante que se pode fazer acerca do
modelo incrementalista. Ao enfatizar, tal como faz, na capacidade limitada dos seres
humanos para entender e resolver problemas complexos, e na tendncia de produzir
arranjos variveis entre os valores contrapostos dentro de uma gama bastante estreita
de diferenas, o incrementalismo sugere no apenas que um ajuste pouco sistemtico
o que de fato ocorre, mas tambm que isto o que deveria ocorrer. Sustenta-se que o
modelo incrementalista descreve e promove o conservadorismo no desenvolvimento das
polticas pblicas. Dror (1964, 1968), por exemplo, sustenta que o incrementalismo pode
oferecer uma racionalizao cientfica para a inrcia e o conservadorismo, e observa
que: "O que distingue uma liderana melhor formada que ela pode superar a
predisposio troca-incrementalista atravs de normas inovadoras capazes de produzir
uma sociedade notavelmente melhor.

Etzioni (1967; ver tambm Smit, op. cit.) relaciona esta crtica com a estrutura pluralista,
a qual geralmente considera que o incrementalismo prov relao mais afetiva. Assinala
que tal processo funciona em proveito do mais poderoso, j que os interessados sempre
se diferenciam em seus respectivos nveis de poder em qualquer situao de
negociao. A respeito deste ponto, a anlise de Habermas (1964) do modelo baseado
na (teoria de) decises, da relao entre a cincia e a poltica poderia parecer
envolvida. Neste modelo, leva-se a cabo a investigao a pedido dos planejadores
(representantes eleitos e oficiais/funcionrios no eleitos) mas os resultados obtidos
pelos investigadores se incluem como uma varivel no processo de tomada de decises,
sem dar mais peso a tal material do que se outorga a outros fatores tais como as peties
de grupos de presso, os juzos de valor (sem provas), etc. Nas palavras de Habermas,
sob os procedimentos incrementalistas para tomar as decises, o poltico:

... faz uso de conhecimento tcnico, mas a prtica de afirmao e de dominao

sobre pessoas ou grupos com interesses especficos tambm exigem a tomada
de decises e a sua execuo. Em ltima anlise, a ao poltica no pode
racionalmente justificar as suas prprias aes. Ao contrrio, uma deciso entre
valores, convices e ordens concorrentes, que contornadas com argumentos
inconsistentes permanecem injustificveis a argumentos convincentes... A
 racionalidade na escolha dos meios acompanha a irracionalidade no
reconhecimento da orientao para valores, objetivos e necessidades.

A tarefa que se apresenta durante o desenvolvimento de um sistema de planejamento

para os servios sociais complexa. As prescries do modelo racionalista com sua
insinuao de que os problemas polticos tm solues inteiramente objetivas (a
proximidade de um nico e timo caminho que o melhor) so politicamente
ingnuas, e, inclusive, potencialmente perigosas. O modelo incrementalista tende a
ressaltar a racionalidade de uma sociedade pluralista e de eficcia marginal a curto
prazo. uma receita para manter o status quo. Por conseguinte, nenhuma das
perspectivas consideradas at o momento pareceria oferecer uma boa base para o
planejamento de servios sociais. Ento, que estratgias alternativas poderiam existir?

3 O MODELO COMBINADO

A estratgia combinada de Etzioni (1967, 1968) pode parecer, primeira vista, uma
mera combinao das caractersticas mais desejveis das estratgias racionalista e
incrementalista, enquanto exclui algumas das suas desvantagens j observadas. Porm,
em anlise mais detalhada, demonstra que merece a reivindicao de ser considerado
como um terceiro modelo, realmente diferente, do planejamento. Etzioni sugere que a
anlise do processo de planejamento de Lindblom apenas parcialmente correto, e
observa que o modelo combinado uma descrio mais precisa do modo em que se
tomam decises sobre as polticas e tambm de um ideal mais prescritivo para os
planejadores. Etzioni (1968) distingue entre decises fundamentais, ou contextuais e
as que so incrementalistas ou pontuais. Empregando esta diferenciao, Etzioni
afirma que:

...cada um dos elementos do modelo combinado ajuda a neutralizar os

peculiares defeitos do outro: o incrementalismo em pequenas medidas supera
os aspectos pouco realistas do racionalismo global (limitando-o s decises
contextuais) e ao contextualizar o racionalismo ajuda a retificar a tendncia
conservadora do incrementalismo. Juntos, apresentam uma terceira
aproximao que mais realista e transformadora que cada um dos seus
elementos.

Etzioni sugere ainda que, na prtica, a maioria das decises incrementalistas assumem
decises fundamentalistas, bem implicitamente ou bem explicitamente, e que o valor e
o poder acumulativos das decises incrementalistas dependem, em grande parte, das
decises fundamentais subjacentes. No mbito da estratgia combinada, os
interessados em preparar as polticas: a) enumeram todas as alternativas pertinentes
que venham mente, submetendo estas alternativas a um exame breve e descartando
aquelas que encontrem srios reparos neste ponto inicial; logo b) fazem uma anlise das
repercusses administrativas e polticas e as que esto relacionadas com as alternativas
utilitaristas preferidas, de tal forma que sendo possvel, as decises mais difceis e
menos reversveis que aparecero mais tarde no processo; seguindo pela c) aplicao
de uma anlise, em que vrios subconjuntos de decises incrementalistas so
exploradas sucessivamente a um nvel que no qual se aproveitam as mdias para
assegurar que funcionem, e que o objetivo da poltica se alcance; d) dentro de um
marco que especifique e que custe, em termos de tempo, recursos, pessoal e esforo
que se considerem aceitveis ao empreender estas anlises.

Etzioni (1967), portanto, mantm que o planejamento de medidas requer dois conjuntos
de mecanismos: 1) Os processos fundamentais do planejamento de medidas que so
de categoria superior e de instituies primrias; e 2) Os processos incrementalistas que
abrem espao s decises fundamentais e uma vez elencadas, so de fcil soluo.

O enfoque combinado proporciona ambos; primeiro, ao analisar toda a rea em

questo, ainda que no muito profundamente, e segundo, ao centrar-se naqueles
aspectos que se destacam como necessrios a um exame mais detalhado. A anlise
combinada na medida em que apenas algumas reas so selecionadas, mesmo que
superficialmente. Mas este processo seletivo ainda requer uma anlise mais sistemtica
do que oferecido pelo modelo incrementalista, j que a escolha final no desconexa,
mas baseia-se em alguma ordem de prioridade - ainda que a ordem no seja to rigorosa
como requereria o modelo racionalista. No obstante, ao omitir tais pormenores, faz-se
crvel uma apreciao global. Alm disso, o modelo suplanta o incrementalismo na
medida em que explora alternativas mais a longo prazo.

Alm disso, Etzioni prope que, enquanto se puderem usar as decises

incrementalistas para solucionar as decises fundamentais, tambm aquelas podem
ajudar a fazer ressaltar e abrir o caminho para a necessidade de se tomarem decises
no fundamentais, mas importantes para o processo. O processo de planejamento de
polticas apresentado pela estratgia combinada , por conseguinte, menos extenso que
o que prope o modelo racionalista; mas, como assinala Aucoin), diferentemente do
modelo racionalista, o uso combinado compreende aspectos de deciso nos quais se
diminui a reversibilidade quer dizer, nos quais se tomam decises de importncia
suficiente para dificultar mudanas igualmente importantes a no ser que se volte ao
ponto de partida inicial do planejamento.

Desta forma, o modelo combinado inclui as principais hipteses tanto do modelo

racionalista quanto do modelo incrementalista e na medida em que estes se colocam
juntos em uma sntese, parece legtimo consider-lo como um terceiro modelo
alternativo, e no como simplesmente um meio termo entre os outros dois. Sua
flexibilidade atrativa, j que o equilbrio na avaliao da sua importncia pode ser
ajustado de acordo com circunstncias variadas. descritivo, no sentido de que pode se
considerar como um modo mais eficaz que qualquer dos outros dois; e um ideal
factvel, ao qual podem ansiar os sistemas de planejamento de ao.

Berry afirma que o modelo racionalista tem sido aplicado com xito ao tratar problemas
na abordagem direta. Isto parece ter sentido no que se refere a questes identificadas
com as quais os planejadores tm que tratar e para as quais a viso global de uma nica
e tima soluo pode ser apropriada. Quanto aos problemas mais complexos includos
na agenda para o desenvolvimento e distribuio de servios sociais onde a opinio
das pessoas diante de fatos objetivos fornece uma base para as decises um enfoque
de planejamento que coloca estas decises em um contexto mais varivel pareceria
necessrio. O enfoque combinado, que permite levar em conta tanto as formas de
racionalidade tcnica com as polticas, e inclu-las em uma sntese varivel, parece
oferecer tal opo. (Ver tambm Wisemam, 1979).

4 O MODELO COMBINADO E O PLANEJAMENTO DOS SERVIOS SOCIAIS

At aqui, ns nos ocupamos das formas de tomar as decises. Agora devemos tentar
relacionar estas formas tanto com o contexto quanto com o contedo do planejamento
social.
O contexto do planejamento de medidas. A anlise clssica de Burns e Stalker (1961)
em El Manejo de La Innovacin deu lugar ideia de que os diversos problemas
encontrados pelas indstrias que se enfrentam em diferentes ambientes de produo e
estudos de mercados requerem diferentes classes de estrutura de organizao para
fazer frente queles. Estes escritores descrevem uma srie contnua entre duas classes
ideais de organizao a orgnica e a mecanicista. Em resumo, a classe mecanicista
caracterizada por Whittington (1975) como: uma hierarquia clara de atribuies que
requerem objetivos especficos de funo, uma tendncia comunicao verticalizada,
e uma dependncia aos de cima para relacionar a especializao de cada pessoa com
os objetivos da organizao enquanto que a classe orgnica tem: uma estrutura
completa de controle, autoridade e comunicao, (e requer) o ajuste e uma nova
definio contnua de tarefas individuais atravs da interao com outras pessoas.

As estruturas orgnicas so mais apropriadas para as organizaes que operam em um

contexto de mudana, complexidade e/ou insegurana. Outra investigao, em
organizaes industriais tambm indica que o contato horizontal e a fluidez de
informao entre os distintos tipos de pessoal , em muitos casos, mais eficaz que em
um modelo convencional de comunicao vertical. Por exemplo, o estudo de Guest
(1962) das instalaes de montagem de veculos demonstra como uma mudana das
instalaes y de um sistema de comunicao e controle, com rigidez da hierarquia, por
um modelo no qual o gerente e outros membros da equipe de direo tm podido entrar
em um contato mais direto com os operrios trouxe consigo melhorias notveis na
produtividade, segurana, moral e outros indicadores de integrao e eficcia da
organizao. Guest prope que a razo principal para estas melhorias est, na verdade,
em um aumento de comunicao direta (horizontal). Significou que a gerncia podia
tomar decises mais realistas, j que estas eram modificadas por relaes mais
imediatas, de acordo com as necessidades dos trabalhadores, em todas as etapas da
linha de montagem. Alm disso, a comunicao entre os prprios trabalhadores
melhorou, fazendo aumentar o conhecimento dos problemas a serem resolvidos no
processo de produo pelos diferentes grupos de trabalhadores. Dessa forma, as
divises tcnicas e hierrquicas deixaram de ditar a fluidez da comunicao.

Efetivaram-se mudanas com referncia aos objetivos da organizao e no apenas com

respeito sua poltica interna. Introduziu-se um ambiente favorvel troca de ideias
entre o pessoal, apropriado a todas as necessidades pessoais e tecnolgicas.

J propus que o enfoque combinado a forma de planejamento mais pertinente para os

servios sociais. Tambm considero evidente que uma estrutura organizacional orgnica
proporciona a melhor forma para permitir que se opere com eficcia o enfoque
combinado. Agora vamos tentar adicionar um pouco de carne a este enfoque um tanto
esqueltico, examinando algumas das questes que se levantam ao tratar de
desenvolver tal estrutura para o planejamento dos servios sociais.

Primeiro, quanto aos papeis e responsabilidades da administrao central e das

unidades de planejamento e administrao regional na formulao dos programas, uma
estrutura orgnica e um enfoque combinado requereriam um trabalho conjunto entre
por exemplo uma unidade central e uma unidade regional, desenvolvendo-se os planos
atravs da colaborao compartilhada pelos dois (veja-se, por exemplo, Hunter, 1978).
No contexto desta relao, a principal responsabilidade por impor responsabilidades e
distribuir os servios deveria ser regional, sendo o papel da unidade central o de facilitar
e desenvolver as decises e iniciativas tomadas pelas unidades regionais. O papel da
central dessa forma deveria ser de apoio, mais que de direo ou controle.
Para alm deste papel bsico de apoio s autoridades perifricas responsveis pela
distribuio dos servios, a central obviamente teria tambm que levar a termo duas
importantes funes adicionais. Primeiro, teria que chamar para si a responsabilidade
global pela coordenao dos esforos das autoridades perifricas trabalhando, por
exemplo, em uma srie de prioridades regionais de tal modo que asseguraria uma
cobertura e disponibilidade de servios relativamente uniformes atravs do mercado.
Mais uma vez, porm, dentro de uma estrutura orgnica com nfase nos modelos
horizontais de comunicao, esse papel seria essencialmente de colaborao com a
central, trabalhando atravs de um planejamento conjunto com as autoridades
perifricas, antes que ditando o modelo. Alm dessas consideraes, puramente
estruturais, as experincias empregando o mtodo Delphi e a Tcnica do Grupo
Nominal (Nominal Group Technique) no planejamento de sade nos Estados Unidos
(veja-se, por exemplo, Delbecq, Van DeVen e Gustafson, 1975) podem ser teis no
desenvolvimento de novas verses do planejamento neste campo.

Uma segunda funo da administrao central seria a de coordenar o trabalho e os

programas nos servios sociais com os de outros departamentos afins. Um programa de
sade coerente, por exemplo, necessitaria da colaborao, entre outros, dos
departamentos responsveis no ambiente circunscrito: comrcio e indstria, agricultura
e finanas, numa viso transversalizada das polticas de administrao. Outro fator
relacionado ao contexto dos programas se refere aos grupos que devem estar envolvidos
nas decises relativas a esses programas. Isto nos faz voltar considerao dos papeis
do equilbrio entre a eficcia tcnica, a racionalidade administrativa e a responsabilidade
poltica. Os grupos relevantes afetos a estas funes so, obviamente, profissionais,
administradores pblicos e a sociedade em geral.

O planejamento e a participao no processo de tomada de deciso. Talvez neste

momento devamos lidar com as ambiguidades do planejador sobre a compreenso da
formulao e execuo de polticas pblicas (policy-maker) no curso deste trabalho (aqui
deveria ser includo, inclusive, elevada gama de administradores de alta patente e
profissionais de carreira com responsabilidade nas funes administrativas, executivas
e de coordenao de servios, juntamente com aqueles polticos oficialmente
designados para coordenar programas na rea dos servios sociais, muito embora o
ideal fosse que todos os polticos eleitos devessem estar naturalmente comprometidos
com a rea social). Para estes, o modelo combinado tende a incorrer em um sistema
de dominao tecnocrata, no qual as decises efetivas so tomadas por experts de
vrios nveis, relegando os polticos a uma funo de ratificao automtica.

O sistema de grupos de representao oficial que opera h alguns anos no

Departamento de Trabalho Social da Regio de Styratchclyde (Glasgow, Esccia),
apresenta uma possvel forma de evitar esta dificuldade. Pela ideia, os funcionrios
regionais, os membros eleitos e os investigadores constituem grupos para discutir as
bases dos programas que so escolhidos, com a inteno de avaliar a natureza e a
amplitude dos problemas e, atravs da experincia adquirida na investigao, direo e
prticas, sugerem procedimentos ou medidas para resolv-los (Robertson e Gandy,
1983).

Ao discutir este tema surge uma observao adicional. A inteno de tornar mais efetiva
a colaborao para a investigao ameaa fazer do planejamento das polticas um
processo ainda mais de cima para baixo (top-down) do que atualmente , e a aumentar
as (j considerveis) tendncias burocrticas dentro do Estado de Bem-estar. Por isso
parece imprescindvel introduzir maiores possibilidades para que a sociedade se torne
mais comprometida diretamente com as decises sobre os servios para os quais tenha
um interesse legtimo, tanto como contribuinte quanto como usuria.

A participao do usurio apresenta um verdadeiro dilema para o planejador (Robertson,

1986). Por um lado, claramente necessrio opor-se de alguma forma s decises
fechadas tomadas por uma elite; por outro, a qualidade desta participao tambm
importante. Dar um papel dominante - alm do necessrio - ao usurio no expert pode
tender a minar a racionalidade tcnica com cujos benefcios o sistema tem o propsito
de se construir. Parece, contudo, totalmente possvel que objetivos de eficcia e de
participao aberta sejam plenamente compatveis.

No American Poverty Program, uma tentativa interessante foi introduzida em Denver, no

Colorado, para desenvolver um servio baseado na participao de pessoas
beneficirias do servio (Whittaker, 1972, 1973). O mtodo adotado pelo investigador foi
primeiro entrar, como um investigador social, na zona onde se desenvolveria o servio
entendendo seu papel nesta etapa como o de facilitador da discusso sobre os
problemas de sade na comunidade. Isto feito, conhecendo e fazendo-se conhecer aos
lderes da comunidade, foi feito um trabalho de convencimento para que esses lderes
levassem a discusso para uma reunio plenria. O objetivo dessa reunio era o de
identificar e decidir sobre as prioridades entre os problemas sociais existentes na
comunidade, e logo a seguir iniciar um grupo de estudos entre os prprios membros da
comunidade para analisar possveis formas de tratar esses problemas e estabelecer
programas baseados nas estratgias que foram discutidas.

O que se destaca neste experimento o planejamento feito pelos prprios cidados e a

criao de programas e prioridades nos quais se dava mais importncia percepo dos
mesmos sobre as suas necessidades do que opinio de profissionais. No momento
de planejar como melhorar estes servios experimentais, introduziram-se especialistas
(tcnicos) para aconselhar estas comisses sobre as maneiras de colocar em prtica e
de desenvolver algumas ideias que surgiram a partir das deliberaes plenrias.
Devemos sublinhar que o papel dos especialistas nesta fase o de aconselhamento. Os
usurios mantm a responsabilidade total pelas decises; e so livres para recusar
sugestes ou incorpor-las aos seus prprios planos, segundo a convenincia. Contudo,
medida que se desprezavam a nfase no planejamento e a sua colocao em prtica,
a comunidade que formava as comisses j no tinha suas funes muito claras.
Enquanto os membros no especialistas haviam tido inicialmente papeis de liderana no
processo de planejamento, as comisses se preocupavam mais com a forma da sua
execuo e os especialistas assumiam papeis mais dominantes nas deliberaes e
decises dessas comisses. Esta (interessante) troca de nveis na transio entre a
discusso e a prtica dos servios provavelmente reflete uma dificuldade inerente
colocao em prtica dos conceitos relativos participao social.

Com efeito, os tcnicos (especialistas) tomam o poder, porque se considera que o seu
conhecimento est acima do que tm os membros da comunidade que criaram o servio.
No entanto, a rea em que a experincia de profissionais est legitimamente separada
e onde lhe so garantidas prioridades - os desejos do usurio dos servios, implicaria
uma anlise mais profunda. No me cabe duvidar de que haja algumas oportunidades
amplas para uma maior participao da populao nas primeiras etapas do planejamento
e execuo dos servios. Em geral essa uma rea na qual os enfoques Grupo
Nominal e Delphi, no processo de tomada de deciso podem ser especialmente
pertinentes.
O contedo do planejamento dos servios sociais. De que instrumentos se dispe para
a facilitao do processo de planejamento em um enfoque a partir do modelo
combinado? Trata-se de desenvolver uma srie de definies e critrios de operao
que nos permitiro ampliar enfoques tcnicos (e principalmente quantitativistas) para a
mensurao de variveis tais como os requisitos, a eficcia e a efetividade dentro de um
contexto poltico. Em um sistema de enfoque baseado no modelo combinado, buscam-
se mtodos que prevejam um meio de orientao bastante efetivo para determinar a
avaliao das equipes de planejamento.

Culyer, Lavers e Williams (1972; ver tambm Williams, 1974), por exemplo, tentaram
criar um indicador das condies da sade, que incorporasse avaliaes feitas tanto
por profissionais como por usurios em um resultado de duas dimenses, o qual ajudaria
os planejadores a identificar as condies a que os usurios dessem prioridade. Porm,
talvez para o momento, o modelo mais interessante contivesse o enfoque baseado em
critrios de Colin Wiseman (1978m 1980; ver tambm Lind e Wiseman, 198).

O propsito de Wiseman o de criar um marco para o planejamento (de sade) que

permita que os problemas sejam analisados minuciosamente. O enfoque baseado em
critrios tem o objetivo de dar ordem e objetividade a este processo de relao, incluindo
doze critrios especficos em quadro grandes sries, com relao a: a) grandeza; b)
natureza; c) repercusses futuras; d) marco poltico do problema. As primeiras trs
sees consideram o que Wiseman chama de critrio racional, enquanto o quarto tem
a ver com o contexto poltico.

Tanto os critrios racionais com os polticos deveriam influenciar a escolha dos

problemas a serem estudados. Alguns dos critrios polticos podem ser
utilizados para se argumentar a favor ou contra para que haja um estudo
detalhado para, por exemplo, decidir que um problema politicamente incomodo
poderia indicar a necessidade de um estudo ou uma razo para evit-lo. Desta
forma, a diferena dos critrios racionais e sua interpretao no unidirecional.
(Wiseman, 1978).

De acordo com grandeza do problema (a), incluem-se os recursos (econmicos,

humanos e materiais) que se tem que dedicar a um problema em especial e
necessidade e a demanda que se calcula para os servios. Includos esto uma
variedade (b) escolhida de futuros cursos de ao e a complexidade do problema
(quanto mais complexa a questo, mais justificativas h para o seu planejamento
detalhado).

A terceira srie de critrios c) repercusses do problema compreende quatro critrios

mais especficos: 1) a classe de inovao exigida, onde, por exemplo, as inovaes que
supem uma verdadeira mudana necessitariam estudos mais detalhados de
planejamento que as que significam repercusses menos contenciosas; 2) futuras
repercusses nos recursos, onde a importncia do planejamento se relaciona com os
problemas que requerem um alto nvel de investimento de recursos; 3) a futura
flexibilidade da ao, e sobre este critrio se necessitaria um estudo minucioso de
qualquer opo que leve a comprometer recursos importantes a um futuro muito
distante, de um modo virtualmente irreversvel; e 4) a importncia dos resultados, os
quais, a partir do ponto de vista do planejamento, no leve em conta a importncia do
problema. Se existem poucas probabilidades de se conseguir melhoras no rendimento
e/ou resultados, pode no valer a pena estud-lo minuciosamente. De igual maneira,
onde h o comprometimento de um importante volume de recursos no passado sem
benefcios proporcionados, o emprego deste critrio pode ser til ao avaliar as decises
anteriores.

Finalmente, o d) marco poltico da questo pode ser determinado em termos de quatro

critrios secundrios. Primeiro, o ndice de urgncia est relacionado com o fato de que,
j que o planejamento sistemtico requer muito tempo, no seria apropriado tentar obter
uma resposta sistemtica em questes que requeiram uma soluo urgente. O segundo
critrio se refere escolha de uma alternativa que possa levar mudana de uma poltica
j comprometida. Teria que levar em conta o possvel preo poltico de tal deciso.
Terceiro, a relevncia estratgica de uma questo significa que certos problemas (por
exemplo aqueles que so os mais importantes para os interesses de um setor ou
departamento), sero mais difceis de examinar em maior profundidade que outros,
tendo em vista suas repercusses polticas e/ou pessoais para os interessados. Por
ltimo, analisando-se a natureza e os objetivos das presses para as mudanas,
Wiseman assinala que existem recomendaes para que as mudanas de fora para
dentro nos departamentos, exercida por comisses profissionais, comisses de usurios,
mdia, etc. sejam apropriada consideradas. A valorao da importncia que tem um
departamento para reagir a estas presses tambm pertinente na hora de se
considerar se se efetua ou no um estudo detalhado do planejamento.

O objetivo deste enfoque com base nos critrios delimitar um marco e fundamento
gerais para orientar os juzos dos planejadores. Desta forma, como assinalam Lind e
Wiseman (1978), a responsabilidade de fazer as valoraes recaem preferencialmente
nos indivduos e comisses, antes que deixar que sejam decididas tecnicamente. Este
fato cria tantos pontos fortes quanto fracos. O ponto forte reside no fato de que evita
reivindicaes de objetividade, enquanto que tambm evita o perigo de deixar decises
aos enfoques puramente polticos. Seu principal inconveniente funda-se no nvel
relativamente genrico com que os mesmos critrios se articulam. Sendo to genrico,
seu potencial para orientar as decises os torna fraco. Lind e Wiseman registram outros
problemas quando da aplicao do modelo combinado baseado nos critrios. Por
exemplo, qual o limite quanto ao nmero de critrios que se pode ter em conta a
qualquer momento? As diferentes dimenses da lista de prioridades necessitariam de
critrios diferentes? Podem se fazer acessveis as informaes sobre critrios que se
considerem importantes? Precisamente porque estes modelos de critrios requerem que
as decises sejam tomadas em termos de valorao antes que por motivos puramente
tcnicos, ressalta-se a necessidade de clareza quanto ao papel dos distintos interesses
em jogo no processo de tomada de decises. possvel que alguns destes problemas
sejam reduzidos atravs de mais refinamento conceitual e desenvolvimento
metodolgico. Entretanto, minha opinio que o modelo de critrios pode considerar um
intento valoroso no sentido da orientao das distintas fases dentro do processo de
planejamento; e (pode-se considerar tambm) um procedimento potencialmente til para
o desenvolvimento dos enfoques do planeamento mais amplo dentro do modelo
combinado.

5 CONCLUSES

Este trabalho foi forosamente terminado com um tom especulativo e talvez pouco
concludente. Meu raciocnio foi que, dada a complexidade do problema tanto no contexto
como no contedo do planejamento dos servios sociais o nico enfoque apropriado
para o processo de tomada de decises aquele que se baseia no modelo combinado.
Alm disso, esta proposta exige um sistema de direo orgnico, tanto a nvel nacional
como a nvel regional, e na coordenao entre os dois, para que seja operado com
eficcia. Sugerimos que se encontre um enquadramento adequado que permita a
participao efetiva dos usurios na sugesto de problemas especficos. Termino
resumindo as caractersticas principais do enfoque baseado em critrios quanto
escolha de prioridades no processo de planejamento, propondo que este encaixa bem
com as premissas do modelo combinado.

MODELOS DE POLTICAS SOCIAIS

Joan Subirats 17

1 ABORDAGEM DO TEMA A PARTIR DA ANLISE DAS POLTI-CAS PBLICAS

A quantidade e a qualidade das intervenes dos poderes pblicos em mbitos como

sade, educao, cultura, habitao, etc. e as suas complexidades implica que se
considerem as polticas sociais como um dos campos de aplicao por excelncia da
anlise das polticas pblicas. A partir desta perspectiva pretende-se dissecar o
complexo processo que parte do surgimento e definio dos problemas a serem
resolvidos e que conduzem a avaliao dos resultados e impactos dos programas de
atuao originados no mbito de deciso prprio dos diversos poderes pbicos (Subirats,
1989).

Parece cada vez mais claro que o tipo e a magnitude de temas como os que se deparam
as diferentes administraes pblicas, quer dizer, todo o mbito de problemas coletivos
onde de uma forma ou outra se d uma interveno ou regulao pblica, so mais
problema de poltica. A distino anglo-sax entre policy e politics18 encontraria aqui
pleno sentido.

Um problema poltico seria um tipo de problema em que a resposta estaria mais ou

menos clara (ao menos) para uma das partes, do jogo poltico que se expressa em
maiorias-minorias, governo-oposio. A dificuldade estaria em que a outra parte se
oporia a esta soluo, e, portanto, seria necessrio vender ou convencer, via presso
poltica, a obteno do apoio do eleitorado. Neste sentido, a dificuldade estaria mais no
adversrio do que naquele ou naqueles que se opem a esta especfica via de

17
- Joan Subirats Humet (Barcelona , 17/05/51) professor de Cincia Poltica , especializada em
questes de governana , gesto pblica e anlise de polticas pblicas. Ele tambm trabalhou em
questes de social, problemas de inovao democrtica e civil. Em 1980 obteve o grau de Doutor em
Economia pela Barcelona. Foi fundador e diretor do Instituto de Governo e Polticas Pblicas (IGOP) da
Universidade Autnoma de Barcelona desde a sua criao em julho de 2009. pesquisador e professor
do programa de doutorado em Polticas Pblicas da instituio. Ocupou a cadeira Prncipe das Astrias
da Universidade de Georgetown durante o ano letivo 2002/03. professor visitante nas Universidades
de Roma, Califrnia, Nova Iorque, UNAM e CIDE (no Mxico), UBA e General Sarmiento na Argentina, e
um grande nmero de universidades e centros de pesquisas na Espanha. membro do conselho
editorial de vrias revistas nacionais e internacionais em cincia poltica e administrao pblica.
colaborador regular de vrias mdias, como o jornal El Pais. Editado:
https://es.wikipedia.org/wiki/Joan_Subirats (NTO).

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- ... a Poltica est relacionada legalidade, legitimidade e efetividade das aes e das estruturas.
J o Direito a superestrutura e est relacionado ao sistema e ordem jurdica, vigncia e a
efetividade das normas. Esses argumentos levam aos conceitos de Polity (normas constitucionais e
princpios), Politics, (que decorrem do legtimo e legitimador jogo poltico [leis complementares e leis
ordinrias]) e Policy, (que emerge como resultado do jogo poltico [so as normas do Direito
Administrativo, so as polticas pblicas]). (Editado). http://www.vermelho.org.br/noticia/194674-1 (NTO).
resoluo do problema, ou mesmo no prprio problema. A partir da a anlise deveria
concentrar-se em aspectos como a dinmica de partidos, o sistema eleitoral, o jogo
institucional de decises, etc.

Em vez disso, um problema de "polticas", seria aquele em que o problema e sua soluo
ficam claros. Antes de saber quem so os adversrios preciso descobrir o possvel
problema e a sua possibilidade de soluo, levando-se em conta as suas complexidades
tcnicas e a diversidade de possibilidades e posies existentes. Neste caso se trata,
antes de tudo, de um problema de conhecimento, de capacidade de anlise. Aqui, o que
precisamos conhecer o funcionamento dessa caixa preta que colocamos entre a
deciso normativa ou de interveno e a resposta poltica do cidado-eleitor afetado por
esta e outras polticas.

A falta de soluo de um problema de poltica se localiza preferencialmente no

adversrio a ser batido. A falta de soluo de um problema de polticas nosso, recai
na nossa prpria incapacidade ou em nossas prprias limitaes para definir esse
problema e suas possveis vias de soluo (Parisi, 1989).

preciso reconhecer que normalmente o tipo de problemas como os que hoje se

defrontam os poderes pblicos implicam ou comportam problemas conexos. Se se adota
uma soluo, prejudica-se uma outra situao. Ao mesmo tempo, apresenta-se como
um conflito entre objetivos, todos igualmente desejados ou buscados, de tal forma que
perseguindo um objetivo costuma-se prejudicar a consecuo de algum dos demais.
verdade que se os objetivos no so claramente comparveis, ao menos desde a tica
dos valores de quem decide, ento se pode pensar em sacrificar um dos objetivos,
conseguindo-se que, apesar de tudo, o balano final seja igualmente positivo. A coisa
no est to clara se os objetivos so comparativamente importantes, ou seja, quando
formam parte do ncleo de valor que o sistema quer proteger por igual. Ento quando
o sistema sofre, se ressente, e preciso buscar outras vias, repensar o problema.

Nesse contexto, as polticas sociais se apresentam como um tpico exemplo de

problemas de poltica mais que de polticas. As polticas sociais se apresentam
sempre em relao a problemas coletivos, a problemas que afetam muitas pessoas. Ao
mesmo tempo, costumam referir-se a problemas de difcil soluo/definio. Com efeito,
muitas vezes apresentam alternativas entre objetivos que se valorizam de forma similar
desde a lgica do sistema. Por definio se tratam de problemas que tm componentes
humanos muito significativos. (...) 19
(...) 20

Quando nos referimos s polticas pblicas e aos seus processos de formao e

implementao, estamos nos referindo a um tipo de formulao e desenvolvimento
caracterizado por sua pouca estruturao metdica e que apresenta srias dificuldades
para estreitar princpios e fins ou para estabelecer as linhas de separao com outras
polticas ou intervenes. As limitaes bvias da nossa capacidade de anlise
conduzem com cautela nossas aes sobre a possibilidade de aplicar o esquema do
decisor racional para alcanar formulaes de pura intuio ou meramente acidentais
(Subirats, 1989).

19 - Original indisponvel. (NTO)

20 - Original indisponvel. (NTO)
Na maioria dos problemas coletivos que se pretende resolver desde as polticas sociais,
correto afirmar que as diferentes aproximaes tcnicas, ou as diversas abordagens
analticas utilizadas, por mais sofisticadas ou complexas que sejam, no logre resolver
os conflitos de interesse e de valores existentes no problema. Os analistas no podem
considerar polticas que sejam inequivocamente benficas para todos, e, portanto,
devem introduzir na anlise a possibilidade de que grupos possam ser preteridos em
cada soluo proposta e que critrios se observem para tal ou qual eleio ou deciso.
E nesse campo parece que ningum poderia colocar-se de acordo em sculos de
reflexo terica a respeito. No parece servir o critrio da maioria em muitas das
decises prprias do campo das polticas sociais, nem to pouco servem ao interesse
pblico apelaes genricas, definidas de maneira distinta por distintos protagonistas
em cada momento histrico.

Pode-se dizer, a partir de uma posio de pretendida pureza analtica, que o que convm
uma soluo no-poltica, no normativa. Mas ento a questo que surge como
definir o problema a se resolver, j que nesta mesma definio encontramos
impurezas? Os formuladores de polticas pblicas, neste caso de polticas sociais, no
se enfrentam a problemas dados, a problemas exteriores sob os quais exista
unanimidade. Ao contrrio, precisam identificar e formular seu problema. Ante ao
aumento da delinquncia juvenil nas grandes cidades, qual seria o problema real
levantado? O desemprego? A falta de espaos adequados para os jovens nos bairros?
A informalidade do trabalho nesta faixa etria? Os baixos salrios pagos a estes jovens?
As ms condies de moradia e habitao? O fracasso na/da escola? O caos urbano?
A no aceitao do sistema? O excesso de violncia exposto na mdia? evidente que
o analista pode ajudar com os seus conhecimentos, com o tratamento adequado da
informao disponvel ou a se obter, a responder parcialmente a este tipo de questo,
mas duvido que possam responder por completo a estas questes sem que recorram a
posies polticas ou normativas exteriores anlise.

Quando afirmamos que precisamos analisar para decidir sobre que polticas sociais
aplicar, estamos dizendo que essa anlise nos proporcionar razes objetivas pelas
quais poderemos escolher uma poltica a ser executada em detrimento de outras. Mas
tambm podemos pensar em diferentes mecanismos ou aes pelas quais os indivduos
e grupos exercem sua capacidade de controle, de influncia ou de poder na sociedade,
que acaba por conduzir a uma deciso e no a outra.

As polticas sociais surgem sempre em mbitos e contextos onde qualquer iniciativa

exige respostas, interaes com diferentes grupos ou indivduos afetados. Dessa
interao surge, em escalas diversas, uma certa forma de controle, de influncia, de
poder. E ela se d, ainda que seja de maneira implcita, de forma consciente ou
inconsciente. Podemos, portanto, apontar, nesta interao, promotores, tomadores de
deciso e outros atores implicados na poltica a ser aplicada. Compreender esta
interao constitui uma alternativa a anlise tecnicamente pura a que aludimos
anteriormente. Com efeito, dessa interao pode surgir uma via de soluo ou de
melhoria de problemas, e desse ponto de vista, pode-se afirmar que se est
determinando a poltica a ser aplicada, margem ou paralelamente a anlise
mencionada.

A partir desta nova perspectiva a anlise j no pode constituir-se uma alternativa

poltica, mas passa a ser considerada um complemento indispensvel para qualquer
poltica.
Com efeito, a anlise passa a ser considerada como a fonte neutra e objetiva da deciso
a se tomar, a assumir sua condio de aperfeioamento, melhor estruturao e
refinamento das alternativas de ao a ser proposta por parte dos diversos interessados
na arena de deciso.

Ela traz, como consequncia importante, a delimitao do campo analtico a ser

estudado, j que a anlise se realiza a partir de certas suposies previamente definidas.
Da complexidade paralisante (como a que enfrentvamos quando pretendamos
converter a anlise em alternativa) poltica, passamos a uma reduo dessa mesma
complexidade no momento em que a anlise se realiza desde certas suposies polticas
ou normativas, ou desde as mesmas limitaes ou hipteses iniciais da atuao dos
poderes pblicos. Neste sentido, a capacidade analtica se converte em instrumento de
esclarecimento das posies de apoio, mas tambm em meio de persuaso capaz de
congregar outras posies em torno das abordagens prprias, sem que elas impliquem
desqualificar ou manipular uma anlise que influenciar sua qualidade especfica na sua
melhor arma (alternativa de melhor anlise a mais votos em certos conflitos).

Em resumo, deveria evitar-se manter incomunicveis os mbitos prprios de anlise e

da poltica como se deles dependessem a melhor qualidade ou correo da poltica a
ser aplicada. To importante quanto a aplicabilidade dessa poltica o consenso sobre
o que devemos entender como efeitos positivos que dela decorrem. Mais e melhores
anlises sem dvida, mas tambm mais e melhores polticas.

2 CONSEQUNCIAS NA FORMULAO E IMPLEMENTAO DE POLTICAS

SOCIAIS

A combinao entre anlise e poltica permite abordar as questes relativas formao

e implementao de polticas de maneira distinta. Partimos do pressuposto de que os
problemas no esto a fora, esperando simplesmente que os abordemos, que a
mesma definio do problema a ser resolvido implica uma integrao entre os diversos
atores (polticos, tcnicos, especialistas, grupos de interesse, etc.), e uma clara
considerao das limitaes de recursos, de tempo, institucionais, etc., que sempre
existem ao abordar-se determinada situao entendida como problemtica ou sem base
(Dery, 1984).

Por outro lado, se queremos evitar fazer abordagens meramente ilustrativas das
discrepncias existentes entre uma realidade que no nos satisfaz e uma situao-
objetivo desejvel, devemos sempre vincular o problema soluo, ou, o que o menos
comum, colocarmo-nos de acordo no apenas no que entendemos como o problema,
mas tambm na foto da chegada, ou seja, no seu resultado final.

H muito tempo um prestigiado analista americano de problemas sociais disse pensar

que os problemas sociais so como puzzles a serem resolvidos definitivamente, em vez
de problemas que devem ser aliviados ou, quem sabe, repensados de forma mais
favorvel nos conduziria a verdadeiros becos sem sada. De alguma forma a mensagem
vai na linha de no lutar para encontrar solues permanentes, mas em considerar como
lidar com problemas permanentes, que vo se redefinindo a partir da incidncia, sobre
os mesmos, de diversos fatores e polticas (Wildavsky, 1979).

A formulao dos problemas a se resolver no pode, pois, desligar-se, desde esta

perspectiva, do processo de acordo e negociao que permita decidir o problema e a
soluo que se pretende (Quade, 1989). E ele especialmente importante no mbito das
polticas sociais, onde a contaminao entre problemas, sua permeabilidade e a
dificuldade em estabelecer pautas ou indicadores de impacto, faz com que predominem
enfoques estritamente racionalizadores de uma realidade obstinadamente complexa e
relutante a aceitar racionalidades pretendidamente objetivas, ou abordagens do tipo
nada funciona, que pouco ajudam a avanar. Parece pouco menos inevitvel que as
polticas sociais apresentem uma bateria de objetivos habitualmente muito ambguos e
pouco operacionais (integrao social, bem-estar, dignidade, etc. ...), j que
normalmente sua mesma falta de definio procede do consenso poltico do nvel
decisrio, que busca em frmulas pouco concretas marcos de acordo mais amplos. Mas,
na troca, s uma abordagem aberta e baseada no ponto de vista dos servios ao usurio
das polticas permitir vincul-los mesma formulao do problema, ao estudo de suas
alternativas e a definio das pautas de xito desse programa.

Por outro lado, uma abordagem deste tipo pode facilitar a centralizao das constantes
demandas de mais e melhor coordenao que se costumam fazer nas anlises
prescritivas sobre implementao de polticas sociais. Com efeito, frequentemente d-se
a dissimulao de que a coordenao nas atuaes das diversas administraes
pblicas em temas que afetam problemas sociais se considera tremendamente
necessria, mas ao mesmo tempo resulta extremamente complexa sua consecuo. Na
troca, a partir de baixo, a partir da perspectiva do ponto de contato entre administraes
e pessoas com problemas especficos, o que est na primeira linha o prprio problema
a ser resolvido, mais que o nome da instituio do qual depende o recurso a se empregar.

Como dizamos, no mundo das polticas sociais, depois de uma fase otimista, de
esperana nas potencialidades racionalizadas, das anlises abrangentes e nos
desenhos dos planos de atuao que abordaram de maneira conjunta a problemtica
social que se pretendia resolver, passou-se a uma viso muito mais pessimista, onde
se considerava como ingnua toda aproximao estritamente racional ou planejada,
apostando no livre jogo pluralista como nica explicao plausvel e operacional da
formao das polticas sociais (Challis et al, 1988). Enquanto este pensamento
prevalente em pases de tradio mais analtica nesta forma de viso que temos
chamado de pessimista, o certo que parece imprescindvel tentar, ao menos, avanar
em certas formas de colaborao-coordenao-programao que permitam construir
algo como um modelo de programao consensual.

As condies ou elementos que permitiriam desenvolver o modelo otimista, consensual

nos objetivos, com capacidade analtica suficiente e altrusmo organizativo, que
possibilite uma coordenao fluida, podem ser reais, mas so escassos nas nossas
administraes. Isso no leva a uma concluso do tipo hobbesiano21 sobre as relaes

21 - Hobbesiano (de Thomas Hobbes, 1588/1679). O pensamento hobbesiano divide-se em trs fases:
Estado de natureza, de guerra e de segurana. Hobbes idealizou a humanidade semelhante a animais
selvagens incapazes de desenvolver uma vida em sociedade, pois, segundo seu pensamento, todos
eram iguais e essa igualdade era ponto de partida para um estado de guerra. Havia um ponto de
vulnerabilidade porque todos detinham o poder e eram livres, assim cada um era soberano de si mesmo
e de outrem, tendo direito at mesmo ao corpo do prximo. // Observa-se que Hobbes, na fase inicial
dessa cronologia acerca da formao do Estado civil, v o homem como um animal irracional e incapaz
de estabelecer, por si s, normas ou condutas que o permitissem conviver pacificamente em sociedade.
Tal posicionamento foi um choque para os adeptos do conceito de animam social exposto por Aristteles
e j expes um ponto central de todo o pensamento hobbesiano: o homem o lobo do homem. Essa
frase remete a um fator determinante capaz de exercer influncia de mudana em todos: o medo. O
pensamento hobbesiano encontra-se com dois polos: o homem e o Estado. Na condio de
reconhecerem a necessidade de transferncia de todo poder e liberdade em busca do que almeja, a
teoria de Hobbes abre espao para o que ser fundamento para o contrato e chancela para o Estaco
civil. Com a concepo da formao Estado e do estabelecimento da sociedade, surge, principalmente,
intergovernamentais ou inter organizativas, mas apenas constatao de que raro
que resultem na coincidncia de um mesmo momento e lugar para a ocorrncia das
condies mencionadas.

Por outro lado, esse modelo, que descreve muito mais convincentemente que o modelo
otimista os constantes fracassos que ocorrem ao se querer aplicar de cima para baixo
um esquema ideal baseado na coordenao e na fluidez implementadora, no consegue
introduzir a capacidade de aprendizagem das distintas comunidades setoriais de
polticos, tcnicos e outros afetados na anlise, constante do que est passando e
porque est passando. Alm disso, confunde, ao passar, no nvel prescritivo, o o que
acontece com o o que deveria acontecer. Comete o erro inverso do modelo otimista,
no qual se confunde futuro desejvel com realidade, mas pelo menos a partir desse
modelo parece possvel o melhor, e dado que est bem exposto, ningum fica
condenado s limitaes da realidade.

a partir deste conjunto de constataes que podemos pensar um modelo de

programao social no qual podemos combinar a fora arquitetnica ou da realidade
social do modelo otimista, com a capacidade de explicao real, vital, dos processos
de implementao e das suas limitaes do enfoque que vimos chamando de
pessimista. Se trataria de no perder a oportunidade de execuo e estratgia para
fazer frente, de maneira coordenada e racional, aos problemas sociais mais urgentes,
mas faz-lo lembrando que todo ele pode no passar de apenas boa vontade se no se
levar em conta a opinio e a aprovao daqueles que devem colocar em prtica esses
programas e dos beneficirios ou usurios dos mesmos.

Para isso acontecer deve-se aceitar que no existe uma s racionalidade presente ante
problemtica social que enfrentamos, mas que devem combinar-se racionalidade e
pluralismo com diversidade, buscando no substituir a liberdade de articulao e
negociao entre interesses e pontos de vista, mas regulando seu fluxo; uma viso da
programao a partir do topo, que inclua a perspectiva e a possibilidade de interveno
da base, criando dinmicas, necessariamente de amplo espectro, nas quais se
encontrem mecanismos de coordenao no baseados na autoridade formal de quem
decide, mas nas contraprestaes recprocas que se obtm.

3 O PROBLEMA DA AVALIAO. AS LIMITAES DOS INDICA-DORES

Um dos temas essenciais e que com mais nfase se est abordando o de encontrar
instrumentos adequados de medio do rendimento das polticas sociais. Tambm neste
campo podemos considerar que se produziu um importante esforo de criao de
indicadores que pretendem, com mais ou menos xito, refletir o grau de cumprimento
dos objetivos previstos, e avanar na considerao dos efeitos que eles provocam nas
coordenadas de partida do problema social a ser resolvido.

O tema particularmente importante porque acentua o xito obtido na anlise da

eficcia das medidas adotadas, deixando de lado quem agiu e atravs de que
organismos. Se aceitamos como crvel a hiptese que considera que os mecanismos de

uma soberania para qual se transfere todos os poderes que cada indivduo possui, sendo esse o grande
responsvel agora, em ser a voz, o reflexo de todos aqueles que antes estavam sem luz, em estado de
guerra. // Aqui se inicia a ideia da formao de sditos e um processo de hierarquizao social, em que
se define aquele que detm a autoridade e os que devem, de fato, obedecer, fazendo com que surja
uma sociedade devidamente organizada. (http://meuar-tigo.brasilescola.uol.com.br/sociologia/a-teoria-
hobbesiana-sobre-origem-estado.htm). (NTO).
legitimao dos diversos sistemas polticos se movimentam, de maneira mais ou menos
rpida, de um campo essencialmente ideolgico a um terreno mais vinculado
capacidade de resposta do sistema s necessidades dos cidados, o tema da avaliao
ou dos meios de medio dessa capacidade de resposta passaro a um primeiro plano.

Por outro lado, encontramo-nos imersos em uma dinmica caracterizada pela

complexidade das relaes intergovernamentais, com a consequente confuso e
solapamento dos mbitos de competncia entre instncias do governo, sejam elas quais
forem, enquanto tambm se observa, das limitaes atuais do gasto pblico a uma
crescente delegao das obrigaes sociais dos poderes pblicos a instncias no
governamentais (leia-se privadas), comunitrias ou de outro tipo (Lange-Regini, 1987).

Tanto um como outro fenmeno colocam mais importncia na necessidade de se contar

com instrumentos confiveis de medio de resultados que possibilitem um adequado
controle das instncias decisrias e de origem dos recursos com que se operam. E esse
o espao onde os problemas sociais mostram a grande dificuldade de medir sua
evoluo ou melhoria (Rivlin, 1971). A educao, por exemplo, mostra-se inclinada
centrar a medio de resultados do sistema nas capacidades intelectuais dos seus
protagonistas, ou seu grau de xito ou fracasso escolar, sem atender critrios mais
sensveis de criatividade, f em si mesmo ou entusiasmo por aprender. Na rea sanitria
no bastaria concentramos na mortalidade, ou nas estatsticas de hospitalizao, e
deixarmos de enfrentar os temas de saneamento e qualidade de vida. A medio da
pobreza por nveis de renda e o grau de satisfao no trabalho em funo das horas
trabalhadas seriam outros exemplos de distores nos modelos prprios de polticas
sociais. Tudo isso sem mencionar o elevado grau de sofisticao que requereria querer
medir trabalhos de assistncia social no campo psiquitrico, ou no da reinsero social,
por exemplo.

Algumas observaes gerais poderiam ser feitas. Uma seria deixar de considerar
medidas singulares de medio, tentando a combinao de critrios diversos. Outro seria
que os instrumentos de medio reflitam a dificuldade dos problemas sociais a serem
resolvidos. Provavelmente ser melhor considerar a capacidade de mudana das
situaes de partida aos nveis absolutos de resultados obtidos. Mas todo o resultado
deve partir da integrao dos atores nos seus diferentes nveis de xito ou fracasso
obtidos. A questo essencial, uma vez que apenas a distinguimos quando se moverem
ou quando tentamos melhorar nossos mtodos de trabalho no campo social e as polticas
que, a partir da se instrumentam.

TICA E POLTICA SOCIAL

Francisco J. Laporta22

22 - Professor de Filosofia do Direito da Universidade Autnoma de Madri, membro do Grupo de

Pesquisa Internacional sobre Direito Comparado (Bielefelder Kreis) e Tempere Club, editor de Law and
Biblioteca Filosofia (Luwer Acedemic Publishers) coleta e patrono da Fundao Francisco Giner,
Instituio Livre de Ensino. Foi diretor do Centro de Estudos Constitucionais e membro da Comisso
para a Democracia pelo Direito do Conselho da Europa. Professor convidado em universidades
espanholas e estrangeiras, autor de numerosas obras sobre a teoria do direito e filosofia poltica.
http://www.trotta.es/autores/francisco-j-laporta/696/.
Quando, em finais do sculo XIX, os homens da Instituio Livre de Ensino23 estimularam
e apoiaram a implantao de uma poltica social na Espanha, o fizeram por convices
ticas. Eles pensavam que quando algum dispunha de certos meios, teria tambm o
dever de usar esses meios para o cumprimento dos seus fins racionais, e tal dever era
um genuno dever moral. Porm, ao longo do sculo XX a poltica social parece haver
esquecido esta e outras inspiraes ticas e se transformado, cada vez mais, em uma
estratgia. Uma estratgia de ordem pblica ou uma estratgia econmica orientada
para a expanso da demanda interna em uma poca de crise econmica. O resultado
que quando eles mudaram as caractersticas do contexto de crise social e econmica
que, segundo esta verso, deram lugar poltica social, esta parece ter perdido sua
razo de ser. Ento, quando comea a circular, de um modo confuso e pouco
elaborado, a ideia da crise do Estado de Bem-estar.

Quando essa evoluo se v outra vez desde a perspectiva tica e se analisam os

argumentos que foram mostrados para justificar o fim da poltica social, cai em conta
que, mistificaes parte, o mais que se pode falar de uma crise instrumental de
eficincia de certas polticas econmicas articuladas para resolver aquele conjunto de
problemas. Mas isso no significa, em absoluto, que esses problemas no sigam
abordando frente a ns mesmos, as mesmas questes morais que provocaram o
nascimento da poltica social. O que vale dizer que a natureza tica da razo de ser da
poltica social continua presente, to viva e to exigente como sempre. isso que vamos
demonstrar. Retomando a ideia da instituio e reformulando-a nos termos da filosofia
moral atual vou tratar de mostrar-lhes que a justificativa tica da poltica social descansa
em uma responsabilidade moral individual acerca de problemas como a pobreza ou a
marginalidade social. Afirmo que existe uma obrigao moral individual em relao a
esses problemas, e sugiro que para cumprir com ela, preciso apelar para a poltica
social. Ento, a poltica social aparecer como uma estratgia organizada atravs da
qual cumprimos alguns dos nossos deveres morais individuais e isso que fornece sua
justificativa moral e a coloca em estreita proximidade com a tica. Por razes bvias
apresentarei aqui apenas um guia sinttico e sem erudio do que um argumento
complexo muito rico e debatido, ainda que pouco conhecido entre ns.

O roteiro comea em estratos ocultos das nossas crenas comuns: na teoria da

responsabilidade e na sua percepo cotidiana. Parece evidente para esta percepo
que podemos ser capazes de assumir (ou no) a responsabilidade pelos nossos atos.
s vezes sofremos sem que haja a quem culpar. Uma tempestade - chamemos-la
Margarete destri vidas e casas, contamina as guas e arruna as plantaes, mas
ningum responsvel por ela. Aparentemente, atribumos responsabilidade moral
somente quando damos causa direta aos danos. Isto nos liga ideia de responsabilidade
com a teoria da causalidade, que hoje passa por profunda reviso. Sem levar esta
reviso em conta, aceita-se normalmente que a reprovao moral nos alcana apenas

23 - A Instituio Livre de Ensino ILE, da Fundao Fancisco Giner de Los Rios, na Espanha, foi
fundada em 1876 por um grupo de professores (Francisco Giner, Gumersindo de Azcrate e Nicho-las
Salmern, entre outros) sem vnculos com a Academia, para defender a liberdade acadmica e que se
recusavam a ajustar seus ensinamentos aos dogmas oficiais em matria religiosa, poltica ou moral da
Espanha de ento. // Isto forou-os a continuar o seu trabalho educativo fora dos centros universitrios
espanhis, atravs da criao de um estabelecimento de ensino privado, onde os primeiros
experimentos foram destinados universidade e, em seguida, educao primria e secundria. // De
1876 at a Guerra Civil Espanhola, (1936), o ILE tornou-se o centro de gravidade de toda uma era da
cultura espanhola e a introduo para novas teorias educacionais e cientficas mais avanadas que
estavam sendo desenvolvidas alm da fronteira da Espanha. A partir de: http://www.fundacionginer.org/.
(NTO)
quando, com nossas aes, produzimos o sofrimento das outras pessoas. Da parecem
nascer nossas obrigaes morais: ns devemos causar dano aos outros com nossas
condutas ativas. Quando no temos nada a ver com o dano, como no caso de Margarete,
no vemos violao de nenhum dever moral porque no uma ao nossa que produziu
o efeito. Apenas reconhecemos esses deveres para com os outros quando eles
provocam ativamente o sofrimento do outro. Ou seja, a ideia da ao humana que
causa de um estado de coisas prejudiciais a ideia que afirma a nossa responsabilidade
para com o mundo e determina nossas obrigaes morais.

No acredito que possa haver dvida sobre a pobreza, as doenas, a marginalizao ou

a ignorncia. So estados de coisas danosos e indesejveis. De acordo com a concluso
anterior, portanto, se com nossas aes causarmos esses efeitos lesivos estaramos
violando nossos deveres morais porque tenderamos obrigao de no o fazer. Mas,
pode-se dizer que causamos esses efeitos? Aqui onde comeam as argumentaes
dos hoje chamados neoliberais. Uma das bases filosficas da sua alegao contra a
poltica social se situa precisamente aqui. Eles afirmam que um indivduo que governe
sua conduta de acordo com as pautas de mercado e no cause danos diretos a ningum,
no responsvel pela eventual pobreza ou marginalizao que resultem dos
mecanismos de funcionamento desse mercado. O mercado uma entidade impessoal,
uma categoria de fenmeno natural que, como a Margarete, pode levar a resultados
danosos, mas, porm, esses resultados no devem ser imputados a ningum. Isto ,
entre minhas aes segundo o mercado e o resultado lesivo da pobreza se interporia
um fenmeno que objetivo e impossvel de ser compreendido. Com nossas aes,
portanto, no causaramos este resultado. Isso ocorre porque o mecanismo do mercado
um quadro complexssimo de aes e interaes cujo resultado no tem nenhuma
relao com nossa ao particular, mas que depende da mistura de trocas que a
precedem e a seguem e cujos desgnios no podemos inquirir por uma elementar falta
de informao e uma evidente impossibilidade de obt-la. Se os efeitos do mercado
podem chegar a ser perversos, eles se devem impersonalidade do prprio artifcio e
no s nossas intenes. E como consequncia, os seus resultados no nos podem ser
atribudos. E mais, nem sequer podem ser considerados injustos. Apenas quando
existe um responsvel pode-se dizer que se comete uma injustia.

Mas os novos darwinistas econmicos no param a. Da viso comum da

responsabilidade causal passam a argumentar no campo da tica normativa. No nego,
nessa rea, que seja moralmente virtuoso dedicar-se a combater a fome ou a ignorncia,
nem discuto o mrito moral de quem o faz. O que eles dizem que no pode haver
responsveis por isto. Estabelecer um programa coercitivo para combater estes eventos
atravs da legislao seria um ataque contra a tica, porque envolveria uma tentativa de
impor coercivamente a virtude, que, como um exemplo tpico de "perfeccionismo", seria
contra a autonomia pessoal e a liberdade individual, base de toda a moralidade.
Paralelamente, com uma argumentao parecida, criticam a poltica social por ser
paternalista, quer dizer, por tratar de impor coercitivamente um bem a certa pessoa,
inclusive contra sua vontade (contribuies obrigatrias Seguridade Social, etc.) o que
viola novamente, segundo eles, a autonomia individual. No mximo a que chegam os
neoliberais a reconhecer que podemos ter um dbil e difuso dever de benevolncia
para com aquelas pessoas que se encontram em tais situaes, mas afirmam que este
dever muito limitado porque se o levssemos longe demais passaramos dos limites
prprios do dever e entraramos no campo do que os tericos chamam atos super-
rogatrios24 , quer dizer, aqueles atos e condutas prprias dos santos e dos heris que
sacrificam sua vida pelos demais sem que lhes seja eticamente exigido. Em todo caso,
ningum pode ser obrigado coercivamente a ser caridoso e muito menos a ser madre
Teresa de Calcut.

Esses pontos de vista encontram-se bastante assentados na mentalidade comum, e se

os argumentos que os sustentam forem corretos temo que a obrigao moral individual
de prevenir a pobreza ou as doenas que, segundo este esquema, no causamos,
cairia por terra. Como acredito que esta queda arrastaria consigo toda possibilidade de
justificar moralmente a poltica social, penso que vale a pena parar para considerar se
tais argumentos so to poderosos ou se, como minha opinio, seria necessrio rever
os pressupostos da nossa forma comum de pensar.

Pois bem, tais argumentos e as crenas comuns que os sustentam so, na minha
opinio, muito pouco convincentes. Em primeiro lugar, porque nossa relao com o que
acontece no mundo mais complexa do que do a entender esses esquemas assumidos
pelos neoliberais. Para comear, claramente reducionista afirmar que apenas se causa
dano com a ao. Tambm se causa dano com a omisso. Este um tema substancial
que emerge na nova filosofia da causalidade e ignorado pelos liberais. Eles pensam
convencionalmente que se um agente no age no causa dano no curso da causalidade
natural e, portanto, pode alegar no ter responsabilidade pelo que acontece. Mas isso
falso. Quando uma pessoa deixa de fazer algo, sua omisso no inexistente; sua
omisso significa que ele apenas escapou - ou no participou - cadeia causal, o que
seria um fator passvel de alterao na direo de determinados resultados. Neste
sentido sua omisso forma parte dessa cadeia causal e pode contribuir para fechar o
conjunto de condies necessrias e suficientes para produzir uma consequncia
danosa. Por isso pode-se afirmar que produzimos efeitos no resultado atravs da nossa
atuao ou atravs da nossa omisso. E no seria difcil demonstrar que a fome ou o
analfabetismo so resultados decorrentes deste raciocnio. Repassar a
responsabilidade pelos acontecimentos a Deus, natureza ou ao mundo no , portanto,
to fcil como parece, pois tambm vincula nossas omisses a fatos que pareciam,
primeira vista, muito alm (ou acima) de ns.

Em segundo lugar, propostas convencionais no se sustentam porque "dentro" do

mesmo cenrio de mercado e referindo-se apenas s aes e no s omisses, h um
contra-argumento muito srio para os tpicos neoliberais. Tambm se referem nossa
concepo comum da causalidade e tm a ver com o que chamamos de erros de
matemtica moral. Porque, ao contrrio do que se supe, pode-se dizer que com nossas
aes legais no domnio do mecanismo de mercado produzimos ou causamos os efeitos
danosos que possam surgir. O mercado no um evento impessoal nem um fenmeno
natural. O mercado uma prtica social dentro da qual somos atores, composta de uma
infinidade de interaes entrelaadas no tempo e no espao, de modo tal que nossa
interveno individual microscpica. Isso no significa que no participemos nele. E
isso que a matemtica moral. Os filsofos morais se perguntaram recentemente se os
nmeros devem ser levados em considerao em questes de tica. Por exemplo, a
mesma coisa, do ponto de vista moral, envenenar 2.000.000 ou 2.000.001 de judeus?
Afirmar que exatamente a mesma coisa, talvez chocado com a magnitude da
monstruosidade, seria equivalente a cancelar o valor e a dignidade moral da vida de uma

24- Um ato super-rogatrio aquele em que o agente que o produz sacrifica o seu prprio bem-estar, de
forma a beneficiar os outros sem que tivesse a necessidade de assim o fazer. Ao agir de forma super-
rogatria, o agente vai at mesmo alm do seu dever moral. (NTO).
pessoa. Mas se o valor de uma pessoa no conta, porque se deve considerar o nmero
de muitas? Os nmeros contam - e devem contar - em termos morais. Isto fcil de se
aceitar intuitivamente, mas o corolrio resiste a ser aceito por nossas convices
comuns. que a argumentao contra a relevncia dos nmeros tambm fracassa
quando se pretende operar na direo contrria, ocultando a realidade dentro de uma
alegada causalidade objetiva coletiva. Se dois milhes de atores de uma prtica social
complexa observam que as interconexes do seu comportamento produzem a morte ou
o sofrimento de s um ser humano, desaparece a responsabilidade moral de cada um
deles pelo simples fato de que so muitos? Penso que pretender que a quantidade de
atores se transforme misteriosamente em mquina objetiva estranha a eles falso. E
isso me parece que tambm acontece com o mercado. Os participantes no podem se
desculpar dizendo que so muitos. Podem, talvez, discutir desculpas, como ausncia
pessoal, de ms intenes ou o desconhecimento do que esteja acontecendo, mas se
h necessidade de desculpas, isto significa que, em princpio, estejam submetidos
reprovao moral. E no, como pretendem os novos liberais, que tenham se
transformado em um novo ente e os resultados da prtica social lhes sejam
individualmente outros.

Assim pois, o mais que podem pretender estes neoliberais que o mercado constitua,
com o seu funcionamento cego, uma recusa geral para todos os que dele participam. Em
nenhum caso uma justificativa moral. Porque to slida esta recusa? Argumentam que
no se pode saber onde acabaria o funcionamento do mecanismo e isto lhes serviria
em alguma medida se for completamente correto. Mas o mercado no to
absolutamente inescrutvel como se pretende. Claro que no to inescrutvel como
os caminhos do Senhor. O mercado uma prtica social humana das quais se pode
saber - e se sabe -, muitas coisas. Sabe-se, por exemplo, que aqueles que entram nessa
prtica em inferioridade de condies (porque carecem de recursos, de conhecimentos
ou de sade), tendem a permanecer nessa inferioridade ou a aument-la. O mercado
parece funcionar de acordo com o que se convencionou chamar de efeito Mateus 25.
Isso se manifesta, por exemplo, no caso do mercado de sade privada. Ele deixa voc
livre para se manter saudvel. muito mais barato melhorar a sade que prevenir a
doena. Para o doente, no entanto, tudo custa duas vezes: tem que ter o dobro dos
recursos (para viver e para se curar); mas quando voc est doente, tem tambm maior
dificuldade para obter recursos para se curar. Assim, enquanto o saudvel melhora mais,
o doente vai-se afundando paulatinamente na misria ou na doena.

Do mercado sabe-se tambm, por definio, que no h sensibilidade alguma para com
os chamados bens pblicos, que so aqueles bens que, como o ar puro ou as
paisagens, no so suscetveis de apropriao privada e, quando existem, devem ser
desfrutados por todos. Como nenhuma apropriao privada possvel desaparece o
incentivo bsico da economia de mercado. O ator econmico no arrisca nenhum
recurso para produzi-lo e espera estrategicamente que outros o produzam para desfrutar
dele sem nenhum custo. O resultado mais provvel que nestas condies nenhum bem
pblico seja produzido, e desses bens depende, com certa frequncia, o bem-estar
bsico de muitos seres humanos.

Definitivamente, sabem-se essas e outras coisas sobre o mercado como prtica social
(os neoliberais dizem dominar a eficincia na aplicao dos recursos). E na medida em
que a falcia sobre a erradicao da pobreza, da ignorncia, da marginalizao e das
doenas tende a ser perpetuada pelo mercado (porque depende de critrios iniciais de

25- Porque quele que tem, se dar, e ter em abundncia; mas quele que no tem, at aquilo que
tem lhe ser tirado. (Mateus, 13:12).
distribuio de recursos alheios a ele, ou da existncia de bens pblicos inacessveis),
sabido que eles no sero erradicados por ele. Os que participam desta prtica social
no podem, portanto, alegar como desculpa que no sabiam, porque sua ignorncia
criada. Se essas situaes lesivas persistem e se agravam, os que participam no
mercado e fazem isso so moralmente responsveis - por ao ou omisso -, pela sua
persistncia.

As reflexes anteriores nos levam concluso de que os argumentos neoliberais em

favor do cancelamento dos nossos deveres morais para com os outros, presumivelmente
apoiados na natureza das nossas relaes causais com estados de fato prejudiciais, so
argumentos pouco conclusivos. A ideia de que temos individualmente a obrigao moral
de contribuir inteiramente contra a pobreza, as doenas, a marginalizao ou a
ignorncia se mantm apesar deles. Como consequncia, os neoliberais tm que mirar
em outro alvo sua artilharia de argumentos, e esse outro alvo no pode ser outro que
no o campo da tica normativa. A partir desse campo tratam de arguir que, mesmo
aceitando que nossa cooperao com os demais configura uma conduta moral, tal
conduta no pode ser imposta porque ela iria contra um valor tico fundamental, como
a liberdade e a autonomia da pessoa, cuja fora moral muito maior que aquela conduta.
Alm disso, dita conduta moral de cooperao no , estritamente falando, obrigatria,
seno super-rogatria e, portanto, tampouco tem sentido impositivo.

A acusao de perfeccionismo se derruba imediatamente se aceitamos que temos uma

responsabilidade causal no dano, porque ento no se trata de uma questo de impor
ao ator um ideal de vida contra sua vontade, mas de impedir que se produza uma
situao prejudicial para a qual contribui por ao ou omisso aquele a quem se impe
a medida. Mais difcil responder acusao de paternalismo, porque tal acusao
refere-se ao alegado beneficirio da poltica social, que, claro, s vezes, imposta
coercivamente como "boa", mesmo contra a sua vontade. Isto, dizem os novos liberais,
viola a sua liberdade. A teoria econmica liberal baseada em uma concepo
simplificada do indivduo na sua excessiva busca pela prpria satisfao. De acordo com
essa concepo o comportamento racional o de maximizar a satisfao emprica
expressa pelo agente. Esta ideia o que, no jargo popular pode-se chamar de
"preferncia revelada". O eu neoliberal no seno um feixe de "preferncias
reveladas", na medida em que tais preferncias interferem com a autonomia individual
do agente e que esta violada. Deixando de lado o erro bvio do "auto interesse" (que
aqui no importa), o problema que no parecem necessariamente verdadeiras as
preferncias "reveladas". Efetivamente so preferncias "reais" de um ator. A moderna
filosofia da mente revelou a estrutura em camadas dos desejos e preferncias do agente
e a concepo do "eu" como uma sequncia de estados mentais e questionado sobre os
problemas de relaes entre desejos presentes e futuros, e a influncia da dimenso
temporal em estados de racionalidade e preferncias de intensidade mental. Alm disso,
os tericos da escolha racional estudaram cuidadosamente os problemas das
contradies nas preferncias. Ulisses26, amarrado ao mastro de seu navio, um
exemplo. Como estaramos violando mais as suas preferncias: desatando-lhes os ns
ou deixando-o amarrado? Eu no posso me entreter com uma discusso to intrincada
e rica, mas ela objetiva mostrar que o dogma neoliberal que permite a interferncia no
presente da vida de uma pessoa pode violar sua autonomia. Autonomia moral muito
mais complexa do que isso. To complexa que deixa o suficiente para afirmar que os
aspectos compulsivos de poltica social, em vez de limitar, protegem o espao de
autonomia pessoal.

26 - Mitologia, personagem da Ilada e da Odisseia, de Homero. (NTO).

Vamos agora ao tema do "bem-estar". Ser bom e caridoso bom, dizem os neoliberais.
Mas benevolncia e caridade so um conjunto de deveres morais fracos (Stuart Mill 27
chamou-os de "imperfeitos"), muito genricos, distorcidos, sem beneficirio diretos, etc.
"Ok", ento no vamos cumprir esses deveres; mas eles no so necessariamente
errados. o caso da esmola. Podemos dar esmolas e fazer o bem. Podemos at
argumentar que contraproducente, que promove mendicncia ou alcoolismo e
similares. Mas a esmola pode ter um forte efeito sobre as nossas obrigaes morais
ante s desculpas contra o ato de dar esmolas. Portanto, nenhuma justificativa coercitiva
pode ser imposta atravs de normas legais. O Estado no pode nos impedir de sermos
benevolentes ou caridosos. No vou repetir aqui novamente a concepo de
marginalizao como problema de outra pessoa, um produto da natureza, m sorte ou a
vontade de Deus. por isso que se aceitam os impulsos de ajuda. Neoliberais afirmam
que a liberdade e a autonomia individual so a base de toda a tica. A tal ponto que cada
indivduo tem, como um agente moral, um direito bsico muito forte autonomia pessoal,
e qualquer coisa que viole a autonomia uma injustia que viola o direito mais
importante. Respeitar esse direito, no violar esse direito , naturalmente, uma questo
para eles no apenas de "caridade", mas um flerte com a obrigao da justia. Agora,
os neoliberais, tenho que admitir, tm uma conexo entre autonomia individual e posse
de determinados recursos. A autonomia do sujeito desenvolve e se expressa atravs da
realizao de seus planos de vida. Mas cada um destes planos de vida exige certos
recursos. E, certamente, existem recursos que so necessrios qualquer que seja o
plano de vida que o sujeito queira adotar: o que chamam de "bens bsicos". Se isto
assim, e eu acho que os novos liberais no podem neg-lo sem comprometer sua teoria
com problemas prticos graves, ento a autonomia perde seu significado na ausncia
desses recursos bsicos: E ns temos um direito individual to forte autonomia, que
tambm deveramos ter um direito similar a esses recursos bsicos. Mas quando algum
tem o direito a esses recursos, no mais uma questo de mera caridade, mas uma
questo de estrita justia: respeitar esse direito uma obrigao moral. Cumprir essa
obrigao moral no responder ao mendigo com uma instituio de caridade, mas com
justia. Na medida em que, provavelmente, no mesmo moralmente louvvel,
simplesmente obrigatrio. Isto o que sustenta e justifica a sua fora na agenda de
poltica social.

Antes de chegar ao argumento final que liga a tica poltica social vou abordar
brevemente a questo do carter super-rogatrio do comportamento cooperativo. Se o
dever de contribuir para a erradicao da marginalizao e da pobreza definido como
dever de justia e no como caridade, ento impossvel aceitar que cumprir com esse
dever seja um ato super-rogatrio, quer dizer, um ato prprio de santos ou heris,
credores da mxima admirao e mrito moral, mas que, por definio, no pode ser
devido ou obrigatrio. Isto evidente; entretanto, nos leva a um srio dilema. Dada a
enorme quantidade de situaes de pobreza, enfermidade, ignorncia e marginalizao
a que somos submetidos todos os dias, pretender cumprir com a nossa obrigao moral
de erradic-las nos faria sacrificar nosso tempo, nossos recursos, a prpria vida, para

27 - 71 - John Stuart Mill (1806/1873): filsofo e economista britnico nascido na Inglaterra, um dos
pensadores liberais mais influentes do sculo XIX. Foi um defensor do utilitarismo, teoria tica proposta
inicialmente por seu padrinho Jeremy Bentham.//Utilitarismo: teoria filosfica que busca en tender os
fundamentos da tica e da moral a partir das consequncias das aes. O utilitarismo consiste na ideia de
que uma ao s pode ser considerada moralmente correta se as suas consequncias promoverem o
Bem-estar coletivo. Caso o resultado da ao seja negativo para a maioria, esta classificada como
condenvel moralmente. https://pt.wikipedia.org/wiki/John_Stuart_Mill e
https://www.significados.com.br/utilitarismo/. (NTO). -
faz-lo, o que, sem dvida, sairia do mbito do dever e entraria completamente na esfera
da abnegao heroica. Mas se, assustado com este resultado, decidimos reservar para
ns algumas horas de nossas prprias vidas e recursos, infalivelmente falhamos em
nosso dever moral. Como escapar do dilema?

A forma de sair deste dilema, assim como a soluo de alguns outros, nos leva
compreenso da sua dimenso estritamente individual. a concepo de poltica social
como um mecanismo para a realizao conjunta de nossas obrigaes morais. Se o
nosso dever moral individual, como eu afirmo, como podemos cumprir com ele em
sociedade? A nica resposta plausvel que s podemos fazer isso atravs de um
programa de cooperao e ao coletiva organizada, a que chamamos de "poltica
social". Se este raciocnio for correto, a "poltica social" mostra claramente a sua estreita
ligao com a tica.

De fato, se ns fingimos atender individualmente o vasto e diversificado panorama de

alegada marginalizao e pobreza diante de ns (a nossa responsabilidade moral), tudo
o que faramos seria criar um estado de coisas em que a impotncia, o desperdcio de
esforos, o sacrifcio intil, a ausncia de eficcia, o herosmo vazio seriam o
denominador comum. Veramos o espetculo de uma multido desorganizada de
pessoas correndo em crculos para ajudarem-se uns aos outros em perfis tpicos de
caos. Seria, sim, "o caos dos justos", mas o caos de qualquer maneira. E no s seriam
situaes puras de caos e confuso, mas, tambm, contrariamente ao senso comum,
claramente injustas. No seria com meus meios limitados que eu resolveria todos os
casos que vm a mim. Alm disso, meus meios, meus recursos, meus conhecimentos
poderiam ser menores que os de outros. Por outro lado, no faltaria aqueles que se
aproveitassem da nossa benemerncia em proveito prprio.

E ainda mais: certamente que situaes de injustia so perpetuadas por razes

menores: a falta de informaes sobre a realidade, a distncia no espao ou no tempo
em relao ao outro, a falta de previso, etc. Em suma, uma grande balbrdia como
resultado: muito barulho e pouca justia. E nessa ambincia que a poltica social entra
como um sistema organizado de cooperao coletiva: "diviso moral do trabalho"; um
esquema segundo o qual as funes e tarefas adscritas so medidas, os
comportamentos estratgicos so delineados, as prioridades so estabelecidas, os
canais de informao so organizados, os planos so articulados; um esquema de
cooperao dentro do qual cada um cumpre as suas funes e obrigaes morais
individuais.

O perigo do novo darwinismo econmico28, crescente nestes anos, que na tentativa de

desmantelar indiscriminadamente toda a montagem complexa deste programa de
cooperao tambm rompe irresponsavelmente o fio que liga a poltica social vida

28 - Darwinismo econmico (no confundir com darwinismo social). Para entender: Vivemos uma
situao que pode ser comparada reao vivenciada quando da teoria darwinista sobre a evoluo das
espcies. A conjuntura econmica acena com alteraes importantes, como o desaparecimento de
muitas empresas e a evoluo daquelas adaptadas a uma nova realidade e prontas para fazer negcios
de maneira mais eficiente e menos custosa, atingindo a eficcia necessria, o que pode ser encarado
como um darwinismo econmico. // Nesse cenrio, tambm deve mudar a forma de as empresas se
organizarem para fazer negcios. Num mundo mais competitivo, alm do preo e de um bom produto,
fatores como agilidade, segurana, nvel de servios ao cliente e simplicidade sero itens importantes na
escolha entre produtos ou servios similares. Todos esses itens devem refletir processos bem
estruturados, claros e totalmente aderentes s estratgias das empresas. [Mas esta nova configurao
adaptativa econmica implica em custos sociais que devem ser considerados]. Adaptado de
http://luiztemp.com.br/index.php?idmateria=410. (NTO) -
moral dos indivduos e consegue implementar um ceticismo cnico entre ns. Devemos
tentar evit-lo. Manter ou criar instituies pblicas - ou privadas capazes de organizar
uma ao coletiva destinada a aliviar ou superar situaes de marginalizao ou pobreza
no uma questo de mera estratgia poltica ou eleitoral. uma exigncia moral.
Agncias de poltica social so o instrumento pelo qual certas exigncias ticas so
atendidas e permitem a coexistncia dentro das prticas sociais complexas. Por isso, os
responsveis e servidores de tais instituies so os guardies naturais desse legado
moral da sociedade. Estas agncias funcionam de forma gil e eficaz e, neste sentido,
importante ouvir algumas queixas dos neoliberais: a burocratizao da ao institucional,
os problemas de informao e os efeitos negativos sobre as prticas coletivas, os riscos
da ingenuidade da engenharia social, as desvantagens da nacionalizao excessiva,
etc. Todos so avisos importantes para os quais fazemos bem em prestar muita ateno
a eles. Projetar nossas instituies de modo a que elas estejam preparadas para evitar
tais falhas tambm faz parte da nossa tarefa moral. Mas isso no deve nos levar a nos
questionar quanto s nossas obrigaes ticas (jogar o beb fora junto com a gua suja
do banho). O mero altrusmo ou a ideia de caridade espontnea frgil, proposta pelos
novos darwinistas no suficiente para nos fazer pagar nossas contas com os outros. A
tica nos exige uma poltica social autntica.

UM ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL NO BRASIL?29, 30

Claudia do Valle Benevides31

[...]

O objetivo deste captulo mostrar as caractersticas gerais do Estado de Bem-estar que

se formou no Brasil ao longo dos anos, buscando relacionar sua estrutura mais ampla
classificao de regimes dos modernos Welfare States tratados por Esping-Andersen
(1990). Para tanto, o captulo est estruturado em mais sete sees, alm desta
introduo, a saber: a primeira faz um breve relato da evoluo do Estado de Bem-estar
Social no Brasil; na segunda seo, tanto o montante quanto a composio do gasto
social pblico so analisados; indicadores relativos educao, sade e mercado de
trabalho so visualizados nas trs sees seguintes, respectivamente; a sexta seo traz
um breve panorama de alguns indicadores de efetividade do Welfare State brasileiro.

Segundo Medeiros (2001), a configurao do Estado de Bem-estar social em cada pas

determinada pelo padro e o nvel de industrializao, a capacidade de mobilizao
dos trabalhadores, a cultura poltica de uma nao, a estrutura de coalizes polticas e a
autonomia da mquina burocrtica em relao ao governo. Assim, podem-se
compreender as caractersticas estruturais de cada sistema de proteo social sem se
recorrer a uma concepo linear de desenvolvimento das polticas sociais. O caso

29 - Texto editado pelo Organizador, tendo em vista o perodo abrangido por este trabalho (at o final da
dcada de 1990). Para acesso dissertao completa, o que recomendamos, veja:
http://www.proac.uff.br/cede/sites/default/files/EBES_no_Brasil__2_dissertacao_benevides.pdf. (NTO)

30- A questo tributria no foi includa neste trabalho visto que a importncia do tema e de sua
configurao demandaria um tratamento bastante extensivo que acabaria por fugir ao propsito deste
ensaio, que busca apresentar uma viso geral do sistema de proteo social brasileiro, a partir do prisma
do Welfare State. (NTO)

31- Bacharel em Cincias Econmicas pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Mestre em
Economia pela Universidade Federal Fluminense.
brasileiro, sob esse ponto de vista, torna-se um padro, dentre os vrios existentes, de
interveno e regulao social do Estado. Ou seja, a interveno do Estado Brasileiro
especfica mas preserva caractersticas de tendncias gerais (DRAIBE, 1993).

1 A Evoluo do Estado de Bem-estar social Brasileiro

Ao longo do sculo XX, mas principalmente no perodo compreendido entre 1930 e 1970,
o Brasil se constituiu em uma economia moderna com base industrial e urbana,
abandonando seu passado agrrio, baseado em exportaes de bens primrios que
predominavam at as primeiras dcadas do sculo, ao mesmo tempo em que
modernizou e estendeu as regulaes do Estado, assim como os mecanismos para sua
interveno. Como resultado de um Estado que buscava o desenvolvimento, a evoluo
do sistema de proteo social dava nfase s relaes entre o capital e o trabalho, com
reduzida ateno aos direitos sociais e cidadania (DRAIBE, 2003).

Os alicerces do sistema de proteo social brasileiro so constitudos nesse mesmo

perodo, tendo o autoritarismo como uma de suas principais marcas, visando regular
aspectos concernentes organizao dos trabalhadores assalariados dos setores mais
modernos da economia, utilizando-se da antecipao de algumas necessidades, de
modo a reduzir a legitimidade das lideranas trabalhistas em suas reivindicaes. Desse
fato resulta a segmentao no processo de modernizao no pas [...]com setores
tradicionais.

Segundo Medeiros (2001), as polticas sociais observadas antes de 1930 alm de serem
fragmentadas, tinham um cunho emergencial. J entre 1930 e 1945, assistimos a um
aumento crescente do papel do Estado tanto na rea trabalhista quanto na
previdenciria, fato este evidenciado pela criao do Ministrio do Trabalho, Indstria e
Comrcio (MTIC) e realocao da questo previdenciria da esfera das empresas para
a organizao baseada nas categorias profissionais.

As primeiras medidas legais mais abrangentes relacionadas proteo social no pas

foram a Lei dos Acidentes de Trabalho de 1919, que reconheceu a obrigao do
empregador em indenizar o operrio em caso de acidentes no trabalho, e a Lei Eloy
Chaves de 1923, que estabeleceu a obrigao da criao da primeira Caixa de
Aposentadorias e Penses (CAP) para os trabalhadores de empresas ferrovirias. Em
1926, um decreto estendeu o modelo da CAP para outras categorias e, em 1930, j havia
mais de quarenta CAPs, com aproximadamente oito mil operrios contribuintes e sete
mil pensionistas (GUERREIRO, 2010).

Nesse perodo foram criados os Institutos de Aposentadorias e Penses (IAP),

organizados por categorias profissionais, e que passaram a conviver com as inicialmente
estabelecidas CAPs, que eram estruturadas por empresas. Os IAPs cobriam riscos
relativos perda temporria ou permanente da capacidade de trabalho, alm de servios
de assistncia mdica em alguns casos. De modo diverso das CAPs, os IAPs reuniam
trabalhadores da mesma categoria e no mais por empresa. Alm disso, nos IAPs havia
a presena do Estado, sendo seus presidentes escolhidos pelo presidente da Repblica.
Os recursos desses institutos eram provenientes de contribuies do governo, dos
empregadores e dos empregados. Os benefcios oferecidos dependiam do que cada
instituto arrecadava, assim os servios de melhor qualidade eram prestados pelos
institutos que reuniam os trabalhadores com os melhores salrios. Alm disso, em 1943,
toda a legislao trabalhista elaborada gradualmente foi reunida na Consolidao das
Leis do Trabalho, que inclua regulamentao do horrio do trabalho, trabalho da mulher
e do menor, frias, salrio mnimo, estabilidade, penses e aposentadorias, etc.
(GUERREIRO, 2010).

Para alm das questes trabalhistas e previdencirias, em 1930 criado o Ministrio da

Educao e Sade Pblica. De modo dicotmico, o Ministrio ficava responsvel pela
sade coletiva da populao, enquanto que a ateno mdica era restrita aos
trabalhadores vinculados a categorias profissionais. Em relao s aes assistenciais,
essas inicialmente limitavam-se a estimular as iniciativas de entidades privadas no que
concerne a proteo maternidade, infncia e adolescncia (PASINATO, 2009).

Assim, o sistema de proteo social que teve incio em 1930, no Brasil, baseado,
principalmente, na mediao entre o capital e o trabalho, configurou-se como uma
poltica voltada principalmente para os trabalhadores urbanos. Ou seja, foi criado um
esquema de proteo social com o objetivo de atender aos setores organizados da
classe trabalhadora urbana, fundamentado no sistema de previdncia social.

Apesar das diversas tentativas de uniformizao da poltica previdenciria ao longo do

perodo democrtico, entre 1946 e 1964, o sistema permaneceu fragmentado. O perodo
entre 1964 e 1985 foi marcado pela reduo da liberdade poltica, pela queda da renda
do trabalho e pelo crescimento das desigualdades sociais, apesar do milagre
econmico assistido pela economia brasileira, principalmente entre 1969 e 1973. Em
contraposio, observa-se o desenvolvimento de alguns aspectos do Estado de Bem-
estar Social, nesse mesmo perodo, que marcam a ampliao dos direitos sociais:
Criao em 1966 do Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), que unificou todo o
sistema (com exceo das penses no emprego pblico, que conservou os seus prprios
institutos) e substituiu os antigos IAPs, uniformizando os benefcios. Alm disso, em
1971, temos a importante criao do Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural
(FUNRURAL), que incluiu trabalhadores rurais no sistema previdencirio, embora
separados do INPS. Os recursos exigidos para este benefcio viriam de um imposto
sobre produtos rurais e de um imposto sobre as folhas de pagamento das empresas
urbanas (CARVALHO, 2001), fornecendo benefcios de aposentadoria por idade aos 65
anos, limitados aos homens e tendo meio salrio mnimo como teto. Os nicos grupos
profissionais ainda excludos do sistema formal, trabalhadores domsticos e os
trabalhadores por conta prpria, tambm foram incorporados em 1972 e 1973,
respectivamente. Permaneceram excludos aqueles que no tinham empregos formais
[...]. Alm disso, os trabalhadores temporrios de empresas so includos, por sua vez,
em 1974, ano da criao da renda mensal vitalcia para pessoas com idade acima de 70
anos e deficientes, incapazes de prover seu sustento e que tivessem contribudo
previdncia ao menos doze meses (GUERREIRO, 2010). Em consonncia com tais
medidas, foi criado o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, fundado em 1974.
E, de modo a compensar a flexibilidade da legislao trabalhista e o fim da estabilidade
do emprego, foi criado, em 1966, o Fundo de Garantia por Tempo Servio (FGTS), que
passa a funcionar como uma espcie de seguro-desemprego.

A ditadura militar, como foi visto, expandiu benefcios para um contingente considervel
que permanecia excludo, mas nivelou a segurana social em nveis baixos, o que
acabou por deslocar do sistema pblico a grande maioria da classe mdia assalariada.
Substituiu um modelo mais relacionado ao implantado por Bismarck na Alemanha, por
outro, mais residual, prximo ao americano. Ocorreu, no perodo, ampliao de servios
e programas, porm com uma maior seletividade do pblico beneficirio, pulverizao
das aes e segmentao do usurio por faixas etrias, necessidades e problemas
(SOUSA, 2010).
Assim, estabeleceu-se um sistema de proteo social que, em teoria, cobria toda a
populao. Entretanto, como bem colocou Vianna (1998), o sistema pblico foi se
especializando cada vez mais no atendimento precrio dos mais pobres, enquanto que
a proviso privada de Bem-estar conquistava adeptos entre a classe mdia (VIANNA,
1998). nesse contexto que Vianna (1998) diz haver uma americanizao perversa da
proteo social brasileira, que seria mais evidente na sade, mas que poderia ser
observada em quase todas as reas de interveno pblica na vida social: Nos Estados
Unidos, a maioria da populao tem acesso proteo atravs do mercado e o sistema
pblico restrito a uma minoria que gira em torno de um quinto da populao, enquanto
que no Brasil essa proporo reflete as pessoas que possuem acesso aos seguros
privados, visto que a maioria da populao dependente o sistema pblico (VIANNA,
1998).
Com o incio da Nova Repblica, perodo marcado pela conquista da Constituio
Cidad de 1988, vieram tambm os avanos na rea poltica e o aumento da
participao da populao no processo eleitoral. At as reformas ocorridas na dcada
de 1980, o Welfare State brasileiro tinha uma caracterstica de forte centralizao poltica
e financeira em nvel federal, fragmentao institucional e uso clientelstico das polticas
sociais, o que reduzia a capacidade do funcionamento dessas polticas como mecanismo
redistributivo (DRAIBE, 1993).

A partir da Constituio de 1988, vemos a incorporao em nossa Lei Maior de um

conjunto de direitos, inclusive o direito dos cidados proteo social. Assim, o sistema
de proteo social brasileiro inclui, desde a Constituio promulgada em 1988, as
garantias de direito sade, previdncia e assistncia social. Esse um marco para os
direitos sociais no Brasil, pois ocorre a ampliao do sistema de proteo social e
instituio de princpios de universalizao, ancorada na noo de direito social,
acompanhado de um esforo governamental [...] em ampliar o atendimento nas trs
dimenses da seguridade social. O direito social foi visto como o fundamento da poltica,
com um comprometimento do governo com o sistema de proteo, projetando um
acentuado grau de proviso do Estado, cabendo ao setor privado um papel
complementar (DRAIBE, 2003). Dentre as inovaes da Nova Constituio, pode-se
destacar: a criao do Sistema Unificado de Sade (SUS), apoiado no direito universal
sade; a definio de um piso mnimo para os benefcios; a criao do seguro-
desemprego; e a extenso da previdncia rural, que teve seu sistema unificado com a
previdncia urbana e estendeu os benefcios s mulheres, no estando mais atrelado
unidade familiar, alm de ter a idade de aposentadoria reduzida (60 para homens e 55
para mulheres).

No incio de 1988, a agenda de transio democrtica conferiu centralidade questo

social e a nova Constituio, em grande medida, reafirmou o princpio e os contedos
das reformas intencionadas. Dentre essas, ns podemos reconhecer um escopo mais
compreensivo do sistema de proteo social, tanto com o reforo dos direitos universais
quanto com o relativo afrouxamento da relao contributiva. Alm disso, h o
estabelecimento de um valor mnimo para os benefcios e a expanso de direitos sociais
para novos grupos, notadamente os trabalhadores rurais. Em sntese, as alteraes
ocorridas na dcada de 1980 e que culminam com a promulgao da Constituio de
1988, ... inauguram um novo sistema de proteo social pautado na concepo de
Seguridade Social que universaliza os direitos sociais concebendo a Sade, a
Assistncia Social e a Previdncia como questo pblica, de responsabilidade do
Estado (BRAVO, 2000).
O estado de Bem-estar Social brasileiro possui um histrico marcado pela tradio e pelo
conservadorismo. O sistema de proteo social caracterizou-se, ao longo de muitos
anos, como pontual e fragmentado, resistindo em reconhecer a proteo social como um
direito a ser garantido pelo Estado aos indivduos. Somente com a Constituio de 1988
que a proteo social passou a ser concebida, de fato, sob a perspectiva de direito da
cidadania, configurando-se, portanto, em um Estado de Bem-estar nos termos
assumidos nesse trabalho: O Welfare State incluiria os programas e medidas
necessrios ao reconhecimento, implementao e exerccio dos direitos sociais
reconhecidos em uma dada sociedade como includos na condio de cidadania,
gerando, por conseguinte, uma pauta de direitos e deveres (TEIXEIRA, 1985). Esta
relao jurdica de reciprocidade inclui, alm dos direitos sociais, direitos civis e polticos,
e ainda que cada um destes tenha tido um desenvolvimento histrico diverso, atualmente
esto relacionados e vinculados noo de cidadania (TEIXEIRA, 1985).

2 Gasto Social Pblico32

Como j foi ressaltado no captulo anterior, o gasto social pblico permite que tenhamos
uma viso geral sobre a estrutura de segurana social proporcionada pelo Welfare State,
atravs da observao de seu montante e sua composio. Alm disso, em um contexto
em que indicadores de dificuldade na promoo da cidadania social so to recorrentes
e que indicam a persistncia da relevncia dos temas da pobreza e da desigualdade no
Brasil, questes relacionadas ao perfil e impacto do gasto pblico social ganham um
contorno ainda mais relevante.

Entre 1995 e 2008 foi gasto, em mdia, 21,8% do PIB na rea social, sendo que esse
valor chegou a 25,4% em 2008. Aqui estamos considerando as seguintes rubricas para
a rea: Educao e Cultura; Sade e Saneamento; Previdncia e Assistncia; Habitao
e Urbanismo; Mercado de Trabalho; Direitos de Cidadania; e Organizao Agrria. Ao
comparamos esse valor aos dos pases classificados em regimes de Welfare State por
Esping-Andersen (1990) temos que considerar que a classificao das rubricas sociais
utilizada pela OECD e adotada no captulo anterior destoa-se dessa, principalmente, por
no levar em considerao a Educao. Assim, ao incluirmos a educao, teramos um
gasto pblico social de 22,7% do PIB para os pases do modelo liberal, enquanto isso os
conservadores gastariam, em mdia, 32,3% do PIB, frente aos 31,6% do PIB gastos
pelos pases nrdicos, entre 1995 e 2008. Durante esse mesmo perodo, o gasto no
Reino Unido representava 24,6% do PIB, enquanto esse valor chegava a 34,0% e 36,2%
na Frana e na Sucia, respectivamente. Ou seja, o patamar do montante do gasto social
no Brasil compara-se ao dos pases liberais, aquele cujo gasto o menor dentre os
regimes.

A sade e a educao tambm consumiram uma considervel proporo do oramento

social no perodo: 22,7% e 20,5%, respectivamente. O gasto pblico com educao entre
1995 e 2008 foi 4,9% do PIB. Enquanto isso, os Estados Unidos gastaram 5,2% do PIB,
a Frana 5,4% e a Sucia 7,1%. A sade gastou, em mdia, 4,5%, valor inferior ao
apresentado em todos os pases analisados neste trabalho, ainda que se mostre com
um crescimento crescente nos ltimos anos.

Segundo Kerstenetzky (2010), a relativa estabilidade na dimenso de servios do gasto

social sugere que o potencial que os servios sociais possuem para impactar o Bem-
estar e impulsionar o crescimento esto sendo pouco aproveitados no Brasil. As

32- Nesta seo, para o Brasil, foram utilizados dados do SIAFI - STN, enquanto que para os demais
pases, utilizaram-se dados da OCDE Statistics.
discusses no pas esto excessivamente impregnadas pela questo da limitao de
recursos, que dificultaria a expanso do gasto social. Em relao a esse fato,
Kerstenetzky (2010) argumenta que preciso pensar no Estado de Bem-estar Social
como um projeto de desenvolvimento, atravs do qual o crescimento dos recursos
permitiria a expanso do prprio Welfare State.

Nesse sentido, os gastos relacionados proviso de bem-estar tornar-se-iam

investimentos que resultariam na melhoria dos indicadores econmicos: Seja atravs da
expanso do emprego ocasionado por esse setor, ocasionando um aumento da receita
tributria e reduo da necessidade de concesso de benefcios; seja atravs da reduo
da desigualdade que, segundo o pensamento keynesiano, aumentaria a demanda e,
portanto, a renda; ou ainda atravs da expanso do oramento social que a extenso e
melhoria dos servios sociais permitiriam afinal quanto mais a populao tiver que
recorrer proviso privada de Bem-estar, menos inclinada a pagar impostos mais
elevados que sejam capazes de sustentar o Welfare State essa estar. Portanto, para
Kerstenetzky (2010), haveria certa endogeneidade no oramento social e os Estados de
Bem-estar Social que possuem os melhores indicadores em termos de efetividade
seriam justamente aqueles que se sustentaram financeiramente ao se basear na
perspectiva de investimentos sociais. Assim, as relaes entre as polticas econmica e
social devem ser visualizadas a partir do papel reservado s polticas sociais no modelo
de desenvolvimento econmico. Ou seja, partindo-se das potencialidades da poltica
social em promover o crescimento econmico. Nitidamente, o nvel de gasto social no
Brasil ainda est aqum do necessrio para cobrir seu dficit social, alm de mostrar-se
inferior ao da maioria dos pases desenvolvidos estudados por Esping-Andersen (1990).
Entretanto, a evoluo do mesmo notvel, alm do que preciso ter em mente o
desenvolvimento tardio do sistema de proteo social brasileiro, que torna razovel
termos um menor nvel de gasto nessa rea.

3 Educao

Segundo Sen (2000), o acesso educao pode ser um indicador de maior ou menor
liberdade e influencia significativamente s variaes interpessoais da converso dos
recursos em realizaes e liberdade para realizar. Ou seja, um maior e melhor acesso a
servios de educao relaciona-se diretamente a maiores oportunidades e condies de
vida mais favorveis. A educao tem a capacidade de desenvolver nos indivduos suas
potencialidades ao permitir o pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o
exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho (CF, 1998). Quando passa a
ser disseminada de forma universal e com qualidade, constitui-se em um dos mais
importantes mecanismos para a promoo de oportunidades, alm de ser fundamental
para o progresso e desenvolvimento econmico e social. Torna-se ainda mais importante
em situaes de elevada desigualdade, quando as responsabilidades alocadas ao setor
pblico ganham uma maior notoriedade.

No Brasil, assim como na maioria das principais economias, a educao parte

integrante das polticas sociais, estando no conjunto das principais polticas de proteo
social, devido sua expressiva capacidade de ampliar oportunidades e resultados para
os indivduos, alm de ser um elemento estratgico para o desenvolvimento econmico.
Por esse motivo, absorve grande quantidade de recursos pblicos. Nos ltimos anos,
ocorreram no pas avanos importantes na ampliao do acesso a todos os nveis
educacionais, chegando-se, inclusive, universalizao do acesso ao ensino
fundamental. Entretanto, a baixa escolaridade mdia da populao, a desigualdade
educacional e a qualidade do ensino permanecem como graves problemas.
Assim, no h dvidas que temos um longo caminho a percorrer na melhora dos
indicadores relacionados educao, mas no h como negar considerveis avanos
na rea. Entretanto, na questo da qualidade do ensino que se concentram as
principais preocupaes nos ltimos debates.

Os resultados em termos de efetividade dos indicadores de educao do Brasil esto

bastante distantes daqueles apresentados pelas modernas economias classificadas por
Esping-Andersen (1990). Segundo Paes de Barros e Mendona (1995), a educao
contribui relativamente mais que outros fatores para explicar a desigualdade de renda no
Brasil. Logo, esta deveria ser priorizada no debate sobre desenvolvimento social e
econmico.

4 Sade

Na Constituio Brasileira de 1988 a sade considerada um dever do Estado e direito

de todos os cidados. A sade, como premissa bsica do exerccio da cidadania do
indivduo, constitui-se de extrema relevncia para a sociedade, pois a mesma est
relacionada com a qualidade de vida. O Brasil, assim como os pases mais
desenvolvidos, vem sofrendo um aumento expressivo da expectativa de vida, o que
combinado com uma queda na taxa de fecundidade e na mortalidade infantil acarreta um
expressivo envelhecimento populacional. Diante desse cenrio, servios de sade tm
sua demanda elevada, o que constitui um desafio a ser superado pelo Welfare State
brasileiro.

Mesmo aps o tempo decorrido da promulgao da nossa Constituio de 1988, a sade

padece de vrios dficits, fazendo com que o direito sade, enquanto direito
fundamental no tenha a total efetivao conforme os ditames constitucionais. Segundo
Neri (2008), h um enorme dficit de mdicos no Brasil: o ndice no pas de um mdico
para 595 habitantes. Este nmero quase o dobro da mdia mundial que de um mdico
para 300 habitantes. E tambm mais de trs vezes superior que a mdia cubana, que
de um mdico para 169 habitantes. No Nordeste, a situao ainda mais alarmante:
No Piau, a mdia de 1.282 habitantes por mdico, no Maranho e no Par, esses
valores chegam a 1.786 e 1.351 habitantes para cada mdico (NERI, 2008).

O SUS permitiu a extenso de modo universal da sade a toda a populao, entretanto

com a precariedade dos servios prestados, a classe mdia, em geral, retirou-se em
direo proviso de sade do mercado.

5 Mercado de Trabalho

A manuteno de nveis aceitveis de emprego e de desenvolvimento em bases

sustentveis um desafio para as principais sociedades modernas. A formulao de
polticas pblicas de combate ao desemprego tem se tornado uma prioridade nas
agendas governamentais. A base para a expanso do Welfare State brasileiro passa
indubitavelmente pelo crescimento do mercado de trabalho. A nfase no emprego o
caminho adotado pelos Welfares States mais efetivos no combate desigualdade e
pobreza.

6. Desigualdade de Renda e Pobreza

O Estado de Bem-estar Social visa proporcionar aos seus indivduos oportunidades que
lhes permitam o acesso a bens e servios que lhes forneam bem-estar ao longo da vida,
resguardando os indivduos contra os riscos sociais. A pobreza, considerada em sua
dimenso simplificada de insuficincia de bens e servios, est relacionada a dois
determinantes, quais sejam: a escassez agregada de recursos e a desigualdade.

Assim, parece inquestionvel a reduo considervel que o Brasil vem, nos ltimos anos,
observando na desigualdade, entretanto esse fato ainda no nos isenta de possuirmos
uma das maiores taxas de desigualdade do planeta. A queda da desigualdade no pas
assume um papel ainda mais importante quando observamos os pases analisados no
captulo anterior, que embora ainda possuam taxas bastante reduzidas quando
comparados ao resto do mundo, apresentaram em anos recentes elevao da
desigualdade.

7 Classificao do Brasil em Regime de Welfare State

Assim como no percurso de outros pases, no resta dvida de que ao longo de nosso
processo de modernizao e de desenvolvimento econmico e social, concentrado no
sculo XX, houve uma melhoria significativa em nossos indicadores de bem-estar social.
Desde os anos 1930, quando tem incio o processo de construo das estruturas estatais
que conformaro a verso brasileira do Welfare State, culminando com a incorporao
dos direitos sociais como direitos de cidadania na Constituio de 1988, ingressamos
em uma fase do desenvolvimento onde o Estado assume a questo social como uma
das principais prioridades pblicas. Assim, ao longo do perodo de estruturao de seu
Estado de Bem-estar, o Brasil presenciou uma diversificada gama de polticas de cunho
social de alcance muito variado. Entretanto, vrios aspectos do ainda insatisfatrio nvel
de bem-estar social no Brasil suscitam o debate se existiria ou no um Welfare State no
pas, tais como as altas taxas de pobreza e desigualdade, a cobertura insuficiente e a
qualidade baixa nos servios prestados na sade e educao, a taxa elevada de
trabalhadores no mercado informal, dentre outros. Entretanto, parece claro que os
avanos ocorridos em nosso sistema de proteo social apontam para o mesmo caminho
dos pases precursores na montagem dos Estados de Bem-estar, onde se observou,
como no Brasil, em maior ou menor medida, o crescimento dos gastos sociais em
percentual do PIB, a expanso da cobertura e a diversificao dos servios de sade e
educao, a ampliao dos benefcios e transferncias e a constitucionalizao de
direitos sociais, os relacionando condio de cidadania (KERSTENETZKY, 2010).

Diante disso, a questo torna-se como classificar o Estado de Bem-estar Social

Brasileiro. Ao observarmos as polticas sociais, por funo, podemos identificar a
presena de caractersticas conservadoras principalmente em relao rubrica
previdncia que, alm de segmentar os sistemas de previdncia dos empregados do
setor privado e do setor pblico, possui uma preponderncia nos gastos sociais
comparvel aos pases desse regime. Entretanto, conforme salientado por Kerstenetzky
(2010), a unificao e centralizao dos diversos esquemas de previdncia, ocorrida
principalmente na poca da ditadura militar, seguiram a tendncia que pode ser
visualizada em vrios pases classificados por Esping-Andersen (1990) de
universalizao da previdncia, aproximando-se atravs desse vis mais dos pases
social-democratas. E apesar da considervel expanso na rea, os trabalhadores
informais ainda continuam sem cobertura previdenciria, dependendo da proviso do
mercado nesse setor, caracterstica marcadamente liberal.
Os benefcios que figuram no interior da Seguridade Social, que inclui a sade,
assistncia e previdncia, tambm possuem um enfoque mais focalizado a partir da
rubrica assistncia social, cujos principais benefcios so o Benefcio de Prestao
Continuada, que se constitui no pagamento de um salrio mnimo a idosos ou deficientes
que possuam renda per capita familiar inferior a um quarto do salrio mnimo, e o Bolsa
Famlia. Diante da realidade desigual do Brasil, necessrio um conjunto de medidas
focalizadas que permitam que programas universais sejam de fato universais, j que o
fato de os direitos sociais serem universais no se traduz de forma automtica na
possibilidade de usufruto dos mesmos. Em uma sociedade com acentuada
desigualdade, como o caso da brasileira, as polticas sociais necessitam ter um
componente mais focalizado, de modo a permitir que os direitos universais venham
realmente embutidos de uma noo igualitria, como se supe. Desse modo, a
focalizao seria, em alguns casos, um requisito da universalizao de direitos efetivos
(KERSTENETZKY, 2006). Assim, podemos pensar nessas polticas mais focalizadas
como um caminho para universalizar de fato as polticas sociais.

Assim, temos uma Constituio com preceitos universais, que atende uma grande
parcela da populao, no sentido do que seria classificado por Esping-Andersen (1990)
como notadamente um preceito social-democrata. A sade e a educao so deveres
do Estado e direito de todos, na previdncia temos benefcios que so, em grande
medida, equalizados, atravs da vinculao ao salrio mnimo, com uma base, inclusive,
no contributiva (trabalhadores rurais). E, apesar da assistncia social ser uma poltica
focalizada, torna-se necessria para tornar as polticas universais mais efetivas.

Muito embora nosso Welfare caminhe para um modelo mais prximo ao

socialdemocrata, nossos indicadores sociais revelam, mesmo com a melhora recente,
muitos problemas na proviso e qualidade desses servios. O crescimento da renda da
populao combinado com a precarizao dos servios prestados pelo Estado faz com
que a parcela da populao com um nvel maior de renda recorra proviso privada de
bem-estar (previdncia complementar, planos de sade privados, escolas particulares,
etc.). Alm disso, uma parte da populao deixada de fora da proteo do Estado. Na
Previdncia, podemos citar o caso dos trabalhadores informais que representam quase
metade da populao economicamente ativa; na Assistncia, o caso daqueles que nem
so extremamente pobres e nem se encontram em grupo considerado de risco, como
crianas ou idosos, por exemplo (KERSTENETZKY, 2010).

Em sntese, temos um modelo de base conservadora que ainda guarda caractersticas

da sua origem, mas que caminha na direo da universalizao das polticas, embora
tenha levado uma parcela da populao a buscar proviso de Bem-estar no mercado,
reforando uma estratificao entre aqueles que consomem servios privados e os que
consomem servio pblico, dificultando a legitimidade da manuteno e expanso do
Estado de Bem-estar social brasileiro. Nas palavras de Kerstenetzky (2010):

...do ponto de vista do mix pblico-privado, o EBES brasileiro se aproxima da

social democracia (pela importncia da proviso pblica), do ponto de vista da
estratificao, se aproxima do regime conservador (principalmente por conta do
peso das transferncias contributivas), e do ponto de vista da
desmercantilizao, se aproxima do regime liberal (principalmente por conta da
segmentao dos servios e das transferncias focalizadas).

REFERNCIAS
 Os nmeros entre parntesis ( ) ao final de cada referncia se referem aos textos onde
a referncia foi feita (ou se refere):
(1) Entendimento; (2) - Fundamentos tericos da poltica social; (3) - O planejamento
da poltica social; (4) - Modelos de politics sociais; (5) tica e polticas sociais; (6) O
Estado de Bem-estar social no Brasil.

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