1|P gi na

Universidad Autnoma del Estado de Hidalgo

Instituto de Ciencias Sociales y Humanidades

rea Acadmica de Ciencias de la Educacin
Maestra en Ciencias de la Educacin

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El sentido del Programa Escuelas de Calidad como
Poltica Pblica
El conflicto entre el sistema, los sujetos en el sistema y la
sociedad

Tesis
Que para obtener el grado de

Maestro en Ciencias de la Educacin

Presenta

Jos Sal Trejo Rodrguez

Pachuca Hgo.2010

3|P gi na
 Comit tutorial
Director:

Dr. Francisco Miranda Lpez

Lectores:

Dra. Ma. de los ngeles Gmez Lpez

Dr. Jorge Gamaliel Arenas Basurto

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5|P gi na
Agradecimientos institucionales
A la Secretara de Educacin Pblica, por brindar el apoyo institucional para continuar los
procesos formativos, a favor del mejoramiento personal y organizacional.

A la Dra. Claudia A. Santizo Rodall, de la Universidad Autnoma Metropolitana, por la

invitacin a participar en la etapa de procesamiento de informacin derivada del trabajo de
campo realizado para el proyecto titulado: "El capital social y las innovaciones en la
gestin escolar en educacin bsica. Estudios de caso en Mxico" del cual es responsable.
Este proyecto es financiado por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (Conacyt) a
travs del Fondo de Ciencia Bsica (CB-2007-01) con el nmero de registro 83909. La
informacin derivada del trabajo de campo del proyecto mencionado provee evidencia en
las secciones de esta tesis titulada Participacin social: aportaciones para la poltica, que
contribuy a elaborar el captulo 6 y las conclusiones de esta tesis.

Agradecimientos personales
En primer lugar a mi familia, en especial a mi madre y hermano por su apoyo,
nimo y comprensin.

A compaeros y amigos que siempre tuvieron una palabra de aliento en los

momentos difciles.

A quienes nos animaron a incursionar en los caminos de la investigacin educativa

y nos guiaron en el proceso formativo.

Especial reconocimiento al Dr. Francisco Miranda Lpez por su paciencia y

palabras llenas de experiencia, por su comprensin ante el trabajo emprendido, y
por hacerme partcipe de informacin relevante, oportuna y pertinente, para
enriquecer este trabajo.

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Contenido
RESUMEN ............................................................................................................................... 11
ABSTRACT ............................................................................................................................. 12

1. MARCO DE DISCUSIN ................................................................................................. 13

1.1 INTRODUCCIN ................................................................................................................ 14

LA EDUCACIN COMO DERECHO SOCIAL ................................................................................ 14
1.2 LA EDUCACIN COMO SISTEMA FUNCIONAL DE LA SOCIEDAD ........................................... 14
1.3 LOS RETOS DE LA EDUCACIN BSICA ANTE LAS RECONFIGURACIONES SOCIALES ............ 17
1.4 EL COMPROMISO SOCIAL DE LA EDUCACIN BSICA......................................................... 18
1.5 EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIN BSICA ............................................................... 19
1.6 DEL SERVICIO AL BIEN PBLICO, UN CAMBIO FUNDAMENTAL EN LA CONCEPCIN DE LA
EDUCACIN PBLICA BSICA ................................................................................................. 20
1.7 LA CALIDAD Y LA EVALUACIN DE LA EDUCACIN BSICA COMO REFERENTE GLOBAL .... 22
1.8 LA NECESARIA RECONFIGURACIN DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS .................................. 24
1.9 LA POLTICA COMO AGENTE DEL CAMBIO ANTE EL COMPLEJO INSTITUCIONAL ................ 26
1.10 EL ENFOQUE TERICO-EPISTEMOLGICO ....................................................................... 27

2. EL OBJETO DE ESTUDIO .............................................................................................. 32

2.1 LA CONFORMACIN DE LA SECRETARA DE EDUCACIN PBLICA ....................................................... 33

2.2 LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO MEXICANO ........................................................ 35
2.3 EL SINDICALISMO MAGISTERIAL Y LA INSTITUCIN EDUCATIVA ....................................... 37
2.4 CRISIS DEL ESTADO BENEFACTOR Y LA FEDERALIZACIN DE LA EDUCACIN ................... 38
2.5 LA GESTIN COMO AGENDA DEL CAMBIO ......................................................................... 42
2.6 EL PROGRAMA ESCUELAS DE CALIDAD COMO ESTRATEGIA DE LA NUEVA GESTIN
ESCOLAR E INSTITUCIONAL .................................................................................................... 45
2.6.1 CONTINUIDAD Y MARGINALIDAD DE LA POLTICA DE REFORMA EN LA GESTIN ...................45
2.7 EL SENTIDO DEL PROGRAMA ESCUELAS DE CALIDAD COMO POLTICA EDUCATIVA .......... 46
2.8 APARTADO METODOLGICO ............................................................................................. 50
2.8.1 PREGUNTAS DE INVESTIGACIN ..............................................................................................50
2.8.2 SUPUESTOS E HIPTESIS DE INVESTIGACIN............................................................................51
2.8.3 HIPTESIS DE INVESTIGACIN .................................................................................................52
2.8.4 METODOLOGA ........................................................................................................................54
2.9 EL OBJETO DE ESTUDIO .................................................................................................... 57

3. MARCO TERICO .......................................................................................................... 60

3.1 LA TEORA GENERAL DE LOS SISTEMAS SOCIALES ........................................................... 61

3.2 ANTECEDENTES ................................................................................................................ 62

7|P gi na
3.3 TEORA GENERAL DE SISTEMAS SOCIALES (TGSS): DE LOS SISTEMAS
AUTOPOITICOS CLAUSURADOS EN SU OPERACIN ................................................................. 66
3.4 EL SENTIDO: MECANISMO EVOLUTIVO ENTRE LO HUMANO Y LO SOCIAL ........................... 74
3.5 EL SISTEMA Y LA POLTICA O LA POLTICA EN EL SISTEMA: DE LOS ELEMENTOS ACOPLADOS
DE MANERA FLOJA ................................................................................................................. 78
3.6 LA ORGANIZACIN: ELEMENTOS FUERTEMENTE ACOPLADOS ........................................... 82

4. ENTRE LA TEORA Y LA REALIDAD: ......................................................................... 94

EL SENTIDO Y LA COMUNICACIN DENTRO DE LA SUBSECRETARA DE

EDUCACIN BSICA EN EL ESTADO DE HIDALGO, EN TORNO AL PROGRAMA
ESCUELAS DE CALIDAD ................................................................................................... 94

4.1 EL SENTIDO Y LA COMUNICACIN ..................................................................................... 95

4.2 EL CONTEXTO: EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2001-2006 ..................................... 97
4.2.1 EL PROGRAMA NACIONAL DE EDUCACIN 2001-2006..........................................................103
4.3 EL TEXTO: EL PROGRAMA ESCUELAS DE CALIDAD ........................................................ 106
4.3.1 LAS INTENCIONES ..................................................................................................................107
4.3.2 LAS HERRAMIENTAS ..............................................................................................................108
4.3.3 LAS OPORTUNIDADES ............................................................................................................109
4.3.4 EL PEC Y SUS REGLAS DEL JUEGO ............................................................................... 111
4.4 EL PRETEXTO: LA COMUNICACIN Y EL SENTIDO EN TORNO DE LA POLTICA DE REFORMA
EN LA GESTIN INSTITUCIONAL Y EL PEC ........................................................................... 115
4.5 LA COMUNICACIN......................................................................................................... 116
4.5.1 LOS PROBLEMAS DEL SENTIDO DE LA COMUNICACIN DEL PEC EN LA SEBH ......................123
4.6 EL SENTIDO DE LA COMUNICACIN ................................................................................. 128
4.6.1 DIMENSIN OBJETIVA ............................................................................................................130
4.6.2 DIMENSIN TEMPORAL ..........................................................................................................132
4.6.3 DIMENSIN SOCIAL................................................................................................................134

5. LA SUBSECRETARA DE EDUCACIN BSICA ANTE EL PROGRAMA ESCUELAS

DE CALIDAD ..................................................................................................................... 137

5.1 EL RETO DEL SENTIDO DE UNA POLTICA DE REFORMA EN LA ORGANIZACIN ................ 138
5.2 EL SENTIDO ORIGINARIO ................................................................................................ 149
5.3 LA DIVERSIFICACIN DEL SENTIDO ................................................................................. 150
5.4 EL CONTRASENTIDO DEL PEC ........................................................................................ 152

6. LA EXPERIENCIA DEL PROGRAMA ESCUELAS DE CALIDAD EN LA

SUBSECRETARA DE EDUCACIN BSICA EN EL ESTADO DE HIDALGO ............ 153

8|P gi na
6.1 LA LECTURA DE LOS FENMENOS DE LA COMUNICACIN Y EL SENTIDO.......................... 154
6.2 EL CAMPO INSTITUCIONAL ............................................................................................. 156
6.2.1 LA GESTIN INSTITUCIONAL ..................................................................................................156
6.2.2 LA IMPORTANCIA DE LA CONSCIENCIA DE LA PROPUESTA DEL PEC ENTRE LAS REAS
IMPLICADAS PARA SU GESTIN Y OPERACIN INSTITUCIONAL (PROCESOS DE APROPIACIN
INSTITUCIONAL) .............................................................................................................................160
6.2.3 LAS RACIONALIDADES E INTERPRETACIONES DESDE LAS UNIDADES ESTRUCTURALES DE LA
SEBH DEL PEC, UNA REALIDAD ACORDE A LA METFORA DEL ESPEJO TRIZADO ......................161
6.2.4 LA CAPACIDAD VINCULANTE DEL PEC ENTRE LAS ESTRUCTURAS ORGANIZACIONALES ......163
6.2.5 LA EVALUACIN COMO PROCESO DE MEJORA, AJUSTE Y REDIRECCIONAMIENTO DE LOS
ESFUERZOS INSTITUCIONALES DEL PEC .........................................................................................166
6.2.6 LA GESTIN INSTITUCIONAL COMO PROCESO DE TRANSFORMACIN FUNCIONAL Y
ESTRUCTURAL DE LA SEBH ...........................................................................................................168
6.2.7 UNA NUEVA RACIONALIDAD DESDE LA GESTIN INSTITUCIONAL .........................................171
6.2.8 LA SENSIBILIZACIN ESTRUCTURAL, UN PROCESO CLAVE .....................................................172
6.2.9 LMITES Y ALCANCES DEL PEC EN SU APUESTA POR UNA NUEVA FORMA DE GESTIN
INSTITUCIONAL...............................................................................................................................173

7. CONCLUSIONES: ANLISIS DIMENSIONAL Y REFLEXIONES GENERALES ................................ 181

7.1 GESTIN ESCOLAR: APORTACIONES PARA LA POLTICA .................................................. 182

7.1.1 COMPONENTES DE LA GESTIN ESCOLAR ..............................................................................185
7.1.2 LIDERAZGO: DE LA IMPOSICIN AL CONSENSO ......................................................................185
7.1.3 EVALUACIN: DE LA OBSERVACIN PROPIA Y EXTERNA .......................................................186
7.1.4 PENSAMIENTO ESTRATGICO: DEL CORTOPLACISMO A LA VISIN DE LARGO ALCANCE ........188
7.1.5 TRANSPARENCIA Y RENDICIN DE CUENTAS: DE LO CUANTITATIVO A LO CUALITATIVO ......191
7.1.6 CONSOLIDACIN DE CUADROS DE ALTO DESEMPEO: DE LAS BARRERAS DE ENTRADA Y LA
PERMANENCIA ................................................................................................................................192
7.1.7 ARTICULACIN DE LAS ESTRUCTURAS EDUCATIVAS CON LOS PROGRAMAS INSTITUCIONALES:
EL VALOR DE LA UNIDAD DE LA DIFERENCIA ..................................................................................195
7.1.8 NORMATIVIDAD: DE LA INFORMALIDAD A LA FORMALIDAD .................................................197
7.2 DIMENSIN PEDAGGICO-CURRICULAR ......................................................................... 198
7.2.1 GESTIN PEDAGGICA: ASPECTOS DE POLTICA ....................................................................198
7.2.2 COLECTIVO DOCENTE: DEL YO AL NOSOTROS........................................................................198
7.2.3 FLEXIBILIDAD Y AUTONOMA ................................................................................................200
7.2.4 EVALUACIN .........................................................................................................................201
7.2.5 PLANES Y PROGRAMAS ..........................................................................................................203
7.2.6 EL CAMBIO EDUCATIVO EFECTIVO PASA, NECESARIAMENTE, POR LAS COMPETENCIAS EN LA
ENSEANZA Y LAS CONDICIONES DEL APRENDIZAJE ......................................................................204
7.2.7 LA FRAGILIDAD ORGANIZACIONAL DE LA ESCUELA IMPACTA NEGATIVAMENTE LAS
CONDICIONES DE ENSEANZA ........................................................................................................206

9|P gi na
7.2.8 LOS COLECTIVOS DOCENTES PRODUCTIVOS IMPACTAN POSITIVAMENTE LAS COMPETENCIAS
DE LOS DOCENTES ..........................................................................................................................207
7.2.9 LOS ATRIBUTOS DE LOS DOCENTES SON MENOS IMPORTANTES, PARA LOS ESFUERZOS DE
MEJORA, QUE SUS DESEMPEOS .....................................................................................................207
7.2.10 LA RECUPERACIN DE LO QUE FUNCIONA EN EL AULA Y LA ESCUELA ENTRA FCILMENTE EN
CONTRADICCIN CON LOS INTERESES, LAS INERCIAS, LAS RETRICAS Y LAS IDEOLOGAS QUE
DOMINAN EN EL SISTEMA: ..............................................................................................................208
7.2.11 LOS ENFOQUES CURRICULARES Y PEDAGGICOS, AS COMO LOS RECURSOS PARA LA
ENSEANZA, DEPENDEN EN CUANTO A SU RELEVANCIA Y USO EFICIENTE DE LAS COMPETENCIAS DE
LOS DOCENTES: ..............................................................................................................................208
7.2.12 LA LGICA DE LA MEJORA ACADMICA DESDE LA ESCUELA ES DE CARCTER
INCREMENTALISTA .........................................................................................................................208
7.2.13 LAS MEJORES PRCTICAS SE BASAN EN PRINCIPIOS SENCILLOS, SIN EMBARGO NO SE DEBEN
INFERIR PRESCRIPCIONES DE NINGN TIPO. SON VLIDAS NICAMENTE COMO MOTIVADORES DE
CONVERSACIONES INTELIGENTES ...................................................................................................209
7.2.14 MEJORAR EL DISEO Y GESTIN DE POLTICAS Y PROGRAMAS, CON BASE DE PROCESOS DE
RECUPERACIN DESDE LAS ESCUELAS Y LAS AULAS ......................................................................209
7.3 PARTICIPACIN SOCIAL EN LA ESCUELA PBLICA MEXICANA: RECOMENDACIONES DE
POLTICA ............................................................................................................................. 210
7.3.1 PARTICIPACIN SOCIAL: APORTACIONES PARA LA POLTICA .................................................217
7.3.1.1 INCLUSIN SOCIAL ..............................................................................................................218
7.3.1.2 VINCULACIN .....................................................................................................................220
7.3.1.3 SENTIDO DE PERTENENCIA..................................................................................................222
7.3.1.4 CORRESPONSABILIDAD .......................................................................................................224
7.4 REFLEXIN GENERAL ..................................................................................................... 225

BIBLIOGRAFA....................................................................................................................... 227

ANEXOS................................................................................................................................ 238

TABLA DE ILUSTRACIONES ........................................................................................................... 239

INSTRUMENTO PARA EL DISEO DE CUESTIONARIOS ........................................................................... 239
GUAS DE ENTREVISTA ......................................................................................................... 244
GUA DE ENTREVISTA PARA FUNCIONARIOS DE PRIMER Y SEGUNDO NIVEL DE LA SEBH,
IMPLICADOS EN EL PROGRAMA ESCUELAS DE CALIDAD ................................................................244
GUA DE ENTREVISTA PARA EVALUADORES EXTERNOS DEL PEC EN EL ESTADO DE HIDALGO......248

10 | P g i n a
Resumen
La forma que el Sistema Educativo Mexicano gestiona su funcionamiento, es un aspecto
central a considerar en la mejora de su desempeo organizacional. Dentro del ProNaE
2001-2006, esta preocupacin se coloc como plataforma para alcanzar la llamada
Revolucin Educativa a nivel de Poltica con la llamada Reforma en la Gestin
Institucional.
Este esfuerzo de gran calado, fue la respuesta del Estado Mexicano ante la enorme presin
social gatillada, al darse a conocer los magros resultados obtenidos por los estudiantes de
educacin bsica en distintas evaluaciones internacionales, al evidenciar el bajo nivel de
logro acadmico alcanzado por quienes concluyen este nivel educativo.
En este contexto, una de las estrategias para reformar las condiciones institucionales en las
que operan las escuelas de educacin bsica, con la intencin ltima de mejorar la calidad
de la educacin ofrecida, es el Programa Escuelas de Calidad, que vio luz en el ao 2001,
como una propuesta innovadora de gestin escolar, que posibilita a las escuelas
pertenecientes a este nivel, y que as lo deseen, desarrollar un proyecto estratgico de
centro, rector y articulador de los mltiples esfuerzos emprendidos por la comunidad
escolar, apoyados tcnica y financieramente para realizarlo, e iniciar una nueva generacin
de poltica educativa impulsada desde la plataforma del Sistema Educativo.
Sin embargo, a 9 aos de su implementacin, este Programa de carcter federal, pero
vinculante entre los diferentes niveles de gobierno, parece haber perdido el rumbo y su
sentido original de vinculacin, innovacin y reforma, en su intento por cambiar el
establishment institucional, al transitar por las estructuras burocrticas establecidas dentro
de la SEB, y el desconocimiento y contemplacin de algunas de las autoridades implicadas
en su implementacin, estacionndose en una interpretacin cuantitativa del PEC, al
entenderlo como un programa ms dentro del mar programtico de la SEP, del cual, lo ms
importante, es justificar los recursos financieros que consume.
Esta realidad, al amparo de la llamada federalizacin de la educacin bsica, se interpreta
dentro de la Subsecretara de Educacin Bsica en el Estado de Hidalgo (SEBH), a travs
del sentido que algunos funcionarios y Autoridades Educativas en la entidad dieron al PEC.
Ellos compartieron su visin particular del Programa y las implicaciones de ste en la
pretendida Reforma de la Gestin Institucional a travs de entrevistas en profundidad.
El aparato terico utilizado fue el que proporciona la Teora General de Sistemas Sociales
(TGSS) desarrollada por el socilogo alemn Niklas Luhmann, desde la categora del
sentido, entendida como medio evolutivo entre la sociedad y las personas, aqu, del sistema
educativo y quienes participan en l, para construir las realidades ah emergentes.
El resultado de la investigacin evidencia las barreras institucionales para lograr el cambio
de racionalidad organizacional, as como las debilidades estratgicas de La Poltica de
Reforma en la Gestin Institucional y del PEC en la SEBH, al descuidar dos aspectos
fundamentales: la sensibilizacin y la capacitacin de la meso estructura educativa, para
apropiarse y desplegar la reforma, innovacin y mejora de la calidad de la educacin
pblica bsica.

11 | P g i n a
Abstract
The way Mexican educational system manages its operation, is a central aspect to be
considered in improving organizational performance. Within the ProNaE 2001-2006 this
concern was placed as a platform to reach the level called Revolution in Education Policy
Reform in the so-called Institutional Management.
This far-reaching effort was the response of the Mexican State to the enormous social
pressure triggered. Therefore the poor results, obtained by students of Basic Education in
various international assessments, were released to demonstrate the low rank of academic
achievement reached by those who conclude this level.
In this context one strategy to reform the institutional conditions in which basic education
schools operate, with the ultimate aim of improving education, is the Quality Schools
Program (Programa Escuelas de Calidad), established in 2001 as an innovative school
management. This enables the development of a strategic center project in order to
coordinate the efforts undertaken by school communities, providing as well technical and
financial support for it. The intention started a new education policy promoted by the
Educational System.
However nine years after its implementation, this Federal Program which binds between
different levels of government, seems to have lost its way and unique sense of connection,
innovation and reform. Even though the Program searched to transform the institutional
establishment, did not reach its aim due to bureaucratic structures established by the SEB.
Moreover it focused only on a quantitative interpretation of the PEC conceived as one
among the programs of the SEP, centering on the justification of the financial resources
they consume.
This reality under the federalization of basic education can be interpreted within the
framework of the Undersecretary of Basic Education in the State of Hidalgo (SEBH) in
accordance with the sense that some officials and education authorities in the state gave the
PEC.
They shared their particular vision of the Program and its implications in the "Institutional
Management Reform" through in-depth interviews.
The theoretical background of the thesis is Niklas Luhmanns General Social System
Theory (TGSS), which argues that the category of meaning can be understood as means of
evolution between society and people.
The result of the research shows the institutional barriers to achieve organizational changes.
Furthermore highlights that neither the Reform Policy nor the PEC has effective strategies
by neglecting two key areas: awareness and training meso educational structure, in order to
appropriate and deploy the reform and innovation, and improvement of the quality of Basic
Public Education.

12 | P g i n a
1. MARCO DE DISCUSIN

13 | P g i n a
1.1 Introduccin

La educacin como derecho social

La formacin humana, entendida como el conjunto de actividades sociales
realizadas para lograr la incorporacin de los individuos en la sociedad, dentro de sus
diferentes sistemas funcionales, ha sido una preocupacin que ha atrado el inters de
mltiples instituciones para llevarla a cabo a lo largo de la historia de la civilizacin.
Dentro de las principales se encuentran los sistemas educativos, la iglesia y la familia.
(Luhmann & Schorr, 1993)

No es sino hasta el siglo XVIII con la transicin social inducida por la Revolucin
Industrial y las nuevas demandas sociales emergentes, que los sistemas educativos logran
imponerse como la institucin encargada de formar a los individuos a travs de la
educacin escolarizada bajo el auspicio de los Estados Nacionales modernos, los cuales se
hicieron cargo de la educacin al ejercer su poder coercitivo, colocndola como un servicio
pblico a la vez que derecho social ya entrado el siglo XX en su forma de Estado
Benefactor, en un intento por garantizar el estado de bienestar social generalizado.
(Luhmann, 1993)

Desde entonces, se vea en la educacin un medio para en lo individual, generar mejores

niveles de vida a las personas; en lo colectivo, estados de bienestar social generalizados,
basados en el crecimiento y desarrollo individual y agregado, al contemplar que una
educacin bsica o fundamental, popularizada o para las masas, era la cimentacin de tal o
cual tipo de sociedad, en funcin a la naturaleza de los servicios educativos ofrecidos.

Se resalta con esto la importancia histrica y actual de la educacin formal o escolarizada

en su nivel bsico para la conformacin del tejido social y el desempeo de sus
instituciones, al corresponderse directamente con las categoras de civilizacin, civilidad y
ciudadana, que dan cuenta del nivel de desarrollo de las personas y las sociedades.
(Marshall & Bottomore, 2009)

1.2 La educacin como sistema funcional de la sociedad

Es indudable que a partir de la Revolucin Industrial, el mundo occidental se vio
inmerso en procesos acelerados de diferenciacin funcional de la sociedad, lo que impuls

14 | P g i n a
el crecimiento y por lo tanto, la complejidad de los sistemas sociales. Dentro de esta
complejidad social aumentada, los sistemas educativos no fueron la excepcin, al tener que
enfrentar sus problemticas y aquellas que le presentaron otros sistemas, tales como la
ciencia y los avances cientficos y tecnolgicos resultantes; la poltica y las relaciones de
poder; o la economa y las relaciones de mercado, as como a otras instituciones formadoras
ya mencionadas1, con las que compite de manera directa la educativa. (Luhmann & Schorr,
1993)

La formacin desde esta perspectiva, ha arropado debates filosficos; teleolgicos;

ontolgicos; tecnolgicos e incluso teolgicos en torno a la perfeccin y el
perfeccionamiento del ser humano y la sociedad.

As, entre los principios y los fines, el ser y la trascendentalidad, la formacin se ubica en la
realidad como un medio funcional de la sociedad, ms all de las tradiciones sociolgicas y
antropolgicas que han tenido como centro de sus explicaciones al ser humano, que
presumen la conformacin social para usufructo y bienestar de los individuos, basado en las
ventajas que ofrecen las colectividades organizadas.

La historia social y humana, en las diferentes pocas, ha evidenciado que existen grandes
contrastes entre lo social y lo humano, con grados diferentes de presin y expresin que los
mediatizan, deviniendo en estados varios de bienestar y desarrollo, siendo estas diferencias,
un referente comn en las distintas sociedades, abriendo as el camino para observar las
discrepancias entre ambas esferas, pudiendo comprender con mayor claridad los fenmenos
evolutivos relacionales emergentes entre la humanidad, la sociedad y los sistemas
educativos.

Como resultado de estas presiones y expresiones entre los seres humanos y la sociedad en
torno a la formacin, los sistemas educativos han sido la respuesta evolutiva de la
diferenciacin funcional del sistema social para permitir el acceso a su mundo a los seres
humanos (Izuzquiza, 1990).

1
La iglesia y la familia en tanto instituciones sociales, representan histricamente puntos de conflicto entre
stas y los sistemas educativos, resultantes del control monoplico de la educacin por parte del Estado, al
regirse por ideologas, moral y tica muchas veces confrontadas, de acuerdo a la visin del mundo que cada
institucin genera para s.

15 | P g i n a
Ambos han echado mano del conocimiento2 para observar mejor las discrepancias
existentes entre unos y otros, llevndolos a desarrollar mecanismos formativos ms
eficientes y eficaces, lo que explica el surgimiento de la pedagoga y las varias escuelas
pedaggicas con sus propuestas formativas como ncleo de los sistemas educativos
modernos, que se mueven entre la tradicin y la modernidad; las intenciones educativas de
los sistemas y las acciones educativas de los hombres; los fantasmas de la supremaca del
hombre sobre la sociedad y viceversa; y la objetividad social sobre la subjetividad humana,
todo ello cristalizado con xitos relativos en el diseo, elaboracin e implementacin de
polticas, currcula, planes y programas, que a su vez, se manifiestan en los espacios
educativos entre la formalidad y la informalidad de las organizaciones sociales y los
hombres. (Giroux, 1992)

Ante estas tensiones surgidas entre la complejidad humana y la complejidad social, los
sistemas educativos como parte de la diferenciacin funcional de la sociedad, reproducen
evolutivamente a su interior, esquemas de diferenciacin para hacer frente a su propia
complejidad y a la complejidad del entorno social; se entiende as la existencia generalizada
de subsistemas educativos, que permiten el funcionamiento de estos socialmente, lo que
justifica y legitima los tipos educativos bsico, medio y superior, y sus funciones
especficas alrededor del mundo civilizado. (Luhmann, 1998)

No obstante, esta diversificacin interna de los sistemas educativos en niveles, tipos y

modalidades, los servicios ofrecidos por stos, experimentan en la actualidad realidades
cada vez ms complejas que dificultan su funcionamiento (sistemas) y prestacin
(servicios). Uno de sus principales retos hoy por hoy, es su capacidad para responder a la
dinamicidad del entorno social, impulsada por los avances cientficos y tecnolgicos que
generan volmenes de informacin inabarcables por ellos, con vigencias y caducidades casi
instantneas, a la vez que posibilitan la facilidad de acceso a la informacin y al
conocimiento con recursos amigables, frente a mecanismos agresivos de transmisin
del mismo y posesin de la informacin, antes monopolizados por la escuela. (Brunner J. J.,
2000)

2
Se plantea el trmino conocimiento en su sentido lato, dado que la experiencia emprica de la vivencia de
la realidad y la sistematizacin del conocimiento que le da su carcter cientfico, se complementan en la
construccin e interpretacin de la realidad.

16 | P g i n a
1.3 Los retos de la educacin bsica ante las reconfiguraciones sociales
En la nueva transicin social (Tezanos, 2001) marcada por la impersonalidad de la
educacin; la cada de las barreras espacio-temporales del conocimiento y la evolucin y
extensin de los mass media (UNESCO, 2005), se pasa de una sociedad sostenida en la
materialidad del mundo, aprehensible y por lo tanto ms segura, a una caracterizada por la
virtualidad de la realidad, que la vuelve inaprehensible o lquida (Bauman, 2007). Se va
dejando atrs la va de la seguridad al circular por los caminos del riesgo, en donde la
realidad siempre puede ser como es, pero igual de otras maneras en un mar de
posibilidades, dada la naturaleza contingente de las sociedades modernas (Luhmann, 2006),
posicionando en las agendas de las polticas educativas globales, la problemtica que
supone educar en las sociedades de la informacin y el conocimiento, y el papel central de
los sistemas educativos en esta transicin.

Sin menoscabo acerca de las ventajas sociales que acompaan a los avances cientficos y
tecnolgicos, y su influencia en el mbito educativo, es necesario enfatizar la disparidad de
acceso entre individuos y sociedades experimentada actualmente, que ms all de
homologar condiciones de competencia, ha incrementado las brechas entre poseedores y
desposedos del conocimiento (Henry, Lingard, Rizvi, & Taylor, 2007).

Las denominadas brechas cognitivas, vienen a ser resultado de las brechas tecnolgicas,
que contrario a los apologistas de las revoluciones tecnolgicas, promotores de la igualdad
entre seres humanos y sociedades, han acentuando la riqueza de unos y la pobreza de otros,
perfilando a esta sociedad mundial en transicin, como una que acarrea deudas sociales
significativas del siglo XX al XXI en trminos de cobertura, equidad, calidad y vanguardia
educativa, y sus consecuencias en otros mbitos de la sociedad, que se expresan tanto a
nivel de individuos como a nivel de pases; as, los denominados primer mundo, en vas de
desarrollo y tercer mundo. (UNESCO, 2005)

La importancia de la educacin bsica en esta metamorfosis social radica en que, sin ser
aquella que tiene la tarea de formar en ramas del conocimiento especficas, ni tener un
contacto directo con mbitos econmicos, polticos o laborales de la sociedad situacin
que es su principal diferencia con los niveles educativos subsecuentes-, carga sobre s la
enorme responsabilidad de dotar al sujeto humano, inmerso en mltiples procesos de

17 | P g i n a
formacin abstrados de la realidad fctica del mundo3, de las herramientas generales que le
ayuden a entender su entorno, as como de las habilidades y competencias a modo de
llaves, que le permitan utilizar los conocimientos adquiridos, para la resolucin de
problemas; llevndolo a posicionarse de mejor manera en el mundo social y entender con
mayor amplitud sus diferencias respecto del mundo natural, en un movimiento circular del
conocimiento.

Es decir, llegar a la continua elaboracin de conocimientos, que le lleven a conocer an

ms, y generar ms conocimientos, lo que se denomina al presente, aprender a aprender en
y durante toda la vida, o, en trminos de Freire, a ser con el mundo y no sobre l, pasando
de una educacin bancaria y pasiva, a una activa, poltica, crtica y reflexiva. (Freire, 2006)

1.4 El compromiso social de la educacin bsica

A la par, se desvela otro de los grandes problemas actuales de larga data, y es aqul
contrado por los sistemas educativos al imponerse como la institucin social encargada de
la formacin humana sobre las instituciones familia y religin, intensificado con el cambio
en la dinmica social provocada por la consolidacin de los derechos civiles, polticos y
sociales de las personas en los siglos XVIII, XIX y XX respectivamente, en procesos que
iniciaron en el siglo XII. (Marshall & Bottomore, 2009)

Esto permiti la incorporacin de los infantes a las escuelas pblicas, alejndolos de los
trabajos fabriles, lo cual fue acompaado de la participacin creciente de las mujeres en los
mbitos educativo, laboral, cultural, econmico y poltico de la sociedad. Asimismo, el
progresivo requerimiento de individuos ms capacitados, dada la acelerada tecnificacin
industrial, elev la cuota de acceso al mercado de trabajo, lo que tuvo una relacin inversa
en la formacin en general y escolar en especfico, al disminuir la participacin social en
las tareas formativas, esto llev a escuelas y sistemas educativos a sobrecargar sus
capacidades, lo que afect su rendimiento, al pasar de una educacin elitista, enclavada en
sociedades estamentarias de tipo agrario, a su masificacin, en sociedades industriales

3
Esta es otra de las caractersticas del nivel bsico de educacin, por lo dems paradjica, consistente en
formar individuos para el mundo social, estando en un contexto clausurado, o en el mejor de los casos,
restringido a la vivencia y experimentacin de las mltiples realidades sociales.

18 | P g i n a
urbanizadas, concentradoras y multirreferenciales, diferenciadas funcionalmente. (Tezanos,
2001); (Luhmann & Schorr, 1993)

No es extrao por tanto, contar hoy con esfuerzos de poltica en el mbito de la educacin,
destinados a redistribuir socialmente la responsabilidad de formar a las nuevas
generaciones humanas a travs de la democratizacin de los sistemas educativos, mediante
el fortalecimiento de la participacin social, volviendo vigente y obligada la inclusin de
este tema en las agendas polticas bajo el argumento la educacin es una responsabilidad
de todos. Con ello, se hace referencia al pronunciamiento central de la EPT 4, por la
obligatoriedad y responsabilidad compartida de la formacin escolar entre el Estado, sus
instituciones y las familias; lo que implica revisar los conceptos de obligatoriedad y
responsabilidad compartida, a la luz del deber ser y la realidad social de los diferentes
pases, en el marco de los derechos humanos universales, la gobernanza de los sistemas
educativos y del Estado. (UNESCO, 2009)

1.5 El financiamiento de la educacin bsica

Por otro lado y no menos importante, se precisa contemplar el aspecto del
financiamiento a la educacin bsica que los Estados Nacionales han adquirido al asumir la
responsabilidad de ofrecerla como un servicio pblico, parte de los derechos humanos
universales. Esto obliga a los Estados a sufragar los gastos generados por brindar educacin
a la poblacin, gastos que, dado el tamao de estos sistemas, representan las erogaciones
ms grandes dentro de los sistemas pblicos, fuente de conflictos y debates polticos,
gubernamentales y de Estado.

El financiamiento por tanto, juega un papel central en las polticas educativas, pues es el
motor de todo el sistema en una sociedad regida hasta hoy, y cada vez con ms intensidad,
por el sistema econmico; de ah que temas como la planeacin estratgica, transparencia,
rendicin de cuentas, evaluacin y la gestin, formen parte de las agendas de poltica en el
mbito educativo desde lo local hasta lo global, y se plantee la coparticipacin del
financiamiento a las escuelas entre las esferas pblica y privada, y la orientacin del tema
se dirija hacia el mejor uso de los recursos disponibles escasos o mal asignados en el
mejor de los casos-, sobre el incremento injustificado de los mismos, volviendo incluyentes
4
Educacin Para Todos o EFA por sus siglas en ingls Education For All

19 | P g i n a
y complementarios los temas de cantidad y calidad en el financiamiento a la educacin
pblica. (UNESCO, 2008); (Pedr & Puig, 1998)

Esto no niega que, incrementos graduales en los recursos destinados al sistema educativo,
tanto pblicos como privados, bajo el supuesto de su buena utilizacin, incentivan el
crecimiento y desarrollo de las sociedades en los diversos mbitos que la conforman,
volvindolas ms competitivas, y en lo concerniente a las personas, generando niveles de
bienestar ms elevados, lo que se conoce en la economa de la educacin, como tasas de
retorno positivas.

Dichas tasas de retorno, sugieren una relacin favorable a mediano y largo plazo de la
inversin en educacin con respecto a los otros sistemas funcionales de la sociedad, cuyos
rendimientos sociales se precisan en el crecimiento, desarrollo y bienestar colectivos e
individuales, materializados en sociedades ms civilizadas, con ciudadanos ms educados y
civilizados, capaces de establecer mejores condiciones de convivencia. (Carnoy, 2006)

Se destacan los aspectos de evaluacin, transparencia y rendicin de cuentas en la

educacin bsica, al contemplar su carcter de servicio pblico financiado por la sociedad,
en un entorno donde la funcin del Estado, como administrador de recursos pblicos, es
cuestionada acuciosamente ante los magros resultados educativos obtenidos frente a los
deseados, en una sociedad regida por las leyes del mercado, que privilegia aspectos como la
competitividad, calidad, eficacia y eficiencia, en los bienes y servicios tanto pblicos como
privados ofrecidos y demandados. En tal sentido, se pone en duda la capacidad y
legitimidad del Estado Benefactor en su tarea de educador, ante el embate del
neoliberalismo econmico, que pugna por su adelgazamiento, pasando del Estado
benefactor al Estado mnimo o necesario. (Regonini, 2008)

1.6 Del servicio al bien pblico, un cambio fundamental en la concepcin de la

educacin pblica bsica
En la sociedad de la informacin y el conocimiento, donde la educacin adquiere
vertiginosamente un alto valor simblico, econmico y funcional, los sistemas educativos
de los Estados Nacionales estn obligados a replantear la concepcin del servicio pblico
de la educacin bsica, al experimentar prdidas graduales de legitimidad social,

20 | P g i n a
desacreditndola como mecanismo de insercin y mejor adaptacin de las personas a un
mundo social cada vez ms complejo5, entendindola ahora como un bien pblico con
rendimientos sociales crecientes, pero a la vez ms competidos a nivel mundial, al cual
puede y debe acceder toda la poblacin.

La trascendencia de asegurar el acceso a una educacin pblica de excelencia a los todos

los habitantes de la nacin, radica en que cuenta con la propiedad de capitalizar tanto a los
unos como a la otra, pues coloca en posicin de ventaja competitiva a los poseedores de
una educacin de alta calidad, entendida sta como capital cultural incorporado (Bourdieu,
1987), susceptible de atraer o intercambiarse por otro tipo de capitales en un mundo
globalizado, en donde el ms competente individuo o sociedad-, es quien ms beneficios
puede obtener. Lo que nos lleva a repensar la educacin, como un recurso y aspecto
estratgico de seguridad nacional en el prembulo de las sociedades de la informacin y el
conocimiento, con acento en los pases en vas de desarrollo o tercermundistas, entre los
cuales se encuentra Mxico. (Henry, Lingard, Rizvi, & Taylor, 2007)

La manera en que la formacin ha sido abordada por los diferentes sistemas educativos de
los distintos pases, sin lugar a dudas los cualifica de maneras varias a lo largo de la historia
y les otorga una imagen de su realidad, lo que permite observar y medir su desempeo
funcional a travs de la calidad de la educacin adquirida por los estudiantes en sus
procesos formativos, desde el nivel bsico hasta el superior, lo que coloca el acento en la
importancia de contar con sistemas educativos de alta calidad, en un perodo donde la
educacin, sin recelo de enfatizarlo, es la llave para insertarse de mejor manera en la
sociedad de la informacin y el conocimiento, que vuelve al conocimiento y a sus
poseedores, la nueva riqueza de las naciones, a la cual se puede acceder slo a travs de
sistemas educativos de alto desempeo. (Stewart & Zadunaisky, 1998)

5
La importancia de incentivar una educacin de alta calidad en los sistemas pblicos de educacin ya sea
bsica, media o superior, consiste en su capacidad para recibir a educandos de todas las clases sociales y
fracciones de clase, y la potencialidad de disminuir las diferencias entre clases al distribuir el capital cultural
(o la parte correspondiente a la escuela) equitativamente, al tener la posibilidad de discriminar
positivamente a los ms desposedos de dicho capital.

21 | P g i n a
1.7 La calidad y la evaluacin de la educacin bsica como referente global
Con base en esta nueva demanda intensiva en la calidad educativa y el capital
social, a mediados del siglo XX, se comienza a dar a nivel mundial, un gran inters por
evaluar los sistemas educativos va organismos internacionales como la Organizacin de las
Naciones Unidas a travs de la UNESCO, el Banco Mundial o el Fondo Monetario
Internacional entre otros, con la intencin de identificar las debilidades y fortalezas de
stos, y proponer estrategias de poltica educativa supranacionales para elevar la calidad de
la educacin y promover la justicia y equidad en su imparticin, principalmente en pases
caracterizados por marcadas desigualdades y polarizacin social, traducidas en altas
concentraciones de poder en manos de grupos reducidos de la poblacin, a costa de
mayoras crecientes en condicin de pobreza y pobreza extrema6.

La educacin, con el acento colocado en el nivel bsico, se posiciona as, por derecho
propio, como tema principal en la poltica mundial, al reconocerse como factor no
suficiente, al no ser el nico, pero s necesario e indispensable, para ampliar las
posibilidades tanto de individuos como de pases, y cambiar positivamente su situacin en
trminos de competencia y reposicionamiento social en el mapa mundial, al ser la base
para un aprendizaje y un desarrollo humano permanentes sobre el cual los pases pueden
construir sistemticamente nuevos niveles y nuevos tipos de educacin y capacitacin.
(UNESCO, 2008, pg. 16)

Esto ha impactado en diversos aspectos de la vida institucional de los sistemas educativos,

al pasar de esfuerzos enfocados en la cobertura y ampliacin de servicios e infraestructura,
por aquellos intensivos en la calidad, justicia y equidad, sentados en la cualificacin del
desempeo organizacional. La realidad es que en educacin, ambos esfuerzos deben ser
complementarios si se pretende construir, mantener y transformar, segn sea el caso,
sistemas educativos de avanzada.

La participacin cada vez ms frecuente y sistematizada de evaluaciones por parte de

organismos internacionales como la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo

6
Se alude al concepto de pobreza en su sentido amplio como carencia de satisfactores para la existencia en
forma de bienes y servicios tangibles e intangibles, entre los cuales se ubican los de tipo econmico; poltico;
cultural; educativo; moral; tico o religioso, por mencionar algunos, lo que hace ms preocupante esta
condicin tanto en las personas como en los pases.

22 | P g i n a
Econmicos7, a travs del Programa para la Evaluacin Internacional de los Estudiantes,
PISA por sus siglas en ingls8, acerca del desempeo de los sistemas educativos nacionales,
permite conocer su capacidad formadora de individuos, diestros en la tarea de incorporarse
y posicionarse con xito en la sociedad, as como para identificar factores asociados que
explican con mayor claridad el peso de la escuela y de otras instituciones en el logro
educativo de los estudiantes, al reposicionar los aspectos cualitativos de la formacin sobre
los cuantitativos, lo que aporta informacin de gran vala en el diseo y mejora de las
polticas educativas.

De igual manera, estas evaluaciones externas enriquecen la imagen que de s mismas

puedan tener las instituciones educativas nacionales y el Estado, ya que contribuyen al
desarrollo de estrategias para mejorar el estado de cosas prevaleciente, tales como la
transparencia y la rendicin de cuentas, en virtud de otorgar mayor certidumbre a la opinin
pblica, acerca de la educacin que las personas obtienen, al permitir una visin comparada
con otras realidades. (INEE, 2007)

Estas problemticas, aunque no abarcan el mar de situaciones adversas a las que se

enfrentan las escuelas y los sistemas educativos, atienden aspectos con vigencia, relevancia
y pertinencia que preocupan en el panorama de las agendas polticas nacionales, regionales
e internacionales (Bracho, 2007), pues no basta con ofrecer educacin, sta tiene que ser: a)
de excelente calidad, con equidad en su ministracin, que d cabida a todos aquellos que
tienen derecho a recibirla, sin dejar de lado los aspectos crecientes de formacin tica y
moral, en sociedades con dinmicas tendientes a la impersonalidad y sus consecuencias en
la convivencia y coexistencia; b) contar con la capacidad, suficiencia y correcta asignacin
de recursos (humanos, pedaggicos, materiales, econmicos, financieros) para satisfacer la
demanda social; c) disponer de estructuras flexibles, con la plasticidad suficiente que
permitan su funcionamiento ptimo ante entornos por dems complejos y cambiantes; d)
una mayor y creciente participacin social, no acotada a la denominada comunidad escolar,
participacin que necesita ser incentivada para (re)capitalizar y (re)valorar socialmente a la
institucin educativa en todos sus niveles; e) con liderazgos comprometidos, capaces de

7
OCDE.
8
Programme for International Student Assessment.

23 | P g i n a
generar confianza entre los implicados directos e indirectos en la formacin escolar, y
asumir y delegar responsabilidades entre los participantes, para desencadenar sinergias que
apuntalen y apunten hacia sistemas educativos de alto desempeo, basados en altas
expectativas de formacin y logro acadmico; f) acompaados de mecanismos evaluadores
internos y externos que doten continuamente de informacin al sistema para guiar sus
acciones ; g) al amparo de la rendicin de cuentas y transparencia en su actuar, a la luz de la
sociedad y sus instituciones.

1.8 La necesaria reconfiguracin de los sistemas educativos

Este panorama esboza la conformacin de nuevas estructuras organizacionales,
como estrategia interna de los sistemas educativos para descargar a las escuelas de las casi
insoportables presiones internas y externas a las que se ven sometidas por ser el
componente ms visible del sistema con su entorno, que sirve de apertura y contacto de ste
con aqul.

Tal concepcin debe permitir repensar la forma en que se efecta la distribucin de

funciones y responsabilidades, hacia y entre todos sus componentes estructurales, y en
menor grado, a otros sistemas sociales, al ser cada parte de la estructura, centro y periferia a
la vez en algn momento especfico, bajo ciertas funciones delimitadas, sean de tipo
administrativo, organizacional, pedaggico o social; para pasar de estructuras tipo vertical
jerrquico o centro-periferia, a estructuras red acntricas, por las que se distribuyen y
soportan de mejor manera las presiones internas y externas del sistema, al momento que le
otorgan mayor capacidad de comunicacin y reaccin ante los cambios en el entorno.
(Aguerrondo, 2002)

En estos trminos, se perfilan como mecanismos de reflexin y reflexividad de los sistemas

educativos las dimensiones pedaggica, que a travs del currculum trata de estabilizar la
relacin del sistema educativo con su entorno, la cual tiene que ver directamente con los
procesos de enseanza y aprendizaje; organizacional, que le brinda estructura al sistema,
para potenciar su funcionalidad, al clarificar las acciones especficas de cada relacin,
reduciendo el riesgo y proporcionando unidad al sistema; administrativa, en donde se
advierte cmo el sistema echa mano de los recursos y las estructuras con los que dispone
para realizar sus funciones; participacin social, que da cuenta de la corresponsabilidad

24 | P g i n a
educativa de la sociedad y sus instituciones con el sistema educativo, para formar a los
sujetos humanos que la sociedad reclama9; y finalmente la dimensin poltica, en donde la
gestin, que se mueve entre la racionalidad y la irracionalidad, la formalidad y la
informalidad de la organizacin, posibilita llegar a consensos, o dar cauce a los disensos
entre el sistema, sus estructuras, elementos y entornos, para que polticas, planes y
programas, logren su funcin sistmica y se cristalicen en una formacin con altos
estndares de calidad, al pasar de sistemas educativos que escolarizan, a sistemas
educativos que educan.

No basta por tanto, mencionar los esfuerzos de poltica educativa en tanto grandes
lineamientos emplazados por los Estados y sus gobiernos, o el mpetu de organismos
internacionales por disear estrategias globales, regionales y nacionales con la intencin de
cambiar el estado de cosas en las distintas realidades educativas que se juegan entre la
globalizacin y la glocalizacin, para reformar los sistemas educativos (Robertson, 2000).

Se requiere comprender los mltiples factores que permiten la institucionalizacin de

nuevas prcticas, en campos donde se enfrentan y coexisten los mundos social y humano,
en un complejo funcional dinmico que estabiliza las relaciones entre estos mundos,
mediante la economa y sedimentacin de prcticas en forma de consensos generalizados,
traducidos en prcticas normalizadas (Berger & Luckmann, 2001); (Popkewits, Tabachnik,
& Wehlage, 2007), que posibilitan la evolucin social al reducir la incertidumbre y el
riesgo, y en donde los esfuerzos de la macro-esfera del mbito educativo, se intercepta con
sus estructuras medias y micro y las funciones que stas realizan.

Esto remite al mundo de la poltica como espacio, mecanismo y estrategia de conciliacin o

ruptura, en los mltiples procesos de reforma educativa, al comunicar mutidireccionalmente
tanto las grandes aspiraciones, como las meso-mediaciones estructurales y las micro-
acciones y necesidades del complejo educativo. (Izuzquiza, 1990); (Pedr & Puig, 1998,
pgs. 21-30)

9
Esta separacin en dimensiones se realiza slo con intenciones de observacin sistemtica y metodolgica
de la realidad vivida en y por los sistemas educativos, bajo el entendido que ellas se presentan de manera
simultnea en la construccin de la realidad fctica de estos sistemas.

25 | P g i n a
Aquellos sistemas que han conseguido articular de mejor manera estas dimensiones en el
funcionar de sus estructuras, ya sean de tipo centralizado, descentralizado o mixto,
demuestran que cambios en apariencia imposibles y de gran calado, son alcanzables en
plazos de tiempo reducidos, tal como lo seala el reporte Mckinsey (McKinsey &
Company, 2008), al postular tres principios que vinculan los mundos social y humano en la
organizacin educativa; a saber: 1) la calidad de un sistema educativo tiene como techo la
calidad de sus docentes; 2) los resultados se mejoran slo con mejor instruccin y; 3)
resultados de calidad universales son posibles, asegurando la prestacin de servicios
educativos de alta calidad, de manera indiscriminada.

Se advierte en estos principios, en tanto enunciados, su sesgo hacia resultados, los cuales
son posibles al contar con estructuras que permiten un alto desempeo sistmico, que dotan
a los sistemas educativos en todos sus niveles y componentes, de altos grados de
sensibilidad y autonoma ante variaciones en sus entornos internos y externos, flexibilizan
sus estructuras y elementos, y posibilitan sus cambios.

1.9 La poltica como agente del cambio ante el complejo institucional

Lo que lleva a colocar el concepto de poltica, en sus diferentes acepciones, dentro
del mbito de la educacin pblica y las reformas educativas, a la luz de la complejidad que
esto supone, es la intencin de comprender los procesos evolutivos de resistencia y de
cambio en los sistemas educativos; por lo tanto, al hablar de poltica, se contemplan tres
sentidos de su uso:

1) como policy, referida a una lgica racional de accin que postula los qu y los cmo
para cambiar o mantener un estado de cosas, colocada ms en el mbito sistmico-
organizacional, en la forma de manifestaciones de juicios meditados, que se
cristalizan en planes y programas con objetivos definidos, estrategias a implementar
y metas por alcanzar;
2) como politics, que capta las relaciones sociales por las que la policy atraviesa, desde
su propuesta hasta su posible implementacin, pues detona situaciones mediticas
de conflicto de intereses, donde resaltan las convergencias y divergencias respecto
de planes y programas dentro de las diferentes unidades estructurales de la
organizacin, y el papel que stas desempearn en su ejecucin y;

26 | P g i n a
 3) como polity, a la vez de contrapesos de poder, va conformacin de comunidades
polticas con capacidad de negociar las condiciones que permitan el statu quo o el
cambio institucional; destacan los conceptos de poder poltico, inters y
gestin en este enfoque, al pensar en altos funcionarios del sistema educativo,
gremios o sindicatos, u otro tipo de grupos interesados en la educacin, con la
influencia suficiente para incidir en las reformas educativas y acciones a seguir, ya
sean a favor o en contra del cambio institucional. (Miranda, 2009); (Parsons, 2007)

De esta manera, el enfoque de poltica en la comprensin de la fenomenologa educativa,

permite la construccin de puentes entre las interrelaciones humanas y sociales dentro de la
organizacin en el marco de las reformas del sector, al observar de manera conjunta y
relacional, la multiplicidad de factores intervinientes en los procesos formativos, que por
mucho, superan los esfuerzos focalizados en la escuela.

El enfoque de poltica contempla las condiciones que permiten a la escuela funcionar y

actuar de acuerdo a las demandas del entorno social, al ampliar el foco a todo el sistema
educativo en su conjunto funcional y estructural, pudiendo con ello, observar la
complejidad que facilita o dificulta el desempeo del sistema y sus repercusiones en los
procesos de enseanza y aprendizaje, puesto que pasa de las problemticas de tipo
psicopedaggico, enclavadas en situaciones interpersonales dentro de los espacios escolares
y curriculares; o de tipo administrativo-organizacional, basadas en la ministracin racional
de recursos a travs de estructuras construidas para tal fin, a la mejor comprensin del
constructo social que son los sistemas educativos desde la multirreferencialidad interna y
externa que los complejiza y describe sus realidades particulares.

1.10 El enfoque terico-epistemolgico

Ante este panorama regido por la complejidad, se opta por una observacin del
sistema educativo en su nivel bsico desde una postura epistemolgica constructivista, que
se sostiene en una interpretacin fenomenolgica de la realidad, donde sta se construye a
partir de las mltiples realidades que cada actor, agente y sujeto social, edifica con base en
su percepcin particular del mundo, y que dan unidad y coherencia al mundo social en su
conjunto, es decir, dan unidad a la diferencia. Esto al amparo de la Teora General de
Sistemas Sociales elaborada por el socilogo alemn Niklas Luhmann.

27 | P g i n a
En congruencia con la perspectiva adoptada, el motivo de esta investigacin es conocer
dentro de la institucin bsica de educacin, las mltiples interpretaciones y acciones que
subyacen a las diferentes estructuras y funciones educativas, y las posiciones que se
adoptan e intervienen en la manera de cmo una propuesta especfica de cambio
institucional es abordada, al considerar las diferentes realidades que conforman el texto y el
contexto educativo, yendo desde La Poltica Educativa en el nivel macro del sistema, hasta
la microesfera de la escuela con sus particularidades, sin dejar de lado el engarce de estos
extremos en la mesoestructura de la organizacin, en un complejo donde se entrelazan
posiciones, disposiciones, intereses y aspiraciones de diversos sujetos, que inciden y no
siempre coinciden, en la percepcin que de una propuesta de cambio se construye, con base
en el sentido que cada actor y agente cree de la situacin.

Para tal empresa, se rescatan las realidades que coexisten en la Subsecretara de Educacin
Bsica en el Estado de Hidalgo10 a travs de sus funciones y estructuras; acciones e
intenciones; formalidades e informalidades, en torno del Programa Escuelas de Calidad11,
que se concibi como instrumento de poltica, destinado a mejorar el desempeo
institucional por medio del cambio en la gestin del sistema, con base en aspectos de
planeacin estratgica; cofinanciamiento; participacin social; transparencia y rendicin de
cuentas, alineados a la mejora de la calidad de la educacin, al colocar en el centro de los
esfuerzos, funciones y acciones del sistema, a la escuela pblica de educacin bsica. (SEP,
2008)

No se pretende llegar a generalizaciones desde una realidad especfica acotada a la

Subsecretara de Educacin Bsica en el Estado de Hidalgo, con la pretensin dar cuenta
acerca de la realidad del Sistema Educativo Nacional, situacin por dems contraria a la
naturaleza epistmica de la teora desplegada. En cambio, el valor de este esfuerzo, es
aportar evidencia emprica del cmo se desencadenan secuencias de acciones entre
mltiples sujetos, que se mueven entre la objetividad y la subjetividad propia (Ego) y ajena
(Alter), que se lleva a cabo en la decodificacin y recodificacin de la comunicacin
institucional, introducida por una poltica y su objetivacin programtica, en un contexto

10
SEBH en adelante.
11
PEC en adelante.

28 | P g i n a
que se define por la diferencia, y que con todo, pretende orientar mltiples acciones hacia
un objetivo superior.

Este entorno complejo, sirve de marco para indagar desde una perspectiva sistmica de la
sociedad, cmo dentro de los sistemas educativos, sus intenciones, acciones y resultados,
son consecuencia de mltiples multiplicidades de selecciones y elecciones que se presentan
como un mar de posibilidades en la realidad, las cuales son posibles debido a una cualidad
comn entre lo social y lo humano que les ha permitido coevolucionar y posicionarse con
xito en el mundo, esta cualidad es el sentido.

El concepto terico del sentido es as, el hilo conductor de este trabajo, esto nos lleva a
sugerir que el desempeo del sistema educativo, depende de la existencia de mecanismos
amplios de comunicacin interna con informaciones significativas, capaces de influir en
positivo, sobre las intenciones y acciones de sujetos, agentes y actores sociales que
participan en el mbito aqu tratado.

As, el sentido de una poltica y un programa especfico como el PEC, abre por su propia
existencia, debates entre lo real, lo posiblemente real y lo irreal del curso de acciones,
frente a las intenciones del discurso oficial del cambio y la calidad entre los implicados en
la transformacin institucional; esto repercute tanto en las funciones como en las
estructuras de la organizacin educativa.

El sentido permite, con base en el pasado prximo, en el curso histrico de la conformacin

del presente, actualizarlo y perfilar un futuro prximo entre un mar de posibilidades, en
donde cada sujeto, actor y agente, crean visiones propias del mundo, llevndolos a actuar y
generar perspectivas de futuro diferentes en el presente, sostenidos en la conciencia
individual de la situacin, mediatizada por la capacidad comunicativa del sistema social
para con las personas que en l participan.

El PEC por tanto, como objeto proveedor de sentido, despliega ms posibilidades de facto
de las que pueden realizarse en el siguiente movimiento que plantea la racionalidad del
programa ante la realidad organizacional, pues obliga a un continuo de selecciones y
elecciones vinculantes y emergentes entre la conciencia humana y la comunicacin social,
es decir, entre elementos, sujetos y sistema.

29 | P g i n a
Lo que destaca la importancia de la comunicacin entre los elementos y unidades
estructurales de la Secretara de Educacin, al permitir redireccionar de manera constante
los esfuerzos de poltica, ya que la realidad asiente cometer errores, pero de igual manera,
corregirlos, al contar con excedentes de posibilidades de enlaces ulteriores, al presentar una
relacin directa entre desempeo y comunicacin; situacin que, por lo dems, se dificulta
ante un entorno dominado por la complejidad.

En este sentido, la comunicacin debe ser de buen grado significativa, para posibilitar
acciones coactivas, con la conciencia y consigna de que, tanto para el sistema como para
sus subsistemas y elementos, se seale con claridad, qu es lo que pretende consigo mismo
y con su entorno. (Luhmann, 1998, pg. 77 y ss.) Por lo tanto, el sentido permite conocer
las predisposiciones, posiciones y disposiciones de actores y agentes especficos, con la
influencia suficiente, para lograr o detener un posible cambio institucional.

Al rescatar las aportaciones que estos sujetos realizan, con base en sus percepciones que de
las realidades pedaggica, administrativa, poltica, social y organizacional en torno al PEC,
desde posicionamientos estructurales diferentes que conforman y dan unidad a la SEBH,
dichos sujetos generan, el sentido pone a prueba la capacidad de comunicacin y gestin
sistmica del PEC y de la SEBH, cuando trae a un primer plano el papel mediador de la
poltica para el xito de La Poltica. (Echebarra, Lora, Payne, Stein, & Tomassi, 2006)

En este plano, no se puede obviar que el PEC en tanto programa con recursos, estrategias
y operadores-, no es el nico que lucha por su institucionalizacin al buscar normalizar su
lgica y racionalidad, sino que, se encuentra en una competencia constante con otros
programas que de igual forma buscan imponerse, institucionalizarse y beneficiarse.
(Murnane, Willett, & Crdenas, 2006)

Cabe destacar que la ventaja de un programa como el de Escuelas de Calidad, radica en su

naturaleza vinculante e incluyente, con la potencial capacidad para arropar otros esfuerzos
de poltica con sus respectivos programas, al aprovechar los recursos disponibles del
sistema educativo para mejorar su desempeo y la posible consecuencia del fortalecimiento
institucional, con la intencin de disminuir el desgaste que implica la competencia interna

30 | P g i n a
por posicionar mltiples ofertas y sus respectivas estrategias de cambio, as como la
duplicidad de funciones y actividades propias y ajenas.

Esta variedad de factores lleva a concluir en el marco de discusin, que la educacin

pblica, en todos sus niveles y modalidades, debe colocarse como prioridad del Estado
mexicano en tanto problema pblico de consecuencias inconmensurables si no se logra
construir un sistema educativo articulado, que s escolarice a toda la poblacin habitante en
Mxico, en edad de cursar la educacin bsica, pero que tambin la eduque en el proceso de
escolarizacin, y que la educacin, sea acorde a los requerimientos de la sociedad mundial.

Pues de continuar manteniendo un sistema educativo que pretende escolarizar a toda la

poblacin del pas sin conseguirlo an al 100%-, y que confunda escolarizacin con
educacin, al cifrar su existencia en datos estadsticos que reflejen la magnitud del mismo y
no su calidad, las consecuencias en temas como ciudadana, civilidad, convivencia y
coexistencia, as como el crecimiento y desarrollo del pas, no se auguran favorables en un
futuro prximo, pero si cada vez ms lejano.

De ah que no importen tanto la cantidad de polticas, programas o reformas educativas que

se elaboran, sino la capacidad gestora del sistema educativo para darles viabilidad y
operatividad, con la impronta de alcanzar sus objetivos y metas, en beneficio de la sociedad
toda.

31 | P g i n a
2. EL OBJETO DE ESTUDIO

32 | P g i n a
2.1 La conformacin de la Secretara de Educacin Pblica
La Secretara de Educacin Pblica12 es la institucin encargada de la formacin
escolarizada de los habitantes de Mxico. Se conforma actualmente por tres subsecretaras
que atienden a sectores especficos de la poblacin de acuerdo a diferentes niveles
educativos; estas son: Subsecretara de Educacin Superior (SES), Subsecretara de
Educacin Media Superior (SEMS), y Subsecretara de Educacin bsica (SEB); siendo la
ltima el espacio donde se construye y ubica el objeto de la investigacin.

Su actual estructuracin data de 1921 con la creacin de la Secretara de Educacin Pblica

y Bellas Artes, aprobada por la XXIX Legislatura del Congreso de la Unin a propuesta de
Jos Vasconcelos por reformar la Ley Orgnica de Secretaras de Estado y el
correspondiente cambio en la Constitucin de 1917, con dos importantes modificaciones
respecto de su antecesora.

La primera en el mbito filosfico-pedaggico, reflejado en el propio nombre de la

institucin naciente encargada de la formacin, que transitaba de la ideologa positivista de
la instruccin, sostenida en la simple transmisin unidireccional de informaciones, a una
humanista, emplazada por el concepto de educacin, entendida como el perfeccionamiento
del hombre mediante el desarrollo de todas sus potencialidades.

La segunda, en lo tocante al aspecto legal para el ejercicio de la imparticin de los servicios

educativos en todo el territorio nacional, con efectos en la jurisdiccin existente entre
Estados y Federacin, al introducir el tema de la federalizacin educativa en el marco de la
soberana. La federalizacin era pues, asumida como instrumento poltico e ideolgico del
Estado para centralizar la educacin pblica al amparo de la gratuidad y el laicismo; as
Froyln Manjarrez, diputado de la XXIX Legislatura Es preferible centralizar la ciencia
que velar por la soberana de la ignorancia13. (Iturriaga, 1981, pg. 160)

Cabe mencionar que, previo a la institucionalizacin de la SEP en 1921, los aos anteriores
a la Revolucin, se caracterizaron por el inters de la Secretara de Instruccin Pblica y
Bellas Artes en la educacin superior, impartida a pequeos grupos privilegiados, lo que se

12
SEP en adelante.
13
Cursivas propias.

33 | P g i n a
tradujo en un pas analfabeta, conformado por alrededor de un 80% de sus habitantes en
esta condicin. Por su parte, las enseanzas primaria y secundaria, se consideraban
monopolio de la iglesia; lo que result en grandes conflictos polticos, ideolgicos y
sociales, al volverse la educacin una facultad exclusiva del Estado mexicano, vido de
legitimidad al ser ste y sus instituciones, producto del primer gran movimiento social y
conflicto armado del siglo XX (Robles, 1996). La gran carga social que la educacin traa a
cuestas como deuda de 110 aos de independencia, injusticias y un alto grado de
polarizacin social se evidencia por Valads en (Meja, 1981, pg. 188), en el siguiente
fragmento:

Mxico en la poca porfiriana estaba infestado de pobreza, escaso de operarios

patriotas, falto de un tejido social e inarmnico en sus culturas. Slo tiene de la pobreza
un orden; de la patria un fulgor; de la sociedad un ensayo, y del conocimiento un lujo.
se es el legado que recibe de la Revolucin, por lo cual el apotegma de Tierras y
escuelas constituye el programa en el que todas las corrientes coinciden!14

Surgen ah los primeros esfuerzos de poltica educativa del Estado nacido de la Revolucin,
al buscar: a) democratizar la educacin, con un esfuerzo impresionante de cobertura y; b)
generar con base en la educacin (alfabetizacin), una identidad nacional para fortalecer al
pas y fomentar su desarrollo, al castellanizar a los diferentes grupos indgenas que lo
conformaban, en una apuesta por la cohesin y mejor convivencia social.

Se pusieron en marcha las escuelas rurales y las escuelas de lugar; las misiones culturales,
as como el crecimiento y expansin de escuelas normales urbanas y rurales- al
incrementarse la demanda de profesores. La poltica se vuelca al fortalecimiento de la
educacin bsica, pues logra contar con altos ndices de participacin y aceptacin social de
la nueva escuela, al conjuntar los principios psicolgico y sociolgico de las diferencias
individuales y del desarrollo desigual de las sociedades. (Meja, 1981, pg. 202)

Sin embargo, una vez que disminuy la efervescencia social del movimiento armado en los
aos 30, el curso de la educacin fue modificado con importantes efectos que llegan a la
actualidad, al apropiarse del discurso educativo agentes polticos que lo utilizaron como

14
Cursivas propias.

34 | P g i n a
instrumento poltico partidario al pasar de una poltica educativa social sostenida por
educadores, a la prctica de una educacin poltica socialista, cimentada en actores
polticos.

2.2 La institucionalizacin del Estado mexicano

El contexto nacional comenz su proceso de fortalecimiento del Estado y sus
instituciones con la genialidad poltica del entonces Presidente de la Repblica Plutarco
Elas Calles, al despersonalizar el gobierno y darle una imagen institucional con cimientos
en la democracia. La estrategia se bas en la creacin del Partido Nacional
Revolucionario15 (PNR) en 1929, como depositario de los beneficios emanados del
movimiento revolucionario en tanto representante de los sectores populares ante el
gobierno, y estandarte unificador de las mltiples fuerzas que pugnaban por imponer sus
ideologas, se inicia con ello un periodo de estabilidad social.

No obstante el crecimiento sin precedentes que la SEP experiment al amparo de la

institucionalizacin, la organizacin educativa se vio infiltrada por grupos sindicales,
escenario que obstaculiz su labor, al contar estos con el poder poltico suficiente para
incidir en la poltica educativa y su implementacin (Arce, 1996), adquirido por la
conformacin de un gremio magisterial organizado, ya que la organizacin se convirti en
la moneda de cambio entre grupos, rgimen poltico y de gobierno, lo que dio sustancia al
corporativismo clientelar y la negociacin, bajo el sello del consenso y los acuerdos;
prcticas afines al gobierno y al partido en el poder. (Resndiz, 2005)

Al conjuntarse los cambios constitucionales e institucionales de la federalizacin, como

control central en torno a la educacin, so pretexto de la poltica de unidad e identidad
nacional, se logr en el contexto de la institucionalizacin del Estado y del empoderamiento
del rgimen poltico representado por el PNR, centralizar y controlar todo servicio, bien y
actividad pblica mediante un frreo control burocrtico, sindical y gremial, con la
generacin del mito poltico de la revolucin, que se sostuvo en el discurso del cambio y
justicia social, con la educacin pblica como punta de lanza.

15
Ms adelante cambiara su nomenclatura en nimos de revitalizar el mito poltico de la revolucin por
Partido de la Revolucin Mexicana (PRM) en 1937, y en lo posterior Partido Revolucionario Institucional
(PRI) desde 1946.

35 | P g i n a
En esta coyuntura es donde toma sentido dejar atrs la vocacin insipiente de la autonoma
de las entidades federativas prerevolucionarias, e inclinarse por la vida institucional del pas
bajo el control desde la capital, expresado en la conformacin y articulacin de
organizaciones jerrquico verticales y de centro periferia, funcionales en la nueva
arquitectura de la nacin, que llev la institucin educativa a ser uno de los ms acabados
ejemplos de este tipo.

El entono internacional contribuy de manera amplia a mantener tales estructuras con el

auge del Estado interventor, en tanto mecanismo para asegurar mejores condiciones de vida
va polticas desarrollistas, subsidios y programas de asistencia social; y como ideologa, al
erigirse en la instancia encargada del cambio social, controladora de los mbitos poltico;
econmico; cultural; de seguridad; sanitario y educativo entre otros.

As, la SEP se colocara como el aparato burocrtico del Estado por excelencia, al contar
con la legitimidad del respaldo popular, que cifraba en la educacin el cambio y la justicia
sociales, y la mayor envergadura organizacional, al dar continuidad a las polticas
expansivas de cobertura y alfabetizacin, situacin que ms adelante sera su principal
problemtica, al cambiar el contexto poltico y econmico supranacional con el triunfo del
capitalismo a manera de ideologa y prctica, al travs de debilitar al Estado y su obeso
aparato burocrtico por un lado, y el empoderamiento del mercado con el estandarte de la
libre competencia por el otro.

El periodo de institucionalizacin posrevolucionaria y la etapa institucionalizada

propiamente dicha, abarcan un periodo de casi 60 aos, tiempo suficiente para sedimentar
las prcticas corporativas y clientelares que obstaculizan el cambio del Sistema Educativo
Mexicano, cabe mencionar, que este tipo de estructuracin del Estado mexicano se
mantuvo vigente y con relativa estabilidad, hasta finales de la dcada de los 70s. (Flores &
Lpez, 2006) No obstante, los temas de la calidad, justicia y equidad, comenzaron a tomar
fuerza en la educacin pblica bsica, reflejndose en polticas de nuevo cuo a finales de
los aos 70 y principios de los 80 del siglo XX.

36 | P g i n a
2.3 El sindicalismo magisterial y la institucin educativa
En el terreno educativo, los conflictos en los mbitos pedaggico, administrativo,
organizacional y poltico, fueron una constante en la bsqueda de la unidad nacional y
crecimiento estabilizador del magisterio en el marco del auge y cada de la educacin
socialista y la consolidacin del sindicalismo mexicano, plagado este ltimo de
enfrentamientos entre diversos grupos magisteriales que luchaban por imponerse como
fuerza hegemnica gremial.

Es en la dcada del 40, cuando se crean los amarres institucionales en trminos laborales,
econmicos y profesionales entre el magisterio, el sindicato, el rgimen poltico y el
gobierno, con el logro en diciembre de 1943, de la unificacin sindical del magisterio, al
dar vida al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (SNTE), que de inmediato
reclamara su coto de poder al colocar a sus representantes y operadores polticos, en altos
puestos dentro de la Secretara de Educacin Pblica. (Arnaut, 1998)

Con ello, la SEP se convirti en una arena de conflicto y negociacin interburocrtica

gubernamental y magisterial. La relacin positiva entre ambas burocracias se hizo posible
slo gracias al crecimiento constante del aparato de gobierno del que es parte la Secretara
de Educacin- con el auge ideolgico del Estado Benefactor. En esta relacin los
beneficiarios fueron el rgimen de gobierno y el partido en el poder, al ejercer prcticas
clientelares con el SNTE, para arropar las decisiones gubernamentales; y el sindicato
magisterial, al recibir prebendas como incrementos salariales, puestos polticos o plazas, a
cambio de su apoyo a travs de prcticas corporativas.

Algunas de las grandes consecuencias del funcionar de este entramado organizacional,

devienen en la profunda desarticulacin entre niveles y modalidades educativas dentro de la
educacin bsica; la prdida gradual de la calidad de la educacin; el encubrimiento y
proteccin por malas prcticas a los agremiados al sindicato magisterial y la subordinacin
de los proyectos de reforma del sector educativo, al ejercicio de la poltica inter e
intrasectorial, al ser la presin gremial y los cotos de poder, los filtros por los que pasan las
polticas, planes y programas educativos, situacin que ha aplazado los cambios necesarios

37 | P g i n a
para el buen desempeo del SEN, en detrimento de la calidad educativa, lo que involucra
tanto a educadores16 como a educandos.

2.4 Crisis del Estado Benefactor y la federalizacin de la educacin

Con el reacomodo del entorno internacional vestido de modernidad a finales de los
aos 60, las grandes estructuras de los gobiernos nacionales se vieron afectadas, Mxico no
fue omiso a este panorama, lo cual repercuti en la arquitectura centralista del Estado. El
discurso internacional de la eficacia y la eficiencia, trajo consigo el replanteamiento de la
federalizacin, vista ahora como descentralizacin del Estado y del aparato de gobierno.

El cambio en la interpretacin ideolgica de la federalizacin result contrario a las

prcticas institucionales ya sedimentadas y de gran impulso ejercidas por el gobierno, el
partido en el poder y las corporaciones de distinta naturaleza, prcticas tales como: la
existencia del partido hegemnico y el corporativismo clientelar patrimonialista, que
eufemsticamente, se alzaban como promotores del consenso sobre el conflicto y de la
unidad sobre las diferencias.

En este tenor, se comienza la tarea de adelgazar el Estado con procesos de

desconcentracin y descentralizacin del mismo, as como el desmembramiento de algunas
de las grandes corporaciones sindicales que haban concentrado gran poder poltico; tal
escenario propici que las relaciones cordiales entre las burocracias gubernamental y
magisterial terminaran, dado que el proceso de adelgazamiento del aparato de gobierno, se
traduca en prdida de poder y desventajas en la negociacin, al tiempo que se abra la
puerta para reformas en el sector educativo, que le devolvieran la dinamicidad perdida.

Provedo del poder poltico adquirido, el SNTE ante la poltica de descentralizacin de la

SEP, promovida por el gobierno federal, min por casi dos dcadas (1970 y 1980) la
reforma del sector educativo, con la intencin de hacer notar al poder central su capacidad
de movilizacin y organizacin como grupo de presin poltica y social, al quedar el intento
por encontrar nuevos puntos de confluencia y equilibrio entre los diferentes niveles de

16
Una situacin particular es que los maestros continuaban enarbolando la bandera del mito revolucionario,
considerndose a s mismos herederos del cambio y justicia social en Mxico, sin darse cuenta que los aos
de oro de la educacin vivida con las misiones culturales y la escuela rural haban quedado atrs, el alimento
del magisterio eran los recuerdos de glorias pasadas, que contribuyeron a la parlisis del sector educativo.

38 | P g i n a
gobierno, la SEP y el sindicato, y el posible desempantanamiento de la Secretara en su
labor educativa, en una desconcentracin administrativa.

Este tiempo se aprovech por la representacin sindical del gremio docente para
reconfigurarse y adaptarse al nuevo contexto, sin perder fuerza poltica y de presin ante el
aparato gubernamental, al colocar operadores en posiciones polticas estratgicas fuera del
mbito educativo y en todos los niveles jerrquicos de la organizacin educativa, con
especial nfasis en la meso estructura, conformada por las supervisiones escolares, las
cuales a lo largo de su historia, han controlado de buen grado, la vida de las escuelas de
educacin bsica, lo que dificulta el actuar de las Autoridades Educativas y altos
funcionarios de la SEP por un lado, y el ejercicio de la docencia por el otro. (Resndiz,
1992)

Por su parte, las presiones internas y externas ejercidas sobre el gobierno mexicano para
reformarse estructuralmente, al encontrarse sumergido en una de sus ms profundas crisis
econmicas (Lustig & Szkely, 1997), oblig al partido en el poder y al rgimen de
gobierno, a adoptar el liberalismo como ideologa y estrategia poltica de sobrevivencia,
esta transformacin fue iniciada con formalidad en los aos 80 y consolidada a inicios de
los 90, varios sucesos lo ratifican: la detencin del lder sindical petrolero Joaqun
Hernndez Galicia en 1989; la privatizacin de Telfonos de Mxico (TELMEX) en 1990 y
la firma del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte17 (NAFTA18 por sus siglas en
ingls) en diciembre de 1992, este ltimo suceso, transferira mayor presin al gobierno
mexicano por mejorar la eficacia y eficiencia de su aparato educativo.

En el sector educativo se da la reconciliacin entre el Gobierno Federal, la SEP y el

magisterio con la firma del Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin
Bsica19 en mayo de 1992, precedido del descabezamiento del SNTE en 1989, representado
por el grupo de Vanguardia Revolucionaria, liderado por Carlos Jonguitud Barrios, a
manos del entrante Presidente de la Repblica Carlos Salinas de Gortari, y el arribo a la
secretara general del sindicato magisterial de Elba Esther Gordillo Morales, quien apoy la

17
TLCAN
18
North American Free Trade Agreement.
19
ANMEB.

39 | P g i n a
propuesta de la modernizacin educativa, orquestada por el Poder Ejecutivo Federal a
travs del Secretario de Educacin, lo que dot de gobernabilidad a la SEP, al SNTE y al
Gobierno Federal; cabe mencionar que este movimiento poltico, buscaba disminuir el
poder del sindicato magisterial ante el Estado y el gobierno, sin embargo, la nueva
dirigencia, supo aprovechar la coyuntura poltica del momento, para afianzar su poder e
incluso incrementarlo. (Raphael, 2007)

A pesar del renovado impulso por cambiar al sector educativo, la transformacin del
Estado mexicano se llev a cabo sobre los cimientos del convaleciente rgimen centralista
producto de la Revolucin. Con esa base se permiti dar continuidad a la viciada simbiosis
entre las burocracias sindical y gubernamental dentro del sistema educativo, evidenciada en
la frase lamadridista respecto del sector, Mxico exige una revolucin educativa, ya que la
educacin es la gran palanca del cambio social (Camacho Sandoval, 2001, pg. 404), la
cual encierra y no deja morir el mito poltico de La Revolucin y de la educacin pblica
como uno de sus ms lgidos logros.

Con todas las contradicciones ideolgicas existentes entre los principios de la revolucin,
representados por el PRI (antes PNR), y la modernizacin del pas con la adopcin del
modelo econmico de libre mercado ante un escenario poltico adverso, el partido en el
poder realiz ajustes al rgimen poltico y de gobierno, al pasar del centralismo al
federalismo, y del autoritarismo del partido hegemnico a la democracia y competencia
poltica. (Lujambio, 2001)

Las circunstancias favorecieron retomar y replantear polticas educativas para reformar al

SEN, y colocar en las agendas pblica y poltica nacional, a la educacin como uno de los
ejes fundamentales para el desarrollo y modernizacin del pas. Por tanto, se puede
considerar la firma del Acuerdo, antesala de la inclusin seria de los temas de la gestin
institucional y de la calidad de la educacin, a manera de pilares sobre los cuales se
desarrollaran las polticas educativas y el cambio institucional de la SEP actuales.

En efecto, se delinearon en el ANMEB cuatro estrategias de poltica para cambiar el rumbo

de la educacin pblica bsica en temas donde coincidieron los entonces 31 gobernadores
de los Estados de la Federacin, la SEP y el SNTE, atestiguado por el representante del

40 | P g i n a
Ejecutivo Federal; a saber: 1) federalizacin de la educacin bsica, para consolidar el
antiguo esfuerzo iniciado a finales de la dcada de los 70, con fuertes implicaciones en el
financiamiento de la educacin y la autonoma relativa de los Estados y sus Secretaras de
Educacin respecto del centro, en cuanto a acciones y toma de decisiones; 2) reforma
curricular, con la intencin de articular los niveles y modalidades educativos de la
educacin bsica, en torno a un ncleo terico-conceptual e ideolgico acerca de lo que
para el Estado, la SEP y el SNTE significaba la educacin bsica, reforzada con la
renovacin de los libros de texto gratuitos; 3) profesionalizacin y dignificacin del
magisterio, para asegurar la actualizacin docente, de equipos tcnico-pedaggicos y
directivos, y as mejorar la calidad de los servicios educativos, acompaado de mecanismos
de incentivos al magisterio y; 4) participacin social, como estrategia de apertura y
democratizacin de la escuela pblica y del sistema educativo, en un marco institucional de
rendicin de cuentas y transparencia en el uso de los recursos pblicos, as como de
corresponsabilidad en la formacin. (SEP; SNTE, 1992)

Otra de las ventajas que se desprendieron de la conciliacin poltica de los actores

vinculados en forma directa a la educacin, fue la elaboracin de una nueva ley regulatoria
del mbito educativo Ley General de Educacin (Cmara de Diputados, del H. Congreso
de la Unin, 1993)- un ao despus de la firma del Acuerdo, que ha permitido dar
continuidad y sustento legal a las polticas emanadas del ANMEB.

Se destaca que estas vertientes de poltica fueron continuadas en los sexenios subsecuentes
y se mantienen en la actualidad con algunas variaciones, situacin atpica respecto a la
costumbre prista de reconstruir el pas cada seis aos sobre las mismas estructuras que lo
originaron, sntoma de cierto grado de madurez poltica, al transitar de polticas
gubernamentales a polticas de Estado de mediano y largo plazo. (Latap Sarre, 2004)

Finalmente y de gran trascendencia para este periodo, es la formalizacin en 1993 de la

inclusin de la educacin secundaria como parte de la educacin bsica obligatoria y
gratuita, ampliando de seis a nueve aos el ciclo bsico que se increment a 12 aos en
2008 con la incorporacin del nivel preescolar en el esquema bsico de educacin.
(Reimers, 2006)

41 | P g i n a
2.5 La gestin como agenda del cambio
Al suscitarse la alternancia del poder en el gobierno de Mxico en el ao 2000, las
expectativas de cambios estructurales del Estado se vieron fortalecidas en exceso tal vez-
con base en la ideologa del partido20 recin llegado al gobierno, impregnado de una fuerte
doctrina empresarial, baste recordar el vnculo del representante del Ejecutivo Federal
Vicente Fox Quesada con dicho sector.

Otro de los factores que contribuyeron a la idea del cambio, fue la conformacin de un
amplio equipo de transicin integrado por especialistas, con la tarea de elaborar el Plan
Nacional de Desarrollo para el sexenio (Presidencia de la Repblica, 2001), y los
respectivos planes sectoriales; as, el proyecto pas se vislumbr en las denominadas cuatro
transiciones de Mxico, y el papel fundamental y central de la educacin para su despegue
acelerado, incluyendo por primera vez en forma explcita, sistematizada y sistmica, una
visin de futuro al 2025 de la nacin. (SEP, 2001)

Como parte de esta continuidad en las polticas educativas nacidas en 1992, el grupo de
especialistas en educacin del equipo de transicin, plasm en el Programa Nacional de
Educacin21 2001-2006 (ProNaE), varias polticas, programas y estrategias que
confirmaron por lo menos en el discurso- el inters creciente del Estado mexicano por
transformar al sector educativo. Su implementacin y avances desde ese entonces (1992) y
hasta el momento de desarrollar el ProNaE, han tenido resultados distintos, de acuerdo a la
capacidad de consenso que cada arista de poltica y entidad federativa ha generado en torno
de ella.

Dentro del ProNaE 2001-2006, en su apartado segundo, se aborda el tema de la Reforma de

la Gestin del Sistema Educativo, que a la letra seala lo siguiente:

Lograr que el sistema educativo nacional pase de la situacin prevaleciente a la

descrita no es sencillo ni puede lograrse en poco tiempo. Una administracin federal
comprometida no es suficiente, es necesario el esfuerzo sostenido de toda la sociedad.
Los cambios deben darse progresiva pero firmemente, con base en programas de

20
Partido Accin Nacional (PAN).
21
PRONAE en adelante.

42 | P g i n a
 trabajo que comprometan a todos los niveles de gobierno y a todos los actores del
sistema; es decir, con programas que involucren a toda la poblacin. Iniciar este
proceso es el objetivo medular de la accin gubernamental. (SEP, 2001, pg. 80)

De ah se desprendieron cuatro grandes polticas para el perodo, con la caracterstica de la

continuidad que suponen las Polticas de Estado22, esto respecto del Plan Sectorial de
Educacin correspondiente al sexenio 1988-1994, donde tales polticas, mantuvieron el
objetivo de reformar al Sistema Educativo Mexicano con base en el federalismo,
integracin, coordinacin y gestin, financiamiento y evaluacin e investigacin.

A pesar de la continuidad en las polticas de reforma, los principales obstculos para

alcanzar los objetivos planteados en el sector educativo han sido su amplitud y ambicin,
que abarcan prcticamente a todo el sistema, situacin advertida en Aguilar Villanueva al
hablar de las probabilidades de xito o fracaso en la implementacin de una poltica pblica
(van Meter & van Horn, 1993); por otra parte, los esfuerzos emplazados y traducidos en
planes y programas concebidos hasta entonces, fungieron ms como proyectos aislados
para subsectores especficos del aparato educativo, consecuencia de la profunda
desarticulacin organizacional reflejo de un sistema feudal y de grupos empoderados al
interior del entramado de la educacin pblica, que como un conjunto de relaciones con
una visin holstica de la SEP, menospreciando la importancia de las relaciones internas del
SEN consigo mismo y con su entorno, para ampliar las posibilidades de xito en los
procesos de cambio organizacional planteados.

Esta carencia se comenz a identificar y resaltar por tomadores de decisiones, autoridades

educativas, investigadores e incluso el sindicato magisterial. En consecuencia, dentro del
ProNaE 2001-2006, se coloc como piedra angular para dar cauce a las aspiraciones
planteadas, la capacidad de comunicacin y relacionabilidad del aparato educativo consigo
mismo; al evidenciar que, para lograr cambios en el funcionamiento de las escuelas,
especialmente en lo tocante al logro educativo, era imprescindible contar con articulaciones
intrasistmicas que conectasen las intenciones del macrosistema con las acciones de la
meso estructura educativa, y estas a su vez con aquellas realizadas en el aula y en la
escuela, que hicieran las veces de amortiguador entre las diferencias, resistencias y
22
Continuando las grandes lneas de poltica planteadas en el ANMEB.

43 | P g i n a
reticencias emergentes entre elementos, unidades, niveles, subestructuras de la SEP y el
sindicato de maestros, lo que destac como factor clave en el funcionamiento de la
organizacin, la gestin institucional y la revisin de las normas que regulan el
funcionamiento de los servicios educativos en los diversos niveles de gestin (SEP,
2001, pg. 120), al considerarlos elementos estratgicos vinculantes entre los mltiples
elementos, actores y agentes implicados, en favor de la consecucin de los objetivos
propuestos en la Poltica de Reforma Educativa.

Desde esta perspectiva, los problemas de justicia, equidad y calidad educativa, sin dejar de
ser centrales, se vuelven variables dependientes de la gestin del sistema; por lo que la
reforma de la gestin, se ubica como prioritaria sobre la calidad, la equidad, la justicia y la
cobertura, al dar mayor autonoma en la toma de decisiones y acciones a cada parte
estructural del sistema con respecto a las dems. De tal manera que, tan importantes vienen
a ser las decisiones que se toman al nivel de la Subsecretara de Educacin Bsica o en los
niveles educativos que la conforman, como aquellas efectuadas a nivel de Supervisin
escolar o las realizadas en la escuela para la elaboracin de nuevas polticas.

Aqu el gran valor de la ubicuidad de la gestin para el fortalecimiento del sistema

educativo, al acercar y cohesionar las diferentes unidades del sistema, brindndole unidad,
representatividad institucional y organizacional, lo que paradjicamente se traduce en el
desempoderamiento central o cupular, y el empoderamiento de las meso y micro estructuras
para fortalecer al sistema en su conjunto.

Con estas referencias, la gestin se posiciona como una de las principales lneas de poltica
para transformar el funcionamiento organizacional y de la escuela pblica, enfocado a la
mejora de la calidad en los servicios educativos que ofrece el Estado. La gran
transformacin se plantea en la tarea de vincular, corresponsabilizar y concientizar a los
diferentes actores y agentes educativos en las distintas funciones que les competen, y
fortalecer as la formacin de los educandos.

Tarea no menor si se consideran las inercias de casi siete dcadas, en donde la participacin
social en la escuela se redujo a su mnima expresin; las escuelas se convirtieron en
fortalezas aisladas de la sociedad, con su propia lgica funcional y sin la obligacin de

44 | P g i n a
rendir cuentas a la sociedad por su labor educativa en tanto servicio pblico; la
reconfiguracin gradual de la dinmica poblacional, al ganar terreno la mujer en los
distintos sistemas funcionales de la sociedad, y la consecuente transformacin en la
estructura familiar; las prcticas corporativas del sindicato y el patrimonialismo clientelar
del Estado; la imposicin desde el centro de polticas, planes y programas homogneos,
frente a una diversidad de escenarios escolares desplegados en todo el territorio nacional; y
la delegacin-imposicin de actividades en un esquema jerrquico-vertical, que posiciona a
la escuela en el rango ms bajo de la escala, y de centro periferia, donde los beneficios y
marginaciones se distribuyen en funcin directa a la cercana o lejana de los centros de
poder, que margina an ms a las estructuras ms perifricas del sistema.

2.6 El Programa Escuelas de Calidad como estrategia de la nueva gestin escolar e

institucional
Uno de los proyectos de gran impulso, y con la potencialidad para lograr la
transformacin en la gestin escolar y del sistema educativo en su conjunto, al buscar
empoderar a la escuela pblica; incentivar la participacin social; estimular la rendicin de
cuentas y la transparencia del uso de los recursos pblicos en educacin; mejorar la relacin
de la escuela con su entorno y la adaptacin de planes y programas a la realidad de cada
centro educativo, sin lugar a dudas es el denominado Programa Escuelas de Calidad (PEC),
puesto en marcha el mes de abril del ao 2001, con alcance nacional y una vigencia en un
primer momento al 2010. (SEP, 2008)

El esquema funcional planteado en el PEC, se presenta entonces como uno de los

principales elementos de poltica por reformar la gestin institucional y escolar en el
periodo de gobierno 2001-2006, al concebirse como un programa vinculante de las grandes
polticas en el sector educativo.

2.6.1 Continuidad y marginalidad de la Poltica de Reforma en la Gestin

En el actual periodo de gobierno (2007-2012), el tema de la gestin institucional
contina formando parte de la agenda de la poltica educativa. Cabe aclarar, sin embargo,
su marcada tendencia a la marginalidad. As en el periodo anterior, la gestin del sistema
requiri un apartado completo dentro del ProNaE, y se coloc como eje fundamental para
la transformacin del sector, en el Programa Sectorial de Educacin vigente, la gestin

45 | P g i n a
institucional ocupa dentro de los objetivos que lo conforman, el sexto de ellos, de igual
manera, el peso otorgado a la transformacin de la educacin bsica, se ha visto disminuido
con respecto a la educacin media superior y superior.

Por su parte el PEC, es considerado ya no un programa central con aspiraciones a crecer, su

implicacin dentro del Plan Sectorial de Educacin 2007-2012, consiste en capacitar sobre
gestin estratgica a directores y supervisores de escuelas incorporadas al Programa;
mientras tanto, la dimensin de participacin social parece tomar fuerza como estrategia
para redistribuir las cargas de la formacin a otros agentes sociales interesados en la
educacin pblica bsica, al incentivar el funcionamiento de los Consejos Escolares de
Participacin Social (CEPS). (SEP, 2010)

Finalmente, uno de los mecanismos del PEC, a travs del cual se inserta la planeacin
estratgica en el funcionamiento de la escuela, fundamental para generar una visin de
mediano y largo plazo de los centros educativos, se saca del esquema de las Escuelas de
Calidad, y se instaura como un proceso institucionalizado y normalizado en todas las
escuelas de educacin bsica, sobre el cual se pretende consolidar la transparencia y
rendicin de cuentas de las escuelas ante la sociedad, mediante la supervisin del Plan
Estratgico de Transformacin Escolar (PETE), va CEPS o equivalentes.

2.7 El sentido del Programa Escuelas de Calidad como Poltica educativa

Este recorrido por la conformacin institucional, funcional, estructural y operativa
de la Secretara de Educacin Pblica, y de la Subsecretara de Educacin Bsica en
particular, y las polticas que se han implementado para mejorar su desempeo, dan la pauta
para entender el objeto de estudio y definirlo en el marco de un entramado construido sobre
la complejidad, dado que ste conjuga las principales estructuras de la SEB responsables de
los procesos de enseanza y aprendizaje.

En el PEC es posible observar las interpretaciones que de las polticas se generan en dichas
estructuras, las negociaciones para su implementacin entre grupos de poder que luchan por
mejorar o mantener su situacin en ocasiones a costa de la mejora de la calidad
educativa-, y cmo la abstraccin de dichas polticas, se materializa desde su elaboracin

46 | P g i n a
hasta su ejecucin, en las unidades constitutivas de la SEB en forma de acciones
desprendidas de programas.

Por lo tanto, el objeto de estudio se enmarca por la Poltica de Transformacin de la

Gestin Institucional y su expresin operativa en el PEC, al interior y entre las principales
estructuras de la SEBH involucradas. Dentro de este marco referencial, se busca dar lectura,
a travs de las opiniones y experiencias de los encargados de estas unidades Subsecretara
de Educacin Bsica, Coordinacin del Programa Escuelas de Calidad, Direcciones de los
niveles educativos y evaluadores del PEC-, de las acciones, reacciones, estrategias y
contraestrategias emprendidas entre los partidarios de la tradicin y los del cambio
institucional, con base en el entendimiento del qu, cmo y para qu del PEC, inducidos
con este esfuerzo por mejorar el funcionamiento del sistema y la calidad en los servicios
educativos.

Como se mencion con antelacin, la complejidad a la que se enfrentan las polticas

educativas para su implementacin, y la institucionalizacin de nuevas prcticas para la
mejora del funcionar organizacional, es resultado de la complejidad y dimensiones de la
Secretara de Educacin, que vuelve prcticamente imposible relacionar de manera simple a
cada elemento, actor y agente con el resto de elementos, actores y agentes, y las relaciones
emergentes entre ellos, que dan forma a la SEP.

De esto dan cuenta los registros de la propia secretara; as, para el ciclo escolar 2008-2009
(SEP, 2009), el complejo del sistema educativo en su nivel bsico, y la participacin de
escuelas incorporadas al PEC, estaba conformado de la manera que se presenta en la Tabla
1.

Al comparar estas cifras con la proyeccin del Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO)
para el ao 2008, la cantidad de personas relacionadas directamente con la SEB en sus
procesos de enseanza y aprendizaje docentes frente a grupo y alumnos- (26 756 590),
represent aproximadamente un 25% de la poblacin total del pas, estimada para la mitad
de ese ao en 106 682 518 habitantes (CONAPO, 2010); se agrega que de las 222.342
escuelas de educacin bsica contabilizadas en el ciclo escolar 2008-2009, 38.078 estaban
incorporadas al PEC en su fase VIII, significando un 17.13% de este universo, implicando a

47 | P g i n a
7.442.209 individuos entre alumnos, docentes frente a grupo y directores dentro del
programa, es decir, a un 27.8% de la poblacin que participa directamente en la formacin
escolar.

Tabla 1 Resumen participacin del PEC respecto de la educacin bsica nacional 23

Participacin del PEC respecto de la educacin bsica nacional

Escuelas Alumnos Docentes Escuelas % Alumnos % Docentes %
inscritos frente a PEC inscritos frente a
grupo Escuelas grupo
PEC Escuelas
PEC24*
Preescolar 89.395 4.634.412 217.431 11.857 13.3 1.063.878 22.96 46.956 21.6
Primaria 98.575 14.815.735 568.752 17.800 18.1 3.961.046 26.73 162.291 28.53
Secundaria 34.372 6.152.773 367.487 8.421 24.5 2.099.757 34.13 108.281 29.5
TOTAL 222.342 25.602.920 1.153.670 38.078 17.13 7.124.681 27.83 317.528 27.5
Total docentes y 26.756.590 Total docentes y alumnos 7.442.209 27.8
alumnos educacin escuelas PEC
bsica

Estas proporciones dimensionan y plantean el grado de dificultad a la que est sujeto el

sistema educativo, en su tarea por cambiar para mejor el estado de cosas en la educacin
pblica bsica, y sus consecuencias en el mediano y largo plazo para la gobernabilidad
propia del sistema y del Estado mexicano, a travs de la capacidad sistmica por generar
consensos en torno a La Poltica, sus polticas, planes y programas -dentro de los cuales se
ubica el Programa Escuelas de Calidad y la Poltica de Transformacin en la Gestin
Institucional-, y la capacidad de gestin por darles viabilidad y continuidad que soporten su
xito, dado su gigantismo estructural y complejo organizacional.

En este sentido, se plantea la necesidad impostergable de una educacin bsica que cumpla
efectivamente con sus postulados constitucionales y los de la Ley que la regulan, en el

23
Elaboracin propia con base en: Resumen de la educacin bsica, en:
http://sieeb.basica.sep.gob.mx/numeralia/numeralia_frame.asp, consultado el 17 de septiembre de 2009; y
Programa Escuelas de Calidad, en: http://basica.sep.gob.mx/pec/start.php?act=escbeneficiadas, consultado
el 17 de septiembre de 2009.
24
*Las cantidades aqu presentadas son resultado de la suma de los campos director y docentes, tomadas
del documento consultapecfaseviii.xls.

48 | P g i n a
desarrollo de las denominadas competencias bsicas para la vida del estudiantado que cursa
por esta etapa formativa, a la luz del llamado bono demogrfico, el cual en teora, supone
una condicin demogrfica inmejorable e histricamente irrepetible para Mxico.

Se busca, en tal sentido, formar a la mayora de la poblacin con base en el desarrollo de las
competencias, facultades y habilidades, para alimentar los sistemas funcionales de la
sociedad mexicana, a la par de las aspiraciones individuales, y detonar el crecimiento y
desarrollo nacional, o lo que tericos de mltiples disciplinas han denominado inversin en
capital humano.

En la actualidad, la pirmide poblacional se conforma por una proporcin de 2 personas en

edad productiva (15 a 64 aos) por cada persona en situacin no productiva (0 a 14 y 65
aos y ms), que se mantiene sin cambios significativos desde mediados de los aos 70 del
siglo XX, y se sostendr segn proyecciones, hasta la tercer dcada del XXI, cuando la
tendencia demogrfica comenzar a cambiar, lo que plantea nuevos desafos para la
sociedad mexicana (Villagmez, 2009), que ha transitado de una poblacin prioritariamente
infantil en la dcada de los 70 del siglo anterior, a una joven en la actualidad, dando paso a
su envejecimiento en las prximas dcadas, tal como se observa en la Transiciones en las
pirmides poblacionales en MxicoIlustracin 1.

Cabe aclarar que, para hacer efectivo el bono demogrfico y traducirlo en mejores
condiciones sociales para los mexicanos, se requiere contar con una poblacin educada y
preparada, capaz de propiciar el desarrollo individual y colectivo, acompaado de
circunstancias econmicas; laborales; polticas; culturales; sanitarias y de seguridad, que
vuelvan factible la tarea fundamental de la educacin bsica, de lo contrario, el citado bono,
en su transicin a pagar demogrfico, complicar en demasa la estabilidad, viabilidad y
gobernabilidad del Estado mexicano, al cobrar las demoras en los cambios estructurales que
el pas reclama con urgencia en la actualidad, ya con varias dcadas de aplazamiento, con
un pagar demogrfico sin fondos.

49 | P g i n a
Ilustracin 1 Transiciones en las pirmides poblacionales en Mxico

2.8 Apartado metodolgico

2.8.1 Preguntas de investigacin

Esto nos llev a plantear los cuestionamientos que guiaron la presente tesis, en el
marco de la macro esfera educativa de La Poltica de Reforma de la Gestin Institucional y
la microesfera de la poltica de la escuela, mediadas por las culturas de la mesoestructura de
la burocracia del sistema. Polticas que encuentran un punto de confluencia y sntesis en el
Programa Escuelas de Calidad, al posicionarlo como un objeto generador de sentido en
mltiples sentidos- dentro de la estructura organizacional y funcional de la SEP:

Cmo percibe y asume la SEB las polticas de federalizacin, transformacin en la

gestin institucional y escolar y participacin social, y su expresin en el Programa
Escuelas de Calidad?
Qu estrategias se han desplegado por las diferentes unidades estructurales y
funcionales de la SEB para comunicar el sentido del PEC y de las polticas que lo
conforman, en torno a la mejora de la calidad de los servicios educativos y el logro

50 | P g i n a
 acadmico de los estudiantes, para coordinar y sumar los esfuerzos de las diferentes
instancias encargadas de su implementacin?
Cmo ha sido entendido el PEC por las diferentes unidades estructurales de la SEB
encargadas de su implementacin, y qu conciencia de su funcin y acciones
diferenciadas tienen para el xito del programa?
Qu mecanismos de aseguramiento de la comunicacin inter e intrasistmica ha
desplegado la SEB para incrementar las posibilidades de xito en la implementacin
y adopcin del PEC como estrategia de funcionamiento y cultura de mejora
continua en las estructuras meso y micro de la organizacin educativa, y en el
cambio en la gestin institucional?
El PEC y la gestin institucional han modificado en algn grado el funcionamiento
de la SEB, cules son sus expresiones funcionales, estructurales y operacionales?

2.8.2 Supuestos e hiptesis de investigacin

Estas preguntas emergen de los supuestos siguientes:

i. La conformacin histrica de la SEP, en tanto aparato de gobierno con una larga

tradicin centralista, cimentada en prcticas corporativas, clientelares y
patrimonialistas, acordes y tiles a una arquitectura y lgica poltica de gobierno y
de Estado hegemnicos, con una historicidad de ms de 80 aos, ha estructurado al
aparato educativo como una organizacin rgida, diseada para la tarea de informar
sobre la de comunicar25.
ii. Las expresiones morfolgica, tipo jerrquico-vertical y de centro-periferia; y
genealgica, ideal para transferir informaciones e imponer decisiones, que se
experimenta en la actualidad en el sistema educativo de larga tradicin, evidencian
las grandes limitaciones que inhiben con amplitud las funciones bsicas de

25
Por comunicacin se entiende un proceso de seleccin de tres pasos que consisten en: 1) seleccionar la
informacin; 2) seleccionar a quien se informa y; 3) seleccionar aceptar o no la informacin comunicada.
Este proceso de selecciones se cristaliza en la comprensin de lo comunicado, que supone la aceptacin o
rechazo de lo comunicado por quien lo ha comprendido; lo que abre posibilidades de enlace ulteriores para
diferentes comunicaciones. Los elementos de la comunicacin son: 1) la informacin, entendida como una
seleccin entre mltiples alternativas; 2) el mensaje, en tanto acto de notificar o difundir la informacin
elegida a otros y; 3) la expectativa de xito, afectada directamente por la informacin que se desea
transmitir, y la forma en que se transmite el mensaje.

51 | P g i n a
 comunicacin organizacional, esenciales para el buen desempeo de los sistemas
sociales organizados.
iii. La falta de consensos alrededor de las polticas de federalizacin, gestin
institucional y escolar, y participacin social entre los sujetos26 implicados en el
cambio de la educacin bsica, al percibirlas ajenas y contrarias a sus formas
interiorizadas de afrontar el mundo social de la educacin, explica de manera
amplia las resistencias y reticencias al cambio funcional y estructural de la
organizacin educativa, al presentrseles como un escenario de riesgo y
desconocido, que rompe con su zona de confort.

2.8.3 Hiptesis de investigacin

Sobre estos supuestos descansan las hiptesis de la investigacin, que alimentan los
planteamientos que a continuacin se despliegan:

La institucionalizacin de la racionalidad del PEC, sostenida en la planeacin

estratgica y una nueva gestin escolar e institucional, se enfrenta a vacos
sistmicos comunicacionales existentes entre sus unidades funcionales y
estructurales, y entre los elementos y personas que participan directamente en el
mbito educativo de la sociedad, lo que genera mltiples interpretaciones, tanto de
polticas como de programas, entre los implicados.
La transformacin funcional y estructural del sistema educativo, se ve aletargada
por el incipiente conocimiento de nuevas frmulas organizacionales sostenidas en
la comunicacin multidireccional y multirreferencial; y por el peso mayor de la
tradicin de la transferencia de informaciones, a modo de imposicin vertical y
unidireccional, regida por la inmediatez del momento, marcada por los arreglos
polticos entre el SNTE, el grupo en el gobierno y la burocracia de la SEP.

Se aclara que la hiptesis sobre la que se despliega esta investigacin, puede resultar
incmoda dada la perspectiva terica adoptada, al considerar a la tradicin humanista sobre
la que se han desarrollado las ciencias sociales, frente al enfoque sistmico social adoptado,
como lente para observar y dar cuenta de los fenmenos sociales que conforman las

26
Desde la perspectiva terica adoptada, por sujetos se entiende tanto a personas, como a las unidades
estructurales, y a la misma organizacin educativa en su conjunto.

52 | P g i n a
realidades emergentes de la SEB, surgidas entre las tensiones sistmicas que lo caracterizan
(humanas y sociales)27, estrechas en sus explicaciones.

Nuestras hiptesis de trabajo, permiten observar la proclividad del cambio, ms como una
tendencia atribuible a los sistemas sociales y su capacidad comunicativa, en este caso a la
SEP a travs de la poltica de cambio en la gestin institucional y el PEC, y la resistencia a
quebrantar el statu quo por las personas o sistemas psquicos que participan en el sistema
educativo, al afrontar un panorama desconocido y en consecuencia incierto, entendido y
asumido como riesgo, ante la falta de claridad en la comunicacin desplegada.

Sostengo esta afirmacin en virtud de que, cambios de gran calado como los pretendidos
por las polticas de transformacin de la gestin institucional y escolar, y de participacin
social en la educacin, que impacten en la mejora de la calidad de los servicios educativos
y el logro acadmico de los estudiantes de educacin bsica, requieren de amplios canales y
mecanismos de comunicacin y aseguramiento de la misma dentro de la organizacin, ms
all de la simple transferencia de informaciones jerrquico-verticales, puesto que requieren
el establecimiento de redes de comunicacin, capaces de generar estados de conciencia
favorables a las intenciones y exigencias de la reconfiguracin funcional y estructural de la
SEP, acordes a las nuevas demandas educativas de la sociedad.

Parece necesario indagar sobre las formas de generacin de sentido entre los principales
agentes y actores participantes en el sistema educativo, responsables de facilitar los
procesos de enseanza y aprendizaje a nivel organizacional, para dotar de un solo sentido
en la medida de lo posible- al Programa Escuelas de Calidad y a la Poltica de Reforma en
la Gestin Institucional y Escolar, en torno a su funcionamiento y operatividad. Con efectos
positivos en el grado de alineacin y articulacin de las decisiones, acciones y operaciones

27
Se asume desde esta perspectiva, la existencia de dos lgicas con naturaleza distinta, que coexisten para
dar sustancia al fenmeno social de la educacin; a saber, la social y la humana. En donde lo humano y lo
social se presentan como dos tipos de sistemas diferentes que coexisten en una relacin simbitica donde
uno es entorno imprescindible del otro, y nunca uno parte del otro, o de uno como resultado de las
interacciones de los otros; por lo que el factor humano (sistema psquico), es considerado parte del entorno
educativo perteneciente a lo social, y los sistemas sociales, en este caso el sistema educativo, es entorno de
los sistemas psquicos; con la mutua necesidad de existencia e interpenetracin de uno para permitir la
existencia del otro sostenida en el conflicto y la negociacin.

53 | P g i n a
todas ellas necesariamente diferenciadas-, que los diferentes elementos, actores, agentes,
unidades y estructuras de la SEB realizan.

2.8.4 Metodologa
Dado que el presente trabajo gira en torno de un concepto en extremo abstracto y de
difcil asidero para dar cuenta de la interpretacin psquica y social de la realidad en
trminos sistmicos, se opta por abordarla a travs de la visin que de ella construyen
distintos sujetos y agentes clave que la posibilitan, con base en el anlisis contextual en el
que stos interactan y significan sus acciones dentro de un mar de posibles alternativas de
accin, que se entretejen y conforman en el complejo de la Subsecretara de Educacin
Bsica en el Estado de Hidalgo.

De tal modo, se escoge el camino cualitativo para la construccin del conocimiento

cientfico, por ofrecer las herramientas tiles para indagar y dar cuenta de cmo un objeto
erigido socialmente, es susceptible de mltiples interpretaciones desde quienes participan
en su edificacin, interpretacin y funcionamiento. (Vela, 2001)

As, este esfuerzo tiene como hilo conductor al concepto terico del sentido y las
dimensiones que lo conforman, tales son la objetiva o real, que da cuenta de la
construccin del estado de cosas prevalecientes en el presente (percepciones de la
realidad), que se distingue entre el pasado y futuro prximos; social o democrtica, que
capta el entramado de constelaciones relacionales emergentes de la negociacin perpetua
que se mueve entre el consenso y el disenso en torno a las percepciones de la realidad; y la
temporal, en tanto parmetro indiscutible para valorar la dinamicidad y el cambio de
estados psquicos y sociales del Sistema Educativo y sus entornos.

Con ellas se observa la fenomenologa del sentido desencadenada por el Programa Escuelas
de Calidad y su contribucin a la Poltica de Reforma en la Gestin Institucional y Escolar
en la SEBH, al rescatar las opiniones, percepciones y entendimiento de los principales
agentes (personas e instituciones, ambos sujetos y objetos procesadores de sentido)
directamente relacionados con posibilitar las condiciones ambientales para la realizacin
del cambio institucional, dado que, para le existencia de escuelas de excelente calidad,
sostenemos categricamente, la necesaria existencia de un sistema educativo de excelente
calidad.
54 | P g i n a
Para tal efecto, con base en el corte cualitativo del presente trabajo, y ante la renuncia de
centrar el anlisis en la escuela y los mltiples actores que ah construyen su propia
realidad, afectada por la incorporacin de un nuevo modelo de trabajo basado en la
planeacin estratgica y la capacidad de posibilitar sus propias condiciones para el mejor
desempeo de su labor educativa, adoptamos una condicin previa que la posibilita, a
saber, la estructuracin y funcionamiento de la Subsecretara de Educacin Bsica, que es
el espacio y prembulo por donde circulan y configuran las informaciones y
comunicaciones organizacionales necesarias para el mejor desempeo escolar.

Ante esta decisin, se adopta la entrevista en profundidad como instrumento principal para
dotarnos de informaciones externas a las escuelas pblicas de educacin bsica
participantes en el PEC, pero internas de funcionarios, direcciones y coordinaciones
pertenecientes y conformadoras de la SEBH, por ofrecer las ventajas de contrastar las
dimensiones objetiva social y subjetiva psquica de la realidad. (Ibd. P. 66)

Dado que el inters de la investigacin es dar cuenta de las posiciones, disposiciones y

predisposiciones de la Subsecretara de Educacin Bsica en el Estado de Hidalgo, en tanto
subsistema funcionalmente diferenciado de la sociedad, con respecto a la poltica de gestin
y transformacin institucional y escolar, y de participacin social detonadas por el
Programa Escuelas de Calidad, se realiza una interpretacin crtico-fenomenolgica de la
poltica educativa en un campo regido por el dominio, el conflicto y la negociacin.

De esta forma, se analizan sus experiencias como realidades polticas externas e internas
del sistema educativo, en donde se rescatan las vivencias y experiencias; ideologas e
intereses; metas y objetivos, de aquellos sujetos responsables de su gestin, ms que de las
opiniones de los millones de encargados de operarlos en las aulas y escuelas pblicas
mexicanas.

Se opta por conocer e interpretar los posicionamientos asumidos por agentes clave
encargados de la gestin e implementacin del programa, entendidos como representantes
de las principales unidades estructurales, funcionales y operativas de la SEBH y del PEC en
la entidad federativa, responsables de realizar los ajustes necesarios para facilitar las
condiciones institucionales que permitan elevar la calidad de los servicios educativos, en su

55 | P g i n a
papel de mediadores entre la parte normativa y formal del sistema, y la operativa e informal
de los grupos inmersos en l, siempre al amparo del conocimiento previo del campo, y de la
seguridad que brinda la construccin de un mecanismo controlado donde interactan
personas [] y entre ellos existe un proceso de intercambio simblico que retroalimenta
este proceso (Ibd. P. 66), en donde la entrevista se define como:

una situacin construida o creada con el fin especfico de que un individuo pueda
expresar, al menos en una conversacin, ciertas partes esenciales sobre sus referencias
pasadas y/o presentes, as como sobre sus anticipaciones e intenciones futuras. (Kahn y
Cannell en Tarrs, 2008)

De ah que las indagaciones efectuadas a travs de las entrevistas en profundidad realizadas

a agentes clave en la gestin del PEC en las escuelas pblicas de educacin bsica y en las
estructuras medias de supervisin y apoyo a la educacin en el Estado de Hidalgo, se
justifiquen y validen como principal instrumento en la obtencin de informaciones
relevantes, aportadas por fuentes directas.

Se destacan las visiones distintas a las existentes en los centros escolares, e incluso entre
aquellos informantes clave participantes, pero de gran riqueza para la investigacin
educativa en la lnea de poltica, por las opiniones logradas desde espacios diferentes, con
racionalidades distintas del aparato educativo, en torno a un programa y a una poltica.

Acorde con ello, es que stas hayan sido dirigidas hacia los encargados de conducir las
siguientes unidades de la SEBH: Direccin de la Subsecretara de Educacin Bsica en el
Estado de Hidalgo; Coordinacin del Programa Escuelas de Calidad en el Estado de
Hidalgo; Direcciones de los niveles preescolar, primaria y secundaria de la SEBH, todas en
su modalidad general; y complementario a estas fuentes, se consider al grupo encargado
de la evaluacin cualitativa del PEC en la entidad federativa, coordinado por el grupo de
Heurstica educativa a nivel nacional.

Estas experiencias en torno de un programa enfocado en la mejora de la gestin escolar,

con base en la planeacin estratgica y la participacin social, permiten conocer el grado de
capacidad de gestin institucional del propio programa dentro del complejo educativo de la
educacin bsica en el Estado de Hidalgo, al rescatar informaciones dignas de ser

56 | P g i n a
sujetas de una lectura de lo social a travs de la reconstruccin del lenguaje, en el cual los
entrevistados expresan los pensamientos, los deseos y el mismo inconsciente. (Ibd. P. 74).

Se trabaja sobre un esfuerzo de colaboracin entre entrevistado y entrevistante, que conjuga

segn Ruz e Ispiza, tres caractersticas: unidad de anlisis de aplicacin
(individual/grupal); su carcter holstico o en un solo acto; y su margen de direccin
(direccin/no direccin), asentados en procesos de interaccin social, tcnicos de
recoleccin de informacin y de registro de la misma.

2.9 El objeto de estudio

El objeto de estudio se construye dentro de los mrgenes que conforman la Subsecretara de
Educacin Bsica en el Estado de Hidalgo, por lo que los elementos constitutivos del
mismo se circunscriben a dicha realidad. De ah que la SEBH y los niveles educativos que
la estructuran, la Coordinacin del PEC en el Estado de Hidalgo, las estructuras medias y
micro de la organizacin educativa en la entidad y las relaciones, acciones e interacciones
emergentes entre ellos, son las fuentes de informacin para dar cuenta del fenmeno de la
gestin educativa y organizacional, que en la entidad se despliega ante la inclusin del
Programa Escuelas de Calidad.

Si bien es cierto que el PEC es una realidad especfica dentro del universo de la educacin
bsica, y que a su vez, la SEBH es slo un fragmento de la educacin bsica nacional, es
importante dimensionar la complejidad de la educacin pblica bsica en la entidad para
comprender los alcances y limitantes de decisin y accin de slo algunos agentes clave en
el funcionamiento y desempeo organizacional, dada su influencia sobre miles de actores
sociales de naturaleza psquica- responsables consciente e inconscientemente- del
fenmeno social de la educacin.

Los registros estadsticos disponibles de la educacin bsica para el Estado de Hidalgo

correspondientes al ciclo escolar 2008-2009, arrojan las siguientes cifras resumidas en la
Tabla 2, que permiten prefigurar las dificultades de poltica, en sus nociones de conflicto de
intereses y conformacin de grupos de poder, para encauzar los esfuerzos psquicos y
sociales, hacia el logro de un fin comn a travs de la Poltica educativa en tanto

57 | P g i n a
lineamientos, normatividad y eje rector del funcionamiento, cambio institucional y
organizacional de la SEBH.

Tabla 2 Resumen de la educacin bsica Hidalgo 2008-2009*2829

Resumen participacin del PEC respecto de la educacin bsica en Hidalgo 2008-2009**30

Escuelas Alumnos Docentes Escuelas % Alumnos % Docentes %
inscritos frente a PEC inscritos frente a
grupo escuelas grupo
PEC escuelas
PEC
Preescolar 3.282** 114.513 5.920** 145 4.4 16.151 14.1 658 11.1
Primaria 3.245 347.078 16.224 484 14.9 70.777 20.4 3.581 22.1
Secundaria 1.174 162.376 9.123 204 17.4 54.162 33.4 2.703 29.6
Totales 7.701 623.967 31.267 829 10.8 141.090 22.6 6.942 22.2
Hidalgo
Totales 222.342 25.602.920 1.153.670 38.078 17.13 7.124.681 27.83 317.528 27.5
Nacional
Total individuos Porcentaje Hidalgo Total individuos Porcentaje PEC Porcentaje PEC
(alumnos-docentes) respecto nivel nacional: escuelas PEC respecto educacin Hidalgo respecto
Hidalgo educacin 2.45% Hidalgo: 148.032 bsica Hidalgo 22.6 al PEC nacional:
bsica: 655.234 1.99%

En un espacio institucional con cerca de 91 aos de existencia, donde se pueden identificar

con claridad dos grandes cambios funcional y estructural- a lo largo de la vida del Mxico
moderno, se percibe una situacin conflictiva inserta entre tradicin institucional,
caracterizada por el centralismo y la rigidez de sus estructuras, y la modernidad, que busca
en un entorno social adverso, instituir nuevas racionalidades organizacionales, sostenidas
en factores como la democracia, participacin social, transparencia, rendicin de cuentas en

28
*Elaboracin propia con base en estadstica bsica del Estado de Hidalgo, inicio ciclo escolar 2008-2009;
estadstica bsica SEP ciclo escolar 2008-2009; y formato de platilla nica datos preliminares escuelas
beneficiadas del programa escuelas de calidad, relacin previa de escuelas beneficiadas por el programa
escuelas de calidad en la fase pec-viii, ciclo escolar 2008-2009.
29
informacin extrada de http://intranet.e-hidalgo.gob.mx/seph/inicio08-09/index.htm;
http://sieeb.basica.sep.gob.m/numeralia/numeralia_frame.asp; y
http://basica.sep.gob.mx/pec/start.php?act=escbeneficiadas, consultado el 17 de septiembre de 2009.
30
**Los datos aqu presentados se compararon con los presentados por la SEP federal en su pgina
electrnica, en la herramienta estadstica bsica, encontrndose pequeas inconsistencias en nivel
preescolar dentro de los rubros escuelas con 3.298, y docentes frente a grupo con 5.840.

58 | P g i n a
lo que a resultados se refiere y la flexibilidad institucional, en un complejo social
compuesto por ms de 655mil sujetos y 7,700 espacios escolares y estructuras medias de
supervisin y control, dispersos a lo largo y ancho de 84 municipios organizados
centralmente.

Para el Estado de Hidalgo esto implica sumergirse en un complejo de relaciones

impresionante, resultado de las interacciones entre miles de individuos partcipes en el
funcionamiento de la SEBH.

59 | P g i n a
3. MARCO TERICO

60 | P g i n a
3.1 La Teora General de los Sistemas Sociales
El inters por la perspectiva terica adoptada, emerge de manera simple al
considerar como referencia principal al Sistema Educativo Mexicano y los subsistemas que
lo conforman. Guiados por el sentido comn, es sencillo entender que la alusin al Sistema
Educativo, nos ocupa en primer lugar en la nocin de lo que es un sistema, en tanto
abstraccin terica, cuanto fenmeno fctico de la realidad social; y en lo siguiente, al tipo
de sistema que se trata.

Al ser el sistema educativo un sistema inmerso en y parte de la sociedad, su naturaleza no

puede ser otra que la social, se prosigue que, por s mismo, el sistema educativo se sostiene
en la realidad fctica del mundo como un subsistema de tipo social; finalmente, al
distinguirse y distinguirlo dentro de la sociedad por ser el encargado de educar, este sistema
nos remite a un aspecto contingente y funcional especfico del entramado social, el de la
formacin, entendida y asumida a la vez de una prctica socialmente institucionalizada,
necesaria para la evolucin y funcionamiento de la sociedad en su devenir histrico, que da
cabida a otro tipo de sistemas; a saber, los sistemas psquicos de naturaleza humana, con la
tarea principal de formar a estos ltimos, para su insercin en la sociedad.

Este razonamiento simple no debe entenderse a manera de una posicin terica alejada de
la complejidad, por el contrario, nos permite aproximarnos desde un concepto socialmente
normalizado (sistema educativo), a un constructo que al menos encierra tres grandes
dimensiones que posibilitan observar un fragmento del fenmeno social, en el entendido de
que: 1) se trata de un entramado de operaciones, acciones y relaciones selectivas que son
parte constitutiva de lo que denominamos sociedad (sistema); 2) nos acota a un mbito
especfico funcional del complejo social, la educacin (subsistema educativo) y; 3) se
construye, tematiza y organiza en dimensiones espacio-temporales ms o menos concretas,
distinguibles unas de otras dadas sus particularidades, que las vuelven nicas en el mundo,
(sociedades). Desde este inicio, se comienza a dejar atrs la nocin de lo simple, por el
mundo de lo complejo. (Luhmann & Schorr, 1993)

61 | P g i n a
3.2 Antecedentes
Previo a la profundizacin en la teora especfica que nos gua, se considera oportuno
esbozar sintticamente la evolucin de la teora de los sistemas sociales 31.

El inters de las ciencias sociales por la teora de sistemas, parte del desarrollo y avances
cientficos alcanzados por las ciencias naturales en el siglo XVII para explicar los orgenes,
crecimiento, desarrollo y funcionamiento del universo, y en ltima instancia su fin;
buscando con base en metodologas experimentales y el mtodo cientfico, comprender y
analizar las relaciones de equilibrio entre los componentes del universo, el orden que
guardan tales componentes dentro de un todo, y las leyes universales- que lo rigen.

En este entendido, las ciencias sociales mostraron su atraccin y vivenciaron la presin

ejercida por tales avances logrados en el campo de las ciencias duras. Su expresin se
evidencia al observar la preferencia en los trabajos de los cientficos sociales de la poca,
caracterizados por explicar la naturaleza de los fenmenos sociales en trminos de hechos,
semejantes a los experimentados en el mundo natural; utilizando el camino de la analoga
como medio para dar cuenta de la naturaleza fsico-mecnica de lo humano y lo social.

No es casual en trminos sistmico-sociales, que el siglo XVII diera luz a la escuela

mecanicista sociolgica con la fsica social, que conceba al ser humano como una
maquinaria compleja; por su parte, la mecnica social, entenda a la sociedad a modo de un
sistema astronmico regido por las leyes fsicas del universo, de ah el uso de los conceptos
gravitacin, atraccin, repulsin, equilibrio, energa, poder; o construcciones tales como
espacio social, sistemas de coordenadas sociales, molculas y tomos sociales, esttica y
dinmica social entre otros, para explicar al ser humano y a la sociedad, y sus relaciones
lgicas, ontolgicas, estructurales y funcionales.

Entre los siglos XVIII y XIX, las ciencias sociales avanzaran en el uso de la teora de
sistemas afinando las concepciones previas del modelo mecnico social. As, Pareto con su
mecnica racional, pas de las simples analogas, al empleo de principios generales de la
mecnica aplicables a los fenmenos sociales, llegando a la nocin de sistema como un

31
Esta revisin de la conformacin de la Teora General de Sistemas Sociales, se fundamenta en: Buckley
Walter, La sociologa y la teora moderna de los sistemas, 1993. Amorrortu editores S.A., Buenos Aires;
Argentina.

62 | P g i n a
conjunto de elementos en interrelacin en estado de equilibrio, con la impronta de
restablecer dicho equilibrio si fuerzas externas lo rompieran. Ah se comienza a acuar con
cierta formalidad el concepto de sistema(s) social(es) para explicar a la sociedad y a los
grupos de individuos que la conforman, resaltando la importancia de la psique humana en
tanto factor de cambio o precipitante32 del desequilibrio social, y del equilibrio a modo de
algo en cambio constante. Se percibe que este modelo (mecnico), se sita en una
epistemologa estructuralista de lo social, y en una concepcin del sistema a manera de un
objeto cerrado.

Ms adelante, parecido a lo ocurrido con el modelo mecnico, los avances cientficos de la

biologa en el siglo XIX, derivaron en la conformacin terica del modelo orgnico de la
sociedad, echando mano una vez ms de la analoga en tanto recurso explicativo de lo
social, coincidiendo con aqul, en los supuestos bsicos de la conformacin de un todo por
sus partes y la mutua dependencia entre ambos (todo y partes), y la nocin de equilibrio
como condicin de existencia del sistema. Herbert Spencer fue uno de los principales
aportadores en la construccin de la visin orgnica, su gran limitacin fue, segn Lester
Ward y Pittendrigh citado en (Buckley, 1993), establecer para sus anlisis, el hilo conductor
de las semejanzas existentes entre la sociedad y los organismos individuales, no as las
similitudes con respecto a las especies en tanto grupos.

En esta perspectiva, la sociedad es considerada un conjunto de partes que actan

cooperativamente, por lo tanto, el desarrollo y la evolucin social estn en funcin de la
capacidad cooperativa de los individuos o elementos del sistema, semejante al
funcionamiento de los rganos en un ser vivo. Esta solucin es consecuencia de colocar en
la referencia basal del nivel de anlisis y comparacin a los organismos individuales,
creando la imagen de una sociedad sustentada en la cooperacin.

Esta visin eminentemente cooperativa de la sociedad desde el modelo orgnico tuvo su

contraparte denominada darwinismo social, su referente basal focaliz a las poblaciones y

32
con la palabra precipitante queremos sealar a cualquier factor o condicin especficos capaces de
cambiar el curso preestablecido de los acontecimientos, de romper un equilibrio preexistente, o de liberar
fuerzas o tendencias- hasta el momento reprimidas o latentes McIver, Robert M., Social Causation,
Nueva York: Harper Torchbook, 1964, pgs. 172-73. (Causacin social, Mxico: Fondo de Cultura Econmica,
1949, en (Buckley, 1993, pgs. 24-25)

63 | P g i n a
no a los individuos para sus anlisis y explicaciones. De acuerdo con la teora de la
evolucin de las especies, esta postura lleva a colocar el acento en el extremo opuesto, al
pensar en un conglomerado regido por la competencia y no por la cooperacin para
describir a la sociedad, su funcionamiento y desarrollo, impulsada por la supervivencia ya
no de los individuos, s del grupo; es decir, una sociedad de naturaleza conflictiva tal como
la comprendi Hobbes (Hobbes, 1651).

Estas posturas con soluciones contrarias a un planteamiento originario comn -entender al

sistema social como un organismo biolgico-, las llevaron a coincidir en la elaboracin de
una epistemologa funcionalista de lo social, pasando de un sistema cerrado determinado
por sus estructuras, a un sistema abierto con la capacidad de adaptacin al ambiente, en
donde el concepto de equilibrio, describe con nuevos matices una situacin de regulacin
temporal cambiante, capaz de adecuar las funciones del sistema y modificar sus estructuras
para asegurar su persistencia, de ah que se adoptara el concepto biolgico-orgnico de la
homeostasis para referir la capacidad autoreguladora del sistema, por considerar limitado el
concepto de equilibrio acogido en el modelo mecanicista. Cabe mencionar que el modelo
orgnico con sus variaciones, sent las bases para la conformacin de la escuela
funcionalista de los sistemas sociales.

Al considerar insuficientes estas concepciones de la sociedad, en el siglo XX la escuela de

Chicago representante de la sociologa norteamericana-, intenta salvar las deficiencias
explicativas de los modelos previos; pasando de la estructura y las funciones a los procesos,
gestando el modelo procesal. Este modelo concibe a la sociedad en una interaccin
compleja, multifactica y fluida, de muy variables grados e intensidades de asociacin y
disociacin (Buckley, 1993, pg. 36). Dicha construccin aporta a la teora de sistemas,
vislumbrar a la sociedad elaboradora de su propia estructura, atribuyndole una naturaleza
cambiante, lo que abre la posibilidad de figurar funciones y estructuras flexibles y
modificables, situacin aplicable por la centralidad que juegan los actos y las interacciones
de los elementos, integrantes del sistema en desarrollo.

Se inserta la idea de dinamicidad autoproducida, que mas adelante ser entendida como
estabilidad dinmica de los sistemas sociales, al tiempo que se deja por un momento la va
de la analoga, por el inters en el anlisis real de los procesos sociales, lo que significa

64 | P g i n a
segn Mead y Dewey mantener una conducta resolutiva de problemas de los individuos
conectados a situaciones concretas (Ibd. pg. 44).

Con base en los lmites y contribuciones que cada modelo aport a la construccin de la
teora de los sistemas sociales, se pas de lo mecnico a lo orgnico, y de ah a los
procesos; llevando de un constructo de sistema tipo cerrado a uno abierto, y del sistema
abierto, a los sistemas adaptativos complejos, caracterizados por sustituir en la base de su
funcionamiento, el procesamiento de energa por informacin, que implica a su vez,
transitar de sistemas entrpicos33 a sistemas neguentrpicos34, capaces de lidiar con la
tensin autoproducida por las irritaciones emergentes, resultado del establecimiento de
relaciones selectivas entre los elementos de la sociedad, situaciones que, por lo dems, son
necesarias y motivan el cambio social en los sistemas abiertos, adaptativos y complejos.

Los sistemas complejos adaptativos como el sistema sociocultural (sociedad), dada su

capacidad de auto (regulacin, direccin y organizacin), pueden explicarse en la teora
moderna de sistemas por los conceptos morfognesis y morfostasis, sealando la
dinamicidad modificadora y generadora de los rasgos cambiantes del sistema, y la
estabilidad relativa necesaria para posibilitar los procesos de intercambios complejos entre
el sistema y el ambiente, tendientes a mantener una forma, organizacin y estado sistmico
en el tiempo.

Los tipos de modelos de sistemas hasta aqu descritos se abarcan en los siguientes:

i. mecnicos (cerrados y de sencillez organizada)

ii. orgnicos y socioculturales (abiertos y de complejidad organizada)

Sintetizados a continuacin en la Ilustracin 2, del esquema extrado de Buckley (Ibd. Pg.

112), para dar cuenta de la realidad social que refieren, con fundamento en las pautas de

33
Este concepto (entropa) asociado a la escuela mecanicista, explica una relacin de dependencia tipo
input/output de un sistema con respecto al entorno en trminos de suministro de energa; por lo que el
sistema es un objeto incapaz de asegurar su propia existencia, al consumir energa externa para su
funcionamiento, pero no tener la capacidad de producirla o procurrsela.
34
Asociado con la escuela organicista y la teora de la comunicacin, la neguentropa denota la habilidad del
sistema para producir su propia energa, o las estructuras y mecanismos que le permitan obtenerla de su
entorno, por lo que son sistemas relativamente ms autnomos y con mayor durabilidad en el tiempo.

65 | P g i n a
interrelaciones entre las variables que los describen y la postura epistemolgica que los
fundamenta:

Ilustracin 2. Modelos de sistemas: pautas de interrelaciones entre las variables que los describen

3.3 TEORA GENERAL DE SISTEMAS SOCIALES (TGSS): de los sistemas

autopoiticos clausurados en su operacin
Hasta este punto, y teniendo en cuenta los desarrollos tericos alcanzados por la teora
sociolgica de sistemas para explicar el fenmeno social, se observan tres aspectos
centrales a considerar por permanecer en aparente estancamiento:

1) los gradientes crecientes de complejidad sistmica y la relacin del sistema con el

entorno, es decir su diferenciacin;
2) el debate por entender a la sociedad como un sistema abierto o cerrado, y sus
respectivas concepciones funcionales o estructurales del mundo social y;
3) colocar histricamente el vrtice de sus explicaciones, sin importar el modelo
sistmico postulante, en el factor humano, donde invariablemente, la sociedad es
consecuencia del conglomerado de individuos humanos y de las relaciones que de
ah se desprenden.

Se opta decididamente por una teora poco empleada para la investigacin social, la cual
ofrece la posibilidad de superar las problemticas arriba mencionadas. En primer lugar,

66 | P g i n a
plantea para la investigacin de sistemas tres niveles de observacin, con la intencin de
simplificar la complejidad creciente del anlisis sistmico del fenmeno social, colocando
en el nivel ms alto y abstracto, dadas sus pretensiones de generalidad por dar cabida a todo
lo que se comporte como un sistema, a La Teora General de Sistemas y su arquitectura
metodolgico-conceptual, como herramentaje para acceder a la realidad social. El nivel
inmediato inferior, clarifica los tipos de construcciones que se describen como sistemas: 1)
mquinas; 2) organismos; 3) sistemas sociales y 4) sistemas psquicos. En el tercer nivel, se
desprenden las formas evolutivas sistmico-sociales tipo: a) interacciones, b)
organizaciones y c) sociedades, siendo estas tres ltimas formaciones, el puente entre la
teora y la realidad fctica del mundo social.

En segundo lugar, la arquitectura de la teora consiente disolver la discusin hasta ahora

existente por explicar a la sociedad en trminos de sistema abierto o cerrado, al introducir
los conceptos de autopoisis y clausura operativa para evidenciar las atribuciones de
apertura y cerradura de la sociedad en tanto sistema, imprescindibles en las nociones de
cambio, evolucin y permanencia sociales.

Por ltimo y remitindonos al segundo nivel de anlisis en la conformacin de sistemas, la

teora es categrica al diferenciar lo humano (sistemas psquicos) de lo social (sistemas
sociales), obligando a rechazar el paradigma humanista de la sociedad, negndole con ello,
la posibilidad de poseer una naturaleza humana a la sociedad y a sus subsistemas. No
obstante, ambos tipos de sistemas se ubican en la realidad uno como entorno imprescindible
del otro, por lo que no se puede explicar a uno sin el otro, consecuencia del camino y
estrategia evolutivos adoptados por estos sistemas, es decir, la coevolucin (Luhmann,
1998, pgs. 27-35). De tal modo que la herramienta elegida para este trabajo de
investigacin es la Teora General de Sistemas Sociales (TGSS) construida por el
socilogo alemn Niklas Luhmann.

Se propone pasar de los sistemas adaptativos-complejos de naturaleza abierta, a los

sistemas autopoiticos clausurados en su operacin, para observar y dar lectura al sistema
educativo, subsistema de la sociedad.

67 | P g i n a
La ventaja terica en el uso de sistemas autopoiticos clausurados en su operacin es
que no rompe con las teoras previas, ms bien, las utiliza para su construccin, por tanto
aqu, apertura y cerradura conviven; estructuras y funciones se complementan, y
simplicidad y complejidad coexisten. Se agrega a esta propuesta un tema discriminado
por la teora de sistemas en las ciencias sociales, consecuencia de la tradicin impuesta por
el paradigma de la racionalidad medios-fines y causa-efecto para explicar el fenmeno
social, este tema es la casualidad asociada a la causalidad, para contemplar lo no
contemplado por la racionalidad sistmica de lo social, en el entendido de que, no se puede
conocer o prever la totalidad del mundo, siempre hay sorpresas.

Un sistema es aqu considerado como una diferencia, una diferencia que se distingue de su
entorno, es decir, no se parte de la premisa de la sistemidad del todo en el universo,
siendo el universo la gran unidad omniabarcadora de la realidad (racionalidad todo/partes).
El nfasis es que existen objetos en el mundo real capaces de distinguirse de todo lo dems,
as se est en posibilidad de identificar la existencia de algo (sistema), y de indicar la
existencia de lo dems (entorno), (Luhmann, 1990); los sistemas sociales, en este sentido,
son sistemas complejos altamente diferenciados, debido a la enorme cantidad de elementos
que los conforman, que le impiden la relacionalidad de cada elemento con todos los dems,
obligndose a operar internamente bajo la racionalidad de relaciones selectivas, es decir,
cada elemento del sistema, opera en funcin al tipo de relacin establecida con aquellos
elementos con los cuales se relaciona directa o indirectamente.

De esta diferencia existente entre sistema y entorno, la diferencia es el eje de nuestro

anlisis, debido a que, dada la capacidad diferenciadora del sistema con su entorno, la
diferenciacin es la forma de operar del sistema en el espacio-tiempo. Citando a Pierce en
Luhmann (Luhmann, 2007, pg. 85) [adquiere plausibilidad la forma propuesta]
[representada por un trinomio conceptual: El signo como la diferencia entre significante y
significado]; podemos adelantar desde aqu, que el signo en su papel de diferencia y
operador del sistema, aade sentido a la operacin del sistema (y por tanto al sistema); se
aclara que el sentido, es el medio evolutivo en el que operan (diferencian) los sistemas
sociales y los sistemas psquicos, de ah que la realidad social est regida por el sentido, y
los sistemas psquicos, le den sentido a sus acciones. Sostenemos con Luhmann que, la

68 | P g i n a
operacin subyace a las relaciones entre elementos; a la relacin entre estructura y
procesos, incluso a su morfognesis y morfostasis.

Se puede hablar de la existencia de sistemas sociales cuando, se presenta una recursividad35

y autopoisis36 de sus operaciones elementales (comunicaciones), con la salvedad de que
cada sistema al diferenciarse de los dems, genera sus propias operaciones, es decir, no
puede operar con las operaciones de otro(s) sistema(s), al llevar a cabo una clausura
operativa37, lo que afina el concepto al poder hablar de un solo tipo de operacin y operario
por cada sistema, siendo la recursividad de un mismo tipo de operacin lo que genera un
sistema38, de ah que se est en posicin de pensar a la sociedad, como un sistema
funcionalmente diferenciado a su interior (economa, poltica, ciencia, cultura,
educacin,).

Al contar con la atribucin de la distincin, los sistemas autopoiticos clausurados en su

operacin (psquicos y sociales), tienen la capacidad de establecer sus propios lmites, con
la funcin de distinguirse de la otredad; el entorno por su parte, no posee lmites, sus
referencias son los horizontes, volvindolo inabarcable e infinito. En consecuencia, estos
sistemas tienen la capacidad de alcanzar sus lmites, abriendo la posibilidad de ampliarlos;
de suyo, el entorno al contar con horizontes y ser infinito, por definicin es ms complejo

35
Por recursividad se entiende la capacidad de enlace de una operacin con otra y ulteriores del mismo tipo,
lo que incluye el tema del tiempo para posibilitar la existencia de sistemas, dado que el enlace de
operaciones permite hablar de un antes y un despus que se reactualizan constantemente en el presente,
dndole una historicidad a los sistemas.
36
La autopoisis dentro de la teora de sistemas sociales describe el fenmeno de la reproduccin del
sistema por el sistema, es decir produccin de la produccin, contando con la capacidad autoestructuradora
de sus elementos para producir sus elementos constitutivos, bajo el entendido previo que los sistemas
autopoiticos clausurados en su operacin, operan y producen un solo tipo de elementos operativos para
producirse a s mismos. (Maturana R & Varela G, 2008)
37
La clausura operativa posibilita la autopoisis, al ser requisito del sistema para producir las operaciones
que le permiten producir sus elementos constitutivos, con ella, el sistema se cualifica en la tarea de
simplificar la complejidad del entorno, y as, estructurarse (complejizarse) para poder existir en ese entorno.
La clausura operativa es por tanto, lmite y expansin; estructura y proceso; simplificacin y complejizacin;
cerradura y apertura infinita al entorno; es lo que en las personas referimos como momentos de reflexin,
posibles gracias a la recursividad de los pensamientos (operacin basal de los sistemas psquicos).
38
Siguiendo la teora luhmanniana, al distinguir distintos tipos de sistemas (mecnicos, orgnicos, sociales y
psquicos), se entiende que los sistemas autopoiticos (orgnicos, sociales y psquicos) presentan procesos
autopoiticos propios de cada tipo de sistema (vida, comunicacin y pensamientos respectivamente), y
dentro de cada uno de ellos, gradientes propios de complejidad en sus procesos de reproduccin, a la vez
que con el atributo de la autopoisis, estos sistemas dejan atrs la llamada autonoma relativa, al arribar a la
autonoma absoluta, al ser causa y efecto de su propia existencia y reproduccin.

69 | P g i n a
que cualquier sistema; en otras palabras, la sociedad es inabarcable por los humanos, y los
humanos inabarcables por la sociedad, pero mutuamente establecen referentes (horizontes),
mara mejorar (lmites); en tanto, dada su coevolucin, es imprescindible un puente entre
comunicacin (sociedad) y conciencia (personas) para mantener esta simbiosis evolutiva; a
saber el sentido. Finalmente, la sociedad y los seres humanos, son sistemas de sentido, por
lo tanto, sistemas no triviales39 y de buen grado, impredecibles.

Con la insercin de los conceptos autopoisis y clausura operativa, es necesario clarificar

que stos fueron construidos por los bilogos chilenos Humberto Maturana y Francisco
Varela, para explicar las estructuras que permiten a los organismos biolgicos (sistemas
orgnicos) reproducirse y asegurar su existencia y evolucin, llegando a la conclusin de
que el operador biolgico para producir la vida es la vida misma, utilizando estos
argumentos para explicar los procesos de la construccin social del conocimiento en el ser
humano. (Maturana R & Varela G, 2008)

En trminos sociales, estos conceptos al ser adoptados para describir a la sociedad,

requeran mantener su ncleo terico fundamental, es decir, identificar el operador bsico
de lo social y elemento fundamental de la sociedad; la TGSS encuentra en la comunicacin
las caractersticas propias de la autopoisis, autorreferencia y clausura operativa de los
sistemas sociales, llevando a postular que la comunicacin es el elemento basal de la
sociedad, al ser productora de las estructuras que producen comunicacin (socializacin), y
a travs de estos procesos, se faculta para observarse a s misma, comunicar(se) consigo
misma, complejizarse y diferenciarse (Luhmann, 2005).

Por su lado, encuentra en los sistemas psquicos, a los pensamientos como las operaciones
elementales autopoiticas-autorreferenciales clausuradas en su operacin. Lo que ratifica
para la TGSS, la excentricidad del hombre como elemento bsico de la sociedad, y la
centralidad de la comunicacin en su lugar, desmitificando el origen antropolgico de la
sociedad. (Luhmann, 2007, pgs. 99-126)

39
La no trivialidad de los sistemas sociales y psquicos da cuenta de la no determinacin de la comunicacin
(sociedad) y de los pensamientos (humanos), constituyndolos en sistemas ateleolgicos, capaces de
observarse a s mismos y reflexionar sobre s mismos; resultando en objetos-sujetos indeterminables y
autogobernados, procesadores de informacin y electores de sus decisiones, por tanto, autnomos; lo que
rompe con el paradigma reproduccionista de la sociedad.

70 | P g i n a
Esta propuesta terica es novedosa al afirmar que la comunicacin no es algo propio de los
seres humanos, pertenece ms bien al mundo social; en tanto, los pensamientos y la
conciencia, son particularidad humana. El medio del sentido, es el espacio donde se
interceptan la comunicacin y la conciencia, permitiendo la interaccin entre ambos
mundos.

La trascendencia para el sistema educativo -y de ah su saturacin y problemas de

operacin-, consiste en que, es el subsistema de la sociedad (entendida como diferenciacin
funcional) encargado de ensear o formar a los sistemas psquicos (seres humanos) a
decodificar los cdigos sociales de comunicacin de una forma ms o menos homognea
(economa, poltica, religin, arte, cultura, ciencia,), que les permita a estos ltimos,
participar de la comunicacin (socializacin).

En otras palabras, el sistema educativo en su nivel bsico dentro de las sociedades

funcionalmente diferenciadas (sociedades modernas), es la puerta de acceso por excelencia
de lo humano a lo social, es un sistema intensivo en comunicacin y por tanto en sentido,
con la particularidad de no contar con un cdigo 40 propio a diferencia de otros subsistemas
sociales, consecuencia de trabajar directamente con el entorno externo psquico de la
sociedad, y con el entorno interno de la sociedad funcionalmente diferenciada. (Corsi,
Esposito, & Baraldi, 2006); (Luhmann & Schorr, 1993)

De ah que se intuya, al menos tericamente que, una deficiencia de la comunicacin en y

para el sistema educativo, desde y para el sistema educativo, se vea reflejado en el reducido

40
Al hablar de sociedades funcionalmente diferenciadas, y teniendo en consideracin que dicha
diferenciacin sostiene la existencia de subsistemas diferenciados unos de otros; cada subsistema cuenta
con su propio cdigo de operacin. Por ejemplo, el sistema econmico tiene al dinero como cdigo, el
sistema poltico tiene al poder; el sistema cientfico a la verdad. La particularidad del sistema educativo se
presenta en la realidad del mundo social como la sntesis de los cdigos socialmente diferenciados; por lo
que en su parte inicial o bsica, la impronta del sistema educativo se avoque a desarrollar en los sistemas
psquicos, las competencias sociales bsicas de convivencia, es decir, ensear los cdigos socialmente
generalizados; y en sus momentos finales, como es la educacin superior, el sistema educativo se especialice
en especializar en el uso de cdigos especficos de los subsistemas sociales a los sistemas psquicos
interesados en aprenderlos (carreras, licenciaturas, ingenieras en todas sus vertientes); lo que explica para
el sistema social, el valor creciente de sistemas psquicos entendidos en una gama ampliada de cdigos
sociales. Lo que coloca al sistema educativo de la sociedad funcionalmente diferenciada como intermediario
entre la sociedad y sus subsistemas diferenciados y los sistemas psquicos; mediacin que juega el papel de
codificacin y recodificacin entre ofertas y demandas recprocas entre sistemas (psquicos y sociales).

71 | P g i n a
entendimiento de lo social por lo humano, al presentrsele como algo intransparente,
carente de sentido.

Esto es evidenciado, en parte, por el bajo aprovechamiento escolar de los alumnos de

educacin bsica en Mxico, atenindonos al mbito de las llamadas competencias para la
vida (competencias sociales); fenmeno explicado por la deficiente comunicacin del
sistema educativo consigo mismo (autorreferencia), ms que del sistema educativo con la
llamada comunidad escolar41 (directores, docentes, alumnos, padres de familia, y otros
sujetos individuos o instituciones- interesados en la educacin), que son parte de su
entorno externo (heterorreferencia), puesto que, la deficiencia comunicativa intrasistmica,
se vuelve una intransparencia magnificada intersistmica, en ruido, en irritacin, no
obstante, el ruido y la irritacin bien canalizados por el sistema, son la premisa de cambio,
diferenciacin, crecimiento y mejor constitucin de los sistemas sociales y sus subsistemas.

La comunicacin, como elemento basal de la sociedad desde esta perspectiva, resulta ser un
proceso de seleccin, una accin selectiva de comunicaciones altamente significativas,
definidas por el sentido, en el sentido de que toda comunicacin tiene sentido al menos
para quien la comunica-, con la importante labor de propiciar en los sistemas psquicos que
participan en el subsistema social de la educacin, actuar en el sentido que demanda el
sistema educativo, al clarificar(se) sus intenciones y clarificarlas a sus entornos.

Esto es posible slo gracias a la tematizacin del entorno (interno/externo) social, que
permite al sistema social funcionalmente diferenciado (educativo) seleccionar un tema;
indicarlo como tal; procesarlo como informacin; e informarlo, lo que se traduce en
reduccin de complejidad del entorno para el sistema por el sistema o subsistema
especfico; para esto, debe llevarse a cabo una sntesis de tres selecciones:

1) Seleccin de la unidad de informacin: consistente en la tematizacin y eleccin

del tema a comunicar, por ejemplo, la mejora de la calidad en la educacin bsica,
la equidad o la vanguardia educativa;

41
Vale aclarar que la referencia a la comunidad escolar es para dar claridad al lector en la explicacin, dado
que, de acuerdo con la perspectiva terica adoptada, sera ms correcto hablar de direccin; docencia;
dicencia -en trminos de Freire-, o familia en tanto institucin social, no cuanto grupo de personas.

72 | P g i n a
 2) Seleccin del acto de comunicar: proceso de eleccin de a quin se le comunica y
emite la informacin; es un segmento a quien va dirigida la comunicacin, en el
caso del Programa Escuelas de Calidad, el nfasis se coloca en la llamada
comunidad escolar autoridades (educativas y del gobierno), funcionarios,
directores, docentes, alumnos, padres de familia y otros interesados en la educacin-
y,
3) Seleccin del acto de entender o expectativa de xito: posibilita el aseguramiento
del acto de comprender la informacin por quien la percibe, y estar en posicin de
aceptarla o rechazarla, y as consumar el proceso comunicacional al replicarlo; para
el caso del PEC, generar mecanismos de capacitacin, asesora y acompaamiento
para las diferentes estructuras implicadas en el funcionamiento del programa,
asegurando la comprensin de lo que es la mejora de la calidad en la educacin
bsica, y cmo es que hay mejorarla desde la posicin en el sistema y en el
programa.

Esta ltima seleccin resulta vital para la autopoisis comunicativa y social, ya que es ah
donde se generan las condiciones de enlace con otra comunicacin y ulteriores, es decir, la
produccin y reproduccin de operaciones tpicas elementales del sistema social, y del
subsistema educativo. (Luhmann, 1998) (Luhmann, 2007)

Estas comunicaciones con alto grado de significacin, vienen a ser el vehculo que
posibilita la comunicacin y el entendimiento comunicativo inter e intrasistmico; es la
metamorfosis de informacin a comunicacin; lo que lleva implcito los procesos de
seleccin tanto de la informacin como de a quin se le va a comunicar la informacin; y la
estrategia y modo para hacerlo, por tanto, del sentido impregnado a lo comunicado por
parte de quien comunica, anticipando en alguna medida las posibilidades de xito o fracaso
en la:

a) Doble aceptacin de a quin se comunica: 1) aceptacin de la participacin en la

accin comunicativa y, 2) aceptacin de lo que se propone en la informacin que se
comunica;

73 | P g i n a
 b) Parcial aceptacin de a quin se comunica: 1) aceptacin en la participacin
comunicativa y, 2) el rechazo de lo que se propone en la informacin que se
comunica o;
c) Doble rechazo de a quin se comunica: 1) el rechazo en la participacin
comunicativa y, 2) el rechazo de lo que se propone en la informacin que se
comunica.

La comunicacin es entonces, la estrategia de los sistemas sociales para reducir la

complejidad interna y externa, y afrontarla al consumarse en una selectividad coordinada
entre quienes se comunican. Por tanto, esta selectividad coordinada, es el sentido que gua a
las acciones; son las intenciones previas a la accin, que quedan colocadas a modo de
posibilidades de realizacin.

As damos pi a la profundizacin en el concepto del sentido en la teora luhmanniana, y el

papel central que juega en este trabajo de investigacin, dado que el sistema al confrontarse
con un futuro indeterminado para l mismo generado por el sistema mismo dada su no
trivialidad-, cuenta con provisiones acumuladas de adaptacin a situaciones imprevisibles,
y con memoria que le permita disponer de los resultados de selecciones pasadas como
estado presente, evaluadas positiva o negativamente. (Luhmann, 2007)

3.4 El sentido: mecanismo evolutivo entre lo humano y lo social

El sentido al igual que el sistema es una diferencia, conformada por la distincin
actualidad/posibilidad, colocndolo en la sintona de la comunicacin en tanto seleccin
entre posibilidades, posibilitando la identidad de comunicacin con sentido; tales
posibilidades juegan el rol de suministradores de informacin al sistema (posibles
escenarios de futuro, galaxias de sentido).

Esta caracterstica de selectividad de posibilidades, permite a los sistemas de sentido

(sociales y psquicos), mantener una constancia en su actualizacin, al seleccionar una
coleccin en un mar de posibilidades y, elegir una posibilidad dentro de la seleccin, con la
peculiaridad de dejar abiertas otras posibilidades y abrir nuevas al elegir alguna. Para este
operar, el sentido requiere y genera cierto orden y estructuracin, que le permite
experimentar el mundo y darle sentido al tematizarlo y simplificar su complejidad,

74 | P g i n a
denotando sus atribuciones de autoobservacin, autoreflexin, autopoisis, clausura
operativa y no trivialidad.

Para poder experimentar el mundo, el sentido resulta ser la sntesis de tres dimensiones que
permiten a los sistemas de sentido, vivenciar el mundo en la forma de sentido; estas son la
objetiva, la temporal y la social. La dimensin objetiva permite aprehender
momentneamente la realidad y lo que la conforma; as, podemos a travs de esta
dimensin, entender al Sistema Educativo Mexicano como un objeto de la realidad, lo
mismo que al Programa Escuelas de Calidad, y a la Poltica de Reforma en la Gestin
Escolar e Institucional, con la salvedad de que, cada sujeto, construye su propia realidad,
que puede coincidir con la realidad de otros sujetos, terreno de la dimensin social del
sentido

Por su parte, la dimensin temporal, facilita captar las variaciones de los objetos en el
mundo real y su comportamiento en el tiempo; diferenciar entre un antes y un despus.
Aqu, cede comprender estados del sistema educativo en el tiempo, y por tanto de sus
estructuras, funciones y operaciones, antes y despus de la, por ejemplo, implementacin de
la Poltica de Reforma en la Gestin Escolar e institucional y del PEC, a la vez que habilita
las alternativas para corregir los errores cometidos en el pasado con base en la memoria del
sistema, o anticipar posibles imprevistos que se producirn con la modificacin de algo
del sistema en el presente; es decir, actualizarlo, dando sentido al cambio o a la
permanencia.

Por ltimo, la dimensin social se despliega entre los horizontes de consenso y disenso en
la comunicacin, lo que supone una multiplicidad de entendimientos diferenciados por
quienes participan en ella, esto implica la existencia de la multiplicacin del sentido
atribuido a una comunicacin y a la informacin que lleva; con ello se dificulta
(complejiza) la operatividad y el funcionamiento de los sistemas sociales, dado que, al
participar millones de sistemas psquicos en la comunicacin social del sistema educativo,
y diferentes unidades estructurales dentro del sistema educativo, lo nico seguro es la no
identidad de lo que se comunica. De ah que, tanto la Poltica de Reforma en la Gestin
Escolar e Institucional y el PEC, al posicionarse en el mundo real como objetos poseedores

75 | P g i n a
y generadores de sentido, creen mltiples interpretaciones de s para sus entornos externos e
internos.

Para reducir la multiplicacin al infinito de interpretaciones y de sentidos respecto de un

objeto generador de sentido (una poltica o un programa), el sentido aprovecha a la
comunicacin y sta al lenguaje (medio de comunicacin simblicamente generalizado)
para condensar informaciones y temticas. La funcin de generalizar simblicamente algn
tema especfico, lleva la intencin de generar expectativas de comportamiento
generalizados favorables en los entornos internos y externos del sistema educativo respecto
de los objetos generadores de sentido, a la vez que brinda certidumbre al sistema, al
disminuir el riesgo que supone enfrentar entornos inabarcables e intransparentes 42.

sa es la funcin de la poltica vista como polity para el sistema, clarificar sus intenciones
al: tematizar el entorno educativo; condensar temticas especficas (gestin, calidad,
participacin social, reforma curricular); generar comunicaciones de alta significacin
para el entorno a travs de la programacin (currculum, planes operativos, planes
estratgicos); y precipitar estados de conciencia (entorno) y comunicativos (sistema) con
alta expectativa de xito.

A pesar de ello, la complejidad del entorno (interno/externo) requiere de mayor control para
poder ser manejada por el sistema, es por ello que, dadas las caractersticas de la clausura
operativa, la autopoisis y la autorreferencia, las cuales permiten la autoestructuracin y
autoproduccin de los elementos estructurantes y estructurales del sistema, consienten y
obligan organizar la estructura propia del sistema (organizacin) para operar la
comunicacin en forma de decisiones (poltica) y acciones (programtica).

Es por ello que la organizacin, resulta ser la forma evolutiva de los sistemas sociales para
economizar sus logros, lo que minimiza el desgaste sistmico de la reproduccin,

42
Alcanzamos a argir que para el caso del PEC dentro de la Subsecretara de Educacin Bsica, la
generalizacin del tema de la calidad educativa y la gestin del sistema, se desvi hacia el aspecto
cuantitativo de la rendicin de cuentas y la transparencia de recursos econmicos, por contar con una
manejabilidad y medicin ms simples que su abordaje cualitativo, en otras palabras, la justificacin de
recursos, sobre los aprendizajes personales y organizacinales.

76 | P g i n a
permanencia y evolucin del sistema; en trminos de Luhmann, la complejidad de la
sociedad se simplifica complejizndola.

As, siguiendo el camino de las distinciones que parten del supuesto de la diferenciacin
(complejizacin) de los sistemas; la poltica viene a ser el mdium y la organizacin la
forma, en donde la poltica (mdium) se presenta en un conjunto de elementos acoplados de
manera floja, por tanto flexible y con capacidad de adaptacin; y la organizacin o las
decisiones que se posibilitan a travs de ella (forma), como elementos acoplados de manera
firme (Luhmann, 2009), que dan pie a la socializacin y al entendimiento comunicativo
inter e intrasistmico, al proporcionar una plataforma relativamente estable, por donde
circulen los elementos acoplados de manera floja (poltica).

En sntesis: un sistema social es una diferencia, que se diferencia a s misma de su entorno;

sus elementos bsicos constitutivos son comunicaciones, las cuales implican altos grados
de significacin, lo que permite aceptarla o rechazarla; esta significacin es la forma
operativa del sentido en la comunicacin, que arropa las intenciones y las acciones del
sistema (no trivial), y cuenta adems con la capacidad de multiplicarse hasta el infinito en
mltiples direcciones dada la complejidad del entorno (no trivial); tal complejidad del
sentido de la comunicacin y de la conciencia, se simplifican al llevarse a cabo la clausura
operativa de los sistemas y complejizarse (momentos de reflexin), con lo que el sistema
tematiza sus entornos, obtiene informacin, la procesa en forma de comunicacin y los
afronta.

Para afrontar con xito sus entornos, el sistema social a travs de su autopoisis y
autorreferencia, se estructura para procesar de mejor manera la comunicacin y la
informacin, dotndose de organizacin; la organizacin es la forma especfica evolutiva
con mayor complejidad de los sistemas sociales funcionalmente diferenciados, que permite
procesar la informacin en forma de decisiones, a travs de una programacin interna del
sistema, capaz de vincular colectivamente conciencias y comunicaciones a travs de la
poltica.

Esto lleva a pensar que los sistemas sociales y sus subsistemas, como el sistema educativo,
presuponen estructuras acordes a sus entornos para producir sus elementos constitucionales,

77 | P g i n a
en este caso comunicaciones, y las comunicaciones requieren de tematizacin (polticas
educativas) y estructuras para dotarse de sentido y operar (organizacin educativa). Por lo
que la teora poltica y de la organizacin, complementan a la TGSS en este esfuerzo.

3.5 El sistema y la poltica o la poltica en el sistema: de los elementos acoplados de

manera floja
Desde esta lente terica, la poltica tiene la funcin social de mantener la capacidad de
tomar decisiones que vinculen colectivamente (Luhmann, 2009, pg. 154), en donde las
decisiones, son la expresin de la comunicacin que expresa una delimitacin temtica de
informaciones transformadas en comunicacin poltica (significacin simblicamente
generalizada), por lo tanto, vinculante bajo el cdigo del poder; la vinculacin por su parte,
crea anclajes para realizar enlaces entre decisiones, lo que de un lado proporciona
direccionalidad a la comunicacin (sociedad) por medio de selecciones, y del otro, evita
caer en determinismos, dada la naturaleza contingente de la comunicacin, que abre nuevas
posibilidades de decisin y accin (emergencia).

Su fortaleza de la poltica- es la vinculacin de colectividades a travs del poder, para

mantener, controlar y reproducir el poder por quien(es) lo detenta(n), e incluso, conceder la
alternancia en el poder; asegurndose de su ejercicio factual y manteniendo su capacidad
para poder tomar otras decisiones en tanto sistema (recursividad-autopoisis), lo que es
posible, slo gracias al haberse posicionado en las sociedades modernas funcionalmente
diferenciadas, como un medio de comunicacin simblicamente generalizado.

La politizacin de la comunicacin, dado que no toda comunicacin es tema poltico,

emerge en la generacin de conflictos generalizados en el sistema, que le obligan a echar
mano de su cdigo propio el poder-, para traducir el conflicto o los problemas, en
informacin, y con ello poder tematizarla y comunicarla en forma de decisiones, con la
siguiente salvedad: al recurrir a su memoria, la organizacin intenta vincular
colectivamente el tema (conflicto-problema) con smbolos generalizados mediticamente,
capaces de ser entendidos por distintos grupos de poder (burocracia de la SEP; burocracia
sindical; otras burocracias e instituciones familias o empresarios), para conseguir
viabilidad poltica y comunicativa; esto es la necesidad de asegurar la vinculacin

78 | P g i n a
colectiva ms all de la divergencia o fluctuacin de opinin de los afectados (Luhmann,
2009, pg. 156), en una palabra, gobernanza.

Ms all de la clarificacin y delimitacin de temticas que posibilitan no aseguran- el

xito de la comunicacin y accin inter e intrasistmica, la poltica y su cdigo el poder-,
al politizar la comunicacin, permiten a quien(es) detenta(n) cotos de poder, utilizar las
estructuras de la organizacin para empoderarse o emanciparse; para llegar a consensos o a
disensos; imponer o negociar.

La ventaja de quien concentra mayores gradientes de poder, consiste en que tiene la

capacidad de incentivar el xito de la comunicacin y su vinculacin colectiva a travs
de la sancin. No obstante, en las sociedades funcionalmente diferenciadas, que adoptan la
democracia como rgimen poltico y de gobierno, el conflicto se vuelve una variable con
mayor constancia y resonancia, al resaltar la improbabilidad del consenso y del acuerdo,
por existir normativamente (en apariencia o de facto), contrapesos de poder en el sistema.

La gobernabilidad o influencia social, se transforma en una funcin dependiente de los

incentivos a la coaccin o vinculacin colectiva de comunicaciones y conciencias,
potenciada por la sancin (premiar/castigar). De tal manera, lo distintivo de la influencia
social consiste en recurrir al uso simblico de la accin y no en la facticidad de su
acontecimiento (Luhmann, 2009, pg. 132). La influencia social se despliega as en tres
tipos:

1) Absorcin de incertidumbre: consistente en la reduccin de informacin y su

manejabilidad (tematizar el entorno),
2) Sancin positiva: sostenida por intercambios cumplidos en redes de reciprocidad
(realizacin y cumplimiento de promesas), que incluyen y generan expectativas,
esperanzas, ilusiones y confianza, y
3) Sancin negativa: desplegada como una generalizacin simblica de castigo, bajo
las formas de amenaza o castigo legitimados desde el poder, sin llegar a su
realizacin. Slo en casos extremos se llega a su cumplimiento como mecanismo
simblico generalizado para intimidar y de buen grado, asegurar la realizacin de
las decisiones tomadas, desde quienes estn en posesin del poder.

79 | P g i n a
Bajo estas premisas, la aplicacin del poder de forma exitosa, exige un contexto poltico
simblicamente significativo (constelaciones o galaxias de sentido); un plan causal que
enlace, soporte y determine operaciones y acciones para darle plausibilidad (programa o
poltica); y una estructura, por la que circule la comunicacin poltica y permita la
obediencia, para que esta exista (organizacin).

De tal modo que, al ser el poder un medio de comunicacin simblicamente generalizado,

su funcin bsica es incrementar las probabilidades de que algo improbable se vuelva
probable, por ejemplo, hacer que el sistema educativo mexicano se vuelque de una
organizacin rgida de tipo jerrquico vertical, a una organizacin democrtica tipo red y
flexible, o asumir la autonoma como directriz funcional; incluso de no solo escolarizar,
sino de educar con equidad y excelente calidad, en el proceso escolarizante.

Para ello, el poder en su forma de medio de comunicacin simblicamente generalizado

(poltica), debe contar con los siguientes atributos para potenciar su xito de vinculacin
colectiva de conciencias y comunicaciones:

a) Codificacin: tecnificacin va valoracin de la comunicacin en positiva y

negativa, en donde lo positivo simboliza la capacidad de enlace de la comunicacin
con comunicaciones ulteriores (designacin), y lo negativo, la contingencia de las
condiciones que posibilitan la comunicacin (reflexin); para el caso del poder, esto
permite que el poder acte conforme a derecho, o viole el derecho, de ah que quien
posee poder, pueda de facto, actuar conforme a derecho o violarlo, es la nocin de
polity en la poltica, en su expresin de grupos de poder, capaces de actuar sobre el
poder, al poseerlo43.
b) Capacidad de formar sistemas: propiedad de desplegar cadenas de comunicacin
capaces de delegar poder y jerarquizarlo, haciendo presente el poder mediante la
construccin de reglas y reorientacin, sin la necesidad de la presencia de quien lo
detenta; caracterstica particular y diferencial de las organizaciones con respecto a

43
Para el Sistema Educativo Mexicano, la codificacin del poder y su apropiacin, ha permitido ya sea desde
la burocracia sindical o la burocracia estatal, actuar sobre las legislaciones educativa, laboral e incluso
constitucional, al sistemticamente violar los preceptos sobre los cuales debera manejarse el aparato
educativo; sobre este tema en extenso,; (Guevara, 1992);Fuente especificada no vlida.; (Latap Sarre,
2004);Fuente especificada no vlida.;Fuente especificada no vlida.; (Raphael, 2007); (Ornelas, 2008)

80 | P g i n a
 los sistema sociales de interaccin y sociedades; aqu se posiciona la nocin de
policy en tanto lineamientos, normatividades y prescripciones por un lado, y la
imposicin del poder por quien lo detenta, por el otro, a travs de una estructura
concebida para ello, por ejemplo, las jefaturas de sector y supervisiones escolares
como mecanismos de control entre escuelas y sindicato, o entre escuelas y
direcciones de nivel.
c) Mecanismo simbitico: capacidad de un sistema funcionalmente diferenciado de
ligar su cdigo propio a una funcin orgnica en la vida de los seres humanos de
forma plstica y maleable, a la vez que controlable bajo ciertas condiciones; el
cdigo del poder ligado simblicamente con la fuerza fsica, por mencionar un
ejemplo. En este punto, al comparar los efectos mediatos e inmediatos de los
sistemas econmico, poltico, sanitario y de seguridad vs el educativo y sus efectos
apreciables slo en el largo plazo, pueden dar cuenta de la indiferencia psquica ante
el mbito social de la educacin44, dado que, la falta de esta en el muy corto plazo
no mata, no alimenta, ni cura; por lo que la carencia de un cdigo propio por el
sistema educativo, que se ligue a una funcin orgnica de los seres humanos
(simbiosis), se enarbole como una de sus principales lagunas.
d) Reflexividad: capacidad de simplificacin de la complejidad de la comunicacin
mediante la autoobservacin, es la observacin del sistema por el sistema a travs
de sus subsistemas. Qu es una poltica de calidad educativa y mejora de la gestin
institucional y escolar? Eso es una cuestin que el sistema educativo debe
clarificar(se) para poder cualificarse y efectuarlo de forma inclusiva, equitativa e
igualitaria de oportunidades, para s y sus entornos. De cierta forma, adopta la
funcin de politics, al detonar la diversificacin del sentido mediante la reflexin en

44
En forma contraria, podemos inferir que una sociedad con un sistema educativo que mal educa para
inteligir sus propios cdigos entre sus subsistemas y sus entornos psquicos, genera una simbiosis negativa o
procesos de disociacin, que produce sistemas psquicos poco reflexivos de sus actos y sus consecuencias
sociales, caracterizados por regir sus vidas conforme a sus instintos e impulsos bsicos de supervivencia,
incapaces de ver ms all del ego, en un marco dominado por la inmediatez de la satisfaccin personal de
necesidades, llevando a una progresiva degradacin social. Por el contrario, sistemas educativos eficaces en
su labor de formar para la vida en sociedad a los sistemas psquicos, clarifican la importancia de la buena
educacin para acceder a mejores niveles de vida, teniendo en cuenta la convivencia, es decir, la relacin
favorable de ego y alter para el desarrollo social y psquico, y el valor del mediano y largo plazo como
horizontes para establecer metas y objetivos por alcanzar y superar.

81 | P g i n a
 forma de conflicto de intereses entre grupos o unidades, con la posible consecuencia
del consenso.
e) Inflacin/deflacin: es el grado de confianza/desconfianza que genera una poltica
o un programa (comunicacin) en torno de s ante sus entornos. La inflacin es
prometer algo que no se puede cumplir, una poltica irrealizable, el desgaste del
discurso; la deflacin, es la anticipacin del discurso por quien lo escucha,
eliminando la capacidad de sorprender o interesar a los escuchas, y de anular la
vinculacin colectiva de conciencias y comunicaciones favorables al discurso;
posibilitando la vinculacin colectiva en contra de la poltica, programas propuestos
o detentores del poder; es decir, una sntesis de politics y polity en torno de la
policy.

La importancia de la poltica como reduccin de complejidad social por medio de la

vinculacin colectiva, sin embargo, no es suficiente para explicar la posibilidad del
fenmeno social, ni su ordenacin ni xito, dada su caracterstica de elementos dbilmente
acoplados o amplia maleabilidad; sta requiere de estructuras que permitan fijar puntos de
anclaje y enlace que den viabilidad a dicha posibilidad.

Por tal motivo, se recurre a la organizacin como evolucin social, para dar cuenta del
orden del caos y de la transmutacin de la casualidad en causalidad, complementando e
incrementando la certeza sobre el riesgo paralizante, inducida por la comprensin de la
actualidad (un pasado hecho presente), asumida como situacin mejorable, de mayor
seguridad en la posibilidad del cambio (futuro hecho presente), vislumbrada como
inseguridad en forma de riesgo manejable, con la eventualidad de aspirar a una mejor
condicin que la pasada y la actual.

3.6 La organizacin: elementos fuertemente acoplados

De acuerdo con la TGSS, la organizacin es una forma especfica de sistema social,
compartiendo un lugar en el nivel de los sistemas sociales de interaccin y sociedades. La
organizacin es, desde este enfoque sistmico, un constructo social resultado de la
evolucin del sistema social funcionalmente diferenciado, consecuencia de su complejidad
creciente, conformada por intenciones, decisiones, acciones e interrelaciones, las cuales
pretenden ser manejadas de forma racional, en donde las decisiones (comunicaciones)

82 | P g i n a
hacen las veces de elementos fundamentales de la organizacin, por tanto, la organizacin
es el resultado de la necesidad de construir sistemas sociales sobre la base de decisiones
(Luhmann, 2005, pg. 16), es decir, con base en comunicaciones tematizadas.

Estas decisiones se caracterizan por ser tematizaciones del entorno (intra y extra social),
que permiten a la organizacin especializarse y habilitarse en el tratamiento de un aspecto
especfico del sistema social funcionalmente diferenciado (dimensin objetiva); as, la
organizacin limita sus operaciones y delimita sus entornos, se abre a la participacin y
selecciona sus elementos. Con ello, esta dimensin se asocia a la democratizacin de este
tipo de la organizacin (dimensin social), lo que incrementa la incertidumbre y el riesgo
en torno al consenso en la toma de decisiones, es decir el disenso; y por otro lado, eleva la
autonoma de las mltiples unidades organizacionales tomadoras de decisiones- al
descentralizar el poder, siempre y cuando lo logren.

Esta tematizacin del entorno (diferenciacin funcional), diferencia internamente al sistema

social (complejizacin sistmica), por lo que dicha diferenciacin se convierte al mismo
tiempo, en la identidad de los subsistemas sociales, al operar un tipo especfico de
elementos que le dan unidad y diferenciacin, al operar con elementos propios, diferentes a
los de sus entornos; por tanto, la combinacin de diferenciacin con lo dems y la auto-
tematizacin, habilitan la tematizacin interna de la organizacin, de ah que, dentro del
sistema educativo, no solo se hable de pedagoga, dado que coexisten temticas en torno a
la administracin, la organizacin, la gestin, el financiamiento, o la participacin social
por mencionar algunos ejemplos-, que deben ser entendidas como la facticidad de
seleccionar selecciones y relacionar relaciones, dentro del sistema educativo; este proceso
se asocia directamente con una cuestin fundamental para la existencia de las
organizaciones, la racionalidad que se corresponde con la dimensin objetiva o real del
sentido.

La racionalidad sin embargo, presupone una anticipacin de sucesos; sistematizacin de

actividades; secuenciacin de acciones y establecimiento de metas y objetivos, que en su
conjunto dan certidumbre a la organizacin. Esto es un supuesto que no se presenta como
tal en la realidad, de ah que las organizaciones tengan que modificarse, y modificar sus
planes y programas constantemente, para asegurar su existencia ante el mximo riesgo que

83 | P g i n a
enfrentan, la desaparicin; que a su vez, coloca el inevitable tema del tiempo dentro la
organizacin, su racionalidad y funcionamiento en el marco de la vigencia, relevancia y
pertinencia de su programacin, en la forma de la dimensin temporal del sentido, que
contempla las mltiples temporalidades que coexisten dentro de los sistemas organizados y
en sus entornos.

Como ya se ha mencionado, el sentido es una diferencia entre actualidad y posibilidad, que

ha evolucionado entre la sociedad y las personas, en el medio por el cual transitan
comunicaciones y conciencias, conectando al mundo social y al mundo humano en este
trnsito, as, el sentido es una cualidad compartida por ambos.

En su devenir, la sociedad ha transitado con base en el procesamiento del mundo a travs

del sentido (entendimiento), por distintos arquetipos que le han permitido permanecer y
evolucionar en l, pasando de tribus a comunidades, de feudos a estratificaciones y de
clases a diferenciaciones funcionales; siempre adquiriendo mayor complejidad para
enfrentar su entorno.

En un mundo social funcionalmente diferenciado, el manejo de la complejidad se lleva a

cabo a travs del logro evolutivo de la organizacin, que conserva para su funcionamiento y
estructuracin, la cualidad del procesamiento de parte de la realidad en forma de sentido,
por tanto, de sus dimensiones real, temporal y social, atravesadas por la democratizacin y
la racionalidad, todo ello bajo la auto limitacin de sus propias posibilidades, en una
codireccin sistema/elementos del sistema, que se condicionan mutuamente en tanto
funciones, no as cuanto entes.

Estos factores transversales en la organizacin racionalidad y democratizacin-, sujetos a

las dimensiones objetiva y social del sentido, son posibles gracias a sus contrarios, es decir,
la racionalidad en la realidad del mundo se presenta como irracionalidad al entender que,
las organizaciones slo tienen a la racionalidad plena como una aspiracin, y que el actuar
humano en tanto sistema psquico no trivial- requiere ser, de buen grado, trivializado para
considerarse normal dentro de la sociedad; mientras que la democratizacin, requiere de
cierto grado de autoritarismo si se pretende llegar a un acuerdo en la toma de decisiones,
incluso, obligar a la participacin efectiva voz y voto- si se aspira a la democracia, dada la

84 | P g i n a
alta incidencia en la participacin del no decidir o no participar, ya sea por apata o por
estrategia; situaciones aprovechadas, en ocasiones al lmite, bajo ciertas circunstancias, por
traer un ejemplo, desde el SNTE, resultando en una imagen irracional y no autoritaria ms
bien democrtica- de ste, ante sus entornos.

Curiosamente, la Poltica de Reforma de la Gestin Escolar e Institucional, as como el

PEC, con nfasis en ste ltimo, rehyen o evaden la capacidad del Sistema Educativo por
imponer en todas las escuelas pblicas de educacin bsica, un funcionamiento regido por
la autogestin, autonoma y planeacin estratgica, apelando a la democracia y al auto-
convencimiento como anticipacin del xito; no obstante, se pueden encontrar otras
explicaciones y lecturas a tal comportamiento de no aprovechar el uso legtimo del poder
central para legitimar el empoderamiento de las estructuras basales y medias de la
educacin bsica, imponiendo, por paradjico que sea el caso, la democratizacin del
aparato educativo, rescatando el axioma de la alta incidencia en la no participacin, como
estrategia organizacional para mantener el statu quo y el establishment institucional.

Un rasgo tpico en el SEM en su nivel bsico en este punto, y digno de ser considerado, es
una degeneracin constante de la participacin (democratizacin) en simples
comportamientos, espejismos o simulaciones, tales como los Trabajos Colegiados; los
Consejos Tcnicos; las Asociaciones de Padres de Familia o los Consejos Tcnicos de
Participacin Social, como una forma obligatoria del deber estar y del deber codecidir
(Ibd. P. 28); no as en el decidir sobre decisiones ricas en alternativas. De tal modo que, el
funcionamiento organizacional, limite su racionalidad y democratizacin, en vistas a su
facticidad, bajo el idilio del todo sera posible pero ya no operativo (Ibd. P.30)

Finalmente, la dimensin temporal obliga, en trminos del funcionamiento organizacional,

a cumplir sus dimensiones objetiva (racionalidad) y social (democratizacin), arrancndolas
del espacio de las ideas y enfrentndolas al mundo real, en donde el acatamiento de
temporalidades se superpone a la realizacin de ideales, en otras palabras, se impone el
cundo al cmo situacin no extraa en el comportamiento del SEM-, siendo esta relacin
en la actualidad, uno de los principales problemas de los rendimientos alcanzados por los
sistemas educativos, (auto)sometidos al cumplimiento en tiempos (calendario escolar) ms
que en formas (contenidos y aprendizajes), de planes y programas.

85 | P g i n a
El sistema educativo en tanto organizacin burocrtica, para funcionar requiere, de acuerdo
con este planeamiento, cumplir con los siguientes requisitos de sentido para poder decidir:

1) Permanencia como unidad: que le permita a una decisin tomada, su posterior

enlace con otras decisiones, o constituirse como predecisiones o premisas de
decisin para otras decisiones;
2) Cotematizacin de la selectividad de las relaciones con otras relaciones: permite el
decidir organizado y problematizarlo, al condicionar mutuamente relaciones y
selecciones a travs de su autopoisis y su clausura operativa, en la forma del
entendimiento comunicativo y;
3) Funcin de ate al tiempo: que le permite la secuenciacin en el tiempo de
decisiones, en la forma de continuidad o discontinuidad, y observar las diferencias
entre pasado y futuro a travs del presente.

Estas variables deben producir en su conjunto, un sentido organizacional para que, ante
todo, pueda continuar la reproduccin en trminos de produccin de la produccin
(autopoisis), y no de la repeticin de esquemas perpetuanes- del sistema organizado.
(Luhmann, 2005, pgs. 17, 18)

Con tales razonamientos, la complejidad dentro de la organizacin deja su imagen de

resistencia, conflicto, intransparencia y obstculo en el decidir organizacional, elevndose
al nivel de condicin necesaria para la toma de decisiones, al constituirse como la relacin
selectiva entre decisiones por antonomasia, trascendiendo la tradicin de la racionalidad
causal fin/medios al demostrar que, los fines son decisiones al igual que los medios,
dependiendo del momento y de las condiciones presentes y anticipadas- existentes al
recurrir a la memoria del sistema, y a las suposiciones que ste formule respecto de sus
entornos para un momento especfico, es decir, unas decisiones se vuelven premisas de
decisin para otras decisiones bajo la presin y el lmite del tiempo; por tanto, la
racionalidad se constituye en una codependencia decisional, que mueve el concepto de
cumplimiento de metas y objetivos, de decisiones ptimas, a decisiones con soluciones ms
o menos satisfactorias a los problemas.

86 | P g i n a
Aunque estas restricciones autoimpuestas de la organizacin para manejar su propia
complejidad, asienten ir aclarando cmo las decisiones elementos de la organizacin- se
van enlazando y logrando un fuerte acoplamiento que permita mantener organizadas las
decisiones, es necesario resaltar el carcter de interdependencia decisional, que permite
decidir al cualificar las decisiones intervinientes y habilitarlas como decisiones de facto
entre un mar de posibles decisiones (eleccin entre alternativas), en un movimiento que
ajusta el acoplamiento entre ellas. Esta premisa del decidir organizacional, contempla el
factor tiempo en su funcionamiento, al temporalizar las decisiones y as permitir la
facticidad presente de algunas, y suponer la facticidad de otras, sin que necesariamente se
efecten de manera simultnea.

Para incrementar las posibilidades en la realidad del decidir organizacional, los sistemas
sociales organizados, han desarrollado mecanismos intensificadores de dichas
posibilidades, a saber: suposicin, posibilidad y decidir.

La suposicin del decidir concede dentro de la organizacin, operar bajo la eleccin de

alternativas ajustadas a particularidades de racionalidad, democracia y tiempos, as, cuando
se decide operar una reforma en los modos de gestin institucional y escolar, y utilizarla
programticamente entre los implicados en su realizacin, el sistema educativo en su ms
alto nivel decisional, no puede asegurar ni asegurarse, que en los niveles meso y micro del
sistema, se est llevando a cabo la concurrencia de decisiones pertinentes para la reforma
del sistema, situacin que de igual estilo, puede suponerse en sentido contrario.

Esto no puede significar de ninguna manera, que el macro nivel se detenga en sus dems
operaciones para obligar la sincrona sistmica de la decisin, y mantener la continuidad en
sus operaciones; acta bajo la premisa de suposicin, la cual presume que en los dems
niveles, se decidir en algn momento, en favor de una economa de prcticas del sistema;
permitindose en este punto, manejar al comportamiento humano, como una decisin ms
del sistema, y como tal, colocarlo dentro de un marco de anticipacin de decisiones; por su
parte, el comportamiento humano, est en posibilidad de suponer las decisiones que habrn
de tomarse en el entorno social (sistema educativo), por ejemplo, con una posicin gremial
defensiva respaldada por la organizacin sindical, ante la presuncin de un cambio en las
condiciones laborales prevalecientes.

87 | P g i n a
Esta condicin perfila a la organizacin como una suposicin impuesta exitosamente al
conjunto de sus elementos con una cobertura suficiente de comportamiento real (Ibd. P.
46). Con ello se fortalece la idea de la organizacin, no como un fin racionalmente
construido sobre decisiones fijadas, ms bien, en una coordinacin de comunicaciones
diferenciadas en proceso, en otras palabras, destacar la riqueza de la unidad de la
diferencia, ya sea como esperanza de que algo pueda cambiar elevar la calidad de la
educacin bsica-, o como resignacin de que todo seguir igual la mediocridad educativa.

Aqu el problema es caer en un exceso de suposicin en la toma de decisiones, que es la

forma comunicativa de la organizacin, desembocando en la confusin, en el no
entendimiento, y en la diversificacin incontrolable del sentido de lo que se comunica,
aspecto que se destaca en la hiptesis central de ste trabajo con la diversificacin y el
contrasentido de la comunicacin informada.

Con la probabilidad de decisiones o autorrefuerzo de lo probable, se limita tal

diversificacin del sentido, ya que supone al mismo tiempo la improbabilidad y la
probabilidad de la decisin; en trminos del PEC o de la Poltica de Reforma en la Gestin
Institucional y Escolar, la simple insercin expresa del cambio del statu quo del
funcionamiento y estructuracin organizacional en la Subsecretara de Educacin Bsica,
desencadena una situacin de riesgo, detonando aversiones o preferencias al mismo entre
los afectados, volviendo visibles las posibles conformidades e inconformidades,
vislumbrando posibles soluciones, ante las problemticas emplazadas.

De ah que, la apertura del PEC a la libre suscripcin de escuelas y Secretaras Estatales al

programa que en otras palabras viene a ser una membreca VIP dentro de la organizacin-,
y la gran cantidad de evaluaciones a la poltica y al programa ante el fortalecimiento de las
conductas burocrticas institucionalizadas y arraigadas dentro de la SEP, se expliquen y
coloquen como mecanismos de orientacin del programa y la poltica ante el fracaso, lo que
fortalece estos esfuerzos al reflexionar45 sobre sus obstculos, como son: la alta sensibilidad
de la burocracia estatal y sindical ante cambios en las condiciones de trabajo, o el

45
Este proceso reflexivo es parte de una de las condiciones del cdigo del poder (poltica), a saber, la
codificacin en su valor negativo o contingente, que permite observar los obstculos para tomar una
decisin, aspecto que se contempla en el apartado El sistema y la poltica o la poltica en el sistema: de los
elementos flojamente acoplados, pg. 20.

88 | P g i n a
incremento en las cargas de trabajo, ampliando las posibilidades de xito al tomar nuevas
decisiones, superarlas o simplemente evitarlas.

Este esfuerzo reflexivo de igual manera puede explicar, en buena medida, el reciente
traslado de las dimensiones Participacin Social y Gestin Escolar del PEC al nivel de
polticas46, llevndolas de una situacin de alta improbabilidad dentro del Programa en
cuestin, a ser premisas de decisin altamente probables en la poltica educativa nacional,
lo que se anticipa, no asegura su xito, slo incrementa sus posibilidades, al darles mayor
resonancia social.

Finalmente, el decidir activa el reflexionar sobre decisiones, lo que significa decidir sobre
el decidir mismo. Esto implica la capacidad de los elementos del sistema educativo, e
incluso de sus entornos psquicos que participan de su comunicacin, de reflexionar sobre
sus propias decisiones, y anticipar las decisiones de otros decisores, resaltando el fctico
comportamiento estratgico organizacional, que rompe de golpe con toda racionalidad
asentada en los paradigmas medios/fines y causa/efecto, al postergar o adelantar decisiones,
decidir no decidir, y en qu medida se decide; situacin habitual en las burocracias y en
los gremios, volviendo ms formal la toma de decisiones informales que las formales, en
una especie de sabotaje desde adentro, del funcionamiento organizacional programado. De
tal modo que, de acuerdo y parafraseando a Luhmann, las decisiones funcionalmente
importantes en el sistema educativo pueden no ser adoptadas por la administracin en sus
diferentes niveles, local, estatal y federal.

Con estos mecanismos, la organizacin y sus elementos, experimentan momentos de

catarsis ante las cargas y descargas generadas al decidir mismo, equilibrando
estratgicamente las presiones y libertades de las posibilidades vistas y las atenciones
aplicadas, acoplando de manera firme los elementos del sistema (Ibd. P.52).

Una forma especial de comportamiento, distinguible desde este enfoque terico de los
sistemas psquicos y sociales en las sociedades modernas funcionalmente diferenciadas, es
que, al ser un tipo de sistema entorno imprescindible del otro, y ambos entenderse a travs
del sentido, colocan sus suposiciones o premisas de decisin fuera de sus propios lmites;

46
Comunicado de prensa 084 Fuente especificada no vlida.

89 | P g i n a
en otros trminos, las vuelven entorno y por tanto, en horizontes deseables o indeseables; la
ventaja de esta situacin es que, se instalan a modo de situaciones abiertas de eleccin
elegibles por uno y otro sistemas psquicos y sociales-, en busca de sus propias
problemticas, fines y sujetos de decisin, para el caso que nos ocupa, escuelas y agentes
educativos que asuman el compromiso real de generar servicios educativos de excelente
calidad, equitativos, democrticos y de vanguardia.

Presumimos entonces, que el PEC fue lanzado como una posible eleccin entre otras dentro
de la Subsecretara de Educacin Bsica, en busca de escuelas anuentes de ser sujetas al
programa, con esto se limita la cantidad de suposiciones y se potencia el entendimiento
comunicativo inter e intrasistmico, reduciendo la complejidad decisional, dando lugar a la
organizacin emergente Coordinacin del Programa Escuelas de Calidad y sus redes
operativas- dentro de la organizacin.

Una de las grandes dificultades de organizaciones emergentes, tal as el PEC, es lograr su

posicionamiento en el mundo social ya organizado, al enfrentar las condiciones
organizacionales del entorno institucionalizadas.

En este caso, la mejora de la calidad en los servicios educativos es inducida en el sistema

encargado de la formacin escolarizada en su nivel bsico, por la presin ejercida desde sus
entornos externos (sociales y psquicos), al demandar mejores entendimientos del mundo
social por los sistemas psquicos que participan en l o aspiran hacerlo en forma de capital
humano social y econmicamente rentable, por tanto, deseable y valorado en el mercado
social; se prosigue de ah que, la calidad de la educacin, en funcin a las demandas
econmicas y sociales experimentadas, se torne un tema dentro de la comunicacin general
circulante en el complejo educativo, como una intensificacin progresiva inducida por
factores del entorno, que vuelven ms visible al interior y exterior de la organizacin, las
deficiencias en la calidad educativa de la educacin bsica.

Estas presiones del entorno al irse configurando, resultan en las bases para la gnesis de
nuevas organizaciones, por ejemplo, la Coordinacin del PEC en sus niveles federal,
regional y estatal, resultado de la Poltica de Reforma de la Gestin Institucional y Escolar;
sin embargo, en trminos sistmicos, la emergencia de nuevas configuraciones sociales

90 | P g i n a
organizadas, requieren que sus entornos internos y externos, posibiliten su
institucionalizacin, para poder: aceptarla como tal, modificarla o, de presentarse
demasiado riesgosa, eliminarla.

En este aspecto, los sistemas educativos en el mundo y en particular el SEM, encuentran

uno de sus ms grandes retos, consecuencia de su propia configuracin histrica, pues, al
posicionarse como parte del Estado, poseedor del monopolio de la educacin en las
sociedades modernas funcionalmente diferenciadas, en su forma de servicio pblico, oblig
a otras instituciones sociales como la familia, la iglesia y terceras expresiones del Estado y
del gobierno, a marginarse de la responsabilidad social educativa correspondiente; trayendo
a discusin el tema paradjico de las exigencias crecientes del entorno educativo por la
obtencin de resultados o outputs del sistema educativo, acordes a sus necesidades; sin
cuestionarse qu condiciones requiere el sistema educativo de stos (entorno externo), para
cumplir de mejor manera con sus demandas; situacin que el tiempo, la realidad y la
sociedad pueden solventar a favor o en contra del sistema educativo.

Para reducir la dependencia del entorno en su realizacin, los sistemas organizados se

despliegan sobre bases internas de seguridad (Luhmann, Ibd. p. 63) que les permiten
afrontar problemticas al entretejerse como una disposicin sobre medios, lo que, como ya
se ha argumentado, incluye a sus fines dentro de sus medios, y la transmutacin de sus
medios en fines. En ste tejido decisional se entrelazan condiciones decisionales de inicio o
trmino de una relacin de pertenencia a la organizacin; premisas de decisin vlidas
oficialmente para otras decisiones; y la adaptacin a exigencias para un comportamiento
de decisin. stas decisiones no son, por decirlo as, simples decisiones vulgares, son por el
contrario, la lite de las decisiones, las premisas jerrquicamente superiores que facilitan el
control decisional de la organizacin.

La relacin de pertenencia, en un primer momento, brinda seguridad al sistema organizado,

en tanto controlador de la emisin de membrecas y su vigencia, cuanto cumplimiento de
normatividades y reglamentos convenidos para su funcionamiento; esto no se desentiende
de sus grados de cumplimentacin dentro de la organizacin, que empodera a subgrupos
pertenecientes a la misma por tanto participantes en ella- y los faculta para neutralizar
tales disposiciones, comportamiento observado en las organizaciones sindicales, que

91 | P g i n a
protegen a sus agremiados ante la comisin de prcticas contrarias a las acordadas, por lo
que se cuestiona en ltimo trmino la seguridad es para quin, para la organizacin o para
sus miembros organizados?

Una posible solucin a esta paradoja, es el esfuerzo externo de la forma legal denominada
contralora social, con la encomienda de observar el funcionamiento y supervisar el uso
de los recursos disponibles con los que operan las organizaciones pblicas (accountability),
en este caso la SEP.

El agente contemplado para realizar dicha tarea en el sistema educativo, es el Consejo

Escolar de Participacin Social (CEPS); sin embargo, se requiere fortalecer su autonoma
(autonomy) e incrementar su poder de decisin y accin, con la suficiencia que permita a
organizaciones de esta naturaleza, combatir la discrecionalidad en el uso de recursos y
manejo de informacin relevante (accountability) para mejorar el desempeo del sistema
educativo; aspecto parcialmente contemplado en la LGE de 1993 en su Captulo VII, De
la Participacin Social en la Educacin, (Cmara de Diputados, H. Congreso de la Unin,
1993).

Desde lo interno, la democratizacin de la organizacin y el incremento de la autonoma de

sus unidades constitutivas para la toma de decisiones y acciones, es condicin sine qua non,
para empoderar a la organizacin, desempoderando la centralidad de la direccin y toma de
decisiones.

Otra alternativa de estrechamiento de alternativas de decisin en los sistemas organizados,

es subdividir las premisas de decisin vlidas oficialmente para otras decisiones, en
decisiones sobre:

a) reclutamiento de personal y ubicacin de personal;

b) decisiones de programas o del correcto decidir y;
c) vas de comunicacin y competencia

Que en su conjunto, doten de estados de conciencia de decisin amplios entre quienes

participan en el sistema y las unidades que lo construyen.

92 | P g i n a
Finalmente, la adaptacin a exigencias para un comportamiento de decisin, describe
estados de consciencia ampliamente entendidos en tales decisiones; por lo que nuevamente,
la intensificacin de la comunicacin, su claridad y su aseguramiento, en tanto proceso
comunicacional, resaltan a la comunicacin y al sentido que sta lleva en tanto
tematizacin del entorno, con altos grados de significacin y simbolizacin para s sus
entornos-, como la estrategia funcional de las organizaciones, para asegurar sus metas y
objetivos.

Desde esta perspectiva terica, se da lectura a la SEPH como sistema y la SEBH como
subsistema, a travs de la Poltica de Reforma en la Gestin Institucional y Escolar en su
expresin operativa a travs del Programa Escuelas de Calidad, desde las nociones de
comunicacin y sentido, bajo el supuesto de que toda comunicacin se desarrolla con
base en el sentido, y que los objetos en el mundo real, son susceptibles de interpretarse en
mltiples sentidos desde la diversidad de los sistemas sociales y psquicos postulantes y
participantes.

Por lo que, la Secretara de Educacin Pblica, se vea en la imperiosa necesidad de

flexibilizar sus polticas y democratizar sus estructuras, para dar viabilidad al cambio
organizacional en un plazo de tiempo acortado, al ya no slo informar sus intenciones, sino
comunicarlas a los involucrados en l, desarrollando canales de comunicacin
multidireccionales, capaces de clarificar los qu, para definir los cmo y vislumbrar los
para qu, desde las respectivas trincheras de la organizacin educativa.

93 | P g i n a
 4. ENTRE LA TEORA Y LA
REALIDAD:
El sentido y la comunicacin dentro de la Subsecretara
de Educacin Bsica en el Estado de Hidalgo, en torno al
Programa Escuelas de Calidad

94 | P g i n a
4.1 El sentido y la comunicacin
Este apartado recupera los conceptos teoricosistmicos del sentido y la comunicacin para
dar una lectura que va ms all del sentido comn acerca de lo que ocurre en un espacio
social organizado, encargado de posibilitar las condiciones funcionales y estructurales
necesarias, que permiten llevar a cabo el fenmeno de la formacin escolarizada dentro de
las escuelas pblicas de educacin bsica.

Para ello, asumimos que la educacin pblica bsica obligatoria, en tanto prctica
normalizada y organizada socialmente, se realiza en espacios definidos, reconocidos y
legitimados para consumarse, identificados como escuelas, en donde convergen
principalmente dos tipos de actores: docentes y alumnos, los cuales se encuentran sujetos a
decisiones y prcticas institucionalizadas que restringen, y de buen grado, moldean su
actuar social.

La escuela limitndonos en este trabajo a la esfera de la educacin pblica bsica- por las
caractersticas que ha ido adquiriendo en sus procesos de construccin a travs del tiempo,
se coloca como el aparador por excelencia del Sistema Educativo ante la sociedad actual
y sus entornos.

En paralelo, funciona como uno de los ms importantes mediadores entre lo humano y lo

social, con la importante labor, y de acuerdo con la Teora General de Sistemas Sociales
(TGSS) de establecer una relacin entre un sistema y los presupuestos del entorno que
deben presentarse para que pueda continuar su autopoisis, lo que describe al concepto
de acoplamiento estructural47 (Corsi, Esposito, & Baraldi, 2006, pg. 21); y que la vuelve,
por concentrar esta doble referencia (sistema /entorno), el centro de atencin del complejo
educativo, y uno de los referentes principales de sus entornos, susceptible de ser abordada

47
El acoplamiento estructural en los sistemas autopoiticos clausurados en su operacin, da cuenta de la
funcin de interaccin entre sistemas, en este caso especfico, entre sistemas de sentido, que son los
sistemas psquicos (alumnos, docentes, funcionarios, padres de familia) y sociales (Sistema Educativo:
Direcciones y subdirecciones, supervisiones, jefaturas, coordinaciones y escuelas); tal funcin, se lleva a
cabo a travs del lenguaje, mecanismo simblico inteligible tanto por la comunicacin (social) como por los
pensamientos (humanos).

95 | P g i n a
de mltiples formas y por diversos sistemas de sentido48, para dar cuenta del
comportamiento de dos mundos en situacin de convergencia, el humano y el social.

Esta centralidad adquirida por la escuela gracias a su papel de mediacin 49 y protagonismo

social en la formacin educativa, ha concentrado la mayora de los esfuerzos institucionales
emprendidos por el Estado mexicano y la Secretara de Educacin Pblica en mejorar los
procesos de enseanza y aprendizaje, con base en estrategias didcticas y fundamentos
pedaggicos plasmados en la tecnologa y programtica del currculum50, para
desencadenar estados de consciencia favorables al aprender a aprender de los alumnos,
medidos en lo que se denomina logro acadmico o educativo, y observables en el desarrollo
de las llamadas competencias para la vida.

Una consecuencia negativa de ello, es que se ha dejado en segundo plano el aprendizaje

docente y la evaluacin de su desempeo profesional, atendiendo este dficit con
estrategias correctivas en forma de cursos para la formacin continua y actualizacin
magisterial, que han degenerado en prcticas de cursitis institucional, ms que en
medidas preventivas aplicables desde la formacin de formadores y el fortalecimiento de
las barreras de entrada a la organizacin educativa 51 (Perazza, 2009); (Barba & Zorrilla,
2009); en un tercero el aprendizaje escolar52 en tanto centro educativo; y en ltima
instancia, el aprendizaje institucional53; imprescindibles para el buen desempeo

48
Siguiendo la tesis de la diferenciacin de sistemas, y la coevolucin como estrategia de supervivencia y
desarrollo entre los sistemas psquicos y sociales, resaltamos que ambos procesan el mundo a travs del
fenmeno del sentido, es decir, todas sus acciones se explican por intenciones previas que contemplan los
factores del entorno que permiten el decidir con base en la reflexin, ya sea por medio de la comunicacin
o de la consciencia; bajo esta premisa, debemos entender tanto a los sistemas psquicos como a los sociales,
sistemas de sentido.
49
La funcin de mediacin se refiere a los procesos de formacin que se llevan a cabo dentro de las escuelas
para educar en los cdigos sociales a los sistemas psquicos que son el entorno de la sociedad.
50
Esto se experimenta actualmente con la denominada Reforma Integral de Educacin Bsica (RIEB), que
intenta articular curricularmente a los tres niveles educativos que conforman el nivel, brindndole la tan
esperada secuencia lgica y cronolgica de la formacin escolar.
51
A partir del ciclo escolar 2008-2009, se ha implementado el examen de oposicin docente para aquellos
que pretenden ingresar al Sistema Educativo Nacional, consecuencia de La Alianza por la Calidad Educativa
entre la SEP y el SNTE. (SEP, 2008); (SEP, 2008)
52
Por aprendizaje escolar entiendo aquella capacidad del centro educativo para reflexionar sobre sus
condiciones internas de funcionamiento, que dan pie a los procesos de enseanza y aprendizaje docente y
discente.
53
Por aprendizaje institucional entiendo la capacidad del Sistema Educativo para reflexionar sobre sus
condiciones internas de funcionamiento, que dan pie al buen desempeo de las escuelas; y en ltima
instancia, posibilita los entornos favorables para el aprender a aprender de sus agentes y actores,

96 | P g i n a
organizacional, y que, paradjicamente, es una de las principales reas de oportunidad del
sistema encargado de ensear a aprender.

A este nivel del sistema, se observa un fenmeno similar a lo ocurrido en el mbito de los
actores escolares, con la saturacin de programas para el fortalecimiento institucional y
escolar, deviniendo en una programitis sistmica, ms de carcter remedial y correctiva
que preventiva, realidad en la que surge y se inserta el Programa Escuelas de Calidad, el
cual, viene a complicar an ms el de por s complejo funcionamiento del Sistema
Educativo (Cervantes, 2009); (Martnez A. , 2009).

En este orden de ideas, podemos identificar dos grandes focos de atencin desde la
investigacin educativa con respecto a los esfuerzos del Estado mexicano por mejorar el
servicio pblico de la educacin; el primero y centro de atencin por excelencia, es la
escuela y todos los procesos que dentro de ella se efectan; el segundo, al que
identificaremos como todo lo dems, es el conjunto de elementos ajenos54 a la escuela
que conforman al Sistema Educativo.

Es parte de lo que conforma y sucede en el segundo foco, en ese todo lo dems, lo que
llama nuestra atencin, gua nuestra labor y alimenta nuestro inters. Para ello, tomamos
como texto de nuestro anlisis y reflexiones al Programa Escuelas de Calidad; como
contexto, a la Poltica de Reforma de Gestin Institucional; y como pretexto, los estados de
comunicacin y sentido que se gatillan en torno del programa y la poltica mencionados
entre los sistemas de sentido involucrados.

4.2 El contexto: El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006

Partimos del contexto, ste se relaciona con La Poltica de Reforma de Gestin
Institucional, la cual ve luz en un momento de coyuntura poltica del Mxico moderno,

especialmente a sus figuras centrales, alumnos y docentes. No obstante, para el caso que nos ocupa, la
centralidad del aprender a aprender se coloca en las autoridades educativas (agentes clave) que dirigen las
estructuras medias y macro de la Subsecretara de Educacin Bsica en el Estado de Hidalgo, relacionadas
con el Programa Escuelas de Calidad.
54
Con el trmino ajenos, se hace referencia a procesos educativos necesariamente relacionados con la
escuela, pero que se efectan fuera de sta, que se presentan como condiciones sistmicas posibilitadoras
del trabajo escolar. Desde la Teora General de Sistemas Sociales, tales condiciones son parte del entorno
externo de las escuelas, es decir, son diferencias; al mismo tiempo, comparten con las escuelas y sus
procesos propios, la condicin de entornos internos del Sistema Educativo, lo que les da su identidad.

97 | P g i n a
conocido como la transicin de gobierno o alternancia en el poder, que a grandes rasgos,
signific el cambio de partido poltico en el manejo de la direccin y administracin del
pas, al arribar el candidato postulado por el Partido Accin Nacional a La Presidencia de la
Repblica, hecho suscitado en los albores del siglo XXI, para ser especficos, el da 1 del
mes de diciembre del ao 2000.

Inmersa en un marco ms amplio, La Poltica de Reforma de Gestin Institucional del

Sistema Educativo Nacional, se desprendi de La Poltica de Desarrollo Social como parte
de la lnea denominada Revolucin Educativa inscrita en el Plan Nacional de Desarrollo
2001-2006, que contemplaba una nueva estructura de la administracin pblica federal para
disear e instrumentar polticas pblicas con base en la planeacin, coordinacin,
colaboracin, apoyo y promocin interinstitucional.

As, la organizacin del Estado y Gobierno mexicano en su expresin macro, sus

estructuras y funciones, su sistematizacin y sistemidad, se posicionan como el principal
vnculo de las dos esferas del mundo social entre las cuales se construye la realidad que nos
interesa, siendo estas semejantes a lo que Platn llam el mundo de las ideas y el mundo de
las cosas; el primero, con toda su abstraccin, comprende a la poltica en su modalidad de
grandes lineamientos (policy), la cual, para nuestra incumbencia, adopta la forma del Plan
Nacional de Desarrollo y las polticas de ah emanadas, como las contenidas en el Plan
Sectorial de Educacin, entendidas en esta tesis como elementos dbilmente acoplados de
la organizacin. (Luhmann, 2005)

La segunda, y que reviste la gran importancia de materializar tales abstracciones, son

precisamente las estructuras de la administracin pblica diseadas para su ejecucin;
formando parte de la organizacin a modo de elementos fuertemente acoplados (Ibd.
2005), que dan estabilidad, control y seguridad al complejo organizacional, tal estructura se
plasma en la Ilustracin 3. (Presidencia de la Repblica, 2001, pg. 65)

Esta estructura se edific para evitar la duplicidad de funciones, hacer un uso ms eficaz de
los recursos disponibles e incrementar la efectividad de los resultados esperados de las
polticas generadas; la arquitectura contemplaba para su realizacin, los requerimientos

98 | P g i n a
institucionales para llevarse a cabo, las estructuras encargadas de asegurar el cumplimiento
de atencin a las prioridades nacionales, y las polticas especficas de aplicacin.

55
Ilustracin 3. Nueva estructura de la administracin pblica federal

Requerimientos

Comisiones de atencin a prioridades nacionales

gobierno
Buen

Para el desarrollo
social y humano Lneas de poltica
Para el
Finanzas

crecimiento con
pblicas

Desarrollo Gobernabi
sanas

calidad Sistema La
econmico Competiti Seguridad lidad
integral revolucin
dinmico e vidad pblica democrti
De orden y de salud educativa
incluyente ca
respeto

Siguiendo el cdigo del poder, entendido como el cdigo propio del sistema poltico de la
sociedad, encontramos en el Plan Nacional de Desarrollo, la mxima expresin de lo que
tericamente se denominan elementos dbilmente acoplados, o en trminos comunes, la
expresin ms abstracta de lo que es una Poltica Pblica Nacional, es decir, sus enunciados
principales, sus intenciones y su sentido, que se convierten en la referencia principal56
para el actuar del aparato de Estado y gubernamental.

Contrario a lo que en primera instancia pudiera pensarse, la debilidad de acoplamiento de

los elementos, es la principal fortaleza de la poltica, pues es gracias a esa libertad ganada
por el dbil acoplamiento de sus elementos, que las polticas adquieren su cualidad de
flexibilidad, plasticidad y capacidad de adaptacin a distintas realidades, sin olvidar que, al
presentarse dentro de un sistema social organizado, en este caso en la forma del Estado
mexicano y la Secretara de Educacin Pblica, y gracias al poder de la poltica, estos
elementos dbilmente acoplados, se insertan dentro de la sociedad como decisiones

55
Elaboracin propia con base en (Presidencia de la Repblica, 2001, pg. 66)
56
Se destaca el carcter de referencia como naturaleza del PND, que en ningn momento y en ningn
sentido es accin, se constituye eminentemente en intencin y premisa de decisin por excelencia, de ah su
cualidad poltica.

99 | P g i n a
tomadas con un amplio margen de aceptacin, pero de buen grado maleables, y dentro de la
organizacin misma, como premisas de decisin que definen el rumbo a seguir.

Estas decisiones son expresin de comunicaciones simblicamente generalizadas,

cumpliendo as con su funcin de vinculacin colectiva, que va ms all de la divergencia o
fluctuacin de opinin de los afectados por ellas, entindase superacin de las fronteras de
los conflictos entre poder y oposicin, o consenso y disenso, pero que, sin embargo, los
posibilitan.

En este entendido, la justificacin de esta nueva estructura de funcionamiento del Gobierno

entrante tena su sustento en las siguientes premisas:

lograr que todas las entidades del gobierno estn en la misma frecuencia; que la
fuerza del equipo radique en tener objetivos comunes; que el trabajo vaya en la misma
direccin con base en desafos claramente definidos y compartidos; que al concentrar
los esfuerzos se logren mejores resultados.57 (Ibd. P. 66)

Es claro concebir que las oraciones arriba citadas, se colocaron como premisas de decisin
para la toma de decisiones en las organizaciones Estado y Secretara de Educacin,
buscando con ello, dotar de sentido a las acciones y decisiones ulteriores del gobierno, sus
entidades y los sistemas psquicos participantes, con base en comunicaciones claras y
amplias del qu, cmo y para qu del mbito educativo de la sociedad en sus niveles de
planeacin (macroestructura), administracin y gestin (mesoestructura) y operacin
(microestructura)58.

En su papel de premisas de decisin, la sintona en la misma frecuencia; el compartir

objetivos comunes; el trabajo direccionado; la clarificacin de problemticas y la suma de
esfuerzos, sirvieron para plasmar en el PND 2001-2006, las intenciones del Gobierno
Federal por propiciar el crecimiento y desarrollo nacional, en la forma del sentido de
aquello que se quera lograr, o al menos iniciar, para detonar el cambio de la nacin hacia
un mejor pas, con el estandarte de la educacin por delante.

57
Las cursivas son propias.
58
En la claridad y amplitud de la comunicacin organizacional se centra nuestro trabajo, aseverando que el
xito de una poltica radica fundamental y principalmente en la forma en que sta se comunica y gestiona.

100 | P g i n a
Se destaca sobremanera este punto, dado que, muy pocas veces en la historia nacional, y de
no ser por la centralidad que se le atribuy en los primeros momentos del Mxico
posrevolucionario, se coloc a la educacin como eje central del proyecto principal de la
nacin, alrededor del cual giraban otros esfuerzos complementarios e incluyentes, como la
salud y seguridad pblicas para el logro de objetivos superiores, tal como lo muestra el
siguiente fragmento:

Sin embargo, la educacin es el eje fundamental y deber ser la prioridad central del
gobierno de la Repblica.

No podemos aspirar a construir un pas en el que todos cuenten con la oportunidad de

tener un alto nivel de vida, si nuestra poblacin no posee la educacin que le permita,
dentro de un entorno de competitividad, planear su destino y actuar en
consecuencia59 (Ibd. P. 34)

El primer gran reto para este gobierno, y de acuerdo con Lujambio, lo constituy la
instauracin de una nueva estructura para la administracin y gestin pblica, sobre una
que no se haba modificado de facto y significativamente desde la institucionalizacin del
Mxico moderno en la segunda dcada del siglo XX y hasta finales de los aos 80 del
mismo, trayendo consigo fuertes tensiones entre los distintos niveles de gobierno y sus
estructuras; entre los grupos de poder y sus influencias; y el reacomodo de los poderes del
Estado a nivel central, en los Estados de la Federacin y en los municipios de las entidades
federativas, que dificultaron y lo siguen haciendo- desde distintas trincheras, el cambio
institucional. (Lujambio, 2001); (Instituto Federal Electoral, 2001)

En efecto, sera ingenuo pensar que una Poltica y sus polticas se vuelvan funcionales por
el simple hecho de existir y decretarse, incluso siendo una poltica central y eje de todo un
proyecto nacional arropada por otras polticas, como lo fue la educacin en el periodo
gubernamental 2001-2006, al colocarse como punto de negociacin y conflicto entre el
gobierno federal, los gobiernos estatales y el sindicato magisterial.

Desde aqu se comienza el proceso de reforzamiento de los elementos dbilmente

acoplados que suponen las polticas en su primera etapa de abstraccin, en el trnsito a su
59
Las cursivas son propias.

101 | P g i n a
programacin y posterior operacin, al colocarse como punto de referencia y convergencia
no necesariamente acuerdo-, en funcin a los intereses de los grupos de poder implicados,
resaltando la cualidad del dbil acoplamiento, es decir, de la negociacin plasticidad de la
poltica- de algo que se ha instalado en la mesa de discusin en trminos de agenda, lo cual
no est sujeto a debate.

Retomando la Ilustracin 3, y asocindola a los procesos de reforzamiento de los elementos

dbilmente acoplados (policy), se observan tres niveles organizacionales de amarre
funcional-estructural, el primero de ellos lo conforman dos macro componentes: finanzas
pblicas sanas y buen gobierno, a manera de plataforma de viabilidad y sustento,
entindase planeacin; en el nivel meso, se crean las comisiones encargadas de supervisar,
evaluar y en su caso ajustar los grandes lineamientos desplegados para el cumplimiento de
las intenciones del gobierno, espacio de la administracin y gestin institucional;
finalmente y en el nivel micro de esta macro estructura, se instauran las comunicaciones
(premisas de decisin) pertinentes para el cumplimiento de metas y objetivos planteados,
aqu, dar a conocer los qu, cmo y para qu de la Revolucin Educativa, es decir, la
operacin poltica (politics) de la Poltica Educativa (policy).

En este punto se aterriza lo tocante al Sistema Educativo Nacional en su funcin de

Secretara de Estado o subsistema de la sociedad funcionalmente diferenciada, bajo la
premisa de decisin denominada Revolucin Educativa, asentada en programas, proyectos
y acciones para la promocin de: una educacin para todos, de calidad y de vanguardia60.
(Presidencia de la Repblica, 2001, pgs. 69-71)

Con todas las vicisitudes del caso, los lineamientos para la Poltica Educativa tomaron
cierta consistencia, al comenzar a fortalecerse los acoplamientos de los elementos que la
posibilitan, en su paso por las estructuras de la organizacin del Estado encargadas de ello:
Comisin para el Desarrollo Social y Humano y Secretara de Educacin Pblica Federal,
principalmente.

60
Las cursivas son propias.

102 | P g i n a
4.2.1 El Programa Nacional de Educacin 2001-2006
El ProNaE 2001-2006, fue el resultado de la puesta a discusin de los planteamientos
emanados del PND para el perodo, enmarcados por la esfera del desarrollo social y
humano, entre distintos agentes y actores sociales pblicos y privados implicados, de los
cuales sobresalen Los gobiernos estatales, Las Secretaras de Educacin en las Entidades
Federativas y El Sindicato Magisterial con sus delegaciones.

Esta discusin es uno de los momentos clave para el xito de la poltica educativa nacional,
puesto que es ah donde se realizan los amarres polticos (polity) necesarios para su
implementacin, porque: a) socializa las intenciones del gobierno central tanto a los
gobiernos y secretaras de los estados, como al sindicato magisterial y otras instituciones
pblicas y privadas involucradas e interesadas en la educacin; y b) recoge algunas de las
principales inquietudes de las entidades federativas y sistemas sociales (ciencia, cultura,
economa, poltica, religin) en materia educativa; es el primer encuentro interinstitucional
para comunicar y dar sentido a la poltica nacional, con ello, anticipar en la medida de lo
posible su xito o fracaso, al mismo tiempo, es el segundo momento de reforzamiento de
los elementos dbilmente acoplados, en otros trminos, fortalecimiento de la poltica.

Regresando a nuestro foco de inters, indicado como todo lo dems, dirigimos nuestra
atencin al apartado segundo del ProNaE 2001-2006, titulado Reforma de la Gestin del
Sistema Educativo, situada para su operacin dentro de los procesos de gestin y
administracin del aparato educativo. En este apartado intermedio, se encuentra el
Programa Escuelas de Calidad como uno de sus componentes, especificado en el Objetivo
Particular 2, que a la letra dice:

Promover la transformacin de la organizacin y funcionamiento cotidiano de las

escuelas bsicas para asegurar que el personal docente y directivo de cada escuela
asuma colectivamente la responsabilidad por los resultados educativos, establezca
relaciones de colaboracin entre s y con el entorno social de la escuela, y se
comprometa con el mejoramiento continuo de la calidad y la equidad de la
educacin61. (SEP, 2001)

61
Las cursivas son propias.

103 | P g i n a
De las lneas de accin que se desdoblan para el cumplimiento de este objetivo, la lnea A 62,
es la que permite la aproximacin al objeto de estudio, pues es ah, donde se busca
fomentar la transformacin en la gestin escolar, con base en la transformacin de la
gestin institucional, al convocar a la estructura educativa y a otros agentes sociales, para
facilitar y fortalecer las condiciones del entorno, favorables al mejor desempeo escolar y
elevar la calidad de la educacin pblica bsica.

Establecer las condiciones necesarias mediante modificaciones de la normativa,

reorganizacin administrativa y laboral, fortalecimiento de la supervisin y el impulso a
la participacin social para garantizar, en cada escuela, el cumplimiento efectivo del
calendario escolar, el aprovechamiento ptimo del tiempo y la vigencia de las normas
laborales y organizativas que regulan el funcionamiento de las escuelas. (Ibd. P. 139)

Algunos elementos para valorar el grado de cumplimiento de sta poltica, se plantearon de

la siguiente manera en las metas establecidas dentro del mismo documento (Ibd. P. 140):

Elaborar y publicar, para 2003, nuevas normas que regulen la organizacin escolar y
las funciones que cumplen las instancias de direccin, apoyo tcnico y supervisin.
Lograr, para 2006, que todos los supervisores y directores de escuela de educacin
bsica hayan acreditado cursos correspondientes al programa de actualizacin y
desarrollo profesional para directivos escolares.
Para 2004, haber consolidado el proyecto de gestin escolar en la educacin bsica
y extenderlo a todas las entidades federativas.
Para 2006, lograr la participacin de 50% de las escuelas de educacin bsica del
pas en proyectos de transformacin de la gestin escolar.
Para 2006, haber logrado que 35 mil escuelas de educacin bsica alcancen los
indicadores de desempeo institucional para ser considerados en el programa de
Escuelas de Calidad.

Ubicados an en la dimensin del contexto, y con las referencias presentadas hasta el

momento, podemos hacer un primer corte entre teora y empiria social.

62
Para mayor referencia consultar (SEP, 2001, pg. 139)

104 | P g i n a
Se desvela la correspondencia entre organizacin, poltica y programtica, para
presupuestar una realidad social especfica y su comportamiento institucional. La
organizacin educativa debe comprenderse en toda su abstraccin, y nunca confundirse con
el reduccionismo de las condiciones materiales, que nicamente son su expresin factual en
un mundo objetivado, sujeto a una infinitud de interpretaciones, evidenciado con claridad
por tericos como Merton y Crozier, al hablar acerca de las disfunciones patolgicas de la
burocracia, o de Selznick y de Blau, sobre la institucionalizacin administrativa (Freddi,
1981-1982).

La abstraccin se refiere a las reglas de reconocimiento que le dan identidad a la

organizacin, ya que son el germen de sus estructuras tpicas; para el caso del Sistema
Educativo, las reglas de reconocimiento vienen dadas por: los requerimientos sociales de
formacin; las caractersticas de esos requerimientos; las posibles maneras de cubrirlos; y
quines y cmo lo realizarn, de ah la trascendencia de las reglas de pertenencia, que
permiten la seleccin de personal y la definicin de roles dentro de la organizacin.
(Luhmann, 2005)

Se clarifica pues, que la poltica dentro de la organizacin educativa, se encarga de, a travs
de su cdigo el poder- crear estados vinculantes de comunicacin y consciencia en torno a
los temas de calidad, equidad y vanguardia educativa. As, los elementos dbilmente
acoplados se van posicionando en el colectivo, como una alternativa elegida, por lo tanto
posible, y en ltima instancia realizable, con la ventaja de legitimacin desde el poder para
el poder.

En este sentido, difcilmente se han escuchado y escucharn voces contrarias a mejorar la

calidad de la educacin pblica bsica, fomentar la equidad educativa en cuanto a acceso y
calidad, o la mejora en la gestin escolar e institucional; por tanto, la poltica cumple su
funcin al vincular Estado, gobiernos, sindicatos, burocracias, magisterio, familias y
empresas en torno del ProNaE y del PEC.

Situacin diferente son los cuestionamientos sobre el cmo se hace y quin lo hace mejor,
que se explica por la conformacin de grupos de poder (gobierno/oposicin), ideologas e
intereses particulares dentro y fuera de la organizacin (politics); situacin interesante para

105 | P g i n a
el caso de la Secretara de Educacin Pblica y la Subsecretara de Educacin Bsica en sus
expresiones federal y estatales, dado que, en lo que respecta al comportamiento
institucional, y en lo tocante a la toma de decisiones, operan ms como gobiernos
dictatoriales, que como gobiernos democrticos, volviendo argumento de segundo plano, la
discusin gobierno/oposicin, vista como propuesta/reflexin del actuar organizacional,
necesaria para detonar los procesos de comunicacin, autoreflexin y aprendizaje
institucional, aprovechando y posicionando en primer plano, el orden jerrquico que brinda
la organizacin y su centralizacin del poder.

Esto, entre la teora y la prctica, perfila la existencia de una situacin sui generis en el
Sistema Educativo, siendo sta, la existencia de un microcosmos estamental de frreo
control jerrquico, dentro de una emergencia de sociedad funcionalmente diferenciada con
tintes de democratizacin, en donde uno no se corresponde con la otra.

En este contexto, es que se pretende instituir una nueva gestin institucional, en el cual, el
conflicto gobierno/oposicin se mantiene, por decirlo as, en el entorno del Sistema
Educativo, en las negociaciones sostenidas entre la plutocracia federal, estatal y sindical
(polity); en tanto, al interior del sistema, el comportamiento es ms prximo a la
servidumbre y el vasallaje, restringiendo de manera doble, a la oposicin no organizada
(maestros, padres de familia, alumnos, baja burocracia) desde la parte organizada, en sus
expresiones de representacin sindical y de las autoridades educativas estatales y
federales63.

4.3 El texto: El Programa Escuelas de Calidad

Dentro de ste contexto sui generis, una de las expresiones programticas de La Poltica de
Reforma en la Gestin Institucional, es el Programa Escuelas de Calidad. En primera
instancia, se descarta la idea del PEC como estrategia nica para promover el cambio
institucional, se retoma al Programa en virtud de sintetizar las distintas estrategias
propuestas por la Poltica en dos aspectos: la escuela y su entorno social, y adyacentemente,
63
En el apartado de la comunicacin y sus efectos en el sentido, se retomar este punto con mayor
profundidad, dado que este comportamiento supone una interrupcin del proceso de la comunicacin en su
ltima fase acto de entender- dentro de la organizacin educativa, expresin de su conformacin histrica
proveniente del partido hegemnico y partido en el gobierno, el control central y las prcticas clientelares,
patrimonialistas y gremiales, deshabilitando la alternativa del no en tanto momento de reflexin del
complejo educativo, ante un s irreflexivo, descrito por la metfora del caballo desbocado.

106 | P g i n a
el entorno educativo de la escuela, conformado por la estructura educativa, los grupos de
poder y las relaciones (comunicaciones) emergentes entre ellos.

4.3.1 Las intenciones

El Programa Escuelas de Calidad es una iniciativa de reforma en la gestin institucional y
escolar, que busca superar diversos obstculos que dificultan el logro educativo a travs de
la transformacin de la elaboracin de La Poltica y las polticas educativas de hechura
central, por una manufactura multirreferencial que recoja las opiniones, experiencias,
conocimientos y saberes de las diferentes instancias que conforman al Sistema Educativo
Nacional, con especial nfasis en el componente de las escuelas, canalizado por un modelo
de gestin con enfoque estratgico, cuyo objetivo es reposicionar a stas ltimas, como las
primeras y ms importantes instancias dotadoras de informacin para el diseo,
implementacin y evaluacin de planes, programas y polticas educativas. (Secretara de
Educacin Pblica, N.D.)

El esquema de funcionamiento, segn su descripcin institucional, plasmada en sus

objetivos general y especficos, se basa en la vinculacin intra e interinstitucional, al
convocar a las autoridades gubernamentales y educativas en sus distintos niveles, estructura
educativa media direcciones de niveles, jefaturas de sector y supervisiones escolares-,
padres de familia, empresas y otras instituciones no gubernamentales, y por supuesto a
directores y docentes, en asumir su compromiso con la educacin, al, desde su espacio de
incidencia, facilitar las condiciones de entorno interno y externo- y acompaar el
funcionamiento escolar, apuntando hacia y aportando al, mejor desempeo escolar e
institucional, que en ltima instancia, se reflejan en la mejora de la calidad educativa
ofrecida por las escuelas pblicas de educacin bsica. (SEP, 2008)

En cuanto a sus expectativas institucionales, que bien podramos considerarlas como la

misin del programa respecto de s, apuesta en convertirse de una expresin programtica
de una poltica, a una poltica con sus propias expresiones programticas, esto es:

El Programa Escuelas de Calidad aspira constituirse en una poltica pblica que

contribuya a que la comunidad educativa asuma de manera colectiva la responsabilidad

107 | P g i n a
 por los resultados de aprendizaje de todos los alumnos y el mejoramiento continuo de la
calidad educativa.64 (Secretara de Educacin Pblica, N.D.)

4.3.2 Las herramientas

Los principales instrumentos para la consecucin de sus objetivos son El Plan Estratgico
de Transformacin Escolar (PETE) y el Plan Anual de Trabajo (PAT), stos aportan a la
escuela65 una metodologa de planeacin a corto y mediano plazo, con la intencin de
sistematizar su accionar respecto a objetivos y metas autoconstruidas, sobre un sistema de
autoevaluacin, en tanto agente reflexivo y orientador del actuar institucional.

La racionalidad de estos instrumentos, parte de la asuncin desde el PEC, en reconocer la

capacidad de los planteles escolares para identificar sus fortalezas y debilidades,
problematizar sus realidades particulares, y con base en ello, disear planes de trabajo y
estrategias de accin sensatos66 para mejorar su situacin actual, esto, sobre la base de un
proyecto holista del centro educativo, con la ventaja de conformar equipos de trabajo;
asignar responsabilidades e identificar responsables; complementar esfuerzos y disminuir
costos, al hacer un uso ms racional de los recursos disponibles.

Al constituirse en una organizacin autnoma, con la libertad para decidir y actuar

conforme a criterios de mejora continua principal apuesta del PEC-, acordes al contexto
socioeconmico, poltico y cultural en la que se inserta, se pretende detonar sinergias en
torno de la escuela y la llamada comunidad escolar, que les permitan generar, acumular e
incrementar un capital social, nutrido por un fuerte componente de capitales culturales, para

64
Una posible lectura de xito del PEC en este sentido, son la intensificacin meditica e institucional de la
participacin social en la escuela, el programa de escuelas de tiempo completo y los exmenes de oposicin
a docentes de educacin bsica, todas con un fuerte impulso de la representacin sindical del magisterio.
65
Se resalta que son instrumentos diseados y dirigidos a las escuelas, lo que a nuestro juicio, es parte de su
limitado impacto, consecuencia de, en un principio, obviar el peso institucional de la estructura educativa;
saltando de la macroestructura del sistema educativo, a la microestructura de las escuelas, con un amarre
mesoestructural sostenido en la creacin de su estructura propia, a saber, la coordinacin del programa y
sus instancias territorial, regionales y estatales dentro del organigrama de la SEB.
Para el caso particular del Estado de Hidalgo, y sin ser una expresin de vinculacin interinstitucional, el PEC
coincide en la parte de la mesoestructura educativa, con el Programa Oficinas de Calidad impulsado por el
gobierno del estado; sin embargo ste ltimo, tiene un sesgo importantsimo hacia las apariencias ms que a
las formas, y por otro lado, no se aprecia un aprovechamiento mutuo para mejorar los procesos de gestin
institucional de la SEP.
66
Por sensatez nos referimos a proyectos con relevancia y pertinencia, pero sobre todo, sustentables y
sostenibles de acuerdo con la disponibilidad de recursos y condiciones sistmicas y ecolgicas para su
realizacin.

108 | P g i n a
empoderar al Sistema Educativo en su conjunto, al empoderar a la escuela (Santizo,
Escuelas y capital social en Mxico, 2009); por lo que, los esfuerzos a los que convoca el
Programa estn enfocados principalmente a:

fortalecer la prctica pedaggica en funcin de las necesidades educativas de los

alumnos para mejorar su logro acadmico y,
mejorar la organizacin, administracin y formas de vinculacin de la escuela con
la comunidad.

La segunda vieta, desde el objeto de estudio resulta crucial puesto que, siguiendo la lgica
del Programa, el llegar a una situacin escolar de autonoma, vinculacin interinstitucional,
autogestin en las dimensiones organizacional, administrativa, pedaggica y de recursos
(humanos y financieros principalmente), como de participacin social, generara tal presin
desde el basamento de la pirmide educativa hacia su cima, que obligara a las estructuras
medias del Sistema Educativo, a dejar de ser simples unidades de administracin,
delegacin de actividades (transmisin de informaciones) y control institucional y poltico,
para desempear las funciones que les dieron origen, es decir, supervisar y acompaar el
trabajo tcnico-pedaggico de las escuelas (Calvo, Zorrilla, Tapia, & Conde, 2002),
mediando entre las ofertas y demandas emergentes entre micro y macroestructuras de la
SEP, con preferencia en las demandas escolares, cumpliendo as con el objetivo del
nacimiento de una nueva generacin de polticas de abajo hacia arriba, completando el
proceso sistmico-comunicacional, a travs del dilogo y reflexin intrainstitucional.

4.3.3 Las oportunidades

Un campo poco investigado desde una perspectiva sistmica de lo social, con pretexto del
PEC y asociado con mejorar la organizacin, administracin y formas de vinculacin de la
escuela con la comunidad y con el propio SE 67, es su apartado de obligaciones relacionadas
con las figuras de las Coordinaciones Generales Estatales del Programa y de las
Autoridades Educativas Estatales, que asumen el compromiso expreso de, desde las
Coordinaciones Generales Estatales del PEC (Secretara de Educacin Pblica, N.D.):

67
Sistema Educativo.

109 | P g i n a
 Proporcionar asesora, acompaamiento y seguimiento a las escuelas
beneficiadas en sus procesos de transformacin de la gestin escolar.
Crear las condiciones de vinculacin para la actualizacin docente.
Difundir los logros y prcticas exitosas de las escuelas beneficiadas.
Asegurar la aplicacin y alimentacin peridica del SIPEC68 para que ste
cuente con toda la informacin de las escuelas participantes en el Programa, y
se emitan los reportes estatales requeridos por la CNPEC 69, los de la propia
CGEPEC70, de las escuelas, asegurando la transparencia y rendicin de
cuentas.

Desde las Autoridades Educativas Estatales:

Crear las condiciones para establecer la vinculacin entre programas con el

apoyo de la estructura estatal educativa71.
Apoyar los procesos internos de la escuela.
Evaluar y difundir los resultados obtenidos por las escuelas beneficiadas.
A fin de garantizar el uso transparente y eficaz de los recursos del Programa, la
autoridad educativa estatal podr suspender, cancelar o exigir el reintegro de
los apoyos proporcionados a aquella escuela que incumpla con las presentes
Reglas de Operacin y/o con la normatividad estatal vigente y aplicable en la
materia, o bien cometa alguna irregularidad en el manejo de los recursos.

Aqu encontramos una veta poco explotada para nutrir La Poltica en la Reforma de la
Gestin Institucional, a saber, la capacidad de autogestin del PEC dentro de la SEP, y su
papel estratgico en la tarea central de vinculacin institucional y programtica, pensado y

68
Sistema de Informacin del Programa Escuelas de Calidad.
69
Coordinacin Nacional del Programa Escuelas de Calidad.
70
Coordinacin General Estatal del Programa Escuelas de Calidad.
71
Para nosotros es uno de los puntos clave del xito del Programa y por tanto centro de nuestra atencin. El
inters parte precisamente, por la desatencin del PEC desde su propia coordinacin a nivel estatal y las
AEE, al insertarlo como una unidad estructural ms y un programa entre otros, que como una agencia
estratgica de vinculacin de programas a favor de la escuela.

110 | P g i n a
diseado para, ensear a las escuelas pblicas de educacin bsica a gestionarse,
empoderarse y ganar autonoma, es decir, a predicar con el ejemplo.72

4.3.4 El PEC y sus reglas del juego

En tanto programa, El PEC funciona bajo el cumplimiento de Reglas de Operacin73
emitidas por El Poder Ejecutivo Federal a travs de la SEP, con base en las atribuciones
constitucionales que los facultan y las leyes implicadas74. Su cumplimiento justifica la
erogacin de recursos pblicos extraordinarios no regularizables75, destinados a las escuelas
pblicas del nivel bsico que participan en l, como apoyo al logro de sus planes
proyectados, con el objetivo ltimo de implantar una cultura de mejora continua, apertura a
la participacin social, un pensamiento estratgico organizacional y la capacidad de
autogestin escolar e institucional, en el marco de la rendicin de cuentas; transparencia;
eficacia; eficiencia; legalidad; racionalidad; responsabilidad y asignacin justa 76 y
oportuna de recursos econmicos federales. (SEP, 2001-2010)

Algunas de las ms importantes innovaciones que propone el PEC dentro de la racionalidad

institucional establecida en la SEB, reflejo de la tradicin de racionalidad operativa y
funcional del Estado y del Gobierno, son la autonoma, la autogestin y la gestin intra e

72
Valga una metfora para describir al PEC en cuanto a su conformacin y propuesta de innovacin en la
gestin institucional, respecto de la tradicin de la imposicin sistmica del sistema si pretende asegurar su
existencia, siendo sta, la de un agujero negro, relativamente pequeo en sus dimensiones, pero con una
masa tan grande, que su campo gravitacional se vuelve tan fuerte que consume gradualmente cualquier tipo
de materia en su entorno, sin permitirle escapar de l.
73
Las Reglas de Operacin (RO) son los lineamientos centrales que rigen el funcionamiento del PEC ante la
SEP y el Estado, con la principal intencin de controlar el uso de recursos econmicos pblicos, lo que a
nuestro juicio, es parte del gran sesgo cuantitativo, a costa del cualitativo del Programa.
74
Fuente especificada no vlida.
75
Estos recursos son financiados por el Banco Mundial en calidad de prstamo, con el nmero 7347-ME,
teniendo un monto original de $240 millones de dlares americanos, y final al 31 de diciembre de 2009 de
$346.2 mdd. Fuente: Fuente especificada no vlida.. Actualmente la SEP se encuentra negociando un nuevo
prstamo por $220 millones de dlares para un perodo de tres aos (SEP, 2009), fuente consultada el lunes,
26 de julio de 2010 en: http://basica.sep.gob.mx/pec/start.php?act=ncompleta131009
76
Se cuestiona el concepto justicia en la reparticin de los recursos econmicos del Programa, puesto que
la asignacin se fundamenta en la densidad poblacional, o representacin proporcional de la cohorte etaria
conformada por el rango 4-14, que coincide en condiciones normales, con el grueso del grupo poblacional
en edad de cursar la educacin bsica, respecto de la poblacin total; no as, respecto de alumnos inscritos
en los Subsistemas de Educacin Bsica Estatales y las condiciones en las que operan, siendo las entidades
con mayor densidad poblacional en dicho rango, los que obtienen la mayor cantidad de recursos, a costa de
los sistemas que presenten las mayores carencias funcionales, estructurales y de contexto para el ejercicio
de la formacin escolar.

111 | P g i n a
interinstitucional. La lgica viene dada por la capacidad de autoconocimiento que habilita
el aprendizaje y actuar autnomo (gestin intrainstitucional), y que a su vez, ampla
horizontes de accin, adoptando la forma de gestin interinstitucional entre los distintos
niveles de gobierno (Federal, Estatal y Municipal).

Esta nueva racionalidad, enfrenta pesados aparatos burocrticos blindados ante embates de
este tipo, constituidos en una tradicin de alta dependencia del centro por parte de la
periferia, construidos para no contradecir o cuestionar la unilateralidad de las propuestas
imposiciones- centrales, en donde la autogestin y autonoma, son, en el mejor de los casos,
discursos legitimadores del poder, en virtud de su amplio control y administracin
discrecional de recursos de distinta naturaleza, que refuerzan las prcticas de dependencia
perifrica (paternalismo institucional), en donde la libertad, la autonoma y la autogestin,
se circunscriben dentro de los lmites impuestos desde el poder central; en otros trminos,
quien cumple con las disposiciones establecidas, es sancionado positivamente, quien se
atreve a quebrantar lo dispuesto, no puede ms que esperar sanciones negativas desde el
centro77.

Un vaco institucional y programtico respecto de los incentivos, es a nuestra

consideracin, la debilidad de la sancin tanto positiva como negativa en el
cumplimiento/incumplimiento de ser/no ser una escuela de calidad, pues al participar en el
Programa y de acuerdo a los planteamientos institucionales que implican sujetarse a sus
Reglas de Operacin, quien cumple con ellas, no obtiene beneficios ms all del recurso
econmico, quedando en esfuerzos no traducidos desde la SEP, en mejores condiciones
institucionales para el desempeo escolar; a contrapunto, quien no cumple con lo
establecido, simplemente deja de recibir un recurso econmico que antes no reciba, lo que
deja a la escuela, en el peor de los casos, mejor que antes de ingresar al Programa.

Esto lleva a una confusin del incentivo por quienes lo reciben, pues la sancin positiva es
sensiblemente menor que la sancin negativa incluso sta ltima, es, de cierta manera,

77
La racionalidad de asignacin de recursos extraordinarios a las escuelas en forma de incentivos a la calidad
educativa, encuentra aqu un gran reto en el cumplimiento de sus intenciones, dado el mimetismo de la
cumplimentacin administrativa sobre la real apropiacin de los principios del PEC por las escuelas,
volviendo el incentivo en una forma administrativa incmoda pero sencilla de cubrir, que vale la pena
realizar para acceder a recursos econmicos que de otra manera no sera posible obtener.

112 | P g i n a
positiva-, por lo que el incentivo a cumplir el trmite administrativo, se vuelve ms fuerte
que el de apropiarse del espritu del PEC y practicarlo, lo que debilita o torna ms
improbable, el cumplimiento cualitativo del programa y la poltica, por debajo del logro de
las metas cuantitativas del mismo.

Siguiendo la TGSS, podemos clasificar el intento de una nueva gestin institucional y al

PEC, como actos de racionalidad emergente orientados por el entorno educativo; en tanto,
al comportamiento institucional ante la irritacin generada por esta aparente
reconfiguracin del entorno, a manera de una respuesta irracional impulsada por la
habituacin de prcticas psquicas y sociales, practicadas y sedimentadas en el complejo
educativo, vistas como normales (institucionalizacin en el sentido de Berger y Lukmann),
es decir racionales, teniendo por resultado, un dficit de racionalidad, en donde el incentivo
a no participar es mayor al de participar de la poltica y el programa; de ah la importancia
en la forma en cmo se ha gestionado el PEC (comunicacin con sentido) dentro del
complejo educativo; citando a Luhmann en Corsi, dada su vigencia:

La sociedad actual, por ejemplo, presenta un dficit de racionalidad, en cuanto no es

capaz de prever de qu manera la transformacin del entorno psquico llevada a cabo
por la difusin de la educacin escolar, que influye sobre las motivaciones y
comportamientos de enormes masas de individuos, repercute sobre la sociedad en su
conjunto. (Corsi, Esposito, & Baraldi, 2006, pgs. 182-183)

Para tratar de salvar este diferencial existente entre racionalidad e irracionalidad, la

programtica, aqu del PEC, es el ltimo enclave disponible para acoplar de manera fuerte
los elementos dbilmente acoplados de La Poltica de Reforma en la Gestin Institucional,
puesto que enlaza las intenciones (elementos dbilmente acoplados o Poltica) con las
estructuras organizacionales encargadas de actuar en el sentido de la poltica, al acotar el
margen de accin de los implicados a los criterios del Programa, en trminos simples,
acatar la norma.

Tericamente, este fuerte acoplamiento permite al sistema generar el conjunto de

condiciones necesarias para la correccin de un estado de cosas, con base en su cualidad de
establecer los criterios que guen el propio proceder, establecidos por las valoraciones que

113 | P g i n a
lo rigen bajo la diferenciacin correcto/incorrecto, y alcanzar una condicin de complejidad
estructurada, lo que se puede apreciar en las Reglas de Operacin del PEC (ROPEC).
(DOF, SEP, 2001-2009)

A pesar de ello, el establecimiento de RO y criterios programticos, no sirven de mucho a

los fines (ideales) que persigue el Programa, si ste no es comunicado y gestionado de tal
forma, que se instale bajo su propia racionalidad y no sobre una racionalidad ya instalada.

La programacin, al ser una condicin necesaria para el proceder de los sistemas sociales
organizados, alberga la imprescindible funcin de brindar y obtener informacin del
sistema ah en donde se aplica. Por lo tanto, la operacin programtica, dentro de sus
condiciones y criterios de accin, restringe y ampla, dado que, al llevarse a cabo, capta lo
no contemplado en su elaboracin, es decir, va adquiriendo mayor complejidad al
enfrentarse a la complejidad del entorno, en palabras de Lindblom, es la base del
incrementalismo de las polticas (Lindblom, 1992), y en trminos sistmicos, es el proceso
de sensibilizacin del sistema.

Esta complejidad aumentada se adquiere al permitirse manejar al tercero excluido no

contemplado en la diferenciacin primigenia correcto/incorrecto del programa. De ah se
explican las modificaciones que han sufrido las Reglas de Operacin del PEC a lo largo de
nueve ciclos escolares de aplicacin, acotadas a una vigencia anual; y los ajustes del mismo
Programa, ante las complejidades del entorno que enfrenta78.

Otra de las funciones relevantes de la programtica dentro de las organizaciones sociales, es

medir las expectativas de xito o fracaso de una poltica, va la anticipacin de qu acciones
y operaciones deben ser tomadas como correctas o incorrectas, puesto que en ltima
instancia, los programas son puntos de vista especficos que sirven para la identificacin de

78
Sin intentar caer en la Teora del Estado Conspirador, que sabe todo lo que ocurre, ocurre todo lo que
posibilita y controla todo lo que sabe, la historia del actuar de las instituciones pblicas del Estado mexicano,
se han caracterizado por, ante un aparente fracaso de implementacin de una accin de gobierno, ya sean
polticas o programas sociales, flexibilizar los criterios de acceso para ampliar la base de beneficiados, con la
principal intencin de disminuir los costos polticos inherentes al fracaso, por lo que es justo cuestionar si, la
ampliacin a todos los niveles y modalidades educativas de la educacin bsica del PEC, obedeci a los
justos reclamos de aquellas escuelas no beneficiadas, habidas de apoyo institucional para mejorar las
condiciones para la tarea educativa, o al encubrimiento poltico (polity) del fracaso vinculante y de poder de
convocatoria de la poltica (policy).

114 | P g i n a
conexiones de expectativas, a travs de la creacin de la identidad del programa y la
poltica, desde la capacidad de vinculacin colectiva de la Poltica, detonando estados de
comunicacin (sociales) y consciencia (psquicos) que se identifiquen con ellos (poltica y
programas). (Ibd. Pgs. 179-181)

Hasta aqu, tanto la Poltica de La Reforma en la Gestin Institucional y Escolar, como la

programtica del PEC, se constituyen apenas, en dos de los tres procesos que dan pi al
fenmeno de la comunicacin; no son ms que una seleccin de informacin y una
seleccin de a quin va dirigida sta. Desde la teora de la comunicacin emanada de la
TGSS, el principal de los procesos para hablar de una comunicacin propiamente dicha, se
culmina con el acto de entender, tarea que recae con especial nfasis en la gestin
institucional del PEC y la Poltica de Gestin Institucional, volvindose la tercera seleccin,
factor imprescindible para completar el proceso comunicacional y en buena medida, en el
xito de ambos.

4.4 El pretexto: la comunicacin y el sentido en torno de la Poltica de Reforma en la

Gestin Institucional y el PEC
Sin lugar a dudas, el diseo de una poltica y su traduccin en programas de aplicacin y
operacin, son tareas que suponen grandes esfuerzos de anlisis situacional para su
elaboracin, ya sea que se opte por metodologas racional-exhaustivas (mtodo de ir a la
raz) o por comparaciones sucesivas limitadas (mtodo de irse por las ramas), esto de
acuerdo con Lindblom en su ciencia de salir del paso para abordar problemticas sociales.
(Lindblom, 1992)

Estas metodologas, entre muchas otras, son referentes principales para los hacedores de
polticas, no as para los encargados de gestionarlas; sin embargo, la metodologa utilizada
para su elaboracin, da cuenta de su alcance y factibilidad operativa. Con esta base, el PND
2001-2006, y sus expresiones sectoriales son resultado de una mezcla de, al menos, las dos
aqu citadas; desde ir a la raz, se realizaron diagnsticos para identificar las grandes
problemticas nacionales, resultando de gran relevancia, la educacin.

Desde irse por las ramas, y en la elaboracin del ProNaE 2001-2006, ste vino a ser una
expresin incremental respecto de las lneas de poltica educativa emanadas del Acuerdo
Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica (ANMEB) y del Programa de

115 | P g i n a
Desarrollo Educativo 1995-2000, con el proyecto institucional denominado La Gestin en
la Escuela Primaria y el trabajo por proyectos (Ramrez, 2000a).

El resultado de esta combinacin, es la apuesta por grandes cambios para el crecimiento y

desarrollo acelerado del pas orquestado por la educacin, instalados sobre cambios ms
discretos que radicales, en el funcionamiento del aparato de gobierno y sus entidades en
todos sus niveles, sostenidos en procesos de gestin y comunicacin amplios.

4.5 La comunicacin
Dentro de las organizaciones, ya sea el Estado, ya sean sus entidades, tal as la SEP, la
comunicacin es una delimitacin temtica que simplifica la complejidad social, esta
limitacin cohesiona los elementos constitutivos de los sistemas sociales organizados y les
dan identidad al ser el resultado de una coordinacin de selecciones susceptibles de ser
elegidas, es as que el tema que cohesiona a la organizacin educativa, sin duda alguna,
viene dado por la educacin (formacin social de los sistemas psquicos), y en torno del
tema de la educacin, se construya el complejo educativo.

La temtica de la educacin es el eje articulador del aparato educativo, esto no debe

confundirse con ser la nica comunicacin que transita por el sistema; un sistema de tal
complejidad recurre a otro tipo de comunicaciones para mantener su funcionalidad interna
y su vigencia externa, de ah que, temas como la gestin institucional del complejo
educativo, emerjan al calce de temticas como la calidad de la educacin, la innovacin o
vanguardia educativa y la equidad; colocando en niveles similares de importancia la
reforma curricular, de corte eminentemente educativo, y la reforma en la gestin
institucional, tema eminentemente poltico-organizacional, y desde cierta perspectiva, de
mayor relevancia para el logro, por ejemplo, del xito de la reforma curricular, la mejora en
la calidad de la educacin, la vanguardia educativa y la equidad.

En trminos de comunicacin, una poltica para ser tal, debe propiciar la vinculacin
colectiva79 en torno de una temtica; por su parte, la politizacin de la comunicacin, es
una de las atribuciones de los detentadores del poder, de tal manera que, quien detenta el
poder al politizar un tema, transforma sus comunicaciones en decisiones tomadas, de las

79
La vinculacin colectiva abarca tanto a comunicaciones como a estados de consciencia, es decir, incluye a
sistemas sociales y a sistemas psquicos.

116 | P g i n a
cuales inevitablemente se desprenden otras decisiones (comunicaciones) y estados de
conciencia (psquicos), que llevan a tomar postura respecto de las decisiones tomadas, y
decidir en consecuencia80. Este es un comportamiento tpico de los sistemas sociales
organizados, el cual detona tensiones alrededor de las decisiones tomadas por parte de los
afectados, quienes actan en consecuencia al ser sistemas de sentido, procesadores
autnomos de informacin81. (Luhmann, 2005)

El PEC, en su calidad de programa emanado de una poltica, se constituye en

comunicacin, y dentro de la organizacin, en comunicacin en forma de decisin pero,
Cmo se inserta la comunicacin en esta apuesta por el cambio institucional del Sistema
Educativo Nacional dentro del complejo educativo y los sistemas psquicos (personas) que
participan en l?

En primer lugar es necesario recordar que la comunicacin, de acuerdo con la TGSS, se

constituye en el elemento fundamental de la sociedad, en consecuencia, las organizaciones
sociales comparten a la comunicacin como su elemento constitutivo basal, se prosigue
que, el xito de las organizaciones sociales radica no en lo que se comunica, esto slo capta
la atencin y delimita el tema, sino y principalmente, en cmo se comunica a quien se
comunica lo que se comunica, que supone claridad, amplitud y entendimiento de la
informacin comunicada.

Es preciso traer a cuenta que la comunicacin es un proceso que se conforma por tres
selecciones: 1) seleccin de informacin; 2) seleccin de a quin se comunica la
informacin o acto de comunicar y; 3) expectativa de xito o acto de entendimiento de la
informacin.

La primer seleccin se lleva a cabo en el momento de introducir el tema de la mejora en la

calidad de la educacin pblica bsica como parte de la Poltica de Reforma en la Gestin
Institucional del Sistema Educativo, circunscrito en la lnea de la Revolucin Educativa y
en el eje del Desarrollo Social y Humano del PND 2001-2006; en este sentido, el primer
proceso de la comunicacin realiza la primera gran simplificacin para el Sistema

80
Lo que implica decidir de acuerdo a la decisin previa, no decidir o contradecir lo decidido previamente.
81
La autonoma en la toma de decisiones, no excluye la influencia del entorno para el decidir de los sistemas
de sentido, ya sean sociales o psquicos.

117 | P g i n a
Educativo, pues los temas centrales son la calidad, la equidad, la vanguardia y la gestin,
reduciendo la complejidad del entorno.

La segunda seleccin, aunque ya viene delimitada por la Poltica, se lleva a cabo en la

programtica del PEC, pues en sta etapa del proceso, se define a los actores, agentes y
universo a cubrir, en la aclaratoria emanada de las Reglas de Operacin del Programa, a
sabiendas de que, los beneficios sern para aquellas escuelas pblicas de educacin bsica
que decidan participar y cumplan con los requisitos de entrada (bsicamente elaborar un
proyecto estratgico de centro incluyente, con alcance, por lo menos, de mediano plazo).

Esta delimitacin que invita pero no obliga- a la participacin de las escuelas, obliga
pero no compromete- a la estructura educativa a participar del programa y la poltica an
ms que a las escuelas82, pues tal estructura no puede ser ajena a la diferenciacin que se
despliega con la indicacin/distincin escuelas PEC/no PEC, y mucho menos a su atencin;
situacin diferente desde las escuelas, ya que ellas tienen la libertad de participar o ser
indiferentes al programa.

El obligar, pero no comprometer a la estructura media del aparato educativo, es una de las
grandes erratas de la gestin del PEC, pues es ah, donde la apropiacin del sentido del
Programa, tena su caja de resonancia para fortalecerse y no alejarse demasiado de sus
intenciones originales. Se confirma la gran tentacin que son las escuelas para los
reflectores de autoridades educativas y de gobierno, asumiendo el actuar en automtico 83
de todo lo dems que conforma al Sistema Educativo, y la obligacin y compromiso slo
de las escuelas por aprender, con el esperable resultado del silencio y la parlisis por
desconocimiento e inercias institucionales, de estas estructuras medias, ante la duda y
presin constantes desde los planteles escolares.

La tercera seleccin es la etapa del proceso en donde la eleccin y delimitacin del tema, y
por supuesto su informacin, tienen el reto de ser aceptadas o rechazadas por quien es

82
Reflexin que no se ha difundido con la suficiente amplitud dentro y fuera del sistema educativo, tampoco
as, y con especial atencin, en la investigacin educativa.
83
El obviar es dar por hecho que, a presar de no haber sido formados para enfrentar las nuevas reglas del
juego, el juego es tan claro, que sus reglas se presentan y comprenden sin necesidad de haberse conocido
previamente por la meso estructura educativa,

118 | P g i n a
informado, lo que a primera instancia podra pensarse, se ha realizado con xito en vistas de
que, desde el ao 2001 a la fecha, el PEC es una realidad dentro de la SEB a nivel nacional.

A pesar de ello, no puede asegurarse, con sustento en las evaluaciones e informes de los
cuales ha sido sujeto el Programa (CIDE, 2001-2007); (FLACSO, 2008); (Murnane,
Willett, & Crdenas, 2006), se haya comprendido a cabalidad el qu, cmo y para qu de
ste, y el rol diferente de cada una de las reas de la SEP implicadas para su xito, reflejado
en la esperable modificacin del funcionamiento de la Subsecretara de Educacin Bsica
en el Estado de Hidalgo (SEBH), por ser el espacio donde se ha desarrollado este trabajo,
con base en una nueva gestin institucional; ni elevado la calidad educativa de las llamadas
escuelas de calidad, respecto de s mismas y del universo no PEC de escuelas pblicas y
privadas, que conforman parte de la estructura de la SEBH.

Esta peculiaridad de la comunicacin en su tercer proceso constitutivo de selecciones,

concentra para la propia comunicacin una diferencia con importantsimas consecuencias
para la transformacin en la gestin institucional, siendo sta, la diferencia existente entre
aceptar/rechazar, comprender/no comprender la informacin comunicada, que a su vez,
tiene la posibilidad de la simulacin en dos vertientes: 1) aparentar comprender o negar la
incomprensin de lo que se ha informado y, 2) aparentar no comprender cuando se ha
comprendido o aceptar no comprender cuando se ha comprendido lo informado. No
obstante, esto no elimina la posibilidad real del comprender o no comprender una
informacin y tomar postura ante ello.

Estas alternativas que brinda el tercer proceso de la comunicacin se posibilitan y definen,

sin lugar a dudas, por condiciones del entorno, lo que lleva a pensar con respecto al PEC y
a La Poltica de Reforma en la Gestin Institucional en el Estado de Hidalgo las siguientes
posibilidades:

El xito del PEC y la Reforma de Gestin Institucional de la SEBH, incrementa sus

posibilidades si, en la comunicacin intrasistmica, se habilita la posibilidad del
no84 en el proceso comunicacional.

84
Con el concepto del no comunicacional me refiero al proceso de reflexin que se activa en el momento
que surge alguna duda ante lo que se comunica, impulsando un ejercicio dialctico de clarificacin de lo

119 | P g i n a
 El xito del PEC y la Reforma de Gestin Institucional de la SEBH, presentan un
comportamiento de aletargamiento institucional, si se restringe en la comunicacin
intrasistmica, la alternativa del no en el proceso comunicacional.
El xito del PEC y la Reforma de Gestin Institucional de la SEBH es nulo e
incluso regresivo si, en la comunicacin intrasistmica, se deshabilita la alternativa
del no en el proceso comunicacional.

Nos aventuramos a lanzar estas premisas con base en tipos de comportamientos observados
en las instituciones del Estado mexicano, entendibles slo a la luz del conocimiento de su
conformacin histrica, esto es, instituciones centralistas jerrquicamente organizadas,
imposibilitadas para decir no al poder central, so pretexto de su eliminacin u olvido
premeditado, con efectos tipo cascada y bola de nieve, hacia los niveles jerrquicamente
inferiores de la organizacin, en la intencin de mantener el control a toda costa, a pesar de
la disolucin del sentido original de lo que se comunica.

En este sentido, pero en el mbito del rgimen poltico y de gobierno de Mxico, resulta
clarificador el ensayo de Lujambio Adis a la Excepcionalidad: Rgimen Presidencial y
Gobierno Dividido en Mxico, (Lujambio, 2001), en donde se dilucida y caracteriza el
poder del hiperpresidencialismo mexicano y su relacin con el partido poltico hegemnico,
donde encuentra su gnesis lo que he denominado la inhabilitacin institucional del no,
en un acto de racionalidad poltica limitada, delineada por el aseguramiento de una carrera
poltica sobre la contraargumentacin a los designios del presidente y del partido
hegemnico en el poder; y las reconfiguraciones y comportamientos partidistas y de los
poderes de la unin, con especial nfasis en el ejecutivo federal, ante el resquebrajamiento
del hiperpresidencialismo y el partido hegemnico, en el marco de la emergencia
democrtica, con sus consecuencias en el cambio o parlisis institucional del Estado
mexicano, sostenidas en la negociacin, ya no en la imposicin.

Con la imposibilidad del no, institucionalizada en la comunicacin dentro de los sistemas

sociales organizados, estructurados central y jerrquicamente como la SEP, nos referimos a
la amplia disminucin, ms que absolucin, de procesos reflexivos que permiten la

comunicado, nunca como un mecanismo intransigente e irreflexivo de oposicin ante cualquier propuesta
institucional de innovacin y transformacin.

120 | P g i n a
autoobservacin, conocimiento y reconocimiento del comportamiento, funcionamiento y
desempeo organizacional, fundamental para la toma de decisiones no ptima, pero si ms
adecuada, para el redireccionamiento de las acciones a seguir en la consecucin del cambio
institucional.

Comportamientos de este tipo se explican desde el entorno del Sistema Educativo, y tienen
que ver con el enorme riesgo de, en un sistema social dominado por la economa y el poder
poltico en, por ejemplo, dentro del nivel jerrquico ms bajo de la organizacin, que a su
vez es el que concentra mayor cantidad de participantes, perder el puesto de trabajo, o ser
reprendido dentro de la organizacin en el mejor de los casos; expresin de una de las
principales cualidades del poder, a saber, utilizar la generalizacin simblica de la sancin
negativa, para motivar o inducir comportamientos del entorno social85.

Con estas previsiones, podemos enfocarnos al proceso de comunicacin del PEC en la

estructura educativa directamente relacionada con el xito del Programa en la escuela.
Presumimos las intenciones favorables del PEC desde las instancias que lo pensaron y
disearon (Gobierno y SEP federales), para propiciar cambios favorables en el
funcionamiento del complejo educativo, en beneficio de las escuelas participantes, y en
ltima instancia, del beneficio de los alumnos que acuden a ellas, buscando tener un efecto
multiplicador de buenas prcticas en todas las escuelas pblicas de educacin bsica.

Esto no descarta la realidad descrita por Lujambio en el comportamiento institucional al

interior de la SEP en sus mbitos federal y estatales, que por cierto, no cuenta con un
anclaje en la expresin ms cercana a la ciudadana, el municipio; esta realidad es la
siguiente: a pesar de haberse colocado el tema de la democracia en el nivel macro de la
sociedad mexicana, conforme se desciende en las expresiones del Estado hacia las
entidades federativas y los municipios, la nocin de la democracia slo es un recurso

85
Debemos recordar que el entorno social desde la perspectiva terica adoptada, se conforma
principalmente por los seres humanos en su modalidad de sistemas psquicos, quienes, para participar de la
sociedad y continuar la coevolucin sistmica seres humanos-sociedad, se personifican, a travs de su
ingreso a la organizacin, como aquellos sujetos a desempear un rol y ocupar un cargo dentro de ella.
Cuando esta personificacin es orillada al extremo, es decir, existe una confusin entre el cargo social a
desempear y quien lo desempea lo que podramos conceptuar como corrupcin-, el entorno social en
forma de representantes sindicales o autoridades educativas, por ejemplo, obligan al entorno social en
forma de docentes o baja burocracia a, asumir comportamientos de disminucin de riesgos como su
expulsin de la organizacin, al alienarse a los designios de la autoridad del Estado o sindical.

121 | P g i n a
retrico de los gobiernos estatales y municipales, respecto de sus propias instituciones y su
actuar impositivo.

Esto se confirma con el uso ad hoc de la figura constitucional de la soberana y autonoma

de las Entidades federativas y los municipios por parte de estos, al amparo de la
federalizacin de la educacin bsica, que fortaleci el control poltico y econmico de los
gobiernos estatales (y del partido en el gobierno) sobre las Secretaras de Educacin en los
estados, colocando discrecionalmente funcionarios a modo, tiles a los intereses
gubernamentales y de partido, no as a los de la educacin pblica, donde se suman las
negociaciones polticas ms que educativas, entre sindicato magisterial y gobierno estatal,
siendo este ltimo, quien aparentemente, es el que coloca a los funcionarios de primer y
segundo nivel del Sistema Educativo en la entidad, en no pocas ocasiones, bajo el visto
bueno de la representacin sindical, resultado de compromisos polticos entre el gobierno
estatal y la representacin del SNTE, tal as, el caso de la dirigencia actual de la
Coordinacin General Estatal del PEC86.

En lo econmico, y como resultado de la incapacidad institucional de las entidades

federativas por aprender a gestionarse, consecuencia del paternalismo del gobierno central
federal, el concepto de soberana en el contexto mexicano, faculta a las entidades
federativas a, retomado la federalizacin de la educacin, gestionar sus propios recursos
para sostener sus aparatos educativos, sin embargo, factualmente, en este aspecto, los
Estados federados actan desobligndose de ella por desconocimiento o por costumbre-,
limitndose a recibir los recursos que les brinda el gobierno federal para su operacin;
librndose a la vez, del cumplimiento a cabalidad de planes y programas como el PEC, pero
obligando al poder central, a solventar el gasto educativo en las entidades. (Latap & Ulloa,
2000); (Villareal, 2005); (Guevara, 1992, pgs. 191-207); (Ornelas, 2008, pgs. 186-218;
249-266)

Entonces Cul es la base para que la comunicacin tenga xito en este contexto? Se puede
aseverar, que se lleven a cabo los tres procesos selectivos que la posibilitan.

86
IPEC6.

122 | P g i n a
Pero, Cul es la base para comunicar con xito el PEC en la SEB en el Estado de Hidalgo?
En sintona con lo anterior, asegurar el proceso de la comunicacin en los tres niveles
funcional-estructurales de la subsecretara entre las instancias directamente relacionadas
con el Programa. Por ello destacaremos las deficiencias comunicacionales observadas a la
luz de la teora, que impactan de frente en la estructura media de la organizacin educativa,
fracturando los procesos que dan sentido y contenido a la comunicacin, y en consecuencia
al sistema.

4.5.1 Los problemas del sentido de la comunicacin del PEC en la SEBH

La primer deficiencia para la cumplimentacin de la comunicacin del PEC y de otros
planes y programas dentro de la organizacin educativa, es la inconclusa federalizacin de
la educacin bsica, que a pesar de sumar ms de cuatro dcadas, no ha logrado generar, no
se diga consolidar, cuadros de alto desempeo poltico, acadmico, de investigacin,
evaluacin y administrativo, en mbitos clave como la logstica, planeacin y evaluacin
estrictamente educativas dentro de la administracin estatal meso estructura-, volviendo a
la Secretara de Educacin en la Entidad, una simple agencia operadora de polticas, planes,
programas y evaluaciones centrales87.

Otro problema que se observ en la prctica, no as en los lineamientos del programa, fue la
no inclusin y formacin previa de las estructuras macro y medias de la Subsecretara de
Educacin Bsica direcciones y subdirecciones de los niveles educativos, jefaturas de
sector, supervisiones escolares y apoyos tcnico pedaggicos-, momento clave a nuestro
juicio, para el xito en el proceso de gestin del programa desde el centro, confiando, quiz
demasiado, en las Autoridades Educativas Estatales y en los Coordinadores Generales
Estatales del PEC para realizar dicha tarea.

En tercer lugar, y consecuencia de lo anterior, la formacin, acompaamiento y asesora a

las escuelas por parte de la Coordinacin del PEC en la entidad, desaprovech la capacidad
instalada del aparato educativo Apoyos Tcnico Pedaggicos (ATPs) de los niveles
educativos, jefaturas de sector y supervisiones escolares- para eficientar su funcionamiento
y potenciar su eficacia en trminos cualitativos y cuantitativos.

87
Una interesante compilacin respecto a la poltica, las relaciones de poder y la federalizacin educativa a
modo de estado del conocimiento se encuentra en Ornelas (Ornelas, 2008)

123 | P g i n a
Finalmente, la desinformacin a travs de la informacin mal comunicada, limit uno de
los principales factores para la consecucin de los objetivos del Programa, a saber, la
participacin social, estrategia diseada con la intencin de sensibilizar a la escuela
respecto de sus entornos, pasando de una situacin de autocomplacencia a una de
autoevaluacin, mejora continua, transparencia y rendicin de cuentas, que devino, en
buena medida por el (auto)consentimiento de la mayora de direcciones escolares y de la
propia CGEPEC, evitando con ello salir de su zona de confort, en su desarticulacin y
disfuncionalidad en dos figuras ya existentes e instaladas en la escuela: consejos tcnicos
por la parte docente, y asociacin de padres de familia por la parte de la sociedad, con
tareas especficas y limtrofes no vinculadas, sobre los inoperantes Consejos Escolares de
Participacin Social (CEPS) propuestos por el PEC para democratizar la vida escolar.

Este ltimo aspecto se evidencia en extenso con el proyecto financiado por el Consejo
Nacional de Ciencia y Tecnologa (Conacyt) denominado "El capital social y las
innovaciones en la gestin escolar en educacin bsica. Estudios de caso en Mxico"
(Santizo, N.D.), a cargo de la Dra. Claudia Santizo, donde sintomticamente, en los
siguientes casos, los CEPS, normativamente se instalaron en las escuelas;
institucionalmente, son desconocidos en su intencin y funcionamiento (micropoltica de la
escuela) y en la prctica, inoperantes en la mayora de los casos. En la zona oriente del D.F.
los casos: 1, 2 y 6 as lo demuestran; en el Estado de Quertaro: 11, 12, 13, 14, 16, 17, 19 y
20.

Tal desinformacin, muestra la restriccin al mbito educativo de la educacin pblica por

parte del Sistema Educativo y el Gobierno en sus tres niveles, al desaprovechar los recursos
comunicativos de los que dispone el Estado, con los tiempos oficiales en los medios
masivos de comunicacin, que si bien, no podemos afirmar que debilitaron, no se usaron
para fortalecer el componente social del PEC88.

88
Esto ante una violacin flagrante de las RO del programa, en su numeral 6, y limitndose a la publicacin
de la convocatoria al interior del Sistema Educativo. (DOF, Programa Escuelas de Calidad, 2009)

124 | P g i n a
Estas cuatro grandes fracturas en la comunicacin y gestin del PEC dentro de la estructura
educativa, sumada a la tradicin cuantitativa 89, de alcanzar la meta sexenal de escuelas
incorporadas al Programa, y el mal entendimiento de los conceptos en educacin de la
autonoma, rendicin de cuentas y transparencia (PREAL, 2003), orillaron a los procesos
de institucionalizacin del Programa, hacia la adopcin formal de una justificacin contable
de recursos econmicos (fiscalizacin contable) y un proceso burocrtico ms por parte de
las escuelas y de la misma Coordinacin Estatal del Programa, bajo la lupa observadora de
supervisiones, jefaturas de sector y direcciones de nivel, y la fiscalizacin de la
Subsecretara de Educacin Bsica, en una contradiccin absoluta a sus intenciones
sustantivas.

Una de las principales funciones de la comunicacin, lo que supone la realizacin de todos

sus procesos, en los sistemas sociales organizados que operan democrticamente (de
naturaleza redundante y recursiva), a diferencia de la simple informacin de tareas, tpica
de organizaciones impositivas (de naturaleza unilateral y unidireccional), es sensibilizar al
sistema con respecto a sus entornos, al tiempo que sensibiliza sus entornos respecto de sus
intenciones proceso de dotar de sentido a las intenciones del sistema para sus entornos.

Esto se lleva a cabo especialmente en su tercer momento selectivo expectativa de xito o

acto de entender-, en donde se efecta el proceso reflexivo de la organizacin, que es la
principal funcin sistmica del no en la comunicacin, en otras palabras, concientizar al
sistema de cmo una innovacin, est afectando su funcionamiento y estructuracin, para
reestructurarse y mejorar su desempeo. (Luhmann, 1991)

De tal modo, la inercia y raigambre de la tradicin del no inhabilitado

institucionalmente, bajo una racionalidad institucional de absorcin o disminucin de
incertidumbre, ha prevalecido sobre el cambio institucional, al obviar paradjicamente
negar- de manera inducida los errores o deficiencias en la racionalidad de los programas
como el PEC, resaltando las virtudes enunciadas desde el sentido institucional, entendido
como sentido original, y ocultando los mal entendidos del mismo, y por tanto,
incrementando las interpretaciones que se hacen de l, lo que he llamado diversificacin del

89
Motivada por la racionalidad poltica del uso y abuso de instrumentos sociales de mediana y alta
rentabilidad poltica y econmica para el poder central.

125 | P g i n a
sentido, llegando a una importante contradiccin o contrasentido de las intenciones
originales del PEC, a saber: fortalecer e incrementar el aparato burocrtico educativo, y
sobrecargar de actividades extra pedaggicas a la escuela, dificultando an ms, las
condiciones sistmicas que permitan mejorar la calidad de la educacin pblica bsica, algo
que se puede conceptuar con el trmino ultraburocratizacin.

A contrapunto, allende del entendimiento comunicativo y en favor de la comunicacin,

destacan por su carcter de excepcin, escuelas90 que realmente se apropiaron del espritu
del PEC, indagando por iniciativa propia y sobre la marcha, acerca de los ya citados qu,
cmo y para qu del Programa, al habilitar el no reflexivo para observarse y mejorar, con
apoyo de las herramientas metodolgicas del PETE y del PAT, as como de los recursos
didcticos, pedaggicos, humanos, materiales y econmicos disponibles, su desempeo
escolar; en trminos ms comunes, escuelas que han instaurado la autoevaluacin y la
evaluacin externa en sus modalidades diagnstica, formativa y sumativa, como
oportunidades de mejora permanente y continua, sobre la visin tradicional punitiva de la
misma, asumiendo los riesgos que supone el cambio, sobre la comodidad y seguridad
(parlisis) de la costumbre.

Un fenmeno que es digno de ser abordado con especial nfasis, es la frecuencia con que
escuelas ubicadas en entornos adversos, econmica, cultural y geogrficamente hablando,
amn de las dificultades institucionales por acceder a los beneficios del PEC, y de otros
programas, principalmente por el tipo de organizacin y la infraestructura escolar, han
generado condiciones favorables para la mejora del desempeo organizacional y el logro
acadmico de sus alumnos y profesional de su personal directivo, docente y de apoyo
(cuando cuentan con todas estas figuras), incluso al margen de estrategias institucionales
incentivadoras de la mejora al desempeo, como la llamada Carrera magisterial, para el
caso de los docentes. (Miranda & Cervantez, 2010)

90
Resaltamos la indicacin de las escuelas, a sabiendas que las coordinaciones del PEC en las entidades
federativas, asumieron como principal funcin, corroborar la plena cumplimentacin contable de la
justificacin de recursos econmicos, sin asumir el compromiso y la responsabilidad de acompaar y
asesorar a las escuelas en el aprendizaje de la nueva gestin institucional y la planeacin estratgica con un
enfoque educativo.

126 | P g i n a
Esto llama la atencin poderosamente, pues el aparente olvido institucional al que se han
visto sujetas tanto escuelas como comunidades enteras, ha tenido un efecto de simbiosis
positiva entre la escuela y la comunidad donde sta se inserta, fenmeno ya experimentado
en Mxico en los albores de la institucionalizacin de la SEP del Mxico moderno con
Vasconcelos y las misiones culturales, que dieron pi a las escuelas rurales o de lugar, y
origen al mito poltico de la educacin y el prestigio social del docente, identificando a la
escuela con la comunidad y viceversa, dificultando observar en dnde se lleva a cabo la
formacin escolar, si en la escuela o en la comunidad, dada su complementariedad y
compromiso mutuo.

Se tienen elementos para argir que, el alejamiento del centro, permite despojarse, ms por
el olvido que por previsin del sistema, del pesado lastre de las jerarquas, burocracia y
control poltico sobre el que se sostiene el complejo educativo, forzando la autonoma de
las escuelas, la participacin social y la gestin escolar, esta situacin concuerda con lo
expresado al respecto en las entrevistas realizadas a: (IPEC2, 2010); (IPEC6, 2010);
(IPEC7, 2010).

Esto es posible gracias al acuerdo informalmente formalizado entre escuela y comunidad de

apoyo mutuo, en vistas a una procuracin de mejores condiciones de vida (individual y
colectiva, que incluye a la organizacin) en el corto, mediano y largo plazos, reivindicando
socialmente al docente, a la educacin y a la comunidad dentro de los sistemas sociales
funcionalmente diferenciados, en un pacto social escuela-comunidad, frente al pacto
poltico gobierno-sindicato.91

La primera idea que viene a la mente, es la necesaria reconfiguracin y adelgazamiento de

la administracin central y reconfiguracin de los servicios educativos en los Estados, lo
que implica a la burocracia educativa y sindical92; situacin compleja si se tiene presente
que el primer intento de sta transicin, lleva al menos cuarenta aos llevndose a cabo sin

91
No podemos hacernos omisos a que en buena medida, las condiciones sociales del entorno lo permiten,
puesto que estas comunidades tienen el privilegio de la disponibilidad de tiempo y configuracin familiar,
que permiten la cercana y compromiso de ambas instituciones, lejos de las dinmicas y configuraciones
institucionales que marca la urbanidad.
92
Que se diferencian ms por estrategia poltica que por su funcionamiento, dada la confusin de facto
entre instituciones, con el pacto poltico resultado de la simbiosis negativa entre autoridades educativas
(gobierno) y representacin sindical.

127 | P g i n a
poderse consolidar, ms por el comportamiento cupular institucional, regido por mapas de
riesgo que por mapas de oportunidades, en la ms simple lgica poltica del poder, la
racionalidad costo-beneficio de corto plazo, aderezada con la ley del menor esfuerzo,
sostenida no nica, pero principalmente, por las relaciones clientelares gobierno-
representacin sindical, en una simbiosis negativa de la educacin93.

No nos atrevemos a decir magisterio en general, dado que, los intereses de aquellos a
quienes ms que por su formacin, por sus actos, compromiso y tica profesional, son
dignos de personificarse como profesores o docentes, y que en sus intereses legtimamente
educativos, han dejado de ser representados por su organizacin sindical y por el Estado, al
no reconocer y apoyar su encomiable labor.

4.6 El sentido de la comunicacin

A los sistemas de sentido, en principio, todo les es accesible bajo la forma de sentido. La
universalidad no quiere decir, en esta perspectiva, exclusividad. Pero todo lo que es
incorporado y procesado en el mundo de los sistemas de sentido tiene que adquirir la
forma de sentido, si no, lo que queda es un impulso momentneo, un estado de nimo
oscuro o un espanto terrible sin probabilidades de enlace, sin comunicabilidad, sin efecto
en el sistema.
Luhmann, 1984.

Sirva el epgrafe inicial de este apartado, como punto de referencia para dilucidar el
fenmeno del sentido en la comunicacin de los sistemas sociales organizados, y los
estados de consciencia de las personas que participan en ellos.

Recordemos que el sentido, al igual que los sistemas en esta lente terica, se constituye
en la funcin de la diferencia, que se rige por la distincin actualidad/posibilidad. La

93
Una propuesta interesante que rescata las experiencias atpicas de la simbiosis positiva escuela-
comunidad se encuentra en Miranda (2009), en torno a una nueva generacin de Polticas Educativas de
tercera generacin centradas en la escuela y pensadas en la reconfiguracin territorial-regional de la
ministracin de los servicios educativos, la participacin social, el compromiso compartido y el
fortalecimiento de la gestin institucional.

128 | P g i n a
referencia de ah surgida es que, existe un estado de cosas, el cual opera bajo ciertas
circunstancias y que, simplemente, puede ser distinto.

El concepto emergente entre esta distincin es el cambio, que se disputa ante la

disyuntiva de la seguridad de lo conocido y reconocido, y el riesgo de lo desconocido
impuesto por la novedad venidera, que irrita el statu quo, el establishment institucional,
obligndolo a reaccionar.

Esa reaccin, dependiendo de las condiciones relacionales de la coevolucin sistemas

sociales/sistemas psquicos, lleva a tomar postura de uno y otro lado, ya sea a favor, en
contra e incluso, de indiferencia ante una propuesta de cambio, dichas condiciones
relacionales (informaciones/intenciones) son el alimento del sentido que motiva la accin.

De esta manera se insertan La Poltica de Reforma de la Gestin Institucional y el

Programa Escuelas de Calidad para, en conjunto, mejorar el desempeo organizacional y la
calidad de la educacin pblica bsica, sostenemos que las intenciones de cambio no son
mayor problema, puesto que dentro de la organizacin, son decisiones tomadas; su
posibilidad real de concretarse o disolverse, depende en gran medida de cmo se
comunican esas decisiones tomadas, en cmo el sistema genera las condiciones para
encontrar puntos de coincidencia con el entorno, es decir, su gestin.

Ya sea desde La Poltica o la Programtica, deben contemplarse tres dimensiones para

anticipar, en lo posible, las reacciones institucionales ante el cambio, siendo estas: el
entendimiento y las condiciones dadas (objetividad), el cambio mismo (temporalidad) y la
capacidad de convocatoria (sociabilidad). En su conjunto, esto da claridad a lo que se
pretende, cmo se busca lograr y la finalidad del esfuerzo por realizar, estimando si el
cambio, o mejor dicho, la propuesta planteada, valen la pena y para quin.

El logro de la conjuncin de estas tres dimensiones a travs de la gestin del PEC, para
conseguir los objetivos del Programa, se significan en el ltimo enclave para el fuerte
acoplamiento de los elementos de la Poltica.

129 | P g i n a
4.6.1 Dimensin objetiva
Esta dimensin con respecto al PEC, se evidencia en los agentes 94 involucrados para
posicionarlo como una nueva racionalidad de operacin de la Subsecretara de Educacin
Bsica. Desde quienes lo bosquejaron (policy makers), se asume el pleno sentido de lo que
es el PEC, cmo funciona y para qu se hizo, y por supuesto, qu los orill a erigirlo, por lo
tanto, ocupan un lugar de privilegio en cuanto a su conocimiento interno al ser sus
creadores.

Esta posicin sin embargo, tiene un alto costo debido a que, por ms diagnsticos, estudios,
evaluaciones e informaciones obtenidas para pensar y disear el Programa, los policy
makers slo pueden suponer, cmo agentes externos, personificados socialmente con los
cargos de funcionarios y autoridades educativas (gestores), al igual que directores y
docentes (operadores), reaccionaran ante una propuesta de cambio institucional de tal
calado (no por su amplitud, pero si por su profundidad), y en qu medida, se apropiaran y
comprometeran con ella.

El PEC por tanto, en esta dimensin del sentido que se despliega entre los horizontes
interno propio- (ego) y externo ajeno- (alter) de la interpretacin, se construye por la
consciencia de la diferencia (Luhmann, 1998), esto requiere un doble conocimiento: desde
el Programa, saber quines participarn de l y la forma en que lo harn; desde los
participantes, saber los qu, cmo y para qu del Programa y el papel a desempear, en este
sentido, el PEC sera algo diferente para cada unidad estructural de la SEBH involucrada.

Con interno (ego) y externo (alter), hacemos referencia a la condicin del conocimiento del
Programa y la apropiacin de su sentido. Desde quien lo ha elaborado, es decir, quien lo
conoce desde adentro, el PEC toma la forma de sistema; mientras que, la externalidad viene
dada por, el grado de conocimiento y apropiacin del sentido del PEC por los involucrados
con l, ajenos a su elaboracin, pero responsables de su implementacin institucional en las
entidades federativas (gestores institucionales), asumiendo la forma de entorno,

94
Nos referimos a los agentes en funcin a nuestro abordaje del objeto, por llamarlo as, desde afuera del
mismo, con base en el entendimiento del PEC por parte de sus gestores, no de los actores escolares
encargados de operarlo.

130 | P g i n a
conformado por: La Coordinacin General Estatal del PEC95; La Direccin de la
Subsecretara de Educacin Bsica en el Estado de Hidalgo; Las Direcciones y
Subdirecciones de los niveles educativos de preescolar, primaria y secundaria, en su
modalidad de generales, y los encargados en la entidad de la evaluacin externa del PEC,
para nuestro caso.

As por ejemplo y sin ser exhaustivos, la Coordinacin cumple bsica y

fundamentalmente, desde el entorno y con base en los lineamientos del Programa (sistema),
el papel de vinculacin intra e interinstitucional, situacin presumimos, no comprendida
desde la misma coordinacin96; los niveles educativos se encargan de, atendiendo las
gestiones de las supervisiones escolares y jefaturas de sector, cubrir las necesidades
administrativas y tcnico-pedaggicas de las escuelas, orquestar programas de actualizacin
y capacitacin directiva y docente, recabar informacin del desempeo escolar (logro
acadmico y prctica docente), entre otras; la direccin de la Subsecretara, fomentar la
articulacin curricular, administrativa y organizacional entre niveles, generar propuestas
polticas y programticas acordes a requerimientos locales, reclutar al personal educativo
con las mejores condiciones para un desempeo de la organizacin ms adecuado; las
escuelas, generar las condiciones internas para favorecer los procesos de enseanza y
aprendizaje con base en gestiones internas y externas para conseguirlas, y fomentar la
participacin social.

Esta toma de consciencia, supone el asumirse y saberse diferente desde y por la posicin
ocupada en el Sistema Educativo; la toma de consciencia de la funcin especfica,
tericamente supondra el incorporarse a la lgica del PEC por la estructura educativa; sin
embargo, el Programa al concentrarse en dos puntos del sistema: Coordinacin del
Programa y escuelas; descuid la importancia del involucramiento de las estructuras medias
y macro de la Subsecretara para su xito, con la consecuencia de no lograr la adaptacin
funcional y estructural de la SEBH a favor del PEC y la Nueva Gestin Institucional, y s,

95
Colocamos a la Coordinacin General Estatal del PEC en la perspectiva externa del Programa, bajo el
entendido que la comprensin plena del sentido del mismo es atribuible nicamente a la Coordinacin
Nacional, las dems interpretaciones pueden considerarse externas.
96
En el apartado siguiente trataremos de acreditarlo.

131 | P g i n a
adaptar al PEC, a la tradicional forma de gestin institucional, desvirtuando y debilitando
tanto al Programa como a la Poltica.

La realidad (dimensin objetiva) del PEC, es construida finalmente por cada una de las
instancias involucradas dada su condicin de externalidad, la aproximacin a la realidad
planteada por los hacedores de la poltica desde los agentes convocados, est en funcin
directa al grado de acercamiento entre el Programa, sus gestores y operadores. Para el caso
del Estado de Hidalgo, la objetividad del PEC se vio disminuida en sus inicios por la
bsqueda comprometida de una mejora real de la calidad y vanguardia educativas, como
de la equidad en educacin, por los cambios tempranos en la Coordinacin Estatal, que
obedecieron principalmente, a compromisos polticos entre gobierno y sindicato,
maniatando a las autoridades educativas federales, al colocar a un agente sindical en el
mando de la coordinacin. (IPEC6, Entrevista a evaluadores externos del PEC, 2010)

As, el gran punto de desatencin, en detrimento de la construccin de la objetividad del

Programa entre sus principales agentes y operadores, fue la dbil inclusin, especialmente
de direcciones y subdirecciones de niveles escolares que contempla a las supervisiones
escolares y jefaturas de sector-, quienes se vieron involucrados ms por imposicin que por
conviccin, al no poder desatender a las escuelas PEC, pues forman parte del complejo
educativo.

Seguido por el descuido de la intencin educativa y gestiva del Programa desde la

Coordinacin Estatal (coordinador y asesores escolares), privilegiando la fiscalizacin del
recurso econmico, y finalmente, la escasa informacin para la efectiva participacin
social, faltando a los lineamientos de las Reglas de Operacin, al desaprovechar la
promocin y difusin por los medios masivos de comunicacin locales, acerca del
Programa a la sociedad hidalguense, limitndose a publicar en el peridico de mayor
circulacin local, la convocatoria del PEC, de inters casi exclusivo a las escuelas, es decir,
del sistema y no del entorno.

4.6.2 Dimensin temporal

Esta dimensin nos da cuenta de los cambios ocurridos en el sistema, se despliega entre dos
horizontes, el pasado y el futuro, siendo la diferencia entre ambos el presente. Dentro de la

132 | P g i n a
SEB federal y estatal, la propuesta del PEC, como nueva forma de funcionamiento
institucional, organizacional y escolar, inevitablemente asumi la forma del riesgo, por lo
que se dispararon dos tipos de comportamiento: aversin y preferencia. La aversin
representa el consenso en la tradicin institucional; la preferencia identifica el consenso por
la innovacin.

Ambas posibilidades se habilitan dada la caracterstica de libre incorporacin y no

obligacin al Programa para las escuelas, lo que complica la realidad institucional de la
estructura educativa, pues tiene que albergar dos realidades de forma simultnea, la
tradicional y la innovadora del PEC. Esta simultaneidad institucional, tensa la realidad al
confrontar de modo directo la continuidad y el cambio, en donde el cambio, se encuentra en
desventaja ante la continuidad; muestra de ello son las 948 incorporaciones al Programa
(SEP, 2009) de un total de 7681 escuelas de educacin bsica al ao 2008 en el Estado de
Hidalgo (SEPH, 2009), es decir slo un 12.3% despus de 8 ciclos escolares.

Ms que los datos estadsticos, nos interesa la lectura que se puede hacer de ellos con
respecto al tiempo, a la continuidad y al cambio. Puesto que en promedio, se ha dado una
tasa histrica de incorporacin anual de 1.53% al Programa, podemos afirmar que el estado
presente, tanto de escuelas como de la organizacin educativa, se rige ms por la
abrumadora continuidad del pasado, sobre la nfima preferencia por el cambio y el futuro.

Un comportamiento peculiar de los sistemas de sentido respecto al tiempo, es el manejo

caprichoso del presente, en donde el pasado se resiste a morir hacindose presente con su
remembranza (memoria del sistema), y el futuro no termina de instalarse, presentndose
como una aspiracin todava por realizarse, en este estado de cosas, no puede afirmarse que
el PEC no haya cambiado nada en el Sistema Educativo despus de su implementacin, a la
vez que no queda claro qu ha cambiado y en qu medida lo ha hecho, lo que es indudable
es la alteracin del presente, con mayor intensidad en aquellas escuelas que han asumido el
riesgo de su implementacin, afectando el comportamiento de su rea de influencia
(comunidad escolar).

De esta manera, el cambio asociado a la dimensin temporal del sentido, se vincula con la
dimensin objetiva del sentido del PEC, en trminos de la clarificacin del qu, cmo y

133 | P g i n a
para qu, y asumir el riesgo de la discontinuidad (cambio), prefigurando la alternativa del
cuando, afianzada en la seguridad del conocimiento, lo que lleva a plantear la cuestin del
tiempo razonable para cambiar sustantivamente el establishment institucional y romper con
el statu quo, antes de perder el impulso que brinda la novedad, envolvindola en el manto
del costumbrismo.

Cinco aos son suficientes para transformar la gestin escolar o ver germinar la semilla
del cambio?, Cuntos aos son necesarios para transformar la gestin institucional?, estas
son preguntas que a 9 ciclos escolares cumplidos, no pueden contestarse con la suficiente
argumentacin a favor del PEC, menos an de la reforma en la gestin institucional en la
Subsecretara de Educacin Bsica en el Estado de Hidalgo.

Cabe mencionar que parte del conflicto generado por el tiempo en el cambio institucional,
es el tempo distinto que cada agente y unidad involucrada requiere para llevarlo a cabo, de
ah que el PEC, contemple razonable 5 aos para insertar su lgica en las escuelas (DOF,
Programa Escuelas de Calidad, 2009, pg. numeral 9), en donde este periodo de tiempo,
puede ser suficiente o insuficiente desde las escuelas; y la visin de la SEP federal, lance la
consolidacin del cambio institucional a un periodo de 25 aos (visin) a partir del ao
2000 (Presidencia de la Repblica, 2001, pgs. 71-75). Entre tanto, el posicionamiento
Estatal en este entendido, es desconocido a la fecha, pero dadas las pretensiones del Estado
mexicano, la transformacin institucional tendr que llevarse a cabo en un lapso menor en
las entidades federativas, restando 15 aos para realizarlo en ambos niveles.

4.6.3 Dimensin social

Un ltimo elemento del sentido es lo que compete al fenmeno de compartir puntos de
vista con respecto a una (o muchas) informacin (es) desde quienes la han procesado, es
decir, han sido informados. La dimensin objetiva se refiere a la construccin del mundo
desde quien lo percibe ego o alter; la dimensin social por su parte, da cuenta de la
concordancia o discordancia de interpretaciones del mundo por los diferentes sistemas de
sentido que comparten la informacin, llegando a una identificacin de percepciones,
construyendo un alter ego, o una concordancia momentnea entre mismidad y otredad.
(Op. Cit. Luhmann, 1991)

134 | P g i n a
Consenso y disenso son aqu las coordenadas u horizontes de referencia del sentido, el
consenso es compartir la percepcin que de un objeto se tiene, con especial afinidad hacia
la construida desde el poder; el disenso es compartir la percepcin que se tiene de un
objeto, con especial aversin hacia la construida desde el poder.

El PEC bajo esta lgica, es sujeto de consensos y disensos, donde a semejanza con la
dimensin previa, referida a la continuidad y el cambio, el consenso es una condicin
superada holgadamente por el disenso (SEP, 2009).

A pesar de que en el entorno del Sistema Educativo existe un amplio consenso en la mejora
de la calidad de la educacin y en reformar la gestin institucional, el veto impuesto por la
SEP a sus entornos sociales y psquicos en su ser y quehacer internos, prevalece por la
desorganizacin del entorno para forzar el cambio y presionar por la va de los consensos
educativos y no polticos, escenario contrapunteado bajo el supuesto del inconformismo
psquico y social, por los resultados de la formacin escolar ofrecida en la educacin
bsica, en coexistencia con el desentendimiento de la complementacin y
corresponsabilidad por la educacin de las nuevas generaciones, como una de las
principales funciones del entorno educativo, explicado con el concepto de la participacin
social, o mejor dicho, de la apata social en la educacin.

Al interior del sistema, y enfocndonos a las escuelas PEC, se perciben sintomticamente

dos momentos para el acuerdo y el desacuerdo, intensificados cuando el contexto se define
por la informacin/desinformacin. El primer momento en estas escuelas puede entenderse
como un aparente primer consenso, el cual puede descomponerse en dos escenarios: 1)
imposicin y 2) albedro.

En el primero, la decisin de participar en el Programa, viene dada por la direccin escolar,

sin tener posibilidad de discusin, lo que ms adelante, en el segundo momento de
consenso/disenso, presenta mayores probabilidades para degenerar en luchas ideolgicas y
conflictos entre grupos al interior de la organizacin educativa, y en el fracaso del PEC en
sus intenciones.

El segundo panorama expresa anticipadamente las diferencias de distinta ndole

(ideolgicas o polticas) que coexisten al interior de la organizacin, con la ventaja del

135 | P g i n a
dilogo democrtico, en donde la realidad es ms prxima al acuerdo, no una simulacin.
Al poder expresar las diferentes posiciones y disposiciones de los sujetos interesados, en el
segundo momento de consenso/disenso, se vislumbran mayores posibilidades de xito del
PEC en sus intenciones, al generar compromisos institucionales.

Una reflexin interesante al paso, es que fuera de las escuelas, pero dentro del Sistema
Educativo en el Estado de Hidalgo, el consenso es ms prximo a la simulacin, lo que
maquilla a la imposicin institucional; en esta realidad, el dilogo entre niveles y
modalidades educativas, entre gestores y operadores es una prctica, si no en desuso, poco
requerida para alcanzar acuerdos educativos entre los feudos organizacionales CGEPEC y
niveles educativos-, sus emisarios jefaturas de sector y supervisiones escolares- y sus
sbditos las escuelas-, en la apropiacin del espritu del PEC y la prctica de una nueva
gestin institucional, que bajo la hiptesis del no inhabilitado institucionalmente del
proceso comunicacional de las instituciones pblicas del Estado mexicano, descarta que un
Programa federal como el PEC, se inhabilite ante su deslucido arribo a la escena educativa,
as lo demuestran las 49 escuelas incorporadas en el Estado de Hidalgo en el ao 2001
de7353, es decir un 0.66% de escuelas de educacin bsica (SEPH, 2002).

Consecuencia de ello es que, el fortalecimiento de los elementos dbilmente acoplados de

la poltica, no se consolida en un actuar sistmico y sistemtico de la SEBH, ante una vaga
construccin del qu (objetividad), un relajamiento que raya en la indefinicin del cundo
(temporalidad) y un desconcierto amplio en el para qu (sociabilidad), desde los
responsables de generar las condiciones institucionales para el establecimiento del
paradigma de sistemas en red (Aguerrondo, 2002), funcional para la racionalidad del PEC.

136 | P g i n a
5. La Subsecretara de Educacin Bsica
ante el Programa Escuelas de Calidad

137 | P g i n a
5.1 El reto del sentido de una poltica de reforma en la organizacin
La categora del sentido dentro de la Teora General de Sistemas Sociales 97 bajo la
premisa de la diferenciacin, es una lente de gran potencia para este trabajo de
investigacin, que permite al mismo tiempo, observar el comportamiento organizacional de
la Secretara de Educacin Pblica98 en su nivel bsico, y los mltiples entendimientos de
lo que en ella ocurre desde sus entornos internos y externos respecto de intenciones,
decisiones y acciones a nivel de poltica, programtica y operatividad, teniendo como
centro de anlisis al Programa Escuelas de Calidad99, en tanto programa que aporta a la
consecucin de la Poltica de Reforma en la Gestin Institucional de la Subsecretara de
Educacin Bsica100, emprendida por el gobierno federal en el ao 2001. (Presidencia de la
Repblica, 2001); (SEP, 2001)

De esta forma y atendiendo a la Teora General de Sistemas Sociales 101, la SEB se entiende
desde una diferenciacin hacia afuera, como algo distinto a la SEP, al resto de la sociedad y
al mundo; hacia adentro, en un complejo de estructuras y comunicaciones especializadas
que se organizan en mbitos especficos que interactan selectiva y relacionalmente sobre
un supuesto central, la educacin bsica, codificada socialmente en la pedagoga y
orientada por los valores mejor/peor que rigen el comportamiento interno del Sistema
Educativo102 y lo obligan a su constante reforma funcional y estructural, acompaada por
cdigos sociales propios de otros subsistemas de la sociedad funcionalmente diferenciada;
tales son: poltica, ciencia, economa y administracin, entrelazados en el tipo de sistema
social organizacin. (Luhmann & Schorr, 1993, pgs. 401-430)

La SEB en tanto organizacin, y la organizacin vista en una evolucin social de alta

complejidad, es el resultado del xito adaptativo de los sistemas sociales que se configuran
para reproducirse, en otras palabras, desarrollarse y crecer; su logro consiste en la misma
complejidad creciente del SE para asegurar su permanencia en su entorno, expresada en la
emergencia de nuevas funciones y estructuras; de esta forma, se entiende la paradoja de la

97
TGSS en adelante.
98
SEP en adelante.
99
PEC en adelante.
100
SEB en adelante.
101
TGSS en adelante.
102
SE en adelante.

138 | P g i n a
simplicidad resultado de la complejidad, resaltando una de las principales caractersticas de
los sistemas sociales, a saber, su autopoisis, acompaada de mltiples procesos de funcin
(referencia a la sociedad: educacin), prestacin (referencia al sistema parcial: educacin
bsica) y reflexin (referencia a s mismo: gestin de la calidad de la educacin bsica).
(Ibd. P. 261)

Consecuencia de esta complejizacin de la SEP y de la SEB, la organizacin educativa

intenta configurarse para, en un entorno social actual, mediatizado por los temas de la
calidad; equidad; transparencia; rendicin de cuentas; gestin institucional;
democratizacin y participacin social en la cosa pblica, construir un correlato dentro de s
de estas temticas, y poder, en la medida de lo posible, adaptarse a ellas.

Esta configuracin da cuenta del presupuesto de la existencia de un entorno social

organizado para el surgimiento de nuevas organizaciones, que para el caso especfico de
esta investigacin, se cumple con la gnesis del PEC en tanto programtica de elementos
dbilmente acoplados (poltica) en el Sistema Educativo, que buscan un asidero con la
realidad social de citados tpicos, por lo que el resultado de su manifestacin
organizacional, sostenido en la necesidad de transmutar sus intenciones en decisiones y
stas en acciones, se gesta con la creacin de la Coordinacin del PEC, como parte de la
estructura educativa en diferentes niveles administrativos Federal, Regional y Estatal- para
llevarlo a cabo dentro de la SEP en su nivel bsico (elementos fuertemente acoplados), con
la impronta de implantar un pensamiento estratgico y de gestin al interior de la
organizacin educativa, en el marco de la rendicin de cuentas y transparencia en el uso de
los recursos disponibles (eficiencia), frente a estndares mnimos de desempeo educativo;
lo que necesariamente incluye mnimos estndares de desempeo laboral y organizacional
(eficacia), en vistas de mejorar la calidad de la educacin pblica bsica del pas,
cumpliendo un segundo supuesto teoricosistmico, la complejizacin del funcionamiento y
estructuracin del sistema, para simplificar su operar.

Un aspecto ms, interesante a considerar, es el que al entendimiento comunicativo se

refiere103, comprendido ste como la coordinacin entre los elementos de la organizacin

103
Por entendimiento comunicativo se expresa el fenmeno de la comunicacin en sus tres procesos
selectivos, que resaltan el proceso de reflexin y comprensin de la informacin comunicada entre quienes

139 | P g i n a
relacionados selectivamente en forma de decisiones, portadoras de las intenciones que
posibilitan las acciones.

La introduccin del tema de la calidad en la educacin bsica y la reforma en la gestin

escolar e institucional, desde el entendimiento comunicativo, devienen en, desde una visin
constructivista de la realidad, construcciones distintas de la misma desde quienes las
construyen producciones propias-, de ah que, el complejo educativo se enfrente en un
primer momento, al reto de su propio entendimiento (identidad) y comprensin de las
comunicaciones que l produce, para funcionar desde sus unidades constitutivas
(diferencia).

Esto significa que las lecturas y sentidos de lo que es la gestin, la calidad educativa, el
PEC, e incluso lo que simboliza la creacin de la Coordinacin del PEC dentro del
establishment institucional, se multiplique a la ensima potencia, ya no desde los
lineamientos centrales (poltica y programtica), sino desde sus unidades operacionales
subsecretara, coordinaciones, niveles educativos, modalidades educativas, jefaturas
escolares, supervisiones escolares y escuelas-; que traen a nueva cuenta el cuestionamiento
acerca de, la claridad de lo que es la mejora en la calidad y su gestin en la educacin,
desde las unidades implicadas en su construccin y su particular contribucin a dicha tarea,
como parmetro fundamental para poder, seguidamente, establecer criterios e indicadores
que den cuenta de su mejora. (Preal, 2006)

Un segundo momento de conflicto para el Sistema Educativo desde esta perspectiva

terica, es la participacin de los sistemas de tipo psquico, y su portador el sistema
orgnico, en el sistema funcional encargado de la educacin, que obedecen a sus propios
intereses y reflexiones al ser capaces de prefigurar sus entornos, que en este caso es el
propio SE de la sociedad, para posicionarse (trabajadores de la educacin) o ser
posicionados en l (alumnos).

Con esta participacin se destaca la categora social persona, que denota las atribuciones
(alter) y caractersticas (ego) psquica y socialmente necesarias, que permiten la incursin

la departen, homologando de buen grado, el significado de aquello que se informa entre sus participantes,
fundamento del ideal webberiano de organizacin y racionalidad.

140 | P g i n a
en el Sistema Educativo, de individuos que se personifican en las formas alumno; docente;
directivo; funcionario; burcrata; familia (padre, madre, hermanos), con los requisitos para
ocupar los espacios sociales disponibles en busca de alguien que, en alguna medida, cumpla
con la funcin de actor o agente social, que d salida a las intenciones y decisiones del
sistema en forma de acciones.

De especial importancia, por el objeto de estudio de esta investigacin, resultan aquellos

agentes encargados de posibilitar y gestionar las condiciones sistmicas necesarias para la
concatenacin de factores ecolgicos, en tanto entornos favorables, hacia una educacin
acorde a las exigencias del entorno social; aspectos tratados en (Bolvar, 2006) y
(McKinsey & Company, 2008) con respecto a la relacin estrecha entre el reclutamiento de
docentes y la calidad de la educacin. La percepcin propia conforme a este punto, implica
ampliar estos criterios selectivos, hacia aquellos quienes aspiran ocupar puestos de mando y
toma de decisiones en las estructuras medias y macro del complejo educativo, de ah
nuestro marcado inters por la gestin institucional.

De esta manera, se ponen en primer plano los tipos de relaciones profesionales,

pedaggicas, administrativas, polticas, laborales, econmicas, financieras, culturales y
tecnolgicas existentes y emergentes, entre el sistema educativo y los sistemas psquicos
que participan en l, al limitar el acceso de stos ltimos en aqul, mediante la cualificacin
funcional impuesta, a modo de barreras de entrada, que simplifican la relacionalidad de
relaciones entre uno (sistema educativo) y otros (sistemas psquicos) entendimiento
comunicativo-, situacin de la cual adolece con especial gravidez el Sistema Educativo
Mexicano en sus entidades federales.

A fechas recientes, se intenta subsanar esta problemtica con larga data, surgida del
convenio entre el sindicato magisterial, las instituciones formadoras de docentes y el Estado
a mediados del siglo XX, en donde una vez concluida la formacin, sin importar el grado
de preparacin profesional de los egresados, y sin mediar evaluaciones de validacin de
conocimientos adquiridos y competencias desarrolladas para aspirar a ocupar un lugar
dentro del SEM, el Estado se comprometa a otorgar plazas docentes, con la
implementacin en el 2008, del Concurso Nacional Para la Asignacin de Plazas Docentes
(SEP, 2008), como parte de la Alianza por la Calidad de la Educacin (ACE), entre el

141 | P g i n a
Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin y la Secretara de Educacin Pblica
(SEP, 2008)

Por otra parte, consecuencia de la diferenciacin, el subsistema de educacin bsica como

diferenciacin interna del SE, resultado a su vez de su propia diferenciacin interna,
establece las condiciones estructurales que posibilitan su funcionamiento, dando cabida
dentro de la organizacin educativa, a los distintos tipos de agentes y actores sociales
(sistemas psquicos cualificados diferencialmente) capaces de accionar las relaciones
sistmicas de coordinacin internas, partiendo de las diferencias que resultan vitales para
dar consistencia al complejo educativo y a su especializacin, dando luz al fenmeno social
de la formacin educativa bsica, dirigida a los sistemas psquicos, postulantes a participar
de los cdigos sociales y socializar.

De esta reflexin se sostiene la premisa de la despedagogizacin de la educacin en tanto

sistema complejo, no como un desplazamiento del cdigo central del SE, dado que esto
rompera la mxima de la diferenciacin con su entorno, y por tanto de su identidad y
caracterstica de sistema funcionalmente diferenciado de la sociedad moderna, pero s como
la necesaria apertura a la multirreferencialidad, disciplinariedad y participacin de
diferentes actores, agentes y agencias, para mejorar el logro acadmico, educativo y
funcional de la organizacin educativa, al tomar conciencia de las necesarias condiciones
estructurales (entorno interno) y del ambiente (entorno externo), para el buen desempeo
escolar.

En este sentido, Gajardo en su trabajo La Educacin como Asunto de Todos: posible en

el futuro?, plantea posibles escenarios futuros en Amrica Latina, tendientes a la
corresponsabilidad educativa de la sociedad para el mejoramiento de la educacin bsica,
en donde enfatiza la importancia de: la diferenciacin de funciones y acciones educativas
ms all de la pedagoga y el currculum, que contemplan los factores de gestin,
administracin, rendicin de cuentas, transparencia y financiamiento; inclusin de agentes
y actores educativos, e interesados en la educacin, a travs de la participacin social para
el fortalecimiento escolar; y la democratizacin del aparato educativo, dentro y fuera del
Sistema Educativo, para la construccin de capital social en forma de redes. (Gajardo,
2000)

142 | P g i n a
Con esto se reconoce la importancia de la escuela en tanto cimientos del aparato educativo,
al igual que el crecimiento y desarrollo del sistema de ah surgido, en el marco de
sociedades funcionalmente diferenciadas, que han obligado al sistema de la educacin a su
diferenciacin y especializacin interna, para dotarse de gobernabilidad, funcionabilidad,
operacin y accin, pasando de una cuasiorganizacin centrada en la formacin (escuela), a
una organizacin compleja, perteneciente a y originadora de, un sistema de muy alta
complejidad multirreferencialmente estructurada (sistema educativo), que tiende a
replicarse al interior de la escuela en forma de re-entry. (Op.cit, 1993)

En trminos de estructura y funcionamiento, el SE con sus orgenes en la formacin

rudimentaria o artesanal de los oficios, expresada tericamente como sistemas de
interaccin, que dan la idea de una instruccin personalizada, posible en sociedades simples
de tipo agrario o feudal, su posterior evolucin a grupos enclavados en sociedades
estamentarias y de clases, y finalmente con el salto a sistemas de organizacin complejos,
instalados en las actuales sociedades funcionalmente diferenciadas, caracterizados por la
masificacin de los servicios educativos y su simplificacin en la tecnologa de la
homologacin, a travs de la pedagoga va la programtica del currculum, lleva a
contemplar la imposibilidad, o al menos la enorme dificultad del gobierno central del
aparato educativo, dada la magnitud y complejidad alcanzadas que lo conforman, por
asegurar fcticamente una correspondencia entre la educacin que satisfaga los
requerimientos sociales que nutren al sistema (polticas educativas), y las operaciones para
hacerlo (programas educativos). (Luhmann, 1996)

Sirva para evidenciar tal situacin la Ilustracin 4, que sin ser exhaustiva, pone de manifiesto
la necesaria creacin emergencia- de subestructuras especializadas, directamente
relacionadas con la ministracin de los servicios educativos, y su tarea de condensar
acciones especficas que permitan la ya mencionada sujecin de los elementos dbilmente
acoplados, en arreglos funcionales a los ordenamientos del sistema en tanto Poltica, que les
den circulacin y estructura suficientes para fortalecer su acoplamiento, lo que clarifica
que, para el SE por ejemplo, la relacin directa de los problemas de la escuela, no pueden
ser abordados en un sistema complejo de forma inmediata por la direccin del SE ni al
contrario; las relaciones sistmicas para ser posibles, pasan por diferenciaciones internas

143 | P g i n a
que cumplen la doble tarea de complejizar la estructura y simplificar las funciones que las
posibilitan, por ejemplo el PEC y su Coordinacin, para gestionar la calidad educativa.

Para el caso mexicano en el campo de la educacin, valga en este momento una digresin
en apariencia contradictoria, pero que refuerza la importancia de la diferenciacin en los
sistemas complejos. Existen frases tpicas que se manejan entre los docentes que participan
en la educacin bsica y la burocracia educativa que rezan lo siguiente: el fracaso del
sistema educativo se debe a que quienes hacen los planes y programas nacionales, nunca
han pisado un aula, nunca han dado una clase; por eso, si se quiere mejorar la educacin
del pas, la Secretara de Educacin debe ser manejada por un maestro de carrera,
formado en las aulas; por el contrario, es comn escuchar desde las oficinas encargadas de
la administracin educativa frases como: el problema de la educacin es que los maestros
no saben aplicar (en este caso quiere decir administrar) los programas diseados para
mejorar el funcionamiento de la SEP; no obstante, no es extrao encontrar docentes
comisionados a funciones no acadmicas dentro del aparato educativo, y a profesionistas
con perfiles no docentes, ejerciendo la docencia.

Esto da indicios para, desde la teora de la diferenciacin de los sistemas autopoiticos,

explicar al SE en su nivel bsico, como un sistema con graves problemas de identidad, al
basar su identidad en la identidad misma y no en la diferencia, en entender al sistema
educativo como la educacin misma, y al negar el reconocimiento de la necesaria
diversidad para lograr su unidad, por ejemplo con un currculum nacional, que expresa la
carencia del sentido del complejo educativo, al focalizarse en slo un aspecto que lo
conforma, los procesos de enseanza y aprendizaje, enclaustrados en las aulas escolares
que de igual manera son distintas entre s-, obviando todo lo dems.

La investigacin educativa, incluso la relativamente reciente investigacin de poltica

educativa, se ha visto seducida por centrar su atencin a lo que ocurre dentro del aula y la
escuela, desarrollando investigaciones centradas en la micropoltica de la escuela, dejando
de buen grado fuera las condiciones ecolgicas del aula y la escuela entornos internos y
externos de la SEB-, que pueden dar lecturas ms amplias y pertinentes para vislumbrar las
condiciones ambientales que facilitan o dificultan lo propio de la escuela y del aula, a saber:
la pedagoga, la didctica y los procesos de enseanza y aprendizaje.

144 | P g i n a
Dentro de la Ilustracin 4, se percibe con claridad el doble descuido de la investigacin y la
poltica en este sentido y su atomizacin: 1) el descuido de la diferenciacin de las escuelas,
a costa de la homologacin de la educacin en el currculum nacional, y 2) el descuido de
la diferenciacin interna de la operacin del sistema, a costa de la pedagoga, es decir, el
secuestro por la docencia de espacios no docentes, y el subaprovechamiento de, por
ejemplo, profesionistas formados en administracin educativa o ciencias de la educacin,
para ocupar espacios no docentes dentro del aparato educativo.

Con esta doble situacin, se saca a la luz una aparente contradiccin que subyace al
comportamiento de los sistemas psquicos y sociales; el de basar sus acciones en procesos
internos de reflexin, entendidos como la comprensin de lo que se hace, dando cuenta del
porqu y para qu se hace, lo que, como ya se ha insistido, se contempla aqu con el
constructo del sentido.

El sentido por tanto, es evidencia de la cualidad de comprender operacin de reflexin- de

este tipo de sistemas autorreferenciales-, lo que no significa de ninguna manera, que un
sistema se vuelva transparente al otro, ni entre iguales (psquicos con psquicos o sociales
con sociales), ni entre diferentes (psquicos con sociales); de acuerdo con Luhmann:

La operacin presupone una mayora de sistemas autorreferenciales. Es por as

decirlo en principio una relacin asimtrica. Si el sistema A comprende al sistema B,
esto no implica necesariamente que el sistema B comprenda al sistema A. Pero como
ambos tienen que ser sistemas autorreferenciales, es decir comprensibles, est claro que
se desarrolla una relacin recproca de entendimiento mutuo. (Luhmann, 1996, pg.
100)

145 | P g i n a
Ilustracin 4. La diferenciacin de la unidad organizacional ante la homologacin programtica y operativa.

Secretara de
Identidad Educacin

Subsecretara de
Subsecretara de Subsecretara de
1 diferenciacin Educacin PEC
Programas
estratgicos
Educacin
Media Superior
Educacin
Bsica Superior
y Superior

2 diferenciacin Preescolar Primarias Secundarias

Equivalente
funcional
Equivalente
funcional

3 diferenciacin Generales indgenas Generales Indgenas Generales Tcnicas Teles

Equivalente
funcional
Equivalente
funcional

4 diferenciacin Jefatura de
sector
Jefatura de
sector
Jefatura de
sector
Jefatura de
sector
Jefatura de
sector
Jefatura de
sector
Jefatura de
sector
Equivalente
funcinal
Equivalente
funcional

5 diferenciacin Supervisin Supervisin Supervisin Supervisin Supervisin Supervisin Supervisin

Equivalente
funcional
Equivalente
funcional

6 diferenciacin a la "n" potencia Escuelas Escuelas Escuelas Escuelas Escuelas Escuelas Escuelas Escuelas Escuelas

7 diferenciacin a la "n" potencia Grados Grados Grados Grados Grados Grados Grados Grados Grados

8 diferenciacin a la "n" potencia Grupos Grupos Grupos Grupos Grupos Grupos Grupos Grupos Grupos

HOMOLOGACIN: Currculum
Nacional; Planes y Programas

146 | P g i n a
Apoyndonos nuevamente en la Ilustracin 4, dejando atrs el crecimiento estructural
consecuencia de la diferenciacin funcional, se insertan para el anlisis los grandes
lineamientos y prcticas que atraviesan toda la estructura educativa en torno de su principal
tecnologa, el currculum, que son la poltica y la programtica, que confrontan al sistema
educativo con sus subsistemas y las personas, en tanto agentes y actores, que participan en
l.

En el centro de esta confrontacin sistmica y de sistemas, sobresale el dilema

autonoma/dependencia con respecto a la toma de decisiones y acciones. En trminos
educativos y en el terreno de la semntica de las teoras pedaggica, administrativa y
organizacional en el mbito educativo, la formacin tiene su principal justificacin en el
desarrollo de las habilidades y capacidades del ser humano por aprender a aprender;
volverlo un ser autnomo; capaz de entenderse y entender su entorno; reflexionar sobre s y
sobre su entorno; tomar una postura razonada respecto de sus acciones y las consecuencias
resultantes en los mundos humano, social y natural, todo esto con base en el poder y
libertad que brinda el conocimiento; es decir, en la formacin de masas crticas, entendidas
(conscientes) en la trascendencia de sus actos para s, para otros y para su entorno. (Freire,
2007); (Freire, 2006); (Freire, 2006) (Giroux, 1992); (Palacios, 2007)

Por su parte, en trminos sociales y de organizacin, surge una nueva situacin

contradictoria, la de caracterizar al SE como ajeno de las llamadas organizaciones que
aprenden, las cuales reflexionan, se empoderan, adquieren libertad y autonoma para la
toma de decisiones y acciones respecto de sus entornos (Gonzlez, Nieto, & Portela, 2006),
al haberse desarrollado en condiciones ambientales, sistmicas y organizacionales, que
histricamente han limitado su libertad de accin y decisin; es decir, con altos gradientes
de dependencia jerrquica, propios de los sistemas educativos como el mexicano.

Ante este discurso legitimante de la pedagoga, el Sistema Educativo Mexicano al igual que
muchos otros en el mundo en pocas y condiciones diferentes, se topa de frente con una de
sus ms grandes contradicciones, ensear el aprender a aprender, o en el discurso actual, a
formar en competencias para la vida, dentro de un esquema organizacional autoritario,
patrimonialista, gremial y clientelar, legado de la conformacin histrica por dar
institucionalidad, identidad y rumbo a un pas sin identidad, disperso en sus aspiraciones y
sin proyecto de Estado, embriagado a ltimas fechas, por pequeos sorbos de democracia, a
lo largo de aproximadamente cinco lustros, hasta el 2010.

Experiencias internacionales dan cuenta de cmo situaciones en apariencia contradictorias,

as las descritas en el prrafo previo, pueden encontrar alternativas favorables en trminos
de poltica educativa, con casos de xito en pases como Inglaterra, Nueva Zelanda,
Canad, Australia y Estados Unidos e intentos en Amrica Latina, para articular en forma
de espirales positivas la autonoma de la escuela y la dependencia de la escuela con el
Sistema Educativo al que pertenecen, sin que estas condiciones pongan en riesgo el gran
sentido de la educacin nacional, y de cmo la mejora en la calidad educativa que se genera
en stos sistemas, no es una situacin ulica limitada a mejores prcticas de enseanza y
aprendizaje entre alumnos y docentes, o a un diseo curricular de excelencia; sino de un
aprendizaje institucional y organizacional ms amplio, en donde los alumnos y docentes
aprenden, pero las escuelas y otras unidades funcionales y estructurales del complejo
educativo tambin, lo que permite aseverar, con base en investigaciones realizadas de las
reformas educativas, conocidas como el movimiento de la administracin centrada en la
escuela, la existencia de una relacin positiva entre el aprendizaje institucional y el
aprovechamiento escolar. (Caldwell, 2005); (Murillo, 2005); (Alvario, Arzola, Brunner,
Recart, & Vizcarra, 2000)

Lo relevante en estas investigaciones es que el elemento comn en todos los lugares donde
se ha puesto en vigor la administracin basada en la escuela es el aumento de la autoridad
y la responsabilidad en el seno del plantel, pero dentro de una estructura determinada
centralmente que garantiza que se mantenga un sentido de sistema (Caldwell, 2005, pg.
2). Esto significa que, la tarea de la direccin y administracin del Sistema Educativo se
concentra no en educar, sino en comunicar de manera clara sus intenciones ante su
complejo funcional y estructural, asegurando las condiciones polticas y estructurales para
su ejecucin.

No es casual que la ltima dcada del siglo XX, en donde se rastrean los orgenes del PEC
y de la Poltica de Reforma en la Gestin Escolar e Institucional (Martnez F. , 2001),
impulsadas en los albores del siglo XXI, en la llamada Transicin a la democracia de
Mxico, sea el escenario de lo que llamo los estados del sentido de una poltica de

148 | P g i n a
reforma educativa, a saber: originario, diversificado y contrario, al encontrarse el Pas en
un proceso interno de cambio institucional, que se debate entre el autoritarismo que no
acaba de perecer, y la democracia, que no termina de instalarse en las instituciones del
Estado.

Ligando las dimensiones de poltica, programtica y operatividad con los estados del
sentido, podemos desarrollar los escenarios a los cuales se enfrenta un programa como el
PEC o una poltica como la Reforma en la Gestin Institucional y Escolar dentro del
Sistema Educativo, para abordar con rigor cientfico, desde La Poltica Educativa, las
polticas educativas encaminadas a mejorar las condiciones internas del aparato educativo
que hacen posible ofrecer una educacin pblica bsica, acorde a las exigencias sociales en
un mundo convulso entre la globalizacin y la glocalizacin, el autoritarismo y la
democracia, el liberalismo econmico y los gobiernos de izquierda, apologistas del Estado
Benefactor.

5.2 El sentido originario

Sin olvidar que desde esta perspectiva terica se consideran diferentes la ontologa
humana y la social, se puede explicar de forma ms clara la emergencia de conflictos en el
entendimiento entre lo humano y lo social; aunado a esto, si se comprende la naturaleza
ateleolgica104 de ambos sistemas, y con ello se destierra el pensamiento romntico de la
perfeccin humana y social, en tanto fin ltimo de la educacin, se desnuda y privilegia el
carcter perfectible de ambas esferas, en sintona con polticas, planes, programas,
estrategias, mtodos y metodologas, para el cambio hacia mejores condiciones de vida
humana y social, al amparo de la coevolucin.

En el apartado anterior se destaca la estrategia del aumento en la resonancia del decidir

organizacional, conformada por la suposicin, posibilidad y el decidir de la decisin, para
potenciar las posibilidades del decidir en un sentido. En sta lgica, las intenciones del PEC
y de la Poltica de Reforma en la Gestin Institucional y Escolar, se deben entender como
premisas de decisin, ms an, la poltica es la premisa de decisin fundamental para la
programtica.
104
Es decir, que no tienen un fin en s mismos, por lo que la nocin de lo perfecto se vuelve referencia, mera
aspiracin, ante la ms aplicable de perfectibilidad, que da cuenta de la posibilidad del mejoramiento
continuo de situaciones ya alcanzadas.

149 | P g i n a
Como premisa de decisin, la poltica educativa de transformacin en la gestin
institucional en la educacin pblica bsica de Mxcio, es resultado del diagnstico
realizado por el grupo de especialistas convocados por el gobierno de transicin en el ao
2000. En el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, en su anexo Relacin de temas para
la elaboracin de programas sectoriales, regionales, institucionales y especiales
(Presidencia de la Repblica, 2001, pg. 157), la principal prioridad del Gobierno Federal
fue la educacin, es decir, la principal premisa de decisin en trminos de poltica social
para el desarrollo del pas; sentando las bases para la priorizacin de los planes sectoriales,
resultando favorecido el sector educativo en las intenciones de cambio.

Se llev a cabo la formulacin de la agenda con base en un anlisis situacional del estado
de cosas; evaluando los resultados previos de una planificacin anterior; encontrando
avances realizados y pendientes por realizar; agentes y actores implicados en la reforma y
una evaluacin de la viabilidad fctica del cambio ante sus adversidades; es decir, de
acuerdo con Lindblom, se obtuvo informacin, se proces, se desarrollaron propuestas, y se
hizo su clculo poltico de factibilidad, todo en el marco de la elaboracin de La Poltica.
(Lindblom, 1991)

Es evidente que para lograr un cambio, se apremia necesario contemplar los factores
asociados a ste, y anticiparse en la medida de lo posible, a las reacciones que produzca. En
el ProNaE 2001-2006, se consideraron las condiciones estructurales prevalecientes y las
condiciones estructurales necesarias para la Reforma de la Gestin del Sistema Educativo,
y su traduccin en la mejora de la gestin escolar; entre estos factores se ubicaron: la
federalizacin educativa; el financiamiento; los mecanismos de coordinacin, consulta y
participacin de la sociedad; el marco jurdico; la evaluacin; la investigacin e innovacin
educativa; y la gestin integral del Sistema. (SEP, 2001, pgs. 83-102)

Hasta este momento, podemos hablar de la construccin del sentido de la Poltica y

programtica de la reforma en la gestin institucional a travs del PEC, el paso siguiente,
despliega el proceso de la diversificacin del sentido.

5.3 La diversificacin del sentido

Una vez definida la poltica y la programtica para reformar la gestin institucional
y mejorar la calidad de la educacin pblica bsica, se comienza a difundir entre las
150 | P g i n a
unidades conformadoras del aparato educativo, las razones e intenciones de implementar
nuevas formas de funcionamiento organizacional y operacin institucional, algo que, por
llevar inserta la semilla de la novedad, genera irritacin entre los sujetos afectados por ella,
reaccionando de distintas formas ante lo desconocido (futuro hecho presente), con base en
la tranquilidad de lo conocido (pasado hecho presente). (Luhmann, 1998)

En este momento, e incluso en algunos anteriores, el sistema debe poner en marcha

estrategias para sensibilizar a sus elementos ante la nueva propuesta institucional, en este
caso el PEC, comunicando con amplitud el qu, porqu, cmo y para qu del cambio,
resaltando las ventajas sobre las desventajas, aprovechando la atribucin de la poltica en
generar estados vinculantes, y el poder, para implementar incentivos que soporten la
vinculacin colectiva en su forma de consenso. (Luhmann, 1993)

Esta sensibilizacin deba contemplar, por lo menos, a los implicados directamente en la

racionalidad introducida; en el entendido de que la propuesta del PEC, invita, pero no
obliga a las escuelas a participar de l, y obliga, pero no responsabiliza, a las estructuras
medias y macro, a responsabilizarse por su implementacin y resultados; en esta
apreciacin, encontramos el detonante principal de la diversificacin del sentido del
Programa, puesto que, en un principio, apost por generar una nueva racionalidad, evitando
el pesado aparato burocrtico de la SEB, conformado por la estructura media de la
Secretara, sostenido por su propia Coordinacin y arropado y desplegado, a travs de sus
representaciones en los Estados (CGEPEC), y las escuelas participantes, obteniendo de ah,
en un mal clculo poltico, un proceso a contracorriente que, contrario a sus principios, lo
llev a crear su propia burocracia, pasando a ser una ultraburocracia de la SEB. (Murnane,
Willett, & Crdenas, 2006); (CIDE, 2001-2007)

Debido a esta situacin de omisin, el sentido originario del PEC se fue diluyendo,
diversificndose entre los invitados y los obligados, dejando crecer esta situacin, al no
ejercer una capacitacin, acompaamiento y asesoramiento a estructuras medias ni a
escuelas desde la Coordinacin General Estatal del PEC (CGEPEC) en la entidad, as lo
refieren: (IPEC3, 2010); (IPEC6, Gua de entrevista evaluadores externos, 2010); (IPEC7,
Gua de entrevista para autoridades educativas, 2010). Esto es, a nuestra consideracin, el
fundamento de la diversificacin del sentido del PEC.

151 | P g i n a
5.4 El contrasentido del PEC
Una vez instalado el PEC en un contexto adverso, descrito por una multiplicidad de
entendimientos de l, y dentro de una estructura blindada ante su aparicin, complementado
por un entorno social poco entendido en las intenciones educativas, estratgicas y gestivas
del Programa, y una fiscalizacin de recursos econmicos, sujetos al cumplimiento de
Reglas de Operacin, orillaron a que en la Entidad, el PEC, o mejor dicho la CGEPEC, se
enfocara en la parte de la contralora contable, econmica y financiera del mismo,
degradando el componente educativo y de cambio en la gestin (escolar e institucional),
que justific su creacin.

As, se fue consolidando el contrasentido del Programa al convertirse en ultraburocracia,

dada a la tarea de, desde su visin autoconstruida de la realidad, establecer las condiciones
del entorno escolar, para el mejor desempeo educativo, sin darse cuenta que en su actuar,
no ha hecho ms que sobrecargar de trabajo burocrtico-administrativo a las escuelas
beneficiadas, y significarse dentro de la SEBH, como un programa ms entre otros que
circulan y compiten, por establecerse dentro de la estructura educativa.

152 | P g i n a
6. La experiencia del Programa Escuelas de
Calidad en la Subsecretara de Educacin
Bsica en el Estado de Hidalgo

153 | P g i n a
6.1 La lectura de los fenmenos de la comunicacin y el sentido
La experiencia del Programa Escuelas de Calidad a lo largo de nueve ciclos
escolares (2001-2002 al 2009-2010) permite, dada la madurez adquirida, indagar acerca de
la percepcin del mismo, desde los principales agentes educativos involucrados para su
institucionalizacin dentro del complejo educativo de la educacin bsica en la entidad.

Para ello, hemos rescatado las opiniones de algunos agentes clave que accedieron compartir
sus vivencias en torno del PEC dentro de la Subsecretara de Educacin Bsica en el Estado
de Hidalgo. Estas situaciones se abordan desde una visin externa a las escuelas, con la
intencin de clarificar el grado de conciencia y conocimiento del Programa por estos
agentes y, con base en ello, se identifica cmo se concibe ste desde las unidades
estructurales a su cargo, para el funcionamiento, operatividad e institucionalizacin de la
propuesta de reforma en la gestin institucional de la SEP. (SEP, 2001)

El Programa Escuelas de Calidad, como ya hemos mencionado, se formaliza en el mes de

abril del ao 2001, como parte de La Poltica de Reforma en la Gestin Institucional.
(CIDE, 2001). Siguiendo a Pedr y Puig, el PEC conjunta dos aspectos interesantes a
considerar en trminos de Poltica (policy) y poltica (politics), estos son: sus formas de
gestin administrativa y poltica (polity), que complican particularmente su funcionalidad y
operatividad. (Pedr & Puig, 1998)

De acuerdo con ellos, en cuanto a lo administrativo, una poltica se enfoca en la gestin

interna del sistema, para movilizar los recursos con los que cuenta y establecer
lineamientos, regulaciones y normatividades que permiten colocar al aparato educativo en
su puesta a punto en vas de mejorar su desempeo organizacional performance- y las
herramientas necesarias que lo facilitan. Esta dimensin se precisa en la eficacia, eficiencia
y productividad institucional, tanto en la produccin de bienes como de servicios
educativos, al igual que en los mbitos cuantitativos y cualitativos inherentes al cambio,
dirigido hacia la mejora en la calidad de la educacin.

Por su parte, la gestin poltica, que bien podemos llamar externa o social, responde en lo
fundamental, a los efectos en los sujetos de la Poltica, que incluye a las agencias, agentes y
actores internos y externos de la educacin implicados, con base en la satisfaccin de sus

154 | P g i n a
necesidades, las cuales, obedecen a racionalidades e intereses distintos, lo que es el
principal reto de la Poltica, crear estados vinculantes dentro del SEM frente a sus entornos
(internos y externos).

Refirindonos al PEC, la complementariedad de ambas dimensiones de la gestin

(administrativa y poltica), puede ajustarse a la Ilustracin 5, que da cuenta, desde la teora
de la administracin pblica y las polticas pblicas, de la actuacin de la autoridad
educativa en la previsin de recursos disponibles y estrategias necesarias para incentivar y
articular los esfuerzos polticos y administrativos en torno de la programtica y poltica del
Programa Escuelas de Calidad.

105
Ilustracin 5. La actuacin de la autoridad educativa como funcin de produccin

medios y recursos: reconfiguracin
sistmica funcional, operativa y
estructural. (normatividad y
reglamentos)
Administracin
educativa
bienes y servicios educativos:
sanciones positivas y negativas por el
cumplimiento/incumplimiento del
mejoramiento de la calidad, equidad
y vanguardia de la educacin pblica
bsica.
bienes y servicios educativos:
incentivos va sanciones (positivas y
negativas), para impulsar el
mejoramiento de la calidad, equidad
y vanguardia de la educacin pblica
bsica, con base en la creacin de
estados vinculantes en torno y a favor
de la Poltica.
Polticas
educativas
efectos e impactos deseados sobre el
pblico (burocracia, docentes,
alumnos, familias, otros interesados)
para alcanzar las metas y objetivos
planteados: consensos y disensos
(lineamientos)

Gestin interna Gestin externa

Desde la emergencia de posiciones y disposiciones surgidas de los conflictos entre gestin

interna y externa, y entre la administracin educativa y las polticas, de las cuales el PEC
forma parte detonadora, la organizacin educativa debe mantener una actitud de apertura y
flexibilidad, si pretende cambiar su propia situacin.

105
Realizado con base en (Pedr & Puig, Las reformas educativas. Una perspectiva poltica y comparada,
1998, pg. 27)

155 | P g i n a
Tales actitudes institucionales se observan en este esfuerzo, a travs de las cuatro grandes
dimensiones planteadas por el programa en su propia arquitectura, desde una posicin de
segundo orden, es decir, al amparo o desde el manto de la visin institucional, estas
dimensiones son: 1) pedaggico-curricular; 2) organizativa; 3) administrativa y; 4)
participacin social (Secretara de Educacin Pblica, N.D.), sobre las cuales se
desarrollaron las lecturas de las usanzas que los agentes clave entrevistados, en tanto
autoridades educativas estatales, encargadas de ciertas unidades estructurales por las que
discurre el PEC, han ejercido (ego) y percibido de sus similares (alter) en su actuar
sistmico, frente a los procesos de instalacin de una nueva gestin institucional, siendo el
producto de dichas entrevistas, la sustancia emprica pertinente para los intereses de la
investigacin.

6.2 El campo institucional106

6.2.1 La gestin institucional

Esta dimensin permite aproximarnos al conocimiento del PEC entre las agencias y agentes
involucrados en su implementacin institucional, en la intencin de comprender los
procesos surgidos de una situacin de irritacin, a una de normalizacin de lgicas y
formas de actuar, al amparo del amplio entendimiento del actuar sistmico de los sistemas
sociales organizados desde sus elementos constitutivos, que implica tener consciencia de lo
que se es y lo que se debe hacer desde la unidad estructural que se ocupa (funcin y
posicin), que conforma al ego social; y en qu se es diferente con respecto a lo dems
dentro del sistema, que da sentido al alter social; y cmo entre ego y alter puede y debe-
haber un entendimiento (identificacin) para el mejor funcionar organizacional, lo que
genera el alter-ego social.

Desde la teora, podemos con estas referencias, dar cuenta de la claridad que de s tienen los
responsables de dirigir y coordinar los diferentes componentes estructurales de la SEBH, en
este caso, teniendo como objeto dador de sentido al Programa Escuelas de Calidad,
respetando en todo momento la distincin basal en la naturaleza de los sistemas de sentido

106
Dado el inters de la investigacin por la dimensin de la gestin institucional, se hace nfasis en las
referencias empricas y el anlisis a este respecto, no obstante contar con informacin tocante a las
dimensiones de gestin escolar, administrativa, organizacional y de la participacin social, el nivel de
profundidad es menor, dadas las caractersticas metodolgicas de la investigacin.

156 | P g i n a
abordados sociales y humanos-, al saber diferenciar lo que es el cargo a ocupar
Secretara, Direccin, Coordinacin- de carcter eminentemente social, de aqul quien
ocupa el cargo secretario, director, coordinador-, de carcter eminentemente psquico o
humano.

Desde lo social, el PEC se clarifica en su descripcin institucional, que viene dada por el
PND 2001-2006, pasando por la enunciacin de sus objetivos; misin; visin; participantes;
lineamientos; herramientas; recursos disponibles; obligaciones; alcances y lmites, inscritos
en documentos institucionales y en sus Reglas de Operacin, y finalmente en su
materializacin estructural en forma de coordinacin. El primer conflicto observable e
incluso esperable es, desde el espacio de lo social, saberse dar a conocer en todo su detalle
hacia las unidades estructurales ya establecidas, con las cuales comparte la organizacin del
Sistema Educativo.

El segundo gran reto desde nuestro punto de vista fue y lo sigue siendo-, inclusive con
mayor intensidad que el anterior, reclutar a las personas con mejores competencias para
llevarlo a cabo. Desde el entorno social, hablamos de los sistemas psquicos con mayor
entendimiento de lo que es el PEC y los procesos necesarios para ejecutarlo con xito, este
reto se intensifica al dar por descontado que, no todos aquellos quienes ocupan un cargo de
funcionario y tomador de decisiones, dentro de la estructura del complejo educativo,
alcanzan a dimensionar la naturaleza social de la unidad encargada.

Este mbito se refiere a la facilitacin de las condiciones funcionales y estructurales que

permiten el cambio dentro del Sistema Educativo desde lo que se hace y se piensa, como lo
expresa Fullan (2002), en la conducta externa e interna de los individuos, citado en
Gonzlez & Portela (2006). Su naturaleza es, en primer lugar, de carcter poltico, el cual
contiene y practica de forma simultnea las acepciones ya mencionadas del trmino
policy, potilitics y polity-; la forma en cmo se configuran estas expresiones polticas, se
genera en la misma naturaleza del cambio que se quiere lograr.

Una explicacin de ello la encontramos en Gonzlez & Portela (2006), al plantear la nocin
de cambio desde tres vertientes: como reforma, como innovacin o como mejora.

Desde su naturaleza de reforma, el cambio presenta las siguientes caractersticas:

157 | P g i n a
 Su justificacin se motiva desde los espacios social y poltico.
Se sostiene por polticas y regulaciones formales externas a las escuelas.
Busca cambios de gran escala puesto que:
o Tiene objetivos mltiples relevantes, que coexisten de forma coherente y
buscan consolidarse en el largo plazo.
o Es multidimensional, pues afecta los aspectos administrativos, curriculares,
organizacionales, polticos y sociales del sistema, contra un plan de trabajo.
o Requiere de suficiencia y disponibilidad en los recursos necesarios para
lograrlo.
Su lgica de accin es de arriba hacia abajo.

Visto como innovacin, el cambio es menos espectacular, ms bien situacional, por lo que
su espacio de generacin con frecuencia son las escuelas, aunque no se limita al contexto
escolar, por lo que, segn Carbonell (2001), citado en Gonzles y Escudero (2006), la
innovacin est asociada al cambio de los centros y del profesorado- pero no
necesariamente a los procesos de reforma.

En este sentido, el cambio como innovacin, a diferencia del de reforma se caracteriza por:

Una motivacin local.

Ratio de corto alcance pero de mayor profundidad.
Tendencia a la monoreferencialidad.
Alcanzable en el corto plazo.
Su lgica es focal, y si trasciende, se comporta de abajo hacia arriba.
No demanda gran cantidad de recursos, se ajusta a los disponibles.

Finalmente, en su forma de mejora, el cambio se asocia de manera directa con la nocin del
sentido por el cual se hacen las cosas, por lo que la mejora, se disputa en el campo de lo
valoral, desatando mltiples posturas entre los implicados, ya sea por razones ideolgicas,
culturales o polticas, por lo que reclama procesos de construccin e interpretacin, de
una clara fundamentacin reflexiva y deliberada sobre qu cambiar, por qu y para qu
hacerlo. Coronel, Lpez y Snchez (1994) citado en Gonzlez & Portela (2006)

158 | P g i n a
Dentro de este marco conceptual, el PEC potencialmente incorpora la nocin de cambio en
sus modos de reforma, innovacin y mejora, al ser resultado de una Poltica educativa de
Reforma Institucional (reforma); que pretende generar las condiciones para que las escuelas
generen el cambio de acuerdo a sus necesidades (innovacin), insertando la idea del
autoconvencimiento escolar, al dejar la alternativa del PEC abierta a las escuelas que
desearan participar en l, tratando de paliar con esta estrategia, la impresin de ser algo
impuesto; estando convencidas que ello las colocar en una situacin mejor que la actual
(mejora).

Podemos rastrear que ante un panorama tan prometedor, en la realidad del Estado de
Hidalgo la debilidad de la propuesta del PEC, se ubica en la parte motivacional del cambio,
al mostrar un mapa de comportamiento como el que se plantea en la siguiente Ilustracin 6:

Ilustracin 6 mapa de comportamiento institucional del PEC como reforma,

innovacin y mejora

Poltica de formacin de PEC impulsado

Reforma en cuadros desde las
perifricos periferias Vaco
la Gestin regionales locales institucional:
Institucional (capacitacin) (sensibilizacin)
"mejora"

PEC impulsado FORMACIN

formacin de desde las procesos
DE CUADROS
cuadros a nivel centrales de
central perifricas
PERIFRICOS
asesora y rea de
LOCALES
(capacitacin) regionales acompaa oportunidad
(sensibilizacin) (capacitacin)
miento

formacin de
PEC impulsado cuadros sensibilizacin
desde el nivel perifricos necesidad de
central centrales Implementacin apropiacin
(sensibilizacin) regionales del PEC en las del PEC:
(capacitacin) escuelas Innovacin

Sostenemos que en el momento crucial, en que la escuela requiri el respaldo de los

cuadros perifricos locales (centro de la periferia), la secuencia lgica del PEC se vio
interrumpida, no as su lgica cronolgica. Estos desfases entre el tempo y la objetividad
del sentido, fracturaron la lgica general (socializacin) del proceso de institucionalizacin

159 | P g i n a
del Programa, al continuar incorporando escuelas, sin aclarar cmo operar el cambio en su
expresin de mejora, inhibiendo desde la parte formadora del PEC asesores tcnico-
pedaggicos- los cambios en sus formas de innovacin y reforma. En este sentido los
siguientes argumentos:

el programa lleg con mucho mpetu, pero se fue debilitando porque no se trabaj la
parte de la formacin de los maestros, los maestros no estn formados para un cambio
de gestin, porque operan diariamente con un esquema de gestin completamente
diferente (IPEC2, 2010)

no hay un proceso de formacin de las figuras, no la hay, aunque hay recursos, no

hay un proceso por decir, que inicie con una capacitacin a mandos medios, a ver este
es el programa escuelas de calidad y estas son sus lneas (IPEC3, 2010).

6.2.2 La importancia de la consciencia de la propuesta del PEC entre las reas

implicadas para su gestin y operacin institucional (procesos de apropiacin
institucional)
En este sentido, la intencin de la investigacin acerca del conocimiento del PEC, fue
evidenciar explcitamente la existencia del no inhabilitado institucionalmente. Puesto
que ninguno de los entrevistados respondi algo no esperado, es decir, todos afirmaron
conocer el Programa en cuestin, nuestra hiptesis destaca que el saber la existencia del
PEC, no se traduce automticamente en conocer en realidad qu es el Programa, y menos
an, cmo se debe actuar hacia y desde el PEC, segn sea la posicin ocupada dentro del
complejo educativo. Un punto de vista conforme a esto es el siguiente:

a nivel institucional creo que lo ha hecho, todas las instancias conocen qu es el

PEC, todos los niveles educativos; y tambin les genera una gran aceptacin debido a
que ellos son los que promueven a nivel de sectores y supervisin escolar la
incorporacin de las escuelas, puesto que el PEC ha sido as como un parteaguas.
(IPEC1, 2010)

160 | P g i n a
6.2.3 Las racionalidades e interpretaciones desde las unidades estructurales de la
SEBH del PEC, una realidad acorde a la metfora del espejo trizado107
El siguiente nivel de profundidad en cuanto al conocimiento del PEC, comenz a
desvelarse al indagar acerca del sentido del Programa para la unidad encargada, desde los
diferentes agentes clave contemplados, donde germina la diferenciacin ego-alter de la
organizacin, y en todo caso, el alter-ego organizacional, con la esperanza, y al auspicio del
ceder sin conceder y la duda razonada para evitar juicios a priori, de la consciencia de la
diferencia.

Lo esperable, en el sentido del deber ser, era encontrar posicionamientos diferentes desde
las unidades contempladas de lo que el PEC significaba para ellas, pero con la plena
consciencia del objetivo comn del Programa en tanto organizacin, es decir, explicaciones
similares, sostenidas en acciones diferentes. En esta perspectiva, el espejo se construye y
genera una visin homognea de s.

Lo encontrado, en el sentido del ser, posicionamientos similares desde unidades diferentes

ante el PEC, evidencia de la apropiacin del discurso institucional como mecanismo de
proteccin, ante el desconocimiento de la implicacin real en el quehacer institucional, en
donde el espejo del PEC, se triza irremediablemente, entre el imaginario que cada uno ha
creado de l y las microculturas polticas de cada unidad organizacional.

De ello se destacan dos tendencias, una que permite intuir un conocimiento ampliado de la
unidad a cargo y su relacin con el PEC, motivada por el conocimiento de las intenciones
educativas y gestivas del Programa, y otra que responde a una visn ms estrecha y
balcanizada de ambos (rea encargada y PEC), guiada por la asignacin, fiscalizacin y
comprobacin de recursos econmicos.

Curiosamente, resalta que la visin amplia, corresponde a los informantes con mayor grado
de preparacin (posgrado), pero con menor tiempo laboral dentro de la organizacin;
contrario a lo esperado, quienes han permanecido por ms tiempo dentro de la SEPH,
habiendo desempeando funciones que abarcan desde lo docente, hasta puestos en niveles
jerrquicamente ms altos que supondra un mayor conocimiento del funcionar de la

107
(Brunner J. J., 1998)

161 | P g i n a
organizacin y por tanto, un mejor entendimiento de cmo incorporar el PEC en su
funcionamiento institucional-, la respuesta obtenida dio cuenta de la desarticulacin
institucional de la SEBH como forma normal de su funcionar.

En el primer grupo tenemos los siguientes fragmentos que sostienen la apreciacin:

establecamos coordinacin para que las acciones estuvieran dirigidas tanto desde
los niveles educativos con esta coordinacin, a efecto de lograr que estuviramos desde
las primeras etapas, en la promocin, en la captacin de escuelas que quisieran
participar, como tambin en el fortalecimiento de lo que tiene que ver con la propia
capacitacin (IPEC2, 2010)

el PEC puede ser un eje articulador que trabaje con, por un lado, con participacin
social, con los consejos de participacin social, con el programa escuela segura, con el
programa escuela y salud [] porque el programa plantea un apoyo econmico,
plantea un ejercicio de planeacin, y aqu lo importante es el para qu. (IPEC3, 2010)

fue un programa creado para elevar la calidad de la educacin, sin embargo, desde
el momento en que no se supo qu se quera decir con la palabra calidad, se desvirta el
concepto, las escuelas lo enfocaron o relacionaron con la situacin material [] todos
se enfocaron a la situacin material, desde los asesores y quienes dirigan el programa,
hasta quienes lo ejecutaron (IPEC6, Gua de entrevista evaluadores externos, 2010)

En el segundo grupo, la concepcin de participacin en el funcionamiento del PEC se

percibe as:

administrar los recursos, generar las condiciones para que las escuelas puedan
disponer de informacin, asesora y seguimiento en la elaboracin de sus proyectos y en
la administracin y comprobacin de los recursos (IPEC1, 2010)

Realmente nosotros solo somos enlace [] realmente la responsabilidad directa es del

programa escuelas de calidad, nosotros conocemos, incluso nos damos cuenta de los
beneficios que llevan, sin embargo, ya la operacin del programa como tal, es a cargo
de la coordinacin del PEC. (IPEC4, 2010)

162 | P g i n a
 primeramente es un apoyo econmico para todas las escuelas que pertenecen a este
programa [] nosotros tenemos que participar con supervisores escolares, con jefes de
sector y verificar el uso y transparencia de los recursos que se estn dando en el
aspecto financiero, en el aspecto tcnico pedaggico, tenemos que validar y verificar
sus PETES que elaboran los compaeros maestros (IPEC5, 2010)

Aqu comienza la diversificacin del sentido del PEC, o en palabras de Brunner, se triza el
espejo (Brunner J. J., 1998), entre los distintos agentes implicados, en donde los primeros,
perciben la naturaleza vinculante del Programa y su labor especfica para el adecuado
proceso de institucionalizacin del mismo, conservando de buen grado, el sentido amplio
del PEC; los segundos, lo entienden como algo ajeno a su campo de accin, como una
responsabilidad ajena, que sin embargo, de alguna manera los afecta, reduciendo el sentido
del Programa a una situacin de administracin de recursos econmicos, distante de su
naturaleza vinculante y de planeacin estratgica.

6.2.4 La capacidad vinculante del PEC entre las estructuras organizacionales

Otro aspecto relevante dentro de la apreciacin del PEC en la SEBH, es aqul relacionado
con el trabajo conjunto entre las diferentes unidades implicadas, a sabiendas de que sta
reciprocidad en el ser y hacer de la organizacin, llevara a un mejor entendimiento de la
nueva racionalidad en torno a la gestin institucional, y por tanto, a un mejor desempeo
del sistema en su conjunto, sin embargo, las inercias organizacionales previas, hasta el
momento han logrado imponerse sobre la propuesta del PEC como agente flexibilizador y
articulador entre los niveles de la SEBH y sus aparatos burocrticos, que impiden el
trnsito de la jerarqua vertical y la imposicin, a la estructuracin en red y la
comunicacin, asociado al prestigio y poder que brinda la lnea jerrquica de mando,
confundiendo articulacin, con delegacin de actividades, selladas por el acto de informar;
degradando el sentido ateleolgico del programa, que busca instalarse como una cultura
organizacional de nuevo cuo, al crersele en lo psquico y lo social, una imagen de un
proyecto ms, con un inicio, un proceso y un fin.

En concordancia con esto, y sin ser la intencin expresa del autor, las investigaciones
realizadas a los programas estrella del sexenio foxista ENCILOMEDIA, Programa
Nacional de Lectura y Programa Escuelas de Calidad- publicadas en el libro

163 | P g i n a
APRENDER MS Y MEJOR (Reimers, 2008), muestran que desde las escuelas, la
racionalidad del PEC no se comprendi, puesto que, las escuelas han referido participar en
mltiples programas, incluido el PEC, sin mencionar al PEC como una estrategia de
articulacin de programas, colocndolo en el espacio de la competencia del
posicionamiento programtico, y no en la lgica del posicionamiento de la gestin escolar e
institucional, como se expresa en el libro EQUIDAD, CALIDAD E INNOVACIN EN
EL DESARROLLO EDUCATIVO NACIONAL (Mxico. Secretara de Educacin
Pblica, 2005).

En este contexto que se dibuja entre el posicionamiento institucional desde arriba, y la

institucionalizacin desde abajo, las respuestas obtenidas por los agentes entrevistados, en
concordancia con las citadas en el punto anterior, se distribuyeron en los entendimientos
amplio y estrecho del PEC, como instrumento vinculador de esfuerzos colectivos.

Primer grupo:

No, lamentablemente no logramos ese objetivo, el programa se focaliz obviamente en

escuelas con ciertas condiciones y trabaj en aislado prcticamente por nivel educativo,
entonces no hubo una iniciativa como tal, que permitiera la articulacin de los niveles
educativos. (IPEC2, 2010)

entonces ante sta crisis, el sistema tiene un esquema de supervisores y de directores

de niveles educativos, de estructuras de mandos medios que de pronto les hace falta por
un lado, sensibilidad para entender lo que la escuela quiere hacer, y la otra parte, es
estrategia para poder encaminarlos hacia el objetivo institucional... (IPEC3, 2010)

durante la estancia en Cd. X, no percib ninguna visita del supervisor, que se

supone es la figura ms prxima, o tena que ser una figura prxima para involucrarse
en este trabajo, conocer qu estaba pasando con las escuelas que haban participado en
el programa [] en el municipio X la supervisin estaba en las instalaciones de la
escuela, sin embargo, tampoco se vio esa situacin de involucrarse el supervisor en las
actividades de la escuela (IPEC6, 2010)

164 | P g i n a
 los mismos supervisores decan, un programa ms, ms trabajo para mi, ms cosas
que controlar, ms cosas que revisar [] creo yo, que faltaron muchos elementos de
comunicacin de informacin de la coordinacin para los supervisores, porque muchas
cosas las desconocan, o no las quisieron entender tambin. (IPEC7, 2010)

Dentro del grupo 2 encontramos la visin favorable del PEC, el deber ser, donde se resaltan
las bondades del Programa y la apreciacin de un proceso de institucionalizacin armnico,
distante de la realidad experimentada, por un lado, y un desentendimiento que va desde lo
parcial hasta lo total, por el otro:

existe una estrecha relacin, desde la publicacin de las convocatorias que se hacen
cada ao, que se convoca a los niveles, se les otorga a los niveles, bueno a los
coordinadores, los directores y subdirectores de los distintos niveles educativos de la
SEBH, con la finalidad de que ellos, a su vez, estn informados y bajen la informacin a
los directores (IPEC1, 2010)

Yo creo que ese campo sinceramente no se ha manejado, desde luego que cuando
hablamos de comunidad educativa, tendramos que hablar desde la comunidad y
algunas escuelas de otros niveles educativos que estn inmersos en la comunidad, pero
yo creo que pensar que realmente se ha hecho con ese objetivo, de lograr la
articulacin, si hablamos de eso, yo creo que le faltaran algunas cosas para operar
como tal. (IPEC4, 2010)

No me lo tome a mal, no me corresponde contestar eso (IPEC4, 2010)

Lo anterior, comienza a dar elementos para sostener el principio de la diversificacin del

sentido del PEC entre los principales encargados de gestionarlo dentro del complejo
educativo en el Estado de Hidalgo. Desde estas argumentaciones de los informantes, se
destaca la inoperancia de la CGEPEC para clarificar los qu, cmo y para qu del
Programa, situacin preocupante al tener en cuenta sus 9 ciclos escolares de operacin, que
al parecer, en una actitud simplista y reduccionista de la situacin, asume la articulacin del
programa, como una tarea de informar acerca de la publicacin de la convocatoria a los
encargados de dirigir los niveles educativos, delegando en ellos la difusin hacia sus

165 | P g i n a
estructuras operativas, y estas a su vez, a las escuelas; esto se fortalece con el siguiente
fragmento:

Desde mi experiencia no hay vinculacin, a ver, cuando yo estaba en X area, lo que

haca PEC es, esta es la convocatoria!!!, tristemente pero as es, no hay un proceso
de formacin de las figuras, no la hay, aunque hay recursos, no hay un proceso por
decir, que inicie con una capacitacin a mandos medios, a ver este es el Programa
Escuelas de Calidad y estas son sus lneas [] pero desde el Programa no hay
vinculacin, es decir, no la propician, no hay un proceso de formacin ni de
informacin; lo nico que hacen es decir, aqu estn las convocatorias, quin quiere
participar, entregan sus PETE, que sera bondadoso conocerlos. (IPEC3, 2010)

6.2.5 La evaluacin como proceso de mejora, ajuste y redireccionamiento de los

esfuerzos institucionales del PEC
La Poltica en uso de sus atribuciones, y con base en los desarrollos alcanzados por la
ciencia poltica, ha identificado los procesos que se activan para anticipar resultados
(Lindblom, 1991); (Aguilar, 1993); (Pedr & Puig, 1998), a pesar de ello, la puesta en
marcha de una poltica, siempre arroja informacin no prevista en la planeacin, y es en la
implementacin o aplicacin de la accin, donde la racionalidad de la selectividad, rebasa a
la racionalidad medios-fines, al volver ubicuos tanto a fines como a medios. (Luhmann,
2005)

Con base en ello, la implementacin del PEC en el Estado de Hidalgo, vista como una etapa
de la Poltica de Reforma en la Gestin Institucional, supone desde la teora, algunas de las
reacciones a las acciones realizadas (decisiones tomadas), pero principalmente, debe llamar
la atencin sobre las situaciones no previstas, que deberan ser el alimento principal del
Programa para su constante orientacin, actualizacin y vigencia, asegurando su
consecucin al transformar la casualidad en causalidad y la incertidumbre en certeza; en
esto, las etapas de supervisin y evaluacin son vitales e imprescindibles, sin embargo,
aunque desde la CGEPEC el discurso sea acorde con estos principios, las acciones
discurren en sentido contrario, o simplemente no se acta acerca de.

166 | P g i n a
 generar las condiciones para que las escuelas puedan disponer de informacin,
asesora y seguimiento en la elaboracin de sus proyectos y en la administracin y
comprobacin de los recursos [] ya en la prctica, aqu lo tenemos regionalizado, es
decir, existen ciertas regiones que tienen a un asesor, bueno distintos asesores, uno
para cada regin, y ah se conjugan los distintos niveles, es decir, los atendemos de
manera conjunta, no separamos la primaria del preescolar, los atendemos
conjuntamente [] los asesores que aqu tenemos en la coordinacin, se dan a la tarea
de entregar la convocatoria a las presidencias municipales, a cada presidencia
municipal le entregamos una convocatoria y le explicamos de qu se trata el Programa,
para que a su vez, nos puedan ayudar a difundirlo en las distintas localidades (IPEC1,
2010)

A contrapunto y con bastante informacin al respecto, la visin externa a la CGEPEC desde

los otros agentes implicados en el PEC, acusan lo siguiente:

me parece que ha sido muy dbil el planteamiento de la evaluacin del Programa, se

ha evaluado desde muchas perspectivas y con muchos esquemas, pero creo que no se
han utilizado los informes y la informacin que surge de estas evaluaciones para tomar
medidas y ajustes del Programa [] eso es una queja muy recurrente, que slo les
dejan documentacin, sin el apoyo de gente que atienda las dudas que surgen en el
desarrollo de los PETE y los PAT. (IPEC2, 2010)

yo dira que hay una crisis de gestin institucional, as lo puedo decir, porqu;
porque el programa plantea esquemas autogestivos, entonces la escuela decide el qu,
el cmo y el para qu, en este afn de dejar a las escuelas que diseen su propio futuro,
entre comillas futuro, la parte institucional ha perdido la esencia de su funcin,
entonces estamos entre una autogestin a veces mal encaminada [] el detalle es que
cada unidad tiene diferentes objetivos, mientras unos tienen el objetivo de esquematizar,
de organizar informacin, de dar resultados numricos cuantitativos, otros tienen otra
intencin; me parece que lo que ha hecho escuelas de calidad es trasladar la gestin a
la escuela, pero a eso le falta acompaamiento. (IPEC3, 2010)

167 | P g i n a
 pues no hubo ese acompaamiento, incluso los directores decan, los vemos ms a
ustedes que a nuestros asesores o coordinadores del programa, nosotros decamos,
cmo es posible, si nosotros estamos viniendo cada 2 o 3 meses, y nos ven ms a
nosotros! Pues entonces qu estn haciendo las autoridades del PEC aqu en el Estado,
lo nico que nos decan es que vienen cuando tienen que cobrar sus viticos, y hacen
que les firmemos 5 o 6 oficios y se van, pero decan, tenemos ms asesoras por parte de
ustedes, que por parte de quienes nos tienen que asesorar [] de los reportes que
tenamos, quisimos tener 2 o 3 acercamientos (con la coordinacin del PEC en el
Estado), para darles a conocer los hallazgos que habamos encontrado en las escuelas,
nunca fueron, nos dejaron plantados, nada ms fueron una vez y dijeron ah s, eso ya
lo sabemos, no hay nada ms, y no hicieron nada, prcticamente nos avocamos a dar
los reportes directamente a Mxico." (IPEC6, 2010), muy similar a lo referido por
(IPEC7, 2010)

6.2.6 La gestin institucional como proceso de transformacin funcional y estructural

de la SEBH
Desde la parte de la gestin institucional, uno de los ms grandes retos planteados por el
PEC, fue colocar a la escuela como centro de gravedad del sistema educativo. Haciendo
una revisin de los documentos institucionales (SEP, 2008) y evaluaciones externas
disponibles respecto a este punto en particular (CIDE, 2001-2008); (FLACSO, 2008), el
colocar como centro a la escuela, la responsabilizaba como centro gestor, autnomo,
financiero y decisor, entre otros aspectos, siempre apoyada por la estructura educativa para
lograrlo, a pesar de ello, se tiene evidencia para aseverar que la informacin generada por
las evaluaciones en este sentido, no tuvo eco en los encargados de los ajustes al PEC en la
entidad.

A juicio personal, y con base en la informacin recabada, esto se tradujo, por su falta de
claridad en trminos de comunicacin institucional, en una desobligacin sistmica y
sistemtica de las estructuras medias del aparato educativo, que sobrecargaron a las
escuelas PEC en labores propias de otras instancias educativas Administracin, Finanzas,
Planeacin, Direcciones y Subdirecciones de niveles educativos-, distrayndolas de su
funcin pedaggica.

168 | P g i n a
Desde la CGEPEC el argumento al punto es este:

existe carga administrativa que tiene que cumplir el director, pero los maestros no,
no se les solicita nada, es un trabajo obligatorio que se hace con su equipo de
colaboracin, con su equipo docente, pero lo hacen el primer ao, es decir para
elaborar el plan, una vez que est elaborado el plan, que est dictaminado y que est
inscrito dentro del programa, lo nico que hace es cambiar el PAT cada ao, entonces
significa un poco de trabajo al principio, pero una vez que se ha elaborado creo que
no, pero adems vuelvo a insistir que esto es cuestin del director, de cmo se organiza
el director (IPEC1, 2010)

Desde otros agentes, el tema de las cargas burocrtico-administrativas, que est asociado a
la redistribucin de actividades entre todo el aparato educativo, para liberar a la escuela de
actividades ajenas a las educativas, se percibe as:

si, lo vean ms complicado porque tenan que entregar muchos papeles ac a la

Coordinacin, no s de qu ndole, pero eran ms situaciones de notas, todo lo que
tena que ver con justificar la situacin econmica (IPEC6, 2010)

hubo una concentracin de trabajo, por ms que entendan que haba que quitarles
algo, an as se concentr el trabajo. (IPEC7, 2010)108

Al plantear una relacin directa entre autoridades PEC y escuelas PEC, con la intencin
original de evitar la pesada carga burocrtica de la tramitologa, se fue generando un
vaco estructural en el esquema de Escuelas de Calidad, marcado por conflictos y
desentendimientos entre escuelas PEC, supervisiones escolares, jefaturas de sector, niveles
educativos y CGEPEC; situacin evitable si, previo a la implementacin del Programa, las
estructuras macro y meso de la organizacin educativa, se hubiesen sensibilizado y
capacitado en el qu, cmo y para qu del PEC, incluyndolos en su logstica y operacin,

108
Llama la atencin que en esta entrevista se destaca que las escuelas PEC tuvieron un trato especial
desde el nivel educativo, que consisti en no hacer partcipes a estas escuelas en actividades pensadas para
la generalidad de los planteles escolares, refiriendo desde las propias autoridades educativas, que las
escuelas PEC estaban saturadas de trabajo burocrtico-administrativo, por lo que se les apoyaba no
obligndolas a participar de tales actividades, lo que nos da un elemento ms para sostener la falta de
entendimiento de lo que significaba volver a la escuela centro del sistema educativo desde la CGEPEC,
como del resto de la estructura educativa.

169 | P g i n a
y no en realizar tamaos ajustes sobre la marcha, que ha llevado a la ultraburocratizain
del Programa109, como se puede comprobar en sus Reglas de Operacin, que ha vuelto,
desde la propia CGEPEC, periferia a las escuelas incorporadas. (SEP, 2001-2010)

En este rubro igual existen puntos de vista discordantes, lo que nutre las hiptesis de la
diversificacin del sentido y el contrasentido del PEC. En el primero se evidencian las
carencias en la gestin institucional del Programa, que lo debilitaron ante la estructura
educativa ya instalada:

Yo creo que es una parte donde el Programa no invirti, debi haber invertido en los
supervisores tambin y en los apoyos tcnicos, de la gente que pudiera darles
acompaamiento cercano a las escuelas, el programa PEC lo que hace es crear una
estructura propia para poder operar, se centraliza y se promueve una operacin
tambin desde el centro, buscando que el programa se fuese ampliando, y obviamente
bajo esta misma estructura que se tiene, ningn supervisor va a permitir que brillen los
directivos ms que l, entonces un directivo que hace crecer su escuela, que se notan
cambios dentro de su estructura, que se notan cambios en la dinmica de sus maestros,
incluso en los aprendizajes de los alumnos, obviamente hace que se note la presencia
del director, pero esos directivos tienen que sujetarse a las medidas y a las condiciones
que les ponen sus supervisores (IPEC2, 2010)

El segundo punto de vista, aunque ensalza las virtudes del PEC, permite distinguir una
comprensin distorsionada de lo que es volcar la estructura educativa hacia la escuela,
entendindose reduccionistamente, como la incorporacin que no apropiacin- desde los
niveles educativos, de las herramientas de planeacin estratgica y operativa del mismo,
para institucionalizarlas a modo de instrumento de planeacin en todas las escuelas pblicas
de educacin bsica, situacin con gran trascendencia, si en la realidad se aprovecharan los
recursos disponibles del sistema para llevarlo a cabo ATPs de niveles, jefaturas de sector
y supervisiones, y personal del rea de Capacitacin de la SEBH-, previo entendimiento y
comprensin lgica, cronolgica, metodolgica, funcional y operativa tanto del PETE

109
Baste solo revisar el nmero creciente de requisitos y figuras PEC dentro de la burocracia educativa a lo
largo de sus 10 aos de existencia, enunciadas en las ROPEC, publicadas anualmente en el DOF, disponibles
en: http://basica.sep.gob.mx/pec/start.php?act=programa&sec=lin

170 | P g i n a
como del PAT, no limitndose slo la cantidad de personal disponible y en suficiencia para
supervisar y acompaar a las escuelas incorporadas.

yo creo que s, hay algunos elementos que nos dan certeza de eso, caso concreto
educacin especial, todas las escuelas de educacin especial estn dentro del PEC,
aunque se fueron incorporando paulatinamente, abanderaron el PEC como una
estrategia [] en preescolar se les solicitaba un programa anual, un plan anual de
trabajo que difiere muy poco de la propuesta del PETE del PEC, as los hicimos
coincidir entonces. Creo que si se va dando esa transformacin de la gestin no solo en
las escuelas, tambin en los niveles, en primarias igual adoptaron el PETE como una
propuesta de planeacin del nivel general, entonces creo que s, el PEC est generando
esa transformacin no solo en las escuelas, sino a nivel institucional. (IPEC1, 2010)

mi respuesta anterior es que debe de ser, no que sea, no nos corresponde, porque
repito una vez ms, existe una direccin general o coordinacin, no s cul sea su
nombre, de este Programa Escuelas de Calidad, y nosotros somos muy respetuosos de
las acciones de ellos, como ellos son respetuosos de nuestras acciones, lo que hacemos
es trabajar colaborativamente, nosotros aportamos ideas, no a la coordinacin!,
directamente a los planteles educativos que estn bajo nuestro cargo (IPEC5, 2010)

6.2.7 Una nueva racionalidad desde la gestin institucional

Una situacin positiva dentro de este conflicto de poder y de (in)consciencia institucional, y
desde cierta lgica ajeno a ellos, fue el gran inters que provoc el PEC en la comunidad
escolar, especialmente entre los padres de familia, puesto que gener en sus primeros
momentos, fuertes compromisos escuela-comunidad que, desde la comunidad, posicionaron
a la escuela como centro de atencin e importancia social, algo que no se ha logrado desde
el sistema educativo para el sistema educativo, situacin presente en las escuelas PEC de
casos excepcionales (Miranda & Cervantez, 2010), y exitosas (Heurstica Educativa,
2006b), de ello igual se da constancia en las siguientes lneas:

la escuela se vuelve a posicionar como un centro de atencin, fjate que los padres
de familia contemplaron, consideraron esta situacin y vieron a su escuela como una de
las escuelas ms importantes, como un centro de importancia, porque en el proyecto

171 | P g i n a
 mismo, haba reuniones de padres de familia ms constantes con el director, con los
maestros, entonces esa dinmica que se estableci con los docentes y con directivos y
los padres de familia, la hicieron por un momento ser el centro comunitario, el centro
social por excelencia, el papel que siempre ha tenido la escuela (IPEC7, 2010), en el
mismo sentido: (IPEC2, 2010); (IPEC6, 2010)

6.2.8 La sensibilizacin estructural, un proceso clave

La situacin evidenciada con las lneas previas, resulta de vital trascendencia para
vislumbrar el rol del PEC en la flexibilizacin de la estructura educativa en todos sus
niveles, en funcin a su elemento innovador de gestin, que por un lado abri las puertas a
la participacin social, principalmente a los padres de familia, pero por el otro, blind a las
estructuras ante la presin del entorno social y de las mismas escuelas.

Yo alcanzo a mirar a un programa que se content con el establecimiento de lograr

metas del nmero de escuelas y beneficiarios al respecto, pero que no mir la
posibilidad de lograr o derivar otros efectos positivos en la estructura de los niveles
educativos y de las escuelas [] es un programa que sigue operando en una estructura
muy rebasada, con muchos vicios y que le impide tambin al Programa moverse hacia
nuevos esquemas de gestin. (IPEC2, 2010)

La opinin contraria, resalta la apertura hacia fuera del sistema educativo, olvidando la
parte interna del mismo, como paso previo a la interinstitucionalizacin:

yo creo que s, tradicionalmente la estructura es vertical, no haba ms, creo que el

PEC ha dado la oportunidad de que puedan abrir esos horizontes con otros programas,
con otras instancias, con otras instituciones incluso; te puedo hablar, de manera
interinstitucional tenemos relacin con Oportunidades, es una instancia que est fuera
de la Secretara, pero que tenemos relacin con ella, entonces creo que, pues
anteriormente difcilmente se daba, ahora si se da, hemos tenido contacto con ellos, nos
hemos coordinado para que las acciones vayan de manera conjunta. (IPEC1, 2010)

172 | P g i n a
6.2.9 Lmites y alcances del PEC en su apuesta por una nueva forma de gestin
institucional
Finalmente, dentro de la dimensin institucional, se rescatan las opiniones acerca de los
lmites y alcances del PEC para el logro de sus objetivos, en este aspecto, se encuentra un
amplio consenso en dos factores: 1) mejora de la infraestructura escolar y 2) participacin
social, aunque sera ms cercano a la realidad, hablar de la participacin de los padres de
familia en la vida escolar.

Es preciso destacar, en funcin al primer punto que, esto es en apariencia un espejismo

institucional, puesto que no se encontraron elementos para aseverar con contundencia, que
las escuelas PEC hayan aprendido a gestionar sus propios recursos econmicos, dado que,
las cuotas escolares han existido desde tiempo antes del PEC, slo que con el Programa,
encontraron contrapartidas por parte del Estado, la federacin y en casos excepcionales del
municipio.

Insistimos en la parte econmica, a sabiendas que la gestin de otro tipo de recursos, como
hemos dado cuenta, quedan descartadas dadas las reglas institucionales prevalecientes, en
donde la asignacin del personal a la escuela, por ejemplo, es una atribucin central, no una
facultad de la escuela, y en donde escuelas competitivas, al menos en la entidad, se ven
desalentadas en la continuidad de su desempeo de excelencia, al participar de un esquema
que asegura cuotas de ingreso similares a escuelas incompetentes (matrcula escolar),
volviendo retrica el discurso del apoyo e incentivos a la mejora de la calidad en donde
simplemente, no hay competencia, dejando de tener sentido el concepto de mejora, que es
ms importante que el de calidad.

El verdadero reto en este punto, es dar una continuidad a las escuelas PEC que dejan de
recibir el apoyo econmico federal, estatal y municipal110, para hacer una valoracin ms
objetiva en su aprendizaje organizacional en el mbito de la gestin.

Aclaramos que no somos omisos al impacto positivo en la mejora de las condiciones de

infraestructura y su contribucin al establecimiento de condiciones de educabilidad ms

110
Asunto pendiente para el Sistema Educativo, reflejo de la inconclusa federalizacin del pas y la
generacin de recursos propios a nivel Estatal y municipal, que supera al mbito educativo.

173 | P g i n a
adecuadas, pero al igual que la gestin de recursos econmicos, un seguimiento a estas
escuelas con mejoras en sus instalaciones, podra generar informacin para valorar, si ms
all de lograr la renovacin y acondicionamiento de los espacios escolares, se insert una
cultura cvica y tica de cuidado y mantenimiento a las instalaciones entre directivos,
docentes, alumnos, padres de familia y la comunidad, as como del Estado y sus
instituciones.

Acerca de los alcances se tienen las siguientes percepciones, aclaramos que se integran al
documento la mayora de las opiniones al respecto, por considerarlas clarificadoras en
cuanto a las pretensiones del PEC y sus realizaciones:

a nivel escolar tiene un gran impacto, porque independientemente que implica un

reto para los directores y los profesores, a dems de eso lleva muchas ventajas y
beneficios [] hemos escuchado y hemos visto cmo se han transformado las escuelas,
no slo fsicamente, eso ayuda mucho, el tener una escuela en buenas condiciones,
equipada, con iluminacin adecuada, con equipo suficiente, ayuda mucho, lo ms
importante es lo que se genera en las aulas, creo que los maestros han adoptado junto
con los directivos esa propuesta del PEC para mejorar sustancialmente el desempeo
de los alumnos (IPEC1, 2010)

hay una corresponsabilidad muy interesante, los padres de familia tienen una
expectativa sobre la escuela, obviamente cualquiera prefiere una escuela bien
acondicionada, con las mejores condiciones a que no estuviera as, es preferible que
est as, y los padres de familia quieren ver su escuela bien [] tu vas a cualquier
escuela PEC y la comparas con una que no est y se nota de inmediato, es decir, esa es
la principal aportacin en trminos materiales, otra es que aparecieron programas,
planes de trabajo en las escuelas [] llegaron formas de planeacin diferentes a las
que se venan trabajando, y eso si puede dejar una aportacin a largo plazo, por lo
menos en este caso, a corto y a largo plazo, creo que seran las dos principales
aportaciones. (IPEC2, 2010)

se ha logrado a travs del Programa, incorporar a los padres de familia en las

preocupaciones de la escuela, es un punto fuerte, slo hay que darles el sentido, o sea

174 | P g i n a
 ya los tenemos ah, ya contribuyen , ya se preocupan, ya estn metidos, hay un sentido
de pertenencia a la escuela, ya no se ven separados de la escuela; ahora ya dicen, sta
decisin se tom porque opinamos, el asunto ahora es llevarla al terreno de los
resultados, a la cuestin tcnico-pedaggica (IPEC3, 2010)

el trabajar en colectivo te da muy buenos resultados, realmente hacen que haya

compromiso tanto de padres como de maestros y alumnos, y eso te va a ayudar en
mucho a elevar la calidad, son de las que se llamaron escuelas exitosas [] el xito
ms importante fue trabajar en equipo el saberse y verse todos como iguales, el
involucrar a la comunidad escolar para tener mejores resultados (IPEC6, 2010)

entre los directores y el cuerpo docente, propiciaron y animaron a trabajar contra un

proyecto y al logro [] se sembr la semillita de lo que es un proyecto de centro
escolar, pero no creo que la totalidad de los participantes lo haya entendido como tal,
creo que falt mayor capacitacin, mayor motivacin, sin embargo, creo que se sembr
ya la semilla y se pueden lograr grandes cosas (IPEC7, 2010)

Se destaca por algunos informantes el aspecto de la planeacin como una de las grandes
aportaciones del Programa en cuestin, concordamos con ellos en que esto puede tener
resultados positivos a mediano y largo plazo para mejorar el funcionamiento y desempeo
escolar e institucional.

Sin embargo en cuanto al PEC se refiere, en su calidad de Programa Federal, componente

de una Poltica Educativa y social de gran calado, realizando un balance en sus resultados
cualitativos, puede calificarse como un esfuerzo deficitario, dado que, como lo han
demostrado varios estudios (Heurstica Educativa, 2006b); (Miranda & Cervantez, 2010),
se identifican algunas escuelas excepcionales dentro del universo PEC, en donde esa
excepcionalidad la marca el buen desempeo escolar en condiciones sumamente
adversas.

A nuestra consideracin, y no demeritando en ningn momento ni aspecto alguno, el buen

funcionamiento de estas escuelas, la condicin atpica, por tanto la excepcin a la regla y la
minora, en tanto Programa Federal, creemos debera regirse por escuelas disfuncionales
participantes del PEC. Esto es reflejo inequvoco de un sistema que se apropia de xitos

175 | P g i n a
ajenos, que en el mejor de los casos, eufemisa los fracasos propios, si no es que los
desconoce, dando amplio lugar a la inhabilitacin del no institucionalizado.

En el corolario de este apartado, presentamos las percepciones sobre los lmites del PEC
para transformar la gestin institucional, en donde se evidencian las reas de oportunidad
del mismo, las cuales, no obstante difundidas y expresadas de formas varias,
desafortunadamente no han tenido eco en la dirigencia de la CGEPEC; para sostener esto
presentamos los siguientes fragmentos de las distintas entrevistas realizadas, que se
fortalecen con las recomendaciones emanadas de las mltiples evaluaciones a las que ha
sido sujeto el PEC.

una de las grandes limitantes del PEC, as lo manifiestan los directores, es el

trabajo administrativo, la comprobacin del recurso, ese es el gran taln de Aquiles del
PEC [] y de repente tambin por la documentacin que tiene que generar cualquier
programa y que tiene que ser entregada a la coordinacin, creo que ese es el reclamo
por el que las escuelas no se incorporan y adems porque se vuelve un mito, se va
corriendo la voz entre los directores de que es mucho trabajo, y as lo empiezan a decir,
y as lo aceptan y lo asumen de que es mucho trabajo, en ese sentido es una de las
grandes limitantes (IPEC1, 2010)

A este respecto, es claro apreciar que el contrasentido del PEC, con la tendencia a generar
sobrecargas a las escuelas en su labor administrativa, es consecuencia de un mito
generalizado desde las escuelas, en una actitud Pilatesca111, de auto exculpacin por
parte de la CGEPEC.

Continuando con las informaciones obtenidas, es interesante el reconocimiento de las

condiciones institucionales adversas en las que se introdujo el Programa, obligndolo a
instalarse sobre una estructura que lo inhabilit en sus aspiraciones desde un inicio.

As como est, no creo que logre la transformacin esperada, no creo porque, vuelvo a
insistir, el PEC se ha estacionado en una parte donde si bien le exige a los maestros
capacitacin y les exige esquemas de gestin, el esquema de resultados y el esquema de

111
Se acua el trmino en relacin a la famosa actitud de Poncio Pilatos por condenar a Cristo, obligado por
la vox populi, a cumplir el castigo de la crucifixin, absolvindose por la culpa de sus actos (designios).

176 | P g i n a
 evaluacin no te dice lo mismo, yo lo opino as; no podemos aspirar, en la medida en
que no tengamos tambin una poltica de mejora de la calidad, que tambin mire ajustes
estructurales [] no hay un sistema de reconocimiento para los maestros, ni para el
buen gestor ni para el mal gestor, eso ya es un problema, porque el maestro que es un
buen gestor en el Programa Escuelas de Calidad no tiene ninguna expectativa de
desarrollo profesional, ni tampoco de reconocimiento ni de estmulo, y tambin hay que
decirlo, el que llega a ser director es porque se hace viejo como maestro, no se hace un
buen gestor, se hace viejo como docente, y entonces puede buscar la posibilidad de ser
director, creo que es donde el PEC enfrenta retos que no han querido considerar, pero
no es problema del PEC, es un problema del propio sistema a nivel nacional (IPEC2,
2010)

El motor ideolgico del PEC, se fundamenta en la planeacin estratgica de la

organizacin, al auspicio de la participacin de los sujetos (psquicos y sociales)
involucrados (voluntaria o involuntariamente), por concebir un proyecto holista del centro
educativo, y las estrategias, tiempos y recursos para llevarlo a cabo, para ello, la escuela se
encontrara asesorada y acompaada tcnica y pedaggicamente, para elaborar un proyecto
eminentemente educativo, realizable y alcanzable en el mediano plazo, y en su caso,
ampliable en el largo aplazo; apoyado por recursos econmicos federales y estatales, en
contrapartida a sumas de dinero recolectadas por la escuela.

Este ltimo punto, el del financiamiento a contrapartida, es una contradiccin de uno de los
pilares de la poltica educativa, la equidad, pues el PEC, contrario a disminuir las brechas
existentes entre escuelas, en cuanto a infraestructura y equipamiento, las ampli, esto por
dos situaciones:

1. la casi insalvable dificultad por realizar un proyecto de centro, que cumpliera con
los requisitos planteados en las ROPEC, por escuelas unigrado, bidocentes o
multigrado, y
2. la incapacidad de escuelas de este tipo para colectar sumas de dinero considerables
para mejoras en infraestructura y equipamiento, por encontrarse en ambientes de
pobreza y pobreza extrema, para poder acceder a los recursos financieros ofrecidos
por el PEC.

177 | P g i n a
Tal situacin, termin beneficiando a escuelas no necesitadas de recursos econmicos, y
si no perjudicando, s ampliando las diferencias entre escuelas urbanas y urbanomarginales,
de las comunitarias (unigrado, bidocentes, mutigrado), en donde se condena a la pobreza,
por la simple razn de ser pobre, algo contradictorio a los hallazgos realizados por
Heurstica Educativa (Heurstica educativa, 2006a); (Heurstica Educativa, 2006b), en
donde se niega la asociacin del logro educativo y la marginacin, olvidando que se
olvidaron de las escuelas olvidadas por el sistema.

Esto es interesante, al analizar los datos estadsticos de la educacin bsica para el

Estado Tabla 2, contra las cifras nacionales equivalentes Tabla 1, puesto que en los
rubros docentes frente a grupo y alumnos inscritos, las proporciones en ambos casos
superan el 20%, con un diferencial porcentual aproximado de 5%, lo que llama
poderosamente la atencin al mirar la diferencia existente en el porcentaje de escuelas
inscritas, que en ambos casos son mayores al 10%, pero menores al 20%, el diferencial
es de 6.5%, llevando a pensar para el Estado de Hidalgo, que las escuelas beneficiadas
han sido aquellas con la mayor concentracin de personas (alumnos, personal escolar), y
no aquellas con mayores necesidades, como se puede apreciar en la la asignacin de
los recursos la hacen a partir de tablas matemticas, no de necesidades ni de contextos,
o sea cuantos alumnos tienen, es proporcional al nmero de alumnos, es una reparticin
poco justa, puedes tener muchos alumnos ms que otro estado pequeo, y no es posible
que le toque ms recursos al que ms alumnos tiene, habra que revisar otros criterios
[] vuelve a ser un programa elitista, llega a donde los padres de familia puedan dar
una aportacin, similar a la que aporta el estado y similar a la que aporta el municipio,
entonces digamos que la brecha, as lo puedo decir, ni modo, la brecha se va
ensanchando, porque tenemos escuelas muy pobres que no pueden entrar al Programa
porque no tienen para dar esa participacin; escuelas regulares que han crecido a
partir de su propio trabajo, de la propia gestin del director con las autoridades, con
los padres de familia; escuelas muy bien equipadas, escuelas de calidad; entonces te
das cuenta de las brechas, entonces habra que ver que el Programa tenga ms
sensibilidad hacia los pobres

Tabla 3, y advertido en la siguiente cita:

178 | P g i n a
 la asignacin de los recursos la hacen a partir de tablas matemticas, no de
necesidades ni de contextos, o sea cuantos alumnos tienen, es proporcional al nmero
de alumnos, es una reparticin poco justa, puedes tener muchos alumnos ms que otro
estado pequeo, y no es posible que le toque ms recursos al que ms alumnos tiene,
habra que revisar otros criterios [] vuelve a ser un programa elitista, llega a donde
los padres de familia puedan dar una aportacin, similar a la que aporta el estado y
similar a la que aporta el municipio, entonces digamos que la brecha, as lo puedo
decir, ni modo, la brecha se va ensanchando, porque tenemos escuelas muy pobres que
no pueden entrar al Programa porque no tienen para dar esa participacin; escuelas
regulares que han crecido a partir de su propio trabajo, de la propia gestin del
director con las autoridades, con los padres de familia; escuelas muy bien equipadas,
escuelas de calidad; entonces te das cuenta de las brechas, entonces habra que ver que
el Programa tenga ms sensibilidad hacia los pobres (IPEC3, 2010)

Tabla 3 Comportamientos nacional y estatal escuelas PEC

Escuelas Alumnos Docentes Escuelas % Alumnos % Docentes %

inscritos frente a PEC inscritos frente a
grupo escuelas grupo
PEC escuelas
PEC
Totales 7.701 623.967 31.267 829 10.8 141.090 22.6 6.942 22.2
Hidalgo
Totales 222.342 25.602.920 1.153.670 38.078 17.13 7.124.681 27.83 317.528 27.5
Nacional

Con base en estas informaciones, provenientes de distintos agentes clave en la

institucionalizacin del PEC en la Subsecretara de Educacin Bsica en el Estado de
Hidalgo, damos fe del proceso de disolucin del sentido que experimentan las polticas y
los programas en su transcurso por la estructura educativa, el cual, ante la deficiencia en los
procesos de comunicacin, se multiplica al conformarse con su simple informacin entre
los agentes participantes, tericamente esto se traduce en la realizacin de los 2 primeros
procesos de seleccin de la comunicacin, y un tercer proceso castrado en su parte
reflexiva, trizando el espejo del PEC en la realidad educativa bsica en el Estado.

179 | P g i n a
Valgan las ltimas referencias, que aunque amplias, emergen para dar cuenta del fenmeno
de la diversificacin del sentido dentro de los sistemas sociales organizados:

las debilidades fueron no haber tenido desde el principio claros los objetivos, ni
habrselos hecho saber a las escuelas, a lo mejor el Programa fue bueno, no fue creado
con malicia, desde mi punto de vista el objetivo fue muy claro, pero no se los hicieron
saber a las escuelas, ah fue a donde se perdieron, la debilidad fue haberles dado el
dinero y despus las escuelas decir, y ahora qu hago con esto? [] no tener claro
que la finalidad es respecto a las situaciones educativas, que si bien la situacin
material es importante o es complemento de esas situaciones acadmicas, no era lo
importante, no era lo prioritario, que la prioridad es la educacin; su principal
debilidad en el Estado la Coordinacin (IPEC6, 2010)

en la cascada de autoridades se vienen cambiando algunas disposiciones, y si no

cambiando radicalmente, vienen interpretndose de diferente manera, que cuando llega
a la escuela, ya llega un programa bastante rebuscado, bastante diluido, ya nada ms
como que viene me tienes que hacer esto, esto y lo otro!, y el que lo est ejecutando lo
hace pero por hacerlo, por participar, pero se pierde mucha comunicacin, se pierde
mucha motivacin, como que se burocratiza mucho el programa a travs de toda esta
cascada de autoridades (IPEC7, 2010)

Cul es el comportamiento en las dimensiones del Programa (escolar, pedaggico-

curricular, participacin social y administrativa) desde el manto de la Poltica de Reforma
en la Gestin Institucional y cules sus implicaciones?

180 | P g i n a
181 | P g i n a
7. Conclusiones: anlisis dimensional y
reflexiones generales

182 | P g i n a
7.1 Gestin escolar: aportaciones para la poltica
Uno de los aspectos reiterativos encontrados en las experiencias tanto de los informantes
clave, como de los casos de escuelas con prcticas exitosas (escuelas exitosas y escuelas
excepcionales) para el fortalecimiento de la calidad educativa, ha sido sin lugar a dudas, su
capacidad de concebirse a s mismas como organizaciones que, dependiendo de un sistema
educativo, cuentan con libertad en su forma de ser y actuar a su interior organizaciones
autopoiticas.

El llegar a una situacin de este tipo (entenderse en, y con capacidad de autogobernarse),
requiere de buen grado, una maduracin organizacional tanto de la escuela como de los
sistemas educativos a los que pertenecen para permitirse trascender a este plano de
interaccin, lo que apunta desde una perspectiva de sistemas a: comprender la necesaria
autonoma de los subsistemas en el sistema para eficientar el funcionamiento micro, meso y
macro del mismo, y con ello, valorar tanto las condiciones del entorno en donde se
encuentra inserta la escuela, como su capacidad de respuesta frente a su entorno particular.

Por parte del sistema educativo, flexibilizarse para entender la complejidad de su entorno
interno, especialmente el conformado por las escuelas; lo que se circunscribe en los
procesos inconclusos de descentralizacin y federalizacin de la educacin en Mxico, y el
paso a nuevos esquemas como la regionalizacin de los sistemas educativos estatales.

sta decisin se tom porque opinamos, el asunto ahora es llevarla al terreno de los
resultados, la cuestin tcnico-pedaggica; la parte que me parece complicada y es la
que tiene qu desaparecer, es el excesivo control de la federacin sobre los recursos y
sobre las formas de aplicar los recursos. (IPEC3, 2010)

En parte, esta situacin obedece a las dimensiones alcanzadas por la SEP que, dado su
gigantismo, entorpecen su funcionamiento y aletargan su capacidad de respuesta ante
entornos internos y externos- por dems cambiantes; lo que demanda al sistema en su
conjunto, darle un nuevo aliento a su dinmica funcional, estructural y operativa.

La poltica educativa en este aspecto, puede apuntar en dos direcciones al rescatar y

sistematizar la informacin obtenida por las experiencias de los agentes entrevistados y de

183 | P g i n a
las investigaciones que dan cuenta de las escuelas exitosas y excepcionales, que desde la
poltica, abarca a las escuelas inscritas o no al Programa Escuelas de Calidad:

1. Pasar de modelos de capacitacin por roles (docentes, directivos, funcionarios), a

sistemas de capacitacin organizacional: el sustento para esta estrategia, y de ah su
pertinencia, relevancia, oportunidad y viabilidad, consiste en no hacer depender a la
organizacin de una persona debilidad del PEC al concentrarse en la figura del
director-, sino fortalecer a la organizacin en su complejo, a travs del
entendimiento organizacional de quienes participan en ella.

Esto, con las medidas pertinentes, potenciara la capacidad de accin del centro
educativo en el desarrollo de estrategias propias para adecuar y adaptar grandes
lineamientos, en acciones especficas de contexto a travs del diseo, desarrollo e
implementacin de planes y programas propios (PETE y PAT para el caso del
PEC), es decir, comprender el valor de la autonoma en la vida organizacional y la
democratizacin de la organizacin.

Un fuerte reclamo que ha hecho eco por parte de las escuelas participantes en el
PEC, es precisamente, poder contar con supervisin, seguimiento y
acompaamiento adecuados por parte de la CNPEC y las CEPEC en la formacin
para el aprendizaje (individual y organizacional), dado que, se han detectado
problemticas en las transiciones de las etapas internas de la planeacin estratgica
a su expresin operativa, deviniendo en PETE y PAT con poca consistencia interna
y dificultad de operacin.

2. Entender la autonoma absoluta no como una anarqua organizacional, sino como

una coevolucin consensada: el diseo de poltica debe clarificar ampliamente el
rumbo a seguir, no siendo un camino nico, pero s la convergencia o posibilidad de
alternativas.

Para ello se deben colocar grandes sealamientos que den certeza del rumbo tanto a
las escuelas como al sistema en su conjunto, que a la vez doten de sentido a las
acciones individuales y colectivas, en una constante orientacin mutua de
vinculacin, que establezca los requisitos mnimos (estndares de desempeo) para

184 | P g i n a
 el cumplimientos de metas y objetivos por cubrir, con la suficiente flexibilidad que
permita adaptar la macropoltica institucional a micropolticas escolares, pero con la
consistencia suficiente, para no diluirse en el transcurso de su implementacin.

La experiencia de las escuelas exitosas (Heurstica Educativa, 2006b) y excepcionales

(Miranda & Cervantez, 2010), evidencian la posibilidad real de institucionalizar en el
sistema educativo prcticas de este tipo, en donde la madurez de la organizacin ha
permitido por un lado, reconocerse como organizaciones autnomas autogestivas, que
dependen de su propia organizacin para ofrecer servicios educativos de buena o excelente
calidad, e instaurar una cultura de mejora continua no slo en las escuelas, al posicionarse
en el sistema (supervisiones, niveles, direcciones, sindicato). Por el otro, comprender al
nivel del sistema la autonoma, el respeto y el valor de las diferencias, que eviten la
duplicidad de actividades y apuntalen la eficiencia sistmica (unidad de la diferencia).

Esquemas de formacin organizacional (escuelas, supervisiones, niveles, direcciones) se

vislumbran ms funcionales y de mayor alcance, que la capacitacin por puestos o roles, al
privilegiar la colaboracin institucional y el consecuente aligeramiento en las cargas de
trabajo, que trascienden lo escolar. Bien pueden concebirse como esquemas
complementarios.

Un gran obstculo para este planteamiento, es la larga data del funcionamiento jerrquico
vertical del sistema educativo y la no renuncia al poder de las jerarquas, as como la fuerte
injerencia sindical en la vida escolar. Ir a contracorriente es sin duda uno de los escenarios
ms complejos que supone esta perspectiva, sin embargo, el poder de la madurez
organizacional, incrementa la posibilidad de realizacin, esto se constata con escuelas que
han decidido retomar a la educacin como centro del funcionar organizacional, al
desterrar la poltica y sus conflictos de la escuela, consecuencia de ello, es el logro de
importantes cambios en la calidad de los servicios educativos ofrecidos y reconocimiento
social e institucional.

185 | P g i n a
7.1.1 Componentes de la gestin escolar

7.1.2 Liderazgo: de la imposicin al consenso

Si se pretende instaurar un pensamiento organizacional, es necesario contar con los
elementos del sistema capaces de soportar dichos cambios. Cuando se habla de una
madurez organizacional se atribuye en buena medida a liderazgos maduros, entendidos en
la democratizacin del poder y la inclusin de la comunidad escolar en las decisiones
trascendentes de y para la organizacin, esto paradjicamente, es la fuente de su poder, es
decir, el autodesempoderarse, desde esta perspectiva, empodera.

El liderazgo por tanto se fundamenta en la coordinacin de actividades y cohesin del

grupo o del sistema; estas funciones sin duda alguna se centran en la direccin del centro y
el equipo directivo.

Algunas de las caractersticas que se rescatan de las experiencias de escuelas eficaces y

exitosas, son la combinacin de autoridad acadmica, organizacional y social; dicha
combinacin sin embargo, es variable en funcin a las condiciones de contexto del centro y
de su entorno, por lo que caer en juicios a priori de supremaca de un tipo de autoridad, en
este caso la acadmica, frente a la organizacional y la social es un craso error, error que se
ha continuado e incluso institucionalizado en el sistema educativo mexicano, al supeditar el
puesto directivo a una supuesta experiencia laboral sostenida en los aos de servicio, ms
que en el conocimiento y en cualidades directivas de los agentes directivos (IPEC2, 2010),
paliado sistemticamente, con la posterior capacitacin para el puesto, una vez ocupado el
lugar.

Este tipo de confusiones dentro del sistema educativo trasciende el mbito escolar,
colocndose en toda la estructura de la SEP, por ejemplo en supervisiones y jefaturas de
sector, por lo que es comn encontrar docentes ocupando altos puestos administrativos y de
toma de decisiones, y agentes con perfil administrativo y de toma de decisiones ocupando
puestos docentes. sta lgica encuentra cabida por diversos factores, uno de ellos es la
capacidad del sindicato para colocar en puestos clave a sus agentes, apoyndose en el
argumento del gremio docente al que se recurre con alta frecuencia: slo un maestro
entiende a los maestros y lo que pasa en las escuelas, por lo que dentro de su lgica, un

186 | P g i n a
docente es la mejor opcin para manejar el sistema educativo, ms an, un docente con una
acumulacin considerable de aos de servicio.

Un indicativo de poltica es buscar los mecanismos adecuados para captar los meritos
profesionales y cualidades directivas entre el colectivo docente, al dejar de lado la tradicin
de la antigedad, permanencia y lealtad, como aseguramiento del puesto, con lo que se
ganara desde la escuela, legitimidad y conocimiento del campo, as como autonoma del
centro; y desde el sistema, optimizacin de los mecanismos institucionales destinados a
formar cuadros directivos de alto desempeo y capacidad gestora a nivel de las escuelas.

Esto no debe interpretarse como una denostacin de actividades, personas o puestos, ni

supone desconocer las coincidencias entre experiencia y aptitudes para ocupar puestos
directivos; por el contrario, y as lo demuestran algunas experiencias, el liderazgo sostenido
en la combinacin de competencias acadmicas, organizacionales y sociales, resulta ser
ms efectivo que aquellos impuestos por la tradicin u otros mecanismos de corte
clientelar, corporativo o gremial.

Nuevamente el poder sindical y la tradicin institucionalizada de la antigedad surgen

como barreras al cambio.

7.1.3 Evaluacin: de la observacin propia y externa

Un elemento clave para la mejora de la calidad de los servicios educativos es la evaluacin,
el reto del sistema educativo es insertarse a s mismo en una cultura de la evaluacin como
estrategia de mejora continua y no como un mecanismo punitivo, es decir, pensar la
evaluacin como un incentivo (sancin positiva) y no como un castigo (sancin negativa).

Las escuelas eficaces logran instaurarla en su funcionamiento e incluso normalizar la

evaluacin como una cultura (autoevaluacin y evaluacin externa), esto les ha permitido
identificar sus reas de oportunidad y conocer sus fortalezas, dndoles la capacidad de
reflexionar sobre sus prcticas en los distintos mbitos que conforman la organizacin y
obtener parmetros referenciales para valorar estados del sistema y mejorarlos.

La evaluacin debe trascender el mbito pedaggico, que por la naturaleza de la

organizacin, es el ms acabado. sta se debe llevar a cabo en todos los mbitos, momentos
y procesos de la escuela y las unidades estructurales del SE, para proporcionar un panorama
187 | P g i n a
general del centro y organizacin. Aqu es donde autoevaluacin y evaluacin externa
convergen para eliminar, en el mejor de los casos, los puntos ciegos o poco visibles del
plantel.

Como input para la poltica, la evaluacin debe expandirse a todo el sistema si es que
pretende mejorar el funcionamiento y prestacin de los servicios educativos, pues como lo
demuestra la experiencia de los planteles, no basta con conocer los resultados del
aprovechamiento escolar a travs de la evaluacin continua del alumnado para elevar la
calidad de la educacin o de los docentes, estos son algunos puntos de referencia, es
necesario evaluar el complejo organizacional en todos sus mbitos para que esto se vea
reflejado en un mejor desempeo institucional y organizacional. A nivel institucional, la
evaluacin debe estar presente en todos los elementos del sistema, como se mencion, esto
incluye la autoevaluacin y la evaluacin externa, que apunta a una observacin del sistema
por el sistema, una coevaluacin.

La coevaluacin requiere para generar sinergias positivas, madurez organizacional, que

ceda aceptar puntos de vista externos y generar procesos de reflexin internos, a la vez que
establece lmites entre elementos estructurales al definir alcances y lmites propios y ajenos,
articulaciones sistmicas que enlacen elementos y procesos, para conseguir la mejora
funcional del sistema, al darse una economa de prcticas.

Uno de los obstculos para esta generalizacin, es producto de la conformacin histrica de

las instituciones del Estado mexicano, expresada en estructuras rgidas, de centro periferia y
jerrquico verticales, fortalecidas al institucionalizarse la cultura de imposicin y
delegacin de actividades, las cuales fueron funcionales en un periodo especfico de la
historia del Mxico moderno para darle gobernabilidad.

El reto actual es transitar del pensamiento basado en cantidades (cumplimiento de la meta

sexenal), a uno cimentado en cualidades; de ah que la evaluacin del sistema educativo por
el sistema educativo, requiera transitar de estas estructuras tradicionales a configuraciones
en red que, contribuyan a pasar de la arrogancia, unilateralidad y autocomplacencia del
poder central y los feudos organizacionales, a un poder democrticamente compartido que
empodere al sistema, no a los puestos ni a las personas, donde la evaluacin se vuelva una

188 | P g i n a
coevaluacin funcional-estructural, que requiere entre otras cosas: democratizar el poder,
dar autonoma de las unidades estructurales, flexibilidad en las estructuras y elementos del
sistema y amplios canales de comunicacin.

7.1.4 Pensamiento estratgico: del cortoplacismo a la visin de largo alcance

El contar con una visin clara de lo que se es y para qu se est, proporciona un sentido a
las acciones que se realizan, y define en buena medida, las intenciones que motivan la
accin. En este caso, la accin se constituye en un cambio hacia la mejora de la
organizacin escolar, con la intencin de elevar la calidad de los servicios educativos que
se ofrecen.

Sirva de ejemplo, en el marco del PEC, el denominado Reconocimiento Guerrero a la

Calidad Educativa (Miranda & Cervantez, 2010), por medio del cual, se han encontrado a
travs de la observacin del ser y hacer de distintas escuelas de educacin bsica, aspectos
de su ser y quehacer organizacional, que las coloca como escuelas eficaces, que ha obligado
a un esfuerzo Estatal de incentivacin a la mejora de la calidad educativa; esfuerzo que
puede ser generalizable, con la intencin de disear estrategias de poltica educativa para
mejorar la calidad de la educacin pblica en el nivel bsico de abajo hacia arriba.

Uno de estos aspectos comunes que ha contribuido a la mejora del desempeo

organizacional, es haber logrado definir un proyecto de centro en torno al cual giran todas
las actividades de la vida escolar. El reconocer la necesidad de contar con un documento
institucional que contenga metas, objetivos y estrategias de implementacin y
cumplimentacin de actividades vinculantes de la comunidad escolar, clarifica qu es lo
que se quiere hacer y cmo se va a lograr; de tal modo que se facilita designar quines
(responsables) y cmo realizarn lo estipulado en el contrato social del centro
(responsabilidades).

El proyecto de centro en este caso, se construye gracias al ejercicio de liderazgos

democrticos, inclusivos y vinculantes, y a una estrategia de alto impacto introducida por el
PEC va Plan Estratgico de Transformacin Escolar (PETE) y los Planes Anuales de
Trabajo (PAT), instrumentos concentradores y orientadores de la comunidad escolar en
cuanto a sus funciones y responsabilidades en el funcionamiento de la organizacin.

189 | P g i n a
Si bien es cierto que el buen funcionar de las escuelas eficaces o excepcionales, en muchos
casos precede al PEC y a la poltica de reforma en la gestin escolar e institucional,
atribuible a cualidades directivas de liderazgo arriba mencionadas (IPEC6, 2010), tanto
directores como el resto de la comunidad escolar, coinciden en sealar que los instrumentos
PETE y PAT llegaron a fortalecer la organizacin del centro, al proporcionar una
metodologa que permite identificar problemas; tematizarlos; priorizar intereses y
actividades; sistematizar las actividades; establecer estrategias de accin; clarificar
objetivos y metas; afrontar las contingencias con atingencias; comprender las diferentes
dimensiones que conforman el complejo escolar y lo ms importante, establecer canales
amplios de comunicacin entre la comunidad escolar para la construccin del proyecto
rector del plantel, con la virtud de precipitar la identificacin de quienes participan en el
funcionamiento del centro con la institucin, posicionndose como centros educativos de
alto desempeo.

Aunque se han intentado esfuerzos por generalizar la planeacin estratgica en la educacin

bsica (Ramrez, 2000a), no se han obtenido los resultados esperados, es importante resaltar
que no basta con decretar la institucionalizacin de la elaboracin de proyectos por parte de
las escuelas para definir su rumbo; se deben reconocer las carencias en este aspecto y partir
del supuesto del desconocimiento de un pensamiento estratgico tanto en las escuelas de
educacin bsica en el pas, como en la mayora de las unidades estructurales de la SEP
ligadas ms directamente a la prestacin de los servicios educativos (supervisiones,
jefaturas de sector, niveles).

La instauracin de cursos para la formacin en este sentido, puede complementarse con

seguimiento y acompaamiento en el diseo, elaboracin e implementacin de planes
estratgicos y la forma de operativizarlos, esto es un reclamo lgido incluso en las escuelas
participantes en el PEC. Huelga mencionar, que este tipo de acciones requieren ser
implementadas a nivel sistema, no basta con generar un pensamiento estratgico y de largo
plazo en las escuelas, si el resto de la estructura educativa no comparte una visin en el
mismo sentido.

Otra de las ventajas identificadas con la implementacin del PETE y del PAT, es trascender
la falta de visin estratgica, que se evidencia en un comportamiento regido por el actuar de

190 | P g i n a
corto plazo organizacional, seal de la falta de rumbo de la institucin en un actuar
emergente, donde la vida escolar depende del entorno (interno/externo). La asuncin de una
misin y visin construidas y entendidas en colectivo, incentiva el trabajo en equipo sobre
el reconocimiento individual, a la vez de crear altas expectativas en el cumplimiento de
metas y objetivos al permitir mirar ms all del aqu y el ahora, y darle organizacin,
control y gobernabilidad a la escuela.

Finalmente, la cultura de planeacin estratgica y operativa, al dar identidad al centro y a la

comunidad escolar con respecto a ste y a un proyecto, le permite a la organizacin
conocerse a s misma, reflexionar sobre s, empoderarse y adquirir autonoma. De tal modo,
al tener conciencia de s, puede ser consciente de su entorno y de sus relaciones con l; esto
es una situacin de gran aliento para la educacin bsica, dado que, escuelas que han
institucionalizado la planeacin estratgica y organizado su vida institucional, han pasado
de la visin de centro, a la visin de conjunto, entendiendo la necesaria articulacin de las
estructuras fundamentales de la educacin bsica ligadas ms estrechamente con los
servicios educativos (escuelas, supervisiones, jefaturas de sector, niveles educativos).

Si se pretende que los esfuerzos por mejorar la calidad de la educacin bsica no sean
estriles, pasando de casos excepcionales a generalizaciones de prcticas exitosas, la
articulacin del SE es una de las principales aspiraciones para lograrlo; por lo que al
comprender el papel que se juega, y el lugar que se ocupa dentro de la estructura de la
organizacin, se rompe con el lmite del espacio escolar, el del nivel al que se pertenece, e
incluso el de las funciones que se realizan. (Por ejemplo los CEDES)

En trminos de poltica y con base en algunas experiencias observadas y rescatadas de estas

escuelas, se demuestra que es posible articular los niveles educativos entre s, como con las
estructuras educativas destinadas a brindar servicios de apoyo a la educacin, dndole
sentido a la nocin de lo que es un sistema educativo.

Esfuerzos serios por insertar institucionalmente metodologas que clarifiquen la razn de

ser de las unidades estructurales del sistema educativo, que les permitan identificar su
funcin dentro del sistema, as como las instancias con las que se relacionan directamente,
y el tipo de relaciones que establecen entre s, facilitara el entendimiento comunicativo al

191 | P g i n a
interior de la SEP, descargando a las escuelas de actividades que dificultan el cumplimiento
de su principal actividad, al incentivar el funcionamiento de las oficinas de apoyo a la
educacin; supervisiones; jefaturas; niveles, en otros trminos, pensar en la organizacin y
sistemidad del sistema, ms que en la simple organizacin y sistemidad de las escuelas; al
menos de las estructuras directamente relacionadas con el funcionamiento de los planteles
educativos.

7.1.5 Transparencia y rendicin de cuentas: de lo cuantitativo a lo cualitativo

Un factor clave para detonar sinergias positivas en favor del mejor desempeo institucional,
es sin duda alguna, generar ambientes que propicien la confianza entre quienes participan
en el complejo escolar.

Es claro que para generar un ambiente de confianza, se presupone un manejo y uso

transparente de los recursos disponibles para el funcionamiento de la escuela, acompaados
de resultados consecuentes con estas prcticas, esto es vlido principalmente para padres de
familia y otras instancias o instituciones no educativas interesadas en la educacin. (IPEC6,
2010)

Dentro de la cultura de mejora continua y de calidad en las escuelas, deben considerarse la

transparencia y la rendicin de cuentas como factores imprescindibles para su logro, los
cuales, en tanto procesos ateleolgicos y perfectibles, requieren tiempo para su
institucionalizacin como buenas prcticas. En esto se ha avanzado en lo tocante al uso y
manejo de los recursos econmicos y financieros tanto de escuelas como de la SEP, a pesar
de ello, se ha descuidado por mucho tiempo el aspecto central y justificacin del SE, la
calidad de la educacin.

Las escuelas con alto desempeo, han logrado equilibrar ambas dimensiones de la
transparencia y rendicin de cuentas: cuantitativa y cualitativa, al colocar a cada dimensin
en su justo valor dentro de la organizacin. Es innegable la importancia del suministro
econmico para la manutencin y funcionamiento del centro, as como el conocimiento de
su utilizacin; pero es ms importante, en trminos de Bourdieu, transformar el capital
econmico y financiero, en capital cultural con sus tres componentes: incorporado,
objetivado e institucionalizado; privilegiando el primero, pues es la razn de ser de la
escuela en la sociedad, educar; complementado por el segundo, en la forma de materiales
192 | P g i n a
didcticos y educativos que apoyen la incorporacin del conocimiento; y el tercero, como
credenciales socialmente institucionalizadas y reconocidas, evidencia de haber concluido
una trayectoria escolar (carrera), a modo de mecanismo para la movilidad social.

El uso responsable y transparente de los recursos econmicos, financieros y materiales, es

un soporte para el uso responsable de los recursos educacionales disponibles, que se
reflejan en una mejora en la calidad de la educacin ofrecida; por lo que la transparencia y
rendicin de cuentas con respecto a los resultados educativos (cualitativa), se torna ms
trascendente ante la comunidad escolar que la primera (cuantitativa). De ah se sostiene lo
siguiente: un manejo responsable y transparente de recursos, soporta una rendicin de
cuentas tanto en lo cuantitativo como en lo cualitativo, que deviene en la
corresponsabilidad de la formacin educativa por parte de los integrantes de la comunidad
escolar, al fortalecer la participacin y cohesin del colectivo, en un ambiente nutrido por la
confianza.

La poltica educativa de la educacin bsica en su trnsito de la cobertura, que privilegi el

aspecto cuantitativo en trminos de brindar educacin a toda la poblacin en edad de cursar
este bloque formativo, a la mejora en la calidad de la educacin, est obligada a pasar del
uso transparente de los recursos financieros, econmicos y educacionales de los que
dispone el sistema educativo, a la rendicin de cuentas en trminos cualitativos, es decir,
en elevar y asegurar la calidad de la educacin adquirida por quienes se forman en las
escuelas pblicas de educacin bsica, en apostar por el mejor y ms, que por el ms y
mejor en trminos de aprovechamiento y disponibilidad de recursos, asumiendo la
responsabilidad social de la formacin escolar.

7.1.6 Consolidacin de cuadros de alto desempeo: de las barreras de entrada y la

permanencia
El contar con una direccin sostenida en el liderazgo, permite con el apoyo del uso de
instrumentos de planeacin estratgica y metodologas para la planeacin operativa y su
ejecucin, organizar el centro; sistematizar sus actividades; designar responsabilidades y
responsables; contrastar logros contra metas y objetivos, entre otras ventajas ya
mencionadas, estas situaciones son posibles y se facilitan, incluso se potencian, con la

193 | P g i n a
conformacin y aseguramiento de cuadros de alto desempeo comprometidos con el
proyecto escolar.

Una estrategia clave para el buen desempeo y mejora continua de las escuelas eficaces
observadas, ha sido la seleccin del personal que pretende incorporarse al centro. Aqu
juega un papel importante el factor de la autonoma de la escuela para establecer los
criterios mnimos de competencias laborales y profesionales para con aquellos que
formarn parte de su personal, es decir, establecer las barreras de ingreso necesarias para el
fortalecimiento del plantel y del proyecto.

Como poltica del sistema, y en la lgica de la obtencin de informacin desde las escuelas
para construir la poltica educativa, estas prcticas forzaran a una eventual depuracin del
personal en el peor de los escenarios (por las consecuencias polticas, econmicas y
laborales desencadenadas), y en el mejor de ellos, mejorar las capacidades y el desempeo
del recurso humano disponible, necesarios para operar de mejor manera el sistema al
instituirse un esquema de competencia y competitividad a nivel de individuos y escuelas
(meritocracia); lo que a su vez requerira de mejorar los mecanismos de actualizacin y
capacitacin existentes, volvindolos ms acordes a las necesidades del centro, que a las
generalizaciones institucionales; y la mejora sustantiva en las instituciones formadoras de
formadores, con lo que se avanzara de manera importante en la mejora de la educacin del
pas. (IPEC2, 2010); (IPEC3, 2010)

El riesgo de una mala implementacin de una poltica en este sentido, sera promover las
brechas existentes entre las buenas escuelas y las malas escuelas, as como de los
buenos docentes y malos docentes, con los efectos sociales tendientes a reproducir
tales prcticas.

La conformacin de cuadros profesionales para mejorar el desempeo de las instituciones

educativas requiere un triple compromiso:

1. Escolar: establecer las barreras de entrada necesarias para, en la medida de las

posibilidades, incorporar personal con perfiles profesionales y de profesin
deseables para las tareas a desempear.

194 | P g i n a
 2. Sistmico: instrumentar institucionalmente una seleccin ardua de aquellos que
buscan, debera decirse quieren en trminos de vocacin de servicio, aptitudes y
actitudes acordes a la prestacin de servicios educativos, incorporarse a las
actividades educativas no solo docentes; y la asignacin de personal de alto
desempeo (equipos de trabajo) a escuelas con problemas organizacionales
(discriminacin positiva), en la lgica que emplean las estructuras administrativas
de alta direccin actualmente en el SE cuando existe un cambio de funcionarios; a
saber, movilidad de cuadros completos.112

3. Sindical: alta sensibilidad del sindicato ante buenas y malas prcticas docentes,
respetando la autoridad de las escuelas por elegir a su personal, y el derecho del
alumnado a recibir una educacin de calidad, reconociendo el buen desempeo y
castigando las malas prcticas administrativas y docentes.

Otro esfuerzo en esta lnea se observa en el PEC al proporcionar apoyos tcnicos y

econmicos para la mejora del centro; no obstante, su punto dbil consiste en su esquema
de cofinanciamiento, en donde se parte de X cantidad econmica reunida por la
comunidad escolar, y con base en ello, el Estado y la federacin realizan aportaciones
econmicas para llevar a cabo el PETE y los PAT proyectados; bajo esta pauta, es
entendible que escuelas ubicadas en contextos marginados obtengan menores recursos que
escuelas insertas en entornos ms favorecidos econmica, poltica y culturalmente, es decir,
no rompe con el crculo de la pobreza (econmica, cultural, educativa, poltica, social).
Aunado a ello, escuelas de organizacin completa cuentan con mayores posibilidades de
incorporarse al PEC y obtener sus beneficios, que escuelas unigrado, bidocentes y
multigrado, con aspiraciones serias y ms urgentes por mejorar sus condiciones bsicas de
infraestructura, personal, y servicios para operar (condiciones de educabilidad mnimas).

Otra variable de importancia a considerar en esta posibilidad, es la inequidad en la

distribucin de los recursos humanos disponibles para atender las escuelas de educacin
bsica, es comn encontrar escuelas indgenas y rurales, ms que las urbano marginales,

112
Bajo el entendido de que es ms fcil intentar un cambio cuando existen respaldos suficientes que
soporten las adversidades naturales al intentar romper el statu quo de un colectivo instalado en la
reproduccin de malas prcticas.

195 | P g i n a
que funcionan bajo el esquema de unigrado o multigrado, donde una o dos personas llevan
a cabo todas las funciones de la escuela (direccin, docencia, organizacin, planeacin,
administracin, mantenimiento, limpieza), y a contrapunto, escuelas urbanas con todos los
recursos, servicios e infraestructura suficientes para ofrecer servicios educativos de alta
calidad, llegando incluso a presentar un supervit en su plantilla de personal, sin
reflejarse necesariamente, y aqu la gravedad del asunto, en la prestacin de servicios
educativos de excelente o muy buena calidad, esto puede leerse como un desperdicio o
desaprovechamiento de los recursos disponibles.

Aunque existen mecanismos que incentivan la movilidad y permanencia docente hacia

escuelas insertas en comunidades con alto grado de marginacin y alejadas de los centros
urbanos, tal como carrera magisterial, que otorga mayores puntajes al desempeo docente
en estas condiciones laborales desfavorables, y reduce el tiempo para completar la carrera
magisterial; el llegar a trabajar en un plantel de estas caractersticas, se ha estigmatizado
como un castigo institucional, imputable a docentes que no comulgan con intereses
polticos, o simplemente no cuentan con las relaciones necesarias para ubicarse en
escuelas urbanas, ni con los aos de servicio necesarios para encontrar una mejor
ubicacin.

Por lo que la poltica educativa debe replantear los esquemas de discriminacin positiva en
beneficio real de las escuelas que cuentan con las condiciones de funcionamiento menos
favorables. Un gran obstculo en esta propuesta es el control de las plazas docentes por el
sindicato magisterial; en contrapartida, se ha dado un paso adelante con la introduccin del
examen de oposicin para concursar por una plaza, desincentivando la prctica arraigada de
la posesin de la plaza en tanto patrimonio personal heredable. El Estado debe recuperar lo
que en teora es su posesin, no de individuos, ni de gremios, para tener un mayor control
del acceso al SE de los aspirantes.

7.1.7 Articulacin de las estructuras educativas con los programas institucionales: el

valor de la unidad de la diferencia
La articulacin del SE es un tema ubicuo en dos de las dimensiones que conforman al
sistema: pedaggica y organizacional.

196 | P g i n a
En lo pedaggico, al posicionarnos en el nivel bsico, planes y programas requieren una
secuenciacin desde el preescolar hasta la educacin secundaria; la secuencia debera
continuar con los niveles ulteriores para hablar de un sistema educativo en su sentido lato.
Las reformas curriculares actuales apuntan hacia una direccin correcta de la educacin en
este sentido, pues desde lo bsico hasta lo profesional, se apuesta por una formacin basada
en competencias; aspecto positivo para la SEP y para la sociedad mexicana en general,
dado que al menos, existe un ncleo articulador fundamental y alineador del sistema en su
conjunto en trminos curriculares.

En lo organizacional se presenta un panorama de mayor complejidad dada la historicidad

institucional de la SEP. La articulacin del sistema en este aspecto, requiere la
democratizacin de la organizacin; la toma de consciencia del qu, para qu y cmo de las
unidades estructurales y funcionales; pasar de la transferencia de informaciones y exigencia
de resultados, al entendimiento comunicativo y trabajo consensuado para el alcance de
objetivos y metas institucionales, y a la renuncia del centralismo y unilateralidad, por el
multirreferencialismo y estructuracin en red. (Gajardo, 2000)

Entre estas dos dimensiones se juegan los programes especficos que sirven de vas para el
funcionamiento del SE. Una fuerte deficiencia de los diseadores de poltica ha sido la
programitis o tendencia a saturar de programas al SEM, las consecuencias de esta
prctica perversa recurrente, ha sido por un lado, el crecimiento en la complejidad del
sistema al propiciar la creacin de unidades estructurales que den salida a los programas
implementados, los cuales repercuten en la saturacin de las estructuras bsicas
responsables de ofrecer los servicios educativos (direcciones de nivel, jefaturas de sector,
supervisiones y escuelas), llegando incluso a la duplicidad de funciones sistmicas y el
incremento considerable en las cargas burocrticas y administrativas de las unidades
bsicas.

Esto ha propiciado que se d al interior de la SEP, entre sus unidades operativas, una
competencia interna entre coordinaciones de programas por la administracin de otros
programas, que se traduce en automtico, en un mayor manejo de recursos econmicos para
operar sus actividades. Esta combinacin ha resultado en la desarticulacin del sistema por
el sistema y en el dispendio de recursos e inoperatividad de programas.

197 | P g i n a
El PEC debera ser valorado en esta dimensin por su capacidad para vincular distintos
esfuerzos (programas) en torno del proyecto escolar de acuerdo a las necesidades
especficas de cada plantel, y no imponer a la escuela diversos programas de Centro
(Federales o Estatales) sobre los cuales debe responder a las instancias correspondientes.

Las escuelas eficaces han identificado dos puntos clave que explican su cambio hacia la
mejora continua y la calidad: autonoma y corresponsabilidad. La escuela es responsable de
sus resultados, no as de la calidad ni cantidad de los insumos con los que trabaja; pero s es
de su incumbencia, presionar para que estos insumos se acerquen ms a los requerimientos
que ella necesita para entregar mejores resultados, es decir, mejorar la gestin escolar; en
estos trminos, cada unidad operativa de la estructura educativa, requiere la toma de
consciencia para responsabilizarse de s y su trabajo, y presionar a las unidades
estrechamente relacionadas con ella para mejorar el funcionamiento del sistema (gestin
institucional), es decir, la escuela debe educar, la supervisin debe acompaar con
asistencia tcnica-pedaggica el trabajo escolar, la direccin de los niveles administrar los
recursos con los que cuenta y dar salida a los requerimientos federales correspondientes; no
todo es educacin, o administracin, u organizacin, ni todos tienen como funcin principal
educar, administrar u organizar.

7.1.8 Normatividad: de la informalidad a la formalidad

Finalmente, los aspectos anteriores identificados dentro del mbito de la gestin escolar que
aportan para aspirar a ser una escuela efectiva o de calidad, son posibles s y slo s, se
logra su cumplimentacin.

El establecimiento de normas y reglas claras del juego, asumidas y comprometidas como

plataforma de la vinculacin colectiva para el buen funcionamiento del complejo escolar, es
un factor clave para la mejora.

As lo refieren las experiencias de escuelas eficaces (CIDE, 2001-2008); (Heurstica

Educativa, 2005); (Heurstica Educativa, 2006b); (Miranda & Cervantez, 2010); la
formalizacin de la informalidad positiva (micropoltica de la escuela) incentiva la
responsabilidad; corresponsabilidad; confianza y respeto entre la comunidad escolar,
convirtindose en factor que desencadenan la construccin de ambientes favorables para la
labor docente y el aprendizaje.
198 | P g i n a
La experiencia dicta que los acuerdos internos tomados para el mejor funcionamiento de la
organizacin escolar (cambio como innovacin), son ms funcionales que las imposiciones
externas (cambio como reforma), no obstante que, deben acordarse dentro de marcos
establecidos para la convivencia institucional (cambio como mejora).

7.2 Dimensin pedaggico-curricular

7.2.1 Gestin pedaggica: aspectos de poltica

Si la gestin escolar se enfoca principalmente al entendimiento y manejo de las condiciones
organizacionales que hacen posible el funcionamiento de la escuela, la gestin pedaggica
se focaliza en el entendimiento y uso de los factores que posibilitan los procesos de
enseanza y aprendizaje.

Dentro de los principales podemos encontrar al colectivo docente, el currculum y los

materiales didcticos. Las formas en que esos factores interactan es determinante para el
xito o fracaso de la empresa educativa.

Sobre estos tres aspectos se centran las acciones emprendidas por las escuelas con
experiencias exitosas, que han contribuido a identificar a estas escuelas como escuelas
eficaces, excepcionales o de calidad. (Heurstica educativa, 2006a) (Heurstica Educativa,
2006b); (CIDE, 2001-2007); (FLACSO, 2008); (Miranda & Cervantez, 2010)

7.2.2 Colectivo docente: del yo al nosotros

En cuanto a la gestin pedaggica, se puede decir que el liderazgo directivo juega un papel
simblico importante al representar una figura de autoridad en sus tres dimensiones:
acadmica, organizacional y social para facilitar el buen desempeo acadmico y
pedaggico de la institucin. Aunque estas alusiones se acercan ms a lo que es la gestin
escolar, no puede ni debe obviarse, que una buena gestin pedaggica est estrechamente
relacionada a una gestin escolar que la posibilite.

El xito en la gestin pedaggica reside en trminos de organizacin, en la lgica de

conjunto y en su coordinacin. De tal modo que, pasar de un pensamiento centrado en la
individualidad docente y su prctica profesional limitada a su aula y grado o materia
respectiva, debe pasar al ejercicio conjunto y coordinado del colectivo docente en torno del

199 | P g i n a
currculum para articular los esfuerzos individuales en un plan curricular secuenciado
lgica, cronolgica, metodolgica y pedaggicamente.

Ya sea por equipos de trabajo (preescolar y primaria), o por academias o departamentos

(secundaria), la gestin pedaggica gravita en torno a la construccin de consensos en torno
a un proyecto pedaggico-curricular inclusivo y participativo del colectivo docente y la
direccin escolar (principalmente).

Las escuelas eficaces han logrado romper con prcticas contrarias al esfuerzo colectivo, al
equilibrar la autonoma del aula y las prcticas didcticas y pedaggicas desarrolladas por
cada docente, con la conciencia de pertenecer a un proyecto sumativo y complementario de
esfuerzos individuales articulados para alcanzar un objetivo comn, ofrecer servicios
educativos de alta calidad.

Las escuelas eficaces instauraron dentro de sus prcticas pedaggicas, esquemas

horizontales de comunicacin por los cuales se han promovido la democratizacin del
conocimiento a travs de compartir experiencias favorables a los procesos de enseanza y
aprendizaje; socializar problemticas para construir propuestas de solucin; organizar el
trabajo docente por comisiones; as como articular y adaptar el currculum, planes y
programas nacionales y estatales a los requerimientos del centro, va consejos tcnicos y
colegiados.

Estas prcticas han fortalecido la inclusin, participacin, comunicacin, responsabilidad y

corresponsabilidad, actualizacin, confianza del grupo y la organizacin, con efectos
positivos tanto en el clima escolar como en el aprovechamiento escolar del alumnado.

En este aspecto y como visin de poltica, se posibilita incentivar el intercambio de

experiencias pedaggicas entre escuelas del mismo nivel educativo y diferentes (IPEC7,
2010), lo que ayudara a una mejor articulacin de la educacin bsica, insertando en el
colectivo docente y en las escuelas, una visin ampliada de lo que es la educacin bsica
ms all del nivel en particular, y la importancia de cada nivel en el subsistema, dando una
mejor secuenciacin, coherencia y consistencia curricular, al bloque conformado por el
preescolar, la primaria y la secundaria.

200 | P g i n a
Por su parte, los servicios de apoyo a la educacin, como son las supervisiones y las
direcciones de los niveles, se veran forzadas (al menos presionadas) a replantear su
funcionamiento organizacional, al requerir engarces institucionales para coordinar las
articulaciones curriculares y estratgicas que surgieran al nivel de las escuelas.

7.2.3 Flexibilidad y autonoma

Las condiciones institucionales de flexibilidad y autonoma permiten a los docentes en su
individualidad, desarrollar un trabajo ms cercano a sus alumnos e incentivar la creatividad
e imaginacin en su labor acadmica, y as, aplicar el principio de una educacin centrada
en el alumno, al aprovechar la proximidad y conocimiento que brinda el aula y las
relaciones cercanas y constantes entre los actores principales de la comunidad escolar:
docente y alumno.

El respeto a la autonoma y la individualidad es factor clave para contribuir al alto

desempeo de los centros escolares con base en climas laboral y escolar favorables a las
buenas prcticas organizacionales y personales. Cabe agregar, que tanto la flexibilidad
como la autonoma, deben entenderse en el marco de la corresponsabilidad y la
normatividad para dar rumbo y direccin a la institucin educativa.

As, la flexibilidad y la autonoma se colocan a nivel de personas, proyectos e instituciones,

por tanto, los planes curriculares, las prcticas docentes y las polticas escolares deben
circunscribirse a la corresponsabilidad entre sujetos, proyectos e instituciones.

Las investigaciones cualitativas realizadas en las escuelas PEC, permiten identificar que la
flexibilidad y autonoma en el marco de un proyecto de centro y una normatividad
convenida, fomentan la mejora de las prcticas educativas, reflejndose en la elevacin
(mejora) de la calidad de la educacin ofrecida.

La capacidad de entender el valor de la autonoma y el respeto al trabajo docente dentro del

aula, y del trabajo en equipo fuera del aula, ha sido una combinacin ganadora para el
mejoramiento constante de las prcticas educativas, al tener la libertad de la innovacin y
adaptacin programtica, as como la socializacin y reflexin de prcticas ulicas al
colectivo escolar, dando lugar a mejores planeaciones curriculares y estrategias didcticas

201 | P g i n a
acordes a las necesidades grupales y escolares, a travs de la organizacin y operacin del
trabajo docente mediante el ejercicio de consejos tcnicos y colegiados.

A nivel institucional, la autonoma escolar debe reconsiderarse como una estrategia de

poltica que empodere a las escuelas, flexibilice a la misma poltica y a las estructuras del
SE, al tener en cuenta la riqueza de la diversidad escolar del pas, de sus localidades y sus
experiencias, confiando en la capacidad innovadora y creativa de los docentes, directivos y
funcionarios que participan en la educacin pblica bsica desde las realidades locales
vividas.

7.2.4 Evaluacin
Para mejorar una situacin dada en algn momento en el tiempo y en algn espacio
definido, es necesario contar con informacin que sirva de parmetro para identificar
avances o retrocesos respecto de dicha situacin, a la vez de posibilitar conocer los
procesos implicados en su realizacin y as corregirlos y mejorarlos. A esto lo reconocemos
como evaluacin.

En el mbito de la gestin pedaggica, la evaluacin se dirige a la formacin docente, a los

procesos de enseanza y aprendizaje, y a los planes, programas y proyectos escolares en
dos planos de accin: el interno y el externo.

En lo tocante a la formacin docente, las escuelas eficaces, han combinado la evaluacin de

pares en su labor educativa cotidiana (autoevaluacin), con la evaluacin institucional para
mejorar el desempeo acadmico del centro (evaluacin externa). Estas evaluaciones han
dado pi a la elaboracin de cursos y estrategias encaminadas al fortalecimiento y
consolidacin de cuadros de alto desempeo que reflexionan sobre sus propias prcticas y
comparten sus conocimientos en beneficio propio, de sus pares, y del estudiantado.

Con respecto a los alumnos, la evaluacin se realiza desde tres lgicas: local o escolar: de
carcter interno; se practica institucionalmente en una temporalidad bimestral; es realizada
por los docentes a sus grupos para identificar logros o atrasos en los aprendizajes
alcanzados, cabe mencionar, que la evaluacin en el nivel de preescolar es de corte
cualitativo, focalizada en el desarrollo de competencias para la vida, captadas con una
observacin constante del comportamiento de los alumnos en su trayecto formativo, que
202 | P g i n a
resulta tener un mayor impacto en la formacin de los alumnos, que la experimentada en
los niveles de primaria y secundaria, de corte cuantitativo, centrada en el nivel de
aprendizaje de los contenidos del currculum nacional; nacional: de carcter externo,
promovida institucionalmente con el fin de conocer el nivel de aprendizaje del alumnado
respecto del currculum nacional, con una periodicidad anual, proporciona informacin para
el diseo de poltica educativa, e internacional: de carcter externo, busca conocer el
desempeo del SE en su conjunto con respecto a sus resultados de logro acadmico a nivel
pas, promovida por instancias supranacionales, las cuales generan con base en las
informaciones y datos obtenidos, lineamientos de poltica para mejorar el desempeo
institucional tanto en lo cuantitativo como en lo cualitativo.

Las escuelas de calidad, por su desempeo y por su adscripcin al PEC, han pasado de un
entendimiento punitivo de la evaluacin, a una visin de oportunidad de mejora; esto
hace pensar en la lgica de los infantes preescolares de afinidad por la evaluacin, al
cuestionar a figuras simblicas de autoridad si aquello que realizan est bien realizado
(procesos de construccin del aprendizaje); a contrapunto y apuntando a una
generalizacin no totalidad- en el nivel de primaria y posteriores, existe un proceso
degenerativo del concepto de evaluacin a nivel estudiantado y docentes, entendido como
castigo.

Este es el gran valor de las escuelas que apuntan hacia la mejoras de la calidad, retomar la
evaluacin (interna y externa) como una estrategia de mejora continua en todos sus
procesos organizacionales; en el mbito de la gestin pedaggica, consiste en dejar atrs su
nocin punitiva. Al tener esta visin centrada en el establecimiento de criterios mnimos de
desempeo en los alumnos, instrumentada como proceso de conocimiento y mejora, la
informacin autoproducida (evaluaciones bimestrales) y aquella producida de manera
externa del nivel de logro educativo del estudiantado (evaluaciones externas), tiene efectos
en dos niveles: pedaggico y de participacin social.

En lo pedaggico curricular, la capacidad de reflexin, adaptacin e innovacin de

prcticas docentes favorables a los procesos de enseanza y aprendizaje, basados en la
convergencia de la visin docente, la de centro y la institucional con respecto al desempeo
del educando y la didctica del maestro.
203 | P g i n a
En lo social, generar una visin positiva de la evaluacin, fortaleciendo los procesos de
acumulacin de capital social sostenidos en la confianza confianza por conocer el nivel de
conocimientos adquiridos y las aptitudes para aplicarlos- entre los principales actores de la
comunidad escolar: docentes y alumnos, desincentivando el miedo a la evaluacin y al
evaluador, y fortaleciendo la confianza en s mismo y en el otro.

7.2.5 Planes y programas

En este sentido, la evaluacin es un factor dinamizador y renovador constante de planes y
programas. Asociado al desempeo docente y al aprovechamiento escolar de los alumnos,
planes y programas con sus respectivas estrategias y metodologas de operacin, expresan
su efectividad operacional al enfrentar constructos abstrados de la realidad sostenidos en
teoras de lo social, en su comprobacin con la vivencia de la realidad. La perfectibilidad de
planes y programas se hace evidente en esta situacin meditica entre teora y realidad, que
permite reinterpretar la realidad y generar nuevas alternativas para enfrentarla (re-entry).

La evaluacin es entonces, una estrategia de actualizacin y mejora continua que se sita a

nivel interno y externo de la escuela, como de las personas. Para el caso de las escuelas de
alto desempeo, el reconocer sus prcticas pedaggicas curriculares, entendidas en el
conocimiento del currculum nacional y sus correspondientes planes y programas, autoriza
a la escuela y a la comunidad escolar, en la adaptacin de stos, lo que les ha permitido
lograr una mejor articulacin del currculum nacional con los requerimientos locales, y en
lo local, secuenciar y enlazar de mejor manera las experiencias educativas entre grados
escolares.

En cuanto a la operacin de planes y programas, las estrategias didcticas para generar

experiencias de alta significacin tanto en alumnos como en docentes- se multiplican
gracias a la socializacin de experiencias exitosas en la prctica docente (efecto
multiplicador), incrementando las posibilidades de cumplir con metas y objetivos
planteados en ellos, sin acotarse a las estrategias planeadas de inicio por dichos planes y
programas, enriquecindolas.

204 | P g i n a
Por lo que se presenta plausible flexibilizar y mejorar el currculum nacional, al permitir y
reconocer normativamente las modificaciones pertinentes para su cumplimentacin a nivel
de escuelas, lo que incluye reconocer las experiencias docentes en el campo de accin.

De las evaluaciones hechas al PEC, se rescatan en esta dimensin, desde la visin aplicada
a la estructura educativa media y macro de la SEBH, aspectos a ser considerados para la
poltica, como los siguientes (Heurstica educativa, 2006a)113:

7.2.6 El cambio educativo efectivo pasa, necesariamente, por las competencias en la

enseanza y las condiciones del aprendizaje
Desde la estructura educativa, ello da cuenta de la necesaria seleccin de los mejores
candidatos para ocupar un puesto docente, situacin acorde a la planteada por el reporte
McKinsey, al hablar del desempeo del Sistema Educativo en funcin directa al desempeo
de su plataforma profesoral. (McKinsey & Company, 2008) Esto es una situacin novedosa
en Mxico, que en un intento por romper las inercias poltico-sindicales de la herencia de
plazas114, inicia con la institucionalizacin del Examen Para Nuevo Ingreso al Servicio
Docente (SEP, 2008), resultado de la Alianza por la Calidad de la Educacin entre el
Gobierno Federal y el SNTE (ACE), firmada el 15 de mayo del 2008. (SEP, 2008)

Esto, en el contexto nacional, evidencia las condiciones institucionales adversas a las que se
enfrentan las escuelas pblicas de educacin bsica, para una exitosa implementacin del
PEC. En el Estado de Hidalgo, por lo que respecta a las competencias para la enseanza, y
en las condiciones actuales sobre las que opera la organizacin escolar, se encuentra
imposibilitada la dimensin de la gestin escolar, para actuar de modo autnomo en cuanto
a seleccionar su plantilla docente, limitando en consecuencia, su potencialidad educativa,
as lo destaca el siguiente fragmento:

en trminos de quin va a poder tener autonoma cuando no est preparado para

poder utilizarla, de entrada, el director no puede decidir ni la plantilla del personal, no

113
Aunque se retoman los numerales del documento (Heurstica educativa, 2006a), las reflexiones se nutren
con los estudios de casos contenidos en: (Heurstica Educativa, 2006b); (Miranda & Cervantez, 2010);
114
Prctica comn entre el magisterio mexicano, en donde, contra toda lgica racional, el Estado sucumbi
ante la presin sindical, renunciando a su legtima posesin de las plazas docentes y su asignacin,
pasando a ser un patrimonio familiar heredable transgeneracionalmente, sin importar el grado y nivel de
estudios o el perfil profesional.

205 | P g i n a
 puede decidir ajustes en la misma, no puede decidir tampoco el hecho de incorporar
alguna medida de apoyo para los mismos maestros, y quin puede ser un directivo si no
puede tomar las riendas y tomar decisiones como directivo en un plantel, donde todas
las decisiones vienen de arriba. (IPEC2, 2010)

Se destacan las deficiencias institucionales en funcin al PEC en sus intenciones de

autonoma, dado que, tanto la parte sindical como la oficial, tienen cooptada a la escuela en
este aspecto, al no poder ms que aceptar al recurso humano que se le asigna (impone).

En lo tocante a las condiciones de aprendizaje, los factores asociados al logro educativo, se

relacionan principalmente con aspectos socioeconmicos, culturales, sanitarios y
nutrimentales de los alumnos. Aqu el PEC, en sus planteamientos tericos, supuso su
vinculacin con otras instituciones pblicas y privadas- implicadas en el desarrollo social.

En el terreno de la realidad, sirva de ejemplo el trabajo relacionado del PEC con el

Programa Oportunidades (SEDESOL, 2008), que cumple, en el diseo y en la aplicacin
(tarda a nuestro parecer, ya que se lleva a cabo a partir del ciclo escolar 2006-2007, y sin
tener exclusividad hacia escuelas PEC), con uno de los puntos recetas- de Husn: Una
reforma (educativa) slo tiene sentido si acompaa a una reforma social citado en
(Pedr & Puig, 1998, pg. 62).

Para el Estado de Hidalgo, la CGEPEC, parece no llevar a cabo la tarea de gestin

interinstitucional que le fue conferida, pues, aunque se asevera la vinculacin PEC-
Oportunidades, como beneficio para las escuelas incorporadas, el PEC resulta beneficiado
por una relacin ms amplia, descrita por dos factores: 1) externo: el vnculo SEP-
SEDESOL, impulsada por los acuerdos previos entre Oportunidades y el programa
compensatorio CONAFE 115116 y; 2) interno: relajamiento de las ROPEC para el ciclo
escolar 2004-2005, al ampliar el abanico de modalidades educativas susceptibles de ser
beneficiadas por el PEC, contemplando de forma explcita a las escuelas CONAFE, entre
otras (SEP, 2004).

115
Consejo Nacional de Fomento Educativo.
116
Para mayor referencia consultar: http:sedesol/oportunidades.gob.mx

206 | P g i n a
7.2.7 La fragilidad organizacional de la escuela impacta negativamente las condiciones
de enseanza
Esto se evidencia con el concepto de clima escolar, en donde un escenario favorable,
posibilita la interaccin positiva entre la comunidad escolar, con especial nfasis entre el
grupo docente y directivo, para generar sinergias de desarrollo profesional a nivel
individual y agregado, en favor del aprendizaje personal y social, tanto en la docencia como
en la disencia, y gobernabilidad de la organizacin escolar. Por el lado contrario, un clima
escolar adverso, deviene en conflictos interpersonales, desnimo y una alta rotacin de
personal en escuelas con esta caracterstica, en desventura del alumnado en particular, y de
la comunidad escolar en general.

Una experiencia peculiar, atribuible al desconocimiento de la gestin interna, al manejo de

recursos econmicos y la toma de decisiones unilateral, en el marco de la transparencia y la
rendicin de cuentas, al amparo de un trabajo conjunto y un proyecto escolar, tendiente a la
democratizacin en la toma de decisiones, fue la emergencia de conflictos dentro de la
comunidad escolar al recibir el apoyo econmico del PEC, que lejos de armonizarla, gener
fracturas en ella117.

ah la participacin del PEC, los resultados fueron muy adversos, el director junto
con los maestros se dedicaron a operar el programa pero sin la autorizacin de los
padres de familia, esto los molest, a los padres de familia, y quiero decirte que al
segundo ao de operacin del PEC, la totalidad de la plantilla docente fue sacada de la
escuela por los propios padres, porque ellos se molestaron porque no les tomaron en
cuenta [] luego, la situacin es que con la nueva plantilla, ya no quiso participar en el
programa, esa fue la condicin, no participar en el programa (IPEC7, 2010)
vi a uno de los supervisores trabajando en ello, para convencer a los maestros,
porque imagnate una desbandada en una zona escolar de docentes porque ya no
queran estar ah, l fue y trat de convencerlos, creo yo que faltaron muchos elementos
de comunicacin y de informacin de la coordinacin para los supervisores, porque
muchas cosas las desconocan, o no las quisieron entender tambin.(Ibd., 2010)

117
No podemos generalizar este punto, pero la evaluacin cualitativa del PEC, registr para la entidad en los
casos observados, detonacin de conflictos y fracturas al interior de la comunidad escolar, al recibir el apoyo
econmico para operativizar el proyecto escolar.

207 | P g i n a
7.2.8 Los colectivos docentes productivos impactan positivamente las competencias de
los docentes
Ah donde se instalan las condiciones de clima escolar favorables, se desencadenan fuerzas
potenciadoras de lo que se ha denominado capital social escolar, introduciendo dinmicas
democrticas en las formas como se construyen y sostienen procesos de mejora acadmica
continua de largo aliento, en donde no siempre el liderazgo en este aspecto, lo marca el
directivo. (Miranda & Cervantez, 2010)

el xito ms importante fue ese, el trabajar en equipo, el verse todos como iguales,
en involucrar a la comunidad, en involucrar a los alumnos y en involucrar a toda la
comunidad escolar para tener mejores resultados se volvieron ms autnomas, como
no se involucr la supervisin escolar, ellos vieron que unidos podan hacer muchas
cosas, entonces as como l se hizo a un lado, pues ahora ellos se lo brincan (IPEC6,
2010)

7.2.9 Los atributos de los docentes son menos importantes, para los esfuerzos de
mejora, que sus desempeos
La mejora del logro acadmico obedece, no nica pero principalmente, al trabajo
colaborativo y no a las cualidades propias de un profesor en especfico, esto es de
trascendental importancia, si entendemos a la mejora del desempeo acadmico en
trminos de organizacin escolar, trascendiendo las barreras del grupo, e incluso de la
escuela, una reflexin interesante se rescata de la entrevista realizada a uno de los
informantes clave, al hablar de las principales carencias del PEC en la entidad:

cuando el PEC le pide a las escuelas su PETE, pues nada ms se los pide, pero no
les dice cmo, ellos aprenden en la prctica [] para poderlo generalizar, no creo que
les hayan dado toda la estructura de qu es lo que tena que contener, qu metodologa,
hacia dnde tenan que ir, cul era la finalidad ltima de este plan estratgico, y de ah
que los supervisores no hayan aprovechado sus escuelas del PEC para decir, tu ya lo
hiciste, qu me recomiendas, qu te funcion, qu no te funcion; porque el PEC
tampoco le pregunt a sus escuelas si ese documento realmente les serva para poder
cumplir sus objetivos [] si yo hago un proyecto, por muy bonito que est, pero si no le

208 | P g i n a
 doy cuentas a nadie, y si no veo mis resultados, pues estar muy bonito, pero de qu me
sirvi si no pude plantear ni compartir nada (IPEC7, 2010)

7.2.10 La recuperacin de lo que funciona en el aula y la escuela entra fcilmente en

contradiccin con los intereses, las inercias, las retricas y las ideologas que dominan
en el sistema:
En concordancia con nuestra argumentacin de la inhabilitacin del no institucionalizado
el discurso de la autonoma escolar y la nueva gestin institucional, se pierde en el aire al
enfrentar la soberbia de las lites poltica y acadmica, incapacitadas para recuperar las
experiencias de los docentes y directores escolares para el diseo de polticas, planes y
programas educativos, trasladando, con las reservas del caso, el concepto de
patrimonialismo epistmico (Miranda, 2001) al campo de los tomadores de decisiones y
de los intelectuales orgnicos del Sistema Educativo Nacional.

7.2.11 Los enfoques curriculares y pedaggicos, as como los recursos para la

enseanza, dependen en cuanto a su relevancia y uso eficiente de las competencias de
los docentes:
La poltica educativa en este aspecto, se sustenta en una oferta de catlogo, en una cursitis
institucional, que acota en mltiples ocasiones y de distintas maneras, la disponibilidad de
opciones para la formacin continua del profesorado, desperdiciando la oportunidad de
refrescar el men para la actualizacin y capacitacin del magisterio, por lo que, en casos
excepcionales, los colectivos docentes han consolidado la figura del colegiado para, al
margen de las alternativas institucionales, renovar sus conocimientos en lo pedaggico y lo
didctico. (Miranda & Cervantez, 2010)

sin embargo PEC, por el contexto en el que se mueven las escuelas, no puede por
ejemplo, elegir con toda la libertad a los mejores capacitadores para ellos, recurre a un
listado, no se contabiliza cuantos cursos; se capacita porque se puso en el plan y porque
se tiene que gastar en eso, no se puede ir ms all (IPEC2, 2010)

7.2.12 La lgica de la mejora acadmica desde la escuela es de carcter

incrementalista
Para ofrecer mejores resultados en cuanto a mejorar el logro acadmico de las escuelas,
stas argumentan en lo general, la aplicacin de una lgica cuantitativa en trminos de
suficiencia de recursos, para, entonces, trascender a una lgica del cmo utilizar tales

209 | P g i n a
recursos. Esto es paradjico si tenemos en consideracin que dicha mejora, no obedece a
procesos lineales en la siguiente secuencia: condiciones mnimas de infraestructura;
instauracin de ambientes acadmicos favorables; consolidacin de cuadros acadmicos; y
finalmente, culminar con un proyecto de centro, arropado por la transparencia y rendicin
de cuentas a la sociedad. En este sentido el PEC, facilit la existencia de las condiciones
mnimas de infraestructura, sin embargo, esto no sigui el orden lgico y cronolgico hacia
la excelencia educativa.

7.2.13 Las mejores prcticas se basan en principios sencillos, sin embargo no se

deben inferir prescripciones de ningn tipo. Son vlidas nicamente como
motivadores de conversaciones inteligentes
Las caractersticas de las escuelas tristemente llamadas excepcionales 118, son propias de
esas escuelas, es claro que muchas de ellas comparten ciertas caractersticas, como ser
sujetas de un doble olvido, el olvido del Estado al relegarse de la comunidad a donde estn
insertas, y el olvido del Sistema Educativo al que pertenecen; y lograr un conocimiento y
reconocimiento entre escuela y comunidad para canalizar las adversidades del entorno
asertivamente, y generar inercias hacia impulsos de tipo espiral ascendente o positiva.

7.2.14 Mejorar el diseo y gestin de polticas y programas, con base de procesos de

recuperacin desde las escuelas y las aulas
Una labor pendiente, es el trabajo efectivo de la supervisin escolar, a manera de
mecanismo para monitorear y acompaar a las escuelas en el desarrollo de prcticas
exitosas en el mbito pedaggico-curricular, recogiendo informacin que nutra a los
sistemas de informacin y evaluacin, para el mejoramiento de los procesos de diseo y
gestin de polticas, as, en lo tocante al actual proceso de reforma curricular que
experimenta la SEB, para su articulacin, alineamiento y secuenciacin.

si aprendi, porque involucr a toda la comunidad, porque ahora, aunque ya no

tenga escuelas de calidad, si necesitan o requieren de algo, tienen la capacidad de
gestionar a travs de toda su comunidad para poder obtener algo. (IPEC7, 2010)

118
Se califica como tristes a estas escuelas, en funcin a que, de acuerdo con la lgica del PEC, y consientes
de los cambios transgeneracionales en educacin, la excepcionalidad de las escuelas PEC, debera ser
marcada por un mnimo de escuelas disfuncionales, ante una abrumadora mayora de escuelas exitosas y no
al contrario como es la realidad; lo normal en este contexto es la disfuncionalidad del aparato educativo,
marcado por unas cuantas escuelas, que a pesar de todo, educan, no slo matriculan.

210 | P g i n a
7.3 Participacin social119 en la escuela pblica mexicana: recomendaciones de poltica
La participacin social segn la evaluacin cualitativa del PEC realizada por el grupo
Heurstica Educativa es entendida como la capacidad de la escuela para motivar la
intervencin directa de los padres de familia y miembros de la comunidad, en el
aprendizaje de los estudiantes, apoyar al equipo directivo y docente para que la escuela
cuente con un ambiente enriquecido de aprendizaje, pedir que se rinda cuentas sobre el
estado de aprendizaje de sus hijos, as como del desarrollo general de la escuela.
(Heurstica Educativa, 2005, pg. 7) Se busca con la PS, instaurar una nueva forma de
generar polticas educativas acordes a las necesidades de las escuelas pblicas, que
garantice la corresponsabilidad entre el diseo y la puesta en marcha de stas y de las
acciones de desarrollo en las diferentes escuelas. (Secretara de Educacin Pblica, 2005)

A partir de la dcada de los aos 90 del siglo anterior, se dio paso a una serie de reformas
en el campo educativo nacional en el nivel bsico de educacin, tendientes a incorporar la
participacin social en el funcionamiento normal de la escuela pbica. Dentro de los
aspectos trascendentales que se suscitaron para facilitar el trabajo conjunto de la comunidad
escolar son bien conocidos la firma del ANMEB 120 en mayo de 1992 (Poder Ejecutivo,
Federal, 1992) y la promulgacin de una nueva Ley regulatoria del sector educativo
nacional121 (H. Congreso de la Unin, Cmara de Diputados, 2008).

En ambos documentos, el Acuerdo y la Ley, se resalt la importancia de fomentar la PS en

la escuela pblica para democratizar desde la plataforma del sistema educativo, el
funcionamiento interno de la SEP, reflejndose en situaciones como la mejora de la calidad
de la educacin, al abrir las puertas de las escuelas a otros actores y agentes sociales, que
serviran de apoyo al funcionamiento de stas, al tiempo que incidiran en un cambio
institucional al fomentar prcticas como la transparencia, autonoma y la rendicin de
cuentas, generando nuevas formas de trabajo e inercias sociales; en contribucin a la
gestacin y acumulacin de capital social escolar. Cabe mencionar que la insercin de la
participacin social en el ANMEB y en la LGE, presentan un marco poltico y legal que
formaliza y posibilita, en alguna medida, la apertura de la escuela a la sociedad.

119
PS en adelante.
120
Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica y Normal.
121
Ley General de Educacin.

211 | P g i n a
Con el propsito de detonar cabios institucionales que fortalezcan la PS se han
implementado polticas educativas para tal efecto, que han incluido aspectos como la
formacin continua de supervisores, directores y docentes; implementacin de cursos y
talleres; elaboracin y difusin de materiales en torno a la gestin escolar por mencionar
algunos; los cuales se han plasmado en mltiples proyectos y programas de gran calado con
carcter nacional.

Para afianzar los esfuerzos de poltica educativa dirigidos a robustecer la gestin y PS en la

escuela pblica, la implementacin de programas y proyectos por parte de la SEP federal
tendientes a cambiar el funcionamiento interno de los espacios escolares y la cultura escolar
han sido de gran importancia. Uno de los primeros esfuerzos en este sentido fue el proyecto
de innovacin e investigacin denominado La Gestin en la Escuela Primaria, auspiciado
por el Fondo Mixto de Cooperacin Tcnica y Cientfica Mxico-Espaa en 1996, el cual
inici con carcter experimental en cinco entidades federativas del pas, extendiendo su
cobertura con el paso del tiempo (Ramrez, 2000). Este proyecto sirvi de diagnstico y
aport informacin valiosa sobre las resistencias a las que se enfrenta la poltica para dar
paso a reformas en el nivel de las escuelas, al contemplar la diversidad de actores,
situaciones y contextos que conforman el complejo sistema educativo nacional.

En los inicios del nuevo siglo, la poltica educativa retoma el tema de la calidad como
factor imprescindible para el desarrollo nacional, dando continuidad a la democratizacin
de la educacin y del sistema educativo a travs de la gestin y la PS para lograr hacer del
sector uno de los grandes motores impulsores del cambio. Con base en esta premisa surge
un nuevo intento de poltica por reformar el funcionamiento de la SEP, sustentado en el
movimiento conocido como la nueva gestin pblica.

Con esa nueva perspectiva, se coloca el tema de la calidad de la educacin como uno de los
ejes rectores del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 en lo tocante a la poltica social; se
sientan as las bases para desarrollar e implementar en el ao 2001 el Programa Escuelas de
Calidad122, el cual de forma explcita, enuncia la importancia de la PS dentro de su

122
PEC.

212 | P g i n a
funcionamiento; con ello se articula al PEC con la forma legal de los Consejos Escolares de
Participacin Social123 contenidos en la LGE.

Estos engarces buscan tender nuevas formas de comunicacin entre la sociedad y el sistema
educativo a travs y con las escuelas, y amplificar las voces de la sociedad y de la
comunidad escolar hacia el Sistema Educativo Nacional 124 con la finalidad de
institucionalizar nuevas formas de elaboracin de polticas surgidas de las demandas de la
comunidad escolar y por lo tanto, acordes a sus necesidades. Se prosigue en una lgica
racional de la organizacin- interesar a la sociedad y a otras de sus instituciones, en los
procesos formativos escolarizados al hacrseles partcipes de la vida escolar, descargando
con ello, la enorme presin social que el entorno ejerce sobre las escuelas, al compartir la
responsabilidad social de educar a los futuros ciudadanos mexicanos125 (H. Congreso de la
Unin, Cmara de Diputados, 2008, pg. CAP. VII); (SEP, 2007).

Es importante mencionar que la participacin social efectiva en las escuelas pblicas de

educacin bsica, se presenta como un reto importante por superar a travs de la gestin
escolar, en funcin a la larga data de encapsulacin de la escuela y del SE en s mismos,
que han marginando la participacin de padres de familia en actividades como festivales,
vendimias, aportaciones econmicas, o las tradicionales reuniones bimestrales de entrega
de calificaciones, excluyendo la cooperacin de otro tipo de agentes sociales en lo
acadmico o pedaggico.

Como es sabido, los cambios institucionales no se generan por decreto o imposicin, an

as hay evidencia de escuelas que han logrado reorganizar su forma de operar. Estos
cambios son explicados en buena medida por la existencia de un liderazgo en el colectivo,
capaz de infundir en la comunidad escolar estados de nimo positivos que se irradian en
toda la organizacin, colocndola en el rumbo de una espiral positiva cimentada en
esquemas de altas expectativas de logro educativo compartidas. Se evidencia la correlacin
positiva existente entre liderazgo, gestin y participacin social.

123
CEPS.
124
SEN.
125
Objetivo general del PEC y especficos 3 y 4.

213 | P g i n a
El reactivar la PS requiere de dos estrategias conjuntas: 1) diversificar y promover un
mayor involucramiento de las familias en las tareas acadmicas de sus hijos y 2)
comprometer la participacin de asociaciones civiles, particulares, municipios, con el
proyecto educativo del centro, y los recursos para sustentarlo. (Una mirada a cinco aos. El
Programa Escuelas de Calidad, S.F.); (SEP, 2000); (SEP, 2010)

Evidencia emprica recabada en escuelas de diferentes estados de la federacin

participantes en el PEC, muestran cmo se vive en las diferentes realidades escolares la
nueva gestin pblica, y en especfico la PS a travs de los CEPS a 9 aos de
funcionamiento del programa.

En principio, las experiencias recabadas desde diferentes informantes a travs de

entrevistas, coinciden en dos aspectos: 1) los sistemas estatales de educacin y el federal,
parecen no preocuparse por que la informacin acerca de cmo implantar un modelo de
gestin y estratgica de funcionamiento escolar, se convierta en comunicacin efectiva 126
entre los encargados de la transformacin institucional, es decir sus operadores en la
escuela y en el aula; en las Secretaras de Educacin en los estados y sus unidades
operativas; y las coordinaciones PEC federal y estatales. En consecuencia, 2) los
encargados de operar el PEC en las escuelas, trasladan la novedad del programa a la
tradicin institucional, realimentando el circulo de encapsulamiento de la escuela en s
misma, desvirtuando el concepto de los CEPS por los conocidos Consejos Tcnicos
conformados por los docentes y el director, y las asociaciones de padres de familia; las
cuales trabajan de forma desvinculada.

Para sustentar esto, que es una apreciacin epistemolgica y metodolgica distinta a la

asumida en este trabajo de investigacin, pero que nutre las apreciaciones de los
informantes clave, recurrimos a la informacin desprendida de la investigacin El capital

126
Se destaca la diferencia entre informar y comunicar bajo la premisa que lo primero, se limita a transferir
datos, registros, lineamientos o normatividades; por su parte el acto de comunicar implica la comprensin y
entendimiento de la informacin entre los sujetos de la comunicacin, que pueden ser personas o
instituciones, logrando con esto consensos o disensos respecto de algo, situacin no presente en el acto de
informar que es unidireccional sin posibilidad de rplica. Una ventaja de propiciar la comunicacin es que
permite en las organizaciones clarificar el rol que juega cada unidad y elemento de la misma en la
consecucin de objetivos o metas a travs de una planeacin o programacin de un plan o programa,
resaltando la importancia de las diferencias que permiten la unidad organizacional.

214 | P g i n a
social y las innovaciones en la gestin escolar en educacin bsica. Estudios de caso en
Mxico (Santizo, N.D.), que profundiza en la PS en las escuelas a travs de los CEPS, y su
potencial traduccin en el incremento del capital social escolar:

En cuanto al PEC, los apoyos nos llegaron tarde. Si el proyecto ya est armado casi al
principio del ciclo escolar, no s por qu nuestra dependencia no nos brinda el apoyo.
As por lo menos, el primer director, le empiece y le adelante con los gastos. Todo nos
lo empiezan a dar a partir de abril, mayo; y de ah a julio se deposita otra parte final,
porqu no se deposita al cien por ciento, eso nos atrasa. Estamos en las ltimas
semanas, ya casi para salir, con tramites. Hay directores, que incluso se quedan
despus de que los nios salen a receso escolar, a terminar todo lo del proyecto; porque
eso implica bastante tiempo. Entrevista a Director, Esc. 17, Quertaro, 2009.

Tenemos un problema. Nuestra escuela no cuenta con un director de tiempo completo

y en todo el ciclo escolar. Esta persona est un tiempo nada ms, luego se queda un
director comisionado. Siempre ese director se va ms por la administrativo, porque le
urge entregar esto, el otro. Entonces, que al menos, al director que llegue le den todo el
ciclo escolar, para que lo trabaje completo. Nos llega afectar, porque se rompe la
continuidad del el proyecto, en dnde quedo esto, el otro. Por otro lado, que los
recursos del PEC, no nos los manden en julio, porque se supone que es para trabajar
durante el ciclo escolar. Entrevista a Docentes, Esc. 17, Quertaro, 2009.

Pues uno de los problemas que tenemos aqu en la escuela es el cambio constante de
director. Desde hace diez aos, o ms, los directores no duran ms que un ciclo o a
veces hasta medio ciclo o tres meses. Entonces no se le da continuidad a los trabajos
que se vienen haciendo en todos los aspectos, en lo acadmico, en infraestructura. Se
quedan a medias porque, llega otro director con otras ideas y se frena lo que se vena
haciendo, ese es uno de los problemas. Incluso, hace como tres ciclos, hubo conflictos
con una directora que lleg con ideas, y a lo mejor sin mala intencin, pero choc con
el comit de padres de familia y se enfrentaron. La directora arm otro comit aparte
del que estaba, por ideas diferentes que se tienen, yo no digo que sean buenas o malas,
simplemente son ideas diferentes que se tienen, y ese es uno de los problemas que esta

215 | P g i n a
 escuela tiene desde hace unos diez aos. Entrevista a Padres de Familia, Esc. 17,
Quertaro, 2009.

Uno de los principales fundamentos de la participacin social es la implicacin en la vida

del centro educativo de la comunidad escolar, esa participacin en trminos tericos o del
deber ser, tendra que verse reflejada en la planeacin estratgica y anual de centro, y servir
de gua en las acciones del colectivo hacia un fin comn, evitando en la medida de lo
posible duplicar esfuerzos, con base en la economa de prcticas.

En la realidad estas funciones siguen siendo acaparadas por ciertos grupos o actores
empoderados tradicionalmente, como el director, los Consejos Tcnicos y las Asociaciones
de Padres de Familia, indicativos de la confusin en la prctica del informar y comunicar,
que llevan a distorsionar el sentido de un programa o algunos de sus componentes como
son los CEPS. Un caso comn es la no diferenciacin entre las formas escolares Consejos
Tcnicos, Asociacin de Padres de Familia y CEPS, y sus atribuciones y funcionamiento,
que rompe con el supuesto de la economa de prcticas en la organizacin, desgastndola,
as al cuestionar sobre el funcionamiento de los CEPS, las respuestas obtenidas fueron:

R. El Consejo Tcnico, bimestralmente se obtiene informacin del profesor y nos pone

en el contexto y se habla con los padres. Hacemos el cruce de todas las informaciones.
Entrevista a Director, Esc. 12, Quertaro, 2009.

R. En reuniones de consejo tcnico. Normalmente llegando los resultados de enlace,

hacemos un espacio para debatir y conocer los resultados, compararlos con los
anteriores. Entrevista a Director, Esc. 14, Quertaro, 2009.

R. Consejo tcnico, se muestran las grficas y ah nos damos cuenta como estamos en
las diferentes materias. Entrevista a Docentes, Esc. 18, Quertaro, 2009.

Es claro que a casi una dcada del funcionamiento del PEC, los mecanismos de
comunicacin institucionales no han tenido la capacidad para clarificar las diferencias entre
estas formas que coexisten en las escuelas, privilegiando a los primeros sobre los CEPS,
volviendo a estos ltimos, un trmite burocrtico-administrativo no operante, que mantiene

216 | P g i n a
el statu quo institucional, al marginar a padres de familia y otras organizaciones no
escolares en la toma de decisiones.

Una de las principales llaves para abrir la escuela a la comunidad es sin lugar a dudas la
inclusin de los padres de familia en el funcionamiento institucional de manera amplia,
dado que este es el vnculo ms prximo entre la escuela y la sociedad, y eslabn clave para
ampliar las redes sociales de los centros escolares. Resulta de vital importancia para
programas como el PEC y para la poltica educativa, en su esfuerzo por democratizar al SE,
reconocer la fuerza de las inercias institucionales de las escuelas pblicas, que mantienen el
empoderamiento de ciertos grupos de la comunidad escolar. As lo sugiere la evidencia
obtenida a travs del siguiente cuestionamiento:

Usted como miembro del Consejo Escolar de Participacin Social considera que
la opinin de los padres de familia se toma en cuenta para elaborar los planes de la
escuela?, Cmo?

R. Si. Por ejemplo, se le comenta algo al director y l lo platica con los maestros y se
da un acuerdo y si muchas veces se han logrado dar las cosas. Entrevista a Padres de
Familia, Esc. 12, Quertaro, 2009.

R. No, Porque nosotros como padres de familia podramos opinar mas de que
actividades se pueden hacer. Entrevista a Padres de Familia, Esc. 13, Quertaro,
2009. (Santizo, N.D.)

Con la intencin de clarificar cmo funciona el CEPS se lanz la siguiente pregunta:

Me podra mencionar la forma de trabajo que ustedes realizan?

Mire normalmente y de acuerdo a estatutos nosotros no nos involucramos a lo que son

aspectos educativos, todo es por medio de la direccin, nosotros, nuestra organizacin
la mesa directiva, nos reunimos una semana antes de la entrega de calificaciones,
reuniones de padres de familia con sus grupos y ah damos a conocer la informacin,
los avances, lo que se ha realizado y dems, de tal manera que ellos llevan informacin,
ellos reciben y resuelven los problemas de sus grupos, y si existiera algn detalle a
resolver, entonces se acercan directamente a la direccin para que la direccin sea

217 | P g i n a
 directamente quien resuelva el problema educativo, desde luego nosotros no
intervenimos de ninguna forma, hasta que en un momento dado se interviniera por parte
de la direccin, no intervenimos en aspectos educativos. Entrevista a Padres de
Familia, Esc. 19, Quertaro, 2009.

R. Si. Se toma en cuenta su opinin y se respeta. Un ejemplo, en el proyecto PEC,

nosotros tenamos una cooperacin asignada, y levanta la mano un padre de familia y
dice, hay que dar ms cooperacin para tener ms recursos, entonces preguntamos
quin est de acuerdo? Casi todos estuvieron de acuerdo, para que la escuela tuviera
ms ingresos para los proyectos planeados. Entrevista a Padres de Familia. Esc. 18,
Quertaro, 2009. (Ibd., N.D)

Lo anterior clarifica la relevancia de identificar la diferencia entre informacin y

comunicacin aducidas en pginas previas, dado que en las escuelas se conoce la forma
de los CEPS y se reconoce su carcter administrativo-burocrtico ms all de su
operatividad en la prctica, la cual se puede identificar como inoperatividad, lo que
demuestra la internalizacin de prcticas tradicionales en los diferentes actores de la
comunidad escolar, de ah el comprender las respuestas de padres de familia en mencionar
que, se toma en cuenta su participacin en la escuela, a la vez que ellos mismos expresan
que esa participacin se dirige principalmente a las cuotas econmicas para infraestructura,
mantenimiento o consumibles, cayendo en la falsa creencia da participar con ello, en la
toma de decisiones escolares.

7.3.1 Participacin social: aportaciones para la poltica

Estudios han demostrado que la formacin escolar y su xito no residen nica y
exclusivamente en lo que las escuelas a su interior realizan para educar, la formacin
educativa es una construccin social que requiere de la participacin proactiva de toda la
sociedad, con nfasis en la participacin estrecha de las familias en la educacin.

Un aspecto que debe tenerse en cuenta cada vez con mayor seriedad para el desarrollo de
polticas en este rubro, es la identificacin del centro educativo con la comunidad como
factor asociado estrechamente con la mejor educacin, dado que un mayor conocimiento de
lo que se hace en la escuela por la sociedad, lleva a generar un reconocimiento (prestigio) o
desconocimiento (desprestigio) social de la escuela como elemento clave del mejoramiento
218 | P g i n a
social; esto deviene en la valoracin o devaluacin del capital social con que cuenta el
plantel, mantenindolo, incrementndolo o desmoronndolo con el paso del tiempo.

Se concluye que, la importancia de contemplar en la agenda poltica la importancia en el

mejoramiento de la calidad de la educacin, es fundamental el aspecto de la participacin
social como instrumento de contrapeso al poder institucional, promotor de la rendicin de
cuentas y la transparencia. Por lo que a 9 aos de la implementacin del PEC, es obligado
reconocer las deficiencias para mejorar los resultados obtenidos y replantear los esperados,
as como las estrategias para alcanzarlos.

En el mbito de la participacin social en las escuelas PEC se han reconocido las siguientes
prcticas comunes, con posibilidad de generalizarse: inclusin; vinculacin; sentido de
pertenencia y corresponsabilidad.

7.3.1.1 Inclusin social

Este componente de la participacin social bien puede catalogarse dentro del sistema
educativo como el tercero excluido de la educacin. Por mucho tiempo, el sistema
educativo ha permanecido encerrado en s mismo, viciado en una reproduccin interna de
prcticas que mina hasta el funcionamiento de las escuelas pblicas de educacin bsica,
que se han concebido histricamente como espacios abstrados y cerrados a la realidad, lo
que a lo largo del tiempo, y combinado con las dinmicas sociales introducidas por la
modernidad, han ido debilitando la incorporacin de otras instituciones sociales en la
formacin escolar de las nuevas generaciones, complicndose su propio actuar.

La no inclusin de otros agentes y actores sociales en la formacin escolar ha contribuido a

la no rendicin de cuentas e intransparencia en los procesos formativos, degenerando en
prcticas escolares auto-avaladas y calificadas por escuelas y sistemas educativos en su
conjunto, limitando la posibilidad de crtica, reflexin y mejora continua de la educacin.

La dcada de los 90s del siglo XX introdujo en trminos de poltica, la revaloracin de la

participacin social en la educacin en Amrica Latina y en Mxico, as en la LGE de
1993, se contempl la conformacin de los Consejos Escolares de Participacin Social.
Esta figura a su vez, es retomada en los albores del siglo XXI como un componente
importante de poltica en la reforma de la gestin institucional de la SEP, con la

219 | P g i n a
trascendental funcin de democratizar las escuelas y al sistema, e insertar los temas de
transparencia y rendicin de cuentas al abrir a la sociedad el funcionamiento y uso de los
recursos disponibles con los que opera el sistema educativo, contra los resultados ofrecidos
y alcanzados, en el marco de evaluaciones internacionales; esto se trata de potenciar en las
escuelas participantes en el PEC (2001) , donde se concibe a la dimensin de participacin
social, un elemento de contrapeso al poder concentrado por las partes directiva y docente de
las escuelas. Finalmente, el mbito de la participacin social teniendo como referente al
PEC, pasa de su papel en tanto componente de un programa, a posicionarse dentro de la
poltica educativa como protagonista en la reforma de la gestin del sistema educativo para
contribuir de forma importante en mejorar la calidad de la educacin (2010).

A pesar de la insercin como aspecto de poltica de la participacin social en tanto

componente del PEC y parte de la legislacin en la materia, son pocas las escuelas que han
logrado pasar de la concepcin tradicional de participacin social en la escuela, basada en
la organizacin de eventos cvicos, culturales y de entretenimiento; suministradores de
recursos econmicos para solventar necesidades materiales y de mantenimiento escolares; y
de la participacin social circunscrita a los padres de familia, a la participacin de la
comunidad ampliada en la vida escolar (decisiones y acciones).

Esto se refleja en la participacin restringida de diferentes agentes sociales en la vida de los

planteles educativos, principalmente en la dimensin pedaggico-curricular, reservada al
cuerpo docente y a la direccin de la escuela; situacin que se refleja incluso en las escuelas
catalogadas como de calidad y eficaces del Estado de Guerrero.

Un aspecto recurrente encontrado en estas escuelas, reconociendo su alto desempeo

organizacional y pedaggico, es la dificultad de incorporar la participacin social en los
mbitos escolar y pedaggico, con ms problemas en ste ltimo; volviendo inoperantes los
consejos escolares de participacin social, e incluso relegndolos a figuras ya existentes,
tales son: consejos tcnicos (grupo de docentes) y asociaciones de padres de familia
(representacin social en la escuela).

Retomando una de las recomendaciones realizadas en la dimensin de la gestin escolar, la

formacin de cuadros, puede ampliarse hacia los CEPS para concientizarlos en su funcin

220 | P g i n a
sistmica democratizadora, pues con la informacin disponible, se arguye la existencia de
un amplio desconocimiento de cmo incluir (e incluirse) la participacin social en aspectos
complementarios de la formacin escolar, por lo que la formacin para la inclusin de la
participacin social en las diferentes dimensiones de la escuela resalta como una de las
grandes carencias de las escuelas de calidad en particular, y del sistema educativo en
general.

Otro factor importante y no menor para la participacin social, se asocia con el tamao de
la comunidad en donde se inserta la escuela y la dinamicidad de las relaciones sociales del
entorno (complejidad del entorno); encontrando una correlacin negativa entre tamao de
la comunidad; densidad demogrfica; estatus socioeconmico; nivel de estudios;
incorporacin de la mujer en los aspectos educativo y laboral y la situacin laboral, con la
participacin social. Una caracterstica comn entre las escuelas observadas referente a esta
correlacin, se presenta al ubicase en comunidades pequeas, donde stas, en la mayora de
los casos, son la nica opcin para la formacin escolar en todo el esquema de la educacin
bsica (preescolar, primaria y secundaria); lo que parece favorecer la participacin social en
la escuela, aunque no se llegue al nivel de la inclusin en y para la toma de decisiones del
centro y la complementacin formativa en la participacin pedaggica.

7.3.1.2 Vinculacin
Este componente se refiere al nivel de trabajo conjunto que realizan ambas esferas para el
beneficio mutuo (escolar/social); a la participacin social en tanto apoyo para el
funcionamiento escolar, y el trabajo que realiza la escuela para mejorar en la medida de lo
posible las condiciones de vida de la comunidad, y cmo estos esfuerzos entrelazados
pueden sobrevenir en la mejora de las condiciones escolares y sociales de convivencia.

Al igual que la inclusin, la vinculacin tradicionalmente se ha limitado a la participacin

de la escuela en eventos cvicos, deportivos y en algunos casos culturales, convocados por
la comunidad; por su parte, la comunidad aprovecha las instalaciones escolares para llevar a
cabo campaas de prevencin del sector salud principalmente.

Esto se confirma con las experiencias observadas y las informaciones obtenidas en las
escuelas del Estado de Guerrero, en donde slo algunas de ellas, han roto con los
tradicionales desfiles cvicos y deportivos, innovando con la instauracin de cursos -
221 | P g i n a
renovados bimestralmente- que benefician a la poblacin y a la escuela; por ejemplo, los
denominados escuela para padres; en donde las actividades contempladas como parte de los
cursos y talleres ofrecidos consisten en: concientizar a la comunidad de la importancia de la
educacin para mejorar las condiciones de vida a nivel personal y colectivo; ofrecer
alternativas de autoempleo con la imparticin de talleres de distinta naturaleza
(manualidades, cocina); el trabajo conjunto entre padres e hijos y plticas acerca de la
importancia de la comunicacin y sana convivencia familiar para complementar y
fortalecer la educacin; y el seguimiento y acompaamiento por parte de los padres en el
trayecto formativo de sus hijos.

Cabe aclarar que, a pesar de estos esfuerzos, es persistente el blindaje pedaggico

voluntario o involuntario, que impide la participacin activa de los padres de familia y la
comunidad en la formacin acadmica del estudiantado, y fortalecer la vinculacin escuela
comunidad y comunidad escuela.

Dentro de la vinculacin se rescata de estas experiencias, su expresin en la estrecha

relacin lograda entre las escuelas de los niveles de educacin bsica y su preocupacin por
articularse en tanto bloque, para mejorar los servicios educativos y la calidad de la
educacin de manera conjunta.

Un factor que se suma como experiencia exitosa y recurrente en el fortalecimiento de la

vinculacin, es la iniciativa de la escuela por mejorar sus resultados educativos. Esto apunta
a ser un precipitante del crculo virtuoso escuela-sociedad, sociedad-escuela, creando en la
comunidad un sentimiento de compromiso de participacin con la institucin, y en la
institucin, una imagen de prestigio ante la sociedad. Se resalta la iniciativa de las
escuelas por mejorar la calidad en sus servicios educativos para detonar el mecanismo
vinculante entre la comunidad y la escuela.

Esto demuestra la imperiosa necesidad del SE por erigirse como institucin basada en
resultados tanto en lo cuantitativo como en lo cualitativo, para motivar la participacin de
otras instituciones sociales en la educacin; en una lgica del primero dar, para merecer un
recibir, complementada con la forma de dar, define la forma de recibir, colocando la
iniciativa en el lado de la escuela o del sistema educativo.

222 | P g i n a
7.3.1.3 Sentido de pertenencia
El saberse parte de un proyecto, radica en conocer que esa participacin se reconoce en las
aportaciones que se pueden hacer para construirlo desde la posicin que se ocupa dentro del
mismo, mantenerlo y mejorarlo, por quienes se encargan de dirigirlo y liderarlo; esta es
condicin sine qua non para promover la inclusin, vinculacin y el sentido de pertenencia
hacia un proyecto compartido, como es el caso de la educacin pblica bsica.

El sentido de pertenencia permea a toda la comunidad escolar y trasciende el espacio

delimitado por el edificio escolar, incrustando en los que participan en la empresa educativa
una identificacin y compromiso con su profesin, con un esfuerzo compartido y con la
comunidad a la que pertenecen (como individuo o como escuela).

Este sentimiento, requiere para su generacin, un clima laboral y escolar que promueva el
respeto, la participacin, la comunicacin y el compromiso compartido por cambiar el
estado de cosas en un continuum de mejora acordado y consensado.

Se debe partir del sentido de pertenencia hacia adentro, que consiste en el grado de
involucramiento de los participantes directos en la empresa educativa (director, docentes,
alumnos), con la empresa educativa. Esto es posible bajo ciertas condiciones de partida
esenciales que lo sustenten, de las principales es la democratizacin del centro a la par del
desempoderamiento de ciertos actores especficos; por lo que el liderazgo inclusivo es clave
para comenzar la ruta hacia la mejora continua, cuando el lder clarifica objetivos y metas;
convoca la participacin del colectivo en el establecimiento de dichas metas y objetivos; en
la construccin de un proyecto de centro; en el desarrollo de estrategias para alcanzarlos y
en la seriedad por su cumplimentacin, despliega un abanico de certezas institucionales que
dan confianza entre estos actores para reconocer que su esfuerzo es reconocido (relacin
individuo/organizacin) y brindarse con la institucin.

En el sentido de pertenencia hacia afuera se sostienen la inclusin y la vinculacin; como se

mencion en lneas previas, es imprescindible que la institucin educativa mande las
seales correctas a su entorno, que le den certeza y confianza para participar en el
proyecto escolar, y que por supuesto, la institucin se lo permita. En este sentido, la escuela
requiere tomar la iniciativa por: a) organizarse y entenderse y, b) abrirse y democratizarse;
bajo estas condiciones, es posible pensar en la identificacin de la comunidad extraescolar
223 | P g i n a
con la comunidad escolar y con la escuela y viceversa, a la vez de construir y definir los
mbitos de competencia y los lmites de accin, la convergencia y la complementariedad en
las mltiples dimensiones que dan forma al complejo educativo, fortaleciendo los procesos
de enseanza y aprendizaje desde lo escolar, lo familiar y lo social.

Las escuelas objeto de la investigacin, permiten reconocer factores que fomentan el

sentido de pertenencia, entre ellos destacan: el arraigo docente en la comunidad; el
prestigio; la responsabilidad social; reconocimiento social e institucional y un proyecto de
centro incluyente y demandante.

Arraigo docente: se refiere a la residencia de la plantilla de personal en la comunidad en

donde se ubica el centro de trabajo, esto tiene un doble efecto: 1) reconocimiento del
personal por la comunidad y, 2) reconocimiento de la comunidad por el personal. Esta
doble funcin cede desde la primera situacin, conocer el desempeo del personal en la
educacin y sancionarlo positiva o negativamente por la comunidad extraescolar; desde la
segunda, identificar el nivel de participacin social con la escuela, as como quienes
participan y quienes se desentienden de su responsabilidad social en el acompaamiento a
la formacin.

Prestigio: el buen desempeo laboral del personal educativo pasa por una doble valoracin,
su actuar individual (rol ejercido), y su actuar colectivo (imagen organizacional). Esto
desde la visin externa a la escuela, al ser bien valorada, aquilata el valor social de la
organizacin y el respeto hacia quienes laboran en ella, presionando en lo interno a, por lo
menos, mantener un cierto nivel en su cometido y mejorarlo; desde lo externo, involucrarse
con el buen funcionamiento de la escuela. En lo que respecta al personal, esto es un valor
intangible que incentiva la permanencia y compromiso con el centro y la comunidad.

Reconocimiento social e institucional: un incentivo altamente valorado por la comunidad

escolar, es sin lugar a dudas, gratificar las buenas prcticas realizadas individual y
colectivamente por los diferentes actores involucrados en el buen funcionamiento del
complejo escolar, estos reconocimientos pueden ser de distinta naturaleza, pero las
comunidades escolares de las escuelas observadas, evidencian que el mejor incentivo al

224 | P g i n a
desempeo es el reconocimiento moral individual y colectivo, ms all de una
remuneracin econmica.

Proyecto de centro incluyente y demandante: el fomentar la participacin de toda la

comunidad en la elaboracin del proyecto del centro que coordine los esfuerzos
individuales es un gran aliciente para la comunidad escolar con efectos positivos en la
generacin de un sentido de pertenencia con la institucin, dado que a travs de la inclusin
en la construccin del proyecto, se reconoce la labor de toda la comunidad escolar en el
funcionamiento del plantel. En tanto, la construccin de un proyecto de forma seria,
responsable y comprometida, exige a los participantes, momentos de anlisis crtico y
reflexin profunda sobre la razn de ser y hacer organizacional y personal, siendo estos
momentos, espacios para el trabajo intelectual, el intercambio de ideas, la innovacin y la
creatividad, lo que, sabiendo manejarlo, dignifica a quienes han participado en la
elaboracin, implementacin y operacin.

7.3.1.4 Corresponsabilidad
Cuando se toma conciencia de la importancia del trabajo diferenciado de cada integrante de
la comunidad escolar en el buen desempeo del centro a nivel individual y colectivo, es
posible delegar funciones y asumir responsabilidades en el entendido que los dems
llevarn a cabo las actividades que les corresponden de acuerdo a lo convenido en el plan
de trabajo del proyecto escolar.

De tal modo, la responsabilidad propia y la consciencia de grupo, enlazan las funciones y

acciones en una responsabilidad compartida que identifica los esfuerzos individuales con
los esfuerzos grupales llegando a la corresponsabilidad en el cumplimiento del proyecto
institucional.

Esta corresponsabilidad en acciones y decisiones se muestra en las escuelas guerrerenses

observadas, en una constante supervisin y monitoreo de las funciones individuales y de
equipo (comisiones) entre y por los integrantes de la comunidad escolar, facilitando la
evaluacin de planes y programas a nivel escolar y pedaggico, y la reorientacin, si es
necesario, de los mismos. Esta evaluacin continua de las diferentes actividades que dan
forma al complejo educativo, ha permitido contar con informacin actualizada de lo que se

225 | P g i n a
hace y cmo se hace, al tiempo que funciona como una rendicin de cuentas constante y
transparencia en el quehacer educativo.

Dentro de los mbitos observados que contribuyen a conformar centros educativos de alto
desempeo sostenidos en una cultura de mejora continua y calidad, la participacin social
es el aspecto que mayor fortaleza requiere para su comprensin y operacin sistmica
dentro de la organizacin, pues no ha quedado claro cmo debe incluirse este mbito en el
ser y actuar escolares debido a la histrica exclusin de la sociedad de la escuela, y ms
an, en la formacin del alumnado; lo que es cierto, es que la responsabilidad de la escuela
por realizar su funcin social (educar) expresada en altos niveles de logro educativo del
alumnado, a pesar de encontrarse con ambientes adversos, es un gran motor para echar a
andar la participacin social en la escuela y que la sociedad (comunidad) se sensibilice en
cuanto a su responsabilidad de complementar y apoyar la formacin educativa de las
nuevas generaciones; sumadas escuela y padres de familia, la presin se transfiere a otras
instituciones, ampliando las redes sociales y fortaleciendo el capital social de la institucin.

7.4 Reflexin general

Las experiencias rescatadas de la institucionalizacin del PEC permiten aseverar en
trminos generales que:

Las escuelas con mejor desempeo son aquellas que logran insertar un pensamiento
multidimensional en su comunidad escolar, dejando claro que un buen desempeo
acadmico y pedaggico no es responsabilidad nica de los docentes frente a grupo,
es ms bien, resultado de una combinacin variable de los factores escolar,
pedaggico y de participacin social en funcin a las propias necesidades del
centro.

La consciencia que detona el concebirse como resultado de estas interdependencias

internas para su propio funcionamiento, empodera a la escuela dndole autonoma
en su ser y actuar internos, posibilitndose a s misma, como creadora y
estructuradora de su propia realidad y los modos para afrontarla.

La flexibilidad en la toma de decisiones y acciones resultante de la autonoma

adquirida, permite a los centros escolares, tematizar su realidad, priorizarla y definir

226 | P g i n a
 rumbos de accin; un caso relevante es la decisin poltica (policy) de la comunidad
escolar de X escuela, por dejar la poltica (politics/polity) fuera de la escuela y
retomar la educacin como eje central de las actividades escolares.

El buen funcionamiento de la organizacin, obedece a una formacin o capacitacin

de cuadros escolares de alto desempeo; no basta con la formacin de un lder o
la tradicional capacitacin por roles, as el proyecto se vuelve dependiente de una
persona y por tanto se vulnera; se debe pensar en esquemas de formacin de
plantillas completas, para sostener, sustentar y blindar el esfuerzo colectivo.

La sistematizacin y organizacin de actividades concentradas en un documento

rector, es imprescindible para dar salida a las aspiraciones organizacionales, siempre
y cuando, se tenga claridad en que dicho documento slo es un medio para ordenar
ideas, nunca un fin.

El conjunto de factores previos, permite generar una visin estratgica y operativa

de s al centro educativo, lo que le facilita comprenderse a corto y mediano plazo,
optimizando su funcionamiento y mejorando sus rendimientos.

La inclusin y vinculacin de la comunidad escolar en la vida de la escuela para la

toma de decisiones (democratizacin) y definir las acciones a seguir (racionalidad
organizacional), requieren de la iniciativa de la institucin por mejorar los servicios
educativos que ofrece y abrirse a la participacin, slo entonces, se puede
corresponsabilizar a la comunidad en la formacin educativa de las nuevas
generaciones.

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238 | P g i n a
Anexos

239 | P g i n a
 Tabla de ilustraciones

Ilustracin 1 Transiciones en las pirmides poblacionales en Mxico 50

Ilustracin 2. Modelos de sistemas: pautas de interrelaciones entre las variables que los describen
66
Ilustracin 3. Nueva estructura de la administracin pblica federal 99
Ilustracin 4. La diferenciacin de la unidad organizacional ante la homologacin programtica y
operativa. 146
Ilustracin 5. La actuacin de la autoridad educativa como funcin de produccin 155
Ilustracin 6 mapa de comportamiento institucional del PEC 159

Instrumento para el diseo de cuestionarios

Tabla 4 Instrumento para el diseo de cuestionarios

Sentido Se refiere a la combinacin de condiciones reales, sociales y temporales que

orientan las intenciones (sistemas psquicos) y comunicaciones (sistemas sociales)
para la toma de decisiones y acciones en el mundo y posicionarse en l.
Dimensiones del Real (objetividad) Social (sociabilidad) Temporal (temporalidad)
PEC\Dimensiones del
sentido
Definicin Se refiere a las Se refiere al Se refiere a las diferencias
condiciones existentes entendimiento que del en el funcionamiento de la
para la operacin del PEC mltiples agentes SEBH antes y despus de la
PEC entorno externo- y actores construyen inclusin del PEC, a la vez
en la Subsecretara de para s (percepciones), que posibilita a travs de la
Educacin Bsica en el habilitando los memoria del sistema, hacer
Estado de Hidalgo horizontes de consenso y presente el pasado; y de la
(sistema) proveedoras disenso respecto del suposicin, hacer presente
de informacin programa. Es por tanto el futuro, con lo que puede
entorno interno- la reduplicacin verse que ha cambiado, y
(poltica, econmica, particular de que puede cambiar. Incluye
material, cultural, posibilidades de el tempo de las diferentes
institucional), que entendimiento entre ego unidades funcionales y
incentivan o dificultan con su visin particular estructurales que conforman
la toma de decisiones. del mundo y alter como a la organizacin educativa
Son las realidades sntesis de las mltiples y sus dificultades de
actuales del PEC y de visiones particulares del coordinacin.
la SEBH y sus mutuas mundo, expresadas entre
afectaciones y los horizontes de la
condiciones de democracia y la
operacin. centralizacin.
Dimensiones del PEC tems cruce tems cruce dimensional tems cruce dimensional
dimensional

240 | P g i n a
Gestin institucional (gestin institucional/ (gestin (gestin
real) institucional/social) institucional/temporal)
Se refiere a la capacidad 1. En qu 5. Conoce el 11. A partir de la
del PEC para conseguir medida la Programa insercin del PEC,
(negociar) las insercin del Escuelas de cmo han
condiciones sistmicas PEC ha Calidad cambiado las
necesarias flexibilizado 6. Cul es el condiciones de
(funciones/estructuras) las estructuras significado del coordinacin entre
que posibiliten la mejora jerrquico- PEC para la los niveles
de los servicios verticales unidad a su educativos, y de
educativos a travs de la operativas de cargo las escuelas con
coordinacin de las la SEBH 7. Cul es la supervisiones y
diferentes unidades 2. En qu funcin de la niveles
estatales implicadas en medida el unidad a su 12. Qu tiempo se
su realizacin, PEC ha sido cargo para la considera
enfocadas al mejor incorporado implementaci pertinente para
funcionamiento de las en el n del PEC introducir un
escuelas pblicas de funcionamient 8. Que estrategias pensamiento
educacin bsica o y operacin ha estratgico y de
incorporadas. de los niveles implementado mejora continua en
educativos y la unidad a su la SEBH
los servicios cargo para dar a 13. Qu tiempo se
de apoyo a la conocer el PEC considera
educacin en en su necesario para
el Estado comunidad colocar a la
3. En qu escolar escuela como
medida se ha 9. La insercin centro de la SEBH
conseguido del PEC en la 14. Cules considera
colocar a la SEBH cmo ha son los alcances
escuela como contribuido a la del PEC para
centro de articulacin de transformar la
gravedad de los niveles gestin
la SEBH educativos institucional
4. En qu 10. En qu medida 15. Cules considera
medida la se ha logrado la son los lmites del
unidad a su articulacin PEC para
cargo ha transformar la
considerado gestin
adoptar institucional
algunas de las
estrategias del
PEC en su
funcionamient
o
Gestin escolar (gestin escolar/real) (gestin escolar/social) (gestin escolar/temporal)
Se refiere a la capacidad 16. Qu 20. En qu medida 24. Cul considera es
del PEC para posibilitar estrategias ha la inclusin del el principal cambio
que las escuelas desarrollado PEC en las de las escuelas del
inscritas en el programa la unidad a su escuelas del nivel a su cargo
desarrollen las cargo a partir nivel a su cargo con la insercin
condiciones de la ha propiciado del PEC
organizacionales inclusin del un trabajo 25. Considera que 5
necesarias para mejorar PEC para colaborativo aos son
la calidad de la fomentar el entre escuelas suficientes para
educacin que ofrecen a pensamiento del mismo insertar una cultura
travs del organizaciona nivel y otros de mejora continua

241 | P g i n a
reconocimiento de la l en las niveles para y pensamiento
naturaleza escuelas compartir estratgico en las
multidimensional que pertenecientes experiencias escuelas del nivel a
las conforma y su a su nivel educativas su cargo
facticidad simultnea. 17. Qu exitosas a favor
estrategias ha de la mejora de
desarrollado la calidad de la
la unidad a su educacin
cargo a partir 21. En qu medida
de la la inclusin del
inclusin del PEC en las
PEC para escuelas de su
fomentar un nivel, ha
pensamiento democratizado
organizaciona la toma de
l en las decisiones y
supervisiones acciones a nivel
de su nivel escolar
18. En qu 22. Cmo ha
medida la impactado el
implementaci PEC en la
n del PEC ha construccin de
contribuido a un proyecto de
la autonoma centro en las
de las escuelas del
escuelas nivel a su cargo
pertenecientes participantes en
a su nivel en el programa
la toma de 23. Conoce cul es
decisiones y la opinin de
acciones las escuelas del
19. Las escuelas nivel a su cargo
PEC respecto del
pertenecientes PEC
a su nivel, han
mostrado
mayor
creatividad
para obtener
los recursos
que les
permitan
mejorar los
servicios
educativos
que ofrecen
Gestin pedaggico- (gestin (gestin (gestin
curricular pedaggica/real) pedaggica/social) pedaggica/temporal)
Se refiere a la capacidad 26. Las escuelas 30. A partir de la 34. Las escuelas que
del PEC para posibilitar del nivel a su inclusin del participan en el
la articulacin curricular cargo, en qu PEC en la PEC han mejorado
intra (grados) e inter medida han educacin sus niveles de
(niveles) institucional y conseguido bsica, el nivel logro educativo
las estrategias didcticas privilegiar su a su cargo ha con respecto a
y pedaggicas para funcin implementado escuelas no
operarlas pedaggica estrategias para participantes en el

242 | P g i n a
programticamente. sobre la la participacin PEC
Implica la continuidad y administrativa de los padres de 35. Qu puede explicar
coherencia en el 27. A partir de la familia y otras estos resultados
trayecto formativo implementaci instituciones (diferentes o
conformado por los n del PEC, como apoyo y iguales)
niveles educativos de han surgido complemento 36. Se han identificado
preescolar, primaria y propuestas en la formacin prcticas
secundaria. conjuntas de escolar, puede pedaggicas
articulacin mencionar eficaces dignas de
curricular algunos ser generalizadas
entre los ejemplos en las escuelas de
niveles de la 31. A partir de la su nivel
educacin implementaci
bsica y n del PEC, han
estrategias mejorado las
pedaggicas reuniones de
enfocadas al los consejos
desarrollo de tcnicos y los
las trabajos
competencias colegiados
para la vida, 32. Cmo utiliza la
puede unidad a su
describir cargo los
algunos resultados de
ejemplos evaluaciones
28. A partir de la estandarizadas
inclusin del nacionales e
PEC, las internacionales
escuelas del para desarrollar
nivel a su estrategias de
cargo mejora de la
incorporadas calidad
al programa, educativa
han realizado 33. La difusin de
adaptaciones los resultados
al currculum de evaluaciones
nacional de estandarizadas
acuerdo a las nacionales e
condiciones internacionales,
de su contexto ha impactado
29. Cmo ha en el inters de
influido el la comunidad
PEC en la escolar por
capacitacin, mejorar la
actualizacin calidad de la
y formacin educacin
continua de
los docentes,
directivos,
atps y de
supervisores
Gestin administrativa (gestin (gestin (gestin
administrativa/real) administrativa/social) administrativa/temporal)
Se refiere a la 37. El PEC se ha 39. El PEC ha 40. Es oportuna la
disponibilidad, uso y significado en conseguido entrega de recursos
ministracin de los una carga o redistribuir las del PEC a las

243 | P g i n a
recursos necesarios para disminucin cargas escuelas
el funcionamiento de las administrativa pedaggicas y participantes, para
escuelas incorporadas al para el nivel a administrativas el desarrollo de sus
PEC, as como la su cargo entre las PAT y su PETE
redistribucin de cargas 38. El PEC se ha unidades de
administrativas entre las significado en apoyo a la
unidades responsables una carga o educacin, las
de los servicios en una escuelas y la
educativos. disminucin unidad a su
administrativa cargo
para las
escuelas
participantes
en el
programa
Participacin social (participacin (participacin (participacin
social/real) social/social) social/temporal)
Se refiere a la 41. En qu 44. Participa la 48. Ha habido alguna
democratizacin del las medida se ha comunidad diferencia en la
escuelas pblicas de incrementado escolar en la participacin
educacin bsica y la la elaboracin del social a partir de la
corresponsabilidad de participacin proyecto inclusin del PEC
otras instituciones social en las escolar, cmo en las escuelas del
sociales en la formacin escuelas del lo hace nivel a su cargo
escolar del alumnado. nivel a su 45. Cmo participa 49. Cmo se ha
Instrumento de cargo desde la la comunidad manifestado
contrapeso de poder implementaci escolar en la
diseado para n del PEC vida del centro
transparentar el uso de 42. Qu educativo
los recursos con los que estrategias ha 46. Cmo participa
operan las escuelas e diseado la la comunidad
instancias responsables direccin a su escolar en la
en la prestacin de los cargo para toma de
servicios educativos, y incentivar la decisiones en lo
la rendicin de cuentas participacin pedaggico y
por los resultados social administrativo
educativos de la 43. Son 47. Se ha
educacin pblica funcionales considerado a
bsica. los CEPS la participacin
social para
fortalecer

244 | P g i n a
Guas de entrevista
Gua de entrevista para funcionarios de primer y segundo nivel de la SEBH, implicados en el
Programa Escuelas de Calidad
Temas: gestin institucional; PEC: gestin escolar; gestin pedaggica; gestin administrativa;
participacin social.

Esta entrevista es parte de la investigacin denominada El sentido del Programa Escuelas de

Calidad como poltica pblica: el conflicto entre el sistema, los sujetos en el sistema y la sociedad.
Con el objetivo de la obtencin de grado de maestro en ciencias de la educacin.

El tema central de la investigacin busca rescatar informacin de primera mano, con respecto a
cmo se ha entendido el Programa Escuelas de Calidad en la Subsecretara de Educacin Bsica en
el Estado de Hidalgo en trminos de poltica educativa, a travs de las instancias directamente
relacionadas con la prestacin de los servicios educativos, y cmo ha impactado el PEC en el
funcionamiento de la SEBH.

Reconociendo que cada unidad estructural de la SEBH realiza una funcin especfica que
contribuye al funcionamiento general de la educacin bsica, es imprescindible conocer el punto de
vista de usted como funcionario de primer nivel respecto al PEC y sus implicaciones en el
funcionamiento y estructuracin de la ___________________a su cargo en dos niveles: como
programa y como poltica.

Nombre:

Cargo actual:

Experiencia profesional en la SEBH:

Grado de estudios:

Dimensin institucional

1. Conoce el Programa Escuelas de Calidad

2. Cul es el significado del PEC para la unidad a su cargo

245 | P g i n a
 3. Cul es la funcin de la unidad a su cargo para la implementacin del PEC
4. Qu estrategias ha implementado la unidad a su cargo para dar a conocer el PEC en su
comunidad escolar
5. La insercin del PEC en la SEBH cmo ha contribuido a la articulacin de los niveles
educativos
6. En qu medida se ha logrado la articulacin
7. En qu medida la insercin del PEC ha flexibilizado las estructuras jerrquico-verticales
operativas de la SEBH
8. En qu medida el PEC ha impactado en el funcionamiento y operacin de los niveles
educativos y los servicios de apoyo a la educacin en el Estado
9. Qu opina del principal supuesto del PEC por colocar a la escuela como centro de gravedad
de la SEBH
10. Cmo afecta funcional y operativamente a la unidad a su cargo colocar a la escuela en el
centro de gravedad del la educacin bsica
11. A partir de la insercin del PEC, cmo han cambiado las condiciones de coordinacin entre
los niveles educativos, las escuelas y supervisiones
12. Cules considera son los alcances del PEC para transformar la gestin institucional
13. Cules considera son los lmites del PEC para transformar la gestin institucional

Dimensin escolar

14. Qu estrategias ha desarrollado la unidad a su cargo a partir de la inclusin del PEC para
fomentar el pensamiento organizacional en las escuelas y supervisiones pertenecientes a su
nivel
15. En qu medida la implementacin del PEC ha contribuido a la autonoma de las escuelas
pertenecientes a su nivel en la toma de decisiones y acciones, y a su nivel con respecto a la
SEBH
16. Las escuelas PEC pertenecientes a su nivel, han mostrado mayor creatividad para obtener
los recursos que les permitan mejorar los servicios educativos que ofrecen
17. En qu medida la inclusin del PEC en las escuelas del nivel a su cargo ha propiciado un
trabajo colaborativo entre escuelas del mismo nivel y otros niveles para compartir
experiencias educativas exitosas a favor de la mejora de la calidad de la educacin
18. En qu medida la inclusin del PEC en las escuelas de su nivel, ha democratizado la toma
de decisiones y acciones a nivel escolar

246 | P g i n a
 19. Cmo ha impactado el PEC en la construccin del proyecto de centro en las escuelas del
nivel a su cargo participantes en el programa (visin estratgica)
20. Conoce cul es la opinin de las escuelas del nivel a su cargo respecto del PEC
21. Cul considera es el principal cambio experimentado por las escuelas del nivel a su cargo
participantes en el PEC
22. Considera que 5 aos son suficientes para insertar una cultura de mejora continua y
pensamiento estratgico en las escuelas del nivel a su cargo

Dimensin pedaggico-curricular

23. Las escuelas del nivel a su cargo, en qu medida han conseguido privilegiar su funcin
pedaggica sobre la administrativa
24. A partir de la implementacin del PEC, han surgido propuestas conjuntas de articulacin
curricular entre los niveles de la educacin bsica y estrategias pedaggicas enfocadas al
desarrollo de las competencias para la vida, puede describir algunos ejemplos
25. A partir de la inclusin del PEC, las escuelas del nivel a su cargo incorporadas al programa,
han realizado adaptaciones al currculum nacional de acuerdo a las condiciones de su
contexto, cmo ha participado la direccin a su cargo
26. Cmo ha influido el PEC en la capacitacin, actualizacin y formacin continua de los
docentes, directivos, atps y de supervisores involucrados en el programa
27. A partir de la inclusin del PEC en la educacin bsica, el nivel a su cargo ha
implementado estrategias para la participacin de los padres de familia y otras instituciones
como apoyo y complemento en la formacin escolar, puede mencionar algunos ejemplos
28. A partir de la implementacin del PEC, han mejorado las reuniones de los consejos
tcnicos, los trabajos colegiados y los CEPS respecto del mejor funcionamiento escolar
29. Ha identificado alguna diferencia en el uso de los resultados de evaluaciones estandarizadas
nacionales e internacionales para desarrollar estrategias de mejora en la calidad educativa
entre escuelas PEC y no PEC del nivel a su cargo
30. La difusin de los resultados de evaluaciones estandarizadas nacionales e internacionales,
ha impactado positivamente en el inters de la comunidad escolar por participar en la
mejora de la calidad de la educacin
31. Las escuelas que participan en el PEC han mejorado sus niveles de logro educativo con
respecto a escuelas no participantes en el PEC
32. Qu puede explicar estos resultados (diferentes o iguales)

247 | P g i n a
 33. Se han identificado prcticas pedaggicas eficaces dignas de ser generalizadas en las
escuelas de su nivel participantes en el PEC

Dimensin administrativa

34. El PEC se ha significado en una carga o disminucin administrativa para el nivel a su cargo
35. El PEC se ha significado en una carga o en una disminucin administrativa para las
escuelas participantes en el programa
36. El PEC ha conseguido redistribuir las cargas pedaggicas y administrativas entre las
unidades de apoyo a la educacin, las escuelas y la unidad a su cargo
37. Es oportuna la entrega de recursos del PEC a las escuelas participantes, para el desarrollo
de sus PAT y su PETE

Dimensin participacin social

38. En qu medida se ha incrementado la participacin social en las escuelas del nivel a su

cargo desde la implementacin del PEC
39. Qu estrategias ha diseado la direccin a su cargo para incentivar la participacin social
40. Son funcionales los CEPS
41. Participa la comunidad escolar en la elaboracin del proyecto escolar, cmo lo hace
42. Cmo participa la comunidad escolar en la toma de decisiones en lo pedaggico, financiero
y administrativo del centro educativo
43. Se ha considerado a la participacin social para fortalecer la formacin escolar del
alumnado a travs de la corresponsabilidad de la comunidad escolar
44. Ha habido alguna diferencia en la participacin social a partir de la inclusin del PEC en las
escuelas del nivel a su cargo
45. Cmo se ha manifestado

248 | P g i n a
Gua de entrevista para evaluadores externos del PEC en el Estado de Hidalgo
Temas: gestin institucional; PEC: gestin escolar; gestin pedaggica; gestin
administrativa; participacin social.

Esta entrevista es parte de la investigacin denominada El sentido del Programa Escuelas

de Calidad como poltica pblica: el conflicto entre el sistema, los sujetos en el sistema y la
sociedad. Con el objetivo de la obtencin de grado de maestro en ciencias de la educacin.

El tema central de la investigacin busca rescatar informacin de primera mano, con

respecto a cmo se ha entendido el Programa Escuelas de Calidad en la Subsecretara de
Educacin Bsica en el Estado de Hidalgo en trminos de poltica educativa, a travs de las
instancias directamente relacionadas con la prestacin de los servicios educativos, y cmo
ha impactado el PEC en el funcionamiento de la SEBH.

Reconociendo que cada unidad estructural de la SEBH realiza una funcin especfica que
contribuye al funcionamiento general de la educacin bsica, es imprescindible conocer el
punto de vista de usted como evaluador externo del PEC, respecto a las implicaciones y
efectos del programa en el funcionamiento y estructuracin de la SEBH.

Nombre:

Cargo actual:

Experiencia profesional en la SEBH:

Formacin profesional y grado de estudios:

1. Cmo fue su aproximacin al PEC?

2. Cul fue el objetivo de la evaluacin externa del programa?
3. Qu criterios se usaron para seleccionar las escuelas observadas?
4. Cunto tiempo dur la evaluacin externa del PEC?
5. Puede describir a grandes rasgos las caractersticas de la escuela o escuelas
observadas?, nivel, modalidad, organizacin, turno,

249 | P g i n a
6. Desde su posicin como agente externo al PEC y a la escuela, y en tanto evaluador
del programa, puede decirme qu es el pec?, cmo funciona? Y para qu fue
creado?
7. Cul es el sentido del programa, su principal apuesta?
8. Teniendo en cuenta que, en tanto evaluadoras externas, se colocaron como
observadoras ajenas tanto del pec como de la escuela, cmo reaccion la escuela
ante la incorporacin de una forma nueva de trabajo?
9. Cmo fue el acompaamiento y asesoramiento a la escuela por parte de la
CEGPEC, para ayudarla en el proceso de apropiacin del qu, cmo y para qu del
PEC?
10. Pudieron percibir el grado de compromiso de la coordinacin estatal del pec en la
consecucin de sus objetivos con las escuelas?
11. Desde la posicin dentro de la escuela que ocuparon, se pudo observar si el PEC
consigui y en qu medida, posicionar a la escuela como centro del sistema
educativo?
12. La coordinacin del pec, las direcciones de los niveles educativos, jefaturas de
sector y supervisiones, entendieron su papel para el xito del programa?
13. Modificaron su funcionamiento con respecto a la escuela a partir de la insercin
del PEC?
14. El pec ayud a redistribuir las cargas de trabajo entre la estructura educativa o fue
una mayor carga de trabajo para la escuela?
15. Logr el pec sus objetivos de volver a la escuela el centro del sistema educativo?
16. Cmo percibi la evaluacin externa la coordinacin del PEC en la entidad?
17. Aprendieron las escuelas a gestionarse interna y externamente?
18. Aprendieron las escuelas a organizarse y administrarse con base en un proyecto de
centro?
19. El pec gener las condiciones bsicas necesarias para mejorar la labor educativa de
la escuela?
20. El pec empoder a los directores escolares, o empoder a la comunidad escolar?
21. El pec democratiz la toma de decisiones en la escuela?

250 | P g i n a
22. Aprendieron las escuelas a identificar sus reas de oportunidad y sus fortalezas, y
con base en ello a generar un proyecto de centro, o aprendieron a realizar un
documento administrativo para obtener recursos econmicos adicionales?
23. Percibi alguna intencin de las direcciones de nivel, jefaturas de sector y
supervisiones escolares, por apropiarse de la forma de trabajo del PEC para
ampliarlo en favor de las escuelas pblicas?
24. Con base en los hallazgos obtenidos de la evaluacin, cul fue la reaccin de la
CEGPEC?
25. La coordinacin del pec, predica con el ejemplo?
26. Algunas instancias de la SEB en el estado, distintas a la CGEPEC, se interesaron
por la evaluacin?, en qu sentido?
27. Cules considera que son las principales aportaciones del PEC al mejoramiento de
la calidad de la educacin pblica bsica?
28. Cules considera que son las principales debilidades del PEC para la consecucin
de sus objetivos?

251 | P g i n a