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Divisin de Competitividad,
Tecnologa e Innovacin
Pablo Angelelli
Facundo Luna
Claudia Suaznbar
Octubre de 2017
Agencias latinoamericanas de fomento
de la innovacin y el emprendimiento
Pablo Angelelli
Facundo Luna
Claudia Suaznbar
Octubre de 2017
Catalogacin en la fuente proporcionada por la
Biblioteca Felipe Herrera del
Banco Interamericano de Desarrollo
Angelelli, Pablo.
Agencias latinoamericanas de fomento de la innovacin y el
emprendimiento: caractersticas y retos futuros / Pablo Angelelli,
Facundo Luna y Claudia Suaznbar.
p. cm. (Nota tcnica del BID ; 1285)
Incluye referencias bibliogrficas.
1. Technological innovations-Government policy-Latin America. 2.
Business enterprises-Technological innovations-Latin America. I. Luna,
Facundo. II. Suaznbar, Claudia. III. Banco Interamericano de
Desarrollo. Divisin de Competitividad, Tecnologa e Innovacin. IV.
Ttulo. V. Serie.
IDB-TN-1285
http://www.iadb.org
Copyright 2017 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia Creative
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Las opiniones expresadas en esta publicacin son de los autores y no necesariamente reflejan el punto de vista del
Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los pases que representa.
Los autores agradecen los valiosos comentarios de Juan Jos LListerri, Juan Pablo Ventura, Fernando Vargas, Ximena Usher,
Elkin Echeverri, Juan Garavito, Idelin Molinas, Steven Samford, Dan Breznitz, y de todos lo participantes del evento Innovation
Agencies: The Road Ahead llevado a cabo por el BID junto a FINEP en Ro de Janeiro en julio de 2017.
CONTENIDOS
1. Introduccin 5
5. Conclusiones 48
Referencias bibliogrficas 53
Anexo A: Estadstico 56
5
desafos nacionales. Contar con dichas diseo e implementacin; por lo tanto, la
capacidades ayuda a evitar problemas de capacidad de experimentacin probar,
inconsistencia dinmica, es decir, la inte- fracasar o tener xito y aprender continua-
rrupcin de buenas polticas a causa de mente se vuelve un factor clave (Breznitz
cambios de gobierno. Muchos pases han y Ornston, 2013).
creado consejos pblico-privados de alto
nivel para suplir esta necesidad y existen A las capacidades ya identificadas como
lecciones bien documentadas al respecto relevantes, particularmente en el actual
(Crespi et al., 2014; Devlin, 2013). En el escenario de transicin hacia polticas de
segundo nivel, las capacidades relevantes innovacin que buscan potenciar sectores
son las de definicin, coordinacin, finan- estratgicos o resolver grandes problemas
ciamiento y monitoreo de las polticas. Los o misiones (Foray et al., 2012), hay que
actores clave pueden ser gabinetes inter- aadir las de articulacin o trabajo en red.
ministeriales o, alternativamente, ministe- Varios autores observaron casos de polti-
rios de ciencia y tecnologa, de innovacin cas de innovacin exitosas asociados a
y de economa, produccin o industria. Un una red descentralizada de diferentes
aspecto clave en este nivel es la eficiencia tipos de organismos estatales especializa-
sistmica, es decir, la bsqueda de siner- dos en el fomento de la innovacin y el
gias entre las diferentes polticas explcitas desarrollo. Estos organismos son capaces
e implcitas y las instituciones orientadas a de atraer a los mejores talentos y a travs
promover la innovacin (CEPAL, 2014; de sus acciones reducen el riesgo y crean
UNESCO, 2015; Barro, 2015). En el tercer oportunidades de crecimiento futuro para
nivel, de implementacin, las capacidades las empresas (Mazzucato y Penna, 2015).
crticas tienen que ver con el diseo y la En estos casos, el Estado puede desempe-
gestin de programas o instrumentos para ar un papel central en la coordinacin y el
financiar actividades de innovacin. Las fomento de los procesos de descubri-
agencias de innovacin y emprendimiento miento y volverse un agente principal para
(AIE) se destacan en este nivel, donde lo el desarrollo econmico. Debido a que el
crtico es financiar la innovacin a travs desarrollo econmico es un proceso end-
de instrumentos basados en procesos de geno, el Estado promueve la formacin de
toma de decisiones giles, de calidad y capital social, coordina iniciativas y
transparentes. asociaciones pblico-privadas, fomenta
las sinergias y promueve la introduccin
Por otro lado, algunos autores como de nuevas combinaciones que crean
Mazzucato (2013) y Breznitz y Ornston rentas schumpeterianas (Reinert, 2007).
(2013) sealan que la perspectiva clsica
de fallas de mercado puede resultar insufi- Los marcos o sistemas institucionales que
ciente para explicar o justificar la amplitud sustentan las polticas de innovacin estn
y la profundidad de las inversiones pbli- ampliamente estudiados a nivel interna-
cas que se observan en algunos pases en cional (OCDE, 2007 y 2011; CEPAL, 2014;
toda la cadena de innovacin, desde la UNESCO, 2015). Sin embargo, la evidencia
investigacin bsica hasta la innovacin. es menos abundante respecto a las capa-
Bajo este enfoque o mirada, las polticas cidades institucionales en los tres niveles
de innovacin juegan un papel que va ms antes sealados, con la excepcin del nivel
all de solucionar fallas de mercado (mar- estratgico, para el cual existen casos y
ket fixing), por ejemplo, creando o lecciones bien documentados sobre expe-
formando nuevos mercados (market riencias de consejos estratgicos dedica-
creating and shaping) (Mazzucato y dos a establecer estrategias de innovacin
Semieniuk, 2017). En este contexto, las de largo plazo (Crespi et al., 2014; Devlin,
polticas de innovacin pueden desenca- 2013). En el nivel de implementacin, los
denar procesos de "autodescubrimiento", estudios disponibles son pocos y cubren
donde los problemas a resolver no son mayoritariamente casos de AIE de pases
evidentes ex-ante y necesitan ser identifi- desarrollados, mientras que la inclusin de
cados como parte del propio proceso de AIE de ALC ha sido excepcional.
Introduccin
6
El estudio de Ezell et al. (2015), por ejem- ALC, identificando sus logros y fortalezas
plo, realiza una caracterizacin de institu- y debilidades, puede contribuir a generar
ciones de CTI a nivel internacional, princi- procesos de mejora. Tambin existe una
palmente de pases de la OCDE, pero al oportunidad de aprendizaje a travs de la
comparar organizaciones que operan en comparacin internacional de los casos de
distintos niveles institucionales de natura- las AIE de pases o regiones lderes, con la
leza muy diferente (estratgicas, de coor- limitacin de que intervenciones exitosas
dinacin poltica y de implementacin), de apoyo a la innovacin en algn pas o
sus conclusiones no son lo suficientemen- regin no necesariamente sern efectivas
te robustas. Ms recientemente, un estu- en cualquier parte del mundo, ya que no
dio de NESTA (2016) analiza 10 agencias existe un enfoque de "poltica de innova-
nacionales de innovacin de pases que cin de las mejores prcticas" que pueda
representan diferencias geogrficas, enfo- aplicarse a cualquier tipo de regin
ques y niveles de desarrollo diferentes, (Nauwelaers y Wintjes, 2003; Todtling y
buscando determinar buenas prcticas en Trippl, 2005).
el diseo y la puesta en marcha de este
tipo de organizaciones y en la combina- En este contexto, el objetivo de la presen-
cin ms efectiva de polticas y programas te nota tcnica es estudiar y comparar los
para cada contexto institucional. Este aspectos institucionales y operativos de
estudio concluye que no hay una receta las AIE de ALC, ponindolos en perspecti-
nica que garantice el xito de una agen- va con los de otras agencias de pases
cia, sino que hay una variedad de funcio- desarrollados, con el fin de extraer reco-
nes que pueden tener que debe ajustarse mendaciones que ayuden a mejorar la
al contexto institucional. En esta direccin, implementacin de las polticas de innova-
el estudio recomienda que cada agencia cin en la regin. Para ello, se estudian en
debera definir su misin en forma clara e profundidad un conjunto de 14 agencias, 9
ir adaptando sus capacidades segn los de ALC y 5 de pases desarrollados, con
cambios en el entorno y los aprendizajes miras a responder las siguientes preguntas
que surjan de las evaluaciones cuantitati- de investigacin: Cules son las principa-
vas y cualitativas de su operacin. Este les caractersticas de las agencias en ALC?
estudio, sin embargo, incluye solo dos AIE Cmo se comparan entre ellas y con sus
de ALC. Finalmente, Breznitz y Ornston pares internacionales? Cul ha sido el
(2016) estudian un conjunto de agencias desempeo reciente de las AIE estudia-
de pases desarrollados, encontrando que das? Cules son los factores que inciden
cuando estn en una posicin ms inde- en el desempeo de las AIE estudiadas? El
pendiente dentro del sector pblico y trabajo se basa en estudios de casos de
cuentan con recursos financieros adecua- cada AIE, los cuales fueron realizados por
dos, a travs de la experimentacin, tienen especialistas del BID y por consultores
un papel relevante en el desarrollo de externos con experiencia relevante en el
programas efectivos para promover la rea. Los casos se complementaron con
innovacin y el emprendimiento. Sin datos administrativos de las agencias y
embargo, como en estudios previos, no se otras informaciones relevantes de organis-
consider ningn caso de ALC. mos especializados.
7
nales; v) el portafolio de instrumentos, y agencias: estrategia, capacidades y des-
vi) su desempeo. En la cuarta seccin se empeo. Las conclusiones y recomenda-
exploran patrones comunes e interrelacio- ciones se presentan en la ltima seccin.2
nes entre tres aspectos crticos de las
Introduccin
2
Se recomienda que la lectura de este trabajo se complemente con la revisin de los estudios de casos disponibles, donde se
podrn encontrar mayores detalles sobre cada una de las agencias. Los casos se encuentran disponibles en la pgina de
publicaciones del BID.
8
2
2. ASPECTOS CONCEPTUALES Y METODOLGICOS DEL ESTUDIO
2.1 Las AIE y el contexto en el que operan
Las AIE son organizaciones especializadas mbitos relacionados, tales como la gene-
en la promocin o el fomento de la investi- racin de conocimiento cientfico y tecno-
gacin, el desarrollo y la innovacin lgico, la transferencia de tecnologa y
(I+D+i) en las empresas. Operan como conocimiento, la formacin de capital
puentes entre los actores pblicos encar- humano avanzado, la innovacin social, el
gados de las estrategias y el diseo de las fortalecimiento de redes y ecosistemas de
polticas de innovacin y aquellos que innovacin y emprendimiento y el desa-
ejecutan las actividades de innovacin y rrollo de nuevos sectores econmicos.
emprendimiento (investigadores, centros Asimismo, las AIE suelen ser complemen-
de I+D, universidades, aceleradoras, incu- tarias de otras agencias de fomento que
badoras, empresas y emprendedores, existen en los pases y que se ocupan de
entre otros). estimular la produccin de conocimiento
cientfico y tecnolgico, el desarrollo
La creacin de las AIE responde a una empresarial de las pequeas y medianas
tendencia de desagregacin institucional empresas (PyMES) y las exportaciones y
que busca incrementar la flexibilidad y la las inversiones, entre otras.
capacidad de respuesta en las operacio-
nes de fomento, as como la capacidad de Para llevar adelante las acciones de
experimentacin, la cual es especialmente fomento en los mbitos mencionados
importante cuando se busca promover entre sus beneficiarios (empresas,
actividades sujetas a altos niveles de dina- emprendedores, investigadores, universi-
mismo e incertidumbre, como la innova- dades, centros de I+D, entre otros), las AIE
cin y el emprendimiento (Breznitz, 2016; pueden utilizar distintos tipos de mecanis-
Mazzucato, 2013). La desagregacin insti- mos, siendo los ms frecuentes los
tucional se refiere principalmente a la siguientes:
separacin entre los procesos de diseo e
implementacin de las polticas, con el Subsidios o aportes no reembolsables:
objetivo de generar un ambiente que contribuciones financieras directas a los
permita trabajar con mayor flexibilidad, beneficiarios, incluidos beneficios tributa-
independencia, transparencia y capacidad rios.
de respuesta a las cambiantes necesida-
des econmicas y sociales (Fiore, et. al. Crditos o aportes no reembolsables: con-
2009). Asimismo, las AIE estn situadas tribuciones financieras a los beneficiarios
en un segundo piso, ya que no desarrollan con determinadas condiciones para su
directamente ninguna actividad de inno- devolucin (plazo, tasas de inters, garan-
vacin y emprendimiento, sino que las tas, etc.).
promueven entre sus beneficiarios (em-
presas, emprendedores, investigadores, Inversin o aportes de capital: contribu-
etc.). Si bien las AIE operan en el marco de ciones al capital o patrimonio de los bene-
las estrategias y polticas que emanan de ficiarios, en forma directa o a travs de
niveles superiores dentro del Estado, tam- vehculos de inversin, con condiciones de Aspectos conceptuales y metodolgicos del estudio
Las AIE tienen como mbitos principales Coordinacin y networking: servicios reali-
de fomento el apoyo a las actividades de zados por el personal de las AIE para
innovacin en las empresas y al desarrollo articular esfuerzos de empresas, empren-
temprano de nuevos negocios. Sin embar- dedores, centros de I+D, etc.
go, en muchos casos, tambin trabajan en
10
En el grfico 1 se precisa el espacio institu- humano y el conocimiento cientfico y
cional de las AIE, considerando simult- tecnolgico y los que se dedican a promo-
neamente la desagregacin funcional y los ver el desarrollo empresarial, las exporta-
mbitos de las polticas de innovacin. En ciones y las inversiones. Cabe aclarar, sin
este esquema, las AIE quedan situadas en embargo, que este marco institucional
la funcin de implementacin y en el genrico tiene variaciones de pas a pas,
mbito que existe entre actores similares generando espacios particulares para
que trabajan en el fomento del capital cada agencia.
MBITO EXPORTA-
CAPITAL EMPRENDI- DESARROLLO
I+D INNOVA- CIONES
HUMANO MIENTO EMPRESA-
CIN E INVERSIO-
FUNCIN RIAL
NES
Otros
DISEO DE Min. de Min. de
Min. de Economa/Produccin Ministerios
POLTICAS Educacin Ciencia y
sectoriales
Tecnologa
EJECUCIN Institutos
Universidades Emprendedores y Empresas
DE ACTIVIDADES de I+D
3
En estrecha relacin con esta perspectiva, podemos situar a las agencias transformativas como aquellas que Mazzucato
(2016) define como instituciones creadoras de mercados, operando ms all de un rol de solucionador de fallas de mercados.
11
pueden constituir intervenciones de mer- intervenciones para promover la innova-
cado, tales como el otorgamiento de cin y el emprendimiento, donde el tipo
subsidios directos o incentivos tributarios. de consideraciones de poltica pblica
En el grfico 2, siguiendo a Crespi et al. relevantes para las intervenciones de cada
(2014), se presenta una taxonoma de uno de los cuadrantes es diferente.4
ALCANCE
HORIZONTALES VERTICALES
BIEN
PBLICO
Generacin de conocimiento Generacin de conocimiento
cientfico y tecnolgico en reas especficas
Formacin de capital humano Transferencia de tecnologas
Innovacin social en industrias especficas
Fortalecimiento de redes y
ecosistemas de innovacin y
emprendimiento
TIPO
INTERVENCIN
DE MERCADO
dos es muy importante para que las AIE nuar (Breznitz y Samford, 2016).
sean giles y transparentes. Por otra parte,
dado que las AIE suelen apoyar, a travs Tanto las caractersticas institucionales e
de sus instrumentos, proyectos de innova- instrumentales de las AIE, como sus dife-
cin y emprendimiento plurianuales, es rentes capacidades, deben ser consisten-
importante que cuenten con recursos tes con la estructura y las necesidades del
financieros estables en el tiempo. Tambin Sistema Nacional de Innovacin (SNI) en
es relevante que las AIE cuenten con capa- el que se desenvuelven.5 Evaluar un SNI
cidades de aprendizaje por medio de la requiere identificar y analizar las relacio-
4
Mientras que las intervenciones del cuadrante de los bienes pblicos horizontales, y en cierta medida las intervenciones de
mercado horizontales, son las menos controvertidas, los riesgos se incrementan en las intervenciones verticales, especialmen-
te las de mercado.
12
nes entre los agentes, as como el desem- nes y el funcionamiento de un SNI y, sobre
peo de cada uno de ellos y a nivel agre- todo, compararlo con otros. En primer
gado en indicadores tales como la inver- lugar, porque no existe un ideal contra el
sin en I+D, el capital humano, el perfil cual contrastar las diferentes trayectorias.
productivo y los niveles de innovacin, Por otra parte, porque cada SNI presenta
competitividad y productividad, entre particularidades propias que deben tener-
otros. A partir de los cambios generados se en consideracin, que pueden dar lugar
en todos estos aspectos de los SNI, as a senderos evolutivos diferentes, pero
como tambin en otros elementos macro- igualmente virtuosos. Por lo tanto, es
econmicos y culturales ms generales, es difcil establecer un enfoque de buenas
que se van configurando los desafos y prcticas en "polticas e instituciones de
oportunidades que dan forma a las AIE. Es innovacin" que pueda aplicarse a cual-
de esperar, a su vez, que las caractersti- quier tipo de regin (Todtling y Trippl,
cas institucionales y operativas de las AIE 2005). Lo recomendable parece ser iden-
co-evolucionen con los SNI. tificar las configuraciones de polticas,
instrumentos e instituciones que mejor se
Sin embargo, resulta complejo medir y adapten a los desafos de cada SNI.
evaluar las caractersticas, las dimensio-
5
El SNI puede definirse como la red de instituciones y organizaciones orientadas a la generacin y difusin de tecnologas
(Nelson, 1993), de la cual forman parte instituciones acadmicas, empresas privadas y organizaciones del sector pblico, como
as tambin las formas de interaccin entre estas organizaciones. En su acepcin ms amplia, el SNI comprende todos los
elementos que contribuyen al desarrollo, introduccin, difusin y uso de innovaciones (Lundvall, 1992), por lo que incluye a las
empresas productoras, el sistema educativo (particularmente universidades e institutos tcnicos), los laboratorios y centros de
investigacin pblicos y privados, el sistema financiero, las instituciones o agencias pblicas de promocin de la CTI, etc.
13
2.2 Casos seleccionados
Korea Evaluation Institute KEIT Corea 2009 $35.750 56,2 Aspectos conceptuales y metodolgicos del estudio
of Industrial Technology del Sur
Fuente: Elaboracin propia con datos del Banco Mundial (2016) y del Global Innovation Index (Ranking de 2016).
6
El ndice Global de Innovacin es un indicador que captura las facetas multidimensionales de la innovacin en los pases y
proporciona las herramientas que pueden ayudar a adaptar las polticas para promover el crecimiento del producto a largo
plazo y la mejora de la productividad. Para mayores detalles, vase www.globalinnovationindex.org/.
14
En el cuadro 1 se presenta la informacin del SNI, el PIB per cpita y el ndice Global
bsica de los casos seleccionados para el de Innovacin del pas. Los criterios espec-
estudio, incluidos el nombre y la sigla de las ficos que se utilizaron para la seleccin de
AIE, el pas al cual corresponden, el ao de los casos reseados en el cuadro 1 fueron
creacin y dos indicadores que dan cuenta los siguientes:
del grado de desarrollo tanto del pas como
1 Que la agencia cuente con una trayectoria de al menos tres aos de operacin y que la
mayor parte de sus instrumentos se concentren en los mbitos de la innovacin y el em-
prendimiento. Asimismo, deben tener como funcin principal la implementacin de polti-
cas, y no estar abocadas ni a su diseo y elaboracin de planes y estrategias de largo
plazo, as como tampoco a la ejecucin directa de actividades especficas de investiga-
cin, desarrollo y mejora de productos y procesos, creacin de nuevas empresas, etc.
2 Contribuir a generar una cartera de casos diversa, especialmente en cuanto a las carac-
tersticas principales de los SNI en los que operan las AIE, tratando de construir un conti-
nuo de casos que van desde sistemas embrionarios con bajos niveles globales de inver-
sin en I+D y de resultados hasta sistemas altamente consolidados.
3 Disposicin por parte de la AIE de colaborar con el equipo a cargo del estudio, ya sea su-
ministrando informacin sobre las agencias o participando en actividades colectivas de in-
tercambio de informacin y aprendizaje con otras agencias similares.
Los 14 casos dan cuenta de los criterios se- tante variedad de SNI, algunos avanzados
alados. Aunque hay algunas agencias re- o consolidados, como por ejemplo Finlan-
lativamente jvenes, tales como Innvate, dia, Corea del Sur, Reino Unido, Canad, y
iNNpulsa y Ruta N, en todos los casos Espaa; otros emergentes, como Brasil,
existe una trayectoria lo suficientemente Chile, Argentina, Colombia y Uruguay, y
larga como para ser analizada y extraer otros embrionarios, como Paraguay y
aprendizajes. Asimismo, en todos los casos Panam, entre otros, lo cual, tentativamen-
se constat inters en participar en el tra- te, abre muy buenas posibilidades de
bajo. Por ltimo, se consigui una impor- aprendizaje.
Los estudios de casos fueron elaborados AIE: enfoque estratgico, marco institucio-
por expertos a partir de un documento nal, capacidades organizacionales, coordi-
metodolgico (Breznitz y Samford, 2016) nacin y portafolio de instrumentos, todas
en el que se establecieron las dimensiones ellas fuertemente interrelacionadas. Una
y las variables de anlisis y los requeri- ltima dimensin es el desempeo de las
mientos en cuanto a cantidad y calidad de AIE, el cual depende tanto de los aspectos
las entrevistas a informantes clave de las internos como de la propia dinmica del
7
El estudio de casos es un mtodo de investigacin cualitativo relevante para el desarrollo de las ciencias humanas y sociales
que implica un proceso de indagacin caracterizado por el examen sistemtico y profundo de casos de un fenmeno, entendi-
dos estos como entidades sociales (Bisquerra, 2009). Su propsito fundamental es comprender la particularidad del caso, en
el intento de conocer cmo funcionan todas las partes que los componen y las relaciones entre ellas para formar un todo.
8
Los estudios se llevaron a cabo entre julio de 2016 y abril de 2017 y se basaron en entrevistas a un estimado de 35 informantes
clave de cada una de las AEI. En la bibliografa figuran las referencias a los estudios mencionados.
15
SNI. A continuacin, se presenta una breve nal como porcentaje del PIB), el desempe-
sntesis de las dimensiones y las variables o innovador (ndice Global de Innova-
de anlisis de los casos. cin) y el grado de diversificacin produc-
tiva (ndice de Complejidad Econmica).
En relacin al entorno en que operan las Es de esperar que las agencias que actan
AIE, en cada caso, se analiz el grado de en sistemas con mayor densidad y diversi-
desarrollo del Sistema Nacional de Inno- dad de empresas, emprendedores, cen-
vacin a partir de indicadores9 tales como tros de I+D y universidades tengan estra-
el PIB per cpita, la inversin en I+D como tegias ms sofisticadas o transformadoras,
porcentaje el PIB, la cantidad de investiga- cuenten con mayores capacidades y tra-
dores cada 1.000 personas de la poblacin bajen en forma ms coordinada con el
econmicamente activa (PEA), el nivel de resto del sistema.
apertura comercial (Comercio Internacio-
cional de Innov
ma Na aci
te n
Sis
Enfoque
estratgico
Capacidades Marco
organizacionales institucional
Desempeo
Instrumentos Coordinacin
9
Los indicadores utilizados dan una aproximacin general sobre el grado de desarrollo del sistema de innovacin. La inversin
en I+D y la cantidad de investigadores relativa a la poblacin econmicamente activa (PEA) indican el nivel de esfuerzo y las
capacidades de los actores del SNI para producir y utilizar conocimiento. El grado de aperturacomercial seala cun importante
son los flujos de comercio, lo cual tambin es un aproximado de la posibilidad de acceder a conocimiento y tecnologa del
exterior. El grado de diversificacin, adems de mostrar la variedad de productos de una economa, tambin indica la disponibi-
lidad de conocimientos y su aplicacin a la produccin. Finalmente, el ndice Global de Innovacin resume mltiples facetas que
son importantes para la innovacin, incluidas algunas de las mencionadas y otras tales como el desarrollo de los mercados
financieros, la cantidad de marcas y patentes, la produccin cientfica, la densidad empresarial y el desarrollo de las tecnologas.
16
a capacidades, instrumentos y desempe- supuesto acorde a los objetivos propues-
o. Cabe mencionar que el enfoque estra- tos, donde la estabilidad es clave cuando
tgico de las AIE, en un marco institucional las intervenciones son de mediano y largo
con varios niveles como el descrito en el plazo. Las capacidades de aprendizaje
grfico 1, es en gran medida definido por estn asociadas a la presencia de mecanis-
las instancias polticas (a nivel presidencial mos de seguimiento y evaluacin de las
o ministerial). Es de esperar que el enfoque actividades e instrumentos de promocin.
estratgico de las AIE sea coherente con Particularmente, se consideraron las meto-
los desafos y el marco institucional de dologas (cuantitativas o cualitativas) y las
cada SNI. formas (internas o externas) de evaluar de
las agencias, as como tambin los meca-
En tercer lugar se analiz el marco institu- nismos de seguimiento y monitoreo de los
cional en el que operan las AIE, que incluye proyectos financiados. Sistemas de evalua-
la institucin de la que dependen, los me- cin eficientes permiten dar cuenta de los
canismos de supervisin, los niveles de impactos que genera la AIE y mejorar el
coordinacin y el rgimen legal en el cual desempeo a travs de la generacin de
operan, tratando de determinar, a partir de insumos para escalar los programas con
ello, el grado de autonoma en el accionar impactos positivos y el cierre o modifica-
de las mismas. Segn Breznitz y Ornston cin de los que no funcionan.
(2016), es muy importante que las agen-
cias tengan altos niveles de autonoma y Las capacidades de coordinacin se refie-
no estn sujetas a presiones polticas, de ren a la naturaleza de la conexin de la AIE
manera que puedan enfocar y adaptar sus con otras organizaciones similares del SNI
acciones e instrumentos hacia sus metas en el que est inmersa, tanto locales, na-
de mediano plazo, y no a intereses polti- cionales e internacionales. Es de esperar
cos que puedan atentar contra el cumpli- que las AIE que actan de manera integra-
miento de su misin. Es de esperar que las da con el resto de los agentes pblicos y
AIE ms autnomas cuenten con instrumen- privados, en el marco de una estrategia co-
tos ms adecuados a los desafos del SIN en lectiva bien definida, tengan un mejor des-
el que operan y un mejor desempeo. empeo y un mayor impacto en el SNI.
Luego, se analizaron las capacidades or- La quinta dimensin de anlisis fue el por-
ganizacionales de las AIE, incluidas las vin- tafolio de instrumentos. Se consideraron la
culadas a los recursos humanos y financie- cantidad de instrumentos, su tipologa y
ros, y al aprendizaje. Las capacidades hu- alcance, as como los procesos de gestin
manas incluyen tanto el tamao como el asociados y la cantidad de proyectos apo-
perfil del equipo humano, as como tam- yados. La composicin del portafolio per-
bin los esquemas de incentivos (estabili- mite conocer la manera en que la agencia
dad, promocin, salarios) y las estructuras pone en prctica su misin y objetivos,
organizativas. Es de esperar que las agen- proporcionando insumos para evaluar
cias que presenten mejor desempeo sean tanto la coherencia interna (misin-objeti-
ms efectivas para reclutar, retener y orga- vos-instrumentos) como la externa (res-
nizar recursos humanos talentosos, a la vez puesta a los desafos y oportunidades del
que dispongan de una escala de recursos SNI). Asimismo, la evolucin del portafolio Aspectos conceptuales y metodolgicos del estudio
17
La ltima dimensin de anlisis fue el des- sobre los impactos y resultados de los pro-
empeo de las AIE, el cual se aproxim a gramas e instrumentos. Se trata de una
partir del anlisis de la coherencia interna aproximacin muy general al desempeo
(la relacin entre el enfoque estratgico, de las AIE, ya que se reconoce que elabo-
las capacidades y los instrumentos), la ex- rar un indicador preciso de este fenmeno
terna (la relacin entre los desafos y las es muy complejo y est fuera del alcance
oportunidades del SNI y los aspectos inter- de este estudio. Es de esperar que las ca-
nos de la AIE) y la evidencia disponible pacidades incidan en el desempeo.
18
3
3. PRINCIPALES CARACTERSTICAS DE LAS AIE ESTUDIADAS
En esta seccin se resumen las caractersticas de las AIE estudiadas segn las seis dimen-
siones de anlisis previamente descritas: enfoque estratgico, marco institucional, capaci-
dades organizacionales, coordinacin, instrumentos y desempeo.
NDICE GLOBAL
DE INNOVACIN
GRUPO A: FIN-KOR
- I+D intensivo
- Muy diversificadas
- Intensidad de investigadores
APERTURA I+D - Abiertas
COMERCIAL (%PIB)
GRUPO B: CAN-ESP-UK
- Alto ingreso
- Diversificadas
- Abiertas
GRUPO C: CHI-COL-PAR
PER-PAN-URU
- Ingreso medio
Principales caractersticas de las AIE estudiadas
- Baja I+D e investigadores
- Abiertas
NDICE DE INVESTIGA-
COMPLEJIDAD DORES
ECONMICA GRUPO D: ARG-BRA
- Ingreso medio/alto
- Media I+D
- Diversificacin media
Fuente: Elaboracin propia a partir PIB PER CAPITA - Cerradas
de estudios de casos.
10
El ndice de Complejidad Econmica es una potente herramienta interactiva que permite a los usuarios visualizar el comercio
total de un pas, realizar un seguimiento de cmo cambian estas dinmicas en el tiempo y explorar las oportunidades de
crecimiento de ms de un centenar de pases de todo el mundo (http://atlas.cid.harvard.edu/).
11
Apertura comercial es la suma de las exportaciones e importaciones sobre el total del PIB (Banco Mundial, 2014).
12
En ALC, las empresas aportan el 27,9% del gasto en I+D total en promedio, mientras que en Espaa representa el 53% y en
Canad, el 50% (RICyT, datos para 2014).
20
3.2 Enfoque estratgico
Objetivos Beneficiarios
Investigacin
Innovacin13
Emprende-
Consorcios
Emprendi-
Desarrollo
Empresas
Investiga
Centros
del SNI
AGENCIA
miento
FOCALIZACIN
de I+D
-dores
dores
ANII X X X X X X X X X Media
ANPCYT X X X X X X X Media
CDTI X X X X X X Media/Baja
CONACYT X X X X X X X X Baja
CORFO X X X X X X Media
FINEP X X X X X X Media
Innvate X X X X X Media
INNOVATE UK X X X X X X Media
iNNpulsa X X X X X X Media
IRAP X X X X Media
KEIT X X X Media
Ruta N X X X X X X Media
SENACYT X X X X X X X X Media
TEKES X X X X X X Media
13
En actividades de innovacin se incluye la I+D que se realiaza en empresas o es contratada por las mismas.
21
sectores y temticas a desarrollar estn media/alta, y los de CONACYT, SENACYT
definidos en planes estratgicos en los que e Innvate con baja focalizacin.14 En estos
se operacionalizan las polticas de innova- ltimos casos, no existe casi ningn instru-
cin y se estimulan los montos a invertir. La mento con orientacin vertical. Asimimo,
mayora de las agencias de ALC tienen una las agencias de ALC en general no cuentan
focalizacin media, destacndose los con planes estratgicos.
casos de FINEP y Ruta N, con focalizacin
14
En el caso de Innvate, recientemente ha comenzado a realizar concursos de innovacin con foco sectorial y por desafos
si bien an no representan una porcon importante del total de los recursos colocados.
22
pendientes que apoyan la generacin de En la medida en que las misiones y los
conocimiento cientfico y la formacin de objetivos de las agencias de promocin
capital humano avanzado. En parte, la que operan en un pas estn bien defini-
amplitud de la misin y los objetivos de las das, y adems exista un marco estratgico
AIE estudiadas depende del entramado de nacional, es ms probable que se d una
agencias existentes. En efecto, las AIE con implementacin coordinada y sinrgica de
misiones ms amplias (ANII, ANPCYT, las polticas de innovacin y emprendi-
CONACYT y SENACYT) operan en marcos miento. Por otra parte, para lograr una
institucionales en los que no existe un buena coordinacin entre las agencias se
actor dedicado a promover la generacin requieren otras acciones especficas, tales
de conocimiento (excepto FINEP). Estas, a como acuerdos de colaboracin interinsti-
su vez, tienden a depender de ministerios tucionales, participaciones cruzadas en
de CTI. los directorios, desarrollo de programas
conjuntos, etc.
Gabinete de
ANII - ANDE Uruguay XXI
Ministros
Agencia de Inversiones
ANPCYT Ministerio CTI - SEPYME y Comercio Exterior
Sec. Gral. de
Ministerio de Agencia
CDTI Industria y ICEX
Economa de Investigacin PYME -ENISA
Viceministerio
CONACYT Presidencia - REDIEX
de MIPYMES
Ministerio
CORFO CONICYT SERCOTEC PROCHILE InvestChile
de Economa
Ministerio
FINEP CNPQ, CAPES SEBRAE, SENAI APEX
de CTI
Ministerio
Innvate CONCYTEC - PROMPERU PROINVERSION
de Industria
Ministerio
INNOVATE-UK CST SB UK Export
de CTI
Ministerio UK Export
iNNpulsa de Comercio Colciencias Bancoldex, Procolombia
iNNpulsa
e Industria
Ministerio
IRAP NRC
- - - FIRA
de CTI Principales caractersticas de las AIE estudiadas
Ministerio de
KEIT Comercio, Indus- NRF SBA KOTRA
tria y Energa
Alcalda
Ruta N Colciencias Bancoldex Procolombia
de Medelln
Ministerio
TEKES AKA FINVERA IIF
de Economa
23
En el cuadro 4, a partir del anlisis de las Por ltimo, un marco institucional adecua-
acciones antes sealadas, se evalan las do debe asegurar, adems de un accionar
capacidades de coordinacin de las AIE coordinado en la implementacin de polti-
estudiadas. Dos agencias tienen califica- cas, un alto nivel de autonoma para que
cin media/baja: iNNpulsa, donde parece las AIE diseen, gestionen y evalen sus
existir cierta debilidad a nivel institucio- instrumentos sin interferencias polticas.
nal/estratgico en el diseo de la poltica En el cuadro 4, a partir de la revisin de los
de innovacin, y ANPCYT, la cual tiene estudios de casos, se calific el nivel de
dbiles mecanismos de colaboracin con autonoma de las AIE estudiadas segn
otras instituciones que trabajan en desa- tres niveles: alto, medio y bajo. Segn la
rrollo empresarial y exportaciones e inver- opinin de los expertos, la mayora de las
siones. CORFO, IRAP y CDTI tienen capaci- AIE funcionan sin interferencia poltica,
dades medias de coordinacin, mientras con niveles de autonoma medios o altos.
que ANII, FINEP, INNOVATE-UK y TEKES Esto implica que el diseo, rediseo,
son las ms destacadas. En el caso de ampliacin o cancelacin de los instru-
FINEP, la coordinacin es alta debido a su mentos y programas se hace bajo criterios
papel de liderazgo en la implementacin estrictamente tcnicos, as como tambin
de la estrategia de innovacin y tecnologa los procesos de evaluacin, seleccin y
de Brasil, en la cual participan 12 ministe- financiamiento de proyectos. En algunos
rios, cuatro agencias reguladoras federales casos, sin embargo, la autonoma de las
y el Banco de Desarrollo de Brasil. En el AIE se ve afectada por la incapacidad de
caso de TEKES, la coordinacin se da en el las mismas para sostener sus intervencio-
marco de una red de instituciones, deno- nes en momentos de crisis fiscales o cam-
minada Team Finland, que es liderada por bios de gobierno. Los niveles de autono-
la oficina del primer ministro (recuadro 2). ma pareceran ser ms altos en las AIE que
funcionan bajo rgimen privado.
24
Recuadro 2. La colaboracin de TEKES con otras agencias a travs de la Red Team Finland
La mayora de las AIE estudiadas, ms all desde 58% a 86%, siendo la SENACYT la
del contexto en el que operan, cuentan con que se encuentra en el extremo inferior y
recursos humanos bien preparados, Ruta N e INNOVATE-UK en el superior.
aunque los tamaos de los equipos tcni- Esto denota que todas las agencias anali-
cos varan segn el caso, desde un piso de zadas cuentan con mayora de profesiona-
66 en el caso de Innvate hasta 740 en el les, lo que constituye un insumo esencial
de FINEP (grfico 5). En trminos de com- para desarrollar los procesos de diseo y
posicin, las agencias cuentan con una gestin de instrumentos y conseguir un
proporcin alta de profesionales15 que va buen desempeo de la agencia.
800 100%
700 90%
80%
600 % de Profesionales
70%
500
PERSONAL
60%
400 50%
300 40%
30% Principales caractersticas de las AIE estudiadas
200
20%
100 10%
0 0%
FINEP
CORFO
TEKES
IRAP
INNOVATE-UK
CDTI
KEIT
ANPCYT
SENACYT
CONACYT
Ruta N
iNNpulsa
ANII
Innvate
15
El trmino profesionales se refiere a la clasificacin de cada Agencia de su personal que no realiza actividades administrati-
vas. Generalmente, aquellos trabajadores clasificados como profesionales cuenta con grados universitarios o posgrados,
aunque hay casos de personas con carreras tcnicas en estos casos.
25
Las formas en que se organizan los recur- impacto de manera imparcial y objetiva.
sos humanos de las AIE varan segn el Por otro lado, algunas AIE, como por ejem-
caso, aunque hay algunos elementos en plo IRAP (recuadro 3), tienen unidades
comn. Todas las agencias cuentan con dedicadas a proporcionar apoyo tcnico a
reas tcnicas que se encargan de la los potenciales beneficiarios en la identifi-
evaluacin y el seguimiento de los proyec- cacin de sus desafos tecnolgicos y en la
tos de innovacin y emprendimiento. En formulacin de proyectos. Los profesiona-
dichas reas trabajan ingenieros y cientfi- les de estas unidades combinan conoci-
cos que conocen los ltimos avances miento tcnico y empresarial. Adems de
tecnolgicos de los sectores econmicos estas unidades centrales, casi todas las
atendidos por las AIE. En algunos casos, agencias tienen reas administrativas que
sin embargo, las AIE complementan sus se encargan de la gestin presupuestaria,
recursos internos con expertos externos en financiera y de adquisiciones y de los siste-
temas cientficos y tecnolgicos especiali- mas de informacin, y en muchos casos
zados, muchas veces extranjeros, para existen reas dedicadas al monitoreo y la
realizar evaluaciones de proyectos y de evaluacin (recuadro 7).
Para poder atraer a profesionales talento- para los cargos. El hecho de que la mayora
sos, las AIE deben ofrecer salarios y esque- de las AIE contratan a sus empleados Principales caractersticas de las AIE estudiadas
mas de incentivos adecuados. Sin embar- utilizando el rgimen de empleo pblico
go, en la mitad de las AIE estudiadas (gr- suele ser una restriccin para ofrecer sala-
fico 6), la remuneracin promedio es rios competitivos. Sin embargo, como
inferior a la del sector privado, aunque las contrapartida, la estabilidad suele ser
brechas suelen ser pequeas. Las restantes mayor, lo cual, junto con la oportunidad
agencias tienen remuneraciones similares que da el trabajo de estar en contacto con
a las del sector privado, lo cual aparece la innovacin y la tecnologa, suelen
como un factor muy importante a la hora conformar un paquete interesante para la
de atraer personal idneo y competente atraccin de talentos.
26
Grfico 6. Distribucin de AIE segn salarios en relacin al sector privado
(%) (%)
ANII CORFO
ANPCYT iNNpulsa
MENOR CONACYT Ruta N SIMILAR
QUE EL SECTOR QUE EL SECTOR
PRIVADO CDTI KEIT PRIVADO
SENACYT INNOVATE-UK
IRAP Innvate
TEKES FINEP
perfil de los ejecutivos es clave para el (CDTI, KEIT y FINEP) que cuentan con re-
xito de las AIE, y en la mayora de los cursos anuales de ms de US$ 1.000 millo-
casos estudiados se pudo constatar que nes, otras dos (INNOVATE-UK y TEKES)
cuentan con una vasta experiencia en ad- con montos entre US$500 y US$ 1.000 mi-
16
CORFO cuenta con un consejo directivo compuesto por ministros de Hacienda, RREE, Desarrollo Social, Agricultura y por
un Vicepresidente Ejecutivo. Por otro parte, cuenta con Consejos Consultivos de la Sociedad Civil integrados por representan-
tes de asociaciones sin fines de lucro, de la academia y del sector privado. TEKES tiene un directorio compuesto por dos
Presidentes, dos Vicepresidentes (uno perteneciente al Ministerio de Asuntos Econmicos) y cinco miembros, cuatro de los
cuales actualmente pertenecen al sector privado y uno al sector acadmico. La ANPCYT est gobernada por un directorio
compuesto por nueve miembros, uno de los cuales es su Presidente Ejecutivo. Ruta N tiene una junta directiva formada por
10 integrantes (dos de los cuales son suplentes) pertenecientes al sector pblico (cuatro), la Academia (uno) y el sector
privado (cinco).
27
llones, otras tres con US$100 y US$300 a los instrumentos reembolsables (crditos
millones (Argentina, Chile y Canad) y el e inversiones en empresas). Por el contra-
resto con menos de US$50 millones. Las rio, las agencias de los pases con sistemas
agencias ms grandes son mayoritaria- ms incipientes o emergentes son ms pe-
mente de los pases que tienen sistemas de queas desde el punto de vista de sus re-
innovacin ms consolidados, excepto en cursos y suelen financiarse a travs de
el caso de Brasil. Otra caracterstica de las prstamos de organismos multilaterales,
agencias ms grandes es que se financian como el Banco Interamericano de Desarro-
en parte con recursos propios, los cuales llo y el Banco Mundial.17
provienen de las recuperaciones asociadas
$1.800 90%
$1.640
$1.600 80%
$1.400 70%
$1.280
$1.211
Participacin en I+D
$1.200 60%
Millones de US$
$1.000 50%
$874
$800 40%
$572
$600 30%
$400 20%
$294
$211
$200 $132 10%
$54 $41 $39 $32 $28 $20
$0 0%
KEIT
FINEP
CDTI
INNOVATE-UK
TEKES
CORFO
IRAP
ANPCYT
iNNpulsa
Ruta N
SENACYT
ANII
Innvate
CONACYT
Presupuesto
Presupuesto
Inversin
nacional en I+D
Fuente: Elaboracin propia a partir de estudios de casos.
Si bien las AIE de ALC son relativamente est principalmente en manos del sector
ms pequeas desde el punto de vista del privado, mientras que las polticas pblicas
presupuesto anual, la situacin cambia juegan un papel de apalancamiento.
cuando se considera el presupuesto en re-
lacin con la inversin nacional en I+D. Uti- Otro aspecto relevante es la estabilidad de
lizando este indicador, las agencias con los recursos en la visin estratgica de las
mayor peso en la inversin en I+D son SE- AIE, lo que le permite poder desarrollar
NACYT y CONACYT, y bastante ms atrs programas a mediano y largo plazo. En Principales caractersticas de las AIE estudiadas
CORFO y ANII, todas con presupuestos este sentido, evaluando la tendencia del
que representan ms del 15% de la inver- presupuesto en los ltimos aos (segn
sin en I+D. Con un peso relativo medio se datos disponibles para cada agencia) se
encuentran CDTI, FINEP, INNOVATE-UK y observa que aquellas agencias que cuen-
ANPCYT, cuyos valores oscilan entre 3% y tan con ms estabilidad de presupuesto
7%. Para el resto, el presupuesto represen- pertenecen a pases de la OCDE y en el
ta menos del 2,1%. Esto puede explicarse caso de las latinoamericanas se destacan
por el hecho de que, en economas y siste- ANII y ANPCYT, dada la presencia de orga-
mas ms desarrollados, la inversin en I+D nismos multilaterales de crdito como
17
En el caso de la ANPCYT, el financiamiento de multilaterales representa un estimado del 60% de sus fuentes de financia-
miento, mientras que en la ANII es del 48%.
28
fuente importante de financiamiento, lo sonal, lo cual puede interpretarse como la
cual le da cierta previsibilidad a los recursos cantidad de recursos que moviliza cada
de los que se dispondr. Por otra parte, las empleado de las AIE. Las diferencias son
que presentaron una mayor inestabilidad notables. Hay dos agencias con un presu-
en el presupuesto fueron las agencias de puesto relativo muy bajo por trabajador;
creacin ms reciente. otras siete tienen una intensidad media que
oscila entre US$ 300.000 y US$ 800.000,
Combinando la informacin de los recursos mientras que las cinco restantes movilizan
humanos y financieros se puede obtener ms de US$ 1,4 millones por trabajador.
una aproximacin adicional de las capaci- Estos nmeros sugieren que podran existir
dades organizacionales de las AIE. En economas de escalas, ya que las que
efecto, en el grfico 8 se puede observar la tienen los ratios ms altos son las ms gran-
relacin entre el presupuesto anual y el per- des desde el punto de vista presupuestario.
$7.000
$6.393
$6.000
$5.000
Millones de US$
$3.869
$4.000
$3.000 $2.698
$2.000 $1.730
$1.429
$1.000 $711
$590 $555 $471 $436 $417 $390
$206 $155
$0
KEIT
CDTI
INNOVATE-UK
FINEP
TEKES
iNNpulsa
ANPCYT
IRAP
ANII
CORFO
Innvate
Ruta N
SENACYT
CONACYT
Presupuesto
/Personal
Para poder cumplir con sus objetivos de Hay tres agencias con ms de 40 instru-
fomentar la innovacin y el emprendimien- mentos, otras siete tienen entre 18 y 27,
to, las AIE disean, gestionan y evalan mientras que las cuatro restantes tienen
portafolios de instrumentos. En el grafico 9 menos de 10. Las agencias de ALC, que
se presenta informacin sobre la cantidad operan en sistemas de innovacin menos
de instrumentos a disposicin de cada una desarrollados, son las que tienen ms
de las agencias estudiadas en la actualidad instrumentos.
y los mecanismos de apoyo que utilizan.
29
Grfico 9. Instrumentos segn mecanismos de apoyo
62
54
44
Instrumentos
27
24
22 22
20
18 18
9 9
5
4
CORFO
ANII
ANPCYT
Innvate
iNNpulsa
CONACYT
Ruta N
TEKES
FINEP
SENACYT
CDTI
INNOVATE-UK
IRAP
KEIT
Subsidios Crdito Inversin Informacin Desarrollo del SNI
18
En algunos casos, para poder dar crditos, la AIE debe estar constituida legalmente como una entidad financiera supervisa-
da por el organismo regulador pertinente. Por otra parte, el uso exclusivo del crdito como mecanismo de fomento lleva a que
el anlisis de riesgo financiero de las empresas cliente tome un peso ms importante, lo que puede derivar en la seleccin de
proyectos de menor riesgo tecnolgico y de empresas con capacidad de repago.
30
Recuadro 4. Agencias intensivas en el uso de instrumentos reembolsables
*EURIBOR es el tipo de inters promedio al que se prestan entre s un gran nmero de bancos europeos.
**Taxa de Juro de Longo Plazo: se define como el costo bsico de los prstamos del BNDES.
31
Grfico 10. Distribucin de instrumentos segn rea de fomento*
100%
90%
Distribucin de Instrumentos
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
FINEP
IRAP
iNNpulsa
CDTI
Ruta N
ANII
Innvate
ANPCYT
CORFO
TEKES
INNOVATE-UK
SENACYT
CONACYT
KEIT
Innovacin y Ecosistema Desarrollo Generacin Transferencia
emprendimiento y redes de sectores de conocimiento tecnologa
Capital Promocin
humano comercial
por ejemplo, cuenta con cuatro instrumen- ver necesidades; iii) con el programa Lan-
tos: i) por medio de la Red de Capital Inteli- ding le facilita a empresas internacionales
gente, facilita encuentros entre los diferen- y nacionales de base tecnolgica el aterri-
tes agentes de inversin privada en inno- zaje en Medelln y el acceso al ecosistema
vacin y emprendimiento para aprovechar de innovacin, y iv) con Desafo Innovacin
la inteligencia colectiva de los miembros y promueve la relacin universidad-empresa,
trabajar por los intereses comunes del eco- por medio del desafo a los estudiantes
sistema local en el rea de acceso a capital para que solucionen retos de innovacin
emprendedor; ii) Sunn constituye una pla- reales de las compaas..
32
Recuadro 5. iNNpulsa, instrumentos para promover el emprendimiento innovador
33
tecnologa. Se destacan en este grupo IN- mientos y capacidades no estn disponi-
NOVATE-UK y SENACYT. Uno de los ins- bles en el pas o para permitir que investi-
trumentos de INNOVATE-UK es la red de gadores locales hagan estancias de apren-
centros Catapult, que conecta a las empre- dizaje cortas en el exterior. Una parte de
sas con las comunidades acadmicas y de las becas de la ANII se orienta a la forma-
investigacin del Reino Unido. Cada centro cin de profesionales en temas prioritarios
se especializa en un rea diferente de la para el pas.
tecnologa y todos ofrecen un espacio con
las instalaciones y la experiencia que per- Finalmente, los mbitos con menor partici-
miten a empresas e investigadores resolver pacin son el desarrollo de sectores y la
problemas clave de manera colaborativa y promocin comercial. En el primer caso se
desarrollar nuevos productos y servicios a destacan cuatro agencias: KEIT, ANPCYT,
escala comercial. Estos centros atienden CORFO y TEKES. Cabe destacar que KEIT
sectores tales como manufacturas avanza- resulta ser un caso muy particular, dado
das, energa renovable, terapia celular, apli- que su objetivo es desarrollar sectores o
caciones de satlites y sistemas de trans- industrias que no forman parte de ninguna
porte, entre otros. otra matriz productiva, es decir, buscan el
desarrollo de nuevos nichos de mercados.
Seis AIE estudiadas cuentan con instru- En los casos de ANPCYT y CORFO, cuyos
mentos para promover la formacin de ca- portafolios de instrumentos eran mayorita-
pital humano avanzado, siendo las de riamente horizontales, presentan una inte-
mayor peso relativo ANII e IRAP. Los ins- resante tendencia hacia la verticalidad a fin
trumentos de ANII consisten en el otorga- de transformar o diversificar las estructu-
miento de becas para realizar maestras y ras productivas de Argentina y Chile, res-
doctorados en el pas y en el exterior, as pectivamente. Por ltimo, TEKES asigna
como tambin becas para facilitar la visita 50% de sus recursos a programas sectoria-
de profesores del exterior cuyos conoci- les (recuadro 6).
34
TEKES apoya un conjunto de programas sectoriales en temticas tales como digitalizacin,
Bienestar y salud, Bioeconoma y tecnologas limpias. En la primera temtica se destaca
5thGear, donde se financian proyectos que apuntan a resolver los retos relacionados con la
prxima generacin de comunicaciones inalmbricas de datos (5G), que creen nuevos
modelos de negocio y posicionen a Finlandia como el objetivo principal de las inversiones
internacionales. En Bienestar y salud se encuentra Bits of Health que persigue convertir a
Finlandia en un reconocido centro de negocios para la salud digital, financiando a empresas
que utilizan la digitalizacin y se esfuerzan por el crecimiento internacional y que desarrollan
productos y servicios que promueven la salud, el diagnstico precoz de enfermedades, la
vigilancia de la salud y la atencin personalizada. Luego en la ltima temtica, se puede men-
cionar a Green Mining con la finalidad de lograr que Finlandia sea un lder mundial de la
industria minera sustentable por medio de la creacin de nuevos negocios que requieren
nuevos conocimientos especializados junto con el creciente campo de la minera tradicional.
En el grfico 11 se presenta informacin de las AIE apoyan entre 250 y 700 proyec-
sobre la cantidad de proyectos que las AIE tos por ao, y coinciden con ser las de
financian anualmente a travs de sus instru- menor tamao de la muestra. La cantidad
mentos de fomento, tanto en trminos ab- de proyectos por empleado vara entre 2 y
solutos como relativos al personal. FINEP, 18. Las agencias de Per, Argentina y Uru-
CORFO, ANPCYT e INNOVATE-UK son las guay apoyan ms de 10 proyectos por em-
que ms proyectos financian anualmente, pleado, mientras que FINEP, INNOVATE-UK
con ms de 2.000, y le siguen en importan- y CORFO tienen entre 5 y 10 proyectos por
cia TEKES, CDTI, Innvate-Per y ANII, las trabajador. Por ltimo, las dems agencias
cuales apoyan entre 900 y 2.000. El resto apoyan entre 2 y 4 proyectos por empleado.
7000 6515 20
18
6000
16
Proyectos/Personal
5000 14
12
Proyectos
4000
3117 10
3000 2706 2400
8
2000 1614 1414 6
1210
948 707 394 4
1000 263 249
2
0 0
FINEP
CORFO
ANPCYT
INNOVATE
-UK
TEKES
CDTI
Innvate
ANII
iNNpulsa
SENACYT
CONACYT
Ruta N
35
Grfico 12. Relacin del presupuesto con los proyectos financiados anualmente
$900 $857
$800
Presupuesto relativo (miles de US$)
$700
$600
$500
$300
$196
$200 $165
$100 $94
$100 $76 $76
$49
$34 $23
$
CDTI
INNOVATE-UK
TEKES
IRAP
FINEP
Ruta N
SENACYT
CORFO
iNNpulsa
CONACYT
ANPCYT
ANII
Innvate
Fuente: Elaboracin propia a partir de estudios de casos.
En el grfico 13 se presenta una valoracin Innvate y ANII. Estas agencias tienen pro-
de la agilidad con la cual se procesa el cesos que insumen de tres a cinco meses
apoyo, es decir, los tiempos promedio que en promedio. Luego, con procesos ms
van desde la recepcin de una propuesta lentos encontramos a SENACYT, FINEP,
hasta el desembolso para el instrumento ANPCYT y CONACYT, donde los tiempos
de innovacin ms tpico de cada agencia. son ms extensos, y van desde los 6 hasta
Las agencias con mayor agilidad relativa los 18 meses. En un trmino intermedio se
son TEKES, IRAP, INNOVATE-UK, RUTA N, ubican CORFO, iNNpulsa y CDTI.
14
12 12 12 12
12
Meses promedio
0
TEKES
IRAP
INNOVATE
-UK
Ruta N
Innvate
ANII
CORFO
iNNpulsa
CDTI
SENACYT
FINEP
ANPCYT
CONACYT
36
Para dar cuenta de su contribucin social, ms intensivas en evaluacin se encuen-
las AIE deben realizar evaluaciones peri- tran la ANII, ANPCYT, CORFO, INNOVA-
dicas de sus instrumentos y programas, as TE-UK, CDTI y TEKES. En el caso de ANII,
como de los proyectos que financian a los las evaluaciones son realizadas principal-
beneficiarios. La evaluacin y el monitoreo mente por su Unidad de Monitoreo y Eva-
tambin es clave para ir ajustando el porta- luacin, mientras que en las de Argentina y
folio de instrumentos en funcin de su des- Chile hay una alta proporcin de evalua-
empeo. Como caso ideal, los instrumen- ciones externas. Por otra parte, hay tres
tos que demuestran buenos resultados a agencias de la OCDE que presentan una
nivel piloto deberan escalarse, mientras intensidad media de evaluaciones de im-
que los que no funcionan deberan inte- pacto, exclusivamente internas. Luego hay
rrumpirse. Sin embargo, no todas las AIE dos agencias (CONACYT y SENACYT) que
realizan actividades sistemticas de moni- presentan una evaluacin de impacto de
toreo y evaluacin. programas generales, mientras que las dos
de Colombia no cuentan con evaluaciones
En el cuadro 5 se presenta informacin en su haber, probablemente por la corta
sobre la intensidad de realizacin de eva- vida de las mismas y la falta de recursos in-
luaciones cualitativas y cuantitativas por ternos para llevarlas a cabo. Por el lado de
parte de las AIE, as como la manera en las evaluaciones cualitativas, se destacan
que se hacen, y tambin la intensidad de FINEP, INNOVATE-UK, IRAP, RUTA N y
seguimiento tcnico de los proyectos fi- TEKES (recuadro 7).
nanciados a los beneficiarios. Entre las AIE
37
Si se consideran el seguimiento y monito- dos. Por su parte, IRAP dada la naturaleza
reo de los proyectos en ejecucin, se des- de su plantilla de empleados, compuesto
tacan ANII, Innvate, IRAP y KEIT, y cada en su mayora por asesores tecnolgicos
uno tiene caractersticas particulares. En el en terreno realiza un seguimiento cons-
caso de ANII, el seguimiento de los proyec- tante de los proyectos que tiene asigna-
tos es realizado por los ejecutivos de la Ge- dos, durante la ejecucin y una vez finali-
rencia de Operaciones y por la Unidad de zados. En el caso de KEIT, el proceso de
Monitoreo y Evaluacin, la cual genera es- monitoreo se realiza en etapas, las prime-
tadsticas semestrales sobre el estado de ras se llevan a cabo durante el proyecto,
situacin de todos los proyectos financia- luego cuando este finaliza, y hasta cinco
dos. Innvate tiene un sistema de segui- aos despus de ejecutado. Las restantes
miento tcnico y financiero de cada pro- presentan un seguimiento de proyectos de
yecto, realiza una o dos visitas a los pro- carcter medio, que suele realizarse en
yectos durante la ejecucin y exige una etapas, una o dos durante la ejecucin y
presentacin final sobre resultados obteni- una al finalizar.
dos a cada uno de los beneficiarios apoya-
ANII cuenta con una Unidad de Monitoreo y Evaluacin encargada de realizar evalua-
ciones cualitativas y de impacto de los programas. Tiene una base de datos de currcu-
lums (CVUy) para evaluar el desempeo de los investigadores y becarios, la cual regis-
tra toda su trayectoria y permite medir el impacto en los indicadores de productividad
cientfica, tanto en beneficiarios como en no beneficiarios. Para las empresas y los
empresarios existe un sistema de encuestas, algunas de ellas realizadas en colabora-
cin con el Instituto Nacional de Estadstica, y otras desarrolladas internamente, con las
que se permite rastrear los principales comportamientos innovadores y los indicadores
de desempeo econmico de los solicitantes. Por otra parte, esta unidad contrata
consultores para evaluar los instrumentos de forma externa, donde un equipo interno
se asocia al proceso de consultora para garantizar ciertos estndares de calidad
durante el trabajo.
3.6 Desempeo
El desempeo de las AIE fue evaluado a relacin entre los desafos y las oportuni-
partir del anlisis de tres aspectos. El pri- dades del SNI y el enfoque estratgico de
mero fue la coherencia externa, es decir, la la agencia. Un alto nivel de coherencia se
38
da en un caso en el que, por ejemplo, el to debe incluir evaluaciones cuantitativas
SNI es muy dbil, ya que existen pocos ac- de sus carteras, aunque tambin implica
tores pblicos y privados dedicados a juicios sobre la calidad de la gestin, la ca-
I+D+i, y la AIE est enfocada en el desa- pacidad de tomar (y aprender de) riesgos
rrollo de las capacidades de dichos acto- estratgicos, y la habilidad con la que di-
res a travs de instrumentos horizontales. sean e implementan sus programas
El segundo aspecto es la coherencia inter- (Nesta, 2016).
na, es decir, la relacin entre el enfoque,
las capacidades y los instrumentos de las Reconociendo estas dificultades, en el
AIE. Un alto nivel de coherencia interna se cuadro 6 se presenta una aproximacin
da, por ejemplo, cuando una AIE que tiene general al desempeo de las AIE a partir
un enfoque transformador est dotada de de los aspectos antes mencionados. Por
instrumentos para el desarrollo de nuevos un lado, una evaluacin de la coherencia
sectores, capacidades humanas especiali- interna y externa de las AIE, que surge del
zadas y recursos financieros estables. El anlisis realizado en los estudios de casos
tercer aspecto es la evidencia disponible llevados a cabo por los expertos. Por el
sobre los impactos y resultados de los otro, una evaluacin agregada del impac-
programas e instrumentos. Ser alta to de las AIE basada en los estudios de
cuando se disponga de un amplio conjun- impacto disponibles sobre los instrumen-
to de evaluaciones cuantitativas y cualita- tos de fomento de cada AIE. Se observa
tivas que indiquen que los instrumentos que las agencias de los pases ms desa-
ms relevantes de las AIE muestran resul- rrollados son las que tienen un mejor des-
tados positivos. empeo. Por ejemplo, TEKES tiene un en-
foque estratgico orientado a aumentar
El desempeo de una AIE ser alto los niveles de complejidad de la economa
cuando tenga un enfoque estratgico finlandesa y a favorecer la interaccin de
orientado a los desafos del SNI, capaci- los diferentes agentes del sistema de in-
dades e instrumentos alineados para novacin en el que opera. A su vez, sus ca-
poder implementar dicho enfoque, e im- pacidades estn alineadas con el enfoque
pactos positivos en los beneficiarios: in- estratgico mencionado y las evaluacio-
vestigadores, empresas y emprendedo- nes disponibles muestran resultados favo-
res. Sin embargo, resulta sumamente rables. Segn un estudio reciente (TEKES,
complejo contar con indicadores agrega- 2015), esta agencia ha participado en la fi-
dos de coherencia e impacto. Si bien nanciacin de ms de la mitad de las inno-
muchas AIE cuentan con evaluaciones de vaciones comnmente conocidas creadas
impacto, es muy poco frecuente que las en Finlandia entre 2000 y 2013. Adems,
mismas cubran todos los instrumentos si- por cada dlar invertido, las empresas au-
multneamente. Comprender y atribuir el mentan en US$2 sus inversiones en I+D, y
impacto a las agencias de innovacin es ms del 80% de los clientes exitosos afir-
particularmente difcil, ya que operan en man que el financiamiento recibido fue
sistemas inciertos y cambiantes, realizan una parte clave del xito. Las PyMES fi-
intervenciones complejas y apuntan a nanciadas muestran aumentos en empleo
lograr resultados inherentemente impre- y ventas.
decibles. Como tal, la medicin del impac- Principales caractersticas de las AIE estudiadas
39
Cuadro 6. Aproximacin al desempeo de las AIE
En el caso de las agencias de ALC, se dis- rencia interna. En el otro grupo de las
tinguen dos grupos. El primero incluye los agencias de ALC se encuentran las dos co-
casos de ANII, ANPCYT, FINEP y CORFO, lombianas, CONACYT y SENACYT, que
para las cuales existe un conjunto amplio presentan poca evidencia sobre resultados
de evidencia sobre impactos y resultados e impactos en los beneficiarios.
positivos. En el caso de CORFO se encon-
traron ms de 10 evaluaciones de impacto En el caso de todas las agencias latinoa-
sobre diversos programas, donde en lneas mericanas se observan algunas debilida-
generales se observa la presencia de efec- des en cuanto a la coherencia. Esto viene
tos positivos en innovacin de productos y dado en trminos generales por una alie-
procesos en las empresas beneficiarias, la nacin no tan fuerte entre los objetivos de
presencia de adicionalidad de insumos y las agencias y su organizacin con el en-
aumentos en la productividad y el empleo. torno. Por otra parte, respecto de la cohe- Principales caractersticas de las AIE estudiadas
Por otra parte, las empresas beneficiarias rencia interna, se observan debilidades en
de ANII invierten casi un 235% ms en acti- la lentitud de su gestin dadas las necesi-
vidades de innovacin en comparacin dades de los beneficiarios, los bajos
con las no beneficiarias y presentan una montos del apoyo que pueden ser insufi-
tasa de innovacin de productos entre cientes para impactar de manera adecua-
20% y 23% superior a la de las no benefi- da en sus beneficiarios y en el entorno, la
ciarias. Los beneficiarios realizan un 26% baja coordinacin con el sector privado y
ms de actividades de innovacin que los la poca utilizacin de instrumentos de arti-
que no se benefician del programa, pero culacin para el desarrollo del SNI.
con algunas debilidades en cuanto a cohe-
40
4
4
4. ESTRATEGIA, CAPACIDADES Y DESEMPEO
En esta seccin del trabajo se analizan en mayor profundidad algunas de las dimensiones
antes discutidas, utilizando para ello indicadores agregados sobre enfoque estratgico,
capacidades y desempeo; luego, se exploran las relaciones que existen entre estas
dimensiones, as como con el contexto en el que operan, es decir, con el sistema nacional
de innovacin.19
Para clasificar a las AIE segn su enfoque en estas tres instituciones, la articulacin
estratgico se construy un indicador tiene un papel fundamental, dado que la
agregado con valores que van de 1 a 10. interaccin entre los agentes del SNI es
Cuanto mayor es el valor se considera que esencial para que se desarrollen nuevos
la AIE tiene un enfoque estratgico ms sectores por medio de la colaboracin. Es
orientado a la transformacin de la econo- posible que implementar esta clase de
ma en la que opera, mientras que menores estrategias sea ms factible en este tipo de
valores indican un enfoque orientado al ambientes, en los que existen muchos,
mejoramiento de las capacidades existen- variados y sofisticados actores y mayor
tes en la economa del pas. Las variables disponibilidad de recursos tanto en el
consideradas para definir el enfoque sector pblico como en el privado.
fueron los objetivos, los beneficiarios y la
focalizacin de instrumentos en sectores En el caso de INNOVATE-UK, entre los
especficos y novedosos. As las agencias programas para desarrollar sectores y
que tengan objetivos enfocados en inno- nuevas temticas se destacan Catalyst
vacin y emprendimiento, con una tipolo- (orientado a Biomedicina, Energas reno-
ga de beneficiarios ms acotada y con una vables, Agro-tecnologa y Biotecnologa
alta focalizacin en sectores especficos y Industrial), Launchpads (respaldo a indus-
novedosos para la economa son las que se trias digitales y creativas, electro-pticas y
clasifican con un enfoque transformativo. empresas de optoelectrnica e ingeniera
En el lado opuesto estn aquellas agencias de alto desempeo) y SMART (destinado a
que tienen objetivos ms amplios, orienta- proyectos en "reas de importancia estra-
dos a un mayor nmero de beneficiarios y tgica" de la CTI a partir de los cuales
con un bajo grado de focalizacin. En el pueden surgir nuevos productos, procesos
grfico 14 se puede observar la relacin y servicios exitosos). Asimismo, cuenta
entre el enfoque estratgico de las AIE y el con ocho plataformas de innovacin : veh-
grado de diversificacin productiva de las culos de baja emisin, vida asistida, edifi-
economas y de desarrollo de los SNI cios de bajo impacto, agricultura y alimen-
(tamao de los crculos). tos sostenibles, medicina estratificada,
sistemas energticos, sistemas de trans-
Las agencias de Reino Unido, Corea y porte y vida urbana. Por otra parte, brinda
Finlandia tienen un perfil altamente trans- apoyo a centros tecnolgicos distribuidos
formador y actan en economas altamen- en todo el Reino Unido en temas tales
te diversificadas y en sistemas de innova- como terapia gentica y celular, aplicacio-
cin desarrollados. Son agencias que nes de semiconductores compuestos, digi-
operan en la frontera tecnolgica y que tal, sistemas de energa, ciudades futuras,
destinan una parte importante de sus fabricacin de alto valor, medicina de
Estrategia, capacidades y desempeo
19
En el anexo B se encuentran los detalles sobre la construccin de los indicadores compuestos.
20
Las plataformas de innovacin renen a representantes de la industria, el mundo acadmico y el gobierno para centrarse en
un desafo temtico especfico, evaluar las oportunidades de innovacin y de negocio relacionadas y disear un programa de
apoyo a largo plazo gestionado por INNOVATE-UK.
42
Grfico 14. Enfoque estratgico, complejidad econmica y desarrollo del SNI
12
KEIT
10
INNOVATE-UK
Ruta N
8
Enfoque estratgico
TEKES
FINEP
CORFO
6
IRAP
ANPCYT
Innvate
4
ANII
CDTI
iNNpulsa
2
CONACYT SENACYT
0
-1.5 -1 -0.5 0 0.5 1 1.5 2 2.5
43
programa de Landing, la ciudad se vuelva educacin y desarrollo social, logstica y
atractiva para que emprendedores y transporte y turismo. Asimismo, ANCPYT
empresas extranjeras desarrollen sus cuenta con un fondo especficamente
actividades all, lo cual genera un crculo destinado a la industria del software y con
virtuoso en materia de mejoramiento de fondos sectoriales para desarrollar capaci-
las condiciones existentes. dades crticas en reas de alto impacto
potencial y transferencia permanente al
El perfil estratgico de estas agencias es sector productivo (energas renovables,
consistente con el de las orientadas por agroindustria, salud y medio ambiente y
misin de Mazzucato y Semieniuk (2017), cambio climtico, entre otros).
donde el papel principal va ms all de
solucionar las fallas de mercado y de coor- El tercer grupo incluye a las agencias que
dinacin, buscando bajar el nivel de incer- se enfocan principalmente en el mejora-
tidumbre para que el sector privado se miento de empresas de sectores existen-
involucre en el desarrollo de nuevos nego- tes. Hay dos subgrupos. Por un lado, IRAP,
cios, tecnologas y mercados. CDTI y SENACYT, que operan en entornos
con un nivel medio de diversificacin, pero
En segundo lugar, hay un grupo de agen- con diferentes niveles de desarrollo del SNI
cias latinoamericanas que presentan un y por otro Innvate y CONACYT, que
enfoque estratgico mixto y operan en un operan en entornos menos diversificados.
SNI por consolidar y con una baja diversifi- Estas agencias se caracterizan por un uso
cacin productiva. Estas agencias destinan intensivo de instrumentos de fomento
una parte de sus recursos a potenciar y dirigidos a mejorar las capacidades de
fortalecer los sectores existentes, y algu- innovacin de las empresas de todos los
nos recursos a desarrollar sectores con sectores de la economa. En estas agencias
potencial en el pas. En este grupo se el accionar est ms enfocado en enfrentar
destacan los esfuerzos de CORFO por las fallas de mercado que obstaculizan la
medio de sus programas estratgicos inversin empresarial en innovacin. Un
enfocados en alimentos saludables, mine- aspecto distintivo de IRAP y CDTI es la
ra, pesca y acuicultura, economa creativa, relacin cercana y constante con sus bene-
industrias inteligentes e industria solar, ficiarios a travs de consejeros tecnolgi-
entre otros. En el caso de FINEP, sus cos que acompaan en los proyectos
proyectos estratgicos se orientan a los desde la postulacin a las convocatorias,
sectores de energa, biocombustibles, as como durante la ejecucin e incluso
tecnologas limpias, salud y bienestar, agri- despus de finalizado. Estos consejeros
cultura y espacio. ANII apunta a sectores cuentan con un alto grado de discreccio-
priorizados por el Gabinete Interministe- nalidad, lo que les permite adaptarse con
rial, que son software, servicios informti- flexibilidad a las cambiantes condiciones
cos y produccin audiovisual, salud, econmicas y tecnolgicas.
produccin agropecuaria y agroindustrial,
Para clasificar a las AIE segn sus capaci- van de 1 a 10, y cuanto mayor es el valor se
Estrategia, capacidades y desempeo
44
Grfico 15. Enfoque estratgico y capacidades organizacionales
12
KEIT
10
INNOVATE-UK
TEKES
8
Enfoque estratgico
0
4 5 6 7 8 9 10
Capacidades organizacionales
Hay tres grupos de agencias. En primer Los programas e instrumentos que apun-
lugar, estn aquellas que tienen altas capa- tan a desarrollar nuevos sectores o reas
cidades organizacionales, como INNOVA- de negocios son mucho ms complejos y
TE-UK, KEIT y TEKES, y un enfoque estra- riesgosos que los de carcter horizontal,
tgico transformador. En segundo lugar, ya que requieren seleccionar sectores,
existe un grupo relativamente numeroso temticas y empresas en las que se
de agencias con capacidades intermedias, concentrar el apoyo, as como tambin las
en el que se encuentran IRAP y CDTI con actividades o bienes pblicos a financiar y
enfoque horizontal, y ANPCYT, ANII, los mecanismos de entrega de los mismos.
CORFO, FINEP y Ruta N con enfoque Para ello hace falta que las AIE cuenten
mixto. Por ltimo, entre las que tienen con capacidades de prospectiva y de
menores capacidades, se encuentran dilogo con el sector privado y la sociedad
iNNpulsa, Innvate, CONACYT y SENA- civil, as como tambin instrumentos y
CYT. mecanismos financieros complementarios,
capacidades de monitoreo y evaluacin y
El grfico 15 sugiere que para poder dise- sobre todo estabilidad presupuestaria para
ar e implementar estrategias orientadas a mantener e incluso profundizar el apoyo a
la transformacin econmica se requieren los sectores o temticas prioritarias en el
elevadas capacidades organizacionales. mediano y largo plazo.
Estrategia, capacidades y desempeo
4.3 Desempeo
45
dos e impactos. Las agencias con mejor cia, es posible lograr un buen nivel de
desempeo son las que operan en los desempeo. Seguramente, esto depende-
sistemas de innovacin ms avanzados, r de que se cuente con las capacidades
mientras que las de menor desempeo organizacionales adecuadas. Por otra
corresponden a sistemas de innovacin parte, hay agencias que comparten un
emergentes. Sin embargo, la relacin entre mismo enfoque estratgico, en sistemas
desempeo y enfoque estratgico presen- de innovacin parecidos, pero con distin-
ta algunas particularidades. Por ejemplo, tos niveles de desempeo. En estos casos,
hay agencias con desempeos similares probablemente haya oportunidades de
(INNOVATE-UK e IRAP) y con enfoques mejorar el desempeo a travs del fortale-
estratgicos diferentes. Esto apunta a que cimiento de las capacidades organizacio-
ms all del enfoque que siga cada agen- nales.
12
KEIT
10
INNOVATE-UK
TEKES
8
Enfoque estratgico
Ruta N
FINEP
ANPCYT
6
IRAP
Innvate iNNpulsa ANII CORFO
CONACYT
CDTI
SENACYT
2
0
4 5 6 7 8 9 10 11
Desempeo
46
5
5. CONCLUSIONES
La mayora de los pases del mundo, espe- la que ofrece el ndice Global de Innova-
cialmente los ms desarrollados, cuentan cin. Algunos sistemas son ms abiertos al
con polticas pblicas para promover la comercio con estructuras productivas
innovacin, las cuales abarcan distintos concentradas, como los de Chile y Per,
mbitos, desde el apoyo a la generacin de mientras que otros tienen estructuras
conocimiento cientfico hasta la innova- productivas un poco ms diversificadas y
cin empresarial y el emprendimiento. cerradas, como Brasil y Argentina.
Para que estas polticas sean efectivas se
requiere de arreglos y capacidades institu- En este contexto de sistemas de innova-
cionales fuertes, ya que, de no contar con cin dbiles, la mayor parte de las AIE de la
ellos, los fracasos pueden ser an ms regin tienen reas de intervencin
costosos que las fallas que justificaron las amplias, desde el fomento de la investiga-
polticas. Un marco institucional adecuado cin bsica y aplicada hasta la innovacin
para el diseo y la implementacin de y el emprendimiento, interactuando, en
estas polticas debe estructurar capacida- consecuencia, con toda la gama de posi-
des en tres niveles: estratgico, poltico y bles beneficiarios, desde los investigado-
de implementacin. El primero se refiere a res y las universidades, hasta las empresas
las capacidades para elaborar estrategias y los emprendedores, as como consorcios
consensuadas de mediano y largo plazo, multi-actores. En cuanto al enfoque estra-
evitando as los problemas de inconsisten- tgico que gua las actuaciones de las
cia dinmica. El segundo incluye los aspec- agencias de la regin, el ms frecuente es
tos de coordinacin, financiamiento y el mixto, es decir, uno que apunta tanto a
monitoreo de las polticas, y el tercero, las mejorar las capacidades de las empresas
capacidades para disear, gestionar y existentes en la economa (upgrading),
evaluar los diversos programas e instru- como a impulsar el desarrollo de nuevas
mentos de fomento. En este tercer nivel es tecnologas y reas de negocios (transfor-
donde operan las AIE estudiadas en este mador), en muchos casos a partir de las
informe, donde existe una fuerte brecha de plataformas que generan los sectores exis-
conocimiento, especialmente para el caso tentes basados en los recursos naturales.
de ALC.
En cuanto al marco institucional en el cual
En este contexto, el presente estudio ha se insertan las AIE, se distinguen tres
tratado de generar una primera base de grupos, uno que depende de Ministerios
informacin sobre las AIE de ALC, compa- de CTI; otro, de Ministerios de Econo-
rndolas con algunos casos destacados de ma/Industria, y un tercero, de cuerpos
pases desarrollados que cuentan con una colegiados o de la Presidencia. En los
trayectoria exitosa en innovacin, tales casos que el mandante de la AIE es el
como Finlandia, Corea del Sur, Reino Ministerio de Economa/Industria, los obje-
Unido, Canad y Espaa. tivos estn ms acotados a los mbitos de
la innovacin y el emprendimiento, mien-
Las AIE de ALC comparten una serie de tras que en los otros dos grupos, tambin
rasgos. Estas agencias operan en sistemas se atienden los mbitos de la investigacin
de innovacin incipientes o en proceso de y la formacin de capital humano avanza-
consolidacin, los cuales se caracterizan do. En general, operan bajo un rgimen de
por una baja intensidad en inversin en I+D derecho pblico, con algunas excepciones,
relativa al PIB (a excepcin de Brasil, los que lo hacen bajo un rgimen mixto, lo
pases invierten en I+D menos de 1% de su cual otorga algunas flexibilidades en el
producto) y un bajo ratio de investigado- manejo de los recursos humanos. Tienen
res como parte de la fuerza laboral, lo cual un buen nivel de autonoma operativa
se refleja en posiciones rezagadas en las respecto de sus mandantes, pero una
comparaciones internacionales, tal como fuerte dependencia de ellos en lo financie-
Conclusiones
48
ro, ya que deben negociar su presupuesto miento de instrumentos y proyectos. Sin
anual con ellos, y en muy pocos casos se embargo, son pocas las agencias de ALC
discuten presupuestos plurianuales o se que realizan actividades frecuentes de
dispone de mecanismos de financiamiento monitoreo y evaluacin, destacndose los
propios, todo lo cual introduce incertidum- casos de ANII, ANPCYT y CORFO. En el
bre en las agencias y limita su sostenibili- caso de ANII, las evaluaciones estn princi-
dad de largo plazo. palmente a cargo de su Unidad de Monito-
reo y Evaluacin, mientras que en las agen-
La mayora de las AIE de la regin tienen cias de Argentina y Chile hay una alta
equipos humanos y presupuestos relativa- proporcin de evaluaciones externas. El
mente pequeos. Los equipos humanos resto de las AIE de ALC tiene grandes
son en general de menos de 200 personas oportunidades de mejora en este mbito.
y los presupuestos anuales de menos de Por otra parte, las agencias de la regin no
US$100 millones, con algunas excepcio- cuentan con marcos estratgicos para
nes, como FINEP y CORFO, que sobresalen cada periodo de gobierno que se evalen y
por la cantidad de recursos que manejan. se vayan renovando sistemticamente en
En general, la mayora de los recursos base a los resultados (o a la falta de ellos).
humanos de las AIE son profesionales con
experiencia en distintos campos cientficos La coordinacin es otro aspecto que las
y tecnolgicos, as como en temas de AIE de la regin deben mejorar. En casi
gestin. La relacin entre presupuesto todos los pases de ALC estudiados, las
anual y recursos humanos da cuenta de la AIE operan en marcos institucionales en
capacidad organizacional de las agencias los que existen otras agencias de mbitos
y muestra una cierta variabilidad. Asimis- complementarios como la promocin de
mo, las agencias mas grandes son las que las CTI, el fomento de las inversiones y
tienen un presupuesto por trabajador mas exportaciones, y el desarrollo empresarial,
alto, evidenciando que podran existir entre otros. En general, las capacidades de
economas de escala. las AIE de ALC para coordinarse con estas
otras agencias son medias o bajas, con un
Los portafolios de instrumentos de las AIE par de excepciones, como lo son ANII y
de ALC son muy numerosos (ms de 18), FINEP, quienes juegan un papel central en
diversificados temticamente, mayormen- la articulacin de los sistemas de innova-
te no reembolsables y con un apoyo cin de sus pases. Respecto a la coordina-
promedio bajo por beneficiario (entre cin con el sector privado presentan dbi-
US$20.000 y US$200.000). Algunas AIE les mecanismos de relacin, principalmen-
presentan ciertos aspectos distintivos en te informales.
sus instrumentos, como el caso de FINEP,
que hace un uso intensivo de instrumentos La consistencia entre enfoque estratgico,
de crdito e inversin, lo que le permite capacidades e instrumentos, y entre esos
generar ingresos para su presupuesto. elementos y el contexto, debera incidir en
Ruta N de Medelln se destaca por instru- el desempeo de las AIE. Sin embargo,
mentos de articulacin entre los diversos resulta sumamente complejo evaluar la
actores del SNI e iNNpulsa, en promocin consistencia y el desempeo (Nesta, 2016).
del emprendimiento. Asimismo, las agen- En este trabajo, a partir de los estudios de
cias de Argentina, Chile y Brasil cuentan casos, se evalu la coherencia interna y
con programas estratgicos con visin a externa de las AIE y el impacto evidencia-
largo plazo, con el fin de desarrollar secto- do a travs de sus evaluaciones. En el caso
res especficos con potencial y ventajas de las agencias de ALC, se distinguen
comparativas. aquellas que cuentan con mucha evidencia
y que han producido un nivel medio/alto
El monitoreo y la evaluacin son funda- de impacto (ANII, ANPCYT, FINEP y
mentales a la hora de ajustar el portafolio CORFO), principalmente en los beneficia-
de intervenciones en funcin del desempe- rios directos ms que en el SNI. No obstan-
o, facilitando la interrupcin o el escala- te, exceptuando a ANII, presentan proce-
Conclusiones
49
sos con un alto nivel de burocracia, lo que capacidades humanas, financieras y de
dificulta un correcto desempeo. En el aprendizaje robustas, junto con un alto
otro grupo de las agencias de ALC se grado de coordinacin con el resto de las
encuentran las dos colombianas, CONA- instituciones pblicas y el sector privado.
CYT y SENACYT, que cuentan con poca En segundo lugar, es posible pensar que
evidencia cuantitativa sobre su desempe- para desarrollar un enfoque transformador
o, pero muestran algunos resultados se requieran unas condiciones de entorno
cualitativos en sus beneficiarios y en la ms propicias, como por ejemplo un siste-
articulacin del SNI. ma de innovacin con cierta variedad de
agentes con capacidades para llevar a
Las diferencias entre las AIE de ALC y las cabo actividades complejas de I+D+i.
de los pases desarrollados son importan-
tes. Primero, las agencias de los pases El desempeo tambin parece estar
desarrollados suelen contar con un enfo- asociado con el enfoque estratgico y el
que estratgico ms focalizado y transfor- grado de desarrollo del sistema de innova-
mador. Cuentan con un tamao relativo cin. La relacin entre desempeo y enfo-
mucho mayor, tanto en recursos financie- que transformador para el conjunto de las
ros como humanos, con mejor calificacin agencias estudiadas es directa, lo mismo
del personal, con un portafolio de instru- que con el estadio de madurez del SNI, por
mentos notablemente menor y son ms lo que la evidencia presentada sugiere que
productivas. Asimismo, utilizan mayor las que obtienen mejor desempeo son las
variedad de mecanismos de coordinacin ms transformadoras, probablemente por
con otros actores de los sectores pblico y el tipo de actividades de alto impacto que
privado y, en general, cuentan con mayor presentan. Asimismo, el desempeo es
evidencia sobre su desempeo. Por otra mayor cuando las condiciones iniciales del
parte, se observa una intensidad mayor de SNI estn consolidadas. Sin embargo, CDTI
instrumentos de articulacin entre los e IRAP muestran evidencia de que con un
agentes del SIN, principalmente en transfe- enfoque upgrading igual pueden lograrse
rencia de recursos entre institutos de I+D y excelentes resultados, por lo que el desem-
empresas, colaboracin entre empresas, peo no se encuentra coartado exclusiva-
emprendedores e inversores. mente por el enfoque.
En el anlisis del conjunto de las AIE se El anlisis del conjunto de casos permite
observa una relacin positiva entre un extraer algunas recomendaciones estrat-
enfoque transformador y elevadas capaci- gicas y operativas para mejorar la imple-
dades organizacionales. Esto nos permite mentacin de las polticas de innovacin
inferir en primer lugar que las agencias que en ALC, las cuales se detallan a continua-
busquen implementar un enfoque cada cin:
vez ms transformador, deben contar con
50
2 Priorizar la autonoma, la flexibilidad y la agilidad operativa de las agencias. Si bien casi
todas las agencias presentan buenos niveles de autonoma y gobernanza pblico-privada,
y muchas de ellas presentan esquemas relativamente flexibles, es importante resaltar estos
aspectos como elementos esenciales de la operacin, para que se puedan probar, modifi-
car y cerrar intervenciones, siempre de la forma ms autnomamente posible respecto de
presiones polticas y del riesgo de captura de algn grupo objetivo particular. Asimismo,
las agencias deben contar con sistemas de informacin y procesos giles, en lnea, evitan-
do el uso de papeles y minimizando los costos y tiempos asociados con la postulacin,
evaluacin, implementacin y evaluacin de los proyectos.
4 Desarrollar intervenciones con mayor focalizacin. A medida que los SNI van maduran-
do resultan clave que las intervenciones se orienten a incentivar mayores interacciones
entre los distintos agentes del sistema, maximizando as las posibilidades de generacin y
uso del conocimiento, las sinergias y externalidades. Asimismo, a medida que se van gene-
rando capacidades en las empresas demandantes y en otros actores del sistema, es til ir
realizando intervenciones con un mayor foco sectorial o por misin, lo cual requiere de ca-
pacidades organizacionales especiales en las agencias.
5 Mejorar las capacidades de monitoreo y evaluacin, de manera tal que se generen insu-
mos para decidir sobre la continuidad de aquellos programas con un impacto significativo
y sobre la interrupcin o ajuste de los que no funcionan segn lo esperado.
51
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ANEXO A: ESTADSTICO
Fuente: Elaboracin propia con datos de Banco Mundial (2014), Global Innovation Index (Ranking de 2016),
Atlas de Complejidad Econmica (2014), RICyT (2014) y OCDE (2014).
KEIT 256 SD SD SD
56
Cuadro A3. Recursos financieros, fuentes y participacin en la inversin nacional en I+D
de tecnologa
conocimiento
Transferencia
empresarial
de sectores
Ecosistema
Innovacin
Promocin
Desarrollo
Agencia
comercial
humano
y redes
Capital
57
Cuadro A5. Cantidad de instrumentos, mecanismos de apoyo y agilidad de los procesos
Mecanismos de apoyo
Agencia Cantidad de
instrumentos Subsidios Crditos Inversin Asistencia
tcnica y
articulacin
ANII 54 X X X
ANPCYT 44 X X
CDTI 9 X X X X
CONACYT 23 X
CORFO 62 X X X X
FINEP 18 X X X
Innvate 27 X
INNOVATE-UK 9 X X X
iNNpulsa 24 X X
IRAP 5 X X
KEIT 4 X
Ruta N 22 X X X
SENACYT 20 X
TEKES 21 X X X X
Anexo A: Estadstico
58
ANEXO B. METODOLOGA DE CONSTRUCCIN
DE INDICADORES COMPUESTOS
B5.
Capacidades organizacionales = CapHumanas*0,4+CapFinancieras*0,4+CapAprendizaje*0,2
59
Cuadro B6 Desempeo
60