FoRMACIN DE LEYES
LA INICIATIVA LEGISLATIVA
COMO DERECHO CIUDADANO
La crisis de los partidos polticos y, en
general de la institucionalidad democrtica
en el pas, ha puesto en serio cuestiona-
miento a la democracia representativa
existente en el Per , y el resultado ms
notable de este entredicho ha sido la intro-
duccin de algunas de las ms importantes
novedades de la Carta de 1993:
los mecanismos de democracia directa,
entre los que destaca singularmente la
iniciativa legislativa de la ciudadana.
En el artculo que sigue,
el autor nos presenta un riguroso marco
terico -tanto histrico como dogmtico-
para el estudio de la iniciativa legislativa
como mecanismo de la democracia directa
por excelencia, y realiza un interesante
anlisis sobre la forma como dicha institu-
cin ha sido consagrada por nuestra recien-
te Constitucin Poltica
l.a lfli,iatii'U legi.l!atii'U como derecho ,iud({(/uno
Carlos Ramn Noda Yamada
Alumno del tercer ciclo de la facultad de Derecho de
la Pontificia Universidad Catlica del Per.
Miembro de la asociacin Derecho & Sociedad
RESUMEN
En el presente trabaJo haremos una revisin de lo que
la doctrina entiende por iniciativa legislativa popul<u. sw,
fundamentos tericos y su justificacin. Luego analizare-
mos la evolucin histrica de la iniciativa legislativa po-
pular en las constituciones ms representativas del pasa-
do, y los antecedentes de este derecho en las constituciones
peruanas desde 1S23 hasta 1979: nos referimos al derecho
de peticin y al derecho de participacin popular.
Por ltimo. se har un anlisis de la regulacin de esta
instituci(ln de la democracia semi-directa en la Comtitu-
cin de 1993, comparcndola con la Constitucin espai1ola
de 1<J7S e intentando hacer una proyeccin sobre el futuro
de esta institucin en la realidad.
SUMARIO
lntroduccim
l. La iniciativa legislativa popular segn la doc-
trina
1.1. Democracia representativa y dcmonacia
semi -di recta.
l. 1.1. La teora de la soberana de la nacin y la
democracia representativa.
1.1.2. La teora de la soberana popular.
1.1.3. Relacin entre representacin y democra-
cia semi-directa.
1.2. El derecho de iniciativa legislativa popular como
im,titucin de la democracia semi-directa.
1.3. Diferencia entre iniciativa legislativa popular y le-
gislaci(Jn popular.
2. Evolucin histrica de la iniciativa legislativa
popular
2.1. Desarrollo de la iniciativa legislativa popular en
las constituciones del pasado.
2.1.1. L1 iniciativa legislativa popular en la Cons-
titucin francesa de 1793.
2.1.2. La iniciativa legislativa popular en la Cons-
titucitn alemana de 1<J 1'J.
2. 1.3. La iniciativa legislativa popular en la Cons-
titucin espaola de 193 l.
2.2. El derecho de peticin ccm1o antecedente de la ini-
ciativa legislativa popular.
2.3. La participacin popular en la Constitucin de
1979.
3. La iniciativa legislativa popular en la Constitu-
cin de 1993
3.1. Requisitos y uso de la iniciativa legislativa popu-
lar segn la Constitucin de 1993.
3.2. Comparaci(ln entre la Constitucin cspafola de
197S y la Constitucin peruana de 1993.
3.3. La iniciativa legislativa popular en la rcalidacl.
Conclusiones
 CoNSTITUCIONAL
INTRODUCCIN
La iniciativa legislativa popu-
lar recogida en la Constitucin de
1993 es una institucin de la de-
mocracia semi-directa que no ha
sido acogida con entusiasmo por
las constituciones del mundo a travs de la historia, por
haberse preferido el modelo de la democracia representa-
tiva. Es importante descubrir qu significa la iniciativa
legislativa popular, su importancia como institucin de la
democracia semi-directa, y sus efectos para atenuar el
modelo representativo absoluto, segn la doctrina. Tam-
bin es importante conocer cmo ha sido regulada la ini-
ciativa legislativa popular en nuestro ordenamiento, y sus
alcances segn la ley. Sin embargo, lo ms importante es
el estudio de su adecuacin a la realidad y analizar si es
posible su funcionamiento teniendo en cuenta el habitual
divorcio que ha existido entre las normas constitucionales
y la realidad a travs de la historia republicana.
El estudio de la inicia-
tiva legislativa popular
tiene gran importancia en
la actualidad porque esta
institucin podra servir
para fortalecer la demo-
cracia en el Per al hacer
sentir a la ciudadana que
tiene un mayor control
sobre las decisiones y que
su opinin es tomada en
cuenta realmente, a dife-
rencia del viejo modelo
representativo que conte-
na la Constitucin de
1979. que alejaba a la ciudadana de la toma de decisiones y
slo peda su opinin al momento de elegir a sus represen-
tantes. Todo depende del adecuado funcionamiento del
mecanismo en la realidad.
En este trabajo utilizaremos preferentemente el enfo-
que histcrico y, por supuesto, los enfoques comparado y
dogmtico. Creemos que es necesario tratar de hacer un
anlisis histcrico comparado del tema porque es un enfo-
que prcticamente inexplorado, y pensamos que muy im-
portante para entender correctamente la institucicn de la
iniciativa legislativa popular y su posible funcionamiento
futuro en el Per.
1. lA INICIATIVA LEGISLATIVA
POPULAR SEGN LA DOCTRINA
Al comenzar este captulo debemos aclarar que deno-
minamos iniciativa legislativa popular a la iniciativa le-
gislativa del ciudadano. En este trabajo utilizamos indis-
tintamente ambos trminos para referirnos a la misma
institucin de la democracia semi-directa; pero preferimos
el de "iniciativa legislativa popular" porque es el utilizado
mayoritariamente por la doctrina que se refiere al tema.
La denominacicn que utilizamos en este trabajo (inicia-
tiva legislativa popular) responde a un criterio de clasifica-
cin y diferenciacin usado por la doctrina. Hablar de ini-
ciativa legislativa popular sirve para diferenciarla de los otros
tipos de iniciativa legislativa que existen: la iniciativa legis-
lativa del Gobierno (entendido ste como Ejecutivo), la ini-
ciativa legislativa del Parlamento. y la iniciativa legislativa
de las comunidades autnomas (en el caso espaol). En el
presente captulo trataremos de establecer en qu consiste
DEREcllo & SociEdAd
la iniciativa legislativa popular, y porqu es una institucin
de la democracia semi-directa. Para lograr esto debemos
establecer primero, qu es la democracia semi-directa. y cul
es su relacin con la democracia representativa; luego defi-
niremos el derecho de iniciativa legislativa popular (o ini-
ciativa legislativa del ciudadano) y sus alcances como insti-
tucin de la democracia semi-directa; por ltimo. se
establecer la diferencia que existe entre la iniciativa legis-
lativa popular (institucin de la democracia semi-directa) y
la legislacin popular (democracia directa).
l. l. Democracia representativa y
democracia semi-directa
La democracia representativa y la democracia
semi-directa son dos modelos democrticos fundados en
dos distintas teoras sobre la soberana nacional (sobre cul
es la fuente del poder): la teora de la sober<ma de la na-
cin y la teora de la soberana popular respectivamente.
1.1.1. La teora de la soberana de la nacin y
la democracia representativa
La teora de la sobera-
na de la nacin sostiene
que la soberana pet1encce
a la nacin, entendida sta
como una entidad o perso-
na distinta de los imhvi-
duos que la componen.'
Esta idea de la nacin
como titular de la sobe-
rana fue creada por
Rousseau en "El contra-
to social" cuando da la
fcrmula del pacto social:
[En el pacto social] Cada
cual pone en comn su persona
y su poder bajo la suprema direccin de la voluntad general. y cada
miembro es considerado como parte indivisible del todo. [la nacin] 2
En el siguiente prrafo, Rousseau reafirma su idea de
nacin como titular de la soberana:
Al instante este acto de asociacin [pacto social] transforma
la persona particular de cada contratante en un ente normal (sic) y
colectivo [la nacin], compuesto de tantos miembros como votos
tiene la asamblea, la cual recibe de este mismo acto su unidad, su
yo comn, su vida y su voluntad. [voluntad general o soberania) 1
Se nota claramente que Rousscau concibe <1 la nacin
como una persona, como una unidad distinta de los indi-
viduos que la componen. Para Rousseau, la nacin es un
todo indivisible, y si esta naci6n es titular de la soberana.
entonces solamente la nacicn (como un todo) puede ex-
presar su voluntad y tomar decisiones.
La teora de la soberana de la naci(ln fue recogida por
la Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano.
proclamada por la Asamblea Constituyente francesa de
17S9 en su artculo 3:
El principio de toda soberania reside esencialmente en la na-
cin. Ningn individuo ni corporacin puede ejercitar autondad que
no emana expresamente de ella. 4
Rousseau no es el creador de la democracia represen-
tativa; por el contrario, l cree que la soberana no puede
estar representada, porque consiste L'n la voluntad general
de la nacin, y la voluntad no puede estar rcpn:sent<tda
pues es nica e indivisible.
HAURIOU, Andr. Derecho constitucional e instituciones politicas. Barcelona: Anel,
1971. p.346
ROUSSEAU, JeanJacques El contrato soCiaL Madrid: EDAF, 1989 p.55
lbKJ. p.55-56
ASAMBLEA CONSTITUYENTE. Declaracin de Derechos del Hombre Cru
dadano . .En Derecho constitucional general. lima: Pontificia Universidad
del Per. 1992 v.2 p 527
CARLos R. NonA YMIADA
 Los diputados del pueblo no son representan-
tes, slo son comisarios del pueblo y no pueden re -
solver nada en definitiva. Toda ley que el pueblo en
persona no ratifica es nula; vale decir, no es una ley. 5
La idea de la de mocracia rep rese nt ati va es
producto de la inter pre tac i n qu e hace Sieys de
la teora de la sobe ra na de la nac i n e n su o bra
",Q u es e l tercer Estado'/" . Sieys hace es a in -
terpretacin para da r una sali da prcti ca al pro-
blema que plant ea la soberana de la nacin tal
como e ra ent end ida po r Ro ussea u. Este proble ma cons is-
ta e n la impos ibilidad l'sica de reu ni r a tod os los com po-
ne nt es de la naci n para que delibe re n y to me n dec is io nes
en un pa s con m illo nes de hab it an tes.
Antes qu e Sicys, Montesqui eu ex pres preoc up ac in
pP r la imposibil idad de consult ar la vo luntad ge nera l de la
nacin debi do :1 la cantidad de pob lac in, y a la incapaci -
dad del pueb lo para go be rn arse; po r es to co ns ide ra qu e es
necesari a un a asa mbl ea co m puesta po r los ms capaces.
Del mismo modo que la mayoria de los ciudadanos que tienen
suficiencia para elegir no la tienen para ser elegidos, el pueblo, que
tiene capacidad suficiente para darse cuenta de la gestin de los
dems, no est capacitado para llevar la gestin por si mismo'
La c ita an te rior es uno de los pilares sobre los cua les
se ed il'i car:i la democrac ia re prese nt ati va pos te ri onn e nte.
Seg n Mo nt esquic u, la represt: nt acin sirve para su bsa-
na r los probl e mas de la democra cia:
La gran ven taja de los represen tantes es que tienen capaci-
dad para discutir los asuntos. El pueblo en cambio no est prepa-
rado para esto. lo que constituye uno de los grandes inconvenientes
de la democracia.'
Pero . an tomando e n cue nt a las ideas de M ont esqu ieu,
e l co ncepto de rqm: sentacin es es tablecido dcl'ini tiva-
me ntc por Si eys. El e ncuentra que la nica so luci n al
proble ma es la representac itn; veamos c u ~ l es e l nu.ona-
mie ntn que lo lle va a dec ir esto:
S ieys a l'irm a q ue en la l'ormac i n de las sociedades
pol ticas hay tres poc as:
En la primera hay individuos a islados que qui e ren re-
unirse . E ll os l'u rman una naci n ; es ta etapa se carac te-
ri;a por e l j uego de las vo lu ntades indi vidu a les. Su
obra es la asoc iac i n.
La segu nda eta pa es ta caracterizada por la vo lun tad
comn. Los asociados dis cuten en tre s resp ec to a las
necesidad es ptb licas. El pode r pe rtenece al pb li co .
E n la terce ra poca no o bra la vo luntad co m n rea l
si no una vo luntad co mtm representati va. Los asoc ia-
dos aume nt a n y se di spe rsan e n un a supe rfi c ie muy
ex tensa, lo que dil'ic ulta q ue exprese n su vol untad co-
mn. La solu ci n es conl'i ar e l eje rcicio de una po r-
cin de voluntad nacional a a lg unos individu os.~
Dahl hace una rcsci1a so bre la evol ucin de la demo-
crac ia represe nt a ti va: desde los g ri egos has ta el s.XY II ,
no se co nceba la pos ibil id ad de q ue la leg is lat ura consis ta
en un cuerpo de represe nta ntes , y no en todos los ciudad a-
nos reunidos. Durant e la guerra c ivil inglesa, lo s purita-
nos st: vieron o bli gado s a admitir la legitimidad y la nece-
s idad de la represe ntacin pa ra e l des arro ll o rut uro de la
democrac ia . Locke me nc io na super fi c ia lme nte ~1 la re pre-
se nt ac i n e n su "Segund o tra tado" y Ro usseau la rec ha; a
ROUSSEAU, JeanJacques. QJull, p.1 61
MONTESOUI EU. Del Espritu de las leyes Madrid: Tecnos, 1987. p.13
lbid .. p.109
SIEYES. Emmanuel. Que es el Terce r Estado? Madrid. Aguilar, 1973. p.7 173
OAHL, Robert Atan. Democracy and rts critics. New Haven: Yale University Press.
1989. p.2829
10 En El Espritu de la s leyes (1748) Montesquieu escnbi admirablemente sobre la
constitucin inglesa y diio que. desde que era imposible en un gran Estado que la
gente se reu niera en Asamblea. el pueblo debia esco ger representant es para que
hagan lo que ellos no podan hacer por si mi smos. (Traducc in nuestra) lbid., p.29
La iniciatil'll legisla ti l'a conw derecho ci11dadww
de plano. La representaci n no es u n in ve nt o de la de mo-
crac ia, es una institu c i n de la Edad Medi a. Su a li nnza-
mie nto se di o e n e l s. X IX.''
Sigui e nd o a es le ~1u t o r e ncont ra mos que menciona e l
prob le ma de la im posi bilidad de tomar dec isiones al es tilo
de la de mocracia direc ta e n un Es tado mode rno co n gran
pohlac i<n y extens in , y la resol ucin de este prob lema
segn Mo ntesqui e u.
In Th e Spirit of the Laws (1748) Montesquieu wrote admiringly
of the English constitution and declared that, since it was impossible
in a large state for the people to meet as a legislative body, they
must choose represen tatives to do wha t they could not do
themselves.'0
Robe rt Dahl ta m bin di ce qu e la represent ac i n salv
a In de mocrac ia de su desa pa ri c i n y so lucio n e l prob le-
ma de su fun cio na mi ento e n los grandes Es tados mockr-
nos ya que, ante s, la de mocracia hab a es tado limit ada a
peque as ciudades-Eslad o, con poca pob lacin ; sta ruc
un a gran ventaj a q ue hi zo que la re presen tac in se irn po n-
gn definit ivam ente e n e l s.X IX , a pocos aos de la d iscu-
sin del probl e ma por R ousseau y Mon tesq ui eu:
Within a few generations of Mon tesquie u and Rousseau,
representation was widely accepted by democrats and republicans
as a solution th at elimina ted the ancien t limits on the size of
democratic states and transformed democracy from a doctrine
suitable only for sma/1 and rapidly vanishing city-states to one
applicable to the large nation-states of the modem age. "
La teora de la sobe rana dt: la nacin est estrec hamen -
te re lac ionada co n la re presentacin, ms an, la re presen-
tac in ti ene su fund amento en la teo ra de la soberana de la
naci6n ; as lo afirma Maurice Du ve rger cuando dice:
La teoria del mandato representativo corresponde a la de la
soberania y de la representacin nacionales. Si el conjunto de los
diputados representa al conjunto de la nacin, los representantes
no estn ligados por un mandato preciso recibido de sus electores,
puesto que, los verdaderos mandantes no son stos, sino la na-
cin. sta, al ser un ser colectivo incapaz de expresarse, no puede
dar instrucciones a sus representantes, solamente les da el man-
dato de representarla, es decir, de expresarla.12
1.1.2. La teora de la soberana popular
Esta teora sos ti ene que el poder de mandar rcs1de de
forma directa - y cxp resa ble direct ame nt e- . en la univer-
sa lidad de los c iu dad anos. 11
La teo ra de la soberana po pul ar ta mb i n e nc ue ntra
su origen en Ro usseau, c uando dice:
Supongamos que un Es tado tiene diez mil ciudadanos. El
soberano no puede considerarse sino colectivamente y en cuerpo,
pero cada particular en su calidad de sbdito es considerado Indi-
vidualmente. Asi, el soberano es el (sic) sbdito como diez mil es a
uno; es decir, que a cada miembro del Estado le corresponde la
diezmilsima parte de la autoridad soberana, aunque este someti
do enteramente a ella. "
11 Unas pocas generaciones despus de Montesquieu y Rousseau. la repre senta
cin fue ampliam ente aceptada tanto por demcratas y republ icanos como una
solucin que eliminaba los viejos limites del tamao de los estados democrticos.
y transform la democracia de una doctrina vlida solamente para pequeas y
efmeras ciudades-Estado a una aplicable a los grandes Estados-naciones de la
era modema (traduccin nuestra). loc.cit.
12 OUVERGER. Maurice. lnstitucones polticas y derecho constitucional. Barcelona:
Ariel. 1970.p.1 19.
13 HAURIOU. Andre . QJuil. p.349.
14 ROUSS EAU. JeanJacques. QJull. p 112.
 CNSTrTlJCIONAL
Rousscau mantiene la idea de
un soberano co lecti vo, pero a la
vez, fraccio na e l poder de deci s in
ent re todos los ciudadanos miem-
bros de la nacin. La teora de la
soberana popular condujo a Rous-
sea u a una concepcin radic al de la democracia, muy cerca-
na a la democracia directa:
Los diputados del pueblo no son, ni pueden ser representan-
tes, son nicamente sus comisarios, y no pueden resolver nada en
definitiva. Toda ley que el pueblo en persona no ratifica es nula ;
vale decir, no es una ley. "
Rousscau fund la teo r:-. de la soberana popular, ha-
s; ndosc en el pacto social: s i el pacto se hiw con la parti-
cipac in de todos , y por l los individuos quedan bajo la
suprema direccin de la vo luntad general, entonces cada
individuo elche tener su porcin de sobe rana , es decir es
soberano en la medida en que da origen al poder (por el
pacto), y es al mismo tiempo sbdito ya que elche obede-
ce rlo. La concepcin democnti ca se bas en el principio
de la soberana popular."'
La teora de la soberana popular tambin fue seguida
por Robcspicrrc; segn l, se debe establecer en la Const i-
tucin esta ve rdad indud able: que e l pueblo es bueno y
sus delegados son co-
rruptibles. Slo la vir-
tud y la sobera na del
pu e blo son capaces de
del'cnder al mismo
pueblo de los vicios y
del despotismo del go-
bierno. Si se quiere
salva r la libertad. es
necesa rio segn Ro-
hc s pierre. consagrar
ese principio en la
Co nstitu c i<n. 17
J. 1.3. Relacin entre representacin y
democracia semi-directa
La representacin no es incompatible con la democra-
cia sem i-directa, aunque en principio pareciera ser as. Por
e l contrario. es necesaria la combinacin de representacin
y mecanismos de la dcmocr~H.: ia semi -directa. aportando. la
primera, la eficiencia y rapidez necesaria para la toma de
decisiones, y la segunda. la participacin y el control popu-
lar efectivos. Debemos tomar e n cuenta que cualquier ex-
tremo es malo , por lo que un a democracia represe ntati va
pur;1. donde los ciudadanos so lamen te pueden elegir a sus
re prese ntantes cada cierto ti empo y no pueden interve nir en
la toma de decisiones e n e l pe todo de ti empo entre cada
eleccin, no es una verdader; democraci;1, a lo sumo ser;
un remedo de democracia , una especie de dictadura de los
representantes encubierta, ya que sus decisiones durante su
perodo de mando son incu estionabl es. Por otro lado. una
democracia directa pura ge nerar a caos e incertidumbre,
debido a la gran poblacin que tienen los pases en la actua-
lidad . Sera imposible reunir a todos los ciudadanos para
toma r decisiones (y pensa r que se pnndran de acuerdo cst<
fuera de toda lg ica ), est a situacin traera como consecuen-
cia el e ntrampamiento de las dec isiones del Estado, la falta
de so luciones a problemas urgentes , y la anarqua, pues al
15 lbid .. p.161
16 CUMPLIDO CERECEDA. Francrsco y Humbe~o NOGUEIRA ALCAL. Teoria de
la Constitucin. 2a.ed. Santiago: Universidad Nacional Andrs Bello. 1990. p.124
17 ROBESPIERRE, Maximiliano. Discursos e informes en la Convencin. Madrid
Cienc ia Nueva, 1968. p.117
18 ROUSSEAU. JeanJacques. QujL p.161
no ha ber leyes -porque segli n la democracia directa pro-
puesta por Rousseau , toda ley no rati ri cacla por el pueblo no
es ley"- todos los ciudadanos podran actuar de la manera
que se les ocurra. La democrac ia semi -directa acepta la re-
presentacitn por razones pr;cticas, e inclu ye in stituc iones
como la iniciativa popular, el referndum y la revocatoria
para dar oportunidades de participaci tn rc;il en L1 toma de
decis iones a la ciudadana.
Condorcc t es quien armoniza los co ncep tos de p:lrti-
cipaci(ln y reprcsentacitn. El pod e 1 poltico cst:i encami~
nado a la defensa de lo s derechos y lih cnade;,; lo que se
cstah leec e n int e rs de todo s, por tod os elche se r establec i-
do . por esto no se puede nega r a nini!LIIl ci udada no el de-
rec ho a parti c ipar polticamente. La participacin es la hase
de la legitimidad. Aunque todos ti enen el de rec ho de par-
ticipar. la sober<ma corresponde al pueblo e nt ero como
un todo. Condorcet parte de un a posicil'lll identificada con
e l sistema representativo que se implcmcntt en Inglaterra:
es xlrlidario del sistema representativo que no cst; sujeto
a mandato imperativo, pero se cuida del peligro de desvi-
tuar la soberana popular. Por esto la ohligaci<n del repre-
se ntante es recoger la voluntad nacional, para luego l'or-
mularla con total independencia de cri terio; deja al pueblo
fa c ultde s par co n-
trol ar la tom de deci-
s iones. co mo la rati fi-
c acitn d e la s leyes.
Bu;,c:l un sistem:1 in-
termediocntrl' 1<1 inter-
vcnci<'lll direct; del
pueblo y [; repre.scn-
taci<n pura.''' Comu
se puede preciar. el
c;11nino de CondotTet
nos co ndu ,-c r;pid;J-
mcnt e :1! cl cn HK-raci
se mi-direc ta co mo e l justo medio deseado e ntre rc presc n-
taci<n y democracia directa .
Los p rin cipales mecanismos de Li democr;ct;l
semi-d irecta .son: el rcfetndum, la rem<>Ci<n <> rcvoc:lci<n
Je au toridades, y la iniciativa legi si:Hiva popul:u. matcri:1
de este trabajo.
1.2. El derecho de iniciativa legislativa
popular como institucin de la democracia
semi-directa
La ini c iati v lcgi slti va popular es e l derecho de pro-
poner leyes que deben ser tr;unitad ;ls por cllc,l!islativo de
part e de una frac c in de ciudadanos con voto.
Vea mos d os int cmos de de flni c i(ll1 de la 111i ,iat iva lc-
gislati va popular aport:1dos por la doc trina:
[La iniciativa legislativa popular} es el derecho que asiste al
pueblo de elaborar y presentar al Parlamento o al pueblo m1smo.
en el caso especial de la iniciativa popular seguida de referndum.
proyectos o proposiciones de ley.'"
La definicin anterior pertencn: Franciscu l'vlir(>
Quesada Rada, nos parece completa. pues incluye el c:rso
de la ini ciativa popular seguida de rc l'crndum. La sigu ien te
dcfinicin pertenece a Daro llcrre ra Paul s n :
Esta institucin [la iniciativa legislativa popular} permite que el
pueblo, mediante peticiones -<ue deberan reunir ciertas condiciones-
pueda solicitar o proponer la dacin de determinadas leyes ( .)"
19 CONOORCET. Bosquejo de un cuadro histrico de los progresos del espiritu hu -
mano. Madrid: Editora Nacional, 1980. p.39-44
20 MIRO QUESADA RADA, Franc1sco. Democracia directa y derecho constitUCIOnal
Lima: Artes y ciencias, 1990. p_144.
21 HERRERA PAULSEN. Da ro. Derecho constitu cional e in stituciones polticas. L1rna
Editorial y distribuidora de libros, 1987 . p.2R3.
CAIU.os R. NonA YA ~L\Il..\
 Ln la cita antnior encontramos una con-
fus in: !:1 iniciati v:t legislativa popular no se
c.icrcc nH.:diante peticiones. ste es un derecho
distinto: e l derecho d<.: pet ici1n, el cual scr:
abordado m:s adelante.
La iniciati va kgislativa como de recho
ci udadano es una forma concreta de partici-
paci(Jn popular directa en los asuntos pbli-
cos: co mo ta l es una institucin de la demo-
cracia semi-directa lu nd ada en la teora de la
so berana poptilar.
La lgica de la que su rge el derecho de
inici:tliva legislativa popular es aproximada-
mente la siguiente: si la soberana emana del pueblo. en-
tendido ste como el conjumo de los ci ud ad anos. y cada
ci udadano por se r mi e mbro de l pueblo ti ene una porcin
de soberana. entonces los ciudadanos tien e n el derecho a
plantear propuestas de ley en ejercicio de su porcin de
suberana. El complemento ideal del derecho de ini cia ti va
legislativa popular, para que sea efec ti vo, es e l rdern-
dum. en caso qu e la propuesta no sea aceptada o sea dc-
f,Jrmad:1. ya que s i s(Jio se permitiera a l pueblo present:lr
proyectos d e ley y se dejara la deci s i n final a lo s repre -
sentantes se e st:ua anulando en !:1 w:ctica el derecho de
inici:lliva p11pul:1r y el principio de soberana popular; es-
taramos l'rente a un:1 representacin pura e ncubierta.
Dehc n1 os tener en cl a ro que la inici ativa legislativa
popular es un derecho de los ciudadanos , es decir, es un
derec ho poltico incluido dentro del derecho de participa-
cin popular directa e n los asuntos pblicos. El derecho
de participaci<n directa en los asuntos pblicos es recono-
cido en varios documentos intern acio nale s de protecci<n
de los derechos human os. As tenemos que la Declaracin
U ni versal de lo s D erechos Jiu manos aprobada por las
Nacion es Unidas lo recoge cuando di ce :
Art. 21.- 1. Toda persona tiene derecho a participar en el go-
bierno de su pais. directamente o por medio de representantes
libremente escogidos. (. ..) 22
La <.lc lamc in americana tambin protege este derecho:
A11. XX- Toda persona. legalmente capacitada. tiene el dere-
cho de tornar parte en el gobierno de su pais. directamente o por
medio de sus representantes. y de participar en las elecciones popu-
lares, que seran de voto secreto, genumas. peridicas y libres-"
El Pacto intemacional de derechos ci viles y polticos
reconoce e ste de rec ho en su artculo 25:
Arl. 25. - Todos los ciudadanos gozarn, sin ninguna de las
distinciones mencionadas en el articulo 2, y sin restricciones inde-
bidas, de los siguientes derechos y oportunidades:
a. Participar en la direccin de los asuntos pblicos, directa-
mente o por medio de representantes libremente elegidos;(. ..)''
Finalmeutc . la Convencin Americana sobre derechos
humanos menciona este derecho:
Art. 23.- 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguien-
tes derechos y oportunidades.
a. De participar en la direccin de los asuntos pblicos, direc-
tamente o por medio de representantes libremente elegidos; (. ..) 25
De la lectura de l;s c itas de estos documentos pode-
mos deducir qu e el derecho a p:lrticipar e n los asuntos
ptihlicos e n lnrma directa o por medio de representantes
es un derech o mu y important e. pues es una de las bases de
la democracia. Debemos aclarar que nosotros entendemos
la ex pres in -part icipa r en la direccin de los as untos p-
bli cos. directamente o por medio de representantes", no
22 O'DONNELL. Dan1 el. Protecc in internacio nal de los derechos humanos_ Lima
CAJ. 1988 p 287
23 loc.cit
24 loc_ct.
25 lbid p.28B
Lu iniciatil'll legislativa cm11o daecho ciwladww
en rorma e xc lu ye nte (es deci1. si se participa por med io de
represe ntantes no se participa directamente, y vic eversa).
sino qu e la e ntendemo s co mo dos ideas comp le menta ri as,
es decir, es necesario que lo s ciudadanos tengan de recho a
participar por medio de re prese nt ant es . y tambin es nec e-
sa rio que participen directamente. Para int e rpre tar de esta
manera esta expresi n nos basamos en e l ca r: cter co mpl e-
men tario de rcpescntacin e institu cio ne s de la de mocra-
cia s emi - direct ~l (ve r sup ra)
La iniciati v;\ legislati va co mo d erecho ciudadano, a l
sc1 un mod o de participaciln popul ar direc ta e n los asun-
to s pblicos, re sulta prot egida por estos cuatro instrumen-
tos de ddensa de lo s derechos humanos. como un de rec ho
poltico base de la democracia. y a tra vs de ella conHJ
condicionante de todos los dem;S derechos humanos .'''
1.3. Diferencia entre iniciativa legislativa
popular y fegislacin popular
La iniciativa legislativa po pul ar es una inslitu c i(n de
la democracia se mi -directa. com o tal. es distinta de la le-
gislacin popular, que es propia de la democraci:1 directa.
La democracia directa actualmente es s lo una curiosidad,
un rezago del pasado. y exi ste en te 1Titorios pequef\os y
con po ca poblacin. pues no es pr:ctica p:1ra runcionar en
los gra ndes Estados mod e rnos: e n cambio. la democracia
semi-directa s tiene posibilidades reales de run cionamien-
to, aunque no hay:1 si do muy Ltvorccida en las constitu-
ciones modernas.
La lcgi slaci<n popular es un procedimiento que corres-
ponde ~~ las democracias antiguas. en que las dec isi o nes las
tomaba la asamblea general de ciudadan os. ' 7 Para Rous-
seau. la democracia verdade ra tena que ser una democr:1cia
directa. su ideal de buen gobierno era la legislaciin popu-
lar, me diante la cual lo s ciudad anos toman las decis iones
direc tamente en una Asa mbl ea con participacin de todos:
En una ciudad bien gobernada todos recurren a las asam-
bleas; bajo un mal gobierno nadie da el menor paso para concurrir
a las mismas, ni se interesa por lo que alli se hace, ya que se prev
que la voluntad general no dominar(. ..['
La iniciati va lcgislati v:t popular. como institucin de
la demonacia semi-d irecta . wn sistc en una espec ie de
colaboraci n de los ciudadanos y de sus re presentantes. "'
Al revisar los dos conceptos , notamos clarame nt e las
diferenc ias: mi e ntras la democracia d irecta no acepta nin -
gn tipo de representaci(n ,' 11 1a democrac ia sem i-directa
(y con ella [; iniciativa legi s lati va popular) acepta la re-
presentacin y colabora con e ll a.
Segn Maurice Du verge r. la democracia directa y la
democracia semi-directa son dos tipo s de int crvenc i<n di-
recta de los ciudadanos e n la vida poltica; l afirma que
26 \bid.. p.293.
27 DUVERGER, Maurice.Quit. p.124
28 ROUSSEAU. JeanJacques. QuiL. p.160.
29 DUVERGER. Maurice, loc.cil
30 Cl. ROUSSEAU, JeanJacques. QuiL. p.161 .
 CoNSTITUCIONAL
actualmente la de moc racia repre-
sentativ a funcion a e n todas pa nes
y que est< co mpl e tada por alguno
de estos dos tipos de interven cin
directa: la democracia directa o la
se mi-directa. 1 '
Nosotros creemos que la diferencia entre la ini c iati va
legislati va popular y la legislacin populardehe entender-
se en el mismo sentido que la diferencia entre democracia
se mi-directa y democracia directa. Para no sotros la dem o-
cracia sem i-directa es una superaciln de la de mocrac ia
directa (y de la democracia represen tativa) porque toma lo
mejor de amhas para formar un nuevo tipo de democracia
donde se comh inan la participac in popular y la represen-
tacin ; la vo luntad ge nera l y la e fi cie ncia. La iniciati va
leg islativ a popular no es un procedimiento de legislacin
popular; es una forma ms rcfin <tda de permitir la parti ci-
pacin de la pohl ac i n si n entorpecer la ad mini straci n
del Estad o. La democracia semi -directa es un a su peraci n
de la democracia direc ta; est en eq uilihrio e ntre la demn-
cracia direc ta y la democracia representativa ; es el ju sto
medio en que consiste la virtud segn Aristteles."
Seg n Carl Sch-
mitt, "la lgica demo-
crtica ll e va a la supre-
si6n de las elecciones
y a la votacin de los
asuntos por el puebl o
en su identidad de cada
momento''.11
Podemos ver qu e
se est describiendo
un proc ed imiento de
legislaci6 n popular; el
mismo Schmitt reco-
noce que la legisl a -
ci n popular es dife-
rente de la iniciativa legis lati va popular. cuando, aluatar
de la ini ciat iva legisl at iva popul ar, dice qu e la iniciativa
de ley de l puehlo no es introducc in de un procedimi ento
de le g is lac i n popul ar. 1'
2. EvoLuctN HISTRICA
DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR
En este captulo a nalizaremos la evolucin de la inicia-
tiva legislativa popular en las constituciones del mundo a
travs de la historia. Tambin trat aremos el derecho de peti-
c in como antecedente de la ini c iativa legislativa popular,
por ser s te un derecho recogido tempranamente por las
constituciones peruanas, a diferencia del derec ho de ini cia-
tiva legislativa popular, que slo fue incluido en la constitu-
31 DUVERG ER. Maurice, (&QL, p.123-124
32 Para aclarar la diferencia que encontramos en tre la democracia directa y la
semi-directa. emplearemos el razonamiento a ri s tot l~o sobre la virtud. Aristtele s
piensa que el bien no tiene un s ign~icado nico (idea de Platn). el bien debe ser
lratado por la lilosofia prctica. ya que se trata de un objeto contingente. lgualmente.
la virtud tiene que ver con las situaciones conc retas. es un trmino medio con rela-
cin a nosotros Analgicamente diremos: la democracia no !ten e un significado Uni
ca (idea de Rousseau), la democracia es un objeto contingente; la democracia debe
ser vista en relacin con los hombres en situaciones concretas. La democracia que
era buena en Atenas en el siglo V a.C. (democracia directa) o la democracia que era
buena en el siglo XIX (democracia representativa absoluta). ya no son buenas ac-
tualmente ; la realidad histrica ha cambiado. y con ella la deroocracia. La verdadera
democracia actualmente es la democracia que comb ina particip acin y representa-
cin con el fin de beneficiamos a nosotros. la democracia "buen a" o .. vi rtuosa" (en
teora) es la democracia semi-directa, porque es el trmino medio en relacin a noso-
tros. Cl. ARISTTELES Elica nicomaquea. Libros 1.11 y VI.
33 SCHMITT. Carl. Teoria de la Cons1nucin. Madrid: Alianza Editorial. 1982. p251.
34 lbid., p.257
35 Cl. LUHMANN. N1klas. Panicipaetn y legtslacin: tdeas y experienCias. En La par-
ticipacin . Barcelona: Anuari de la Faculta! de Dret. 1985. separata
ci6n actual. Finalmente tocaremos el tema de la participa-
cin popular en la Constitucin de 1'J7'J como antecedent e
del derecho de iniciativa legis lati va popular recog ido en la
constitucin de 19')3; y vere mos las di l'crcncias que exis ten
entre decir simplemente "participaci6n popular" (como se
deca en la Constitucin de 1979) y decir "iniciativa lcgisl:t-
ti va popular" (Const ituci n de 19'J3).
2.1. Desarrollo de la iniciativa legislativa
popular en las constituciones del pasado
La iniciativa legisl at iva popular no ha tenido mucha
aceptacin en las constituciones del mundo. '' Desde su apa-
ri c in en la Constitucin francesa de 17'JJ. pas a la Cons-
tituci6n de Weimar, luego a la Constitucin austraca de
19201<', a la es pa1lola de 1<)J 1. y a otras constituciones de
Estados que surgieron des pus de la prime r:t gue rra mun -
dial, como el Estado lihrc de Irlanda. 17 y los pas es hclticos:
Letonia" y Es tonia.'" En la presente sec cin de l 11ahajo
haremos una revisin de las tres constituciones m ~s impor-
tantes que recog ieron e l derecho de iniciati va legis lativ;
popular: la fr ance sa de 1703, por ser el origen del derecho
de iniciativa legislativa popular; la a le mana de Jl) J<) , por
se r e l orige n del cons-
titucionalismo soc ial y
la constituci6n qu e
revitaliz e l derecho de
iniciativa leg is lati va
popular al recoge rla en
e l siglo XX; y final -
men te la co nstituci n
re publicana espao la
de 1031 . por ser lct
constitucin de un pas
con el que tene mos se-
mejanza hi st1ica.
2. /./. La iniciativa
legislativa popular
en la Constitucinfrancem de 1793
La Constitucin francesa de 1703 fue la primer; Cons-
tituci6n qu e ad miti la ini c iativa legis lativa popular. en lct
hi sto ria ."'' La Const itu c in de 17l)3 puede ser ca lificada
d e constitu ci n jacohina, ya que fue aprnhada e l 24 de
junio de 1793, cuando los jacohinos ya hahan capt urad o
e l poder. Los jacohinos eran micmhros de un o de los clu-
hes democnt icos que aparecieron co n la Hevo lucin ; su
nombre proceda del con vento dominicano de San Jacoho.
en Pars, dond e se reunan. El club se llam6 al principio
"Sociedad de amigos de la Constitucin" y despus de la
separacin del grupo moderado en el ve rano de 179 1. los
republicanos radicales dominaron e l club, gobernando
dictatorialmente desde 1792 hasta 17'J4. El cluh fue clau-
surado tras la cada de Rohespierre, e n 1794.11
36 La ConstituCIn de Austria de 1920 establece en su ar1iculo 41 inciso 2. 1a uliCJtiva
legislativa popular, y los requisitos necesarios para ejercer este derecho. Vase
MIRKINE-GUETZEVITCH. Las nuevas constituciones del mundo. Madrid: Edito-
rial Espaa. 1931.
37 La Constitucin irlandesa de 192 1 recoge en su articulo 48 1il pos1b1l1dad de im-
plementar el derecho de iniciativa legislativa popular Aunque no lo establece di
rectamente, faculta al Parlamento para organizar el ejercicio del derecho de inick1tiva
legislativa popu lar en un plazo de dos aos: si el Parlamento no lo organizara, se
autoriza la ce lebrac in de un ref erndum a peticin de por lo menos setenta y
cinco mil electores para decidir si se implementa o no la iniciativa legislativa popu-
lar. Vase: lbid.
38 La Constitucin de Letonia de 1922 permite. en su art1culo 78. la iniciativa legisla-
tiva popul ar seguida de referndum, si es que el proyecto de ley no es aceptado o
es aceptado con modificaciones. Vase: lbid.
39 La Conslitucin de Estooia de 1920. en los aniculos 29. 31 y 34. eslablece lo s
fundamentos. requisitos y restricciones de la iniciativa legislativa popular. Vase:
lbid.
40 LUHMANN. Niklas. (&QL
41 HOFSTATTER, Hans y Hannes PIXA. H1storia universa l comparada. Barce lon<J.
Plaza & Jane s. 197 1. v.6 p.58
C\IH.os R. NonA Y.\\IAil.\
 Robespierre fue la figura principal del club de los
pcobinos, y presidente del Comit de Salud Pblica desde
el 2 de _unio en que los jacobinos derribaron a los girondi-
nos.~' por tanto es importante revisar sus ideas sobre la ini-
ciativa legislativa popular para comprender el porqu de la
inclusin de esta institucin en la Constitucin de 1793.
El 24 de abril de 1793, RobespietTe pronunci un dis-
curso sobre la nueva declaracin de derechos, en el que in-
clua un anteproyecto de declaracin de los derechos del hom-
bre y del ciudadano. En el artculo XXII de este anteproyecto
se recoge el derecho de iniciativa legislativa popular:
Todos los ciudadanos tienen el mismo derecho para concurrir
al nombramiento de los mandatarios del pueblo y a la formacin
de la ley 43
El 1O de mayo de 1793, Robes pi erre pronunci otro dis-
curso fundamental sobre la Constitucin, en el que expone
sus ideas sobre la necesidad del equilibrio entre participa-
cin y n.:prescntacin, y sobre la soberana popular. Acerca
del equilibrio entre participacin y representacin dice:
Slo hay un tribuno del pueblo que yo pueda reconocer: el
propio pueblo. Cada seccin de la Repblica francesa posee atri-
buciones tribunarias. Y creo que sera fcil organizarla de un modo
tan alejado de las tempestades de la democracia absoluta como
de la prfida tranquilidad del despotismo representativo. 44
Sobre la soberana popular estn los artculos V y VII
de su anteproyecto de Constitucin:
V La soberana reside esencialmente en el pueblo francs.
Todos los funcionarios pblicos son sus mandatarios, el pueblo
puede revocarlos del mismo modo que los ha elegido.
(..)
VI/. La poblacin y la extensin de la Repblica obligan al
pueblo francs a dividirse en secciones para ejercer su soberania.
Pero sus derechos no son ni menos reales ni menos sagrados que
si sus deliberaciones se llevasen a cabo en una asamblea nica y
con todo el pueblo reunido. 45
Es importante la alusi<n a la soberana popular, por-
que sobre ella se va a asentar el reconocimiento al derecho
de iniciativa legislativa popular tanto en el proyecto de
Robespierrc como en la Constitucin de 1793.
La Comtitucin de 1793, en su declaracin de dere-
chos del hombre y del ciudadano, reconoce la teora de la
soberana popular en su artculo 25, y el derecho de inicia-
tiva legislativa del ciudadano en el artculo 29.
Art. 25.- La souverainet rside dans le peuple; elle est une et
indivisible, imprescriptible et inalinab/e.
( ..)
Art. 29.- Chaque citoyen a un droit gal de concourir la
formation de la /o el ala nomination de ses mandataires ou de ses
agents. 46
Es importante tener en cuenta que la Constituci<n de
1793 fue la primera constituci<n del mundo que reconoci
el derecho de iniciativa legislativa popular; pero debemos
hacer notar que este derecho solamente fue reconocido y
amjs llcgc'l a funcionar, porque la Constitucin de 1793
nunca lleg a regir, ya que el perodo durante el cual debi
estar vigente fue un perodo de inestabilidad. fue el gobier-
no pcobino, llls conocido como el terror, que dur hasta la
cada de Rohespierre, el9 de termidor (27 de julio de 1794).~ 7
La n.:accin termidoriana llev a Robespierre y a sus
partidarios a la guillotina, y arrastr consigo a la Constitu-
ciln de 1793, que fue reemplazada por la Constitucin del
42 GRIMBERG, Carl H1stona un1versaL Sant1ago: Soc1edad comercial y ed1torial San
tiago. 1987 v 33. p 6
43 ROBESPIERRE. MaXImiliano, QujL, p.105
44 lbid .. p119
45 lbld., p 132
46 "Art 25- La soberana reside en el pueblo, es nica e indivisible, imprescriptible e
inalienable (.. ) Art. 29- Todos los ciudadanos t1enen igual derecho de participar en
la formac1n de la ley y en el nombramiento de sus mandatarios o representantes"
DUVERGER. MaurK:e Cons111utions el documents pol~iques. 12a.ed. Pars: Presses
un1versita1res de France, 1989. p.BO
47 GRIMBERG. Carl. QujL, v 33 p 13
La iniciatil'a /egislati1a como derecho ciudadano
Ao Ill, aprobada el 5 de fructidor ( 17 de agosto de 1795).
Este hecho marca el comienzo del gobierno del Directo-
rio, el que luego sen sucedido por la era napolenica, con
lo que la iniciativa legislativa popular queda olvidada por
ms de un siglo; y no ser sino hasta despus de concluida
la Primera Guerra Mundial que la Constitucin de un gran
Estado recoja nuevamente esta institucin de la democra-
cia semi-directa:'~
2.1.2. La iniciativa legislativa popular en la
Constitucin alemana de 1919
La Constitucin del Rcich Alemn de 191 <) inaugura
el llamado constitucionalismo social, despus de la Pri-
mera Guerra Mundial, y reconoce la iniciativa legislativa
popular en el artculo 73.
Articulo 73.
(..)
Tambin debe procederse a un referndum cuando un dcimo
de tos electores pide que se someta un proyecto de ley La iniciativa
popular no puede actuar sino sobre un proyecto de ley detallado.
Este proyecto debe ser sometido al Reichstag por el Gobierno con
su opinin. No ha lugar a referndum cuando el proyecto de ley pro-
puesto es aceptado sin modificaciones por el Reichstag.
Sobre el presupuesto, las leyes de impuestos y las leyes so-
bre escalas de sueldos, slo el presidente del Reich puede provo-
car un referndum.
El procedimiento del referndum y de la iniciativa popular est
regulado por una ley del Reich. 49
Se puede ver que la Constitucin acepta la iniciativa
legislativa popular seguida de un referndum si es que el
proyecto de ley presentado es rechazado o es aceptado con
modificaciones. Tambin notamos que la Constitucin
deriva la regulaci<n del procedimiento de iniciativa popu-
lar a una ley posterior.
La Constitucin alemana de 1919 representa un avance
respecto de la francesa de 1793, ya que no se queda en la
mera declaracin de la existencia del derecho del ciudada-
no a concurrir a la formacin de la ley, sino que establece la
manera en que debe hacerse (mediante un proyecto de ley
detallado), los requisitos de la iniciativa legislativa popular
(que presente el proyecto de ley un 10'/r. de los electores), y
asigna la regulacin del derecho a una ley pmterior. La Cons-
titucin alemana de 1919 puede ser considerada el verdade-
ro origen del derecho de iniciativa popular moderno, pues
las comtituciones posteriores que recogen esta instituci(n
de la democracia semi-directa seguirn este modelo.
a Aunque hemos admitido la importancia de la Consti-
tuci(Jn de 1919 como origen moderno de la iniciativa IL:-
gislativa popular, debemos aclarar que esta constitucin
fue producto de la crisis posterior a la Primera Guerra
Mundial, y que la poca en que estuvo vigente fue tor-
mentosa y de crisis generalizada. Desde la proclamacin
de la Repblica alemana, el 9 de noviembre ele 191 ~-has
ta el ascenso de Hitler al poder, el 30 de enero de 1933. la
Repblica alemana (o Repblica de Weimar, por la Cons-
titucin de Weimar, promulgada el 11 de agosto de 1919)
tuvo una existencia turbulenta, llena de revueltas, crisis y
revoluciones, que no dejaron que la Repblica se afianza-
ra, y finalmente la condujeron a su extincin con el adve-
nimiento de Hitler al poder y el comienzo del tercer Rcich."'
48 Para mayor informacin sobre el gobierno del Directorio y la carrera de Napolen
Bonaparte, vase: GRIMBERG, Carl. Qujl, v 33, HOFSTATTER, Hans. QQQL,
v.6. p.6592; y VOVELLE, M.
Introduccin a la h1storia de la Revolucin Francesa. Barcelona: Plaza & Jans,
1981
49 MIRKINE-GUETZEVITCH. QujL, p 72
50 Sobre la Repblica de We>mar vase. GRIMBERG, Carl, Qujl, v38. p8384;
HOFSTATTER, Hans .,Qujl, v.6, p 199; y ZENTNER, Kurt El tercer Re~ch Bar-
celona Bruguera, 1980. v.1. p.18-123. Sobre el ascenso de Hitler al poder ver
GRIMBERG, Cari,QujL, v.38. p.116-126; HOFSTATTER, Hans,QQ..dL. v.6. p.214.
y ZENTNER. Kurt, QujL, v 1. p.123-157
 CoNSTITUCIONAL
Sin embargo, a pesar de este
ambiente de inestabilidad polti-
ca, el 27 de junio de 1<J21 se dio
la ley de plebiscitos. para cum-
plir el ltimo apartado del art-
culo 7J de la constitucin. En-
contramos un caso en el que se puso en prctic1 el
procedimiento: la cuestin sobre si deba concederse
indemnizaciln a los prncipes alemane;, destronados,
pLmteada en el ao 1<J26.''
El procedimiento para la iniciativa popular compren-
da las siguientes etapas:
a) Presentaci6n de una solicitud de admisin en el minis-
terio del interior. (A sta se accedi sin poner reparos
en el caso de la indemnizacin a los prncipes, mientras
que en agosto de 1<J26 fue desestimada una solicitud
semejante en materia de valorizacin). Hasta 1<JJI no
era posible apelar al Tribunal de Justicia Constitucional
sobre la cuestin de la admisibilidad de la solicitud.''
b) Anotaci6n en listas, es una especie de plebiscito p-
blico. (En la cuestin de la indemnizaci6n a los prn-
cipes, esta solicitud fue firmada por doce millone;, y
medio de votantes).
e) El Reichstag debe manii'estar;,c sobre la peticin, des-
pus que el gobierno del Reich se la ha presentado
exponiendo su punto de vista.
el) Si el Reichstag no acepta ntegramente el proyecto,
debe hacerse entonces un referndum. Se considera
que un proyecto de iniciativa popular es aceptado cuan-
do obtiene ms votos a favor que en contra, pero hay
dos casos en que se exigen mayoras calificadas:
Cuando el proyecto entraa una reforma de la
Constitucin. se exige que voten a favor la mayo-
ra de todos los que tienen derecho de sufragio.''
Cuando se pretende dejar sin efecto un acuerdo del
Reichstag, se exige la participacin electoral de la
mayora de Jos que tienen derecho de sufragio."
2. 1.3. La iniciativa legislativa popular en la
Constitucin e.\pwlola de 1931
La Constitucin de la Repblica espaola de 1<)J 1 re-
conoce en su artculo 66 el derecho de iniciati,a legislati-
va popular.
Articulo 66
( ..)
El pueblo podr asimismo, ejerciendo el derecho de miciativa,
presentar a las Cortes una proposicin de ley siempre que lo pida,
por lo menos. el 15 por 100 de los electores.
Una ley especial regular el procedimiento y las garantias del
"referndum'" y de la iniciativa popular. 55
La regulacin de la iniciativa legislativa popular, en la
Constitucin republicana de 1<JJ 1, era dejada a una ley
posterior; con esto. la Comtitucin adopt el "sistema
mixto" para la regulacin normativa de este derecho. sis-
tema consistente en la enunciaciln por la Constitucin de
los grandes principios y en la remisin del desarrollo de
stos a la legislacin ordinaria."'
51 BUHLER. Ottmar La consliiUCIn alemana de 11 agosto 1919 Barcelona: Labor,
1931. p.92
52 Hasta f1nes de 1931 se t1enen datos confirmados, es probable que en el lt1mo ao
de vigencta de la Constitucin de Weimar no haya cambiado la situac1n
53 Claramente se trata de un caso de Iniciativa de reforma de la constitucin, y no de
s1mple iniciativa legislativa popular
54 BUHLER, Ottmar, loe cit
55 HERVAOA. Javier y Jos M ZUMAQUE RO Textos consi!IUCionales espai'1oles
(18081978) Pamplona: Universidad de Navarra. 1980. p 273
56 TOMAS Y VALIENTE. Franc1sco. La ConstituCin de 1978 y le histona del C011St1tu
Clonallsmo espaol. p 743 En Anuano de histona del derecho espaol Madrid
Vol L No 1 (enero~d1c1embre 1980)
La Con.stituci6n del<) de diciembre de 19.11, responde
bsicamente a la idea de las instituciones representativas.
pero incluye instituciones de la democracia semi-directa.
como la iniciativa legislativ~l popular.' 1 El artculo 66 ca-
rece de antecedentes en el anteproyecto de la comisi<n
jurdic<l asesora y en el proyecto parlamentario:
Lo trajo al texto constitucional el famoso voto particular del Sr.
Castrillo, que ya se iba olvidando un poco en la Cmara. y que
renaci el dia de este debate. Larga fu (sic) la discusin y se hizo
preciso suspenderla para redactar el texto. Los socialistas lo acep~
taran, pero incluyendo la iniciativa del pueblo, como se regula en
el prrafo tercero. 58
Las instituciones de la democracia semi-directa luc-
ron introducidas con mucha cauteL1 por los constituyen-
tes. Esto se puede probar por la elevada cantidad de elec-
tores ( t)<X) que pide la Constituci6n para aceptar un
proyecto de ley por va de iniciativa legisi<ltiva popular.''1
Este requisito casi la haca inviable.
La iniciativa legislativa popular parece haber sido re-
cogida slo por constituciones que han tenido poco tiem-
po de vigencia, por los problemas y crisis que haba en !os
pases en la poca en que deberan haber regido. La com-
tituci<n rcpublic<ma espaola de 19J 1 no es la excepci<'m
a esta regla, porque su vigencia ;,e dio entre fines de 1<n 1
hasta 1<)36, ao en que comenz< la Cunra Ci\'ii Espat1u-
la. La Segunda Repblica tuvo una existencia agitaci:l.que
no propici el ambiente adecU<ldo para el desarrollo de la
iniciativa legislativa popular: existan problemas m<is ur-
gentes que resolver. La Segunda Repblica tuvo que so-
portar crisis, renreltas, asesinato;,, y finalmente la ;,ubk-
vacin de Franco que da inicio a la Guerra Civil. que pone
fin a la vigencia de la Constitucin en las zonas ocupadas
por los Nacionales en 1936. y definitivamente en todo el
pas, con la victoria de los Nacionales en 1<)_)<).'"
El p<rrafo final del artculo 66 estableca que un<1
ley regulara el procedimiento de la iniciativa legislati-
va popular, esta ley jams se promulg<. y nunca hubo
prctica de este procedimiento legislativo. por la ines-
tabilidad de la Repblica y ;Jor el poco tiempo de \1-
gencia de la Constitucin-"'
El fracaso de la Constitucin de 1<JJ l. y con ella el de la
iniciativa legislativa populm. se produjo por la superl.iciali-
dad del movimiento constitucional espaol, que tiene c<l-
ractersticas muy similares a las del movimiento constitu-
cional peruano: aspecto que anali1.aremos m:s adeLmte.'''
2.2. El derecho de peticin como antecedente
de la iniciativa legislativa popular
El derecho de petici<n consiste en el recormctmiento
que el Estado hace al individuo. de poder dirigirse a ]a,
autoridades solicitndoles algo para que resuelvan si lo
conceden o no. Este derecho no tiene un origen dcnmcr.-
tico. por el contrario, se ha aceptado de;,de muy anti)!UO y
en los regmenes ms autoritarios(''
El derecho de peticin es uno de los derechos que tie-
nen ms profundas races hi;,t(Jricas: puede consider<Jrsc
que por l cmpez< propiamente el derecho constitucional
57 FERNNDEZ SEGADO, Franc1sco. Las consliluclones h1stncas espaolas 4a ed
Madrid CIVITAS, 1986 p 564
58 JIMNEZ DE ASUA, LUis. rroceso histrico de la Constitucion ae la Repblica
espanola. Madnd Reus, 1932 p 345
59 Cf. FERNANDEZ SEGADO, Francisco. Qp_lll. p 565
60 Para mayor informacin sobre la Segunda Repblica ve ase: HOFSTA TIER. Hans
QJillL. v.6. p 21U19, y CARR. Raymond. Estudios sobre la Republ1ca y la Gue~
rra Civ1l Espaola
61 LUHMANN. N1klas. QJwL
62 Sob;e la superfic~ahdad del constituCIGnallsmo espnol vase. FERNANDEZ SE
GADO, Franc1sco La evolucin del Constltuclonalismo en Espaa de la polanza
c1n a la integracin. p 41.Eo. Thernis. Segunda poca. L1mJ No 14 (Junio 1989).
y TOMAS Y V~LIENTE. Francisco. QJillL. p.746
63 RUBIO CORREA, Marc1al Para conocer la Constitucin Peru<ma 2a ed Limo.
Mesa Radondc.. 1988 p 28
C\HLos R. Non.\ Y\\L\D \
 cuando los reyes, a cambio de la votacin por los parla-
mento' de los impuestos que necesitaban, daban satisfac-
cin a los sbditos escuchando y resolviendo sus peticio-
nes. El sistema fue evolucionando de tal manera que el
derecho pblico ingls est construido en gran parte a base
de peticiones hbilmente deducidas y apoyadas.
Pero, el derecho de peticin aparece como tal. en la
Constitucin francesa del 3 de septiembre de 1791-"
El derecho de peticin est presente tambin en la
Comtitucin de 1793, gracias a Robespierre, que en su
discurso sobre la nueva declaracin de derechos, del 24
de abril de 1793 present un anteproyecto de declaracin,
el cual reconoca el derecho de peticin.
XXVI. Corresponde a todo individuo el derecho de presentar
peticiones a los depositarios de la autoridad pblica. Aqullos a quie-
nes tales peticiones son dirigidas es tan obligados a resolver acerca
de los puntos objeto de tales peticiones, pero en ningn caso pue-
den prohibirlas, restringirlas (sic) o condenar su ejercicio. 65
El derecho de peticin es un derecho que fue recono-
cido por las constituciones peruanas muy tempranamente.
Ap:1reci en la Constitucin de 1S2.'. y luego fue recogido
por casi todas las constituciones que la siguieron.
La Constitucin de 1S2:1 inclua el derecho de peti-
citn dentro de las garantas constitucionales:
Art. 193. Sin embargo de estar consignados los derechos so-
ciales e individuales de los peruanos en la organizacin de esta
Ley fundamental, se declaran inviolables:
( . .)
5. El derecho individual de presentar peticiones o recursos al
Congreso o al Gobierno. ( ..)"
La comtituci(m vitalicia de 1S26 no recoge el derecho
de petici(m. el que reaparece en la Constitucin de 1S2S
en el artculo 16S'' 7 : es recogido en la Constitucin de 1S34
en el artculo 164''', luego es incluido en la Constitucin
de 1S3'! en el artculo 171 '"';el derecho de peticicn pasa al
:1rtculo 29 de la Cono,titucin de 1S 56, donde se autorizan
las peticiones colectivas; 1"la Constitucitn de 1SO en el
artculo JO copia el artculo 29 de la Constitucin ante-
rior;" y la Comtitucitn de 1S67 en el artculo 2S recoge el
derecho Je peticiln en trminos muy parecidos a los de
las do:, constituciones anteri<ncs. 7 ' Ya en el siglo XX, la
Constituciln de 1920 recoge el derecho de peticin en el
artculo 2S~', y la Constituciln de 19.B h<lce lo mismo en
el artculo(,() agregando la prohibicicn de su ejercicio para
la fuerza armada:
Articulo 60.- El derecho de peticin puede ejercerse individual
o colectivamente. No puede ejercerlo la fuerza armada 74
La Constitucin de 1979 recoge el derecho de pcti-
cicn, extendiendo la prnhibicin de su ejercicio a las fuer-
ZlS policiales:
Articulo 2.- Toda persona tiene derecho: {. ..)
18.- A formular peticiones, individual o colectivamente, por
escrito. ante la autoridad competente. la que esta obligada a dar al
interesado una respuesta tambin escrita dentro del plazo legal.
Transcurrido ste, el interesado puede proceder como si la peti-
cin hubiere sido denegada. Las Fuerzas Armadas y las Fuerzas
Policiales no pueden ejercer el derecho de peticin. 75
64 GARCIA ESCUDERO. Jos Mana Derecho de petrc1n v 3. p 246247 !;.!] Co-
mentarios alas leyes polit1cas Madnd Rev1sta de derecho pnvado, 1983 IOv.
65 ROBESPIERRE. Maxmliano QQ.QL, p 105106
66 PAREJA PAZ-SOLDAN, Jos Las constituciones del Peru Madnd. Cultura hisp-
nica. 1954 p 469
67 lbrd . p 537
68 lbrd p 573
69 lbrd p 645
70 lbrd p 662
71 lbld p 687
72 lbld p 716
73 lbld p 746
74 CMARA DE DIPUTADOS Constrtucin poltica del Per Lima: Cmara de drpu 80
lados. 1967 p 17
75 MINISTERIO DE JUSTICIA Constrtucin Poltica del Per. Lrma Edrtorral Educati-
va INIDE. 1988 p 11
Lu iniciutit'll lcgislutita cmno daccho ciudwluno
El derecho de peticin es un derecho distinto del dere-
cho de iniciativa legislativa del ciudadano en su conteni-
do. Existen cuatro grupos posibles de peticiones, agrupn-
dolas de acuerdo a su contenido:
Primer grupo: peticiones de inters privado
Segundo grupo: denuncias de inters pblico
Tercer grupo: propuestas de inters pblico:
a) Propuestas para el mejoramiento de los servicios p-
blicos.
b) Propuestas para el mejowmiento del ordenamiento le-
gislativo.
e) Propuestas genricas de carcter social, econmico y
poltico.
Cuarto grupo: exposiciones de cuestiones que no
contienen ninguna peticin expresa, pero s impl-
citamente la de que sean atendidas y los destinata-
rios procedan en consecuencia-"'
Podemos nntar que lo nico que se aproximara al de-
recho de iniciativa lcgislativ:l del ciudadano es el punto b
del tercer grupo (propuestas para el mejoramiento del or-
denamiento legislativo); pero ste es solamente un aspec-
to del derecho de peticin.
A diferencia del derecho de iniciativa legislativa po-
pular, que es un derecho poltico, 77 cl derecho de peticitn
es un derecho mixto: es un derecho fundamental de la per-
sona en cuanto se utilice para peticiones de naturaleza pri-
vada. y es un derecho poltico en cuanto se presenten peti-
ciones de naturaleza pblica o de inters gencr:li 7 '
El derecho de peticin es univcrsaJ?'! y es una facultad
del individuo, a diferencia del derecho de iniciativa legis-
lativa popular, que es un derecho del ciudadano.'"
El derecho de peticin es actual mente un derecho
de carctcr residual, resultado final de un largo proceso
de sustraccin de originarias competcncias-' 1 La
Constitucin de 19'!3 tambin recoge el derecho de pe-
ticin, pero con la aparicin del derecho de iniciativa
legislativa popular. Jos dems derechos de participacicn
popular, y la figura del defensor del pueblo, el derecho
de peticin ha queJado sin contenido, como una simple
reliquia histrica. El derecho de peticin fue hasta an-
tes de la Constitucin de 1993 la nica va para hacer
llegar las iniciativas populares;'~ pero el inconvenicnw
que tena este medio era que la autoridad deba recibir y
responder la peticin, pero no estaba obligada a apro-
barla." Con la inclusin de la iniciativa legislativa po-
pular y la posibilidad de un referndum en caso de re-
chazo o modificacin de la propuesta, la situacin ha
cambiado dando mayor poder de decisin (al menos te-
ricamente) a la ciudadana.
76 GARCIA ESCUDERO. Jos Maria. QQ.QL. v 3. p 252253
77 El derecho de IniCiativa legislativa popular es un derecho eminentemente poltico
slo los ciudadanos pueden ejercerlo Aunque aparece en el articulo 2 inc1so 17 de
la Constitucin de 1993, en el capitulo que trata de los derechos fundamentales.
ese mismo articulo hace referencia a su regulacin por la ley. Esta ley es la 26300,
que en el artculo 11 ordena que el proyecto de ley debe ser presentado por el
0.3~'o de la poblacin electoral nacional, con lo que se restringe el derecho de
imciativa legislativa popular nicamente a los ciudadanos peruanos Adems. la
1nic1at1va legislatiVa popular aparece en el artculo 31 de la ConstitUCIn, en el capi-
tulo de los derechos polit1cos Esta op1n1n se ve confmnada por lo establecido en
la Declaracin Un1versal de Derechos Humanos en el articulo 21 1, que habla del
derecho que tiene toda persona de participar en el gobierno de su pas: al decir "su
pas" restnnge el derecho a los nacionales Ct PEA FARFN, SaUI Const1tuc1n
poltica 1993. Lima. Cultural San Marcos. 1995. p.138 y p 181182. y CCD. Ley
26300: Ley de los Derechos de participacin y control ciudadanos. p 6.!;.!] Normas
Legales. Trujillo. Vol 216. No 216 (mayo 1994)
78 GARCA ESCUDERO. Jos Maria, QQ.QL. v 3. p 255
79 CHIRINOS SOTO. Enrique Constitucin de 19931ectura ycomentano. 2a ed. L1ma:
NERMAN, 1995. p 34
MIRO QUESADA RADA. Francisco, QQ.QL, p 65
81 GARCA ESCUDERO, Jos Maria, QQ.QL. v 3 p 270
82 CHIRINOS SOTO, Enrique. QQ.QL. p 65
83 RUBIO CORREA, Marcial. QQ.QL. p 29
 CONSTITUCIONAL

2.3. La participacin declaraci n del derecho. La Co nstitucin de 1993 vendra

popular en la a corregir es te defecto , desarro llando lo s meca nismos de
Constitucin de 1979 participaci n di recta.
La Constitucin c 1979 reco- La Co nstitu c in de 1979 qui so leg itima r e l siste ma
noc a en el artculo 64 e l derec ho con la incl us i n de la participacin directa:
de participacin directa en los La participacin politica se halla por lo dems en la base mis-
ma del principio de legitimidad democrtica, pues si del pueblo
asuntos pblicos qu e ti ene n los ciudadanos:
emanan todos los poderes del Estado, stos deben responder a la
Art. 64. Los ciudadanos tienen el derecho de participar en los
voluntad del conjunto de los ciudadanos, libremente manifestada.
asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes li
Es precisamente en orden a tal fin por lo que se reconocen a los
bremente elegidos en comicios peridicos, y de acuerdo con las
ciudadanos unos derechos de participacin politica ( ..f'
condiciones determinadas por ley.
(. . .)"' Lamentablemen te. este int ento de lec:itim ~tc itn median -
te la partici pac in directa en los asunt;s pblicos fracas6
El reco nocimiento de l derecho e parti c ipacin irec-
ta e n los asuntos p b li cos por la Constitucin de 1979 debido a la falta de desarro llo de los mecan ismos para
hacerl a efec ti va. Pero no todo es negativo , la Constitu cin
result a un g ran avance res pecto a la Co nstit ucin de 1933.
Este avance se da en el marco de una eufori a de la partici- de 1979, mJilque se qued slo en un reco noci mi e nto ideal
del derecho d e participac in d irec ta , represent un avance
pac in que se prodJjo a pa rtir de la dcada de lo s aos
sesenta a nivel mundi a l. ' 5 respecto a las co nstitu cion es anteriores, y ab ri e l camino
E l movimiento en favo r de la participac in aparece para e l de sarrollo de este derecho en la const itucin ac-
como reacc in a las tual. Por eso, el derech o de participacin directa en lo s
teo ras democrticas as untos pblicos re-
acuadas a l fin a l d e conoc ido e n la Co ns-
la Segunda Guerra titucin de 19 79 es e l
Mundi a l, c uyo ma- m s cerca no antece -
yor ex p o nente es dente de la iniciativa
legi s la tiva popular
Schu mpe ter. Esta s
e n e l Per .
teo ras ha ban redu -
c ido e l id ea l demo-
crtico a un mtodo 3. lA INICIATIVA

de gob ie rno en el LEGISLATIVA

qu e la participaci6n
se concrete en un
m eca ni s mo de d e-
signac i n de go be r
nant es: la denocra-
cia se vac a e todo
contenido material ,
y la ~ inst itu cione s democrticas so n s us tituid as por la pri-
mac a del pode, ej ec uti vo. e l mandato impe rati vo efec ti-
vo de los partidos p(>lticos dominan tes y unos altos ni-
vel es de burocratizaci n de la vida estata l. "'
La participacin direc ta en los asuntos pblicos con-
siste en participar en poltica sin int e rmed iarios ni repre-
se nt antes de ningun a especie. El probl e ma es que la Co ns-
tituc i n Je 1<J79 so lame nte reconoca es te de rec ho pe ro
no lo de ~. arrollaba ni indi caba cul era la manera para par-
ticipar directamente en los asuntos pblicos.
Hay quienes opin an que tal participac i n se realizaba
ejercitando los derechos pe rsonales en e l ;) mbito po lti co:
expres i n. reuni n. o pi nin y pet icin ." Pe ro. para noso-
tro s, nin gunG de estos medios es lo sufi c ie nte men te fuert e
y dcctivo para garanti za r e l respeto de la op ini6n popul ar.
La Co nstitucin espao la de 1978 rec'J noce en el art-
culo 23. 1 e l derecho de partic ipacin directa en los asun-
tos pbli cos; este de rec ho se manifi esta bsica me nt e <ltra-
vs d .:: la int e rv e n c in ci udadan a e n las di s tinta s
modalidades de re fe rndum que co nsagra es ta constitu-
cin y a travs de la ini c iat iva legi-;l ati va popular." La
Constitu cin peruana de 1979, en cambi o, no consagra
ningn mecanismo para e l desarrollo d e la participac in
directa en los asuntos pbli cos, qued ndose e n un a mera
84 lbkl .. p.73
85 C': AGU IAR DE LUQUE, Luis y M1guel SNCHEZ MORN. Derecho de participa
c1on. v.2. p.657 ~Comentari os a las leyes polticas. Madrid: Revista de derecho
privado, 1983. 10v
86 lbid ., v.2. p.657-658
87 RUBIO CORREA. Marcial. QJWI.. p.73
POPULAR EN LA
CONSTITUCIN
DE 1993
En es te captu-
lo vere mos la forma
en qu e ha sido re-
cogida la ini c iati va leg is lati va popular en la Co ns titu -
cin de 1993. los requ is it os para s u ej e rc ic io. s u re!.:u -
la ci n por la ley de los d e rec ho s de parti c ip ac i ~ v
control c iudadanos, y sus limitacion es. ll an;mo s un:t
breve compa racin del tratamiento de la iniciativa le -
gislati va popular en la Co nstitucin esp<llio la de 19 7X
y en la Cons titu c i n pe ru ana de 1993 . para demostrar
las bo ndad es d e nue stra leg is la c i n sob re la m a ter ia. y
desvirtuar la s cr tic as que se le ha cen. Finalntentc tr~;
taremo s d e rea lizar una proyeccin sobre la puesta en
pr.:ctic a de la iniciativa leg is lativa popul ar e n la reali -
dad, basndo nos en la historia de la s relaciones entre
e l o rd enam ien to lega l-consti tu c ion a l y la real id ad. v
e n las carac te rsti cas d e la regula ci n de la iniciati v;t
legislati va po pular e n 1<1 ley.
3.1. Requisitos y uso de la iniciativa legislativa
popular segn la Constitucin de 1993
La C oPstitucin de 1993 es la prim e ra constitucicn
pe ru;m a que ha recogid o la ini c iati va lec: islat iva del ci ud a-
dano (o ini ,;iati va le gis lativa popular): al hacer es to " l:t
actual com:titucin ha democratizado si!.!nificativamcntc
el derec ho de iniciativa legis lativa en rclaZin a l pasado"'"
El de rec ho de inici ati va legis lati va de l ciudadano apa-
rece en e1 art culo 2 inc iso 17 de la Co nstitu ci n. en e l
ca ptul o sob;e los de rechos fund a ment a les de la persona.
88 FERNNDEZ SEGADO, Fran Cisco. El SISiema co11s111ucional espeol Madrid
DYKINSON. 1992. p.394
89 lbid. p.39-3
90 RUB:O CORREA, Marcia l Para conocer la Cons1 olucin de 1993. Lima DE SCO.
1994. p.12'

CARLOS R. NonA YA\L\1>.1

 Art. 2o.- Toda persona tiene derecho:
(. ..)
17. A participar, en forma individual o asociada, en la vida poli-
tica. econmica, social y cultural de la nacin. Los ciudadanos tie-
nen, conforme a ley. los derechos de eleccin, de remocin o
revocacin de autoridades, de iniciativa legislativa y de referndum.
(.)"
Luego aparece en la parte que trata de los derechos
polticos:
Articulo 31.- Los ciudadanos tienen derecho a participar en
los asuntos pblicos mediante referndum, iniciativa legislativa,
remocin o revocacin de autoridades y demanda de rendicin de
cuentas. ( .. )92
Por ltimo, la iniciativa legislativa popular est recono-
cida en el artculo 107, referido a la formacin de las leyes:
Articulo 107.- El Presidente de la Repblica y los congresistas
tienen derecho de iniciativa en la formacin de las leyes.
Tambin tienen el mismo derecho en las materias que les
son propias los otros poderes del Estado, las instituciones pbli-
cas autnomas, los municipios y los colegios profesionales. Asi-
mismo lo tienen los ciudadanos que ejercen el derecho de
iniciativa conforme a /ey. 43
De los tres artculos citados podemos ver que la cons-
titucin garantiza el derecho de iniciativa legislativa po-
pular. pero deriva su regulacin a una ley posterior, por
eso pmlemo:-. decir que nuestra actual constitucin ha adop-
tado el ":-.istema mixto" (ver supra), sistema inaugurado
por la Con:-.titucin alemana de 1'! 1'! (ver supra) y segui-
do por las constituciones espaiolas de 1'!31 y de 1'J7H.
Para saber cules son los requisitos, la utilidad y los
lmites de la iniciativa legislativa popular debemos analizar
la ley 26300: ley de los derechos de participacin y control
ciuuadanos. Esta ley regula la iniciativa legislativa del ciu-
dadano en el captulo l del ttulo Il (artculos del 11 al 16).
El artculo 11 establece como requi:-.ito para el ejerci-
cio del derecho de iniciativa legislativa popular, el que el
proyecto de ley materia de la iniciativa sea acompaado
por las firmas comprobadas de, por lo menos, el 0.3% de
la pob!aci(m electoral nacional."' Este artculo debe ser
concordado con el artculo 4 de la misma ley, que trata
sobre la presentacin de la solicitud y el requisito de acom-
paar los nombres y las firmas de las personas que ejercen
su derecho de iniciativa: y con los artculos 6. H y 1O de
esta ky, que versan sobre la verificacin de las firmas pre-
senwdas. Al ordenar que lo:-. proyectos de ley sean presen-
t:tdos a l:t autoridad electoral. la ley esta depndo en claro
que l:t iniciativa lcgi:-.lativa popular e;, un derecho polti-
co. ya que :-.egn el artculo 176 de la Constitucin,';' el
st:-.tem:t electoral tiene pm finalidad a:-.egurar la libre ex-
presin de la voluntad de los ciudadanos: y segn el art-
culo 30 de la comtitucin,''" son ciudadanos los peruanos
mayores de dieciocho ao:-.. De todo esto podemos sacar
en claro dos requisitos m(ts:
a) Que el proyecto de ley sea presentado por ciudadanos
peruanos (slo tienen este derecho los nacionales)
b) Que los ciudadanos que presentan la iniciativa estn
en plena capacidad de ejercicio de sus derechos civi-
les y polticos, conforme al art. 42 del Cdigo Civil,'n
y al artculo 30 de la Constitucin.
Los lmites del derecho de iniciativa legislativa del
ciudadano se encuentran en el artculo 12 de la ley 26300.
91 PENA FARFAN. Sal. Qwj_, p 138
92 LANDA ARROYO. Csar y Ana VELAZCO LOZADA Constitucin poltica del Per
1993 Lima Ponf11icia Un1vers1dad Catlica del Per. 1994 p.31-32
93 lbrd p.62-63
94 eco. loe e~t
95 LANDA ARROYO. Csar y Ana VELAZCO LOZADA. Qwj_. p 93
96 lbrd . p.31
97 MINISTERIO DE JUSTICIA Cdigo CIVIl Edrcin Oficial 2a.ed Lrma W G 1994
p 87
La iniciafia legislatit'a C0/110 derecho ciudadano
Articulo 12o.- El derecho de iniciativa en la formacin de le-
yes comprende todas las materias con las mismas limitaciones
que sobre temas tributarios o presupuestarios tienen los congre-
sistas de la Repblica. La iniciativa se redacta en forma de pro-
yecto articulado 98
Como vemos, el artculo 12 hace referencia a lmites en
materia tributaria y presupuestaria. estableciendo que son
los mismos lmites que tienen los congresistas para hacer
proposiciones en estas materias. Para saber cules son estos
lmites exactamente, debemos concordar el artculo 12 de la
ley 26300 con el artculo 7'! de la constitucin:
Art. 79.- Los representantes ante el Congreso no tienen ini-
ciativa para crear ni aumentar gastos pblicos, salvo en lo que se
refiere a su presupuesto.
El Congreso no puede aprobar tributos con fines predetermi-
nados, salvo por solicitud del Poder Ejecutivo.
En cualquier otro caso, las leyes de indo/e tributaria referidas
a beneficios o exoneraciones requieren previo informe del Ministe-
rio de Economia y Finanzas.
Slo por ley expresa, aprobada por dos tercios de los congre-
sistas, puede establecerse selectiva y temporalmente un tratamiento
tributario especial para una determinada zona del pais. 99
El artculo 13 de la ley 2CJ300 establece que el proyec-
to debe ser dictaminado y votado por el Congreso en un
plazo de 120 das calendario. 1" ' En este punto estamos de
acuerdo con Milagros Marav, cuando dice qu~ el plazo e:-.
razonable y adecuado. 1111
El artculo 15 de la ley de los derechos de participa-
cin y control ciudadanos, regula la acumulacin de pro-
yectos de ley que versen sobre lo mismo. 1112 La figura uti-
lizada en este artculo puede compararse con la de la
acumulacin subjetiva de pretensiones del Cdigo Proce-
sal Civil, 1111 ya que se produce la acumulacin de los pro-
yectos de ley (pretensiones) presentados por varias perso-
nas (demandantes). Adem:s. el artculo 15 de la ley
establece que las facultades de los promotores de la inicia-
tiva o de quien lo represente no se ven afectadas, cosa que
podemos asimilarla a la figura del litisconsurcio activo,
regulado en el artculo 92 del Cdigo Procesal Civil, 111"ya
que dos o m;1s personas defendern en forma conjunta el
proyecto presentado, pues tienen la misma pretensin (que
el proyecto sea aprobado).
Por ltimo, el artculo 16 de la ley garantiza el respe-
to a la voluntad popular. al deJar ahiert:t la posibilicLtd
del :-.ometimiento del proyecto de ley a un rckrndum,
en caso que sea rechazado o aprobado con nwdificacio-
nes por el Congreso. 111 '
3.2. Comparacin entre
la Constitucin espaiiola de 1978
y la Constitucin peruana de 1993
Antes de pasar a comparar la forma en que ha sido
recogida la iniciativa legislativa popular en la Constitu-
cin espaola de 1'!78 y en la Constitucin peruana de
1'!'!3, se impone explicar el porqu y la importancia de
esta comparacin.
Este anlisis comparado se hace por la gran semejan-
za que existe entre el constitucionalismo histrico espaol
y el peruano; para demostrar esta afirmacin veamos la
siguiente descripcin:
98 CCD. loc.cit
99 PENA FARFN, Sai.Qwj_. p 220
100 CCD.Ioc cit
101 MARAV SUMAR. Milagros Las tnstiiUCIOnes de la democracia directa en la Cons-
liluctn de 1993. p.122 En La Constituctn de 1993. Anlists y comenta nos Lima
CAJ, 1994. 296p
102 CCD, loc.cit
103 La acumulacin subjetiva de pretenstones est regulada en los artculos 83, 84 y
86 del Cdigo Procesal Civil Vase PEA FARFN, Sal. Cd>go Procesal Civrl
3a.ed L>ma: Cultural San Marcos. 1994 p 221222
104 lbid. p 225
105 CCD. loc.Cit
 CoNSTITUCIONAL
Esta superficialidad del movimiento
constitucional puede explicarse en fun-
cin de circunstancias muy dispares, que
van desde la ausencia de un tejido social
sobre el que se consolidara el fenmeno
constitucional, que no podfa ser otro sino
el de la burguesfa nacida con la revolu-
cin industrial, hasta la visin taumatrgica con que se contem-
plan los cdigos constitucionales; se piensa que un texto o la
introduccin en l de una determinada institucin. son capaces
de producir resultados benficos ciertos e inmediatos en nuestra
vida polftica, lo que se comprende por el bajsimo nivel cultural e
incluso. por la tendencia a lo milagroso y a lo irracional. Si a todo
ello unimos la existencia de un Estado dbil, resultante de la au-
sencia de una clara diferenciacin entre el poder social y el po-
der gubernamental, con lo que administracin y oligarqufa se
encontrarn en perfecta smosis, de lo que a su vez derivar el
predominio de los intereses locales sobre los nacionales o, lo
que es igual, la implantacin y estabilidad del caciquismo como
forma de organizacin politica, y adicionamos finalmente el ca-
rcter partidista de las Constituciones, que por lo general se limi-
tarn a reflejar el programa polftico del partido con mayor fuerza
parlamentaria en la asamblea constituyente lo que se traducir
en la reticencia de las restantes fuerzas politicas a aceptar como
ley fundamental comn la que consideran elaborada por aqul y
para aqul, tendremos reflejado un sumario catlogo de varia-
bles que explican, en alguna medida, el porqu de la superficia-
lidad de nuestros cdigos constitucionales.' 06
Al leer la cita anterior parece que nos estuvieran des-
cribiendo punto por punto la historia de nuestro propio
movimiento constitucional; pero esta cita e' una descrip-
cin del movimiento constitucional espaol, que se carac-
teriza por su superficialidad, demostrada por la ininterrum-
pida sucesin de constituciones-"" Algo muy parecido
sucedi en el Per:
La historia constitucional peruana ha sido prdiga en la da-
cin de textos constitucionales, pero no en la creacin de una con-
ciencia constitucional en la ciudadana ni en las autoridades. Podra
sealarse que la expedicin de estas cartas politicas se dio al uni-
sono de las nominales transformaciones polticas y sociales de cada
poca. (. .. )No obstante estos cambios jundico (sic) y politicos, las
relaciones entre la sociedad y el Estado se han desarrollado entre
el escepticismo y la violacin a dichas normas supremas, al no
haberse construido los presupuestos sociales y econmicos rea-
les que concordasen con las normas constitucionales. " 8
Basados en las caractersticas similares de !m sistt:-
mas constitucionaks espaol y peruano. haremos una bre-
ve comparaci<n sobre la regulacin de la iniciativa legis-
lativa popular en ambos sistemas.
La Constitucin espaola de 197S recoge el derecho
de iniciativa legislativa popular en el artculo S7.3:
Articulo 87
(. ..)
3. Una ley orgnica regular las formas de ejercicio y requisi-
tos de la iniciativa popular para la presentacin de proposiciones
de ley. En todo caso se exigirn no menos de 500 000 firmas acre-
ditadas. No proceder dicha iniciativa en matenas propias de ley
orgnica, tributarias o de carcter internacional ni en lo relativo a la
prerrogativa de gracia.' 09
Alicer el artculo S7.3. notamos inmediatamente una
semejan;.a con el artculo 107 de la Constitucin perua-
na de 1993: la derivacin de la regulacin de la iniciativa
legislativa del ciudadano a una ley posterior: en el caso
106 FERNANDEZ SEGADO. FranciSCO La evolucin del constiiUCionalismo p.43 E!!
Themis Segunda Epoca. L1ma No 14 (Jun10 1989)
107 Loc.c1t
108 LANDA ARROYO. Csar Presentacin p 7 .En Pensam1ento constitucional Lima
Pont1f1cia Un1vers1dad Catlica del Per. 1994 243p
Para mayor informacin sobre las transformaciones polit1cas y soc1ales en el Per,
la trad1Cional1nestabi11dad de sus mslttuciones. y la fragilidad de sus ideas y con-
VICCiones. vase: a) Para la etapa de la formacin del Per independiente: ANNA.
Timothy The fall of the royal government 1n Peru L1ncoln: Un1vers1ty of Nebraska
Press. 1990. 238p.: LYNCH, John Las revoluciones hispanoamericanas 1808-1826
espaol es una ley orgnica (ley orgnica 3/l<JS4). en el
caso peruano es una ley ordinaria (ley 26300). Pero a
partir de este punto empiezan las diferencias. La Consti-
tucin espaola de 197S pone un nmero mnimo de fir-
mas para la presentacin de proposiciones de ky, a dilc-
rencia de la constitucin peruana. que se limita a enunciar
el derecho y dejar toda la regulacin (incluido el nmero
de firmas) a una ley posterior. La constitucin espaola
de 1978, adem;1s. enumera los lmites de la iniciativa le-
gislativa popular, cosa que no hace la peruana. Hasta <llJU
hemos visto las diferencias l'ormales: ahora trataremos
de encontrar las diferencias de fondo.
La iniciativa legislativa popular ha sido reconocida con
reservas en la constitucin espaola de 1978: por l;ts difi-
cultades establecidas en su regulacin, este derecho tiene
carcter subsidiario y es de u ti lizacitn excepcional.''" En
la Constitucin peruana de 1093, el derecho de iniciativa
legislativa popular tambin es subsidiario y de utilizaci1n
excepcional. pero no tiene requisitos tan dilkiks de cum-
plir como los de la constitucin espai1oL1. Veamos cules
son esos requisitos para notar la dil'erencia.
La Constitucin espaola de 197S y la ley orgnica J/
19S4 (26 marzo !9S4) establecen los siguientes requisitos
para la iniciativa legislativa popuLtr:
a) Se exige no menos de 500 000 firmas acreditadas dt:
electores.
b) El escrito de presentacin debe contener:
El texto articulado de la proposicin de ley precedido
de una exposicin de moti vos.
Un documento razonado en favor de su tramitacin y
aprobacin por las cortes.
Relacin de los miembros de la comisi(m promotora
de la iniciativa con sus dato.'> personales.
e) El escrito se presenta ante la mesa del Congreso. que
examina la documentacitn y se pronuncia sobre su
admisibilidad. Son causas de inadmisibilidad:
Su objeto, si versa sobre materia excluida de' este pro-
cedimiento o sobre materias heterogneas.
Los defectos insubsanables de la documcnt<lcicn prc'-
sentada.
La previa existencia en el Congreso de un proycl'lo
sobre el mismo ohicto.
Su igualdad o substancial equivalencia a otra iniciati-
va popular presentada durante la misma legislatura.
La preexistencia de una proposicin de ley no aproba-
da por una cmara sobre la misma materia.
d) En caso de admisin se procede a la recolecciln de
firmas durante un pLuo de seis meses. prorrogable en
tres ms. 111
De la lectura de estos requisitos podemos observar que
son notablemente ms dil'cilcs de satisfacer que los exigi-
dos por la ley 26300. En primer lugar, el nmero de firmas
es increblemente ms alto que el exigido por nuestra ky.
ya que si 500 000 electores fueran el O,Y;;, de la pobL1cttn
electoral espaola, sta sera de ms de 16'i nli !Iones de
electores, cosa que es falsa. Un dato que permite compro-
bar lo elevado de esta cifra es el que nos propmciona le~
Constitucin italiana de 1947, que establece en el artculo
5a ed Barcelona Ar~el, 1989. 382p (ver p 158184 y p 265-289) b)Para el Puu
republicano. BONILLA, Heracllo Guano y burgues1a en el Peru. Ltrna IEP. 1974
171p . COTLER, Julio Clases. Estado y nac1n en el Per 6a.ed L1ma. lE P. 1992
407p .. GOOTENBERG, Paul Between Stlver and Guano Commerc~al Pollcy and
tt1e State 1n posttndependence Peru Pnnceton. Pnnceton Un1vers1tv Press, 1991
158p y McEVOY, Carmen Un proyecto nac1onal en el stglo XIX Manuel Pardo y
su VISIn del Per. Lima Pontiftcta Un1vers1dad Catol1ca del Per 1994. 354p
109 HERVADA, Jav1er y Jos M. ZUMAOUERO. Q_gt_, p 393-394
110 HERRERO LERA, M1guel IniCiativa legtslat1va v.7 p.237240 .En Comentanos a
las leyes polttcas. Madnd Rev1sta de derecho privado. 1983. 10v
111 LUHMANN. Niklas. \2JLcJL. separata
CARLOs R. Non.\ Y.\~! \D.\
 71 112 solamente 'O 000 firmas como requisito para la pre-
sentacin de la iniciativa, y debemos tomar en cuenta que
Italia tiene una poblacin electoral mayor que la de Espa-
h En segundo lugar, la proposicin debe ser sometida a
la aprobacin de la mesa del Congreso, y recin si es ad-
mitida, se procede a la recoleccin de firmas y a la presen-
tacin a la JUnta electoral: en nuestro pas, el trmite es
mucho ms directo pues el proyecto se presenta directa-
mente a la autoridad electoral. Por otro lado, el sistema
espaol no acepta la acumulacin de proyectos como lo
hace la ley peruana; y por ltimo, la ley espaola no dice
nada sobre la posibilidad de un referndum si es que la
proposicin es rechazada o modificada.
Podemos concluir que la iniciativa popular ha sido
regulada restrictivamente por el artculo X7.3 de la Cons-
tituci<n y por la ley orgnica 3/19X4. Aunque la inici<Hiva
legislativa popular es un mecanismo propio de la demo-
cracia semi-directa con el que se trata de facilitar una va
de participacin directa. su regulacin ha sido muy res-
triLtiva debido a los temores de manipulaciones partidis-
tas en el empleo de este mecanismo, que ha tenido el le-
gislador espaol.'" La Constitucin peruana de 1993 y la
ley 26300, en cambio. han confiado un poco ms en este
mecanismo de la democracia semi-directa, razn por la
cual la iniciativa legislativa del ciudadano ha sido regula-
d; en una forma ms abierta.
3.3. La iniciativa legislativa popular
en la realidad
Como hemos visto, la Constitucin de 1993 y la ley
2Cl300, permiten de manera amplia y razonable el empleo
de la iniciativa legislativa popular; pero todo esto es a ni-
vel de un anlisis terico de las normas.
Aunque las nonnas sean muy buenas y alentadoras, el
tradicional divorLio entre las normas constitucionales y la
realidad que ha existido en el Per a lo largo de su histori~l
republic;ma, puede hacernos sospechar que esta institu-
citn de la democr;1cia semi-directa no v~1 <l funcionar y va
a quedar como un mero enunciado, una simple declara-
e()[] de principios sin ningn valor prctico 11 " Nosotros
creemos que la iniciativa legislativa popular no quedar
como una declaracin vaca, sino que ser<1un mecanismo
efectivo de participacin popular cuando la ciudadana
_u1gue necesaria su intervencin activa en poltica, ya sea
purque detecta un vaco importante en la legislacin que
debe ser subsanado, o porque considera que una ley no se
adecta a la realidad y debe ser sustituida por otra mejor.
La norma est dada y tiene todas las facilidades y garan-
tas para la expresin de la voluntad popular. En este mn-
to estamos en toul desacuerdo con las opiniones de Mila-
gros Marav sobre la regulacicn de la iniciativa legislativa
popular, regulacin que considera restrictiva y no adecua-
da a la realidad."'
Creemos haber demostrado con la comparacin de
nuestras normas con la Constitucin espaola de J<J7X y
la ley org;niLa .'l/ 1<;.;..,que nuestro sistema tiene muchas
hond;1dc.s y ofrece mue has ventaps, y que es razonable y
tot;Jmente adecuado a nuestra realidad. Nuestro sistema
es equilibrado -con esa gracia que le da estar en el justo
112 UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEZUELA. Cons1i1uc1ones Europeas Madrid
Universidad central de Venezuela. 1960. p 170
113 FERNNDEZ SEGADO. Franc1sco El sistema constituconai esparlol Madrid
DYKINSON. 1992 p 622~623
114 Cl. GRIFFITHS RIVERO, Wllliam. Los hechos y los lex1os en el derecho polil1co
peruano 1970 Tesis de bachiller. Pontificia Universidad Catlica dt;l Per. Lima,
1970
115 Cl MARA Vi SUMAR. Milagros. QQJ;IL. p.125126
Lu iniciillil'll lcgisla!im conw daccho ciud,ldww
medio en que consiste la virtud (ver supra)-, pues no se
presta a un mal uso de la iniciativa popular pero tampoco
la restringe exageradamente; por eso creemos que tiene
grandes posibilidades de funcionar con xito. Esto no quie-
re decir que la mayora de las leyes saldnn por este proce-
dimiento. claro que no; lo que queremos decir es que se
emplear en situaciones en que la ciudadana lo considere
necesario (no olvidemos que es un procedimiento de ca-
rcter subsidiario y extraordinario), y que la voluntad ciu-
dadana ser respetada.
La iniciativa legislativa popular tiene grandes proba-
bilidades de funcionar, sino veamos lo que dice 1!ernando
de Soto sobre la relacin entre Derecho y realidad:
El segundo medio para reconciliar el Derecho con la realidad
es atender a las normas que se crearan en el futuro, a fin de no
volver a incurrir en Jos errores histricos.
Para ello es imprescindible que la manera de producir el De-
recho obligue a los gobernantes a justificar los dispositivos que
pretendan dictar, cerciorarse de que sean efectivamente necesa~
rios, y que sus beneficios excedan a sus costos potenciales; es
decir, que las instituciones futuras no necesiten ser mayormente
simplificadas, desregu/adas y descentralizadas ms tarde. 116
La iniciativa legislativa popular es un medio para re-
conciliar el Derecho con la realidad; es un mecanismo de
participacin popular, pero a la vez lo es de control de las
decisiones. Adems, viendo las caractersticas de la ley 26300
que regula la iniciativa legislativa popular, comprobamos
que los requisitos exigidos son tan razonables que no neLT-
sitar<n ser simplificados ni desregulados ms tarde, con lo
que casi est garantizada su permanencia en el futuro.
El mismo Hernando de Soto, asegura que el proceso de
produccin del Derecho debe ser transparente y debidamente
controlado, para lo cual habr que someterlo al control del
electorado a travs de la consulta popular. 117 Nosotros pensa-
mos que la iniciativa legislativa popular tambin es un meccl-
nismo de control del proceso de producci(Jn del Derecho.
Si la iniciativa legislativa popular logra funcionar ade-
cuadamente en la realidad ser; una garanta para la estabi-
lidad de la democracia en los aos venideros porque al ser
un derecho poltico, es indispensable su respeto para que
el sistema poltico respete, proteja y promueva !m dere-
chos civiles y los derechos sociales de las personas.'"
Una ltima razn para afirmar nuestra confianza en
que la iniciativa legislativa popular saldr adelante, a pe-
sar del tradicional divorcio entre las normas y la realidad
que ha existido en el Per. es la celeridad con que se ha
aprobado la ley ~ue la regula. J\ diferencia de otros pases.
como Uruguay, en donde la Constitucin de 1967 recoge
la iniciativa legislativa popular, pero an no ha sido regla-
mentada, 11 ') en el Per la iniciativa legislativa popular ya
es una realidad y est totalmente lista para funcionar, con
requisitos razonables y adecuados establecidos por una ley
que la regula conforme a la Constitucin.
Esta celeridad en reglamentar el ejercicio de la inicia-
tiva legislativa popular prueba que existe la voluntad pol-
tica de llevar a buen trmino el derecho de iniciativa legis-
lativa del ciudadano para que sirva como un mecanismo
est<1bilizador y reafirmador de una verdadera democracia.
116 SOTO, Hernando de El otro sendero. La revolucin informal. Bogot: Instituto Li-
bertad y DemocraCia, 1989. p 307
117 loe cit.
118 BIDART CAMPOS. Germn Democracia y representacin. p 18E.o El junsta. Lima
No 91 O (Julio 1993)
119 SEMINO, Miguel ngel. La democracia directa en el Uruguay. p.58-61 .En El JUris-
1a. L1ma. No 3 (Agoslo 1991)
 CoNSTITUCIONAL
CoNCLUSIONES
l. La representacin no es incom-
patible con la participacin popu-
lar; por el contrario, representa-
cin y participacin popular son
ideas complementarias y clan ori-
gen a una forma ms perfecta y avanzada de democra-
cia: la democracia semi-directa.
2. La iniciativa legislativa como derecho ciudadano es
una forma concreta de participacin popular directa
en los asuntos pblicos, como tal es una institucin de
la democracia semi-directa fundada en la teora de la
soberana popular.
3. La democracia semi-directa es distinta de la democra-
cia directa. La democracia semi-directa es un punto de
equilibrio entre la democracia representativa y la de-
mocracia directa.
4. La iniciativa legislativa popular apareci en la Consti-
tuci6n francesa de 1793, pero adquiril su forma ac-
tual en la Constitucin alemana de 1919, con la delc-
gaciln de su regulaci6n a una ley posterior.
5. La iniciativa legislativa popular no tuvo muchas opor-
tunidades de funcionar, debido a que las constitucio-
nes que la recogieron tuvieron poco tiempo de vigen-
cia, debido a la inestabilidad de los pases.
. El derecho de petici6n es un derecho diferente al de ini-
ciativa legislativa del ciudadano, pues no garanti1.a ple-
namente el respeto de la voluntad popular, y puede ser
entendido como un derecho del individuo, sea ste na-
cional o extranJero, en peticiones de carcter privado.
7. El derecho de peticin fue recogido por la primera
constituci6n peruana de la era republicana ( 1l-12.\ ). cm. a
que Jo convierte en el ms antiguo antecedente de la
iniciativa legislativa popular en el Per.
8. El derecho de participacin popular directa en los asun-
tos pblicos reconocido por la Constitucin de 1979
es el ms directo antecedente del derecho de iniciativa
legislativa del ciudadano, a pesar de haberse quedado
como una simple declaracin sin efectos prcticos.
9. La Constitucin de 1993 es la primera constitucin
peruana que ha reconocido el derecho de iniciativa le-
gislativa popular; al hacer esto ha democratizado
significativamente el derecho de iniciativa legislativa
con relacin al pasado.
1O. Los requisitos pedidos para el ejercicio de la iniciativa
legislativa popular por la Constituciln peruana de 19'J3
son muy razonables y adecuados a nuestra realidad.
Comparados con Jos establecidos por la Constitucin
espaola de 197l-l, slo cabe reconocer la llcxihilidad
y confiama en la institucin tenida por nuestro legis-
lador al momento de regular este derecho.
11. La iniciativa legislativa popular tiene grandes proba-
bilidades de funcionar en nuestra realidad, ya que los
requisitos establecidos para su funcionamiento son
ra,onables, y sobre todo porque existe la voluntad
poltica para que funcione, demmtrada por la celeri-
dad con que !Ue expedida la ley que la regula.
12. La iniciativa legislativa del ciudadano puede servir
como elemento estabilizador y afianzador de la demo-
cracia en el Per, al <!cercar realmente a la ciudadana
a la toma de decisiones, y Jcgitim<lr el sic, tema constru-
yendo una verdadera democracia con participaci<n
popular cfecti va. ID&SI