XXI CONGRESO NACIONAL DE TRIBUNALES

DE CUENTAS, RGANOS Y ORGANISMOS

PBLICOS DE CONTROL EXTERNO DE LA
REPUBLICA ARGENTINA

MENDOZA
02, 03 Y 04 DE NOVIEMBRE 2011

TEMA 1
El Control Externo Pblico, la determinacin de responsabilidades
de los funcionarios y eventual determinacin de perjuicio
fiscal articulada en un modelo de ejecucin del gasto e ingreso
publico direccionados a la inclusin social

TTULO
LA DETERMINACION DE LAS RESPONSABILIDADES DE
LOS FUNCIONARIOS PUBLICOS
Y EL CONTROL EXTERNO DE LA HACIENDA PUBLICA

TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA PROVINCIA DE CORRIENTES

AUTORES: C.P. EDGARDO FABIAN RAMIREZ

C.P. MARIA EDA GOMEZ SAMELA

COLABORADOR: DR. ALVARO MONZON WYNGAARD

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 INTRODUCCION

La responsabilidad de los funcionarios pblicos, emergi al admitir la

soberana del pueblo; dado que el gobierno se ejerce por medio de personas
que lo representan, que de l obtienen su autoridad y mandato, y que ante l
responden en el desempeo de sus funciones, de acuerdo con las normas del
sistema representativo de gobierno.
El ejercicio de la funcin controladora hace a la esencia misma de un
Estado organizado sobre la base de un sistema democrtico y representativo
de gobierno. Esto es as, en tanto permite asegurar garantas objetivas a los
ciudadanos, de que los recursos extrados de la comunidad sean afectados al
cumplimiento de la satisfaccin de las necesidades colectivas, razn tica que
justifica la imposicin fiscal del Estado a sus ciudadanos.
El concepto de la responsabilidad de los funcionarios es relativamente
moderno, dado que cuando los gobiernos se consideraban emanados de la
divinidad y/o encarnados en la persona del monarca, los funcionarios slo
respondan de sus actos ante l, en tanto el soberano era nicamente
responsable ante Dios, fuente de su investidura. No poda concebirse que
unos y otro respondiesen ante el pueblo, por cuanto ste era una entidad
poltica sin intervencin alguna en la formacin de la autoridad.
El control pblico debe referirse a la defensa de los intereses de la
comunidad y su ejercicio debe entenderse como la posibilidad de que aquella
pueda enterarse acerca del cumplimiento eficaz de cada una de las funciones
del Estado, de modo de permitir a la administracin pblica la mejora constante
de su organizacin y funcionamiento, corrigiendo los defectos que un buen
sistema de control pone permanentemente de relieve.
Debe entenderse que la raz del control es de ndole poltica,
garantizando la correcta utilizacin del poder por quienes lo ejercen, al
posibilitar la verificacin de los desvos que afecten el inters pblico con la
consiguiente asignacin de responsabilidades.

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 La responsabilidad de los funcionarios pblicos es una de las
caractersticas fundamentales del gobierno representativo, y es de la esencia
de esta forma de gobierno que todos los funcionarios pblicos se desempeen
segn normas obligatorias que rijan su conducta y que respondan por las
consecuencias de sus actos u omisiones, pues ejercen la funcin en nombre
del pueblo, fuente exclusiva de la soberana.
Donde exista un poder de gobierno, cualquiera que sea el estamento
del que se trate, debe existir una responsabilidad. Desde el primer mandatario
de la Nacin, hasta el ltimo de los funcionarios, son responsables de sus
actos como rganos del Estado, efectuando una sntesis entre el principio
republicano y el representativo, fundado en la soberana del pueblo, del cual los
gobernantes por l elegido, son sus mandatarios, agentes o gestores.
Todo el que es depositario o delegatario de una parte de la soberana
popular, debe ser responsable de infidelidad o abusos cometidos en su
ejercicio.
La idea de que el Estado se hiciera responsable por los actos que
realizaba, comenz a surgir ya en las primeras civilizaciones, aunque en ellas,
por estar el Estado representado en la figura del monarca y ser ste, segn la
ideologa que imperaba en la antigedad, de origen divino, era contradictorio
responsabilizarlo por los perjuicios causados y obligarlo al pago de una
indemnizacin.
Con el tiempo esta idea primaria se fue modificando y gradualmente los
funcionarios pblicos comenzaron a ser responsabilizados por sus actos, as
como el Estado, ya no en la figura del monarca, sino en la de un ente orgnico
al cual se lo pudo responsabilizar por los actos de los funcionarios que actan
bajo sus directivas.
Por ello el Estado, y por ende los funcionarios que de l dependen,
pueden ser responsabilizados administrativa, civil, poltica, o penalmente
cuando los actos que de ellos emanan afecten derechos privados, y es
obligacin de stos indemnizar los daos que produzcan, situacin que, tanto
doctrinaria como jurisprudencialmente, tiene en la actualidad unnime apoyo.

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 De aqu se deduce con toda lgica, que todas las jurisdicciones del
Estado, tanto en el mbito nacional como provincial y municipal, en tanto
afecten con su accionar a terceros, o en el caso de los funcionarios al mismo
Estado, sea que el dao producido haya sido dolosamente o por negligencia,
debern responder por los perjuicios que produzcan.
Sin dudar la responsabilidad del Estado y de los funcionarios es una
necesidad, en proteccin de los derechos de los administrados.-

El presente trabajo se ajusta a las normas de presentacin de

investigaciones que aprob el Secretariado Permanente de Tribunales de
Cuentas en funcin de los lineamientos determinados oportunamente por
el Instituto de Estudios Tcnicos e Investigaciones (I.E.T.e.I.)

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 DESARROLLO

I) LA RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS PUBLICOS

1. El Funcionario Pblico
Para el cumplimiento de las actividades que le son propias la
Administracin Pblica debe contar con una organizacin idnea que,
compuesta por rganos de distinto nivel, le permita llevar a cabo sus fines. Se
conforman as las personas jurdicas pblicas estatales que como tales, no
pueden actuar ni desenvolverse por s mismas, requiriendo la presencia de
personas fsicas. Sern pues stas, las encargadas de llevar a cabo las
actividades de la Administracin dentro del marco de competencia asignada,
cuya voluntad expresada ser imputada a la persona jurdica que integran. Son
ellas los rganos-personas, a travs de las cuales el Estado cumplir con su
accionar.
Segn la doctrina nacional se sostiene que los agentes de la administracin
pblica son las personas de existencia visible, reclutadas por eleccin o
nombramiento, para realizar la actividad total del Estado.
En sentido amplio Jos Canasi (1972), ubica a toda la masa de individuos
que cumpliendo con los ms diversos cometidos estatales, sin distincin de
gobernantes, funcionarios o meros empleados, forman la pirmide
administrativa o escala jerrquica de la organizacin y funcionamiento de todos
los organismos constitutivos de las diversas entidades pblicas (Estado
Nacional, provinciales, comunas y entidades descentralizadas
administrativamente)

2. Distincin entre funcionarios y empleados pblicos

Algunos autores disciernen entre funcionarios pblicos, representantes de
la persona jurdica del Estado, cuya gestin puede provocar daos que deriven
de actos (administrativos, legislativos y judiciales) u omisiones formales o

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materiales, y empleados pblicos (dependientes de la persona jurdica Estado)
cuyo obrar u omitir material y/o hechos, puede causar perjuicios a terceros.
Lo que caracteriza a estos conceptos es una diferencia de nivel, en lo
referente al orden jerrquico, en que se desempean, al origen de los poderes
ejercidos, al carcter que invisten, a la superioridad de unos respecto a otros,
de lo cual deriva que el funcionario se encuentra funcionalmente por encima del
empleado dentro de la organizacin de la Administracin Pblica.
Por los trminos funcionario pblico y empleado pblico, usados en el
cdigo penal argentino se designa a todo el que participa accidental o
permanentemente del ejercicio de funciones pblicas, sea por eleccin popular
o por nombramiento de autoridad competente".
Para Marienhoff (1974), el funcionario pblico y empleado pblico es toda
persona que realice o contribuya a que se realicen funciones esenciales y
especficas propias de la Administracin Pblica.
La mayora de la doctrina considera que el concepto de funcionario
comprende como equivalentes a los empleados y agentes.

3.- Concepto de responsabilidad

Responsabilidad (del Latn respondere: estar obligado) es un trmino que
admite dos acepciones: una atiende a la capacidad de responder a ciertos
actos en forma abstracta, como la capacidad del mayor de edad a quien
pueden atribuirse legalmente los actos jurdicos que concreta, y la otra
concepcin vincula a un sujeto con las consecuencias de los actos que realiza.
Tener responsabilidad implica tener que responder por algo que se hace o
se deja de hacer y asumir las consecuencias.
Segn Bielsa (1965), la palabra responsable puede sustituirse por la de
obligado, pues la responsabilidad nace con el hecho que la genera; la
responsabilidad es la imputable transgresin de un deber jurdico; la sola
obligacin de cumplir algo no implica responsabilidad mientras no haya
transgresin, incumplimiento o mora.

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 Segn la Doctrina de la Contabilidad Pblica, el concepto de responsable
es aplicable no solo a quienes deben rendir cuentas, en virtud de una
obligacin de fuente legal, sino a todos los funcionarios pblicos, todos son
responsables, en cuanto por un acto u omisin ocasionen dao a la hacienda:
tienen que repararlo aunque no estuvieran comprendidos entre los obligados a
rendir cuentas
Fundamentos
La responsabilidad ha sido concebida como instrumento de control del
poder o como garanta de los ciudadanos. Un enfoque integral permite
considerar que responsabilidad es control y garanta: es garanta de los
ciudadanos, pero tambin un principio de orden y un instrumento ms de
control del poder.
La responsabilidad de los funcionarios pblicos es una de las
caractersticas fundamentales del gobierno representativo y es de la esencia
de esta forma de gobierno que todos los funcionarios pblicos se desempeen
segn normas obligatorias que rijan su conducta y que respondan por las
consecuencias de sus actos u omisiones, pues ejercen la funcin en nombre
del pueblo, fuente exclusiva de la soberana.
Responsabilidad de las personas jurdicas
La responsabilidad de las personas jurdicas, es indirecta, en atencin a
que los daos que les sean imputables resultarn de actos, hechos u
omisiones de sus representantes directores o administradores o de sus
empleados dependientes-, o bien, del riesgo o vicio de cosas de su
propiedad.
El ser funcionario implica una responsabilidad especial, entendida como
capaz de obligarse por el funcionamiento del servicio a su cargo, por lo cual
estn constreidos no solo por el contrato de carcter pblico que los vincula
sino por la exigencia legal o jurisprudencial, que los obliga no slo a accionar
eficientemente, sino que le impide la realizacin de omisiones, caso no
encuadrable al ciudadano comn, el cual no est obligado en esto si
expresamente no se lo impone la ley como excepcin.

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 Como consecuencia de la actuacin de los funcionarios pueden derivarse
daos para la hacienda pblica por los actos u omisiones de los mismos, los
cuales pueden ser directos o indirectos. Son directos los originados por delitos
o cuasidelitos: por ejemplo, si un funcionario sustrae sumas del tesoro o deja
de percibir las que deban ingresar a l, o si, por negligencia, hace que se
pierdan, deterioren o destruyan bienes del estado. Son indirectos cuando
aparte de las consecuencias que puedan acarrear al funcionario su conducta
irregular, se ocasionan daos a un tercero, el Estado puede tener la obligacin
de indemnizar a dicho tercero.

4.- Evolucin histrica de la nocin de responsabilidad

La responsabilidad del funcionario frente al Estado exista desde los
regmenes absolutistas, pero slo en el Estado de Derecho se admite la
responsabilidad frente a particulares. El cambio operado ha sido en primer
trmino de tipo conceptual: el control no se fundamenta slo en las
necesidades de una correcta administracin, sino en el principio de
responsabilidad de los funcionarios. La Declaracin de los Derechos del
Hombre y del Ciudadano, aprobada por la Asamblea Nacional de Francia, en
1789, proclam que la Sociedad tiene el deber de pedir cuentas a todo
funcionario pblico de su administracin, y afirm que toda Sociedad en la
que no est asegurada la garanta de los derechos ni determinada la
separacin de los poderes no tiene constitucin. El fundamento del control
haba cambiado, pero pese a ello la responsabilidad efectiva debi recorrer
todava un largo camino.
El propsito de que la gestin administrativa alcance la eficacia, la
eficiencia y la economa requiere la aplicacin de otros instrumentos y criterios,
sin desmedro de las finalidades perseguidas por los controles clsicos.
A pesar de la responsabilidad proclamada por la Revolucin Francesa,
de ndole poltica, por largos aos el Estado no respondi por los daos
originados en su actuacin como poder pblico, y los funcionarios (segn el
Artculo 75 de la Constitucin del ao VIII de la Revolucin) no podan ser

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demandados por los particulares por los hechos relativos a sus funciones sino
en virtud de una decisin del Consejo de Estado.
Esa norma fue sustituida en 1870 por otra que suprimi la necesidad de
la decisin previa del Consejo de Estado, pero facult a la Administracin para
sustraer a los funcionarios de un juicio cuando considerara que su presunta
falta fuese inseparable de un acto administrativo. Como puede verse, los
controles no implicaban responsabilidad ante terceros aunque s ante el propio
Estado, de modo que en este aspecto muy poco haba cambiado respecto del
Antiguo Rgimen.
La responsabilizacin de los funcionarios en el derecho francs debi
transformarse, tanto en el plano terico como en el terreno normativo.
Hacia principios del siglo XX, Maurice Hauriou, afirmaba con el mayor
convencimiento, que la mayor o menor libertad para demandar judicialmente al
funcionario quedaba compensada con la posibilidad de obtener la anulacin del
acto, considerando que el funcionario no es nada y sus actos lo son todo.
En 1921, el mismo autor planteaba la necesidad de proteger a los
funcionarios contra demandas imprudentes e injuriosas, cuyo abuso
trastornara la administracin.
Tambin el control judicial sobre la administracin pblica debi abrirse
paso mediante sucesivos avances: primero, la indemandabilidad del Estado
cuando actuara como poder pblico; despus, la necesidad de autorizacin
legislativa para hacerlo y, finalmente, los reductos exentos de control, en
particular respecto de los actos discrecionales, proceso que describe Eduardo
Garca de Enterra en su ya clsico estudio sobre La lucha contra las
inmunidades del Poder en el Derecho Administrativo.

5.- Tipos de responsabilidad

Antes de establecer los tipos de responsabilidades en las cuales se
puede ver implicado un funcionario pblico es necesario establecer que un
funcionario pblico es el agente ms importante de la estructura jurdica estatal
de un pas.

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 Un funcionario pblico es aquella persona fsica que prestando sus
servicios al Estado se halla especialmente ligada a ste (por nombramiento,
delegacin o eleccin popular) y que premunido de poder de decisin
determina en forma expresa o ejecuta su voluntad a travs del desarrollo de
actos de naturaleza diversa que tiende a fines de inters social o estatal
La responsabilidad de los funcionarios pblicos, emergi al admitir la
soberana del pueblo; dado que el gobierno se ejerce por medio de personas
que lo representan, que de l obtienen su autoridad y mandato, y que ante l
responden en el desempeo de sus funciones, de acuerdo con las normas del
sistema representativo de gobierno.
Desde un punto de vista jurdico podemos clasificar a la responsabilidad en
Penal, Administrativa, Disciplinaria, Poltica y Civil. Resulta elocuente el
razonamiento de estos conceptos, en virtud de que conforme al encuadre dado
se puede determinar el marco legal aplicable, la diferencia principal radica en
los bienes o valores jurdicos que se intenta proteger o tutelar.
La responsabilidad Penal y Poltica estn tratadas: la primera en el derecho
penal, y la segunda en el Derecho Constitucional, Nacional o Provincial segn
que el funcionario o agente corresponda a una u otra esfera de la
administracin. Los presupuestos que conforman la responsabilidad Civil y la
Administrativo Patrimonial son los mismos (culpa, dao y relacin causal),
ambas poseen un objeto resarcitorio; sin embargo sus procedimientos y
mbitos de aplicacin son diferentes por tal motivo es menester analizar las
particularidades propias de cada una, ya que esto determina el mbito de
competencia civil o administrativa, razn suficiente para efectuar un anlisis
detallado de la responsabilidad administrativa, patrimonial y contable.

Responsabilidad Poltica: pertenece al derecho pblico,

especficamente al derecho constitucional. Su declaracin es requisito previo
para promover acciones criminales o civiles contra los funcionarios a ella
sujetos, y se instituye a travs del juicio poltico. El cual es un proceso de
naturaleza judicial, incoado contra cierta categora de funcionarios pblicos y

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magistrados, que tienen inamovilidad, separndolos del cargo y quitndoles
inmunidad de jurisdiccin penal, sin perjuicio de acciones penales posteriores y
se pueden motivar en tres causales: mal desempeo de sus funciones, delito
en el ejercicio de sus funciones, y crmenes comunes. Se funda en el principio
del control recproco de los actos de los poderes de gobierno. Las principales
caractersticas radican en que alcanza solamente a funcionarios de nivel
superior y tiene como fin primordial la separacin del cargo de dichos agentes.
El agente del estatuto y los agentes fuera de carrera no son pasibles de
responsabilidad poltica.

Responsabilidad Penal: pertenece tambin al derecho pblico. Se

incurre en ella por los actos o conductas, dolosos o culposos, que constituyan
infracciones consideradas delitos por el Cdigo Penal o leyes especiales. Su
juzgamiento corresponde al Poder Judicial. Los delitos previstos en el Cdigo
Penal vinculados con los agentes pblicos se clasifican en dos grupos: los
delitos propios de stos, y aquellos delitos en los que la figura del agente
pblico puede producir un agravamiento de la sancin.
Cuando el acto del que deriva el dao configura un delito de los tipificados
como conductas punibles por el Cdigo Penal, adems de la responsabilidad
Civil el funcionario se haya incurso en la responsabilidad Penal. En este caso,
aparte de la obligacin civil de indemnizar el dao producido, el funcionario
debe sufrir una condena por el delito, sancin penal que esta vez lo alcanza en
su persona, sobre todo en su libertad; tal condena en todos los casos va
acompaada de la sancin accesoria de inhabilitacin especial para el
desempeo de la funcin pblica. El ttulo XI del Libro Segundo del Cdigo
Penal Argentino prev los delitos contra la administracin pblica, algunos de
cuyos captulos se refieren exclusivamente a los que pueden cometer los
funcionarios pblicos, tales los relativos a abuso de autoridad y violacin de los
deberes de los funcionarios pblicos, violacin de sellos y documentos,
cohecho, malversacin de caudales pblicos, negociaciones incompatibles con
el ejercicio de funciones pblicas, exacciones ilegales, etc.

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 Responsabilidad Civil: Se vincula con los daos ocasionados a
terceros ajenos a la Administracin por el mal actuar del funcionario. El
comportamiento de ste puede ser tanto doloso como culposo.
Ha sido frecuente incluir dentro de esta figura la Responsabilidad
Patrimonial; de ah la distincin debe realizarse a partir del sujeto lesionado: la
civil considera a los terceros ajenos a la Administracin, mientras que la
Patrimonial considera a la Administracin como sujeto daado.
Todo funcionario se halla sujeto a la Responsabilidad Civil, que es la
bsica, regida por el Cdigo de la Materia, cuyo artculo 1109 sienta el principio
general: Todo el que ejecuta un hecho, que por su culpa o negligencia
ocasiona un dao a otro, est obligado a la reparacin del perjuicio. La
disposicin especialmente aplicable a los Funcionario Pblicos es la contenida
en el Art. 1112: Los hechos y las omisiones de los funcionarios pblicos en
ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de una manera irregular las
obligaciones legales que les estn impuestas, son comprendidas en las
disposiciones de este ttulo (Ttulo IX De las Obligaciones que nacen de los
hechos ilcitos que no son delitos)
Si los funcionarios o agentes pblicos se desempean de manera regular
en sus cargos y se produce un dao a terceros, la responsabilidad no recae en
el funcionario sino en el Estado, expresado en el art. 43 del Cdigo Civil Las
personas jurdicas responden por los daos que causen quienes las dirijan o
administren, en ejercicio o con ocasin de sus funciones. Responden tambin
por los daos que causen sus dependientes o las cosas, en las condiciones
establecidas en el ttulo: De las obligaciones que nacen de los hechos ilcitos
que no son delitos
En materia civil, los fallos condenatorios se traducen en la obligacin de
indemnizar por daos y perjuicios. Los efectos de la responsabilidad Civil
consisten en el nacimiento de una obligacin de dar sumas de dinero; alcanzan
al funcionario solo en su patrimonio.

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 Dentro de la Doctrina Administrativa se ha entendido que el Artculo 1112
del Cdigo Civil consagra un sistema de responsabilidad especial directa del
Estado por los actos u omisiones de los agentes pblicos en ejercicio de sus
funciones, cuando el desempeo provoca funcionamiento irregular o
defectuoso de la funcin. De esta forma el funcionario pblico no responde
directamente por la faltas de servicio, pues frente al tercero o administrado la
responsabilidad es solo del Estado. El agente pblico responde directamente
frente al tercero en caso de falta personal por aplicacin del Art 1109 del C.C.,
salvo cuando hubiere concurrencia de falta (Personal y de servicios) en cuyo
caso tambin concurre el Art. 1112 del C.C. Que no involucra a los
funcionarios pblicos sino al Estado mismo, en cuanto persona jurdica de
derecho pblico que puede ser demandada (Art. 33 Inc. 1 y Art. 42 del C.C.)
Otra posicin doctrinaria entiende que el Art. 1112 protege a todos los
sujetos que puedan resultar daados por la comisin del hecho, por el irregular
cumplimiento de las obligaciones legales que rigen la funcin pblica. En ese
sentido, Gordillo (1963) explica que por esta norma quienes tienen derecho a
exigir el regular cumplimiento de las obligaciones legales por parte del
funcionario son los particulares, los dems funcionarios pblicos y el Estado.

Responsabilidad Administrativa Patrimonial: La doctrina sostiene

que: La responsabilidad administrativa patrimonial de los funcionarios pblicos,
es siempre de naturaleza pblica, es decir de derecho administrativo, y un
captulo de ella la constituye la responsabilidad contable.
Por tal motivo, y por constituir materia de derecho pblico local, las
Constituciones Provinciales atribuyen este particular captulo a los Tribunales
de Cuentas, quienes la ejercitan mediante los Juicios de Cuentas y de
Responsabilidad, teniendo cada uno un objeto propio y determinado, siendo
materia del primero, las justificaciones, acreditaciones y documentacin de un
pago o inversin, y del segundo la responsabilidad patrimonial del funcionario o
agente pblico por aquellos actos, hechos u omisiones que provoquen perjuicio
fiscal, imputables a culpa o negligencia, a diferencia de la responsabilidad

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contable que es de naturaleza objetiva, y que nace de la mera acreditacin de
haber administrado fondos.
Ivanega (2005) seala como caractersticas de la responsabilidad
Patrimonial a las siguientes:
1. Es independiente y debe diferenciarse de otras responsabilidades en las
que pueden incurrir el funcionario
2. Debe distinguirse de la responsabilidad contable
3. Es intrnseca a ella la existencia de Perjuicio Fiscal
4. El inters jurdico protegido es el patrimonio del Estado
5. El fin que persigue es el resarcimiento de los daos econmicos
producidos al estado
6. El autor del dao es un agente pblico
7. Segn el rgimen legal aplicable, puede ser determinada mediante
procedimientos administrativos, llevados a cabo por rganos de control.
8. La accin de responsabilidad corresponde al Estado
9. La competencia en materia de responsabilidad patrimonial es local

Podemos distinguir, segn Hutchinson (2001) dentro de la

responsabilidad patrimonial tres clases:
Responsabilidad Ordinaria: La responsabilidad ordinaria se origina
cuando se produce un dao a bienes del Estado como consecuencia de
la actuacin negligente del agente, en este caso el Estado puede exigir
en forma directa la reparacin del dao causado.
Responsabilidad Derivada: Esta responsabilidad se deriva de la
conducta directa del Estado, vinculada con la accin de regreso. Deriva
de la responsabilidad que el Estado afront como consecuencia de la
actuacin del funcionario, dando lugar a la accin de regreso. Como el
Estado es siempre responsable ante la actuacin irregular del agente
pblico en el desempeo de su funcin, para que el Estado obtenga el
reintegro de la reparacin abonada se implement un mecanismo
jurdico llamado accin de regreso.

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 Responsabilidad Contable: La responsabilidad contable se deriva de la
gestin de los recursos pblicos. Se traduce en la obligacin de rendir
cuenta, impuesta por las leyes financieras a los funcionarios que por su
cargo deben administrar bienes del Estado. Se distingue de la
administrativa por no requerir la existencia de una relacin de empleo
pudiendo configurarse respecto de los agentes pblicos, terceros,
personas jurdicas pblicas o privadas o personas que reciban subsidios.

Caractersticas de la responsabilidad contable:

a) Tutela el patrimonio estatal, pero surge de una rendicin de
cuentas.
b) Es derivacin de una relacin jurdica de derecho pblico, que
vincula a la Administracin Pblica con una persona fsica o jurdica.
c) Existe una presuncin en contra del cuentadante en caso de
faltante de fondos o bienes.
d) La determinacin de la responsabilidad contable se realiza por
procedimientos distintos a los realizados en la responsabilidad
administrativa

Responsabilidad Disciplinaria: es de derecho pblico y tambin

denominada administrativa, se hace efectiva mediante el poder disciplinario de
la Administracin y se presenta ante una falta de servicio cometida por el
agente en transgresin a las reglas de la funcin pblica.
La responsabilidad disciplinaria es aquella en la que el funcionario incurre
en actos susceptibles de originar daos de menor importancia a la hacienda
pblica, o que an cuando no perjudique a la hacienda, cumpla irregularmente
las funciones de su cargo, es pasible de sanciones especiales - tales como
amonestacin, suspensin, cesanta o exoneracin - que alcanzan al agente
nicamente en sus derechos como funcionario, y no en su patrimonio o en su
libertad.

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 La responsabilidad disciplinaria puede ser jerrquica o jurisdiccional, en
nuestro pas es jerrquica (cuando la hace valer el superior sobre el inferior, en
razn de su rango, dentro de la misma administracin) a diferencia de la
responsabilidad civil, penal, poltica las cuales son jurisdiccionales debido a que
se hacen efectivas por un rgano independiente de la administracin
especialmente instituido para aplicarla (la responsabilidad penal y civil es
aplicada por los jueces competentes, mientras que la poltica es aplicada por el
Congreso en sus funciones judiciales y no legislativas)

Tambin podemos nombrar otras responsabilidades tales como la Fiscal y

Profesional
Responsabilidad Fiscal: se origina por la falta de cumplimiento de los
deberes impositivos.
Es la responsabilidad de los servidores pblicos y de los particulares,
cuando en el ejercicio de la gestin fiscal o con ocasin de sta, causen por
accin u omisin y en forma dolosa o culposa un dao al patrimonio del Estado.
Responsabilidad Profesional: es la responsabilidad en el ejercicio de
profesiones con control de matrcula. Intervienen los Colegios o Consejos
Profesionales, vinculado con el Cdigo de tica.
Cuando el funcionario es a la vez un profesional, su responsabilidad
profesional queda incluida en su responsabilidad como funcionario pblico. De
modo que este ejercicio irregular de los deberes a su cargo no solo se
relaciona con las normas de su funcin, sino tambin con las reglas tcnicas
que debi aplicar en la especie.

6.- Responsabilidad del funcionario pblico

Se puede hablar de responsabilidad del funcionario y/o del empleado
pblico cuando se ejercen las atribuciones en forma irregular; esta irregularidad
puede ser en mayor en menor grado, derivando de acuerdo a ello a los
distintos tipos de responsabilidad.-

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 Es importante la existencia de responsabilidad para evitar el abuso del
poder de la burocracia y asegurar garantas efectivas a los ciudadanos. No
puede existir ESTADO DE DERECHO si no se puede hacer real esta
responsabilidad que precisa obviamente leyes que la declaren y faciliten su
exigencia y que adems la opinin pblica reclame su efectividad.-
Se debe tener en cuenta cuando el agente pblico ser personalmente
responsable por las consecuencias de sus comportamientos y cuando no. Son
dos situaciones distintas, en la primera operar como un freno e impone a los
funcionarios o agentes pblicos inters de no realizar actos que
simultneamente involucren su responsabilidad y la del Estado.-
La responsabilidad se suscita en todos los mbitos en que el agente o
funcionario puede manifestar o expresar su comportamiento o conducta. De
acuerdo a los distintos modos de manifestarse o de manifestar esa actividad la
responsabilidad puede ser POLITICA, PENAL, CIVIL y ADMINISTRATIVA.-
La diferencia entre ellas radica en los distintos bienes o valores jurdicos
que se tienen a proteger o tutelar.-
RESPONSABILIDAD PENAL cuando el acto irregular del funcionario o
agente constituye un delito previsto en el Cdigo Penal o leyes
especiales.-
RESPONSABILIDAD CIVIL aparece cuando el acto irregular haya
causado un dao a la Administracin Pblica o a terceros ya sea a otros
funcionarios, particulares o a empleados
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA surge cuando se lesiona el
buen funcionamiento de la Administracin Pblica. Se origina por una
inobservancia de los deberes inherentes a la calidad de agente pblico.
Dicha responsabilidad se hace efectiva a travs de la potestad
disciplinaria de la Administracin encontrndose dentro del rgimen
disciplinario de la misma.
RESPONSABILIDAD POLITICA surge cuando est en juego el inters
general de la sociedad lesionada por la conducta de los funcionarios

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 mencionados en el art. 45 de la C. N. y correlativos de las
Constituciones Provinciales.

Las cuatro especies de Responsabilidad pueden resultar ya sea del dolo

o de la culpa del agente, esto es nota comn a todas ellas.-
La responsabilidad Penal y Disciplinaria son de carcter personal, no
pasan a sus herederos, igual pasa con la responsabilidad Poltica.-
La responsabilidad Civil puede pasar a los herederos del agente que
caus el dao en lo que compete al estado la responsabilidad del agente puede
hacerse efectiva en todos los rdenes, pudiendo ser poltica, penal, civil y
administrativa.-

7.- Fundamento jurdico de la responsabilidad

Se afirma que la responsabilidad de los funcionarios pblicos haya su
razn de ser en principios generales del derecho; esta razn es
indiscutiblemente verdadera pero resulta vaga e imprecisa; por lo que se dice
que el fundamento de la responsabilidad no es otro que los principios propios
del Estado de Derecho, en los que se cuentan todos aquellos que permita
afianzar la seguridad jurdica y las libertades pblicas, encontrndose
impuestas en la Constitucin Nacional.
La responsabilidad del Estado es fruto del Estado de Derecho, as
tambin lo es la responsabilidad del agente pblico, tanto ms los funcionarios
que en su calidad de rganos del Estado son parte del mismo; sera ilgico
aceptar la responsabilidad del Estado y rechazar la del funcionario o empleado
pblico, ya que aquella se origina por comportamientos de stos.-
El ARTICULO 1112 DEL CODIGO CIVIL
El legislador no hizo otra cosa que reglamentar ese principio inmanente
de la justicia y la moral, que dice textualmente: los hechos y las omisiones
de los funcionarios pblicos en el ejercicio de sus funciones, por no cumplir
sino de una manera irregular las obligaciones legales que les estn impuestas,
son comprendidos en las disposiciones de este Ttulo.-

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 Cuando el comportamiento de un funcionario genera su responsabilidad
civil, hay que tener en cuenta que no se trata de cualquier comportamiento. Se
trata de una conducta especificada a la cual hace concreta referencia el Art.
1112.
Para que exista dicha responsabilidad se requiere:
que el acto perjudicial se realice en ejercicio de sus funciones
que el dao se ocasione por el cumplimiento irregular de las
obligaciones inherentes al cargo.
Si el funcionario causare un dao por hechos o conductas ajenas a sus
funciones pblicas, puede responder tambin civilmente como cualquier
persona pero no en virtud del citado Art. 1112.-
En cambio, si con motivo del ejercicio regular de sus funciones el agente
causa lesin, para que este dao sea indemnizable, es menester que ello sea
consecuencia del cumplimiento irregular de las obligaciones legales del agente.
Estas obligaciones legales son las contenidas en cualquier norma material o
formal atinente a la funcin o cargo o empleo.-
La actuacin irregular del funcionario apareja la presuncin de su
culpabilidad, para eximirse de responsabilidad el agente debe probar que no
hubo culpa de parte suya. Es l quien debe probar esta circunstancia.-
El administrado puede accionar contra el Estado, tiene la opcin de
accionar contra el estado, todo sin perjuicio de la ulterior accin regresiva, de
repeticin que el Estado promueva contra el agente. Esta posibilidad surge del
art. 1113 del Cdigo Civil que establecela obligacin del que ha causado un
dao se extiende a los daos que causaren los que estn bajo su dependencia
o por las cosas de que se sirve o que tiene a su cuidado.-
Entre el autor del dao, o sea el funcionario y el Estado, existe
solidaridad en lo atinente al pago de las consecuencias del hecho.-
La prescripcin de la accin para reclamar daos y perjuicios al
funcionario est sometida a reglas y plazos distintos segn que el reclamante
sea un Tercero o el Estado, si es un tercero prescribe a los dos aos, si el

18
reclamante fuese el Estado para hacer efectiva la responsabilidad del
funcionario la accin prescribe a los diez aos.-

8.- la responsabilidad civil de los funcionarios pblicos

La responsabilidad civil de los funcionarios tiene en la prctica
escassima aplicacin.
Las razones para explicar esta afirmacin son varias:
El Estado es siempre solvente, lo cual desalienta a los litigantes a
emprender largos pleitos con empleados que, en muchos casos,
no podrn afrontar una eventual condena;
A veces es imposible individualizar a los funcionarios que han
generado el hecho daoso lo cual implica que el nico
demandado cierto sea el Estado;
En otras ocasiones, al contrario, los agentes que participan de un
ilcito son varios, lo cual conllevara la necesidad de proseguir el
juicio con muchos demandados, transformando el litigio en un
laberinto procesal;
Debemos recordar lo que afirma Hauriou "No hay apenas materias de
derecho pblico ms importantes que stas de la responsabilidad pecuniaria de
las administraciones pblicas y de los funcionarios. Ellas no tienen solamente
un inters de orden constitucional. Ni se trata solamente de saber si la vctima
de un dao ser indemnizada ms o menos seguramente; hay tambin, y sobre
todo, una cuestin de garanta constitucional de la libertad; si, desde un punto
de vista administrativo, puede parecer ventajoso que la vctima del dao sea
incitada a perseguir a la Administracin ms bien que al funcionario, desde un
punto de vista constitucional, se debe desear que la costumbre de perseguir
personalmente a los funcionarios ante los tribunales judiciales no sea
completamente abandonada, porque la eventualidad de la responsabilidad
pecuniaria es todava el mejor medio que se ha encontrado para impedir las
prevaricaciones de los funcionarios"

19
II) LA DETERMINACION DE LA RESPONSABILIDAD DEL
FUNCIONARIO PBLICO

Para determinar especficamente la responsabilidad del funcionario

pblico debemos saber las atribuciones que le son propias ya que la
responsabilidad es una consecuencia del incumplimiento por accin u omisin
de los deberes a su cargo
Para Bielsa el fundamento jurdico de la responsabilidad de los agentes
pblicos es consecuencia "del principio representativo fundado en la soberana
del pueblo, del cual los gobernantes por l elegidos o designados por los
elegidos son sus mandatarios agentes o gestores".
En tanto que Ruiz y Gmez sostiene que la responsabilidad de los
funcionarios pblicos halla su razn de ser, su fundamento, en los principios
generales del derecho.
El maestro Marienhoff estima que son los principios propios del Estado
de Derecho, los que dan fundamento a la responsabilidad de los funcionarios
pblicos, permitiendo afianzar la seguridad jurdica y las libertades pblicas,
principios comprendidos en nuestra Constitucin Nacional.
La responsabilidad del Estado es fruto del Estado de Derecho y la del
agente pblico es su reflejo, ya que sera ilgico aceptar la primera y no la
segunda porque la responsabilidad del Estado se origina en el comportamiento
de los funcionarios pblicos.
El fundamento de la determinacin de la responsabilidad del
funcionario pblico nace de la obligacin de rendir cuentas.
El deber que tienen los funcionarios pblicos de rendir cuentas de su
gestin y la importancia del control de las finanzas pblicas estn insertas en
los principios de la democracia.
Los fondos pblicos deben ser objeto de un control particular para
garantizar que su aplicacin se efecte de conformidad con las decisiones
tomadas por las instancias legtimas que expresan la soberana de los
ciudadanos.

20
 La condicin esencial para garantizar la democracia y profundizar el
fortalecimiento de las instituciones polticas, es asegurar el funcionamiento de
los mecanismos de responsabilidad y rendicin de cuentas.
La democracia exige el control y la transparencia en el campo de las
finanzas pblicas.
El ciudadano debe ser forzado al pago compulsivo de tributos para
atender las necesidades pblicas y de funcionamiento del Estado, sin tener
contar con la garanta de que esos fondos son utilizados de forma transparente,
de acuerdo a las reglas del derecho y a las decisiones tomadas por sus
legisladores al momento de votar el presupuesto anual.
El control de las finanzas pblicas y la obligacin de los funcionarios
pblicos de rendir cuentas de su gestin, es la puesta en marcha de la
Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano que establece en su
artculo 14 que todos los ciudadanos tienen el derecho de comprobar, por s
mismos o a travs de sus representantes, la necesidad de la contribucin
pblica, de aceptarla libremente, de vigilar su empleo y de determinar su
prorrata, su base, su recaudacin y su duracin; como tambin en el artculo 15
instituye que la sociedad tiene derecho a pedir cuentas de su gestin a todo
agente pblico.

III) EL CONTROL DE LA HACIENDA PUBLICA

LOS CONTROLES CLASICOS
Los controles clsicos en el Estado constitucional tienen por objeto la
limitacin y el control del poder, y su esquema bsico consiste en la llamada
divisin de poderes o, ms exactamente, el sistema de controles y
contrapesos.
Cada poder ejerce una funcin especfica, pero tambin otras que, en
principio, ataen a los dems. En lo que concierne a los fines de este trabajo,
cabe sealar que, aunque el Poder Ejecutivo es tpicamente el que tiene a su
cargo la administracin del Estado, los otros poderes tambin ejercen
funciones administrativas en su propia esfera.

21
 Los controles sobre la actividad legislativa y judicial son jurdicos y
polticos y se ejercen externamente respecto de los rganos controlados,
mientras que la actividad administrativa est sometida, adems, a los controles
internos inherentes a toda organizacin.
El Control Judicial no se ejerce de modo general sobre la actividad de
los otros dos poderes, sino sobre sus hechos o actos, y se genera mediante las
acciones de quienes consideran afectados sus derechos.
El Control Legislativo se ejerce mediante investigaciones,
interpelaciones, pedidos de informes, aprobacin o rechazo de las cuentas de
inversin y mediante la destitucin. En muchos casos, los parlamentos han
creado rganos tcnicos con autonoma funcional a los cuales se asigna la
tarea de realizar el control permanente de la actividad administrativa.
Como la ndole y las funciones de cada poder son diferentes, tambin
difiere el tipo de control que se aplica sobre ellos.
Las funciones especficas de los poderes Legislativo y Judicial se
manifiestan mediante actos independientes que, aunque puedan estar
concatenados u orientados hacia una poltica, conservan individualidad y son
aislables a los efectos del control. Pero la actividad administrativa tiene
caractersticas diferentes porque es de carcter material, lo que significa que
no se agota en el dictado de actos jurdicos sino que requiere su ejecucin, su
traduccin en hechos, para lo cual efecta gastos.

CONTROLES ADMINISTRATIVOS
Los controles administrativos abarcan las acciones que llevan adelante
distintas instancias internas para verificar la sujecin a la normativa existente.
Dentro de la administracin pblica, se han diseado instrumentos tendentes a
garantizar la gestin en un marco de legalidad y con pautas compatibles con la
idea del buen gobierno.
Los distintos mbitos institucionales del sector pblico tienen la
obligacin de establecer mecanismos de control interno orientados a garantizar
la legalidad y regularidad de las actuaciones.

22
 Las estructuras orgnicas prevn un sistema de responsabilidades y
acciones de los diferentes niveles jerrquicos, que generan deberes en
autoridades y funcionarios.
Por una parte, podemos destacar las reglamentaciones vinculadas con
el servicio civil de la administracin pblica, y que se relacionan con la
administracin de recursos humanos.
Estas incluyen los regmenes de la funcin pblica, los diseos de
carrera y los escalafones aplicados a las distintas estructuras administrativas
del aparato pblico. Estos regulan los aspectos vinculados con las condiciones
que deben cumplir los agentes de la administracin pblica, sus deberes y
derechos, y las condiciones necesarias para el desarrollo de la carrera
administrativa.
Abarcan tambin los procedimientos y recursos administrativos de que
disponen los empleados pblicos para la defensa de sus derechos, y asimismo,
para la determinacin de responsabilidades ante la presuncin de la existencia
de delito.
En el campo de la administracin financiera, existe un conjunto de
normas que regulan la forma en que los funcionarios pueden manejar los
recursos materiales y financieros que les confa la sociedad.
En esta categora se encuentran las leyes de contabilidad y, ms
modernamente, de administracin financiera, que contienen las normas a las
que deben sujetarse los funcionarios pblicos en materia de presupuesto,
contabilidad pblica, tesorera, la cuenta del ejercicio, la gestin de los bienes
del Estado, las compras y contrataciones.
Los funcionarios a cargo de las distintas reas gubernamentales tienen
la responsabilidad de desarrollar su gestin con sujecin a la normativa
especfica en cada caso. En este sentido, se puede hablar de la existencia de
un control interno a la propia administracin.
La sumisin de la administracin a la ley y al derecho es responsabilidad
de los funcionarios, y est asimismo sujeta al control de los Tribunales de
Cuentas o Auditoras Gubernamentales, y del Poder Judicial

23
 CONTROLES PARLAMENTARIOS
Dentro del esquema de divisin de poderes, el Poder Legislativo tiene
asignada la funcin de dictar las leyes, y tambin la de controlar la gestin
gubernamental. La divisin e independencia de poderes estn ntimamente
relacionadas con la fortaleza de los poderes Legislativo y Judicial, y con el
ejercicio de sus funciones en consonancia con el diseo constitucional.
Las constituciones establecen las atribuciones de cada poder, y tambin,
en su caso, el lmite de los poderes nacionales por sobre los locales. En
general, se asignan al Poder Legislativo atribuciones para legislar en materia
aduanera, impositiva (en algunos casos en concurrencia con los niveles
subnacionales), de deuda interna y externa, la fijacin del presupuesto de la
administracin nacional.
Tambin tiene el cometido de aprobar o desechar la Cuenta de
Inversin.
Estas funciones constituyen un control de las acciones del Poder
Administrador, que puede clasificarse dentro de los controles clsicos.

FORTALEZAS Y DEBILIDADES DE LOS CONTROLES CLSICOS .

Son nutridas las crticas que se refieren a las razones de su ineficacia
cuando se limitan a la aplicacin de criterios formales o de planteos o
enfoques rituales, restringidos y sumamente parcializados, que traban la
actividad controlada, sin lograr impedir o sancionar los hechos y actos ms
perjudiciales para los intereses pblicos.
La principal falencia de este tipo de control, radica en que el mismo no
objeta la grave inoportunidad, la arbitrariedad, la irrazonabilidad o la falta de
sustento fctico y da curso a los actos si se han cumplido los trmites rituales
del caso.
Desde luego, esta crtica apunta a los criterios y formas de ejercicio del
control, sin objetar su necesidad. Pero, independientemente de la amplitud o
estrechez de miras de los controladores, la existencia de las disfuncionalidades

24
sealadas pone en evidencia un desajuste entre los supuestos en que se basa
el modelo tradicional y las exigencias de la administracin moderna.
Otra de las razones de fracaso en la aplicacin de los controles clsicos
que consiste en el incumplimiento de las normas, lo que Nino (1992) denomino
anomia administrativa. Para combatir esta desatino, es apremiante revisar los
mecanismos y rganos externos de control que existen o se podran
establecer, ya que organismos como la Auditoria General Nacional, o la
Sindicatura General de la Nacin, no demostraron ser muy eficaces para
detener la corrupcin sobre todo en altos niveles del gobierno y de la
administracin.
La expansin del Estado en las dcadas de los 60 y 70 vino
acompaada por fenmenos de feudalizacin del aparato estatal,
corporativismo y utilizacin de los recursos pblicos para fines personales. Este
proceso puso en cuestin la eficacia de los mecanismos tradicionales de
control.
La crisis del Estado desatada durante la dcada del 70 a partir de la
crisis de la deuda, pone en tela de juicio la matriz estatal de gastos y
concomitantemente, plantea la insuficiencia de los sistemas de control vigentes
para abarcar las necesidades de reduccin y reorientacin del gasto pblico,
con un enfoque microeconmico basado en la eficiencia y la eficacia.
Joan Prats i Catal (1998) enumera algunas razones del cambio en el
concepto de legitimidad de las administraciones pblicas, que al enfoque legal
tradicional adiciona la exigencia de equidad social y participacin, y adems, la
eficacia y eficiencia en el uso de los recursos pblicos:
a) representan sustracciones fiscales de los patrimonios privados, lo
que requiere la rendicin de cuentas a la sociedad;
b) la percepcin de que muchas polticas y programas pblicos no tienen
los impactos econmicos y sociales esperados, sino otros perversos;
c) el hecho de que la eficacia y la eficiencia se hayan convertido en una
condicin de supervivencia del Estado y en una condicin necesaria para el
logro de la competitividad.

25
 En la mayor parte de las Entidades de Fiscalizacin Superior se han
ampliado las competencias, incorporando el control de gestin.
Cuando esos organismos estn previstos en las respectivas
constituciones, no siempre es posible modificar su diseo, aunque existe un
margen para ampliar progresivamente por va legislativa su accin hacia el
control de las tres E (eficiencia, eficacia, economa)
Actualmente son pocas las entidades que ejercen el control previo. Se
ha planteado que, por una parte, constituye una actividad que distrae grandes
recursos de la organizacin, y por otra, se implica la dilucin de
responsabilidades, en tanto la conformidad previa que el organismo de control
otorga al acto, devendra en una suerte de co-responsabilidad.
Algunos de los requisitos que se identifican como necesarios para el
cumplimiento efectivo de la funcin de control por parte de las EFS, son en
general adoptados en Amrica Latina: su origen constitucional y su
independencia financiera y funcional.
Sin embargo, la prctica de estos organismos ha devenido en la
existencia de limitaciones en cuanto a su independencia y neutralidad.
Otros requisitos, inherentes a los mbitos estatales (administrativo,
legislativo y judicial) responsables de la aplicacin de los diferentes tipos de
controles, son asimismo de cumplimiento limitado: existencia de una burocracia
independiente, objetiva e imparcial, con apropiada formacin tcnica y salarios
adecuados que favorezcan su independencia de criterio; neutralidad poltica;
existencia de una carrera administrativa basada en el mrito; competencias,
marco normativo y facultades que permitan la asignacin de responsabilidades
a los estratos superiores de la jerarqua administrativa.

LOS CONTROLES CLSICOS EN AMRICA LATINA

La experiencia de Amrica Latina muestra, las limitaciones de los
modelos de control y responsabilidad, y en otros, la restriccin de sus alcances
respecto de los ms altos niveles jerrquicos.

26
 El caso Argentino puede ilustrar dicha situacin, hasta 1992 existi el
Tribunal de Cuentas de la Nacin como Organismo de Control Externo
Hacendal. En 1993 se realiz una reforma integral del sistema de
administracin financiera pblica, que redefini la organizacin financiera
estatal y la forma de registro y control de las cuentas pblicas.
La reforma desplaz el eje de la gestin pblica desde lo legal y/o
contable hacia la eficiencia y la eficacia.
Esta reforma suprimi el Tribunal de Cuentas y cre la Auditora General
de la Nacin. El nuevo organismo est ubicado en la rbita del Poder
Legislativo y, a diferencia del Tribunal, que tena atribuciones jurisdiccionales y
de control previo, sigue el modelo angloamericano, incorporando una
competencia de control integral, que comprende los aspectos legales,
financieros, presupuestarios, econmicos, contables y de eficiencia, eficacia y
economa de los actos y operaciones.
De la discusin parlamentaria sobre la supresin de la funcin
jurisdiccional, surge como fundamento el criterio de que la realizacin de los
respectivos juicios implica el ejercicio de funciones que deben quedar en
manos del Poder Judicial, puesto que las acciones de administrar, controlar y
juzgar corresponden a tres poderes independientes.
Por otra parte, la experiencia del ejercicio de atribuciones
jurisdiccionales no parece haber generado impactos significativos.
Durante el perodo 1982-1992, de la totalidad de agentes imputados por
juicios de responsabilidad, se observa que el mayor peso recay sobre agentes
de menor jerarqua.
Por otra parte, en esa experiencia puede encontrarse una desproporcin
entre el costo administrativo de los procesos y su objetivo, lo que puede
denominarse deseconoma del control.
Desde el punto de vista de los controles administrativos internos al
Poder Administrador, la reforma del sistema de administracin financiera
abarc la reorganizacin de todo el sistema presupuestario, contable y de la

27
deuda pblica de la administracin nacional, convirtindolo en un esquema
integrado e integral.
La experiencia histrica muestra un sector pblico con controles internos
dbiles, en los cuales se encuentran superposiciones de roles y falta de
coordinacin entre las distintas oficinas encargadas de programar y registrar
las diferentes etapas del gasto.
En relacin con la deuda pblica, y como resultado de la dcada que dio
en llamarse perdida, que implic un sustancial incremento en los niveles de
deuda externa en Amrica Latina, exista un desconocimiento de los niveles
reales de endeudamiento de las diferentes jurisdicciones y entidades de la
administracin, y, por lo tanto, un alto grado de descontrol de las erogaciones
que devengara en los ejercicios futuros.
En el resto de los pases de Amrica Latina parece haberse verificado
una situacin similar, lo que ha llevado en muchos de ellos a la reforma de los
sistemas de administracin financiera. Estas reformas traen aparejada,
asimismo, la introduccin de complejos sistemas informticos para el registro
de las cuentas pblicas. En general, puede observarse como rasgo positivo un
incremento en la transparencia de la informacin.
Los hechos ocurridos en Colombia, puede ilustrar la falta de
independencia de los organismos de control en algunos pases: dos de los
recientes contralores generales estn procesados, acusados de haber
participado en la financiacin ilegal del partido poltico oficialista. El caso puede
considerarse paradigmtico para describir la cooptacin de los organismos de
control por parte del poder poltico.
En Brasil, se lleg al juicio poltico de un ex presidente por el
financiamiento ilegal de partidos polticos a cambio de contratos con el
gobierno o informacin privilegiada, que el Tribunal de Cuentas no tuvo aptitud
para evitar. Este caso puede citarse como ejemplo de la limitacin de
competencias de los organismos de control en relacin con los actos o hechos
de los funcionarios polticos, ya que abarca solamente los aspectos formales de

28
los contratos, quedando fuera de su competencia lo que se denomina grave
inoportunidad o inconveniencia.
Tanto en Mxico como en Ecuador se presentan similares
caractersticas. En estos, si bien los controles de los Tribunales de Cuentas
estuvieron ausentes, operaron los controles clsicos parlamentarios, a travs
de los mecanismos tendentes a la determinacin de las responsabilidades
polticas.
El Venezuela, asimismo, las limitaciones de las EFS para controlar
ciertas partidas, como las de los fondos reservados de la Presidencia, con los
que se imput la realizacin de operaciones irregulares en el mercado de
divisas que derivaron en la realizacin de un juicio poltico.
En todos los casos aludidos, que involucran a funcionarios polticos, el
juicio poltico y la accin de la justicia constituyen los medios para hacer
efectivas las responsabilidades.
Los controles clsicos han merecido duras crticas, centradas tanto en
los criterios con que se llevan a cabo como en su inefectividad prctica.

MODELOS INSTITUCIONALES DE CONTROL EXTERNO HACENDAL

Las competencias de los Organismos de Control Externo, tambin
llamadas Entidades de Fiscalizacin Superior, (EFS) en cuanto a la
determinacin de responsabilidades de los agentes pblicos, difieren de
acuerdo con el diseo institucional que adoptan dichos organismos en cada
pas.
As, podemos identificar, desde el punto de vista del diseo institucional,
tres modelos bsicos.
En primer lugar, el modelo francs de la Corte de Cuentas (Cour
de Comptes), organismo colegiado creado por Napolen por Ley
de 1807, que, al igual que el Consejo de Estado, integra la
Administracin Pblica, aunque con reconocida independencia.
En segundo lugar, los casos italiano (Corte dei Conti) y espaol
(Tribunal de Cuentas) constituyen ejemplos de un modelo de

29
 instituciones colegiadas caracterizadas por su independencia del
Poder Administrador y del Poder Legislativo, y que
constitucionalmente tienen funciones jurisdiccionales. En Amrica
Latina, este modelo fue el adoptado por Brasil, Chile, El Salvador
y Guatemala. Argentina tuvo hasta el ao 1992 un Tribunal de
Cuentas organizado bajo estas caractersticas, pero en el ao
1993 se cre la Auditora General de la Nacin, sin atribuciones
jurisdiccionales.
Por ltimo, puede identificarse el modelo angloamericano de
Contralor General o Auditor General, segn los casos, rgano
unipersonal en la rbita del Congreso. Estos, si bien poseen, en
general, una competencia que incluye el control legal y de
regularidad, no tienen funciones jurisdiccionales, e incorporan el
control de gestin con el propsito de verificar la economa, la
eficiencia y eficacia de los actos de la administracin pblica.

Podemos definir al Tribunal de Cuentas como un rgano externo de

naturaleza administrativa, encargado de controlar la legalidad de la actividad
administrativa y la percepcin e inversin de la renta pblica.

Existen dos vas de control de la Hacienda Pblica:

1. una es el Tribunal de Cuentas, que es generalmente posterior al
gasto y/o inversin pblica,
2. y la otra es la Auditoria, que no solo abarca las operaciones
contables sino una verdadera calificacin pblica.
En ambos casos siempre hay obligacin de rendir cuentas por parte de
los funcionarios pblicos y de cuyos controles pueden surgir responsabilidades.
Los Tribunales o Cortes de Cuentas tienen como caracterstica comn
un diseo orientado fundamentalmente al control formal - legal, y al de
regularidad (financiero-contable).

30
 Algunos de ellos poseen tambin facultades de control exantefacto o
control previo, tendente a verificar la legitimidad del acto y sus antecedentes en
forma previa a su ejecucin, y que tiene por objeto autorizarlo o aprobarlo, o en
su defecto, suspender sus efectos, y -en su caso- promover las acciones
administrativas o judiciales.
El procedimiento de control previo tiene dos etapas: a) el conforme,
que habilita la ejecucin del acto; b) la observacin, que impide su ejecucin
en razn de su ilegitimidad. Frente a una observacin, el Poder Administrador
puede optar por admitirla, en cuyo caso debiera revocar el acto, o, si se tratara
de vicios sanables, ratificarlo, confirmarlo o regularizarlo o, alternativamente,
insistir en la ejecucin. La insistencia genera la atribucin de responsabilidad
exclusiva al rgano que la dispone; no sanea el acto, sino que habilita su
ejecucin. Cesa as el control legal y se abre la responsabilidad judicial y
poltica.
Los Tribunales de Cuentas o Cortes de Cuentas presentan dos tipos en
cuanto a la competencia para la determinacin de responsabilidades, segn
tengan o no atribuciones jurisdiccionales.
Los que las tienen, pueden establecer la responsabilidad contable
mediante el juicio de cuentas, y en su caso, la responsabilidad administrativa a
travs del juicio de responsabilidad.
La responsabilidad contable deriva de la relacin jurdica que vincula el
Estado con un sujeto de derecho, y se refiere a los deberes relativos al
cuidado, administracin o disposicin de bienes pblicos.
La responsabilidad administrativa deriva de una relacin jurdica de
empleo o funcin pblica, y comprende todas las situaciones por las cuales se
causa un dao como consecuencia de la violacin culposa o dolosa de deberes
especficos en el ejercicio de esa funcin.
El juicio de cuentas es el procedimiento que se origina cuando la
rendicin de una cuenta por parte del responsable es objeto de reparos, y
obliga al cuentadante a contestar los cargos y ofrecer pruebas. La sentencia
puede imponer la obligacin de resarcir los daos. Cuando de la realizacin de

31
un procedimiento tendente a la determinacin de responsabilidades (sumario)
surgen hechos que, en principio, suponen transgresiones a los deberes de un
funcionario, debe abrirse el juicio administrativo de responsabilidad. La
resolucin podr ser absolutoria o condenatoria; en este ltimo caso se
establecen los perjuicios sufridos por la hacienda pblica, y se fija el monto del
resarcimiento o las sanciones administrativas que correspondan.

32
 CONCLUSIONES

Es decisivo que el funcionario pblico que perjudica a los usuarios,

administrados y consumidores sufra las consecuencias de su hecho daoso.
No hay nada peor para una democracia que la impunidad de los agentes
pblicos.
Esto constituye un elemento fundamental para poner freno a la
negligencia y arbitrariedad de las autoridades pblicas, o que ejercen funciones
administrativas pblicas.
Tal como lo expresa acertadamente Hauriou No hay apenas materias
de derecho pblico ms importantes que stas de la responsabilidad pecuniaria
de las administraciones pblicas y de los funcionarios. Ellas no tienen
solamente un inters de orden constitucional.
Ni se trata solamente de saber si la vctima de un dao ser
indemnizada ms o menos seguramente; hay tambin, y sobre todo una
cuestin de garanta constitucional de la libertad; si, desde un punto de vista
administrativo, puede parecer ventajoso que la vctima del dao sea incitada a
perseguir a la Administracin ms bien que al funcionario, desde un punto de
vista constitucional, se debe desear que la costumbre de perseguir
personalmente a los funcionarios ante los tribunales judiciales no sea
completamente abandonada, porque la eventualidad de la responsabilidad
pecuniaria es todava el mejor medio que se ha encontrado para impedir las
prevaricaciones de los funcionarios.
En el pasado este problema se circunscriba a cmo responsabilizar
conjuntamente al Estado y al funcionario.
Ante el fracaso sistemtico de lograrlo, an a pesar de invertirse la carga
de la prueba en materia penal por enriquecimiento ilcito de los funcionarios
pblicos, la Constitucin de 1994 en su Art. 36 incluye una responsabilidad
penal constitucional extendida tambin a los particulares que se enriquecen en
forma ilegtima a expensas del erario pblico o de la sociedad de usuarios y

33
consumidores y por supuesto pagamos todos, en impuestos directos y sobre
todo indirectos, inflacin, etc.
Dado que tampoco con esto pas nada, ahora la misma convencin
interamericana contra la corrupcin agrega algunos elementos de jurisdiccin
extranjera que pueden servir en la lucha que debiera ser constante contra la
Corrupcin: dado que ahora se reconoce que la corrupcin tiene como primer
cara visible la dilapidacin de fondos pblicos, la generacin de
responsabilidades estatales que sern sociales y el enriquecimiento
injustificado.-
Tal como expresa Linares (1946) la responsabilidad del funcionario no
es un proyecto-programa de la sociedad argentina, al menos que ayudar en
algo que lo sea de la comunidad internacional o de algn pas extranjero.
En consecuencia, hablamos de las responsabilidades personales e
individuales de todos los que generan la responsabilidad del Estado y no
solamente de las responsabilidades de los agentes pblicos.
Porque ocurre que los agentes de los concesionarios o licenciatarios
utilizan frecuentemente a los funcionarios pblicos como instrumento de sus
polticas comerciales, y observan desde la platea cmo se desarrolla la batalla
usuario-administracin-empresa, sabiendo que la cuestin difcilmente les
alcance a ellos personalmente: son la versin contempornea de la
irresponsabilidad de los funcionarios pblicos del pasado y del presente.
No ha de llegarse al extremo de que el funcionario autor (o gestor) del
acto ilegal, de hecho, no est jams inquieto personalmente. Cuando llegue la
sancin, l habr probablemente dejado su puesto por uno ms elevado. La
decisin del Consejo de Estado no le alcanzar tampoco a su sucesor, extrao
a lo que ha ocurrido antes que l.
La fuerte tendencia a negar la responsabilidad civil del funcionario
pblico nos ha llevado como sociedad a dejar de ver lo que est evidente en el
Art. 1112 y leer en cambio lo que all no se expresa.

34
 Que el Estado responda, est bien, ahora que nos hagamos los
distrados de quines son los verdaderos causantes del dao es un acto de
suicidio colectivo.
Hablar de responsabilidad de los funcionarios pblicos y de los rganos
de control y de revisin de cuentas, es hablar precisamente de transparencia.
La cuestin de transparencia es un asunto ineludible para la recomposicin de
la relacin entre el Estado y la sociedad, una relacin tan jaqueada
ltimamente en todos los mbitos. Se trata de construir la confianza de los
ciudadanos y la importancia de la rendicin de cuentas o el accountability
reside precisamente en la soberana del pueblo y en el control de los
gobernantes. Si los ciudadanos son la fuente de autoridad del poder poltico
tienen derecho al control de ese poder.
El derecho de los administrados a los controles y al conocimiento
aparece reconocido y tutelado por la misma Constitucin Nacional como un
derecho implcito que nace del Estado democrtico en que vivimos.
El control es un requisito de la gestin de la hacienda pblica en
democracia, y la ausencia o la debilidad de esos controles constituye un serio
defecto de las mismas, porque asumir el compromiso institucional y poltico de
administrar fondos pblicos implica, necesariamente, exhibir el destino de los
mismos y efectivizar los controles mediante la rendicin de cuentas ante
quienes entregaron esos fondos y adems asumir las responsabilidades por la
gestin realizada.
Oszlak (1998) divide el control en vertical y horizontal en este sistema de
control, el primero es el que ejerce el pueblo en las elecciones; y existe tambin
otra variante del control vertical en el que el pueblo -por mecanismos no
electorales, institucionales y no institucionales, como denuncias judiciales,
reclamos ante organismos y otras agencias, como podra ser el Defensor del
Pueblo- ejerce estos controles, o tambin mediante manifestaciones sociales o
mediante sanciones simblicas. Pero ese control no es suficiente, y aqu el
diseo institucional ha establecido el control horizontal o de balance.

35
 Y este control horizontal o de balance es el que se realiza por los
poderes: el Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial sobre
los otros poderes. Es un sistema de controles mutuos, es lo que las
Constituciones democrticas establecen tratando de balancear poderes.
El control horizontal se da a travs de agencias legalmente autorizadas
con criterios tcnicos y profesionales y en forma continua, y esta es una
caracterstica esencial, a diferencia de los controles verticales, que por su
misma esencia son intermitentes, y se dan en forma peridica.
Estas agencias legalmente autorizadas tienen expresamente la funcin
de supervisar, prevenir, desalentar, promover sanciones y sancionar acciones
supuestamente ilegales de otras agencias estatales. Este ltimo control se
refiere especficamente a un rgano, que es el Tribunal de Cuentas.-
Sesn (2002) define al Tribunal de Cuentas como un rgano externo de
naturaleza administrativa, encargado de controlar la legalidad de la actividad
administrativa y la percepcin e inversin de la renta pblica.
Existen dos vas de control de la Hacienda Pblica: una es el Tribunal de
Cuentas, que es generalmente posterior al gasto y/o inversin pblica, y la otra
es la Auditoria, que no solo abarca las operaciones contables sino una
verdadera calificacin pblica. En ambos casos siempre hay obligacin de
rendir cuentas por parte de los funcionarios pblicos y de cuyos controles
pueden surgir responsabilidades.
Los controles, para que sean efectivos, deben funcionar como
mecanismos informativos, preventivos, segregativos y an punitivos. Los
controles deben ser efectivos, oportunos y sobre todo objetivos.
Para lograr estas condiciones es muy importante que los rganos de
control sean independientes de los poderes a quienes controla.
Con el fin de dar operatividad a los conceptos tericos desarrollados,
entendemos oportuno consignar en la presente trabajo, algunas
fundamentaciones polticas, institucionales y tcnicas que justifican nuestra
postura con respecto a la necesidad de lograr con eficiencia, eficacia y
economa un sistema de control externo real del manejo de los fondos pblicos.

36
 Ahora como ciudadanos de una Republica y como contribuyentes
del Estado, debemos preguntarnos: cual es modelo de gestin y de
control ms til para una comunidad que aporta sus impuestos?
Debemos recordar, que ha sido permanente la preocupacin en esta
materia desde los orgenes mismos de nuestra organizacin nacional, por crear
un organismo eficaz en el contralor de los recursos del Estado, tal es el caso
del Dr. Jos Benjamn Gorostiaga en 1.853, que con un amplio dominio de la
finanzas publica sostena: ...que mientras el Congreso no dicte una ley
organizando el Tribunal de Cuentas y otra ley orgnica de la Contabilidad del
Estado, que son las leyes ms importantes de la administracin, no puede
tampoco decirse que se emplee el celo que la Constitucin impone en la
recaudacin de los impuestos que paga el pueblo, ni tampoco en la inversin
de las rentas, sin un Tribunal especial de Cuentas....
En otras latitudes geogrficas, tambin ha sido constante esta
preocupacin, ya nos deca Cavour (1853) en su proyecto de ley Italiana ...que
los actos ms importantes de los gobiernos, son aquellos que se relacionan
con el tesoro pblico y que por lo tanto deben ofrecer a los contribuyentes, que
sacrifican parte de su riqueza en beneficio del Estado, la seguridad de que los
dineros pblicos que se recaudan legalmente se invierten en los verdaderos
destinos (previstos en los presupuestos respectivos).
Por lo tanto, el propio Estado en su evolucin poltica e institucional y en
su retroalimentacin y afn de lograr legitimidad poltica debe crear organismos
eficaces que tengan la funcin especfica de supervisar tcnicamente el
quehacer econmicofinanciero con la finalidad de impedir actos perjudiciales
de algunos funcionarios cuentadantes y si se hubiesen producido daos
patrimoniales al Estado, descubrirlos con facilidad, rapidez y seguridad a
travs del respectivo juicio administrativo de responsabilidad patrimonial para
determinar y adjudicar las responsabilidades jurdicas ( Art. 1109 del Cdigo
Civil) emergentes del accionar irregular de los funcionarios o agentes pblicos.
Pero cuando el accionar irregular de las acciones es planificada, nos
encontramos frente al terrible flagelo de la corrupcin que ha hecho estragos

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en las arcas de los recursos del Estado, llevando a niveles astronmicos de
endeudamiento pblico e impunidad para sus actores polticos; calificando a
este flagelo de la corrupcin como una patologa social cuyas consecuencias y
efectos sociales se asemejan a los efectos del SIDA, porque as como esta
patologa fisiolgica, produce la paulatina destruccin del sistema
inmunolgico de las personas y que despus de una larga agona conduce a
la muerte prematura del afectado.
De igual manera los efectos de la corrupcin son similares, en razn de
que produce la destruccin del sistema institucional del Estado Republicano y
luego de un largo proceso de empobrecimiento colectivo, conduce a los
pueblos a un proceso de sometimiento social y esclavitud poltica.
Bien podra definirse desde este punto de vista, a la corrupcin como
una enfermedad mental de las personas moralmente dbiles, pero cuando la
corrupcin se consiente o se promueve desde el Estado, genera como
resultado la anarqua social y la rebelda fiscal como condicin previa a la
disolucin del Estado en trminos polticos, de all mi preocupacin por sus
efectos devastadores, por ello estoy absolutamente persuadido de que los
Tribunales de Cuentas pueden eficazmente contribuir a combatir este flagelo
social de los tiempos modernos, si la decisin poltica as lo determina.
Si observamos la evolucin institucional de los organismos de control
externo en el pas, puede verificarse particularmente que desde la Reforma
Constitucional promovida desde el ao 1.984, que no solo impulso
afanosamente las reelecciones de los gobernantes, sino que paralelamente
pretendieron desmantelar, desnaturalizar, sustituir o hasta disolver al Tribunal
de Cuentas (Ley 24.156), bajo pretexto de encarar la reforma del Estado, que
no solo encubra el motivo real de proceder al desguace del Estado para
posibilitar y facilitar las privatizaciones y transferencia de las empresas publicas
a precio vil (como quedo demostrado judicialmente con la magistral sentencia
del Juez Ballesteros en la causa N 14.467, radicado en el juzgado Federal en
lo Criminal y Correccional N 02 de la Capital Federal y oportunamente
promovido en el ao 1.982 por el Dr. Alejandro Olmos en la investigacin

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judicial del fraude planificado la deuda externa) sino que a algunos legisladores
desprevenidos o inadvertidos solo les interesaba que con ese desguace del
Estado y la esterilizacin de los sistemas de control externo entonces
existentes, conllevaban adems el propsito coyuntural de sustraer a los
funcionarios gubernamentales de los controles republicanos, ya sea en
beneficio partidario, sectorial y a veces hasta en beneficio personal de algunos
gobernantes.
Es primordial relegitimar al Estado mismo, porque ya no es posible en
los tiempos actuales aceptar sumisamente, por parte de los contribuyentes, la
inmoralidad poltica con que acta el propio Estado en algunas jurisdicciones
nacionales o provinciales, cuando se desarrollan polticas activas y agresivas
en la captacin de tributos o impuestos a la poblacin, sin desarrollar
paralelamente acciones de Estado promoviendo el eficaz control externo en la
ejecucin de los presupuestos, en palabras ms simples y pocos acadmicas,
no se puede ser DUROS con los evasores y BLANDOS con los
funcionarios cuentadantes, por lo menos en el marco de un Estado
Republicano.
Afirmamos que el Tribunal de Cuentas, debera fijar objetivos
estratgicos, ejerciendo en representacin de la comunidad, la vigilancia de la
gestin fiscal y la evaluacin de los resultados obtenidos por las diferentes
entidades del Estado con fundamento en la correcta, eficiente, eficaz y
equitativa administracin del patrimonio pblico.-
Por lo tanto consideramos que se deben fortalecerse los principios
constitucionales que rigen el control del Tribunal de Cuentas: la economa, la
eficiencia, la eficacia, la equidad (social) y el equilibrio (entendido ste como la
adecuada valoracin de los costos ambintales).
Debemos concluir afirmando que un sistema de control externo
hacendal que funcione medianamente bien, sumado a la voluntad poltica
de los ciudadanos, evita situaciones como la malversacin de fondos, el
cohecho o el peculado desde sus inicios y no se limita a actuar despus
de que los hechos fueron consumados por funcionarios corruptos.

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