Finot, I. (agosto,2006).

Descentralizacin, transferencias territoriales

y desarrollo local. Revista de la CEPAL (86) pp. 29-46. (AR33514)
REVISTA DE LA CEPAL 86 AGOSTO 2005 29

REVISTA DE LA CEPAL 86 AGOSTO 2005

Descentralizacin,
transferencias
territoriales y desarrollo local

Ivn Finot

L a concertacin entre actores polticos, sociales y privados en es-

cenarios locales puede ser de gran utilidad para estimular la

competitividad econmica, pero para ello sera indispensable que las

colectividades locales contaran con ms autonoma y recursos, e igual-

dad de oportunidades. En el presente artculo se comienza por inquirir

sobre las condiciones para que la profundizacin de la descentraliza-

cin poltica que el desarrollo local requiere coadyuve a la eficiencia y a

la equidad, y cmo los sistemas de transferencias pueden constituirse

en instrumentos determinantes para avanzar en equidad y generar con-

diciones de eficiencia. En este marco terico se examinan los sistemas

de transferencias bsicas de los procesos de descentralizacin ms

antiguos y/o avanzados de la regin y se proponen algunos lineamientos

no solo para hacer viable el desarrollo local bajo las condiciones men-

cionadas, sino tambin para avanzar en la construccin de ciudadana.

Ivn Finot

Experto del rea de Gestin del Desarrollo

Local y Regional,

Instituto Latinoamericano y del Caribe

de Planificacin Econmica y Social (ILPES),

CEPAL

ivan.finot@cepal.org

DESCENTRALIZACIN, TRANSFERENCIAS TERRITORIALES Y DESARROLLO LOCAL IVN FINOT

30 REVISTA DE LA CEPAL
I
Introduccin
La descentralizacin poltica en Amrica Latina es parte
de los procesos de democratizacin que se iniciaron en
la dcada de 1980 a partir de la organizacin territorial
histrica de cada pas. Con la descentralizacin se bus-
caba principalmente con diferentes nfasis en cada
pas generar nuevos espacios de participacin ciuda-
dana, hacer frente a los problemas de desequilibrio fis-
cal y organizar territorialmente el aparato estatal para
implementar polticas sociales que permitieran hacer
frente a la deuda social. En los pases donde esta refor-
ma territorial se inici ms tempranamente, ella fue
decisiva para ampliar o focalizar dichas polticas, aun-
que solo se logr canalizar constructivamente la parti-
cipacin ciudadana en los casos en que se contaba pre-
viamente con capital social. Pero donde, con frecuen-
cia, la descentralizacin no ha dado resultados positi-
vos, ha sido en su contribucin al equilibrio fiscal, lo
que sin duda fren el avance de los procesos.
Hoy en da la descentralizacin poltica cobra
nueva importancia, ya no solamente para avanzar en
ciudadana e inclusin social sino tambin en desarro-
llo econmico. En efecto, se ha llegado a consenso en
que la competitividad depende, no solamente de las
empresas, de los equilibrios macroeconmicos y de
polticas nacionales activas, sino de la capacidad de
cada localidad para encarar su propio desarrollo a tra-
vs de procesos de concertacin pblico-social-priva-
da. Y para esto es indispensable que las localidades
cuenten con ms autonoma.
Un aspecto esencial de la descentralizacin son las
transferencias destinadas a compensar las diferentes
capacidades para generar ingresos de las distintas cir-
cunscripciones poltico-administrativas. En la regin
tales transferencias son la principal fuente de ingresos
de la mayora de los gobiernos subnacionales en par-
ticular de los municipales y en algunos pases tie-
nen una alta ponderacin en el gasto pblico.
Este artculo es una versin corregida de la ponencia del autor
presentada en el XVI Seminario Regional de Poltica Fiscal, reali-
zado en la sede de la CEPAL (Santiago de Chile) del 26 al 29 de
enero de 2004. El autor agradece a los participantes del seminario
que brindaron opiniones y sugerencias sobre la versin anterior, a los
jueces que la arbitraron, a Alberto Maldonado, de la Universidad de
los Andes, por sus tiles observaciones respecto a Colombia, y a
Cristina Aziz por la informacin proporcionada sobre Brasil.
DESCENTRALIZACIN, TRANSFERENCIAS TERRITORIALES Y DESARROLLO LOCAL IVN FINOT
86 AGOSTO 2005
Desde el punto de vista de la equidad, los sistemas
de transferencias que acompaaron a los procesos de
descentralizacin en Amrica Latina han implicado, en
todos los casos, una importante redistribucin territorial
progresiva inicial, aunque con frecuencia han resultado
insuficientes para compensar despus las desigualdades
que la propia descentralizacin ha suscitado.
Sera deseable que los sistemas de transferencias
hubieran sido diseados de tal forma que hicieran com-
patible el objetivo de equidad con el de estabilidad. Sin
embargo, en la mayora de los casos las transferencias
territoriales, al provenir de participaciones fijas en
impuestos nacionales, resultan procclicas (Ocampo,
2001) y cuando adems propician un gasto que no
depende de los correspondientes esfuerzos tributarios,
contribuyen a generar presiones desequilibradoras
(Finot, 1996 y 2001).
Para neutralizar estas presiones se tiende a instau-
rar controles al gasto y lmites al endeudamiento
subnacional. Ejemplos de ello son la Ley de responsa-
bilidad fiscal de Brasil (Repblica Federal de Brasil,
2000) y, en Colombia, la Ley de control al endeuda-
miento (Colombia, 1997), la Ley de racionalizacin del
gasto territorial (Colombia, 2000a) y la Ley de respon-
sabilidad fiscal (Colombia, 2003). Estas medidas con-
tribuyen al equilibrio fiscal pero pueden restringir la
autonoma de las entidades territoriales. Sin embargo,
segn ya se mencion, para hacer viable el desarrollo
econmico local se requiere de ms y no de menos
autonoma local. Y, por otro lado, es necesario seguir
avanzando en trminos de equidad social y construc-
cin de ciudadana, todo ello bajo condiciones de efi-
ciencia y de estabilidad. Cmo conciliar el objetivo
de fortalecer las autonomas locales con los de equi-
dad, eficiencia y estabilidad?
Para poder responder a esta pregunta, el presente
trabajo examina en su seccin II las condiciones bajo
las cuales se podra profundizar la descentralizacin
poltica para que sta coadyuve a la eficiencia y la
equidad; con tal fin se presenta sintticamente una
versin actualizada del marco conceptual que el autor
viene desarrollando desde trabajos anteriores. En la
seccin III se hace un anlisis de los aspectos fiscales
ms vinculados con la autonoma en los procesos de
descentralizacin ms antiguos y/o avanzados de la
 REVISTA DE LA
regin: los de Argentina, Brasil y Mxico, entre los
pases federales, y de Bolivia, Chile y Colombia entre
los unitarios.1 Finalmente, en la seccin IV se presen-
II
Condiciones de eficiencia y equidad
Los aspectos econmicos de la descentralizacin son
sin duda esenciales en los procesos, pero al parecer en
la regin an no nos hemos apropiado lo suficiente de
la rama de la economa cuyo objeto es la provisin de
bienes pblicos en diferentes niveles territoriales, ni la
estamos desarrollando para avanzar en funcin de
nuestras necesidades.
Es posible que ello haya ocurrido en parte por-
que el fundador de esa rama, Wallace Oates, la deno-
min federalismo fiscal (Oates, 1972), lo que habra
inducido a creer que ella se refiere exclusivamente a
los pases federales.2 Sin embargo, la teora que all se
fundamenta resulta apropiada para analizar los aspec-
tos econmicos de la descentralizacin, con mayor
pertinencia aun cuando sta se orienta hacia los nive-
les ms prximos al ciudadano ya que, al reducir el
mbito de las demandas, los procesos de revelacin de
preferencias colectivas se podran facilitar.
En esta seccin se comenzar entonces por anali-
zar las condiciones para que la descentralizacin pol-
tica contribuya a la eficiencia y a continuacin se de-
ducirn los requisitos para que los sistemas de trans-
ferencias coadyuven tanto a la eficiencia como a la
equidad.
1. Descentralizacin
La descentralizacin se refiere a la provisin de bie-
nes pblicos, en la cual cabe distinguir dos tipos de de-
1 A fin de poder contar con datos comparables, el anlisis cuanti-
tativo se basa en cifras del Fondo Monetario Internacional.
2 El propio Oates (1999) afirma, en retrospectiva, que probable-
mente fue desafortunado denominar federalismo fiscal a la teora
que l fund, al restringirla a un estrecho mbito fiscal, cuando el
objeto de dicha teora ms bien sera la estructura vertical comple-
ta del sector pblico. Por otro lado, segn Affonso (2003) el
federalismo fiscal, al basarse en el individualismo metodolgico,
tampoco sera apropiado para estudiar el federalismo propiamente
tal, que por definicin sera un acuerdo entre colectividades y no
entre individuos.
DESCENTRALIZACIN, TRANSFERENCIAS TERRITORIALES Y DESARROLLO LOCAL IVN FINOT
CEPAL 86 AGOSTO 2005 31
tan algunas conclusiones y lineamientos que podran
ser tiles para los pases de la regin en el logro de
los objetivos sealados.
cisiones: i) qu, cunto y con qu parte del ingreso
proveer dichos bienes, y ii) cmo producir aquello que
se va a proveer pblicamente. En general, en Amrica
Latina ha habido una descentralizacin de ambos tipos
de decisiones hacia gobiernos subnacionales, pero tam-
bin de decisiones del segundo tipo hacia los merca-
dos.3 Es posible analizar las condiciones de eficiencia
para ambas formas de descentralizacin. Sin embargo,
dado el propsito del presente artculo, a continuacin
se examinan estas condiciones para el caso de la des-
centralizacin hacia gobiernos subnacionales de las
responsabilidades de proveer bienes pblicos.
Por lo general, el concepto de descentralizacin
hacia gobiernos ha sido asociado con el de autonoma
poltica (por ejemplo, vase Palma y Rufin, 1989). Sin
embargo, todos los procesos implican la asignacin de
funciones a gobiernos subnacionales no solo en su
calidad de cabezas de unidades autnomas sino tam-
bin como agentes del gobierno nacional: sus adminis-
traciones ejecutan distintas combinaciones de decisio-
nes adoptadas a nivel local y de decisiones tomadas a
nivel central. En el primer caso se tratara de una des-
centralizacin poltica y en el segundo de una descen-
tralizacin operativa,4 cada una con diferentes requi-
sitos de eficiencia, por lo que es importante poder dis-
tinguir cules tareas realiza cada gobierno como cabe-
za de una unidad autnoma y cules como agente del
gobierno central.
A continuacin se examina cules seran esos
requisitos, haciendo mayor hincapi en la descentrali-
zacin poltica, ms vinculada con la autonoma.
3 En el sentido que le da Bennett (1990), proceso que hemos deno-
minado descentralizacin econmica (Finot, 1996).
4 Prefiero utilizar el trmino descentralizacin operativa y no
delegacin (como denominan algunos autores a esta situacin)
porque, como bien lo explican Palma y Rufin (1989), la delega-
cin puede ser suspendida por el principal en cualquier momento.
En cambio el concepto de descentralizacin implica una transferen-
cia definitiva de competencias y autonoma para adoptar decisio-
nes, en este caso administrativas.
32 REVISTA DE LA CEPAL
a) Descentralizacin poltica
La descentralizacin poltica sera la transferen-
cia de procesos democrticos de decisin sobre gasto
y financiamiento para la provisin de determinados
bienes pblicos desde una jurisdiccin poltico-admi-
nistrativa dada a otra ms reducida.
Las condiciones para que esta transferencia con-
tribuya a la eficiencia seran primordialmente tres: i) que
los mbitos de los procesos locales de decisin corres-
pondan a diferenciaciones geogrficas de la demanda;
ii) que las preferencias ciudadanas sean efectivamente
reveladas, y iii) que las ganancias generadas por las
condiciones anteriores sean superiores a las posibles
prdidas en trminos de economas de escala.
i) Adecuacin a la diferenciacin de la deman-
da. Oates (1972) sealaba que el principal problema
de la descentralizacin residira en decidir a qu nivel
correspondera mejor cada provisin.5 El problema de
fondo sera que, en general, los mapas poltico-admi-
nistrativos no coinciden con las demandas geogrfi-
camente diferenciadas. Ni tendran por qu hacerlo: los
primeros han sido configurados en funcin del control
poltico-administrativo del territorio, mientras los se-
gundos son resultado de factores tales como la locali-
zacin de los recursos naturales, las facilidades de acce-
so y las inversiones en infraestructura. Intentar modi-
ficar los primeros puede ser objeto de conflictos
interterritoriales, mientras que los segundos se van
modificando sin otros lmites que las respectivas regu-
laciones territoriales (incluidas las correspondientes a
relaciones internacionales).
Qu hacer con la falta de adecuacin entre los
procesos de decisin circunscritos por los mapas pol-
tico-administrativos y por los mapas geogrfico-eco-
nmicos? El principio de solucin podra ser profun-
dizar la descentralizacin hasta los niveles ms prxi-
mos al ciudadano e incentivar a travs de transferen-
cias la asociacin entre gobiernos territoriales en fun-
cin de demandas diferenciadas comunes.6
5 Ya Ostrom, Tiebout y Warren (1961) haban sealado que, para
una metrpolis, un sistema policntrico, donde la provisin de
los bienes pblicos cuya demanda estuviera geogrficamente dife-
renciada correspondiese a gobiernos electos localmente, y solo la
de aquellos cuya demanda fuera uniforme se mantuviera a cargo
del gobierno metropolitano central, sera una solucin ms eficien-
te que un sistema en el cual la provisin de todos los servicios
fuese centralizada. Este hallazgo fue formalizado posteriormente
por Oates (1972) en el teorema de la descentralizacin.
6 Adems, en la medida en que se lograra esta adecuacin de la
organizacin territorial a las demandas diferenciadas, se reduciran
las externalidades, otro tema tpico de la descentralizacin.
DESCENTRALIZACIN, TRANSFERENCIAS TERRITORIALES Y DESARROLLO LOCAL IVN FINOT
86 AGOSTO 2005
ii) Revelacin efectiva de preferencias. En la pro-
visin de bienes pblicos locales cada comunidad de-
bera poder revelar sus preferencias, conociendo los
costos de las alternativas, y optar por una combinacin
de bienes tomando en cuenta lo que le costar.7
Entonces, para estimular los mecanismos econ-
micos de eficiencia, las comunidades hacia las cuales
se descentraliza deberan tener potestades no solamente
para definir el gasto sino tambin para determinar el
nivel de impuestos con que contribuirn a financiar ese
gasto. A fin de evitar la multiplicacin de tributos, las
bases impositivas deberan ser establecidas nacio-
nalmente pero las comunidades subnacionales hacia las
que se enfoque la descentralizacin poltica deberan
tener facultades para modificar las respectivas alcuotas
(dentro de cierto rango). Lo conveniente sera que es-
tas decisiones se refirieran a impuestos directos (en
principio, sobre la propiedad inmueble), ya que modi-
ficar alcuotas sobre impuestos indirectos incidira di-
rectamente sobre el sistema de precios (adems de
requerir una contabilidad sobre importaciones y expor-
taciones interterritoriales).8 Esto sera tambin conve-
niente para el caso de los impuestos con bases com-
partidas, donde los niveles subnacionales deberan te-
ner la potestad de fijar sus propias tasas.
De otro lado, por razones de equidad, no sera
recomendable que las regalas percibidas por la explo-
tacin de recursos naturales no renovables fueran com-
partidas con niveles subnacionales (Musgrave y Mus-
grave, 1989), al menos no en porcentajes importantes.
Adems, strictu sensu, estos ingresos no pueden ser
considerados como impuestos.
Un supuesto no explicitado en los trabajos de
Oates es que los mecanismos locales de expresin de
preferencias ciudadanas deben ser al menos tan eficien-
tes como los centrales. Si la descentralizacin tendie-
ra a fortalecer procesos de asignacin poco demo-
crticos o, peor an, corruptos podra ser menos
7 Este proceso es claramente observable, por ejemplo, en las deci-
siones que adoptan innumerables organizaciones sociales de la re-
gin, las que con mucha frecuencia contribuyen en forma impor-
tante a la provisin de bienes y externalidades pblicas. Segn
venimos proponiendo desde 1990 (Finot, 1990) estas contribucio-
nes deben ser consideradas como cuasi impuestos.
8 Hay consenso en que los mejores impuestos locales seran aque-
llos que tienen como base la propiedad y tambin, cada vez ms, en
que la manera de ampliar los ingresos subnacionales podra ser la
participacin en los impuestos sobre el ingreso, como seala Bird
(2001). Sin embargo, como este mismo autor advierte citando a
Shome (2000), en Amrica Latina pocos pases cuentan con sis-
temas slidos de tributacin sobre los ingresos.
 REVISTA DE LA CEPAL
eficiente que la efectuada a travs de procesos centra-
lizados.
El sistema electoral de representacin proporcio-
nal prevaleciente en la regin para el nivel munici-
pal9 no sera el ms adecuado para expresar las pre-
ferencias ciudadanas en mbitos locales, pues hace que
los representantes deban responder a quien los coloc
en su lista, antes que a sus representados. Y son tales
representantes los que en ltima instancia deciden
en nombre de los ciudadanos qu, cunto y con
qu aportes locales deber proveerse pblicamente, al
aprobar el respectivo presupuesto.
Sin embargo, aunque se modificara el sistema elec-
toral de uno de representacin proporcional a otro de
representacin territorial10 es obvio que tanto polti-
cos como funcionarios administrativos tienen sus pro-
pios intereses y por ello es importante equilibrarlos a
travs de otras formas de participacin ciudadana. La
participacin poltica directa (referndum, consultas
ciudadanas, revocatorias de mandato) y la participacin
social, a travs de organizaciones sociales, son formas
que deben ser facilitadas, generando y transparentan-
do informacin de base y sobre gestin que sea
fcil de comprender.11
No basta entonces con que los procesos de deci-
sin democrtica sobre asignaciones correspondan lo
ms precisamente posible a la diferenciacin de la
demanda: para que la descentralizacin poltica propi-
cie asignaciones ms eficientes es imprescindible que
las decisiones sobre gasto local estn vinculadas con
los aportes locales y que se cuente con sistemas ade-
cuados de representacin y participacin ciudadana a
fin de que las preferencias de la ciudadana sean efec-
tivamente expresadas.
9 La excepcin sera Panam, donde el Concejo Municipal est
integrado por representantes de los corregimientos que integran cada
municipio.
10 Uninominal o, lo que sera preferible (segn lo vengo proponien-
do desde 1990, apoyado en Duverger, 1970), un representante por
distrito que corresponda a realidades histrico-geogrficas, ms un
nmero adicional en funcin de la poblacin de cada uno de ellos.
11 La experiencia de Porto Alegre en materia de presupuestos
participativos demuestra las ventajas de la participacin social para
una mejor revelacin de preferencias y el incremento de los aportes
ciudadanos. Harnecker (2003), que sigui el proceso desde sus ini-
cios, registra la consternacin que inicialmente caus en quienes
se involucraban en el presupuesto participativo el constatar que,
para lograr lo que proponan, tenan que pagar impuestos. Ahora se
puede comprobar que el presupuesto participativo no solo ha impli-
cado una asignacin ms eficiente de recursos sino tambin un
constante aumento de las recaudaciones (Prefeitura Municipal de
Porto Alegre, 2003).
DESCENTRALIZACIN, TRANSFERENCIAS TERRITORIALES Y DESARROLLO LOCAL IVN FINOT
86 AGOSTO 2005 33
iii) Economas de escala. Es posible que la pon-
deracin de este factor haya disminuido: las caracte-
rsticas de flexibilidad de los procesos productivos
actuales pueden contribuir a que las soluciones descen-
tralizadas sean ms eficientes, pero para ello se nece-
sita acceso a nuevas tecnologas y, sobre todo, perso-
nal calificado. De todas maneras, el mbito al que debe
ser transferida la provisin de cada bien pblico
descentralizable no debe dejar de corresponder, en cada
caso, a un nivel donde los beneficios de la descentra-
lizacin sean superiores a sus costos, incluidos entre
estos ltimos los provenientes de una multiplicacin
de administraciones.
b) Descentralizacin operativa
La descentralizacin operativa se dara en los
casos de provisin de bienes pblicos donde no se
descentraliza el poder de decisin sobre qu, cunto
y con qu aportes ciudadanos se les proveer, sino so-
lamente sobre la operacin de decisiones adoptadas
al respecto por un gobierno central. Segn Heymann
(1988), los beneficios de esta forma de descentrali-
zacin provendran, en principio, de la mejor infor-
macin de que disponen los gobiernos locales, y los
costos derivaran del riesgo de que el agente apro-
veche la situacin en contra de los intereses del prin-
cipal.
En este caso tambin sera pertinente evaluar si
los beneficios por tener a los gobiernos locales como
agentes son superiores a los costos de contratarlos. As
como en el caso de la descentralizacin poltica el cri-
terio bsico de eficiencia sera lograr la mayor corres-
pondencia posible entre demandas geogrficamente di-
ferenciadas efectivamente expresadas y circunscripcio-
nes poltico-administrativas, en el de la descentraliza-
cin operativa dicho criterio sera lograr la mejor com-
binacin posible entre los beneficios de aprovechar la
capacidad de los gobiernos locales (solos o asocia-
dos) y los costos generados por prdidas de econo-
mas de escala y por la instauracin de mecanismos
de control.
Dentro de cada poltica sectorial se debera eva-
luar qu es lo que conviene descentralizar polticamen-
te, y en qu casos sera ms apropiado descentralizar
solo operativamente. En educacin escolar, por ejem-
plo, convendra descentralizar polticamente la defini-
cin de una parte de los programas mnimos obligato-
rios, pero solo operativamente las polticas de
redistribucin del ingreso orientadas a garantizar igual-
dad de oportunidades a cada habitante del pas, cual-
quiera sea su lugar de residencia.
34 REVISTA DE LA
c) Responsabilidad (accountability)
As como en la descentralizacin poltica los sis-
temas de informacin sobre gestin deben estar orien-
tados primordialmente a la comunidad local, en el caso
de la descentralizacin operativa los gobiernos loca-
les deben responder en primera instancia a su
mandante: el respectivo gobierno central (Silverman,
1992). Pero, adems de las dificultades propias de la
relacin agente-principal, el problema prctico en este
caso es que en la contabilidad de las administraciones
locales no se suele diferenciar claramente entre las ta-
reas que realizan por decisin local y las que efectan
por decisin de gobiernos centrales, ni en el origen de
los recursos con que esas tareas son ejecutadas; por lo
tanto, no es posible distinguir con claridad a quin si
a la comunidad local o al gobierno central se debe
responder en primera instancia en cada caso.
En sntesis: en ambas situaciones sera imprescin-
dible contar con sistemas de informacin sobre gestin:
en los casos de descentralizacin poltica, para rendir
cuentas en primera instancia a la comunidad; en los de
descentralizacin operativa, al gobierno central. En los
dos casos sera muy conveniente que los ciudadanos
estuvieran adecuadamente informados pero, para que
haya responsabilidades que puedan hacerse efectivas,
en la contabilidad se debera establecer claramente esa
diferencia entre principales.
2. Transferencias: cmo conciliar eficiencia con
equidad
Por lo general, la literatura especializada distingue dos
tipos bsicos de transferencias territoriales: las no con-
dicionadas y las condicionadas. Sin embargo, si se
admite el requisito de eficiencia segn el cual las de-
cisiones sobre gasto deben estar vinculadas con aque-
llas que se refieren a los respectivos aportes ciudada-
nos, lo primero que debera preguntarse sobre las trans-
ferencias territoriales es si ellas estn orientadas o no
a apoyar decisiones locales sobre gasto vinculado con
aportes locales.12 Las transferencias no condicionadas
en absoluto no induciran a cumplir con esta condicin
de eficiencia y en cambio daran lugar a una descen-
tralizacin poltica solo del gasto. Es ms: los gastos
que no comprometieran los aportes ciudadanos
desestimularan la participacin ciudadana (ya dificul-
tada por los sistemas electorales vigentes) y facilita-
ran el uso de los recursos para fines particulares.
12 Segn el planteamiento pionero de Wiesner (1992 y 2002).
DESCENTRALIZACIN, TRANSFERENCIAS TERRITORIALES Y DESARROLLO LOCAL IVN FINOT
CEPAL 86 AGOSTO 2005
Diferente sera el caso de transferencias no con-
dicionadas a aportes locales pero s al uso que se haga
de ellas, ya que, en la medida en que se diesen tales
condiciones, se podra introducir controles propios de
la descentralizacin operativa. Finalmente, cuando las
transferencias estuviesen condicionadas tanto por su
uso como por aportes locales (tpicamente, los fondos
de cofinanciamiento), los elementos de descentraliza-
cin operativa superaran a los de descentralizacin
poltica.
En el cuadro 1 se presenta una sntesis de este
anlisis. Slo las transferencias de libre disponibilidad,
pero proporcionales a los aportes locales (las de tipo 1)
contribuiran a generar condiciones de eficiencia en la
descentralizacin poltica.
Pero si las transferencias dependieran de los apor-
tes locales cmo lograr el objetivo primordial de las
mismas, que es compensar diferencias interterrito-
riales? La solucin terica propuesta ya hace algu-
nos aos (Finot, 1996; CEPAL/ILPES, 1998) sera que
las transferencias territoriales fueran proporcionales a
los respectivos aportes locales pero medidos, no en tr-
minos absolutos, sino como proporcin de los niveles
de ingreso de los habitantes de cada comunidad.13 El
principio de gravar a los individuos en proporcin a sus
respectivas capacidades, esto es, en proporcin a las
rentas de que respectivamente disfrutan, planteado por
Adam Smith (y citado por Musgrave, 1959), debera
aplicarse tambin a las comunidades territoriales.
CUADRO 1
Condicionamientos en las transferencias y
tipos de descentralizacin
Al aporte local?
Condicionamientos
No S
2 1
No Desc. poltica Descentralizacin
Segn del gasto poltica
uso?
3 4
S Desc. poltica Desc. operativa >
=> operativa poltica
Fuente: Elaboracin propia.
13 Una alternativa ms equitativa que la situacin actual sera sin
duda que a travs de las transferencias se igualara el gasto munici-
pal por habitante, segn la propuesta para Brasil de Prado, Cuadros
y Cavalcanti (2003); pero una diferencia importante con lo pro-
puesto aqu sera que no se vincularan las transferencias con los
esfuerzos locales.
 REVISTA DE LA CEPAL
Este sistema de transferencias debera coincidir
con una ampliacin de las potestades tributarias de los
niveles subnacionales, para que las distintas comuni-
dades territoriales puedan determinar a travs de pro-
cesos democrticos el nivel de impuestos con que con-
tribuirn al financiamiento del gasto que decidan.14 De
esta manera se haran compatibles los objetivos de
equidad con los de eficiencia y de estmulo a la parti-
cipacin ciudadana.
3. Redistribucin territorial y redistribucin social
Un sistema en el cual las transferencias territoriales
fueran de libre disponibilidad pero proporcionales a los
aportes locales relativos, permitira profundizar la des-
centralizacin poltica bajo condiciones tanto de efi-
ciencia (incluso fiscal) como de equidad territorial,
pero no garantizara la equidad social. Lograr este l-
timo objetivo es la razn de ser primordial de las trans-
ferencias condicionadas. Ello llev a pases como
Mxico a establecer una clara diferencia entre las trans-
ferencias de libre disponibilidad y las transferencias
destinadas exclusivamente a fines tales como los ser-
vicios de salud y educacin.
En general, los procesos de descentralizacin en
Amrica Latina se caracterizan tanto por una amplia-
cin de competencias para la provisin local de servi-
III
Descentralizacin fiscal en Amrica Latina
Inicialmente, los procesos de descentralizacin latino-
americanos podran ser tipificados segn tengan lugar
en pases federales o unitarios. En los pases federales
la descentralizacin se orient en una primera ins-
tancia hacia los estados o las provincias constituyen-
tes. As ocurri tambin en Brasil, en 1941, pero tras
la promulgacin de la Constitucin de 1988 el proce-
so brasileo ha apuntado tanto hacia los estados como
hacia los municipios, incluso con un nfasis mayor en
el nivel municipal. Se reconoce a los municipios el
14 Lo que permitira igualar a las comunidades el beneficio margi-
nal del gasto con su respectivo costo en trminos de impuestos de
una manera similar al caso (terico) en que todo el gasto local fue-
ra financiado con impuestos locales, condicin de eficiencia desta-
cada por Tanzi (1995) y Oates (1999).
DESCENTRALIZACIN, TRANSFERENCIAS TERRITORIALES Y DESARROLLO LOCAL IVN FINOT
86 AGOSTO 2005 35
cios de infraestructura bsica como y particularmen-
te por la transferencia de competencias en materia
de servicios de educacin y salud; inicialmente sal-
vo el caso de Mxico, ya mencionado se dio un tra-
tamiento similar a ambos tipos de bienes.
Sin embargo, las caractersticas de los servicios
sociales son muy distintas de las de los servicios de
infraestructura bsica: mientras en estos ltimos la
demanda est claramente diferenciada geogrficamente
(sobre todo por factores fsicos), en los servicios so-
ciales posteriores al Estado del bienestar la demanda
est diferenciada geogrficamente en sus aspectos cua-
litativos, pero en trminos cuantitativos todos tienen
igual derecho a que el Estado les garantice un acceso
similar, cualquiera sea su lugar de residencia.
Esta diferenciacin, que postulamos desde 1996
(Finot, 1996; CEPAL/ILPES, 1998), debera llevar a dis-
tinguir claramente entre dos sistemas redistributivos:
uno de transferencias propiamente territoriales, de li-
bre disponibilidad pero proporcionales a los esfuerzos
locales relativos,15 cuya finalidad sera subsidiar las
iniciativas y los esfuerzos locales para proveerse de ser-
vicios de infraestructura, y otro de transferencias so-
ciales, orientado a garantizar a todos los habitantes del
pas el acceso a una canasta mnima de servicios y
bienes sociales, y que sera operado por las admi-
nistraciones de los gobiernos locales.16
mismo estatuto de autonoma que a los estados y se
establece que entre ambos niveles slo caben relacio-
nes de coordinacin (Repblica Federal de Brasil,
1988).
En cambio, en los pases unitarios predomina
la descentralizacin hacia el nivel municipal. Sin
embargo, tambin se observa descentralizacin ha-
cia el nivel intermedio en diversos grados: en Boli-
via y Chile, autoridades designadas comparten po-
deres con representantes electos por los concejales
15 Esfuerzos fiscales relativos: medidos bsicamente en funcin del
nivel de ingreso territorial (o de pobreza) de cada colectividad.
16 A cuyo financiamiento, sin embargo, deberan concurrir las cir-
cunscripciones que perciban mayores ingresos, segn observacin
de Jos A. Ocampo.
36 REVISTA DE LA CEPAL 86 AGOSTO 2005

municipales;17 en Colombia, tanto el Gobernador no en seis pases latinoamericanos y se indica adems

como las Asambleas Departamentales son rganos
conformados por eleccin directa.
A continuacin, se aplica el marco que se ha defi-
nido tanto a los pases considerados como a sus siste-
mas de transferencias bsicas desde el nivel nacional.
1. Bases impositivas segn niveles
En el cuadro 2 se muestra una sntesis de las bases
impositivas que corresponden a cada nivel de gobier-
cules impuestos son coparticipados (financian las
trasferencias bsicas) y con qu nivel de gobierno.
Las principales fuentes de ingresos tributarios en
el nivel intermedio de Argentina y Brasil son los im-
puestos a las ventas; en Mxico, un impuesto al ingre-
so personal y de las empresas (no cobrado en algunos
estados), y ninguno relevante en Venezuela. En Boli-
via, los principales ingresos tributarios de este nivel
estn constituidos por regalas departamentales sobre
los hidrocarburos (11% del valor en boca de pozo); en

CUADRO 2
Amrica Latina (seis pases): principales impuestos, especificando
nivel de gobiernoa

Impuestos Argentina Brasil Mxico Colombia Bolivia Chile

Sobre ingresos A las ganancias: N1 Renta (IR): N1 De las empresas: N1 De las empresas: N1 Utilidades: N1 De las empresas: N
(de empresas y/o De las personas: N1 Adicional IR: I De las personas: N1 De las personas: N1 De las personas: N1 De las personas: N
de personas) Ingresos personales: I

Sobre patrimonio Patrimonio y activos: Grandes fortunas: Nb Activos de las Transferencias de Patrimonio neto: N
y activos N1 Suces. y donac.: I empresas: N activos: N1

Sobre comercio Comercio y Importacin y Importacin y Comercio exterior: N1 Importacin: N Importacin: N

exterior transacciones: N exportacin: N exportacin: N1

Sobre ventas IVA:c N1 ICMS:d I1 IVA: N1 IVA: N1 IVA: N1 IVA: N

Ingresos brutos de las
empresas: I

Otros indirectos Energa elctrica: N IPI:e N1 Produccin y Gasolina: N Transacciones: N1 Transacciones: N

Combustibles: N servicios: N1 Licores y cigarrillos: I Consumo especfico: N1 Consumo
Agricultura, industria Gasolina: I Especial sobre especfico: N
y comercio: I hidrocarburos N1

Sobre explotacin Regalas: I1 Regalas: N1 Regalas: N1 Regalas: I

de recursos naturales Complementario a los
Hidrocarburos: N1
Regalas: I

Sobre vehculos Propiedad: I1 Propiedad: I Propiedad y uso: N1 Registro: I Propiedad: M Circulacin: M2

Sobre bienes inmuebles Propiedad: I1 Propiedad rural: N1 Transferencias: I Registro: I Propiedad: M Propiedad urbana: M2
Propiedad urbana: M Propiedad: M Propiedad: M
Transferencias: M

Sobre funcionamiento Servicios: M Industria y comercio: M Patentes: M Patentes: M Patentes: M2

Fuente: Finot (2001), actualizado.

a N = nacional o federal; I = nivel intermedio; M = municipal; 1 = contribuye al sistema de compensacin al (a los) nivel(es) inferior(es);
2 = contribuye al sistema de compensacin en el mismo nivel.
b Previsto en la Constitucin de 1988; an no ha sido instituido.
c IVA = Impuesto al valor agregado.
d ICMS = Impuesto sobre la circulacin de mercaderas y servicios.
e IPI = Impuesto sobre productos industrializados.

17 En ambos pases se plantea ahora con fuerza que stos sean de nivel subnacional debe ser autnomo respecto de los otros, como
eleccin directa, lo que sera coherente con la visin de que cada en Brasil.

DESCENTRALIZACIN, TRANSFERENCIAS TERRITORIALES Y DESARROLLO LOCAL IVN FINOT

 REVISTA DE LA CEPAL 86 AGOSTO 2005 37

GRFICO 1
Amrica Latina (cinco pases): Participacin en los ingresos fiscales,
sin seguridad social, por niveles de gobierno, 1992-2001a

Chile 8,8% 91,2%

Bolivia 4,1% 8,6% 87,2%

Mxico 6,0% 19,9% 74,2%

Brasil 6,1% 32,1% 61,8%

Argentina 35,7% 64,3%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Municipal Intermedio Nacional

Fuente: Elaboracin propia con datos del Fondo Monetario Internacional (FMI, 2001 y 2002).
a Para Brasil se consider el perodo 1991-1998 y para Mxico el de 1991-2000.
b Del porcentaje mostrado para el nivel intermedio de Argentina, cinco puntos porcentuales estaran siendo generados en el nivel municipal.

Chile no habra ninguno significativo y en Colombia
son departamentales solamente los impuestos sobre
registro de propiedad y sobre licores y cigarrillos.
En el nivel municipal, las principales bases impo-
sitivas seran la autorizacin de funcionamiento de
actividades econmicas (patentes), los ingresos de las
empresas, la propiedad inmueble y, en menor medida,
la propiedad y/o circulacin de vehculos (en Brasil
estas ltimas corresponden a los estados). El hecho de
que Argentina sea prcticamente el nico pas donde
el nivel municipal no tiene ingresos tributarios direc-
tos demuestra que la descentralizacin en dicho pas
se orienta predominantemente hacia la provincia.18
En el grfico 1 se muestra la importancia de los
aportes de cada nivel a los ingresos pblicos en los
pases para los que se cuenta con informacin compa-
rable.19 Lo que se observa en el cuadro 2 y en este
grfico demuestra la preponderancia del nivel nacio-
nal y en menor medida de algunos niveles interme-
dios en la generacin de recursos, y la baja ponde-
racin del nivel municipal. Se debe tomar en cuenta,
adems, que la participacin municipal corresponde en
su mayor parte de una proporcin minoritaria de mu-
nicipios donde se concentran las actividades econmi-
cas y los inmuebles de mayor valor.
2. Financiamiento de las transferencias bsicas
En el grfico 2 se puede observar la participacin de
las decisiones autnomas de los distintos niveles en el
gasto fiscal. Obviamente, la participacin de los nive-
les subnacionales en este caso es superior, ya que se
incluyen las transferencias.20 Llama la atencin la
importancia de los niveles intermedios en los pases
federales descentralizados y, nuevamente, la menor
importancia del nivel municipal. Este hecho sera de-
mostrativo del amplio margen que an restara para
profundizar la descentralizacin en Amrica Latina.

18 En Chile los impuestos sobre la propiedad urbana tampoco son

propiamente municipales, pero su recaudacin se destina casi en su
totalidad a este nivel.
19 Los cuadros que siguen han sido elaborados utilizando la base de
datos del Fondo Monetario Internacional (FMI). En esta base no se
cuenta con datos correspondientes a Colombia, en el caso de Ar-
gentina no se desglosa de las provincias lo correspondiente a mu-
preparan siguiendo criterios de clasificacin que no coinciden con
los de los pases. En las cuentas fiscales de Brasil, por ejemplo, por
razones jurdicas se incluye en contribuciones sociales ingresos
que bajo otro criterio seran impuestos destinados. Sin embargo,
para anlisis comparativos, los datos del FMI son los nicos dispo-
nibles calculados sobre la base de criterios comunes.
20 Comparar los grficos 1 y 2 no permitira apreciar el desequili-

nicipios, y las cuentas correspondientes a Brasil y Argentina se brio vertical en cada nivel, ya que no se refieren a cifras absolutas.

DESCENTRALIZACIN, TRANSFERENCIAS TERRITORIALES Y DESARROLLO LOCAL IVN FINOT

38 REVISTA DE LA CEPAL 86 AGOSTO 2005

GRFICO 2
Amrica Latina (cinco pases): Participacin en el gasto pblico,
sin seguridad social,a por niveles de gobierno,1992-2001b

Chile 8,1% 91,9%

Bolivia 12,3% 18,0% 69,7%

Mxico 7,4% 27,7% 65,0%

Brasil 15,7% 30,0% 54,2%

Argentinac 63,1% 36,9%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Municipal Intermedio Nacional

Fuente: Elaborado con datos del Fondo Monetario Internacional (FMI, 2001 y 2002).
a Segn Afonso (2004), la distribucin del gasto para estos mismos aos, pero incluyendo las contribuciones sociales, sera: municipios:
16,1%, estados: 27,3%, nivel nacional: 56,7%.
b El perodo para Brasil es el de 1991-1998 y para Mxico el de 1991-2000.
c Del porcentaje mostrado para el nivel intermedio de Argentina, 10 puntos porcentuales estaran siendo generados en el nivel municipal.

A continuacin el anlisis se concentrar en las 3. Criterios de distribucin

transferencias bsicas, es decir, aquellas destinadas a
apoyar decisiones subnacionales autnomas. Tpica-
mente estas transferencias provienen de impuestos
coparticipados. En el cuadro 3 se presenta una sntesis
actualizada de las fuentes de financiamiento de los
sistemas de transferencias bsicas en cada uno de los
pases considerados.
En este cuadro se puede apreciar que, mientras
en la mayora de los casos las transferencias territo-
riales bsicas provienen de la casi totalidad de los im-
puestos nacionales, en Brasil ellas se originan princi-
palmente en solo dos impuestos federales (el impues-
to sobre la renta y el impuesto sobre productos
industrializados) y en Chile exclusivamente en los
impuestos municipales. La ventaja del sistema brasi-
leo sera que, al provenir las transferencias de pocos
impuestos, el gobierno federal tiene un amplio mar-
gen para llevar a cabo su poltica fiscal. La ventaja del
sistema chileno, a su vez, sera que se estaran com-
partiendo fuentes de ingresos que suelen distribuirse
muy desigualmente, en tanto que su evidente desven-
taja residira en la poca magnitud de los recursos que
genera esta fuente.
Tanto en Argentina como en Brasil las transferencias
bsicas son determinadas conforme a coeficientes fi-
jos que fueron establecidos originalmente sobre crite-
rios de poblacin y, en menor medida, de pobreza.21
En Brasil, sin embargo, el Fondo de Participacin de
los Estados se orienta primordialmente hacia los esta-
dos de menor desarrollo relativo (85%) y el Fondo de
Participacin de los Municipios se distribuye toman-
do en cuenta el nmero de habitantes de cada munici-
pio. En Bolivia predomina el criterio demogrfico. En
cambio, en Colombia y Chile se tiende a compensar
desigualdades sociales (cuadro 4).
Colombia ha decidido recientemente (Colombia,
2003) una importante transformacin de su sistema de
transferencias: mediante la Ley 715, se reunieron to-
dos los sistemas anteriores (participacin municipal, si-
tuado fiscal y fondos de desarrollo) en un solo Siste-
ma General de Participaciones y se estableci una clara
diferenciacin entre un sistema de transferencias de
21 Para mayores detalles sobre los sistemas de transferencias de

Brasil y Argentina, vase respectivamente Afonso (2004) y

Cetrngolo y Jimnez (2004).

DESCENTRALIZACIN, TRANSFERENCIAS TERRITORIALES Y DESARROLLO LOCAL IVN FINOT

 REVISTA DE LA CEPAL 86 AGOSTO 2005 39

CUADRO 3
Amrica Latina (seis pases): Financiamiento de las transferencias territoriales
bsicas a

Pas Circunscripcin Sistema Porcentaje de impuestos Impuestos

Argentina Provincias Rgimen de Coparticipacin Aprox. 30% Imp. al valor agregado (IVA)
Federal Aprox. 30% Sobre ganancias
Aprox. 47% Sobre consumo y otros

Estados Fondo de Participacin de 21,5% Sobre la renta

los Estados Sobre productos industrializados
Brasilb
Municipios Fondo de Participacin de 22,5% Sobre la renta
los Municipios Sobre productos industrializados

Mxico Estados Sistema de Participaciones 20% Sobre la renta

Sobre produccin y servicios
Sobre el comercio exterior
Sobre los vehculos

Coparticipacin Tributaria 20% Todos los impuestos nacionales menos

el impuesto especial sobre los hidrocarburos
Bolivia Municipios
Dilogo Nacional Alivio a la deuda nacional (Transferencias
del resto del mundo)

Colombia Departamentos Sistema General de Monto fijo, dependiente Sobre el total de los ingresos corrientes
y municipios Participaciones del crecimiento del PIB

Chile Municipios Fondo Comn Municipal Aprox. 50% Sobre inmuebles, vehculos y patentes

Fuente: Elaboracin propia, a partir de informacin oficial de cada pas.

a Este cuadro no incluye las transferencias bsicas del nivel intermedio al municipal, que en Brasil alcanzan al 25% del impuesto sobre
circulacin de mercaderas y de servicios (ICMS), y que en un 75% deben ser distribuidos por cada estado en funcin del PIB que genera
cada municipio.
b Otros sistemas de coparticipacin territorial en Brasil son el Fondo de Compensacin por la Exportacin de Productos Industrializados
(FPEX) 10% del Impuesto sobre productos industrializados (IPI), y el Impuesto territorial rural (ITR).

propsito mltiple (17%) que ahora seran las trans-
ferencias bsicas y que son utilizadas primordialmen-
te en la provisin de servicios de infraestructura bsi-
ca y otros dos, cuya cuanta es calculada en funcin
de carencias y costos. Estos ltimos estn destinados
a subsidiar los ingresos familiares para que todos los
habitantes puedan tener acceso similar a un nivel m-
nimo de servicios de educacin y salud, conformando
as un sistema de redistribucin social operado por las
administraciones de los gobiernos subnacionales (83%
de las transferencias).22
En Mxico se hizo desde el comienzo una ntida
diferenciacin entre transferencias de libre disponibi-
lidad a los estados (participaciones de las que un
20% corresponde a los municipios) y aquellas orien-
tadas exclusivamente a financiar determinados progra-
mas sociales, principalmente infraestructura y servicios
de educacin y salud (aportaciones a los estados y
los municipios). El Sistema de Participaciones de
Mxico es el nico de la regin donde el esfuerzo fis-
cal subnacional es preponderante (45,17%), seguido
por Colombia, donde el 10% de los recursos de pro-
psito general depende del esfuerzo fiscal local. Con
un criterio estrictamente redistributivo, en Chile el
monto de las transferencias se calcula en funcin in-
versa al ingreso municipal por habitante.

22 A partir de la experiencia colombiana, Shah (2002) propone caso ya no se tratara de transferencias territoriales condicionadas
para Amrica Latina utilizar ms ampliamente las transfe- sino de transferencias sociales operadas por los gobiernos
rencias condicionadas con el objetivo de que todos los ciudada- subnacionales. Dicho autor no aclara cmo se estimulara la auto-
nos tengan igual acceso a un mnimo de servicios. Pero en este noma local.

DESCENTRALIZACIN, TRANSFERENCIAS TERRITORIALES Y DESARROLLO LOCAL IVN FINOT

40 REVISTA DE LA CEPAL 86 AGOSTO 2005

CUADRO 4
Amrica Latina: Criterios de distribucin de las
transferencias territoriales bsicas

Pases / Brasil Brasil Mxico Bolivia Colombia Chile

Criterios (estados) (municipios) (estados) (municipios) (de propsito general) (municipios)

Territorio 85% a regiones 10% a capitales 9% en partes

norte, noreste iguales
y centro oeste

Nmero de
habitantes 86,4% a mayores 45,17% 100% de recursos 40% 13,5%
de 156 000 hab. de coparticipacin
13,6% a menores
de 156 000 hab.

Pobreza 100% proveniente 40% segn nivel 27% segn

de los recursos de necesidades propiedades
de alivio a la deuda bsicas exentas
nacional externa insatisfechas

Esfuerzo propio 45,17% segn 10% segn 31,5% segn

(directa o incremento de incremento de menor ingreso
inversamente) ingresos propios ingresos propios fiscal por
9,66% inverso a recursos habitante
coparticipados
por habitante

Eficiencia administrativa 10% 5%

Previsin de emergencias 5%

Fuente: Elaboracin propia, a partir de la legislacin de cada pas.

4. Condicionamientos al gasto ferencias y los condicionamientos al gasto en benefi-

En el cuadro 5 se presenta una sntesis de los condi-
cionamientos al uso de las transferencias bsicas en
cada pas analizado. Ni en Argentina ni en Mxico
existen condicionamientos al uso de transferencias
bsicas.
En Brasil, la Ley de Responsabilidad Fiscal
aprobada en el ao 2000 (Repblica Federal de Bra-
sil, 2000) estableci que los estados y municipios
deben gastar en personal como mximo un 50%, y
el gobierno federal hasta un 60%. Por otro lado,
segn la Constitucin de 1988 al menos un 25% del
gasto de los estados y municipios debe destinarse a
educacin.
Brasil cuenta con una poltica persistente de re-
duccin de las diferencias territoriales en los niveles
de prestacin de los servicios sociales. Con esta fina-
lidad, desde 1988 los servicios de salud son financia-
dos compensatoriamente a travs del Sistema nico de
Salud y en el 2000, mediante una enmienda constitu-
cional, se decidi incrementar gradualmente las trans-
cio de este sector. Por otro lado, con el fin de reducir
las diferencias territoriales en los servicios de educa-
cin escolar, en 1996 se conform el Fondo de Man-
tenimiento y Desarrollo de la Enseanza Fundamen-
tal y de Valorizacin del Magisterio (FUNDEF), finan-
ciado principalmente por una coparticipacin del 15%
del Fondo de Participacin de los Estados, del Fon-
do de Participacin de los Municipios, del ICMS y de
la Agencia de Promocin de Exportaciones (APEX), y
destinado a garantizar un mnimo de gasto pblico por
alumno.
En general, los pases unitarios muestran mayor
condicionalidad en sus transferencias bsicas cuanto
mayor sea la magnitud de ellas. En Colombia las trans-
ferencias de propsito general deben ser gastadas en
un 51% en sectores definidos por el nivel central (41%
en agua potable y alcantarillado). En Bolivia, si bien
aparecen menos condicionamientos para las transferen-
cias bsicas, en la mayora de los municipios stas son
utilizadas como aportes locales para acceder a recur-
sos provenientes del Fondo de Desarrollo Regional

DESCENTRALIZACIN, TRANSFERENCIAS TERRITORIALES Y DESARROLLO LOCAL IVN FINOT

 REVISTA DE LA CEPAL 86 AGOSTO 2005 41

CUADRO 5
Amrica Latina (siete pases): Condicionamientos al uso de
las transferencias territoriales bsicas

Argentina Brasil Mxico Venezuela Bolivia Colombia Chile

Ninguno a) Mximo 50% 20% para 50% para inversin Recursos de la 41%: saneamiento Ninguno
para personala municipios 20% para municipios coparticipacin: 7%: deporte
b) 25% para i) Mximo 25% para 3%: cultura
educacina funcionamiento
c) 12% (estados) y ii) 7,5% para salud
15% (municipios) iii) Elaboracin
para saluda participativa de
planes municipales

Recursos provenientes
del alivio a la deuda
nacional externa:
i) 10% para salud,
20% para
educacin
ii) Cumplimiento de
metas

Fuente: Elaboracin propia, a partir de legislacin de cada pas.

a Lmite al gasto, no slo a las transferencias.

(crdito) y el Fondo de Inversin Productiva y Social
(transferencias), los cuales son asignados centralmente.23
En Chile, por ltimo, las transferencias bsicas
(provenientes del propio nivel municipal) son de libre
disponibilidad pero, por ser exiguas, en la mayora de
los casos son utilizadas casi exclusivamente en gastos
de funcionamiento (incluidos los generados por la ope-
racin del sistema de transferencias sociales) y en la
prestacin de algunos servicios como el de recoleccin
y disposicin de basura; los municipios dependen para
la inversin de diversas fuentes, siendo la ms impor-
tante el Fondo de Desarrollo Regional, donde se suele
requerir el aporte local y las transferencias son decidi-
das, proyecto por proyecto, en el nivel intermedio.24
23 Aunque no est incluido entre los pases estudiados, se hace in-
dispensable mencionar el caso de Guatemala, donde recientemente
se estableci que los recursos provenientes del Programa de Desa-
rrollo Integral Municipal sern distribuidos a municipios y manco-
munidades de municipios en proporcin directa de sus respectivos
aportes locales relativos a sus respectivos niveles de pobreza y a su
densidad demogrfica, y en los que se compatibilizar tanto la re-
caudacin de los impuestos locales como la valorizacin de los
aportes que los ciudadanos realicen en trabajo, especie o dinero
para la provisin de bienes pblicos (Guatemala, 2002).
24 En la atencin primaria de salud y educacin escolar en Chile, y
la atencin de salud y educacin escolar en Bolivia, se ha descen-
tralizado hacia los municipios en principio polticamente la
provisin de infraestructura, equipamiento y personal de apoyo, pero
5. Visin de conjunto sobre los sistemas de
transferencias
Aplicando el marco analtico diseado en la primera
parte de esta seccin (vase el cuadro 1), el grfico 3
clasifica los diferentes sistemas de transferencias ana-
lizados y muestra esquemticamente sus caractersti-
cas y evolucin. Este grfico permite apreciar que
salvo el Sistema de Participaciones de Mxico y en
forma incipiente el de Colombia25 en Amrica La-
tina los sistemas de transferencias bsicas adoptados
no contribuyen a estimular que el gasto dependa de los
aportes locales. Entonces, al no contar con este meca-
nismo automtico de control, se est tendiendo a au-
mentar los mecanismos de control administrativo,
como se hace regularmente en los programas financia-
dos con transferencias asignadas. Y en todo caso se
solo operativamente la de personal especializado (tanto el rgimen
de este personal como su financiamiento son decididos a nivel na-
cional). Lo particular de Chile es que el financiamiento del perso-
nal especializado se hace efectivo, en el caso de la educacin, a
travs de subvenciones a escuelas municipalizadas y privadas se-
gn el nmero de alumnos que asisten y, en el de la salud, median-
te subsidios a la demanda asignados a travs de un sistema de eva-
luacin de beneficiarios a cargo de las municipalidades. Colombia
ha adoptado lo fundamental de este sistema, pero aplicado al costo
total de los servicios.
25 Y el Programa de Desarrollo Integral Municipal de Guatemala.

DESCENTRALIZACIN, TRANSFERENCIAS TERRITORIALES Y DESARROLLO LOCAL IVN FINOT

42 REVISTA DE LA CEPAL
GRFICO 3
Amrica Latina (seis pases): Sistemas de transferencias
Autonoma de
2 gasto
Chile Argentina
Brasil
Argentina
Brasil
- Bolivia
Bolivia
Colombia
Colombia
Financiamiento Directo de
3 Servicios Sociales: Colombia,
Chile, (Brasil, Mxico)...
Fuente: Elaboracin propia.
puede observar una clara tendencia a abandonar el
cuadrante de descentralizacin poltica del gasto, in-
cluidos Chile y Bolivia bajo la modalidad menciona-
da en el prrafo precedente (situacin esta ltima re-
presentada en el grfico por las flechas gruesas).
El sistema mexicano, a su vez, si bien estimula
la eficiencia fiscal, no estara entregando resultados
similares en trminos de equidad: el hecho de que las
transferencias sean proporcionales a los incrementos de
las recaudaciones puede estar actuando como multipli-
cador de disparidades, ya que los gobiernos que dis-
ponen de menos recursos estaran en inferioridad de
condiciones hasta para invertir en la mejora de sus
procedimientos de recaudacin.26 Adems, el sistema
mexicano est orientado hacia los estados y, solo a
travs de ellos, hacia los municipios. Finalmente, los
montos de estas transferencias de libre disponibilidad
son todava notablemente inferiores a los de las trans-
26 En la Unin Europea tambin las transferencias territoriales son
subsidiarias respecto a decisiones que incluyen los respectivos apor-
tes locales (de niveles intermedios y/o municipales) y nacionales.
Sin embargo, a diferencia del caso mexicano, tales transferencias
estn destinadas exclusivamente a regiones y localidades cuyo PIB
por habitante es inferior a la media europea, en principio de manera
proporcional a esa diferencia. Actualmente se destinan en un 41%
a infraestructura y en un 34% a apoyo al desarrollo productivo.
DESCENTRALIZACIN, TRANSFERENCIAS TERRITORIALES Y DESARROLLO LOCAL IVN FINOT
86 AGOSTO 2005
1
+
Mxico
(Ramo 28)
Vinculacin
con esfuerzo
local
+
Fondos de Bsicas
Cofinanciamiento
4 Asignadas
-
ferencias asignadas, lo que deja un amplio espacio para
mejorar este sistema e incluso generar uno similar
orientado a los municipios, manteniendo el mecanis-
mo fundamental de eficiencia en que se basa.
La explicacin de fondo de esta situacin sera
segn ya se afirm en otras oportunidades que en
el contexto poltico en que se iniciaron los procesos no
se hizo la necesaria diferencia entre distribucin terri-
torial y distribucin social, dirigida esta ltima a ga-
rantizar a toda la poblacin determinados niveles de
acceso. Sin embargo, hacer dicha diferenciacin, ms
difcil en el caso de los pases federales, es precisamen-
te la tendencia actual en toda la regin. As se puede
apreciar en el caso de Brasil y con mayor facilidad en
el de Chile; pero donde la diferenciacin ha sido ms
ntida es en Colombia, como ya se ha mencionado.
Hasta ahora los procesos de descentralizacin se
han orientado principalmente a la implementacin de
polticas sociales. Incluso las condiciones impuestas a
las transferencias de propsito mltiple en el nuevo
sistema colombiano muestran este sesgo. Pero qu
hacer cuando incrementar la autonoma local es deci-
sivo para aumentar la competitividad econmica e in-
corporar en este cometido a pequeos y medianos
productores, para que as puedan aumentar sus ingre-
sos? Y cmo hacer para brindar igualdad de oportuni-
dades a todas las localidades?
 REVISTA DE LA
IV
Algunos lineamientos
Los sistemas de transferencias adoptados en la mayo-
ra de los pases de la regin estaran induciendo com-
binaciones variables de descentralizacin poltica y de
descentralizacin meramente operativa de las decisio-
nes de los gobiernos centrales. Ambos tipos de descen-
tralizacin son convenientes, segn las caractersticas de
las distintas demandas de bienes pblicos cuya provi-
sin se descentraliza, pero por lo general los sistemas
de transferencias estaran haciendo que, en la prctica,
el lmite entre ambos tipos de descentralizacin depen-
da, no de las caractersticas de la demanda de los bie-
nes, sino de la capacidad de cada circunscripcin para
generar sus propios recursos. Esto lleva a que el dere-
cho de todo ciudadano a proveerse de bienes pblicos
locales dependa de cun rica sea la jurisdiccin en la
que habita: cuanto ms pobre, menor la autonoma.
Salvo en Brasil, una gran mayora de latinoame-
ricanos tiene muy poca autonoma para decidir, hacer
ejecutar y controlar la ejecucin de estrategias de de-
sarrollo local, y adems tal autonoma tiende a dismi-
nuir. No solo la participacin del gasto municipal en
el gasto pblico es todava relativamente reducida y por
lo general depende ampliamente de transferencias te-
rritoriales, sino que tales transferencias tienden a estar
cada vez ms condicionadas. La autonoma local de-
pende cada vez ms, en cada caso, de la capacidad para
generar ingresos propios especficamente, de perci-
bir impuestos, capacidad que en Amrica Latina se
distribuye de manera extremadamente desigual, ya que
la generacin de valor agregado se concentra en un
reducido nmero de localidades. Todo ello configura
un panorama de creciente inequidad en el derecho ciu-
dadano a proveerse de bienes pblicos locales.
Los sistemas de transferencias vigentes en la re-
gin son inadecuados no solamente en trminos de
equidad, sino tambin en lo que se refiere a eficien-
cia. Incluso dentro de los escasos mrgenes de auto-
noma que ellos determinan, tienden a divorciar las
decisiones sobre gasto de aquellas sobre la generacin
de ingresos locales (y esto ocurre tambin en Brasil,
siendo la nica excepcin el Sistema de Participacio-
nes de Mxico). Impiden as el proceso de revelacin
de las preferencias geogrficamente diferenciadas,
condicin esencial para que la descentralizacin con-
tribuya a la eficiencia.
DESCENTRALIZACIN, TRANSFERENCIAS TERRITORIALES Y DESARROLLO LOCAL IVN FINOT
CEPAL 86 AGOSTO 2005 43
Los sistemas de transferencias no vinculadas con
los esfuerzos fiscales locales son sin duda necesarios,
particularmente en el caso de los servicios sociales.
Pero en Amrica Latina el problema esencial de dise-
o residira en que, con el afn de devolver a los
gobiernos locales las funciones que antes ejercan, con
frecuencia se ha dado un tratamiento similar al finan-
ciamiento de servicios como educacin y salud en
los cuales el Estado debe garantizar a todas las perso-
nas, cualquiera sea su lugar de residencia) igual nivel
de satisfaccin, y a la provisin de bienes estricta-
mente locales, como los servicios de infraestructura
bsica, cuya demanda est claramente diferenciada por
factores fsicos. En el primer caso, la autonoma de los
gobiernos locales debera limitarse a la definicin de
aspectos cualitativos y, en lo que se refiere a financia-
miento, estos gobiernos deberan comportarse primor-
dialmente como agentes de un sistema nacional de
redistribucin social. En el segundo caso servicios de
infraestructura bsica s sera muy conveniente trans-
ferir todo el proceso de provisin, incluidas las deci-
siones sobre financiamiento, al nivel subnacional cuya
jurisdiccin territorial mejor corresponda a caracters-
ticas comunes de la demanda de cada bien pblico.
Habra que diferenciar claramente, como se hizo
en Colombia, entre transferencias sociales, orientadas
a garantizar igualdad de oportunidades a los individuos,
y transferencias propiamente territoriales, cuya finali-
dad sera garantizar igualdad de oportunidades a las
colectividades subnacionales en trminos de bienes de
consumo comn, entre los cuales, desde el punto de
vista financiero, la mayor cuanta correspondera a
servicios de infraestructura bsica.27 Para conciliar
equidad con eficiencia, en este segundo caso las trans-
ferencias deberan ser de libre disponibilidad, pero
proporcionales a los esfuerzos fiscales relativos de cada
colectividad territorial.
Esta transformacin en el sistema de transferen-
cias territoriales podra estar acompaada de cambios
27 Un determinado consumo de agua potable debera formar parte
de la canasta social. Segn lo propusimos en otra oportunidad, los
subsidios a este consumo se sumaran al flujo de ingresos con que
las comunidades locales podran contar para proveerse de agua
potable y alcantarillado (Finot, 1999).
44 REVISTA DE LA
en los procesos locales de decisin, orientados a incen-
tivar la revelacin efectiva de preferencias, es decir, a
propiciar una efectiva participacin de los ciudadanos
en decisiones no slo sobre de qu y cunto pro-
veerse, sino tambin sobre con qu parte de su ingre-
so contribuirn a esa provisin. Los sistemas de de-
cisin y los de representacin y participacin deberan
adecuarse a este propsito.
El actual sistema de eleccin para conformar los
cuerpos de representantes en el nivel municipal de
representacin proporcional no sera el ms adecua-
do para una mejor expresin de las preferencias ciu-
dadanas locales: las preferencias representadas a tra-
vs de este sistema fcilmente pueden corresponder
ms a las de quienes ponen a los candidatos en su lis-
ta que a las de los ciudadanos supuestamente represen-
tados. Cabra esperar que ocurrira lo contrario si se
adoptara un sistema de representacin territorial, con
la obligacin de los representantes de recoger informa-
cin de sus representados y, a su vez, informar a su
respectivo distrito electoral, bajo pena de revocatoria
de mandato. Esta transformacin debera ir acompaa-
da de la instauracin de sistemas de informacin (de
base y de gestin) fciles de comprender, y de polti-
cas de participacin y representacin social orientadas
a igualar la capacidad de influencia de los ciudadanos.
Adems, y a fin de establecer a quin competen las
responsabilidades de control del gasto, tanto en los
presupuestos como en la contabilidad se debera dis-
tinguir con claridad entre lo que corresponde a deci-
siones autnomas de las colectividades locales y lo que
las administraciones ejecutan en calidad de agentes de
los gobiernos centrales.
Para que los ciudadanos as representados pudie-
ran decidir sobre la parte de su ingreso que destinarn
a proveerse de bienes pblicos locales en funcin de
los beneficios que distintas alternativas de provisin les
generaran, sera imprescindible segn vengo propo-
niendo desde 1996 aumentar sus potestades para
autoimponerse, especficamente, para decidir sobre
alcuotas de los impuestos locales que gravan directa-
mente sus propiedades y sus ingresos,28 e incorporar a
los aportes locales aquellos que los ciudadanos suelen
efectuar, a travs de sus organizaciones, en trabajo,
28 Lo que no implica descentralizar el proceso de cobranza de im-
puestos. En muchos casos resulta preferible un sistema nico de
recaudacin de impuestos (al servicio de todos los niveles). Tam-
bin parece conveniente, a fin de reducir riesgos morales, externalizar
el avalo de las propiedades inmuebles que sirven de base para
calcular los impuestos sobre la propiedad.
DESCENTRALIZACIN, TRANSFERENCIAS TERRITORIALES Y DESARROLLO LOCAL IVN FINOT
CEPAL 86 AGOSTO 2005
especie o dinero para la generacin de bienes pbli-
cos.29
Las transferencias territoriales, entonces, tendran
un carcter subsidiario respecto a estas decisiones lo-
cales. Pero, a fin de velar por la estabilidad, correspon-
dera a la autoridad nacional definir peridicamente los
factores por los que los esfuerzos fiscales subnaciona-
les seran multiplicados (a fin de determinar el monto
de estas transferencias territoriales).
Dentro de este marco institucional, restara por re-
solver un asunto crucial: hacia qu nivel conviene
descentralizar la provisin de cada bien pblico local?
Es evidente que cuanta mayor correspondencia exista
entre el mbito de demanda de cada bien pblico lo-
cal y el de las respectivas decisiones polticas sobre
asignacin, ms eficientes sern tales decisiones. Por
un lado, habra que descentralizar las decisiones sobre
provisin (y financiamiento) de bienes locales hasta los
niveles ms prximos al ciudadano (submunicipales)
y, por otro, inducir, a travs del nuevo sistema de trans-
ferencias, el asociativismo territorial en funcin de los
distintos mbitos de demanda (Finot, 2003).
En el caso de bienes pblicos relacionados con el
hbitat, muchas decisiones podran ser adoptadas en
niveles submunicipales. Para lo que se refiere a desa-
rrollo productivo, con frecuencia la circunscripcin
municipal resulta insuficiente. Entonces, a fin de esti-
mular el desarrollo econmico local bajo condiciones
de eficiencia y equidad, tanto en los pases unitarios
como en los federales se debera incentivar, a travs
de sistemas de transferencias territoriales como el pro-
puesto (de libre disponibilidad pero proporcionales a
los respectivos aportes relativos), la formacin de con-
sorcios municipales configurados en funcin de facto-
res fsicos, biolgicos, culturales y/o econmicos co-
munes (pero diferentes al resto).
Esta forma de organizacin territorial se espera
correspondera mejor a diferenciaciones geogrficas de
demandas de bienes pblicos como la planificacin del
uso del suelo, la organizacin de la provisin de ser-
vicios y la provisin de servicios de infraestructura
bsica, y tendra la ventaja adicional de generar eco-
nomas de escala, no slo para crear condiciones pro-
picias al desarrollo local/regional sino tambin para
administrar mejor la provisin de servicios sociales y
de subsidios. A fin de facilitar estas funciones, tales
consorcios deberan ser de carcter pblico pero tem-
29 Como actualmente se contempla en el Reglamento de la Ley
general de descentralizacin de Guatemala.
 REVISTA DE LA CEPAL
poral, esto ltimo para que las circunscripciones pue-
dan ir adecundose segn la evolucin histrica de la
configuracin geogrfica de la demanda.30
A travs de un sistema de transferencias territo-
riales como el planteado podra inducirse que en cada
una de estas regiones, a travs de procesos de
concertacin pblico-social-privada y entre los distin-
tos niveles del Estado, fueran elaboradas estrategias de
desarrollo local/regional en las cuales se comprome-
tiesen aportes locales. Estas estrategias serviran de
base para definiciones sobre uso del suelo y para una
programacin presupuestaria plurianual de la provisin
de servicios de infraestructura y de servicios avanza-
dos. Los niveles supralocales tendran a su cargo com-
plementar estas decisiones con la provisin de tales ser-
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30 Coincidiendo con nuestra propuesta, el Congreso de Brasil acaba
de aprobar una ley por la que se declara organizaciones pblicas a
todos los consorcios inter-territoriales, con la duracin que acuer-
den las partes que se asocian.
DESCENTRALIZACIN, TRANSFERENCIAS TERRITORIALES Y DESARROLLO LOCAL IVN FINOT
86 AGOSTO 2005 45
vicios en sus respectivos mbitos, y con polticas am-
bientales, de desarrollo productivo y de apoyo a la pe-
quea y mediana empresa.
Estos lineamientos responden primordialmente al
propsito de brindar algunos elementos para avanzar
con eficiencia hacia una igualdad de oportunidades para
las colectividades locales, y crear condiciones para el de-
sarrollo local/regional en funcin de las necesidades
actuales de desarrollo econmico. Pero es evidente que,
en la medida en que los ciudadanos estn mejor repre-
sentados y puedan participar efectivamente en las deci-
siones sobre sus aportes, el hecho de profundizar una
descentralizacin como la que el desarrollo local re-
quiere contribuir tambin a reducir la corrupcin,
desarrollar ciudadana y ampliar la inclusin social.
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