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Cadernos Gesto Social, V.3, n.1, p.121-134, jan/jun 2012 | www.cgs.ufba.br 121
CADERNOS GESTO SOCIAL
linking these arguments with a brief presentation segundo item caracteriza as polticas pblicas
of the evolution of Policy Analysis studies. We enquanto fruto da conformao do Estado e de
expect this paper to serve as an introduction to suas disputas, assim como as relaciona com a
those researchers interested in knowing a bit percepo conferida ao prprio Estado. Ou seja, se
more about this field, its potentialities and limits. o analista compreende que o Estado plural, ele
tambm estende essa compreenso s polticas
pblicas. No terceiro item, apresentado o campo
Keywords da Anlise de Poltica, que busca possibilitar o
entendimento do processo de elaborao das
Policy Analysis. State. Public Policies. polticas pblicas e as suas caractersticas (quais
instituies e atores sociais esto envolvidos,
como ocorreu a identificao dos problemas
1. Introduo que entraram na agenda poltica, as coalizes
existentes e seus interesses, os mecanismos e
Com este trabalho, tem-se o objetivo de interveno existentes etc.). Por fim, encerramos
apresentar alguns conceitos, teorias e ferramentas este trabalho com algumas consideraes finais.
que nos auxiliaro na anlise das polticas
pblicas. Seu foco no o debate dos enfoques
tericos, suficientemente abordado pelos autores 2. Algumas vises acerca do Estado
da cincia poltica, mas sim explicitar conceitos e
ferramentas de anlise que compem o campo O que o Estado? Esta questo tem
sido, ao longo dos ltimos trs sculos, um dos
da Anlise de Poltica (Policy Analysis); este
principais alvos de debate em campos disciplinares
entendido como a cincia do Estado em ao ou, diversos, como a Filosofia, a Cincia Poltica e,
mais precisamente, como uma metodologia de mais recentemente, a Economia e a Administrao
investigao social aplicada anlise da atividade Pblica. Surge, tambm, tal discusso, em diversos
concreta das autoridades pblicas (ROTH DEUBEL, outros meios, muitas vezes de forma imprecisa.
2006). Em especial nos pases da Amrica
A importncia deste campo que ele Latina, o Estado tem sido entendido como a
nos permite compreender a conformao das principal entidade responsvel por promover o
polticas pblicas em geral (nacional, estadual ou desenvolvimento nacional, percepo esta gerada
municipal) e a complexidade que a ela intrnseca. pelas prprias experincias histricas dos pases
A Anlise de Poltica, ao focar no comportamento da regio. O mito do Estado forte - ou do Estado
desenvolvimentista ou, ainda, do Estado-
dos atores sociais e no processo de formulao da
empresrio - esteve (e ainda est) claramente
agenda e da poltica, busca entender o porqu e presente no discurso e, mais sutilmente, na prtica
para quem aquela poltica foi elaborada, e no s dos fazedores de poltica latino-americanos.
olhar o contedo da poltica pblica em si. O problema do termo Estado forte est
Este artigo est dividido em trs itens, em sua impreciso: ele forte para quem? Por trs
alm das consideraes finais. No primeiro item, dessa ideia, aparentemente ingnua, esconde-se
analisado o debate e as vises tericas acerca uma concepo de Estado e um projeto poltico
do Estado. Analisar o Estado , tambm, escolher pr-capital. Trata-se, na realidade, de uma viso
a lupa para tal. Ou seja, de qual percepo de fetichizada do Estado.
Estado o analista parte? A importncia desse Essa ideia remete ao conceito de fetiche
item para o trabalho est justamente no fato de da mercadoria. A teoria marxista coloca que a
forma com que a mercadoria apresentada ao
que a Anlise de Poltica sozinha apenas um
consumidor acaba por ocultar as relaes sociais
conjunto de ferramentas e conceitos frgeis. O
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envolvidas em sua produo. Quando olhamos pode ser expressa de forma unidirecional e
para um automvel, podemos enxergar um meio linear, como propem as duas primeiras vises
de transporte, um smbolo de status ou um bem apresentadas acima.
suprfluo, de acordo com nossa viso de mundo, A forma especfica assumida pelo Estado
mas, dificilmente, conseguimos perceber que capitalista e as relaes que estabelece com a
na essncia daquela mercadoria h explorao, sociedade so to complexas e imbricadas quanto
subordinao do trabalho ao capital etc. os fios de uma teia de aranha. Essa complexidade
possvel sintetizar as interpretaes se manifesta de formas particulares, dependendo
mais comuns acerca dessa questo de duas do contexto histrico. Para o autor, a essncia do
formas principais. A primeira delas situa o Estado Estado no muda: suas caractersticas constitutivas
no centro das relaes Estado-Sociedade sendo, so as mesmas desde o momento de sua formao.
portanto, Estadocntrica. O Estado capitalista, formado a partir da Revoluo
De acordo com essa concepo, o Industrial, capitalista e ponto: atua sempre
Estado teria um significativo grau de autonomia no sentido de balizar os conflitos entre capital e
em relao sociedade. As decises seriam trabalho e tende, invariavelmente, a beneficiar o
tomadas no mbito estatal, respeitando ou primeiro em detrimento do segundo. Nas palavras
no as demandas e necessidades sociais, e do prprio Oszlak, (1997) as regras sobre as quais
simplesmente repassadas para a sociedade, por esto baseadas as relaes Estado-sociedade no
meio das polticas pblicas. sociedade caberia tm variado. Estas seguem sendo as mesmas
apenas acatar essas medidas. Seria como se que sustentam o sistema capitalista como modo
o aparelho estatal (ou a mquina do Estado) de organizao social. As transformaes nesse
fosse controlado por polticos e burocratas que sentido tm sido mais superficiais que isso: o
tomariam as decises de forma autnoma e as que tem mudado, segundo o autor, so alguns
transferissem para a sociedade, que as aceitaria dos atores sociais, suas estratgias e formas de
obedientemente. De fato, o Estado no tem atuao e os resultados do jogo poltico.
plena autonomia em relao sociedade. As Assim, importante colocar que, embora
aes estatais (e as prprias caractersticas do as mudanas no Estado inegavelmente acomodem
Estado) so produtos de processos sociais. Da as novas exigncias do capital, elas no alteram
mesma forma, tampouco so completamente a essncia do Estado. O que de fato muda a
dependentes da sociedade. agenda do Estado.
As relaes que imprimem o padro da A agenda pode ser entendida como o
interao entre Estado e sociedade so muito mais espao problemtico de uma sociedade. Um
complexas do que essas concepes usualmente determinado tema incorporado agenda
colocam. So dinmicas, pois esto sempre em quando identificado como problema passvel de
transformao, de acordo com os processos mais se converter em poltica pblica. Esse processo no
amplos de cada momento histrico. Dependem deve ser entendido como estritamente tcnico:
das particularidades de cada pas ou regio, a identificao do problema e a construo da
podendo assumir diversas formas especficas. agenda envolvem valores e interesses, esto
Desdobram-se, por fim, atravessando as relaes condicionadas a elementos ideolgicos e a
entre as esferas federativas (federal, estadual e projetos polticos e refletem as relaes de poder
municipal) e entre os diferentes planos da relao entre os atores sociais envolvidos. As polticas
Estado-Sociedade: funcional, material e poltico pblicas, por sua vez, seriam posicionamentos
(OSZLAK, 1997). possveis em relao a essa agenda, dadas as
Assim, no adequado entender o Estado possibilidades tericas, polticas e materiais
como uma mquina alheia sociedade. Ele , ao apresentadas aos atores que participam do jogo
mesmo tempo, produto e catalisador das relaes poltico.
sociais. Ele a materializao das contradies Segundo Oszlak (1997), a configurao
e das tenses presentes na sociedade. Dessa particular (ou a identidade) assumida pelo Estado
maneira, a complexidade dessas relaes no em cada momento histrico depende da direo
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que conferida agenda. Na histria republicana efeitos especficos. Peters (1986) segue o
da Amrica Latina, as agendas foram constitudas mesmo veio: poltica pblica a soma das
por questes fundamentais como Ordem e atividades dos governos, que agem diretamente
Progresso, no final do sculo XIX; Segurana e ou atravs de delegao, e que influenciam
a vida dos cidados. Dye (1984) sintetiza a
Desenvolvimento; Estabilidade e Crescimento;
definio de poltica pblica como o que o
Governabilidade e Produtividade; Ajuste e governo escolhe fazer ou no fazer. A definio
Revoluo Produtiva; e, mais recentemente, mais conhecida continua sendo a de Laswell, ou
Questo Social. seja, decises e anlises sobre poltica pblica
As particularidades da atual forma implicam responder s seguintes questes:
assumida pelos Estados latino-americanos quem ganha o qu, por qu e que diferena faz
derivam de processos colocados no decorrer de (SOUZA, 2006, p. 24).
sua trajetria. O Estado aquilo que se faz, afirma
Oszlak (1997). Ou seja, o Estado que temos hoje justamente nas contribuies de
produto da sobreposio das numerosas agendas Dye e de Laswell que nos apoiamos em nossa
que foram sendo construdas, negociadas, argumentao. De fato, a definio proposta por
modificadas ou mesmo descartadas ao longo Dye (1984) a torna, de forma particular, aderente
da histria (em relao a esse ltimo ponto, ao que se observa na realidade. Polticas pblicas
poderamos afirmar, simetricamente, que o no devem ser entendidas apenas como o que
Estado tambm aquilo que no se faz). o Estado faz (sua dimenso mais facilmente
percebida), mas tambm como aquilo que ele
deixa de fazer. Suas aes - ou inaes - refletiriam
3. As polticas pblicas no mbito do Estado os comportamentos dos atores que nele atuam.
capitalista A definio proposta por Laswell (1958)
A forma com que se entende uma poltica , tambm, interessante, pois gera uma reflexo
pblica est diretamente relacionada com a acerca de questes absolutamente pertinentes em
percepo que se tem do Estado. Frequentemente, relao s polticas pblicas. Sendo essas geradas
compreende-se a poltica pblica como uma ao no mbito do Estado capitalista, as respostas
ou conjunto de aes por meio das quais o Estado a essas perguntas - e, em particular, para parte
interfere na realidade, geralmente com o objetivo da primeira (quem ganha) - bem poderiam
de atacar algum problema. Essa definio se apontar para a classe dominante. Afinal, o Estado
mostra um tanto quanto simplista, uma vez que capitalista , simultaneamente, um produto da
trata o Estado como um ator que opera de forma estrutura de classes das sociedades capitalistas
autnoma e beneficia a sociedade como um todo e a entidade que garante a preservao dessa
atravs de suas aes. estrutura (ODonnell, 1981). No mbito do
Em um expressivo esforo de Estado, esto inseridos atores que dispem
sistematizao e detalhamento de conceitos de interesses, valores, ideologias e projetos
referentes ao Estado e a polticas pblicas, Souza polticos distintos. O Estado um ambiente de
(2006) resgata as contribuies dos principais sistemtica disputa poltica. No deve, portanto,
autores que se dedicaram ao estudo desses ser compreendido como um ente independente
temas. Para a autora, da sociedade e imune aos conflitos que nela se
manifestam.
No existe uma nica, nem melhor, definio Ham e Hill (1993), oportunamente,
sobre o que seja poltica pblica. Mead (1995) lembram que as anlises dos processos polticos
a define como um campo dentro do estudo da
poltica que analisa o governo luz de grandes devem levar em conta que estes ocorrem no
questes pblicas e Lynn (1980), como um mbito do Estado capitalista moderno (o
conjunto de aes do governo que iro produzir que chega a ser redundante, pois todo Estado
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como discrepncia solucionvel - esta definio poltica pblica. A agenda refletir a priorizao
oferece uma soluo intermediria entre as duas de problemas e assuntos a serem trabalhados
posies acima, entre aquilo que aquilo que num governo.
deveria ser; essa definio compreende que a Os atores (de modo geral), segundo Perz
soluo de um problema melhoraria a situao e Seisdedos (2006), que intervm no processo de
inicial, mas no levaria ainda a uma situao ideal; conformao da agenda so vrios, mas podemos
4. Problema como oportunidade - esta concepo classific-los em dois grandes grupos: os atores e
entende que os problemas so subjetivos e no os pblicos. Os atores so aqueles que participam
so fceis de ser identificados, sendo necessria da conformao da agenda, conforme a sua
uma construo analtica sobre eles. relao com o problema. Os principais atores so
A deciso sobre o reconhecimento de o legislativo, o governo, a administrao pblica,
um problema e a sua incorporao na agenda os grupos de interesses, os partidos polticos e os
est ligada ou vulnervel a uma srie de fatores grupos de especialistas (tcnico ou especialista na
externos e internos, sejam eles incentivadores rea discutida, comunidade de pesquisa etc.). O
ou no. Os fatores externos que influenciam na pblico, por sua vez, composto por espectadores
determinao da agenda governamental so: 1. e beneficirios-fins da poltica pblica, ou seja, os
crises ou escndalos; 2. emotividade e impacto cidados.
emocional (a questo da fome de crianas); 3. A forma com que os atores sociais so
magnitude da populao afetada; 4. presso dos apresentados por esses autores parece ser muito
grupos de interesse; 5. meios de comunicao; simplista, ingnua e ignorante da estrutura das
6. momento do ciclo poltico (teoria da policy relaes de poder entre grupos polticos distintos;
window do Kingdow, situaes em que a arena todavia, ela serve apenas para clarear ao leitor os
poltica se encontra mais aberta e favorvel); principais atores participantes (ou que deveria
7. tradio e cultura, ou valores sociais (PERZ; participar) de um processo decisrio. Quando o
SEISDEDOS, 2006). Quanto aos fatores internos, peso de um desses grupos (ator ou pblico) for
Viana (1996) ressalta as caractersticas dos rgos, forte o suficiente para influenciar a agenda de
das instituies e dos aparelhos vinculados governo, ele ser compreendido como um agenda
produo de polticas pblicas,etc. setter (formador da agenda). So eles, atravs do
No obstante, apesar de Dery (1984) e seu modelo cognitivo e da influncia de outros
de Perz e Seisdedos (2006) criarem tipologias fatores, que determinam a conformao da
de identificao de problemas ou mecanismos agenda governamental.
para tal, entendem que tanto a escolha desses De acordo com Kingdon (1984), a agenda
mecanismos quanto a escolha dos problemas o espao de constituio da lista de problemas
esto fortemente relacionadas ao modelo ou assuntos que chamam a ateno do governo e
cognitivo dos atores sociais que atuam no cenrio dos cidados. importante ressaltar que, apesar
poltico, bem como ao seu poder poltico e s disso, a passagem de um problema para a agenda
articulaes que constroem. no , por si s, um requisito para que finalmente
Vale ressaltar que a delimitao entre o se elabore uma poltica pblica para solucion-
trmino da identificao de problemas e o incio lo.
da conformao da agenda serve apenas para no processo de conformao da
fins didticos e de compreenso, pois estes dois agenda que se verifica, com maior freqncia,
momentos so interdependentes. os fenmenos trabalhados por Bachrach e Baratz
Aps o reconhecimento desses (1962) e, posteriormente, por Lukes (1974),
problemas, que pode ser individual (quando o referentes s diferentes faces do poder. De
ator forte e o legitima) ou coletivo, inicia-se acordo com esses autores, os conflitos referentes
o segundo momento. Este se refere ao ato de a qualquer processo de tomada de deciso esto
incorporar esse problema declarado pblico na sujeitos influncia daqueles que detm poder
agenda de governo e passar a d-lo maior ateno sobre ela e que buscam criar ou reforar valores
como um assunto que, possivelmente, virar uma sociais e polticos e prticas institucionais. No
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caso, buscam continuar legitimando seu modelo O modo como ocorre a conformao
cognitivo como o modelo da poltica. Assim, a da agenda nos mostrar o grau de democracia,
transformao do modelo cognitivo de um ator se assim podemos dizer, numa determinada
no da poltica ir depender da relao de poder e sociedade. De forma estilizada, podemos afirmar
dos conflitos que dela decorrem. que, em regimes democrtico-participativos, o
Bachrach e Baratz (1962) afirmam que acesso ao governo aberto a todos os setores. J
existem duas faces associadas ao exerccio do em regimes autoritrios, somente as demandas
poder. A primeira delas a face explcita, referente colocadas pelos grupos que de fato detm o
aos conflitos abertos envolvidos no processo de poder poltico passam a fazer parte da agenda.
tomada de deciso; e a segunda a encoberta, Uma questo fundamental para anlise :
atravs da qual grupos polticos se articulam para por que alguns assuntos ou problemas, bem como
suprimir os conflitos e impedir sua chegada alternativas, so selecionados para deliberao
agenda, criando uma situao de no-tomada governamental e outros no? A resposta diz
de deciso (non decision-making1). respeito, principalmente, s escolhas dos agenda
Lukes (1974) complementa essa anlise, setters e dos grupos de presso (advocay coalitions,
argumentando que haveria, ainda, uma terceira policy arena e a policy networks) participantes da
face do poder, referente aos conflitos, que construo da agenda. A conformao da agenda
denominou de latente. Nessa situao, de natureza se d com base no entendimento, nos interesses,
bem mais sutil que as outras duas, o exerccio nos valores, na viso de mundo desses atores
de poder se d conformando as preferncias sociais.
da populao, de maneira a prevenir que nem Apesar de reconhecermos que os dois
conflitos abertos nem encobertos venham a se momentos anteriormente descritos (identificao
manifestar. Esse tipo particular de conflito ocorre de problemas e conformao da agenda) so
quando as opinies ou preferncias da sociedade fundamentais na definio da racionalidade
so manipuladas, prevenindo, assim, o surgimento da poltica, entendemos que no momento
de eventuais conflitos no futuro. Devido a sua da formulao da poltica pblica que ela se
prpria natureza, a existncia de tais conflitos no materializa. Isso porque o fato de um problema
pode, por definio, ser comprovada. entrar na agenda de governo no requisito para
Retomando o foco da discusso, que se elabore uma poltica pblica para solucion-
importante destacar a classificao feita por lo. apenas quando ocorre a formulao que isso
Kingdon (1984) acerca dos trs tipos de agenda: de fato acontece.
sistmica (ou no-governamental), governamental Quando um governo reconhece a
e decisria. A primeira composta por uma lista existncia de um problema e a necessidade de
de assuntos que so de preocupao nacional h fazer algo sobre ele, os fazedores de poltica
algum tempo, mas que ainda no receberam a precisam decidir ou no (o que configuraria uma
devida ateno do governo. A governamental situao de no-tomada de deciso2) sobre um
composta por assuntos identificados pelo governo curso de ao. Para fazer isto, eles exploram vrias
como importantes. A ltima das trs, a decisria, opes disponveis para enfrentar o problema,
composta por assuntos priorizados na agenda ou seja, inicia-se o processo de formulao da
governamental a fim de serem efetivamente poltica pblica3.
implementados. O momento da formulao a fase
Essas classificaes das agendas servem em que opes so consideradas, aceitas ou
apenas para diferenciar entre a inteno ou rejeitadas. Para Aguilar (1993), este momento
necessidade de se fazer algo e a tomada de tem incio na identificao do problema. Ou seja,
deciso propriamente dita. De acordo com Perz de acordo com essa concepo, a soluo partiria
e Seisdedos (2006), geralmente, os problemas da prpria definio do problema. A formulao
que compem a agenda governamental so dos objetivos e a busca das alternativas para a
provenientes da agenda sistmica. soluo do problema j esto presentes na fase
de identificao do prprio problema. No caso,
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ele compreende que quem define quem decide. que pretendem transformar as intenes em
Viana (1996) desmembra o momento de resultados observveis.
formulao em trs subfases: O ltimo momento corresponde avaliao
da poltica pblica. A avaliao pode ser usada
primeira, quando uma massa de dados apenas como um instrumento tcnico ou como
transforma-se em informaes relevantes;
segunda, quando valores, ideais, princpios
uma ferramenta poltica e til na formulao da
e ideologias se combinam com informaes poltica (OLMO, 2006). Apesar de apresentarmos
factuais para produzir conhecimento sobre ao a avaliao como o ltimo momento do policy
orientada; e ltima, quando o conhecimento cycle, ela no necessariamente ocorre aps a
emprico e normativo transformado em aes implementao da poltica (avaliao ex-post).
pblicas (VIANA, 1996, p. 13). Ela pode ocorrer, tambm, no incio do ciclo
(avaliao ex-ante) ou ao longo dele, de forma
Mondragn (2006) identifica dois concomitante.
momentos relativos ao processo de formulao A avaliao se apresenta como
da poltica. O primeiro o processo decisrio, no um instrumento tcnico que permite o
qual os atores polticos4, com base em variveis desenvolvimento de processos para a reviso e
diversas (valores polticos, de organizao, medio sistemtica do estado do problema. Os
pessoais, governamentais e ideolgicos; resultados dessa avaliao podem ocasionar trs
projeo de resultados; recursos envolvidos; situaes: 1. auxiliar na melhoria da poltica e,
nveis de conflito; carter objetivo ou subjetivo assim, na sua continuao; 2. finalizar a poltica
da poltica; intensidade de capital ou recursos existente; e 3. desenvolver uma nova poltica.
humanos necessrios efetividade da poltica; Alm de instrumento tcnico, a avaliao,
dotao oramentria5 etc.) influenciam, tambm, uma ferramenta poltica. Os resultados
consideravelmente, a escolha das alternativas e dela so utilizados para melhorar os programas e
o esqueleto da poltica pblica. O segundo o para prestar contas aos cidados, contribuindo,
processo formal, em que a deciso do primeiro assim, para a confiana e para a legitimidade do
momento se configura em poltica pblica por sistema.
meio de medidas administrativas necessrias A escolha por parte desses autores em
para sua existncia. Os espaos que legitimam dividir o policy cycle em cinco momentos ao
e formalizam essas decises so: legislativo invs de trs se d pelo entendimento de que
(leis); executivo (decretos, medidas provisrias e uma poltica pblica nasce do reconhecimento,
resolues); e judicirio (interpretam leis etc.). por parte dos atores sociais, de que uma dada
Depois de formulada, inicia-se o momento realidade um problema social, bem como da
da implementao da poltica, mediante os rgos necessidade de uma interveno pblica (ou
e seus mecanismos. Este momento, segundo Viana poltica). Esse reconhecimento no um processo
(1996, p. 13), se d em um espao administrativo, simples, mas fruto de um complexo processo
concebido como um processo racionalizado de de disputas, interesses e valores entre atores
procedimentos e rotinas. Dependendo do grau sociais que se renem em grupos de presso, de
de detalhamento na formulao da poltica, interesses ou redes polticas para advogar sobre
haver a existncia de uma discricionariedade um problema ou uma questo especfica. Para
por parte dos implementadores, para adequar a verificar esse complexo processo de disputas,
poltica realidade. Nesse sentido, entendemos conceitos como o de advocacy coalitions, policy
que, at esse momento, deve-se considerar que a arena e policy networks vm sendo empregado
poltica ainda est sendo formulada. por autores da Anlise de Poltica.
Meny e Thoenig (1992) entendem So esses os conceitos bsicos e
que a implementao a fase de uma poltica fundamentais que um analista de poltica tem que
pblica durante a qual se geram atos e efeitos a compreender para a anlise e o desenvolvimento
partir de um marco normativo de intenes, de de qualquer reflexo em relao ao processo
textos ou de discursos. o conjunto de aes de elaborao da poltica pblica e do processo
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poltico. Referncias
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Notas
1 Lukes (1974) denomina as duas primeiras faces de
aberta e encoberta, respectivamente.
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