Cuerpo

Administrativo.
Turno de
Promocin Interna
TEMA 5
Principios de la potestad sancionadora y del
procedimiento sancionador. Responsabilidad de las
autoridades y personal al servicio de las
Administraciones Pblicas.

Autor: Manuel Esparza Guerrero.

Avda Infante Juan Manuel 14 Telf: 968362189 direccion.eap@carm.es

30011 Murcia Fax: 968366456 http://efiapmurcia.carm.es/
Tema 5. Principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador. Responsabilidad de las
autoridades y personal al servicio de las Administraciones Pblicas.

NDICE

RESUMEN ................................................................................................................................... 3

OBJETIVOS. ............................................................................................................................... 3

1. PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA Y DEL PROCEDIMIENTO

SANCIONADOR. ........................................................................................................................ 4

1.1. Introduccin. ................................................................................................................ 4

1.2. Concepto de Potestad Sancionadora. .................................................................... 4

1.3. Normativa reguladora. ............................................................................................... 5

1.4. Los Principios de la Potestad Sancionadora.......................................................... 7

1.4.1. Principio de Legalidad. .......................................................................................... 7

1.4.2. Principio de Tipicidad. ........................................................................................... 8

1.4.3. Principio de Irretroactividad. .............................................................................. 10

1.4.4. Principio de Responsabilidad. ............................................................................. 11

1.4.5. Principio de Proporcionalidad. ............................................................................ 13

1.4.6. Principio de Prescripcin. .................................................................................... 14

1.4.7. Concurrencia de Sanciones: Principio non bis in dem. ................................... 16

1.5. Los Principios del Procedimiento Sancionador. .................................................. 17

1.5.1. Regulacin jurdica del Procedimiento Sancionador........................................... 17

1.5.2. Exigencia de procedimiento. ............................................................................... 17

1.5.3. Garantas del procedimiento: Derechos del interesado en el procedimiento de

naturaleza sancionadora. Principio de audiencia y defensa. Principio de presuncin de
inocencia. ............................................................................................................................ 18

1.5.4. Especialidades en los procedimientos de naturaleza sancionadora. .................. 19

1.5.4.1. Especialidades en el inicio de los procedimientos sancionadores. ................. 20

1.5.4.2. Especialidades en la prueba de los procedimientos sancionadores. .............. 21

1.5.4.3. Especialidades en la finalizacin de los procedimientos sancionadores. ....... 22

1.5.4.4. Especialidades de la resolucin en los procedimientos sancionadores. ......... 23

2. RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES Y PERSONAL AL SERVICIO DE

LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS. .............................................................................. 25

2.1. La responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las

Administraciones pblicas................................................................................................... 25

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autoridades y personal al servicio de las Administraciones Pblicas.

2.2. La responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones

pblicas. ................................................................................................................................. 27

BIBLIOGRAFA ......................................................................................................................... 28

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Tema 5. Principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador. Responsabilidad de las
autoridades y personal al servicio de las Administraciones Pblicas.

RESUMEN.

En el presente tema vamos a conocer los principios que articulan la potestad

sancionadora, entendida como aquella que permite a la Administracin Pblica
imponer sanciones cuando se ha producido una infraccin administrativa, as como los
principios, reglas y garantas que rigen el procedimiento administrativo sancionador, a
travs del cual se ejercita la potestad sancionadora.

Igualmente vamos a conocer el rgimen de responsabilidad patrimonial de las

autoridades y personal al servicio de las Administraciones Pblicas, mediante el cual la
Administracin que ha indemnizado al particular exigir de oficio a las autoridades y
dems personal a su servicio la responsabilidad que proceda cuando han actuado por
dolo, o culpa o negligencia graves, as como el rgimen de la responsabilidad penal de
este personal, que no es otro que el previsto en la legislacin penal.

OBJETIVOS.

1. Determinar el marco jurdico que obliga a la Administracin Pblica a la hora de

ejercer su potestad sancionadora.
2. Reconocer los principios aplicables a la potestad sancionadora y su
transcendencia.
3. Conocer los trmites y garantas del procedimiento administrativo en el que se
imponen las sanciones administrativas.

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autoridades y personal al servicio de las Administraciones Pblicas.

1. PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA Y DEL PROCEDIMIENTO

SANCIONADOR.

1.1. Introduccin.

La Administracin Pblica est dotada por el ordenamiento jurdico de poderes

jurdicos que la habilitan para desarrollar las actuaciones precisas, que inciden en la
esfera de los administrados, a fin de satisfacer el inters general.

Estos poderes jurdicos reciben el nombre de potestades administrativas, y se

conceden para fines especficos previstos en el ordenamiento jurdico. Por ejemplo la
potestad expropiatoria que permite a la Administracin Pblica privar a un particular de
sus bienes y derechos patrimoniales, ejercida para construir una nueva carretera,
satisfaciendo as el inters pblico relativo al ejercicio de la libertad de movimiento de
los ciudadanos dentro del territorio nacional.

El ejercicio que haga la Administracin Pblica de estas potestades, que se le han

concedido por el ordenamiento jurdico, ha de estar siempre enmarcado en el respeto
al principio de legalidad. Podemos decir que la concesin de estos poderes representa
la supremaca administrativa sobre los particulares que se justifica por razn del
inters general.

Es consustancial a estas potestades administrativas la necesaria regulacin previa de

las mismas, su generalidad y abstraccin, su vinculacin al inters pblico, la
obligatoriedad de su ejercicio, as como el carcter indisponible e irrenunciable de las
mismas.

Su ejercicio est destinado a satisfacer un fin pblico objetivo, no para satisfacer un

concreto inters del funcionario u rgano que ejerce la potestad administrativa.

1.2. Concepto de Potestad Sancionadora.

Entre las potestades administrativas con que cuenta la Administracin Pblica est la
potestad sancionadora. Esto es, la Administracin Pblica tiene atribuida por las leyes
la competencia para imponer determinadas sanciones cuando se ha producido una
infraccin administrativa.

En palabras de Eduardo Garca de Enterra y Toms-Ramn Fernndez (Curso de

Derecho Administrativo II) por sancin entendemos aqu un mal infligido por la
Administracin a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal, que

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consiste en privarle de un bien o de un derecho, generalmente en la imposicin de una

obligacin de pago de una multa.

La potestad sancionadora de la Administracin es una manifestacin del denominado

ius puniendi (derecho a castigar) del Estado, como tambin lo es la imposicin de
penas por parte de los Tribunales penales cuando se cometen delitos.

La Constitucin espaola ha legitimado en su artculo 25 la existencia de este poder

represivo en manos de la Administracin, al establecer el principio de legalidad en
materia punitiva refirindose tanto a la penal como a la administrativa, as como en su
artculo 45.3, cuando, en referencia a la proteccin del medio ambiente, cita a las
sanciones penales o, en su caso, administrativas.

1.3. Normativa reguladora.

A la hora de estudiar el rgimen jurdico de la potestad sancionadora ha de tenerse en

cuenta no solo los preceptos constitucionales sino tambin los artculos 25 a 31
contenidos en el Captulo III del Ttulo Preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre,
de Rgimen Jurdico del Sector Pblico (en adelante Ley 40/2015).

La nueva Ley 40/2015, como novedad, establece en el artculo 25.3 que las
disposiciones relativas a los Principios de la potestad sancionadora sern extensivas
al ejercicio por las Administraciones Pblicas de su potestad disciplinaria respecto al
personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza jurdica de la relacin de
empleo..

Aunque se sigue excluyendo de la aplicacin de la referida normativa el ejercicio por

las Administraciones Pblicas de la potestad sancionadora respecto de quienes estn
vinculados a ellas por relaciones reguladas por la legislacin de contratos del sector
pblico o por la legislacin patrimonial de las Administraciones Pblicas..

Antes de entrar en el estudio pormenorizado de los principios rectores de la potestad

sancionadora ejercida por parte de la Administracin Pblica, conviene hacer una
caracterizacin general del marco jurdico al que ha de atenerse la Administracin en
la imposicin de las sanciones administrativas.

Este marco general viene constituido por cuatro pilares, que a continuacin se
enuncian:

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La potestad sancionadora est

La Administracin civil no podr
sujeta al principio de legalidad, y
imponer sanciones que, directa o
por tanto es necesaria la
subsidiariamente, impliquen
cobertura de la misma en una
privacin de libertad.
norma con rango legal.

MARCO GENERAL

La imposicin de sanciones ha de Control a posteriori del ejercicio

respetar los derechos de defensa de la potestad sancionadora por
establecidos en el artculo 24 de la Jurisdiccin Contencioso-
la Constitucin. Administrativa.

Tambin es conveniente hacer una referencia a que los principios jurdicos aplicables
a la potestad sancionadora ejercida por la Administracin Pblica son los mismos que
rigen en el orden penal para la imposicin de las penas, y as lo ha reconocido la
jurisprudencia constitucional y ordinaria.

Ahora bien la aplicacin de los principios penales a la potestad sancionadora de la

Administracin no es automtica, sino que se produce con algunos matices y
modulaciones. La aplicacin de las garantas penales al procedimiento administrativo
de imposicin de sanciones slo es posible en la medida que las mismas resulten
compatibles con su naturaleza.

Esta consideracin sobre los principios penales se funda en que el artculo 25 de la

Constitucin espaola regula conjuntamente las penas y las sanciones administrativas.
As dispone que Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones
que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infraccin
administrativa, segn la legislacin vigente en aquel momento. Por tanto ambos
sistemas resultan equiparados a los efectos de aplicar los principios bsicos de
legalidad, tipicidad e irretroactividad, que a continuacin veremos.

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1.4. Los Principios de la Potestad Sancionadora.

Los principios aplicables de la potestad sancionadora son los siguientes:

1.4.1. Principio de Legalidad.

Como ya hemos indicado, el artculo 25 de la Constitucin espaola formula el

principio de legalidad aplicable tanto a las penas como a las sanciones administrativas:
nadie podr ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de
producirse no constituyan delito, falta o infraccin administrativa, segn la legislacin
vigente.

La Ley 40/2015, en su artculo 25, recoge expresamente el principio de legalidad en

los siguientes trminos:

La potestad sancionadora de las Administraciones pblicas se ejercer cuando

haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley,y de
acuerdo con lo establecido en esta Ley y en la Ley de Procedimiento
Administrativo Comn de las Administraciones Pblicas y, cuando se trate de
Entidades Locales, de conformidad con lo dispuesto en el Ttulo XI de la Ley
7/1985, de 2 de abril.

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Por tanto se establece una exigencia de reserva absoluta de ley que en el orden de las
sanciones administrativas, en cuanto a la regulacin de las infracciones y sanciones
administrativas, se traduce por la necesidad de una cobertura de la potestad
sancionadora en una norma de rango legal.

Esta cobertura legal significa que por la ley formal basta una descripcin genrica de
las infracciones administrativas, as como de las sanciones, siendo posible una
pormenorizacin de las mismas mediante los reglamentos administrativos.

En este sentido la Ley 40/2015, establece en su artculo 27.3 que Las disposiciones
reglamentarias de desarrollo podrn introducir especificaciones o graduaciones al
cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que contribuyan a la
ms correcta identificacin de las conductas o a la ms precisa determinacin de las
sanciones correspondientes.. Por supuesto sin que ese desarrollo constituya nuevas
infracciones o sanciones, ni altere la naturaleza o lmites de las que la Ley contempla.

Se establece as una relacin de estrecha colaboracin y subordinacin del

reglamento, a modo de complemento indispensable slo a los efectos de
especificacin o graduacin de las infracciones y sanciones diseadas por la ley. En
ningn caso puede un reglamento emanado de la Administracin establecer
infracciones o sanciones nuevas.

Por otra parte el principio de legalidad en este mbito sancionatorio, en los trminos
que hemos visto, puede cumplimentarse tanto por ley estatal como por ley autonmica
respecto a las materias sobre las que tenga competencia.

Las exigencias del principio de legalidad alcanzan tambin a la competencia en el

ejercicio de la potestad sancionadora, que corresponde, como no poda ser de otro
modo, a los rganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por
disposicin de rango legal o reglamentario (art. 25.2 Ley 40/2015).

1.4.2. Principio de Tipicidad.

La Constitucin espaola no solo formula el principio de legalidad en el artculo 25,

sino que tambin contiene, en ese mismo artculo, el principio de tipicidad. La tipicidad
hace referencia a la descripcin de la conducta ilcita que ha de figurar en la ley. Est
este principio, por tanto, entrelazado con el principio capital de legalidad.

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Y as lo establece el artculo 27.1 de la Ley 40/2015 al disponer que: Slo constituyen

infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurdico previstas
como tales infracciones por una Ley.

No obstante se deja a salvo lo dispuesto para la Administracin local en el Ttulo XI de

la Ley 7/1985, de 2 de abril. De manera que los entes locales podrn, en defecto de
normativa sectorial especfica, establecer los tipos de las infracciones e imponer
sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos
en las correspondientes ordenanzas, conforme a los criterios que recoge la propia Ley
7/1985.

La tipicidad tambin opera respecto a las sanciones, por ello establece el mismo
artculo citado que: nicamente por la comisin de infracciones administrativas
podrn imponerse sanciones que, en todo caso, estarn delimitadas por la Ley..

La tipicidad remite a la necesidad de predeterminacin normativa, es decir, de una

descripcin legal, de las conductas ilcitas y de las correspondientes sanciones, y ello
se logra con normas jurdicas que nos permitan predecir con gran certeza las
conductas que constituyen infraccin administrativa y las sanciones aplicables a las
mismas.

Estas normas definidoras de las infracciones y sanciones no sern susceptibles de

aplicacin analgica, esto es, no podrn aplicarse a casos no comprendidos en ellas
aunque exista identidad de razn.

Tambin remite este principio a la consideracin de que las normas tipificadoras de las
infracciones y reguladoras de las sanciones han de tener rango legal, es decir, que
haya una previa y cierta ley, dejando a salvo lo establecido para la Administracin
Local.

Respecto a este principio podemos aplicar igualmente lo establecido en el artculo

27.3:

Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrn introducir

especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones
establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni
alterar la naturaleza o lmites de las que la Ley contempla, contribuyan a la ms
correcta identificacin de las conductas o a la ms precisa determinacin de las
sanciones correspondientes.

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El reglamento aparece como complemento indispensable en la descripcin de las

conductas, siempre dentro del respeto al principio de tipicidad.

Este principio impide utilizar formulas tipificadoras vagas o de una gran amplitud o
indeterminacin que permitan al rgano sancionador actuar con excesivo arbitrio. Las
conductas sancionables deben estar exactamente delimitadas y descritas, lo que
tambin aporta un valor de seguridad jurdica: que los ciudadanos puedan predecir las
consecuencias de sus actos.

1.4.3. Principio de Irretroactividad.

A este principio tambin alude el artculo 25 de la Constitucin espaola: nadie podr

ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no
constituyan delito, falta o infraccin administrativa y lo contempla el artculo 26 de la
Ley 40/2015: Sern de aplicacin las disposiciones sancionadoras vigentes en el
momento de producirse los hechos que constituyan infraccin administrativa.

Este principio presenta dos aspectos:

Se admite la aplicacin retroactiva de las normas sancionadoras a hechos anteriores

cuando favorecen al infractor, por ejemplo sancionando con una cuanta menor a la
que estaba fijada en la norma cuando se cometieron los hechos sancionables, incluso
cuando ya la sancin ha sido impuesta, pero no cumplida, antes de la entrada en vigor
de la norma que la fija en cuanta inferior.

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1.4.4. Principio de Responsabilidad.

Este principio nos remite al aspecto subjetivo de la conducta constitutiva de infraccin,

al exigir aquellos elementos subjetivos que fundamentan un juicio de reprochabilidad o
de culpabilidad sobre el responsable de la conducta.

Es requisito esencial, y as lo viene recogiendo la jurisprudencia, que concurra el

elemento subjetivo de la culpabilidad, sea a ttulo de dolo (intencionalidad) o de culpa
entendida como negligencia (imprudencia).

As se recoge, como novedad, en el artculo 28.1 de la Ley 40/2015 al referirse de

manera expresa a la voluntariedad o a la intencionalidad del responsable de los
hechos constitutivos de la infraccin, utilizando para ello los trminos dolo y a la culpa:

Solo podrn ser sancionadas por hechos constitutivos de infraccin

administrativa las personas fsicas y jurdicas, as como, cuando una Ley les
reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y
entidades sin personalidad jurdica y los patrimonios independientes o
autnomos, que resulten responsables de los mismos a ttulo de dolo o culpa..

Lo que no cabe, ni es admisible, es sancionar sin que concurra en el infractor ninguna

culpabilidad, por simple responsabilidad objetiva, por ello aun en el caso de simple
inobservancia debe concurrir un elemento de culpabilidad y reproche.

La nueva Ley 40/2015 ha introducido otra novedad respecto a este principio cardinal
del derecho sancionador administrativo como es que tambin podrn ser sancionados
los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurdica y los
patrimonios independientes o autnomos, siempre que una Ley les haya reconocido
capacidad de obrar.

Otra cuestin que debemos tratar en el mbito de este principio es el del carcter
personal de la sancin. As la regla general es que la sancin slo debe recaer sobre
el autor de la conducta sancionable, aunque esta regla tiene excepciones en concretos
mbitos del derecho administrativo. As nada impide, siempre que haya una previsin
legal, que se considere responsable de la infraccin no al autor material de la misma,
sino a un tercero como nico responsable. Este es el caso contemplado en el artculo
82 del Real Decreto Legislativo 6/2015: La responsabilidad por las infracciones a lo
dispuesto en esta ley recaer directamente en el autor del hecho en que consista la
infraccin. No obstante: a) El conductor de cualquier vehculo para el que se exija el
uso de casco por conductor y pasajero ser responsable por la no utilizacin del casco

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de proteccin por el pasajero, as como por transportar pasajeros que no cuenten con
la edad mnima exigida.

Especficamente establece el artculo 28.3 de la Ley 40/2015 que cuando el

cumplimiento de una obligacin establecida por una norma con rango de Ley
corresponda a varias personas conjuntamente, respondern de forma solidaria de las
infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan.

Igualmente la responsabilidad derivada de la infraccin administrativa puede

extenderse a aquellas personas que deben garantizar que otros no van a cometer las
infracciones.

Por ello el artculo 28.4 de la Ley 40/2015 dispone que Las leyes reguladoras de los
distintos regmenes sancionadores podrn tipificar como infraccin el incumplimiento
de la obligacin de prevenir la comisin de infracciones administrativas por quienes se
hallen sujetos a una relacin de dependencia o vinculacin. Asimismo, podrn prever
los supuestos en que determinadas personas respondern del pago de las sanciones
pecuniarias impuestas a quienes de ellos dependan o estn vinculadas.

Este es el caso de infracciones de trfico cometidas por un menor de edad donde

responden solidariamente con el menor de la multa impuesta sus padres, tutores,
acogedores y guardadores legales o de hecho, ya que incumplen la obligacin
impuesta a stos que conlleva un deber de prevenir la infraccin administrativa que se
impute a los menores.

Junto a la responsabilidad administrativa personal que se concreta en la sancin,

existe una responsabilidad civil reparadora e indemnizatoria.

As la el artculo 28.2 de la Ley 40/2015 establece que: Las responsabilidades

administrativas que se deriven de la comisin de una infraccin sern compatibles con
la exigencia al infractor de la reposicin de la situacin alterada por el mismo a su
estado originario, as como con la indemnizacin por los daos y perjuicios causados
(as ocurre en el mbito urbanstico).

En este caso la reparacin y la indemnizacin son determinadas por el rgano al que

corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora. De no satisfacerse la
indemnizacin en el plazo que al efecto se determine en funcin de su cuanta, se
proceder al apremio sobre el patrimonio.

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1.4.5. Principio de Proporcionalidad.

Este principio se expresa en varios mbitos del derecho sancionador.

En primer lugar, en la determinacin de la cuanta de las sanciones pecuniarias. As la

sancin ha de fijarse atendiendo a la entidad o gravedad de la infraccin cometida. Se
expresa as una proporcionalidad entre los hechos constitutivos de la infraccin y la
responsabilidad que se ha de exigir por los mismos.

En segundo lugar, en la imposicin de sanciones al determinar la sancin aplicada en

funcin de las circunstancias objetivas y subjetivas que concurren en el hecho
concreto, por ello se establecen unos criterios de graduacin de la sancin a imponer.

Estos criterios, que recoge el artculo 29.3 de la Ley 40/2015 (grado de culpabilidad o
la existencia de intencionalidad, la continuidad o persistencia en la conducta infractora,
naturaleza de los perjuicios causados y reincidencia, por comisin en el trmino de un
ao de ms de una infraccin de la misma naturaleza cuando as haya sido declarado
por resolucin firme en va administrativa), permiten adecuar la concreta sancin que
se impone a la gravedad del hecho cometido.

La Ley 40/2015 recoge este principio de proporcionalidad en los siguientes trminos:

Art. 29.3:

En la determinacin normativa del rgimen sancionador, as como en la

imposicin de sanciones por las Administraciones Pblicas se deber observar
la debida idoneidad y necesidad de la sancin a imponer y su adecuacin a la
gravedad del hecho constitutivo de infraccin.

Una primera precisin de esa proporcionalidad la encontramos en el artculo 29.1 de la

Ley 40/2015 cuando establece respecto de cualquier sancin, pecuniaria o no, que en
ningn caso podrn implicar, directa o subsidiariamente, privacin de libertad. En este
sentido podemos afirmar que privar de libertad por la comisin de una mera infraccin
administrativa es desproporcionado.

Otra precisin de este principio la encontramos en la regla del artculo 29.2 de la

misma ley que dispone que:

El establecimiento de sanciones pecuniarias deber prever que la comisin de

las infracciones tipificadas no resulte ms beneficioso para el infractor que el
cumplimiento de las normas infringidas. Se trata de evitar las llamadas

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sanciones rentables, aquellas en que la multa es inferior al beneficio obtenido

por infringir la norma, amoldando la cuanta de la sancin al beneficio derivado
de la comisin de la infraccin.

El artculo 29.4 de la Ley 40/2015 permite, como regla para encontrar la

proporcionalidad en el caso concreto, que el rgano competente para resolver pueda
imponer la sancin en el grado inferior para as encontrar justificadamente la debida
adecuacin entre la sancin y la gravedad del hecho y las circunstancias concurrentes.

Otras reglas a tener en cuenta para evitar sanciones desproporcionadas son las
contenidas en el artculo 29.5:

Cuando de la comisin de una infraccin derive necesariamente la comisin

de otra u otras, se deber imponer nicamente la sancin correspondiente a la
infraccin ms grave cometida., y en el artculo 29.6: Ser sancionable, como
infraccin continuada, la realizacin de una pluralidad de acciones u omisiones
que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecucin de
un plan preconcebido o aprovechando idntica ocasin.

1.4.6. Principio de Prescripcin.

Este principio remite a la extincin de las infracciones y sanciones administrativas por

el mero transcurso del tiempo. Estamos ante una manifestacin del principio ms
general de la seguridad jurdica.

La Ley 40/2015 regula esta institucin jurdica en su artculo 30 al disponer que Las
infracciones y sanciones prescribirn segn lo dispuesto en las leyes que las
establezcan.

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Por tanto habr que acudir a la concreta ley sectorial para determinar el tiempo de
prescripcin de las correspondientes infracciones y sanciones. Si estas leyes no fijan
plazos de prescripcin entonces debemos considerar los que con carcter general
establece la Ley 40/2015:

En cuanto al cmputo de los plazos, el artculo 32.2 establece que la prescripcin de

las infracciones se inicia desde el da en que la infraccin se hubiera cometido. Si se
trata de infracciones continuadas o permanentes, el plazo comenzar a correr desde
que finaliz la conducta infractora.

Ese cmputo se interrumpe por la iniciacin del procedimiento sancionador, siempre y

cuando ese inicio lo conozca el interesado. Pero si el expediente sancionador
estuviera paralizado durante ms de un mes por causa no imputable al presunto
responsable, entonces se reinicia el plazo de prescripcin.

En el caso de las sanciones, el plazo de prescripcin, conforme al artculo 32.3,

empieza a contarse desde el da siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolucin
por la que se impone la sancin o haya transcurrido el plazo para recurrirla. Este
cmputo se interrumpe por la iniciacin, con conocimiento del interesado, del
procedimiento de ejecucin. Pero si el procedimiento se paraliza durante ms de un
mes por causa no imputable al infractor, entonces vuelve a transcurrir el plazo de
prescripcin.

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En el caso de desestimacin presunta del recurso de alzada interpuesto contra la

resolucin por la que se impone la sancin, el plazo de prescripcin de la sancin
comenzar a contarse desde el da siguiente a aquel en que finalice el plazo
legalmente previsto para la resolucin del recurso.

1.4.7. Concurrencia de Sanciones: Principio non bis in dem.

El principio general del Derecho conocido como non bis in dem supone que no
recaiga duplicidad de sanciones, administrativa y penal, en los casos en que se
aprecie la existencia de identidad de sujeto, hecho y fundamento.

Este principio est formulado por la Ley 40/2015 en su artculo 31, que dispone que:

No podrn sancionarse los hechos que lo hayan sido penal o

administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto,
hecho y fundamento.

El citado artculo establece en su apartado 2 una regla, que ms bien est relacionada
con el principio de proporcionalidad, a tener en cuenta en el caso de que la Unin
Europea hubiera impuesto una sancin por los mismos hechos, y siempre que no
concurra la identidad de sujeto y fundamento. En este supuesto dispone el apartado
citado que el rgano competente para resolver deber tenerla en cuenta a efectos de
graduar la que, en su caso, deba imponer, pudiendo minorarla, sin perjuicio de
declarar la comisin de la infraccin.

De este principio tambin se desprende que las autoridades administrativas no pueden

sancionar unos hechos que un Tribunal penal haya declarado inexistentes o no
probados. Se establece as una preferencia por la Jurisdiccin penal como veremos
ms adelante (art. 77.4: Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales
penales firmes vincularn a las Administraciones Pblicas )

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1.5. Los Principios del Procedimiento Sancionador.

1.5.1. Regulacin jurdica del Procedimiento Sancionador.

Los principios anteriormente estudiados se refieren al ejercicio de la potestad

sancionadora que est en manos de la Administracin, procede ahora estudiar cules
son los principios, reglas y garantas que ataen al procedimiento administrativo en el
que se sustancia esa potestad sancionadora, entendido como el conjunto ordenado de
trmites y actuaciones formalmente realizadas, segn el cauce legalmente previsto,
para dictar un acto administrativo o expresar la voluntad de la Administracin cuando
ejerce la potestad sancionadora.

El procedimiento administrativo garantiza el adecuado equilibrio entre la necesaria

eficacia de la actuacin administrativa y la imprescindible salvaguarda de los derechos
de los ciudadanos frente a la misma. Este doble juego da lugar a, por una parte,
determinadas reglas que afectan a la actuacin de la Administracin en el
procedimiento y, por otra parte, al catlogo de derechos que se atribuye a los
presuntos responsables.

El detalle de los trmites que se han de seguir en un procedimiento administrativo

sancionador, con carcter general, se regulan actualmente en la Ley 39/2015, de 1 de
octubre, del Procedimiento Administrativo Comn de las Administraciones Pblicas.

Ahora bien, la Ley 39/2015 no regula un especfico procedimiento sancionador, sino

que a la vez que va regulando los distintos trmites e instituciones del Procedimiento
Administrativo Comn establece concretas especialidades relativas a los
procedimientos de naturaleza sancionadora.

En este apartado veremos pues esas especialidades que en definitiva vienen a

expresar algunos principios tradicionales que articulan el procedimiento administrativo
sancionador.

1.5.2. Exigencia de procedimiento.

Recordemos el artculo 25 de la Ley 40/2015 que condiciona el ejercicio de la potestad

sancionadora no solo a la cobertura de una norma con rango legal, sino tambin a la
aplicacin del procedimiento previsto:

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Tema 5. Principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador. Responsabilidad de las
autoridades y personal al servicio de las Administraciones Pblicas.

La potestad sancionadora de las Administraciones pblicas se ejercer , con

aplicacin del procedimiento previsto para su ejercicio .

Tambin el artculo 63.2 de la Ley 39/2015, dedicado a las especialidades en el inicio

de los procedimientos de naturaleza sancionadora, seala de manera contundente
que: En ningn caso se podr imponer una sancin sin que se haya tramitado el
oportuno procedimiento. Se excluye as la imposicin de sanciones sin que haya
precedido la tramitacin del procedimiento pertinente denominadas sanciones de
plano.

Cabe destacar en el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora, que

conforme al artculo 96.5 de la Ley 39/2015, se podr adoptar la tramitacin
simplificada del procedimiento cuando el rgano competente para iniciar el
procedimiento considere que, de acuerdo con lo previsto en su normativa reguladora,
existen elementos de juicio suficientes para calificar la infraccin como leve, sin que
quepa la oposicin expresa por parte del interesado.

Esta tramitacin simplificada se funda en la existencia de razones de inters pblico o

por falta de complejidad del procedimiento. La resolucin ser en un plazo de 30 das
desde el siguiente a que se notifique al interesado el acuerdo de tramitacin
simplificada.

La garanta de existencia de un procedimiento no es ms que una especificacin de la

exigencia general, recogida en el art. 105 de la Constitucin, que recae sobre la
Administracin Pblica de actuar, de producir actos administrativos, siguiendo un
procedimiento.

1.5.3. Garantas del procedimiento: Derechos del interesado en el

procedimiento de naturaleza sancionadora. Principio de audiencia y
defensa. Principio de presuncin de inocencia.

Adems de los derechos previstos con carcter general para los interesados en un
procedimiento administrativo, expresados en el artculo 53.1 de la Ley 39/2015, en el
caso de procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora, dispone el
artculo 53.2 de la Ley 39/2015: los presuntos responsables tendrn los siguientes
derechos:

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Con el reconocimiento de estos derechos se trata de trasladar a este mbito

sancionador administrativo las garantas que se reconocen al inculpado en un proceso
penal, por ello se le garantiza al presunto responsable la posibilidad de conocer la
acusacin, alegar contra ella y proponer las pruebas de descargo que considere en su
defensa.

Los derechos vistos constituyen el denominado principio de audiencia y defensa

orientado a evitar la indefensin, prohibida por el artculo 24 de la Constitucin, y el
principio de presuncin de inocencia.

Este ltimo principio conlleva que la imposicin de una sancin ha de fundarse en una
actividad probatoria de cargo legtima, que corresponde a quien acusa, la
Administracin, sin que el presunto responsable est obligado a probar su propia
inocencia.

Se desprende de este principio que nadie puede ser sancionado sin pruebas que
fundamenten su responsabilidad.

1.5.4. Especialidades en los procedimientos de naturaleza sancionadora.

La Ley 39/2015 recoge a lo largo de su articulado una serie de reglas procedimentales

que constituyen especialidades del procedimiento administrativo comn, en las
distintas fases en que se ordena ste, y por esta razn vamos a tratarlas aqu de
manera conjunta.

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autoridades y personal al servicio de las Administraciones Pblicas.

1.5.4.1. Especialidades en el inicio de los procedimientos

sancionadores.
Segn el artculo 63.1 de la citada norma:

Los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarn siempre de oficio

por acuerdo del rgano competente y establecern la debida separacin entre
la fase instructora y la sancionadora, que se encomendar a rganos distintos.
Se considerar que un rgano es competente para iniciar el procedimiento
cuando as lo determinen las normas reguladoras del mismo.

Se trata de uno de los principios de derecho penal que resultan de aplicacin al

procedimiento administrativo sancionador, condensado en la formula derecho a un
juez imparcial. Principio que ha de estar presente a la hora de construir y regular los
procedimientos sancionadores y al establecer la organizacin administrativa para que
haya una verdadera separacin entre ambas fases procedimentales.

Conforme al artculo 63.3:

No se podr iniciar nuevos procedimientos de carcter sancionador por

hechos o conductas tipificadas como infracciones en cuya comisin el infractor
persista de forma continuada, en tanto no haya recado una primera resolucin
sancionadora, con carcter ejecutivo.

En cuanto al acuerdo de iniciacin dispone el artculo 64 que:

1. El acuerdo de iniciacin se comunicar al instructor del procedimiento, con

traslado de cuantas actuaciones existan al respecto, y se notificar a los
interesados, entendiendo en todo caso por tal al inculpado.

Asimismo, la incoacin se comunicar al denunciante cuando las normas reguladoras

del procedimiento as lo prevean.

El contenido mnimo del acuerdo de iniciacin ser el establecido en el artculo 64.2:

a) Identificacin de la persona o personas presuntamente responsables.

b) Los hechos que motivan la incoacin del procedimiento, su posible calificacin

y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte de la
instruccin.

c) Identificacin del instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento, con

expresa indicacin del rgimen de recusacin de los mismos.

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d) rgano competente para la resolucin del procedimiento y norma que le

atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable
pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad, con los efectos previstos
en el artculo 85.

e) Medidas de carcter provisional que se hayan acordado por el rgano

competente para iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las que se
puedan adoptar durante el mismo de conformidad con el artculo 56.

f)Indicacin del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el

procedimiento y de los plazos para su ejercicio, as como indicacin de que, en
caso de no efectuar alegaciones en el plazo previsto sobre el contenido del
acuerdo de iniciacin, ste podr ser considerado propuesta de resolucin
cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad
imputada.

3. Excepcionalmente, cuando en el momento de dictar el acuerdo de iniciacin

no existan elementos suficientes para la calificacin inicial de los hechos que
motivan la incoacin del procedimiento, la citada calificacin podr realizarse en
una fase posterior mediante la elaboracin de un Pliego de cargos, que deber
ser notificado a los interesados..

1.5.4.2. Especialidades en la prueba de los procedimientos

sancionadores.

A los procedimientos de carcter sancionador se les aplican todas las disposiciones

que sobre los medios, periodo y prctica de prueba se aplican, con carcter general, a
los procedimientos administrativos.

La presuncin de inocencia solo puede ser destruida por las pruebas de cargo que se
practiquen con todos los requisitos legales.

Adems con carcter especial se establece en el artculo 77.4 que:

En los procedimientos de carcter sancionador, los hechos declarados

probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularn a las
Administraciones Pblicas respecto de los procedimientos sancionadores que
substancien.

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Esta regla de vinculacin a los hechos declarados probados por resoluciones judiciales
penales firmes es corolario de la preferencia de la jurisdiccin penal y de lo establecido
respecto a la concurrencia de sanciones.

1.5.4.3. Especialidades en la finalizacin de los procedimientos

sancionadores.

En cuanto a la terminacin en los procedimientos sancionadores establece el artculo

85 que:

1. Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su

responsabilidad, se podr resolver el procedimiento con la imposicin de la
sancin que proceda.

2. Cuando la sancin tenga nicamente carcter pecuniario o bien quepa

imponer una sancin pecuniaria y otra de carcter no pecuniario pero se ha
justificado la improcedencia de la segunda, el pago voluntario por el presunto
responsable, en cualquier momento anterior a la resolucin, implicar la
terminacin del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposicin de la situacin
alterada o a la determinacin de la indemnizacin por los daos y perjuicios
causados por la comisin de la infraccin.

3. En ambos casos, cuando la sancin tenga nicamente carcter pecuniario, el

rgano competente para resolver el procedimiento aplicar reducciones de, al
menos, el 20% sobre el importe de la sancin propuesta, siendo stos
acumulables entre s. Las citadas reducciones, debern estar determinadas en la
notificacin de iniciacin del procedimiento y su efectividad estar condicionada
al desistimiento o renuncia de cualquier accin o recurso en va administrativa
contra la sancin.

El porcentaje de reduccin previsto en este apartado podr ser incrementado

reglamentariamente.

La propuesta de resolucin en los procedimientos de carcter sancionador se regula

en el artculo 89:

1. El rgano instructor resolver la finalizacin del procedimiento, con archivo

de las actuaciones, sin que sea necesaria la formulacin de la propuesta de
resolucin, cuando en la instruccin del procedimiento se ponga de manifiesto
que concurre alguna de las siguientes circunstancias:

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a) La inexistencia de los hechos que pudieran constituir la infraccin.

b) Cuando los hechos no resulten acreditados.

c) Cuando los hechos probados no constituyan, de modo manifiesto, infraccin

administrativa.

d) Cuando no exista o no se haya podido identificar a la persona o personas

responsables o bien aparezcan exentos de responsabilidad.

e) Cuando se concluyera, en cualquier momento, que ha prescrito la infraccin.

2. En el caso de procedimientos de carcter sancionador, una vez concluida la

instruccin del procedimiento, el rgano instructor formular una propuesta de
resolucin que deber ser notificada a los interesados. La propuesta de
resolucin deber indicar la puesta de manifiesto del procedimiento y el plazo
para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que se
estimen pertinentes.

3. En la propuesta de resolucin se fijarn de forma motivada los hechos que se

consideren probados y su exacta calificacin jurdica, se determinar la
infraccin que, en su caso, aqullos constituyan, la persona o personas
responsables y la sancin que se proponga, la valoracin de las pruebas
practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos bsicos de la
decisin, as como las medidas provisionales que, en su caso, se hubieran
adoptado.

Cuando la instruccin concluya la inexistencia de infraccin o responsabilidad y

no se haga uso de la facultad prevista en el apartado primero-archivo de las
actuaciones sin que se formule propuesta-, la propuesta declarar esa
circunstancia..

1.5.4.4. Especialidades de la resolucin en los procedimientos

sancionadores.
Meter la referencia legal (articulado)

En los casos de procedimientos de carcter sancionador, la resolucin incluir

la valoracin de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan

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autoridades y personal al servicio de las Administraciones Pblicas.

los fundamentos bsicos de la decisin, fijarn los hechos y, en su caso, la

persona o personas responsables, la infraccin o infracciones cometidas y la
sancin o sanciones que se imponen, o bien la declaracin de no existencia de
infraccin o responsabilidad.

2. En la resolucin no se podrn aceptar hechos distintos de los determinados en

el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoracin
jurdica. No obstante, cuando el rgano competente para resolver considere que
la infraccin o la sancin revisten mayor gravedad que la determinada en la
propuesta de resolucin, se notificar al inculpado para que aporte cuantas
alegaciones estime convenientes en el plazo de quince das.

Se formula aqu una regla de congruencia que debe existir entre la resolucin y los
hechos determinados y notificados al presunto infractor.

El artculo 90 regula otros aspectos de la resolucin sancionadora:

3. La resolucin que ponga fin al procedimiento ser ejecutiva cuando no quepa

contra ella ningn recurso ordinario en va administrativa, pudiendo adoptarse en
la misma las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en
tanto no sea ejecutiva y que podrn consistir en el mantenimiento de las
medidas provisionales que en su caso se hubieran adoptado.

Cuando la resolucin sea ejecutiva, se podr suspender cautelarmente, si el

interesado manifiesta a la Administracin su intencin de interponer recurso
contencioso-administrativo contra la resolucin firme en va administrativa. Dicha
suspensin cautelar finalizar cuando:

a) Haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya

interpuesto el recurso contencioso-administrativo.

b) Habiendo el interesado interpuesto el recurso contencioso-administrativo:

1 No se haya solicitado en el mismo trmite la suspensin cautelar de la

resolucin impugnada.

2 El rgano judicial se pronuncie sobre la suspensin cautelar solicitada, en los

trminos previstos en ella.

4. Cuando las conductas sancionadas hubieran causado daos o perjuicios a las

Administraciones y la cuanta destinada a indemnizar estos daos no hubiera
quedado determinada en el expediente, se fijar mediante un procedimiento

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Tema 5. Principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador. Responsabilidad de las
autoridades y personal al servicio de las Administraciones Pblicas.

complementario, cuya resolucin ser inmediatamente ejecutiva. Este

procedimiento ser susceptible de terminacin convencional, pero ni sta ni la
aceptacin por el infractor de la resolucin que pudiera recaer implicarn el
reconocimiento voluntario de su responsabilidad. La resolucin del procedimiento
pondr fin a la va administrativa..

2. RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES Y PERSONAL AL SERVICIO DE

LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS.

2.1. La responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio

de las Administraciones pblicas.

Dentro del mbito de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones pblicas,

establecida como una garanta del ciudadano, se regula el rgimen de responsabilidad
patrimonial de las autoridades y personal al servicio de aquellas.

La Ley 40/2015 establece en el artculo 36 el rgimen jurdico de esta responsabilidad

patrimonial, tanto desde la vertiente de la Administracin Pblica como desde la de los
funcionarios pblicos.

Cuando los daos y

perjuicios son causados
por la actividad de las
autoridades y personal al
servicio de las
Administraciones pblicas
la responsabilidad
patrimonial se hace
efectiva, no reclamando la indemnizacin al funcionario sino que los particulares
exigirn directamente a la Administracin Pblica correspondiente las indemnizaciones
por los daos y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio (art.
36 Ley 40/2015).

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Tema 5. Principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador. Responsabilidad de las
autoridades y personal al servicio de las Administraciones Pblicas.

Para el perjudicado siempre aparece y se relaciona con la Administracin responsable,

pero cuando la causa deriva de una falta del funcionario, se abre una segunda fase en
la que intervienen la Administracin que indemniz al particular y el funcionario
responsable.

En este caso, la Administracin que ha indemnizado al lesionado exigir de oficio en

va administrativa de sus autoridades y dems personal a su servicio la
responsabilidad en que hubiera incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves, previa
instruccin del correspondiente procedimiento (art. 36.2 Ley 40/2015).

Se trata de una accin de reembolso para reintegrarse de la indemnizacin satisfecha

por la Administracin a los terceros perjudicados.

La Ley 40/2015 condiciona la exigencia de responsabilidad al personal a su servicio y,

en su caso, la cuantificacin a la ponderacin, entre otros, de los siguientes criterios:

el resultado daoso producido, el grado de culpabilidad, la responsabilidad

profesional del personal al servicio de las Administraciones pblicas y su relacin
con la produccin del resultado daoso.

Tambin procede la exigencia por la Administracin pblica de responsabilidad

patrimonial por los daos y perjuicios causados en sus bienes o derechos por las
autoridades y personal a su servicio cuando hubiera concurrido dolo, o culpa o
negligencia graves, previa instruccin del correspondiente procedimiento (art. 36.3 Ley
40/2015).

Conforme al artculo 36.4 de la Ley 40/2015, el procedimiento para la exigencia de la

responsabilidad al que se refieren el artculo 36, se sustanciar conforme a lo

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Tema 5. Principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador. Responsabilidad de las
autoridades y personal al servicio de las Administraciones Pblicas.

dispuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo Comn de las Administraciones

Pblicas y se iniciar por acuerdo del rgano competente que se notificar a los
interesados y que constar, al menos, de los siguientes trmites:

La resolucin declaratoria de responsabilidad pondr fin a la va administrativa.

Por supuesto que la exigencia de esta responsabilidad patrimonial de las autoridades y

personal al servicio de las Administraciones Pblicas no excluye la posibilidad de
responsabilidad penal si los hechos fueran constitutivos de delito. En este sentido el
artculo 36.6 de la Ley 40/2015 dispone que Lo dispuesto en los apartados anteriores
se refiere a la exigencia de responsabilidad patrimonial, se entender sin perjuicio de
pasar, si procede, el tanto de culpa a los Tribunales competentes..

2.2. La responsabilidad penal del personal al servicio de las

Administraciones pblicas.

Ley 40/2015 establece en su artculo 37 dos reglas respecto a esta

responsabilidad:

1. La responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones

Pblicas, as como la responsabilidad civil derivada del delito se exigir de
acuerdo con lo previsto en la legislacin correspondiente.

2. La exigencia de responsabilidad penal del personal al servicio de las

Administraciones Pblicas no suspender los procedimientos de reconocimiento
de responsabilidad patrimonial que se instruyan, salvo que la determinacin de
los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijacin de la
responsabilidad patrimonial..

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autoridades y personal al servicio de las Administraciones Pblicas.

BIBLIOGRAFA.

LEGISLACIN ESTATAL

1. Espaa. Constitucin espaola de 27 de diciembre de 1978.

Cita en texto: Constitucin espaola.
2. Espaa. Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo
Comn de las Administraciones Pblicas. Boletn Oficial del Estado, 2 de
octubre de 2015, nm. 236, pp. 89343-89410.
Cita en texto: Ley 39/2015.
3. Espaa. Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Rgimen Jurdico del Sector
Pblico. Boletn Oficial del Estado, 2 de octubre de 2015, nm. 236, pp.
89411-89530.
Cita en texto: Ley 40/2015.

DOCTRINA.

1. Curso de Derecho Administrativo II, de Eduardo Garca de Enterra y

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Tema 5. Principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador. Responsabilidad de las
autoridades y personal al servicio de las Administraciones Pblicas.

Tomas-Ramn Fernndez, edit. Cvitas.2015.

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