Professional Documents
Culture Documents
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
8 Por los sujetos que intervienen, en actos simples y complejos, unilaterales y bilaterales.
8 Por razn del contenido del acto; los meros actos administrativos y actos negocios
jurdicos.
1
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
El TS determin con carcter general que, subjetivamente, los actos polticos son nicamente los
actos del Consejo de Ministros, y no de otras administraciones o autoridades inferiores y que,
materialmente, los actos polticos se refieren a las grandes decisiones que afectan al conjunto del
Estado, pero no a simples asuntos administrativos, incluso en materias delicadas (como algunos
referentes al orden pblico o militar), que son plenamente recurribles.
La Ley de Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 1998 ha intentado enterrar el concepto
mismo de acto poltico, aunque no lo elimina del todo al admitir que sobre determinados actos del
Gobierno y de los Consejos de Gobierno de las CCAA, por muy polticos que sean, por muy amplia
que sea la discrecionalidad gubernamental, el control jurisdiccional siempre ser posible "sobre los
derechos fundamentales, los elementos reglados del acto y la determinacin de las
indemnizaciones procedentes.
De una parte sigue existiendo el acto poltico puro (que no afecta a derechos fundamentales ni
debe adecuarse a elementos reglados ni da origen a responsabilidad patrimonial del Estado), pero
al tiempo se reconoce la existencia del acto cuasi-poltico (aquel que, conforme a la legislacin,
est limitado por cualesquiera de estas circunstancias que s son enjuiciables por la Jurisdiccin
Contenciosa-Administrativa).
Otra categora de los actos administrativos con trascendencia a efectos de su exclusin total o
parcial del control judicial es la de los actos discrecionales. Los actos discrecionales, frente a los
reglados, son los dictados en ejercicio de potestades discrecionales. La legislacin dispone en unos
casos que la Administracin podr llevar a cabo determinada actividad y en otros casos le abre la
posibilidad de optar entre diversas soluciones en funcin de criterios de oportunidad.
Se revela la existencia de una potestad reglada cuando la norma expresa la vinculacin de la
potestad administrativa, su carcter reglado, utilizando el trmino deber o configurando esa
vinculacin mediante el reconocimiento de un derecho del administrado.
La vigente Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 1998 reitera la tesis de actos
parcialmente discrecionales. As se afirma que: los rganos jurisdiccionales no podrn determinar
la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposicin general en sustitucin
de los que anularen ni podrn determinar el contenido discrecional de los actos anulados; pero
precisa que esta regla no pretende coartar en absoluto la potestad de los rganos judiciales para
extender su control de los actos discrecionales hasta donde lo exija el sometimiento de la
Administracin al Derecho, es decir, mediante el enjuiciamiento de los elementos reglados de
dichos actos y la garanta de los lmites jurdicos de la discrecionalidad. De esa forma elementos
discrecionales y elementos reglados pueden convivir en un mismo acto administrativo.
El TS reconociendo esta realidad normativa, ha definido la potestad discrecional como "la
capacidad de opcin, sin posibilidad de control jurisdiccional, entre varias soluciones, todas ellas
igualmente vlidas por permitidas por la Ley" y tambin como "la concesin de posibilidades de
actuacin, cuyo desarrollo efectivo es potestativo y queda enteramente en manos de la
Administracin". En cualquier caso, esa libertad de apreciacin o de opcin no es absoluta, sino
que exige un proceso de razonamiento, ya que nunca la discrecionalidad equivale a arbitrariedad.
2
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
control jurisdiccional, entre varias soluciones, todas ellas vlidas por estar permitidas por la Ley.
La discrecionalidad es, esencialmente, una libertad de eleccin entre alternativas igualmente justas
(o entre indiferentes jurdicos), porque la decisin se fundamenta en criterios extrajurdicos (de
oportunidad, econmicos, etc.) no incluidos en la ley y remitidos al juicio subjetivo de la
Administracin. Por el contrario, la aplicacin de los conceptos jurdicos indeterminados es un caso
de aplicacin de la ley, puesto que se trata de subsumir en una categora legal unas circunstancias
reales determinadas.
Por ello el juez puede fiscalizar sin esfuerzo alguno tal aplicacin, valorando si la solucin a que
con ella se ha llegado es la nica solucin justa que la ley permite. En cambio, no puede fiscalizar
la entraa de la decisin discrecional, puesto que, sea sta del sentido que sea, si se ha producido
dentro de los lmites de la remisin legal a la apreciacin administrativa, es necesariamente justa.
Al margen de esta polmica, hay que insistir que con el pleno control judicial de las
Administraciones Pblicas se est poniendo en riesgo en mayor medida que a travs de una
concepcin pro-administracin de la discrecionalidad. Nos referimos a la huida de los Entes
Pblicos al Derecho privado, o mediante el encubrimiento de actos administrativos con leyes
singulares, o mediante la atribucin a la Administracin de poderes, no ya discrecionales, sino
libres o arbitrarios, pues se presume que cuando el legislador atribuye a la Administracin un
margen de libre decisin, sta se libera de adecuar sus actos a principios constitucionales tales
3
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Desde el punto de vista procesal, y a los efectos de su exclusin del control judicial, es de inters
la distincin entre actos que no causan estado, actos firmes o consentidos y actos confirmatorios.
Actos que no causan estado son aquellos que no expresan de manera definitiva la voluntad de
la organizacin administrativa en que se producen, porque contra los mismos puede y debe
interponerse un recurso ante el superior jerrquico del rgano que los dict, antes de acudir a la
va judicial. No agotan la va administrativa.
Pues bien, segn la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Comn de las Administraciones
Pblicas (LPACAP) ponen fin a la va administrativa y por consiguiente, causan estado, pudiendo
ser judicialmente impugnados:
1.- Las resoluciones de los recursos de alzada;
2.- Las resoluciones dictadas por rganos colegiados o comisiones especficas no sometidas a
instrucciones jerrquicas, dictadas en sustitucin del recurso de alzada en procedimientos
de impugnacin, reclamacin, conciliacin, mediacin o arbitraje.
3.- Las resoluciones de los rganos administrativos que carezcan de superior jerrquico, salvo
que una ley establezca lo contrario.
4.- Las dems resoluciones de rganos administrativos cuando una disposicin legal o
reglamentaria as lo establezca;
5.- Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideracin de finalizadores
del procedimiento.
2.- Los actos de autoridades y rganos inferiores, cuando resuelvan por delegacin del
Alcalde, del Presidente o de otro rgano cuyas resoluciones pongan fin a la va
administrativa.
El medio normal de conseguir la recurribilidad de un acto que no causa estado es agotar la va
administrativa, interponiendo contra el mismo el correspondiente recurso de alzada. Segn la
LPACAP, basta con interponer un solo recurso de alzada para agotar la va administrativa y para
que el acto cause estado.
Actos firmes o consentidos son actos que, al margen de que hayan o no causado estado, se
consideran manifestaciones indiscutibles de la voluntad de un rgano administrativo porque su
recurribilidad resulta vetada por el transcurso de los plazos establecidos para su impugnacin sin
4
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
que la persona legitimada por ello haya interpuesto el correspondiente recurso administrativo o
jurisdiccional.
El concepto y funcin del acto consentido no impide la accin de nulidad que, en cualquier tiempo,
puede ejercitarse contra los actos nulos de pleno derecho, es decir, el interesado puede reabrir el
debate judicial mediante una peticin de revisin de oficio, cuya denegacin por la administracin
autora del acto podr, en su caso, impugnar ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
El acto confirmatorio no debe recoger ninguna novedad respecto del anterior, del que constituye
una mera reproduccin o simplemente su formal confirmacin, debiendo rechazarse la excepcin
de inadmisibilidad cuando respecto al anterior es diverso:
Por razn de sus contenidos materiales, la clasificacin de los actos administrativos de mayor
relieve es la que distingue entre los que amplan y los que restringen la esfera jurdica de los
particulares. En este sentido pueden ser: actos favorables y actos de gravamen.
A) Actos favorables
Los actos favorables o declarativos de derechos son los que amplan la esfera jurdica de los
particulares.
5
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Son actos fciles de dictar pero difciles de anular o revocar. Por ello no necesitan motivacin
respecto de sus destinatarios ni, en principio, apoyarse en normas con rango de ley.
Excepcionalmente pueden ser retroactivos. No pueden ser revocados sino a travs de
procedimientos formalizados.
Como ejemplos de actos favorables estn las admisiones, las concesiones, las autorizaciones, las
aprobaciones y las dispensas.
B) Actos de gravamen
Los actos de gravamen o restrictivos son aquellos que limitan la libertad o los derechos de los
administrados o bien les imponen sanciones. Por ello, el ordenamiento exige para su emisin
determinadas garantas a favor de los beneficiados, siendo inexcusable el trmite de audiencia del
interesado y la motivacin, sin que en ningn caso pueda reconocrseles efecto retroactivo. En lo
que atae a su revocacin o anulacin, la regla es no oponer a la misma, exigencias
procedimentales, pero s un lmite material: que la revocacin no constituya dispensa o exencin
no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al inters pblico o al
ordenamiento jurdico.
Entre los actos administrativos de gravamen o restrictivos se incluyen: las rdenes, los actos
traslativos de derechos (expropiacin forzosa), los actos extintivos, y los actos sancionadores.
Por la forma de su exteriorizacin, los actos administrativos pueden ser expresos o presuntos, en
virtud de silencio administrativo.
En los actos expresos, la Administracin, declara su voluntad dirigida a producir un efecto jurdico.
La primera regulacin del silencio administrativo configur el silencio como un acto desestimatorio.
Segn la Ley de P.A. de 1958, cuando se formulare alguna peticin ante la Administracin y sta
no notificase su decisin en 3 meses, el interesado poda denunciar la mora, y transcurridos 3
meses desde la denuncia, deba considerar desestimada su peticin.
6
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
remedios procedimentales y de represalia sobre los funcionarios ante todo silencio o retraso en la
resolucin de los procedimientos.
C) El triunfo del silencio positivo. La Ley 4/1999, que modifica la Ley 30/1992.
La Ley 4/1999, que modific la Ley 30/1992, introdujo una nueva regulacin del silencio y de los
actos presuntos, que parte de la obligacin de la Administracin de resolver de forma expresa. El
plazo mximo es el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento que no
podr exceder de 6 meses, salvo que una Ley establezca uno mayor o as venga previsto en la
normativa comunitaria europea.
Transcurrido ese plazo sin resolver de forma expresa se origina el acto presunto, de forma que la
solicitud puede entenderse estimada o desestimada por silencio administrativo. La regla general en
los procedimientos iniciados a instancia del interesado es el silencio positivo. Por excepcin se
entiende negativo y la pretensin desestimada, en los siguientes casos:
8 Cuando una norma con rango de ley o norma de Derecho comunitario europeo establezca
lo contrario.
8 En los procedimientos de ejercicio de derecho de peticin a que se refiere el art. 29 CE,
aquellos cuya estimacin tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante o a
terceros facultades relativas al dominio pblico o al servicio pblico, as como los
procedimientos de impugnacin de actos y disposiciones, en los que el silencio tendr
efecto desestimatorio. No obstante, cuando el recurso se haya interpuesto contra la
desestimacin por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se
entender estimado el mismo si, llegado el plazo de resolucin, el rgano administrativo
competente no dictase resolucin expresa sobre el mismo.
En nuestro Derecho, la estimacin por silencio administrativo, tiene a todos los efectos la
consideracin de un acto administrativo finalizador del procedimiento. Por el contrario, la
desestimacin por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la
interposicin del recurso administrativo o contencioso-administrativo.
Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrn hacer valer tanto ante la
Administracin como ante cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada. Los mismos
producen efectos desde el vencimiento del plazo mximo en el que debe dictarse y notificarse la
7
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
resolucin expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por
cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio
producido que pudiera solicitarse del rgano competente para resolver. Solicitado el certificado,
ste deber emitirse en el plazo mximo de 15 das.
En estos casos, el vencimiento del plazo mximo establecido sin que se haya dictado y notificado
resolucin expresa no exime a la Administracin del cumplimiento de la obligacin legal de
resolver.
El RD-Ley 2/2011 establece que en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado que se
citan en la citada Ley sin que se haya notificado resolucin expresa, legitima a los interesados para
entender estimada su solicitud por silencio administrativo, en los trminos recogidos en la Ley
30/1992.
Hay que advertir de la importancia que para los actos administrativos tienen los elementos
formales, con la exigencia de seguir un procedimiento, de la escritura y la necesidad de la
notificacin, para que el acto adquiera eficacia. Por el contrario, en los actos privados rige el
principio de libertad de forma.
El sujeto del que emana la declaracin de voluntad en que el acto administrativo consiste es
siempre una Administracin Pblica, pero acta siempre a travs de una persona fsica, titular de
un rgano. Por eso, el elemento subjetivo del acto administrativo comienza por el estudio de los
requisitos y condiciones que en este titular deben concurrir.
La regularidad en la investidura de quien figura como titular del rgano es la primera cuestin
que se plantea sobre el elemento subjetivo. Cabe que el nombramiento de la autoridad o
funcionario no sea vlido porque ste se haya anticipado o haya sido ya cesado, porque el rgano
este ocupado fraudulentamente, o porque se haya hecho cargo del mismo una persona ajena a la
administracin.
La actuacin regular del titular del rgano implica su imparcialidad, es decir, la ausencia de
circunstancias que puedan provocar la parcialidad de la autoridad o servidor y que la Ley 40/2015
(LRJSP) concreta en las llamadas causas de abstencin que son las siguientes:
8
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Tener inters personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolucin pudiera
influir la de aquel.
El parentesco de consaguinidad hasta el 4 grado o de afinidad dentro del segundo con
cualquiera de los interesados o representantes de sociedades interesadas y tambin con los
asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, as
como compartir despacho profesional o estar asociado con stos para el asesoramiento, la
representacin o el mandato;
Tener amistad ntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en
el apartado anterior (interesadas).
La relacin de servicio con persona natural o jurdica interesada directamente en el asunto,
o haberle prestado en los 2 ltimos aos servicios profesionales de cualquier tipo y en
cualquier circunstancia y lugar.
Un tercer elemento a considerar es la capacidad de obrar del titular del rgano y la ausencia de
vicios en el consentimiento del titular del rgano. La incapacidad del funcionario titular del rgano
por enajenacin mental, por ejemplo, o la concurrencia de determinados vicios en su voluntad,
como el dolo o la violencia, tampoco afectaran decisivamente a la validez del acto si ste, desde el
punto de vista objetivo, se produce de acuerdo con el Ordenamiento Jurdico.
La competencia del rgano es elemento fundamental. Se define como la aptitud que se confiere a
un rgano de la Administracin Pblica para emanar determinados actos jurdicos en nombre de
sta.
El quantum o extensin de las competencias a los titulares de los rganos, se mide en funcin de
la materia, del territorio y de la jerarqua. En funcin de la materia se asigna a los rganos un
conjunto de asuntos delimitados con los criterios sustanciales ms diversos. Esos asuntos se
reparten, a su vez, en funcin de la jerarqua de los rganos, as, normalmente los ms graves o
importantes se atribuyen a los superiores y los de menor importancia a los inferiores. El criterio del
territorio supone que un rgano slo acta en un determinado mbito territorial.
Las competencias son establecidas por la norma de forma impersonal, de manera que todos los
funcionarios que ostentan la titularidad de rganos similares ostentan las mismas competencias.
La competencia puede ser modificada en todo momento sin que sus titulares ni los particulares
puedan esgrimir un derecho al mantenimiento de la misma. El orden de las competencias es
insusceptible de acuerdos o convenios entre los titulares de los rganos. Segn la LRJAP-PAC la
competencia es irrenunciable y se ejercer precisamente por los rganos que la tengan atribuida,
salvo los casos de delegacin o avocacin cuando se efecten en los trminos previstos en sta u
otras leyes.
9
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Simple anulabilidad.
Distingue la doctrina entre la causa jurdica o inmediata de los actos administrativos, que es el fin
tpico de todos los actos de una categora determinada, de la causa natural, remota o causa
finalis que es el fin, particular que el sujeto se propone al realizar un determinado acto. Por ello,
mientras la causa jurdica es la misma para un determinado tipo de actos, los motivos o causa
natural pueden ser muy diversos.
En los actos administrativos negociables son siempre relevantes no slo la causa legal sino
tambin la causa natural.
Esta distincin encaja con la Ley 39/2015, que se refiere a la causa jurdica, al decir que el
contenido de los actos se ajustar a los dispuesto en el Ordenamiento Jurdico y por otro, alude a
la causa, natural, al prescribir que dicho contenido ser determinado y adecuado a los fines de
aquellos prohibiendo, en consecuencia los motivos de inters privado como finalidad de los actos
administrativos.
El rgimen jurdico de los presupuestos de hecho, supone que la Administracin tiene la obligacin
de explicar ante el Juez, cuando el acto es impugnado, los motivos de su decisin, incluso en los
casos en que formalmente no existe obligacin legal de motivar.
10.- LOS MVILES Y LA DESVIACIN DE PODER
10
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Zanobini define el contenido del acto administrativo como aquello que con el acto la autoridad
administrativa pretende disponer, ordenar, permitir, atestiguar o certificar y, distingue entre el
contenido natural, el implcito y el accidental o eventual, no faltando quienes de forma ms simple
reducen esa clasificacin a dos trminos: contenido natural y contenido accidental.
Contenido natural es aquel cuya existencia sirve para individualizar el acto mismo e impide su
confusin con otros. Tambin se le denomina esencial, porque no puede faltar sin que el acto se
desvirte, a diferencia del contenido implcito; el contenido implcito es aquel que, aunque no sea
expresamente recogido por la norma singular, se entiende comprendido en l por estarlo en la
regulacin legal (la indemnizacin o justiprecio en la expropiacin).
11
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Al respecto la LPACAP establece que los actos administrativos se producirn por escrito a travs de
medios electrnicos, a menos que su naturaleza exija otra forma de expresin y constancia.
La forma escrita como garanta mnima es la regla general cuando se trata de resoluciones, es
decir, de actos administrativos.
El contenido de la declaracin en que los actos consisten, deber siempre recoger algunos datos
que permitan la identificacin del acto mismo, como la autoridad que lo dicta, mandato o
resolucin y la fecha, as como la motivacin en los casos que es preceptiva.
Por ltimo y de manera fundamental, el acto debe contener la decisin, que deber ser motivada
en los casos que proceda, y expresar, adems, los recursos que contra la misma procedan,
rgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin
perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.
B) La motivacin.
Como requisito de forma, en determinados casos se exige expresar los motivos que lo justifican.
Sern motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:
c) Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de
rganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensin de actos, cualquiera que sea el motivo de sta, as como la
adopcin de medidas provisionales previstas en la Ley.
e) Los acuerdos de aplicacin de la tramitacin de urgencia, de ampliacin de plazos y de
realizacin de actuaciones complementarias.
f) Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.
g) Los actos que acuerden la terminacin del procedimiento por la imposibilidad material de
continuarlo por causas sobrevenidas, as como los que acuerden el desistimiento por la
Administracin en procedimientos iniciados de oficio.
h) Las propuestas de resolucin en los procedimientos de carcter sancionador, as como los
actos que resuelvan procedimientos de carcter sancionador o de responsabilidad patrimonial.
i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, as como los que deban
serlo en virtud de disposicin legal o reglamentaria expresa.
Su brevedad no supone que pueda ser cumplida con cualquier formulismo. Ha de ser suficiente
para dar razn plena del proceso lgico y jurdico del acto en cuestin, sin que valgan las falsas
motivaciones.
El Tribunal Supremo, valorando la incidencia de la falta de motivacin sobre la validez del acto
administrativo, ha sealado que la motivacin es tanto para los actos que limitan derechos como
para los que los extinguen (siendo invlido si se limita a la invocacin del precepto legal sin
especificar los hechos determinantes de la decisin).
12
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Aquellas en las que el acto a notificar vaya acompaado de elementos que no sean
susceptibles de conversin en formato electrnico.
Las que contengan medios de pago a favor de los obligados, tales como cheques.
Cuando en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, este hubiera solicitado
que la prctica de la notificacin se hiciera por medio distinto siempre que no exista
obligacin de relacionarse electrnicamente con la Administracin.
La LPACAP impone el deber de notificar a los interesados las resoluciones o actos administrativos
que afecten a sus derechos o intereses para regular despus hasta cuatro formas de notificacin:
la notificacin personal, notificacin por edictos, la publicacin y la publicacin-notificacin.
13
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Toda notificacin deber ser cursada dentro del plazo de diez das a partir de la fecha en que el
acto haya sido dictado, y deber contener el texto ntegro de la resolucin, con indicacin de si
pone fin o no a la va administrativa, la expresin de los recursos que procedan, en su caso, en va
administrativa y judicial, el rgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para
interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que
estimen procedente.
Las notificaciones que, conteniendo el texto ntegro del acto, omitiesen alguno de los dems
requisitos previstos en el apartado anterior, (defectos convalidables) surtirn efecto a partir de la
fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y
alcance de la resolucin o acto objeto de la notificacin, o interponga cualquier recurso que
proceda.
Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida
la obligacin de notificar dentro del plazo mximo de duracin de los procedimientos, ser
suficiente la notificacin que contenga, cuando menos, el texto ntegro de la resolucin, as como
el intento de notificacin debidamente acreditado.
Todas las notificaciones que se practiquen en papel debern ser puestas a disposicin del
interesado en la sede electrnica de la Administracin u Organismo actuante para que pueda
acceder al contenido de las mismas de forma voluntaria.
a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la
Administracin estime que la notificacin efectuada a un solo interesado es insuficiente para
garantizar la notificacin a todos, siendo, en este ltimo caso, adicional a la individualmente
realizada.
b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia
competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deber indicar el
medio donde se efectuarn las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven
a cabo en lugares distintos.
14
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
1. La presuncin de validez
Segn la Ley 39/2015 "los actos de la Administracin sern vlidos y producirn efecto desde la
fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.
La presuncin de validez cubre los actos definitivos pero no toda la actividad probatoria previa a
stos y que se refleja en el expediente administrativo. Dentro de los actos internos del expediente,
actos no definitivos, la presuncin de validez tiende a extenderse a los acuerdos o propuestas de
organismos tcnicos como los Tribunales de concursos y oposiciones. No as a los informes
tcnicos de rganos administrativos.
La presuncin de validez o ejecutividad de los actos jurdicos privados se establece as en el
Derecho positivo con referencia a los actos de los simples particulares, produciendo los efectos
jurdicos pretendidos por sus autores, entre ellos y ante los registros pblicos, como en la
regulacin de las organizaciones, ya sean comunidades de propietarios, sociedades o asociaciones
(presumir vlido y ejecutivo el acuerdo de la organizacin imponiendo sobre el disidente la carga
de recurrir en plazos perentorios). La Ley de Propiedad Horizontal tambin reconoce carcter de
ejecutoria al acuerdo de la Junta de propietarios contra los morosos en el pago de las cuotas.
Pero lo que diferencia los actos administrativos en relacin con los privados en el Derecho espaol
es que el acto administrativo est adornado de la ejecutoriedad, accin de oficio o privilegio de
decisin ejecutoria, esto es, la potestad de la Administracin para llevar a efecto el mandato que
el acto incorpora violentando la posesin y la libertad del administrado sin necesidad de la
intervencin judicial alguna.
Adems, el acto ya eficaz puede dejar de producir efectos en los casos de suspensin.
Irretroactividad. La proyeccin de la eficacia del acto sobre el tiempo pasado se gobierna por la
regla general de la irretroactividad, principio sin excepcin para los actos de gravamen o limitacin
de derechos en aplicacin inexcusable del art. 9.3 CE que sanciona la irretroactividad de las
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales
15
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Para los actos favorables o ampliativos, el principio general es tambin la irretroactividad. Sin
embargo, es posible la eficacia retroactiva cuando se dicten en sustitucin de actos anulados y
cuando produzcan efectos favorables al interesado, pero exigindose dos requisitos:
1.- Que los supuestos de hecho necesarios existieren ya en la fecha a que se retrotraiga la
eficacia del acto.
2.- Que esta eficacia retroactiva no lesione derechos o intereses legtimos de otras personas.
En este caso el TS parece imponer la eficacia retroactiva a los actos dictados tanto en sustitucin
de actos anulables como de actos nulos de pleno derecho cuando razones de justicia material as
lo exijan. En favor de este criterio se alegan los principios de buena fe, seguridad jurdica,
legalidad y de confianza legtima.
Por otro lado, el requisito de que no lesione derechos o intereses legtimos de otras personas, no
juega o no se exige en va de reclamacin para los actos resolutorios de recursos o respecto las
sentencias judiciales cuando un nuevo acto se dicta para sustituir otro anulado, pues lo contrario
frustrara la funcionalidad de aquellos recursos y sentencias, cuya estimacin implica la correccin
hacia el pasado de los efectos del acto anulado y su sustitucin por que hubiera debido dictarse.
Este privilegio se regula en la Ley 39/2015 que dice las Administraciones Pblicas, a travs de sus
rganos competentes en cada caso, podrn proceder, previo apercibimiento, a la ejecucin forzosa
de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecucin de acuerdo
con la Ley, o cuando la CE o la ley exijan la intervencin de los Tribunales.
La ejecutoriedad de los actos administrativos (en cuya virtud la Administracin Pblica puede por
s misma ejecutar materialmente los efectos que de sus actos se derivan en contra de la
voluntad de los administrados), se manifiesta de manera diversa segn la naturaleza y contenido
de stos. En unos casos, la ejecucin forzosa como tal no es necesaria porque el acto se cumple
sin resistencias de sus destinatarios; en otros porque la naturaleza del acto no comporta ninguna
actuacin material de ejecucin por la Administracin, ya que el acto no hace ms que definir una
situacin jurdica de la que no derivan necesariamente derechos o deberes inmediatos
(reconocimiento de la ciudadana o la inscripcin en padrn municipal).
Tampoco puede hablarse de ejecucin forzosa del acto administrativo en contra de la propia
Administracin, es decir, cuando el acto reconoce derechos a los particulares e impone correlativos
deberes a la Administracin Pblica. Si sta no cumple voluntariamente, el administrado no tiene
ms alternativa que forzar su cumplimiento por la va judicial. La ejecutoriedad de los actos
administrativos no juega nunca a favor del particular frente a la Administracin Pblica.
Otro supuesto en que no es necesario recurrir al privilegio de la ejecutoriedad, para explicar el
efecto compulsivo del acto administrativo, se da cuando las medidas de ejecucin de ste se
pueden subsumir en el ejercicio natural de la autodefensa posesoria (as ocurre cuando la
Administracin ordena la expulsin de un particular de una dependencia del dominio pblico o del
seno de un servicio pblico). En estos casos, la Administracin Pblica emplea un poder fctico
derivado de la situacin de dominacin posesoria sobre sus bienes y organizaciones.
Fuera de los casos anteriores, el supuesto necesario para la ejecucin forzosa lo constituyen los
casos en que el acto administrativo impone deberes positivos o negativos al administrado que
16
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
impliquen, en cuanto ste se niega al cumplimiento voluntario, una agresin sobre aqul mediante
la alteracin de su ius posesionis sobre sus bienes, o una violencia sobre su libertad personal. De
este modo, la Administracin se libera de la necesidad de acudir al Juez, como tendra que hacer
un particular para hacer efectivas frente a otro sus legtimas pretensiones.
El principio de ejecutoriedad se establece con carcter general para los actos administrativos en la
Ley de Procedimiento Administrativo Comn de las AAPP.
17
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Una formulacin clsica de la primera orientacin la encontramos ya en la Ley dada en Toro por
Enrique II en 1371. En el constitucionalismo espaol surge una tendencia liberal orientada a
instrumentar todas las facultades ejecutorias como estrictamente judiciales al modo anglosajn y
que se inspira en el principio de que nadie puede ser juez en su propia causa.
Por otra parte, la proteccin de la accin ejecutiva de la administracin frente a los tribunales
ordinarios se establecer muy tempranamente (rdenes de 1839, 1841, 1843) a travs de la
prohibicin de interdictos contra la Administracin por las trabas, embargos y ejecucin sobre
bienes inmuebles, as como por medio del sistema de conflictos que solamente poda interponer la
administracin y que tena como virtud inmediata la paralizacin de la accin judicial contraria a la
ejecucin administrativa.
18
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
En el Derecho espaol puede afirmarse que el sistema judicial penal demostr pronto su absoluta
inoperancia tanto para la proteccin del ordenamiento legal y reglamentario de la Administracin
como de los actos dictados en su aplicacin.
La falta de operatividad del sistema penal represivo no ha supuesto que la ejecucin judicial sin
carcter represor se haya marginado de la ejecucin de los actos administrativos. Se utiliz a los
jueces como instrumento de la ejecucin de los actos de la Administracin, sin que en dicho
proceso existiera realmente ningn control previo sobre la regularidad de los actos administrativos,
que los Juzgados llevaban a ejecucin como si de sentencias firmes se tratase. Esta posibilidad
est todava abierta.
Uno de los ejemplos ms significativos de ejecucin de las sentencias judiciales lo constituye la
ejecucin por las Magistraturas de Trabajo de las cuotas impagadas a la SS por el nmero de
afectados y el volumen de operaciones que comporta.
Estos supuestos no son sino el grado mximo de la autotutela administrativa, constituyendo claras
pruebas de dominacin de la Administracin sobre el Poder Judicial, o lo que es igual, de la
inversin de los papeles que corresponden a la Administracin y a los jueces que, en vez de
controladores de la actividad de aquella y de sus actos ponen todo el prestigio y la fuerza del
Poder Judicial al servicio ciego de la ejecucin de actos ajenos. Son por ello inconstitucionales,
pues conforme al art. 117.3 CE, los jueces slo pueden ejecutar lo previamente juzgado por ellos
mismos.
Sin llegar a la ejecucin completa de los actos administrativos, los supuestos en que los jueces han
de ejercer de comparsas en la ejecucin de los actos de las administraciones pblicas no paran.
As ocurre con las autorizaciones de entrada en domicilio que los jueces "deben" otorgar al servicio
de ejecuciones administrativas, reguladas en la Ley General Tributaria.
La LOPJ de 1985, al prescribir la competencia de los Jueces penales de instruccin para otorgar,
en autorizacin motivada, la entrada en domicilios y en los restantes edificios o lugares de acceso
dependiente del consentimiento de sus titulares, cuando ello proceda para la ejecucin de los
actos de la Administracin presupona reconocerles, con la obligacin de motivar su resolucin, un
poder de control sobre el acto administrativo en ejecucin, por lo que se abra la cuestin de si
dicho control, se extenda tanto a la regularidad formal como a la legalidad de fondo. No parece,
sin embargo, que esta amplia concepcin sea admitida por el TC, para el que nada autoriza a
pensar que el Juez a quien se pide permiso y competente para darlo debe funcionar con un
automatismo formal. No se somete a su juicio, ciertamente, una valoracin de la accin de la
Administracin, pero s la necesidad justificada de la penetracin en el domicilio de una persona.
En la actualidad, son los Juzgados de lo Contenciosos-Administrativo los que conocen de las
autorizaciones para la entrada en los domicilios y restantes lugares pblicos cuyo acceso requiera
el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecucin forzosa de los actos de
la Administracin pblica, pero este precepto ya no exige que la autorizacin sea motivada.
7. Cuestionamiento constitucional
Ese rasgo peculiar de la ejecucin de los actos administrativos en nuestro Derecho por el cual se
atribuye a los actos administrativos el mismo valor de las sentencias judiciales no e slo un exceso
semntico de la legislacin tributaria. Efectivamente lo tienen mayor que las sentencias civiles y
19
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
penales de primera instancia, cuya ejecucin puede paralizarse automticamente mediante los
recursos de apelacin y casacin, mientras que los recursos administrativos y contencioso-
administrativos no suspenden en principio la ejecucin del acto. As pues, tienen ms valor
ejecutorio que esas sentencias y menos que las sentencias firmes; estn a mitad de camino. Pero
esta cualidad de los actos administrativos contradice en principio la definicin constitucional de la
funcin judicial (juzgar y hacer ejecutar lo juzgado) y su reserva en exclusiva a los jueces y
Tribunales.
Pese a ello, negar a estas alturas las potestades ejecutorias de la Administracin, puede resultar
una utopa, porque la ejecucin de los actos administrativos por la propia administracin
constituye una realidad incuestionable al margen de lo que la CE pueda decir. Y tambin porque la
Norma suprema, en evidente contradiccin con los principios de reparto de las funciones judiciales
y administrativas, reconoce a la Administracin una facultad todava ms poderosa que la
ejecucin directa de sus actos, ms rigurosamente judicial, como es la potestad sancionadora de la
Administracin en los trminos que ms adelante se estudiarn.
Invocando el principio de que quien puede lo ms, puede lo menos, el TC podra haberse ahorrado
la necesidad de fundamentar en la STC 22/1984 el privilegio de decisin ejecutoria de la
Administracin en el principio de eficacia que consagra la CE. La eficacia es simplemente una
directiva o directriz para la buena organizacin y funcionamiento de la Administracin, pero nunca
nadie ha pensado que sobre tan endeble fundamento pudiera construirse la atribucin de una
potestad claramente judicial a la Administracin como hace el TC, quien, despus de reconocer
que la CE atribuye el monopolio de la potestad jurisdiccional a los Jueces y Tribunales, aade a
continuacin que tambin corresponde esa facultad a la Administracin.
La rigidez del principio de eficacia y ejecutoriedad de los actos administrativos est atemperada
por la posibilidad de que la Administracin suspenda una y otra cuando circunstancias
sobrevenidas as lo impongan o cuando, por estar pendiente una reclamacin, se suspenda, de
oficio o a instancia del interesado, la eficacia del acto administrativo, paralizando su ejecucin.
Nuestro Derecho contempla la suspensin de los actos administrativos, de una parte, como una
medida a tomar dentro de la tramitacin de la revisin de oficio y de los recursos administrativos y
contenciosos-administrativos, y de otra, como una tcnica preventiva en los conflictos de
competencia entre las Administraciones Pblicas:
En va de revisin de oficio, la regla es que el rgano competente para resolver podr
suspender la ejecucin del acto, cuando sta pudiera causar perjuicios de imposible o difcil
reparacin.
En va de recurso administrativo, la regla general, segn la Ley 39/2015 (LPACAP), es que la
interposicin de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposicin establezca lo
contrario, no suspender la ejecucin del acto impugnado.
No obstante se admite la suspensin del acto impugnado si se dan los siguientes requisitos:
1.- Que el rgano competente proceda a una ponderacin suficientemente razonada entre el
perjuicio que causara al inters pblico o de terceros y el perjuicio que se causa al recurrente
como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido. No basta efectuar la
ponderacin, sino que el resultado de la misma suponga que el perjuicio para el recurrente es
mayor que el que se ocasiona al inters pblico o a terceros.
2.- Que, adems de esa ponderacin favorable al recurrente, concurra cualquiera de las
siguientes circunstancias:
20
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
a) Que la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin. Se trata del
periculum in re o riesgo de malograr la pretensin ejercitada si se sigue adelante en la
ejecucin dando lugar a una situacin irreversible.
Sin embargo, esa lnea jurisprudencial ha ido debilitndose para quedar en una suspensin
temporal limitada al tiempo que tarda en subsanarse no todo el proceso sino el incidente de
suspensin planteado por el recurrente. No obstante, la suspensin automtica por la interposicin
de recurso se ha impuesto en algunas regulaciones disciplinares como en las sanciones a los
jueces y magistrados y en materia de sanciones penitenciarias.
La tcnica de la suspensin automtica est presente en las impugnaciones de los actos de las
administraciones territoriales superiores sobre las inferiores. As la suspensin automtica viene
determinada por la propia CE cuando el Estado impugna ante el TC las disposiciones y
resoluciones de las CCAA.
Asimismo la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985 prev la suspensin automtica de los actos
de la Entidad Local que atenten gravemente al inters general de Espaa.
21
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Los medios de ejecucin de los actos administrativos son el apremio sobre el patrimonio, la
ejecucin subsidiaria, la multa coercitiva y la compulsin sobre las personas. Todos ellos se
someten a la regla de la proporcionalidad y se aplican cuando varios de ellos sean admisibles,
eligiendo el menos restrictivo de la libertad individual (art.96). Sin embargo, la enumeracin
resulta incompleta porque no recoge la ocupacin directa de bienes.
A) La ocupacin es la forma de ejecucin de los actos que imponen a los particulares la entrega
de un bien determinado del que aqullos estn en la posesin; si el particular no lo entrega, la
Administracin toma posesin de l por medio de sus funcionarios. Esta tcnica se utiliza para
cumplimentar los actos dictados en proteccin de sus bienes. Dentro de la ocupacin cabe incluir
los diversos supuestos de recuperacin de los bienes de dominio pblico y patrimoniales, dentro
de los que constituyen una variedad los casos de desahucio administrativo.
B) El apremio sobre el patrimonio es el procedimiento ms generalizado de ejecucin de los
actos administrativos. Se aplica al cobro de toda suerte de dbitos. La LPACAP se remite a las
normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en va ejecutiva (Reglamento General de
Recaudacin).
Dictado el acto que obligue al pago de una cantidad lquida (certificacin de descubierto), y
transcurrido el plazo del pago voluntario, el procedimiento se inicia con la providencia de apremio.
La multa coercitiva se sujeta a un estricto principio de legalidad. No basta con que la ley autorice
su establecimiento al poder reglamentario, sino que es necesario que la ley determine su forma y
cuanta. Los supuestos en que procede son muy amplios y comprenden desde los actos
personalsimos en que no proceda la compulsin directa sobre la persona del obligado o cuando
la Administracin no la estimara conveniente, hasta aquellos otros para cuya ejecucin pueda el
obligado encargar a otra persona.
22
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
La compulsin sobre las personas ha de actuarse previo un acto formal y personal de intimidacin
para el debido cumplimiento del acto u orden de cuya ejecucin se trata. Cuando la compulsin
acta sobre un colectivo de personas, la orden previa se convierte en una accin de conminacin
que a veces se expresa de forma simblica (disolucin de manifestaciones).
a) Las de dominio, que se fundan en la titularidad de un tercero sobre los bienes embargados
al deudor y cuya interposicin provoca la suspensin automtica de la ejecucin, y
b) Las de mejor derecho, fundadas en el derecho del tercerista a ser reintegrado de su crdito
con preferencia al perseguido en el expediente de apremio. La suspensin se condiciona al
depsito por el tercerista del dbito y costas del procedimiento.
La tercera se impone en escrito dirigido al rgano de la Agencia Estatal de la Administracin
Tributaria que conozca del procedimiento de apremio, debiendo resolverse en 3 meses,
23
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
entendindose desestimada por silencio si no es resuelta en dicho plazo a los efectos de promover
demanda ante el Juez civil.
24
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
La invalidez puede definirse como una situacin patolgica del acto administrativo caracterizada
porque faltan o estn viciados algunos de sus elementos. Unos vicios originan simplemente una
nulidad relativa o anulabilidad que cura el simple transcurso del tiempo o la subsanacin de los
defectos, mientras que otros estn aquejados de la nulidad absoluta o de pleno derecho, lo que
conduce irremisiblemente a la anulacin del acto.
2.- Los dictados por rganos manifiestamente incompetentes por razn de la materia o de
territorio.
Con este inciso se abre la posibilidad de que el legislador ordinario, estatal o autonmico, ample
indefinidamente esta categora.
Adems de estas dos categoras de invalidez, la Ley encuadra una tercera, la irregularidad no
invalidante, integrada por los actos con vicios menores, es decir, aquellos en los que se de el
defecto de forma que no prive al acto de los requisitos indispensables para alcanzar su fin, ni
provoque la indefensin de los interesados as como los actos realizados fuera del tiempo
establecido, salvo que el trmino sea esencial.
2. La inexistencia
Aun cuando sea posible la diferenciacin terica, en la realidad la distincin con la nulidad resulta
prcticamente imposible porque en la mecnica judicial de aplicacin del Derecho el acto
inexistente posee un rgimen idntico al del acto nulo. La razn de la persistencia de esta
categora en la moderna doctrina se encuentra exclusivamente en consideraciones prcticas:
constituir un instrumento que permite suplir las deficiencias de la construccin tcnica de la
nulidad, bien para introducir nuevos supuestos all donde las nulidades aparecen tasadas, como
ocurre en la LPACAP de 2015, bien para facilitar su ejercicio procesal cuando no se reconocen los
poderes de oficio para declararla o cuando la accin de nulidad se considera prescriptible.
25
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
El acto nulo de pleno derecho es aqul que por estar afectado de un vicio especialmente grave no
debe producir efecto alguno y, si lo produce, puede ser anulado en cualquier momento sin que a
esa invalidez pueda oponerse la subsanacin del defecto o el transcurso del tiempo.
Para determinar cuales son esas infracciones de mayor gravedad que determinan la nulidad
radical, la doctrina ha respondido con dos criterios diversos: el de la apariencia y ostensibilidad del
vicio y el de la carencia total de un elemento esencial o bien su contradiccin con el orden pblico,
de forma que slo las infracciones que afectan de manera especial a ste exigiran un tratamiento
particularizado, que ampliara las potestades de enjuiciamiento del Tribunal para anular el acto
administrativo, contrario al Ordenamiento.
La LPACAP, enumera y tasa los supuestos en que concurre ese vicio grave.
A) Actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional
Este supuesto se introdujo por la Ley 30/92 con el fin de reforzar la proteccin de los derechos
fundamentales. La inclusin de este supuesto supone una cierta desnaturalizacin de la categora
de la nulidad de pleno derecho, que estaba configurada como una categora asimilable o muy
cercana a la inexistencia.
Las competencias ejercidas corresponden por razn de la materia o territorio a otro rgano
administrativo siempre y cuando esa incompetencia aparezca de forma patente,
clarividente y palpable (de forma que salte a primera vista, sin necesidad de un esfuerzo
dialctico o de una interpretacin laboriosa).
26
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Dado que el contenido de los actos puede hacer referencia a las personas, a los objetos materiales
y el elemento o situacin jurdica, en los supuestos de actos con contenido imposible se alude a
una imposibilidad por falta de sustrato personal (nombramiento de funcionario a una persona
fallecida); por falta del substrato material (como cuando la ejecucin que el acto administrativo
impone es material o tcnicamente imposible); y por falta del substrato jurdico (como puede ser
el caso de la revocacin de una acto administrativo ya anulado).
Se refiere a los delitos que puedan cometer la autoridad o el funcionario con motivo de la
emanacin de un acto administrativo, pues la Administracin Pblica como persona jurdica no
puede ser sujeto activo de incriminacin penal de una conducta y tambin de las faltas. En todo
caso debe tratarse de una conducta tipificada en el CP o en las leyes penales especiales, no
bastando que el hecho pueda constituir, nicamente, una infraccin administrativa o disciplinaria.
La muy difcil cuestin que plantea este supuesto es si la clasificacin delictual del acto cuya
nulidad se pretende declarar debe hacerse por los Tribunales penales en todo caso o si cabe que
la realice la Administracin al resolver los recursos administrativos, o bien los Tribunales
Contencioso-Administrativos como presupuesto de sus sentencias anulatorias del acto.
Frente al principio de esencialidad de las formas, la LPACAP reduce al mnimo los efectos
invalidatorios de los vicios de procedimiento, de manera que o bien este defecto es muy grave, en
cuyo caso estamos en presencia de la nulidad absoluta o de pleno derecho, o no lo es tanto y
entonces no invalida el acto, constituyendo simplemente una irregularidad no invalidante. Con esta
interpretacin, los dos supuestos de anulabilidad (cuando carezca de los requisitos formales
indispensables para alcanzar su fin o d lugar a la indefensin de los interesados) lo seran
realmente de nulidad de pleno derecho.
El defecto de forma se puede referir al procedimiento de produccin del acto, siendo nulo de pleno
derecho si falta absolutamente el procedimiento legalmente establecido (en la falta total y
absoluta de procedimiento deben encuadrarse los casos de cambio de procedimiento legalmente
establecido por otro distinto).
En los actos de gravamen sancionadores y arbitrales, la simple falta de vista y audiencia del
interesado provoca asimismo la nulidad.
27
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
La jurisprudencia ha calificado este trmite como elemento esencialsimo y hasta sagrado porque
un eterno principio de justicia exige que nadie pueda ser condenado sin ser odo.
La LOPJ impone tambin la nulidad de pleno derecho de los actos judiciales cuando se dicten con
infraccin de los derechos de audiencia, asistencia y defensa, siempre que efectivamente se haya
producido indefensin.
A este vicio se refiere la LPACAP cuando alude a los actos administrativos que carezcan de los
requisitos formales indispensables para alcanzar su fin.
Sin embargo, cuando este mismo vicio de forma se produce en el proceso, el acto se califica de
nulo de pleno derecho.
La inclusin de este supuesto dentro de la nulidad se justifica por la gran importancia que en la
organizacin administrativa tienen los rganos colegiados. Todos ellos se rigen por sus reglas
especficas y a falta de ellas por la normativa bsica de los arts. 22 a 28 LRJAP-PAC, reglas de las
que hay que partir para determinar cuales son las que pueden ser consideradas esenciales y cuya
falta determina la nulidad.
Para la jurisprudencia son esenciales la convocatoria, siendo nulo el acuerdo tomado sobre una
cuestin no incluida en el orden del da. Tambin la composicin del rgano, especialmente en los
casos en que es heterognea como los Jurados de Expropiacin cuyos miembros ostentan la
representacin de diversos sectores de intereses; el qurum de asistencia y votacin que
determina la voluntad del rgano, etc.
El origen de esta causa de nulidad est en una jurisprudencia muy consolidada que negaba validez
a los actos presuntos por silencio administrativo positivo cuando daban origen al reconocimiento
de derechos sin que se dieran los presupuestos legales para adquirirlos.
La ley extiende esa invalidez, con la sancin mxima de la nulidad de pleno derecho, a los actos
expresos contrarios al ordenamiento cuando de ello se deduce que se adquieran facultades o
derechos sin los requisitos esenciales para su adquisicin. No basta, pues, que el acto sea
contrario al ordenamiento, sino que adems se ha de dar la ausencia de determinadas
circunstancias subjetivas en el beneficiado por el acto.
Segn la LPACAP con esa referencia especfica a los supuestos en que se califiquen por ley otros
supuestos de nulidad de pleno derecho, supone que esta categora puede ser ampliada no slo a
28
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
las leyes estatales, sino tambin por leyes autonmicas, con lo que ser el criterio variable de cada
legislador el que marque la frontera de ahora en adelante entre la nulidad de pleno derecho y la
anulabilidad.
El grado de invalidez aplicable a los reglamentos es, por regla general, la nulidad de pleno
derecho, pues a las causas o supuestos que determinan la nulidad de pleno derecho de los actos
administrativos se suman los supuestos en que la disposicin administrativa infrinja la CE, las leyes
u otras disposiciones de rango superior, las que regulen materias reservadas a la ley y las que
establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de los
derechos individuales.
Este especial rigor para los reglamentos se explica porque aquella invalidez puede dar lugar en la
aplicacin del reglamento invlido a una infinita serie de actos administrativos, que seran
asimismo invlidos.
A travs del articulado de la LPACAP es posible espigar las siguientes diferencias entre nulidad y
anulabilidad:
1.- El carcter automtico con que se afirma la nulidad frente al carcter rogado de la
anulabilidad.
29
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Sin embargo, no todas las infracciones del Ordenamiento Jurdico originan vicios que dan lugar a la
anulabilidad. Hay que exceptuar los supuestos de irregularidad no invalidante que comprende
en primer lugar las actuaciones administrativas realizadas fuera del tiempo establecido, que slo
implicarn la anulacin del acto cuando as lo imponga la naturaleza del termino o plazo, y la
responsabilidad del funcionario causante de la demora.
Adems el TS exige que la naturaleza del plazo venga impuesta imperativamente por la norma y la
notoriedad o la prueba formal de la influencia del tiempo en la actuacin de que se trate.
En cuanto a los defectos de forma, slo invalidan el acto administrativo cuando carecen de los
requisitos indispensables para alcanzar su fin o producen indefensin de los interesados. Fuera de
estos casos, la forma tiene un valor estrictamente instrumental que slo adquiere relieve cuando
realmente incide en la decisin de fondo y produce indefensin, la cual se considera como
verdadera frontera de la invalidez.
Convalidacin. En primer lugar admite la convalidacin de los actos anulables subsanando los
vicios de que adolezcan. En todo caso, los efectos de la convalidacin se producen slo desde la
fecha del acto convalidatorio, a menos que se den los supuestos de hecho que justifican con
carcter general el otorgamiento de eficacia retroactiva. De la convalidacin se excluyen la omisin
de informes o propuesta preceptiva, pues si estn previstas para ilustrar la decisin final, no tiene
sentido que se produzcan a posteriori.
En cuanto a la forma, la convalidacin de la incompetencia jerrquica deber efectuarse por
ratificacin del rgano superior, admitiendo el TS la que tiene lugar al desestimar ste el recurso
de alzada interpuesto contra el acto administrativo del rgano inferior incompetente. En la
convalidacin por la falta de autorizaciones administrativas la jurisprudencia exige no solo que
stas se produzca a posteriori, sino que el otorgamiento por el rgano competente se haga
ajustadamente a la legalidad vigente.
Conversin. Por ltimo, la conversin es la tcnica por la cual un acto invlido puede producir
otros efectos vlidos distintos de los previstos por su autor lo que se recoge en el art. 50 LPACAP
al establecer que los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos
constitutivos de otro distinto producirn los efectos de ste.
30
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
A) Introduccin.
La declaracin de invalidez se puede producir por iniciativa de los interesados, canalizada por los
recursos administrativos, ante la Administracin autora del acto, o judiciales, ante la Jurisdiccin
Contencioso- Administrativa.
Reconocer que la Administracin tiene en este caso la potestad de declarar la nulidad de tales
actos supone reconocerle tambin la fuerza de extinguir aquellos derechos por s misma y de
alterar aquellas situaciones posesorias. En estos casos se ha de acudir necesariamente a una
instancia ajena, la instancia judicial y a travs del proceso que se ha llamado proceso de
lesividad.
El proceso de lesividad supona que la Administracin tena la carga de recurrir ante la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa mantenindose la validez del acto hasta que una sentencia judicial
declarase su nulidad.
B) La anulacin directa de actos y disposiciones nulos de pleno derecho.
Para la anulacin directa por la propia Administracin de un acto o disposicin la LPACAP exige
unos determinados requisitos:
1.- Que el acto o la disposicin est incurso en una causa de nulidad de pleno derecho, sin
distincin entre actos favorables y desfavorables, y sin lmite temporal para que el
interesado solicite o la Administracin acuerde poner en marcha la accin de nulidad.
2.- Que la nulidad se acuerde previo dictamen favorable del Consejo de Estado u rgano
consultivo equivalente de la Comunidad Autnoma, si lo hubiere. Si este rgano consultivo
no aprecia la concurrencia de nulidad, la revisin no puede llevarse a cabo.
El procedimiento de anulacin debe terminar con resolucin expresa. Adems del efecto anulatorio
del acto o disposicin nulos de pleno derecho, la Ley obliga a que la resolucin que as lo declare
se pronuncie expresamente acerca de la indemnizacin que proceda reconocer a los interesados.
Segn establece la Ley 39/2015, Las Administraciones Pblicas podrn declarar lesivos para el
31
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
inters pblico los actos favorables para los interesados que sean anulables a fin de proceder a su
ulterior impugnacin ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
A diferencia de la anulacin o invalidacin que implica la retirada del acto por motivos de legalidad,
la revocacin equivale a su eliminacin o derogacin por motivos de oportunidad o de
conveniencia administrativa. El acto es perfectamente legal, pero ya no se acomoda a los intereses
pblicos y la Administracin Pblica decide dejarlo sin efecto.
La revocacin se fundamenta en el principio de que la accin de la Administraciones debe
presentar siempre el mximo de coherencia con los intereses pblicos y no slo cuando el acto
nace, sino a lo largo de toda su vida.
La revocacin encuentra un lmite: el respeto de los derechos adquiridos. Por no afectar a estos, la
potestad revocatoria se admite en los trminos ms amplios, cuando incide sobre actos que
afectan nicamente a la organizacin administrativa o que son perjudiciales o gravosos para los
particulares. En estos casos, la revocacin no encuentra, en principio, impedimento alguno; ms
bien deben ser revocados cuando esa revocacin es conveniente a los intereses y fines pblicos.
Esa es la doctrina que recoge la Ley 39/2015 al establecer que las Administraciones podrn
revocar en cualquier momento sus actos de gravamen, siempre que tal revocacin no constituya
dispensa o exencin no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al inters
pblico o al Ordenamiento Jurdico.
Los problemas ms graves de la revocacin se presentan cuando la Administracin pretende la
revocacin de los actos declarativos de derechos (como ocurre con las autorizaciones,
concesiones, nombramientos,...). En estos casos, aceptndose con carcter general la legitimidad
de la revocacin, se cuestiona las causas y motivos y su precio, es decir, el derecho a
indemnizacin del titular del derecho revocado.
El LPACAP seala que no podr ejercerse la facultad de revocacin cuando por prescripcin de
acciones, el tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resultare contrario a la
equidad, al derecho de los particulares o a las leyes.
Sin embargo, la revocacin es posible incluso cuando es contraria a los derechos de los
particulares que el propio acto reconoce, siempre que est previsto en el propio acto o en la
norma como ocurre en los casos de rescate o caducidad de concesiones, o por surgimiento de
circunstancias imprevistas, una de las cuales puede ser el cambio de legislacin.
32
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
El titular del derecho revocado tendr o no derecho a indemnizacin en funcin de las causas que
determinan la revocacin y de la naturaleza del derecho afectado.
En cuanto al plazo, la LPACAP sin precisar un plazo especfico, prohbe que las facultades de
revisin sean ejercidas cuando por prescripcin de acciones, por el tiempo transcurrido u otras
circunstancias, su ejercicio resultare contrario a la equidad, a la buena fe o al derecho de los
particulares o a las leyes.
El que un acto sea invlido, de pleno derecho o anulable, no quiere decir que deba ser
necesariamente invalidado, pues es posible que la adecuacin del acto al Ordenamiento Jurdico
engendre una situacin ms injusta que la originada por la ilegalidad que se trata de remediar.
La LPACAP establece unos lmites generales a las facultades de anulacin y revocacin que
podrn no ser ejercitadas cuando por prescripcin de las acciones, el tiempo transcurrido u otras
circunstancias, su ejercicio resultare contrario a la equidad, al derecho de los particulares o a las
leyes.
El acto administrativo, como cualquier otro acto jurdico, puede contener un error. El error, como
el dolo en los negocios jurdicos, consiste en un falso conocimiento de la realidad, si bien en el
supuesto doloso ese falso conocimiento es provocado por un tercero. Las consecuencias sobre el
acto administrativo son las mismas: su anulacin. La razn es que el error de hecho supone una
apreciacin defectuosa del supuesto fctico sobre la que se ejercita la correspondiente potestad
administrativa. El mismo efecto anulatorio debe predicarse del error de derecho (aplicacin de
norma derogada) en cuanto supone la indebida aplicacin del Ordenamiento Jurdico, siendo
irrelevante a los efectos de la invalidez que esa infraccin se produzca por error o
intencionadamente por la autoridad o funcionario que es su autor. Ambas clases de error imponen
la misma consecuencia anulatoria.
En todo caso, ambos errores, de hecho y de derecho, son vicios que originan la anulabilidad
prevista en la LPACAP. Por ello, la Administracin debe seguir los procedimientos establecidos para
la anulacin en los trminos antes sealados.
El error material y el error aritmtico para que la Administracin pueda eliminarlos han de ser
ostensibles, manifiestos e indiscutibles; que se evidencien por s solos, manifestndose por su sola
contemplacin, teniendo en cuenta exclusivamente los datos del expediente administrativo. Si el
pretendido error, no es ostensible y notorio, se presta a dudas o es preciso recurrir a datos ajenos
al expediente, no es posible la rectificacin mecnica inmediata sin procedimiento anulatorio.
33
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Sobre las diferencias entre proceso judicial y procedimiento administrativo, el proceso posee el
mximo de complejidad formal; por el contrario, en el procedimiento Administrativo hay menor
solemnidad en las secuencias de los actos y menor rigor preclusivo, desarrollndose ante una
autoridad que es, a la vez, juez y parte. En el procedimiento administrativo se da una menor
complejidad o solemnidad y rigidez que el proceso judicial; se ha huido de la ordenacin rgida y
formalista de un procedimiento unitario en el que se den todas aquellas actuaciones integradas
como fases del mismo (carcter formalista).
Hay que resaltar en todo caso el carcter garantista que se evidencia en la moderna regulacin del
procedimiento administrativo. Ese afn garantista, explicara aparte de la mencin del
procedimiento Administrativo en la CE, la incorporacin en la LPACAP de 2015, de una tabla de
derechos de los ciudadanos que van desde el conocer el estado de la tramitacin de los
procedimientos y acceder a ellos, obtener copias de documentos, etc.
34
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
A la LPA de 1958 le sucedi la Ley 30/1992, que respet la mayor parte de sus contenidos, pero
que tambin introdujo algunas novedades desafortunadas, como las referidas a la regulacin del
silencio administrativo. La Ley 4/99 modific la 30/92.
La Ley 39/2015 se aplica a todas las Administraciones Pblicas y a las Entidades de Derecho
Pblico con personalidad jurdica propia, as como a las Corporaciones Pblicas en el ejercicio de
potestades administrativas. Tambin se aplica, en defecto de normas expresas, a la actividad
administrativa o gubernativa del Congreso de los Diputados, el Senado, el CGPJ, el TC, el Tribunal
de Cuentas, y el Defensor del Pueblo.
35
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
declarativos sirven, entre otras cosas, para atribuir cualificaciones jurdicas a cosas,
personas o relaciones.
b) Los procedimientos constitutivos se dividen en ablatorios o expropiatorios, concesionales y
autorizativos.
c) Los procedimientos constitutivos en funcin de los intereses pblicos que se gestionan
pueden ser simples y complejos. Simple es el procedimiento que persigue un nico inters
pblico (licencia de caza). Complejo es el procedimiento que atiende a varios intereses
pblicos (aprobacin de los planes de urbanismos).
d) Existen tambin procedimientos organizativos, manifestaciones de esta potestad, como los
que tienen por objeto la creacin, modificacin o extincin de personas jurdicas o de
rganos, la actividad de control,...
e) Los procedimientos sancionadores son aquellos a travs de los cuales la Administracin
ejercita la potestad sancionadora.
f) Por ltimo, los procedimientos ejecutivos seran aquellos a travs de los cuales se
materializan los contenidos de los actos administrativos
La LPACAP proclama enfticamente una serie de derechos de los ciudadanos en sus relaciones con
las AAPP y que comprenden el derecho:
A comunicarse con las AAPP a travs de un Punto de Acceso General electrnico de la
Administracin
A ser asistidos en el uso de medios electrnicos.
A utilizar lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autnoma.
Al acceso a la informacin pblica, archivos y registros.
A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados pblicos.
A exigir las responsabilidades de las AAPP y autoridades, cuando as corresponda
legalmente.
A la obtencin y utilizacin de los medios de identificacin y firma electrnica contemplados
en la Ley.
A la proteccin de datos de carcter personal, y en particular a la seguridad y
confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las
AAPP.
Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitucin y las leyes.
En cuanto a la lengua, la regla general es que se emplear el castellano. No obstante, cuando los
interesados se dirijan a la Administracin con sede en el territorio de una Comunidad Autnoma
podrn utilizar tambin la lengua que sea cooficial en ella.
36
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
para los trmites y actuaciones que realicen con las Administraciones Pblicas en ejercicio
de dicha actividad profesional y, en todo caso, los Notarios y registradores de la propiedad
y mercantiles.
A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos
puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, as como de
la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sancin y de la
norma que atribuya tal competencia.
A la presuncin de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se
demuestre lo contrario.
37
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
2. Tener parentesco de consanguinidad dentro del 4 grado o de afinidad dentro del 2 con
cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades
interesadas y tambin con los asesores, representantes legales o mandatarios que
intervengan en el procedimiento, as como compartir despacho profesional o estar asociado
con stos para el asesoramiento, la representacin o el mandato.
3. Tener amistad ntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en
el apartado anterior.
4. Haber tenido intervencin como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.
5. Tener relacin de servicio con persona natural o jurdica interesada directamente en el
asunto, o haberle prestado en los 2 ltimos aos servicios profesionales de cualquier tipo y
en cualquier circunstancia o lugar.
La no abstencin del titular del rgano en los casos en que proceda dar lugar a responsabilidad,
pero no implicar, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan intervenido.
Por las mismas causas, los interesados en el procedimiento podrn promover la recusacin del
titular del rgano en cualquier momento del procedimiento hacindolo por escrito, en el que se
expresar las causas en que se funda.
La Ley 39/2015 considera interesados tanto a quienes instan el procedimiento pretendiendo algn
beneficio, como a quienes, en general, pueden resultar perjudicados por l. En este sentido,
considera interesado:
Los que, sin haber iniciado el procedimiento, ostenten derechos que puedan resultar
directamente afectados por la decisin que en l se adopte.
Aquellos cuyos intereses legtimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por
la resolucin y se personen en el procedimiento, en tanto no haya recado resolucin
definitiva.
38
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Cualquier persona con capacidad de obrar podr actuar en representacin de otra ante las
Administraciones.
La forma de acreditar la representacin es variable en funcin del alcance de la misma. Para las
gestiones de mero trmite se presume la representacin. Sin embargo, para formular
reclamaciones, desistir de instancias y renunciar derechos en nombre de otra persona, deber
acreditarse la representacin por cualquier medio vlido de derecho que deje constancia fidedigna
o mediante declaracin en comparecencia personal del interesado.
La asistencia de un profesional no es preceptiva por regla general, pero est permitida. Sin
embargo, se dan supuestos en que la asistencia tcnica se exige para determinadas actuaciones,
como cuando se presentan informes tcnicos que deben ser avalados por los correspondientes
profesionales. Hay que entender que los actos del asesor son actos de la parte a la que asisten.
39
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Por ello, sin faltar al principio del contradictorio, el procedimiento se conducir ordinariamente de
acuerdo con el principio inquisitivo y de impulsin de oficio que da libertad al instructor para dirigir
las actuaciones, el cual no es incompatible con el derecho de las partes a formular alegaciones y
proponer pruebas, que, sin embargo, no vinculan automticamente al instructor del procedimiento.
La LPACAP acoge el principio inquisitivo en varios preceptos: como los que establecen la iniciacin
y la impulsin de oficio del procedimiento en todos sus trmites, el desarrollo, de oficio o a
peticin de parte, de los actos de instruccin adecuados para la determinacin, como conocimiento
y comprobacin de los datos, la apertura de un periodo de prueba sin necesidad de peticin de los
interesados, y, por ltimo, el rgano competente en aras del inters general puede extender el
contenido de su decisin a todas las cuestiones planteadas por el expediente y aquellas otras
derivadas del mismo, al margen de que hayan sido o no planteadas por los interesados.
El principio inquisitivo y de impulsin de oficio tiene como una de sus finalidades conseguir la
mayor celeridad y economa en el procedimiento.
Por su parte, la Ley 39/2015 reconoce a los interesados el derecho a conocer en cualquier
momento el estado de la tramitacin de los procedimientos y a obtener copia de los documentos
contenidos en los mismos.
Si bien, sorprende la regulacin que slo permite acceder a los registros y documentos que forme
parte de un expediente ya terminado en la fecha de solicitud.
El derecho de acceso, que no puede ejercitarse, sobre procedimientos o expedientes en
tramitacin, puede ser denegado, tratndose de expedientes ya terminados, cuando la informacin
pueda afectar a la intimidad de las personas, cuando prevalezcan razones de inters pblico, o por
intereses de terceros ms dignos de proteccin, o, en fin, cuando as lo disponga una ley,
debiendo, en estos casos, el rgano competente dictar resolucin motivada. Adems, el derecho
de acceso no puede ser ejercido en ningn caso respecto de los expedientes que contengan
informacin sobre las actuaciones del Gobierno del Estado o de las CCAA en el ejercicio de sus
competencias constitucionales no sujetas al Derecho Administrativo, los que contengan
informacin sobre la Defensa Nacional o la Seguridad del Estado, los tramitados para la
investigacin de los delitos cuando pudieran ponerse en peligro los derechos y las libertades de
terceros o las necesidades de las investigaciones que se estn realizando, los relativos a las
materias protegidas por el secreto comercial o industrial, y los relativos a actuaciones
administrativas derivadas de la poltica monetaria. En todo caso, el derecho de acceso (que
conlleva el de obtener copias o certificados de los documentos cuyo examen sea autorizado por la
Administracin), deber ser ejercitado por los particulares de forma que no se vea afectada la
eficacia del funcionamiento de los servicios pblicos, debindose, a tal fin, formular peticin
individualizada de los documentos que se desee consultar, sin que quepa, formular solicitud
genrica sobre una materia o conjunto de materias.
Adems de las limitaciones y excepciones ya sealadas, hay que tener en cuenta las que puedan
derivarse de otras regulaciones especficas a las que la Ley se remite: materias clasificadas, datos
sanitarios personales, Registro Civil y Central de Penados y Rebeldes, de los Diputados y
Senadores de las Cortes Generales y de los miembros de las Asambleas Legislativas de las CCAA o
de las Corporaciones Locales y, en fin, sobre la consulta de los fondos documentales existentes en
los Archivos Histricos.
40
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Otra grave limitacin al derecho de acceso a la informacin afecta al derecho de los contribuyentes
a conocer los datos que la Administracin tributaria tiene sobre ellos mismos.
La Ley 39/2015 no recoge nada sobre la gratuidad del procedimiento administrativo. No obstante,
la Ley impone el pago de los gastos que ocasionen las pruebas propuestas por el interesado, cuyo
pago podr serle exigido anticipadamente a cuenta de la liquidacin definitiva. Adems en
determinados procedimientos estn sujetos al pago de tasas.
La Ley admite que como cautela, antes de la iniciacin de un procedimiento, que el rgano
competente instruya unas diligencias previas, que se describen como un periodo de informacin
previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar
expediente.
El procedimiento que se inicia a instancia del interesado, a travs de un escrito, solicitud o
instancia en el que deben constar:
a) Nombre, apellidos y domicilio del interesado, y, en su caso, la persona que le represente,
as como la identificacin del medio preferente o del lugar que se seale a efectos de
notificaciones.
b) Identificacin del medio electrnico, o en su defecto, lugar fsico en que desea que se
practique la notificacin. Adicionalmente, los interesados podrn aportar su direccin de
correo electrnico y/o dispositivo electrnico con el fin de que las AAPP les avisen del envo
o puesta a disposicin de la notificacin.
c) Hechos, razones y peticin en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
d) Lugar y fecha
La solicitud puede ser colectiva cuando es formulada en un solo escrito por varias personas con
pretensiones que tengan un contenido idntico o sustancialmente similar. Tambin se admite que
las Administraciones establezcan modelos o sistemas normalizados.
Del escrito de solicitud y de los dems escritos que presenten los interesados podrn exigir copias
selladas y la devolucin de los documentos originales.
En cuanto al lugar de presentacin de las solicitudes, lo normal es presentar las instancias ante el
41
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
rgano que ha de resolverla. Al tiempo, la Ley facilita la recepcin de las instancias en los registros
de cualesquiera Administraciones Pblicas. En caso de Administraciones locales, se debe haber
suscrito el correspondiente convenio. Tambin se pueden presentar ante las oficinas de correos,
representaciones diplomticas o consulares espaolas. Tambin por correo electrnico cuando se
creen los registros telemticos para la recepcin o salida de solicitudes, escritos y comunicaciones
que se transmitan por medios telemticos. Los registros telemticos permitirn la presentacin de
solicitudes, escritos o comunicaciones todos los das del ao durante las veinticuatro horas. La
recepcin en un da inhbil para el rgano o entidad se entender efectuada en el primer da hbil
siguiente.
Recibida la instancia, el rgano competente puede, si el escrito de iniciacin no reuniera los datos
necesarios, requerir a quien lo hubiese firmado para que en 10 das subsane la falta o acompae
los documentos preceptivos, con apercibimiento de que si as no lo hiciere, se archivar el
expediente.
Adems, el rgano competente adoptar las medidas provisionales que estime oportunas para
asegurar la eficacia de la resolucin que pudiera recaer, siempre y cuando existieren suficientes
elementos de juicio para ello y dichas medidas no causen perjuicios irreparables a los interesados,
o impliquen violacin de derechos amparados por las leyes.
9. Tramitacin e instruccin
Prestacin de fianzas.
Retirada o intervencin de bienes productivos o suspensin temporal de servicios por
razones de sanidad, higiene o seguridad, el cierre temporal del establecimiento por estas u
otras causas previstas en la normativa reguladora aplicable.
Embargo preventivo de bienes, rentas y cosas fungibles computables en metlico por
aplicacin de precios ciertos.
Aquellas otras medidas que, para la proteccin de los derechos de los interesados, prevean
expresamente las leyes, o se estimen necesarias para asegurar la efectividad de la
resolucin.
Los actos de instruccin necesarios para la determinacin, conocimiento y comprobacin de los
hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin, se realizarn de oficio y a travs
42
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
de medios electrnicos, por el rgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho
de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervencin o constituyan
trmites legal o reglamentariamente establecidos.
La constatacin de hechos y datos, que es la funcin primordial de esta fase del procedimiento, se
lleva a cabo mediante las alegaciones de los interesados, el trmite de informacin pblica, los
informes, las pruebas y el trmite de audiencia.
Asimismo, podrn aportar documentos y otros elementos de juicio, a tener en cuenta por el
rgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolucin.
El trmite de vista oral, para el caso de alegaciones conjuntas, no impide al rgano instructor del
expediente, configurarlo; y a este efecto reunir a los interesados en un solo acto, a la manera
judicial, contrastar sus puntos de vista sobre los hechos, las pruebas practicadas y los
fundamentos jurdicos que han de servir de soporte a la resolucin.
B) Informacin pblica.
Mediante este trmite se llama pblicamente a opinar sobre cuestiones de hecho, de ciencia o de
derecho a cualquier persona, sea o no interesada en el procedimiento La informacin pblica se
abre cuando la naturaleza del procedimiento as lo requiere. Adems, no es infrecuente que las
regulaciones administrativas sectoriales impongan este trmite con carcter imperativo.
C) Informes.
Son actuaciones administrativas a cargo, normalmente, de rganos especializados que sirven para
ilustrar al rgano decisor. Se trata, sustancialmente, de manifestaciones de juicio, jurdicas o
tcnicas, pero nunca de voluntad, y por ello, no se consideran actos administrativos impugnables;
nicamente podrn ser valorados como uno ms de los presupuestos de la resolucin final del
procedimiento.
En principio, el titular de la competencia decide libremente sin tener que atenerse a los trminos
del dictamen, salvo que la Ley lo califique de vinculante. Pero el informe tiene, sin embargo, una
configuracin diversa cuando es vinculante, pues entonces la voluntad del rgano decisor resulta
hipotecada por la del emisor del informe, producindose un supuesto de competencia compartida,
pero sin que el informe adquiera en este caso, la virtualidad propia de los actos administrativos, es
decir, la presuncin de la validez y la recurribilidad.
Aparte de la distincin entre los informes vinculantes y no vinculantes, la Ley los clasifica en
preceptivos y no preceptivos, estableciendo, adems, la presuncin de que salvo disposicin
expresa, los informes sern facultativos y no vinculantes. La validez del acto podr depender de
43
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
que el informe preceptivo sea, segn la distincin legal, determinante o no para la resolucin del
procedimiento.
Los informes sern evacuados en el plazo que tengan sealados o en el de 10 das, pero de no
emitirse en el plazo sealado, se podrn proseguir las actuaciones, cualesquiera que sea el
carcter del informe solicitado, excepto cuando sean preceptivos y determinantes para la
resolucin del procedimiento.
D) Prueba.
Es aquella actividad que se desarrolla durante el procedimiento para acreditar la realidad de los
hechos, y, en su caso, la vigencia y existencia de las normas aplicables, cuando lo uno y lo otro
constituyen presupuestos ineludibles de la resolucin que ha de dictarse.
Objeto de prueba son los hechos controvertidos (sobre los que no hay acuerdo entre los
interesados [particular o Administracin]) no siendo necesario probar la existencia y vigencia de
las normas jurdicas aplicables, pues se presume que el funcionario o juez las conocen.
En cuanto a los medios de prueba, la Ley no establece limitacin alguna, pudindose acreditar por
cualquier medio de prueba admitido en derecho.
El instructor del procedimiento deber acordar por s mismo la prctica de las pruebas que crea
oportunas, as como las que propongan los interesados, que slo podr rechazar cuando sean
manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolucin motivada.
44
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
El plazo para examinar el expediente y formular alegaciones no puede ser inferior a 10 das ni
superior a 15, pudiendo darse por realizado el trmite si antes del vencimiento los interesados
manifiesten su decisin de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones.
No obstante, los interesados podrn solicitar, y serles otorgado, una ampliacin de los plazos que
no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y no hay perjuicio de
tercero. Asimismo, la Administracin puede acordar excepcionalmente la ampliacin del plazo
establecido para la resolucin del procedimiento mediante motivacin clara de las circunstancias
concurrentes.
Los plazos vienen expresados en las leyes por das, meses y aos, lo que exige unas reglas para
su cmputo: das hbiles e inhbiles, da inicial y final. Si el plazo se expresa en das:
Se entiende referido a das hbiles, salvo que en la notificaciones exprese que son das
naturales. Inhbiles son los domingos y das festivos declarados.
El cmputo se inicia a partir del siguiente a aqul en que tenga lugar la notificacin o
publicacin del acto o desde el siguiente a aqul en que se entienda producida la
estimacin o desestimacin por silencio administrativo.
Si el ltimo da del plazo es inhbil se entiende prorrogado al primer da hbil siguiente.
Si el plazo se expresa en meses o aos, se computan a partir del da siguiente a la notificacin o
publicacin, y si termina en da inhbil debe prorrogarse al siguiente hbil.
De otra parte, el cmputo debe hacerse de fecha a fecha, con independencia del nmero de das
que tenga cada mes o ao. Pero si el mes del vencimiento no hubiera da equivalente a aquel en
que comenz el cmputo, se entender que el plazo expira el ltimo da del mes.
La LPACAP regula modos o causas de terminacin del procedimiento. Mientras unas formas
suponen precisamente su no terminacin, es decir, la desaparicin jurdica del procedimiento
mismo sin dar una respuesta a lo en l tratado (desistimiento, renuncia, caducidad), otras implican
que ha cumplido la finalidad para la que fue iniciado (resolucin expresa o presunta, terminacin
convencional).
45
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
La caducidad es una causa de terminacin del procedimiento por falta de actividad en ste. La
regulacin bsica de la caducidad tiene cierta connotacin sancionadora, pues est referida a los
procedimientos instados a solicitud del interesado y que se paralizan por causa de ste (art. 95).
En este caso la Administracin le advertir que transcurridos 3 meses, se producir la caducidad
del mismo, con archivo de las actuaciones. No obstante, el procedimiento puede seguir, al igual
que acontece en el desistimiento o la renuncia, si hubiere terceros interesados o la cuestin objeto
del procedimiento afectase al inters general o fuera conveniente sustanciarla para su definicin y
esclarecimiento.
La especial gravedad que la caducidad lleva a considerar que no toda pasividad u omisin del
interesado lleva a la caducidad, sino solamente aquellas especialmente calificadas, que determinen
la paralizacin del procedimiento por imposibilidad material de continuarlo. Cualquier otra omisin
slo justifica la prdida del trmite, salvo que dicho trmite sea indispensable para dictar
resolucin.
Otro supuesto de caducidad que la Ley regula, es el de los procedimientos iniciados de oficio en
que la administracin ejerce potestades sancionadoras o, en general de intervencin, susceptibles
de producir efectos desfavorables o de gravamen. La caducidad del procedimiento se produce
entonces cuando no se dicte resolucin expresa en el plazo previsto.
En cuanto a los efectos de la caducidad, no implica siempre la prdida o extincin del derecho que
en dicho procedimiento se estaba ejercitando o pretendiendo, pues la caducidad no producir por
s sola la prescripcin de las acciones del particular o de la Administracin, pero los procedimientos
caducados no interrumpirn el plazo de prescripcin.
46
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
planteadas por los interesados, el rgano competente podr pronunciarse sobre las mismas.
Se trata de un deber inexcusable puesto que en ningn caso, la Administracin podr abstenerse
de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al
caso.
Se prohbe la reformatio in peius, es decir, que con motivo de una peticin se pueda agravar la
situacin inicial del interesado, sin perjuicio de que la Administracin pueda incoar de oficio un
nuevo procedimiento, si procede.
Las resoluciones contendrn la decisin que ser motivada en los casos a que se refiere la Ley, y
expresarn los recursos que contra la misma procedan, el rgano administrativo o judicial ante el
que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados
puedan ejercitar cualquier otro que estimen pertinente.
El Derecho administrativo moderno tiende en lo posible a sustituir el acto unilateral por el negocio
jurdico bilateral.
Sin embargo, los convenios, acuerdos o pactos no tendrn ms alcance, efectos rgimen jurdico
que el que en cada caso prevea la disposicin que lo regule. Es decir, que se trata de una norma
en blanco, por lo que no basta para la celebracin de un convenio acogerse a lo que dice la
LPACAP sino que es preciso adems una regulacin sustantiva que previamente haya aceptado
esta forma de acabar el procedimiento.
47
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Aparte de esa clasificacin por los fines, sectores o materias sobre los que incide la norma
administrativa, es preciso disponer tambin de otros criterios que permitan sistematizar, dentro de
cada sector o materia (orden pblico, sanidad, etc.), las normas que la rigen. Para ello se atiende
al efecto que la actividad administrativa causa en la libertad y derechos de los particulares,
distinguindose entre:
Pero estas tres formas de la actividad administrativa (actividad de polica, fomento y servicio
pblico), no agotan la realidad de la actividad de la Administracin, puesto que en nuestro
Derecho la Administracin ha sido investida de funciones de indudable carcter judicial, de tipo
sancionador y arbitral, que no encajan en el concepto de actividad de limitacin o de polica.
48
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
digno de asistencia sanitaria puede fomentar con subvenciones los hospitales privados o crear sus
propios servicios pblicos hospitalarios.
Admitida, la tesis de la vinculacin positiva de forma general no es, sin embargo, razonable exigir
de la Ley una regulacin minuciosa de la actividad administrativa, cualquiera que sta sea y cuyo
efecto sera la obsolescencia de los reglamentos ejecutivos. En la actividad de limitacin y
sancionadora debe exigirse el mximo de precisin legal sobre los aspectos fundamentales, sin
que basten los poderes generales de intervencin. Por el contrario, una simple previsin o
apoderamiento legal ser suficiente para desarrollar actividades de servicio pblico y de fomento.
B) El principio de igualdad.
Est fundamentado en el art. 14 CE Los espaoles son iguales ante la Ley, sin que pueda
prevalecer discriminacin alguna por razn de nacimiento, raza, sexo o religin, opinin o
cualquier otra condicin o circunstancia personal o social. Y supone que a supuestos de hecho
iguales deben aplicrseles consecuencias iguales y que las diferencias de tratos necesitan justificar
adecuadamente la existencia de los motivos de tales diferencias.
Encuentra una aplicacin directa en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales que
sujeta al principio de igualdad ante la ley toda intervencin sobre la libertad y propiedad; principio
que tambin se aplica a la actividad de fomento y a la de servicio pblico en que todos los
administrados tienen en igualdad de condiciones derecho a las mismas prestaciones, sin que
puedan establecerse discriminaciones injustificadas en las tarifas.
La proporcionalidad entre la actividad administrativa y el fin pblico a que debe responder supone
que los medios empleados se correspondan con los resultados, sin que stos sobrepasen las
necesidades pblicas.
Este principio, aplicable con carcter general a toda actividad administrativa, tiene una mayor
aplicacin en la actividad de limitacin y en la sancionatoria.
49
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
El principio de buena fe rige las relaciones entre la Administracin y los administrados del mismo
modo que rige las relaciones entre los particulares. Como la buena fe remite a la creencia del
sujeto sobre la licitud jurdica de su propia actuacin, se aminoran las consecuencias negativas de
los actos contrarios a Derecho, y, por el contrario, se agravan para el que obra de mala fe.
Principio quebrantado cuando una de las partes acta contra sus propios actos, abusa de la
nulidad por motivos formales, ejercita un derecho con retraso o abusa de sus prerrogativas.
La confianza legtima aparece como una manifestacin o especialidad de la buena fe. Ocurre
cuando se pone el nfasis en el deber de la Administracin de no variar su conducta si con ella ha
generado el administrado expectativas razonables de continuidad.
E) El inters pblico.
Sirve de justificacin a toda actividad administrativa. El inters pblico es un inters comn que,
aunque no beneficie a la totalidad de la comunidad, si favorece al menos a una parte importante
de sus miembros.
La actividad administrativa de limitacin supone en todo caso que la incidencia negativa de sta
sobre la libertad y derechos de los particulares sea consecuencia del ejercicio de una potestad
administrativa con un acto administrativo de por medio y no efecto directo de una norma. Cuando
la limitacin tiene lugar sin el intermedio de un acto administrativo, estamos en presencia de una
limitacin legal (como ocurre en el caso de determinadas nacionalizaciones o en algunas
imposiciones generalizadas de deberes, como los deberes fiscales).
50
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Una forma de limitar los derechos es tambin su sacrificio o privacin en favor de un inters
pblico mediante una indemnizacin (la expropiacin forzosa).
La LBRL de 1985 enumera las tcnicas de limitacin de la actividad de los ciudadanos en las
siguientes:
1. Ordenanzas y Bandos
2. Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo
3. Sometimiento a comunicacin previa o a declaracin responsable.
4. Sometimiento a control posterior al inicio de la actividad, a efectos de verificar el
cumplimiento de la normativa reguladora de la misma.
5. rdenes individuales constitutivas de mandato para la ejecucin de un acto o la prohibicin
del mismo.
La Administracin del Estado o de las CCAA, en desarrollo de mandatos legales y con apoyo en
stos, impone determinadas limitaciones a la actividad de los administrados a travs de los
reglamentos. Lo mismo ocurre en la esfera de competencias de las Entidades Locales, que podrn
aprobar Ordenanzas y reglamentos y los Alcaldes dictar bandos, que en ningn caso contendrn
preceptos opuestos a las leyes.
En base a esas normas reglamentarias la Administracin exige despus autorizaciones previas,
ordena, prohbe o sanciona la actividad de los particulares. El estudio de la potestad
reglamentaria, su rgimen jurdico, suele remitirse a la teora de las fuentes del Derecho
administrativo, donde los reglamentos se consideran ms un producto normativo que una tcnica
de intervencin.
6. La autorizacin
A) El concepto de autorizacin.
51
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
cuando la pretendida autorizacin recae sobre actividades que la legislacin limita a unos pocos
sujetos.
En todos aquellos casos en que se da una limitacin de la actividad, el nmero reducido parece
transmutar la idea del derecho o posibilidad abierta a todos los ciudadanos a ejercer un derecho, o
a ser admitido el ejercicio de una actividad o profesin, en la contraria de que se trata de un
privilegio que la Administracin crea apara un administrado: en suma de una concesin.
El concepto de autorizacin debe limitarse a los supuestos en que no hay limitacin en el nmero
de los beneficiarios del derecho o actividad ejercitada, ni discrecionalidad en el otorgamiento
(licencia de caza, de conducir, et...), remitiendo al concepto de concesin los dems supuestos en
que la legislacin permite claramente la discrecionalidad en el otorgamiento o limita el nmero de
beneficiarios del ejercicio del derecho o actividad en funcin de condiciones legalmente definidas.
Desde la concepcin de la autorizacin como un acto reglado, no es posible aceptar que las
autorizaciones se puedan modular discrecionalmente a travs de determinaciones accesorias
(condicin, trmino y modo), incidiendo de esta forma sobre los efectos del ejercicio del derecho o
actividad autorizada., lo que s es factible, en principio, en las concesiones.
No obstante, todas las autorizaciones se otorgan con la clusula sin perjuicio de tercero. Una
clusula que limita el efecto de la autorizacin al mbito de las relaciones entre la Administracin y
el sujeto autorizado, sin que suponga alteracin alguna en las relaciones jurdico-privadas que
subyacen en el otorgamiento de la autorizacin.
En cuanto a su extincin, quedan sin efecto por la ejecucin de la actividad autorizada (obra por
ejemplo), por el transcurso del plazo por el que fueron otorgadas, si se trata de licencias
referentes a actividades personales, y por su revocacin o anulacin.
Segn la Ley 17/2009 los prestadores de servicios podrn establecerse libremente en territorio
espaol para ejercer su actividad y cualquier prestador establecido en Espaa podr ejercer en
todo el territorio nacional. La normativa no podr imponer a los prestadores un rgimen de
autorizacin, salvo casos excepcionales. Adems la necesidad de autorizacin debe justificarse en
razones de orden pblico, seguridad pblica, salud pblica, proteccin del medio ambiente, o
cuando la escasez de recursos naturales o la existencia de inequvocos impedimentos tcnicos
limiten el nmero de operadores econmicos del mercado.
52
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Por comunicacin se entiende aquel documento mediante el que los interesados ponen en
conocimiento de la Administracin competente sus datos identificativos y dems requisitos
exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad establecidos para formular
solicitudes.
Los efectos de la declaracin responsable son el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el
inicio de una actividad, desde el da de su presentacin, sin perjuicio de las facultades de
comprobacin, control e inspeccin que tengan atribuidas las AAPP.
53
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Las rdenes son actos por los que la Administracin, sobre la base de una potestad de
supremaca, hace surgir a cargo de un sujeto un deber de conducta positivo (mandato) o negativo
(prohibicin), cuya inobservancia expone al obligado a una sancin en caso de desobediencia .
Las rdenes positivas o negativas pueden venir establecidas de forma general por una norma sin
necesidad de acto administrativo interpuesto, o bien requerir para su efectividad que la
Administracin dicte un acto administrativo con dicho contenido.
Las rdenes, que siempre han de justificarse en una norma legal, pueden estar legitimadas por
una potestad de supremaca general que afecta a todos los ciudadanos o bien configurarse dentro
de una relacin de supremaca especial (ej. concesionarios de la administracin), o de una relacin
jerrquica (funcionarios, militares), aunque en ste ltimo caso la orden no tiene efecto limitativo
sobre derechos.
En donde con ms evidencia se manifiesta el carcter limitativo de derechos de la orden es en las
relaciones de supremaca general (Ley Proteccin de Seguridad Ciudadana.- disolucin
manifestaciones que alteren gravemente la seguridad ciudadana, etc.).
El efecto de la orden debidamente notificada o comunicada consiste en la obligacin de obedecer
conforme a su contenido, es decir, en una obligacin ejecutoria de conducirse de la manera
exigida por la orden.
Las rdenes, mandatos y prohibiciones cuentan con un amplio sistema garantizador, que
normalmente es ms enrgico en las rdenes dictadas en una relacin de supremaca especial,
que incluso pueden disponer de una Jurisdiccin al servicio de su peculiar disciplina (militares).
54
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
La poltica econmica del siglo XIX sita la accin de fomento en el centro mismo del
intervencionismo administrativo, lo que dio nombre al ms importante Ministerio, el de Fomento.
La instauracin del sistema ferroviario puedo hacerse gracias a las ayudas econmicas con que el
Estado estimul a las compaas concesionarias del ferrocarril. No hay que olvidar, sin embargo,
que con la poltica de subvenciones lleg tambin la corrupcin y el falseamiento de la libre
competencial empresarial.
Tras la constitucin de 1876, los estmulos econmicos cobran de nuevo decisiva importancia en
las obras pblicas que regula la Ley General de 13 de abril de 877, que define la subvencin como
cualquier auxilio directo o indirecto de fondos pblicos, incluso la franquicia de los
Derechos de Aduanas para el material que haya de introducirse.
En la actualidad no hay duda sobre la legitimidad de esta forma de intervencin, pues la propia CE
de 1978 alude en numerosos preceptos a la actividad administrativa de fomento. As, al sancionar
los principios rectores de la poltica social y econmica indica que los poderes pblicos
fomentaran la educacin sanitaria, la educacin fsica y el deporte, garantizaran las
organizaciones de consumidores, etc. La actividad de fomento es tambin ttulo competencial
especfico, bien del Estado (investigacin cientfica y tcnica), bien de las CCAA (desarrollo
econmico de la Comunidad).
Atendiendo a las ventajas que se otorgan a los particulares cuya accin pretende incentivarse, el
fomento puede consistir en medidas honorficas, como las condecoraciones civiles, militares,
otorgamiento de ttulos, etc.; econmicas: primas, subvenciones, desgravaciones fiscales, etc.; y
jurdicas: carcter de beneficiarios de la expropiacin forzosa, etc.
55
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
El principio de igualdad est vigente sobre la actividad de fomento, que obliga a tratar por igual
a los presuntos beneficiarios de dicha accin y a distribuir las ayudas a travs de procedimientos
basados en las reglas de transparencia, publicidad y libre concurrencia.
4. La subvencin.
Sin embargo, la legislacin espaola, como ahora la comunitaria, parte de un concepto ms amplio
de subvencin que comprende toda clase de ayuda econmica.
56
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
A los efectos de esta ley, se entiende por subvencin toda disposicin dineraria realizada por una
administracin pblica a favor de personas pblicas o privadas, que cumpla los siguientes
requisitos:
o Que la entrega se realice sin contraprestacin directa de los beneficiarios.
o Que la entrega est sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecucin de un
proyecto, la realizacin de una actividad, la adopcin de un comportamiento singular, ya
realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situacin, debiendo el beneficiario
cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.
o Que el proyecto, la accin, conducta o situacin financiada tenga por objeto el fomento de
una actividad de utilidad pblica o inters social o de promocin de una finalidad pblica.
Cierto que en la regulacin de las ayudas pblicas econmicas se pueden encontrar elementos y
perfiles contractuales, sobre todo cuando se hacen en el seno de un convenio, pero no es menos
cierto que la mecnica operativa y su rgimen jurdico es ms cercano al del acto unilateral.
La Ley General de Subvenciones obliga a las AAPP a concretar en un plan estratgico los objetivos
y efectos que se pretenden, entre otros aspectos. El otorgamiento de subvenciones se ajustar a
los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminacin.
Consecuentemente, el otorgamiento se condiciona a la aprobacin y publicidad de las bases, a la
existencia de crdito, a la tramitacin del procedimiento de concesin, a la fiscalizacin previa de
los actos administrativos de contenido econmico, y a la aprobacin del gasto por el rgano
competente.
Otro principio capital debiera ser el de riesgo compartido, que impide considerar la subvencin
como pura donacin que libere al beneficiario de todo riesgo o aportacin de capital propio a la
actividad subvencionada. Sin embargo la Ley es equvoca a este respecto.
Por ltimo, la ayuda o subvencin debe respetar la libre competencia entre los operadores
econmicos del sector sin crear situaciones de desigualdad entre unos y otros.
D) El beneficiario de la subvencin.
57
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Podrn ser colaboradoras las sociedades estatales, las Corporaciones de Derecho Pblico y las
fundaciones que estn bajo el protectorado de un ente de Derecho pblico, as como las personas
jurdicas que renan las condiciones de solvencia y eficacia que se establezcan.
58
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
2. Aquellas cuyo otorgamiento o cuanta venga impuesto a la Administracin por una norma
de rango legal, que seguirn el procedimiento de concesin que les resulte de aplicacin de
acuerdo con su propia normativa.
3. Con carcter excepcional, aquellas otras subvenciones en que se acrediten razones de
inters pblico, social, econmico o humanitario, u otras debidamente justificadas que
dificulten su convocatoria pblica.
La relacin de subvencin puede quedar sin efecto si el ttulo por el que se rige el acto de
otorgamiento est afectado de invalidez por concurrir en alguna de las causas de nulidad o
anulabilidad previstas en la Ley 39/2015 PACAP, especficamente, carencia o insuficiencia del
crdito presupuestario. En ambos casos el rgano concedente proceder a su revisin de oficio o,
en su caso, a la declaracin de lesividad y ulterior impugnacin ante la Jurisdiccin Contencioso-
administrativa. La declaracin administrativa o judicial de nulidad o anulacin llevar consigo la
obligacin de devolver las cantidades percibidas.
Es posible la modificacin de la subvencin y su prrroga si est pactada en el convenio y
asimismo por cualquier alteracin de las condiciones tenidas en cuenta para la concesin de la
subvencin, y en todo caso la obtencin concurrente de otras aportaciones fuera de los casos
permitidos en las normas reguladoras.
El beneficiario de la subvencin tiene el derecho de percibir los fondos comprometidos,
derecho que se corresponde con la correlativa obligacin de la Administracin concedente.
59
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
El incumplimiento de los trminos en que fue concedida la subvencin lleva consigo el reintegro de
las cantidades percibidas y la exigencia del inters de demora desde el momento del pago de la
subvencin.
8. Control y sanciones
La Ley General de Subvenciones hace de la Intervencin General del Estado la pieza clave para el
control de las subvenciones estatales, salvo las de las entidades Gestoras de la Seguridad Social,
que controla su propia Intervencin.
La IGE tambin podr, a solicitud de las corporaciones locales, controlar a los beneficiarios de
subvenciones concedidas por estos entes, sujetndose al procedimiento de control, reintegro y el
rgimen de infracciones y sanciones previsto en la ley. Asimismo la IGE suscribir con los rganos
de la Comisin Europea los acuerdos administrativos de cooperacin previstos en la normativa
comunitaria en materia de control financiero de ayudas y subvenciones financiadas total o
parcialmente con cargo a fondos comunitarios.
60
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Las condiciones precisas para que una ayuda econmica a una empresa sea contraria a la
prohibicin comunitaria:
Que se trate de una ayuda econmica. Se comprenden tanto las subvenciones propiamente
dichas o ayudas directas como incentivaciones que aligeren las cargas que gravan el
presupuesto de una empresa y que son de idntica naturaleza y producen los mismos
efectos (exenciones de impuestos y tasas, bonificaciones de intereses, etc.).
Es preciso que la ayuda econmica se nutra de fondos pblicos y no privados; que afecten
a los intercambios comerciales; que sean de tal entidad que amenacen con falsear o
puedan falsear la competencia.
No obstante y a pesar de la amplitud de las excepciones que quiebran la prohibicin general, las
mismas no constituyen un numerus clausus, pues el Consejo puede, por unanimidad, y a peticin
de un Estado miembro, acordar la procedencia de una ayuda incursa en la prohibicin general
siempre que circunstancias excepcionales justifiquen tal decisin.
61
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Es tambin polismico en cuanto por servicio pblico no se entiende exclusivamente una forma de
la actividad administrativa, sino el conjunto de ella con independencia de que sea de prestacin,
de limitacin o de fomento. En este sentido, la calificacin que algunas leyes hacen de una
actividad como de servicio pblico no habilita slo para actividades de prestacin, sino que
constituye un ttulo general de intervencin que justifica la limitacin de derechos, la sancin e,
incluso, el fomento de la accin de los particulares. El trmino servicio pblico sirve tambin para
designar una administracin, un rgano administrativo.
A) Clases de servicios pblicos.
Determinadas prestaciones de inters general, tradicionalmente a cargo del estado, derivan del
ejercicio de funciones conectadas directamente a la soberana, como la Justicia. El poder ejecutivo
satisface tambin otras necesidades que los ciudadanos perciben de forma general y no
personalizada, como la defensa nacional, la seguridad pblica, las relaciones internacionales. Se
habla entonces de servicios pblicos uti universi, en contraposicin a los servicios pblicos uti
singuli que son aquellos que se disfrutan individualizadamente, de forma que los usuarios puedan
asumir todo o parte de su coste. As ocurre con los servicios pblicos de enseanza, sanidad,
transporte, etc., actividades todas ellas susceptibles tambin de explotacin econmica por la
iniciativa privada.
Sintetizando la evolucin de los servicios pblicos desde su nacimiento con la Monarqua absoluta
hasta nuestros das, puede afirmarse que se est cerrando el ciclo vital de este poderoso
instrumento de gobierno y administracin. Construido en la Europa continental en los ltimos
siglos sobre la ideas de gestin directa por funcionarios, monopolio y carcter nacional, estn
desapareciendo en nuestros das por las contrarias ideas de privatizacin, libre competencia y
globalizacin econmica que socaban los fundamentos del Estado del Bienestar. Una seal ms de
la crisis del Derecho pblico.
En los EEUU, carentes de una eficiente Administracin central, pero con una sociedad enrgica y
un capitalismo pujante, la satisfaccin de las necesidades de inters general fue abordada desde
empresas privadas a las que se impusieron por ley obligaciones pblicas y un rgimen riguroso en
defensa de la libre competencia. Obviamente no bastaba con dictar leyes intervencionistas que
impusieran a los operadores de las public utilities obligaciones de inters pblico, consistentes en
prestar el servicio a todos los solicitantes, sin trato discriminatorio y mediante unos precios
razonables, sino que era preciso crear organizaciones pblicas garantizadoras de su aplicacin.
Con esta finalidad se crearon comisiones reguladoras ad hoc para cada sector, las agencias
independientes, investidas de poderes reglamentarios, sancionadores y arbitrales.
62
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Para completar el panorama de cmo se satisfacen fines pblicos es necesario referirse a dos
aspectos significativos: la convergencia de organizaciones pblicas y empresas privadas en
determinadas materias (sanidad, educacin y seguridad) y el surgimiento de un tercer sector de
organizaciones que pretende satisfacerlas desde la filantropa, es decir, sin nimo de lucro.
Con anterioridad al siglo XIX, la Iglesia catlica haba asumido en solitario o juntamente con la
Corona la satisfaccin de necesidades sociales de inters general. As ocurri en materia de
educacin y beneficencia, sin perjuicio de otras funciones, hoy claramente pblicas, como el
registro civil, antes registros parroquiales. La aparicin del constitucionalismo y la separacin
Iglesia-Estado desplaz a la Iglesia de aquellos cometidos y, en su lugar, se organizaron servicios
pblicos, atendidos desde los presupuestos estatales, nutridos ya con los fondos provenientes de
la desamortizacin de los bienes eclesisticos y manos muertas.
El estado social de nuestros das, ms all del aseguramiento para todos de estos infortunios
frente a la enfermedad y la pobreza de solemnidad, se ha empeado en combatir a travs de lo
que se ha venido en denominar accin social otras miserias de la condicin humana (asistencia
domiciliaria, drogodependencia, etc.). Al servicio de esta accin social, que ya contaba con la
presencia de entes especializados (la ONCE, Cruz Roja, etc.), las CCAA han asumido sus
competencias en la materia, dictando leyes ad hoc y creando institutos de accin social o bienestar
social.
En apelacin a la sociedad civil supone una correccin de ciento ochenta grados de la poltica con
que la beneficencia se inici en el Estado liberal: Un Estado sin recursos pero decidido a asumir
directamente la gestin de los servicios sociales. Ahora vivimos un Estado dbil pero con fuertes
recursos que desparrama sus dineros sobre multitud de organizaciones privadas no lucrativas.
Adems de la pretericin del sector lucrativo a favor del no lucrativo, el tercer sector disfruta del
privilegio de trabajar con una financiacin pblica estable y, eventualmente, la cesin de bienes
pblicos de equipo para su afectacin al servicio concertado; por el contrario la ONG ha de
someterse a las potestades administrativas de planificacin, coordinacin e inspeccin.
La Constitucin, dictada en un momento en que el socialismo real de los pases comunistas estaba
vivo, el neoliberalismo y la globalizacin todava en ciernes y Espaa fuera de la CE, pretendi ser
neutral, poniendo una vela en el altar del liberalismo econmico al reconocer la libertad de
empresa en el marco de una economa de mercado y otra vela en el del socialismo e
intervencionismo pblico al prescribir que, toda riqueza del pas en sus distintas formas y sea cual
fuere la titularidad est subordinada al inters general y, sobre todo, al reconocer la iniciativa
pblica en la actividad econmica.
La Constitucin no es obstculo formal para que el Estado o las CCAA creen por ley nuevos
servicios pblicos, declarando determinada actividad esencial con exclusin de la actividad privada.
63
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
La realidad, sin embargo, la ideologa liberal dominante y el Derecho de la Unin Europea hacen
cada vez ms impensable esa alternativa. Para los entes locales la LBRL despus de reservar a las
Entidades locales determinados servicios que declaran esenciales (abastecimiento, depuracin de
aguas, etc.) prescribe que El Estado y las CCAA en el mbito de sus respectivas competencias,
podrn establecer, mediante ley, idntica reserva para otras actividades y servicios .
La iniciativa pblica no est limitada a los servicios esenciales o de inters general, sino que puede
proyectarse, aunque en las mismas condiciones que la iniciativa privada, sobre cualquier sector de
la actividad econmica, sin sujetarse a la regla de subsidiaridad, antes vigente. Segn esta regla
mientras una actividad econmica pudiera ser asumida por el sector privado tal actividad estaba
vetada al pblico. Regla no vigente en la actualidad, por lo que tanto el Estado como las CCAA
pueden crear empresas pblicas.
Para los entes locales el nico requisito que ahora se exige a la actividad econmica pblica
competitiva con la privada es que sea de utilidad pblica.
Segn el Tribunal Supremo, mientras los particulares pueden crear sus empresas con plena
libertad de criterios, sin ms condicin que la que sus fines sean lcitos, todas las actuaciones de
los rganos de la Administracin Pblica deben responder al inters pblico que en cada caso, y
necesariamente, siempre ha de concurrir, tanto si se trata de actos de autoridad como de
actuaciones empresariales, pues en cuanto a estas ltimas, la CE tambin exige una equitativa
asignacin de los recursos pblicos y que su programacin y ejecucin responda a criterios de
eficiencia y de economa, lo cual no es compatible con actuaciones empresariales pblicas carentes
de justificacin. Por otra parte, la coexistencia de empresas pblicas con fines empresariales y de
empresas privadas en el marco de una economa de mercado, y la pertenencia de Espaa a la
Comunidad Econmica Europea, exige que se garantice y salvaguarde la libre competencia, y para
ello han de regir las mismas reglas para ambos sectores de produccin, pblico y privado.
Se trata de unos principios de aplicacin general, cualesquiera que sean el objeto del servicio y la
naturaleza, pblica o privada, del gestor.
1. En virtud del principio de legalidad corresponde al poder legislativo el reconocimiento de
una actividad como de inters general y la dotacin de crditos necesarios para su
satisfaccin mediante la creacin de un servicio pblico. La ley autonmica o estatal puede
reservar en monopolio la actividad a la Administracin si se trata de servicios esenciales. En
el mbito local el principio de legalidad ya est cubierto para determinados servicios por la
LBRL.
3. El principio de perfectibilidad o adaptabilidad de los servicios pblicos supone que quien los
presta, sea la Administracin o un concesionario, est obligado a incorporar a la prestacin
que suministra a los usuarios del servicio los adelantos tcnicos que se vayan produciendo.
64
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
5. Por su parte el principio de igualdad, y de acuerdo con la Constitucin (art. 14 CE), implica
un trato igual para todos los que tiene, derecho de acceso al servicio y la prohibicin de
todo trato discriminatorio.
6. El principio de gratuidad slo es aplicable cuando se deriva de la naturaleza del servicio (la
proteccin ciudadana) o viene impuesto por una norma constitucional (art. 27 CE; la
enseanza bsica es obligatoria y gratuita) o legislativa especfica.
El primer aspecto relevante de esa relacin es el derecho del particular a ser admitido al disfrute
del servicio, derecho subjetivo incuestionable si rene las condiciones legalmente establecidas,
como puede ser poseer determinados ttulos para matricularse en un establecimiento universitario,
etc. La aceptacin de la solicitud del usuario al disfrute de la prestacin va precedida de la
comprobacin administrativa de las circunstancias de hecho alegadas por el usuario, tras de lo cual
se produce la decisin administrativa por la que se admite al particular el disfrute del servicio. La
admisin del usuario al disfrute del servicio supone la sumisin de ste a una relacin especial
conforme a la normativa del servicio.
Aparte del deber de observar las normas de funcionamiento del servicio, la principal obligacin del
usuario es satisfacer la contraprestacin econmica en el caso de que el servicio no fuere gratuito.
Esta puede consistir en una tasa, un precio pblico o un simple precio privado.
Las tasas son tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilizacin privativa o
aprovechamiento especial del dominio pblico en la prestacin de servicios o en la realizacin de
actividades en rgimen de Derecho pblico que se refieran, afecten o beneficien al sujeto pasivo,
cuando se produzca cualquiera de las circunstancias siguientes: primera, que los servicios o
actividades no sean de solicitud voluntaria para los administrados; y segundo, que no se presten o
realicen por el sector privado.
Por su parte tienen la consideracin de precios pblicos las contraprestaciones pecuniarias que
se satisfagan por la prestacin de servicios o la realizacin de actividades efectuadas en rgimen
de Derecho pblico cuando, prestndose tambin tales servicios o actividades por el sector
privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados.
Especial inters tiene la regulacin de las tarifas en los supuestos de gestin indirecta o
contractual de los servicios pblicos. La remuneracin del concesionario o gestor privado del
servicio es tambin un precio privado, pero intervenido, debiendo incluirse en los contratos de
gestin de servicios las tarifas mximas y mnimas que hubieren de percibirse de los usuarios, con
descomposicin de sus factores constitutivos, y procedimientos para su revisin.
65
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Aprobadas las tarifas, debern ser objeto de revisin, de oficio o a peticin de las empresas,
siempre que se produjere un desequilibrio en la economa de la empresa mixta o de la concesin,
por circunstancias independientes a la buena gestin de una u otra.
La variedad de formas de gestin y, por consiguiente, la correlativa mayor o menor presencia del
Derecho pblico y privado lleva consigo un rgimen diverso para su garanta judicial. As, cuando
se trate de un rgimen de prestacin directa por un ente administrativo la jurisdiccin contencioso-
administrativa es la competente para la efectividad de la relacin de prestacin, en caso de que el
usuario no fuere admitido al disfrute del servicio, o fuese rechazado una vez admitido, o tratado
de forma indebida, o se le ocasionaron daos por el funcionamiento del servicio. Si la prestadora
del servicio es una administracin en forma societaria la competencia sera la jurisdiccin civil, que
igualmente conocer de las cuestiones relativas a los conflictos entre los usuarios y los gestores
del servicio en rgimen contractual. No obstante, en estos dos casos ltimos siempre asistir al
usuario el derecho de denuncia ante la Administracin de la que dependa la entidad prestadora del
servicio y la impugnacin posterior de sus resoluciones o inactividad ante la Justicia Administrativa.
La variedad de regmenes de gestin no est en los orgenes de los servicios pblicos, Tal como se
configuraron en el siglo XIX. Entonces, la gestin directa por la Administracin entraaba la
aplicacin de un rgimen integral de Derecho Administrativo sobre todos los elementos (entidad
gestora, personal que la sirve, relaciones logsticas con terceros, contratos, bienes relaciones con
usuarios, etc.).
El crecimiento del mbito material de los servicios desbord la estricta correlacin de gestin
directa-aplicacin del Derecho administrativo. Primero, porque la nacionalizacin de empresas
privadas concesionarias supuso que el Estado asumiese su gestin con arreglo al rgimen jurdico-
privado en que venan gestionndose. As ocurri con el transporte ferroviario (el caso de creacin
de RENFE) lo que oblig al Estado a asumir servicios antes gestionados por concesionarios y por
ello sujetos a Derecho Privado. Aparecen entonces los servicios pblicos gestionados por
sociedades de capital ntegramente pblico que no son otra cosa que Administraciones Pblicas
disfrazadas de empresas privadas.
A ellas hay que aadir la fundacin privada creada por entes pblicos segn prev la Ley 30/1994
de Fundaciones, frmula que se est aplicando como sustantivo de los antiguos establecimientos
pblicos y que permite eludir la aplicacin del Derecho Administrativo en campos tan significativos
como los hospitales e incluso la universidad.
Como forma de gestin directa se prev la "sociedad mercantil, cuyo capital social pertenezca
ntegramente a la Entidad local".
En cuanto a las formas de gestin indirecta o contractual, todas ellas suponen la intervencin de
un particular o de una empresa mixta ligadas a la Administracin titular del servicio por una
relacin contractual. Por ello, las modalidades de la gestin indirecta se regulan en la Ley de
Contratos de las AAPP.
La alteracin del modelo de los servicios pblicos europeos trae causa del Tratado de Roma de
1957 con la introduccin de la doctrina norteamericana de la libre competencia. A partir de aqu la
cruzada por la libre competencia no es ya compatible con el modelo de los servicios pblicos
econmicos en que el monopolio concesional era la regla. No obstante, se abre paso el modelo de
empresas encargadas de la gestin de servicios de inters econmico general sujetas a la libre
66
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
competencia, sin por ello deslegitimar a las empresas "que tengan el carcter de monopolio fiscal
a las cuales solo se les aplicarn las normas de la competencia en la medida en que la aplicacin
de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misin especfica a
ellos encomendada".
El nuevo sistema elctrico supone la plasmacin normativa de la directiva 96/92CE, del Parlamento
Europeo y del Consejo, sobre normas comunes para el mercado interior de electricidad.
El operador del mercado, como responsable de la gestin econmica del sistema, asume la gestin
del sistema de ofertas de compra y venta de energa elctrica en los trminos que
reglamentariamente se establezcan.
Por ltimo, se crea la Comisin Nacional del Sistema Elctrico con amplias facultades en materia
de solicitud de informacin y de resolucin de conflictos, y se arbitra su colaboracin con las
instancias administrativas encargadas de la defensa de la competencia.
C) Servicio Postal
67
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
D) Hidrocarburos
E) Gas
Respecto al Gas, la liberalizacin slo opera para los transportistas, los comercializadores y
distribuidores. Pero la liberalizacin no se extiende al Gestor Tcnico del sistema, transportista
titular de la mayora de las instalaciones de la red bsica de gas natural, que tendr la
responsabilidad de la Red Bsica y de las redes de transporte secundario con objeto de garantizar
la continuidad y seguridad del suministro de gas natural y la correcta coordinacin entre los puntos
de acceso, los almacenamientos, el transporte y la distribucin.
F) Telecomunicaciones
A diferencia de las autorizaciones generales, las individuales podrn denegarse cuando el nmero
de licencias sea limitado y quien solicite una no haya resultado adjudicatario del ttulo en la
correspondiente licitacin.
68
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
El Derecho comparado ofrece diversas soluciones que van desde la solucin respetuosa con el
principio de divisin de poderes entendido como reserva del monopolio represivo a los jueces
(Inglaterra, EEUU y en gran medida Francia) hasta pases que mantienen la tradicin jurdica de
un cierto poder sancionador de la Administracin, pasando por aquellos que han evolucionado de
la primera a la segunda posicin a travs de leyes despenalizadoras que han procedido a una
codificacin de las reglas y principios aplicables a esa actividad administrativa.
El Derecho anglosajn (Inglaterra, EEUU y Common Law) parte del monopolio de los jueces y
tribunales para la imposicin de toda suerte de penas y castigos.
Este poder administrativo se compensa con un recurso ante los Tribunales penales.
69
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Las leyes que han regulado estas operaciones despenalizadoras han procedido a una codificacin
de los principios o reglas generales a las que debe ajustarse el ejercicio de la potestad
administrativa sancionadora, reglas y principios anlogos a los de los Cdigos penales.
Al igual que en otros pases, nuestro constitucionalismo decimonnico tambin se inicia con una
atribucin de la potestad punitiva estatal a los jueces y Tribunales como consecuencia del principio
de divisin de poderes. En efecto, la Constitucin de Cdiz consagra el monopolio represivo de los
jueces y Tribunales al atribuirles la funcin de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en los juicios
criminales.
En cualquier caso, nuestra doctrina administrativa del siglo XIX, a diferencia de la francesa y
debido quizs al desorden judicial imperante, es consciente de que es necesario reconocer un
poder represivo a la Administracin, aunque en trminos muy moderados.
Por su parte, el Consejo de Estado, con ocasin de resolver los conflictos entre la Administracin y
los Tribunales, justific tambin ese poder sancionador administrativo en la necesidad de la
actuacin eficaz de la Administracin. Se rechaza la posibilidad de recursos ante los jueces contra
los actos sancionadores de la Administracin.
70
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Por su parte, el Cdigo Penal de 1828 estableci que las ordenanzas y reglamentos no podran
establecer penas privativas de libertad, directas ni subsidiarias, superiores a las del Libro III del
Cdigo Penal, pero sin que este lmite afectase a las penas pecuniarias. Por lo dems, la legislacin
de la Dictadura ofrece la particularidad de que en ella se consagra y generaliza la atribucin de
potestades sancionadoras a rganos superiores de la Administracin central.
Gobernacin.
Ahora bien, quien pensase que con la cada de la Dictadura y el advenimiento de la II Repblica
cambiara el signo de la legislacin administrativa sancionadora habra de desengaarse. La II
Repblica fue inconsecuente en este punto con los principios democrticos y liberales que la
inspiraban y no menos dura en el diseo de la represin administrativa que lo fue la Dictadura.
Precisamente una de las primeras leyes aprobadas en el Parlamento, incluso antes de la propia
Constitucin de 1931 es la Ley de Defensa de la Repblica, una Ley que apunt directamente
contra los desafectos al nuevo rgimen poltico.
La Dictadura del General Franco hered una potestad sancionadora en las autoridades
gubernativas tan intensa que no necesit de posteriores desarrollos. Ni la legislacin municipal ni
la de orden pblico ofrecen novedades, sin embargo, debe destacarse el crecimiento espectacular
del poder sancionador en todos los mbitos de la intervencin administrativa sectorial (urbanismo,
trafico, polica fluvial, publicidad, etc.). Los poderes sancionadores de las autoridades
administrativas sectoriales van a superar a los de polica general o de orden pblico.
No obstante, debe destacarse la aprobacin de un procedimiento sancionador por Ley de 1958 que
permitir el desarrollo de un sistema de garantas en va administrativa y judicial muy avanzado
que ha llegado hasta nuestro das.
El sector de la actividad represiva del Estado que los jueces no cumplen, tienden a cubrirlo los
funcionarios.
Si la legislacin ha optado por la solucin administrativa ello debe obedecer, al menos en buena
parte, a que el legislador desconfa de que el sistema judicial penal pueda cumplir
satisfactoriamente con aquella funcin. Esta presunta desconfianza del legislador aparece
justificada si se compara nuestro sistema judicial penal con el de otros pases; es un sistema rgido
pensado y diseado para corregir cualquier infraccin menos las infracciones a la legislacin
71
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
administrativa. La Administracin Pblica y los intereses que encarna so las grandes ausentes del
sistema procesal penal.
Los funcionarios pblicos, y con relacin a los hechos que afectan a su actividad administrativa,
pueden estar y actuar, bien como auxiliares de los rganos jurisdiccionales, ejerciendo con
determinadas prerrogativas las funciones de polica judicial, bien como una de las partes del
proceso actuando como Ministerio Fiscal, llevando la acusacin de las infracciones a la legislacin
administrativa que tienen a su cargo.
Pero incluso esta limitada actividad probatoria de los funcionarios, ha sido totalmente eliminada
por el Real Decreto sobre regulacin de la Polica Judicial que limita el ejercicio de las funciones
que le son propias a los miembros de las unidades orgnicas de Polica Judicial previstas en la
LOFFCCS integradas por miembros del Cuerpo Nacional de Polica y de la Guardia Civil. En ningn
caso, pues, los funcionarios no policiales, no obstante ejercer actividades inspectoras, constituyen,
u ostentan, el rgimen de la polica judicial.
Los funcionarios tampoco son, ni han sido, en Espaa miembros del Ministerio Pblico, al que slo
pertenecen los funcionarios integrados en los Cuerpos que lo componen.
Resta su deber de obediencia al Gobierno a travs del Ministro de Justicia y del Fiscal del General
del Estado, deber que resulta muy difcil de conciliar obviamente con la enftica vinculacin a la
legalidad. En todo caso, los fiscales no obedecen rdenes de otras administraciones pblicas como
las Comunidades Autnomas y los Entes locales, que si quieren de alguna forma actuar en los
procesos penales deben hacerlo en las mismas condiciones que los dems particulares.
Funcionarios o jueces, la realidad sociolgica muestra que los fiscales tienden ms a ser los
defensores en el proceso de la sociedad, del inters general, que de los intereses concretos de las
administraciones pblicas.
72
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
En el proceso penal, el Ministerio Fiscal ha sido desplazado en cuanto defensor y representante del
Estado. El Estado es para el Ministerio Fiscal un afectado ms y, por consiguiente, de la misma
condicin que cualquier otra persona fsica o jurdica perjudicada por las consecuencias de las
acciones delictivas, pero no es un cliente particular y preferente; el Ministerio Fiscal tampoco es el
representante del Estado como sujeto de Derecho, como persona jurdica, como Administracin
Pblica en suma, sino un simple mecanismo abstracto al servicio del principio acusatorio que
encarna, defiende y representa intereses supraadministrativos.
Poco importa, pues, que la Administracin del Estado pueda constituirse en parte en el proceso
penal a travs del Letrado del Estado, o las dems administraciones pblicas a travs de letrados
propios, pues la actuacin de aqul y la de stos est pensada para situaciones excepcionales,
para supuestos en que hay que defender un inters patrimonial concreto, pero no para actuar en
forma constante y continua en el ejercicio de acciones penales que pudieran derivarse de las
infracciones a la legislacin administrativa.
73
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
El art. 25 CE se refiere al principio de legalidad en materia penal, estableciendo que nadie podr
ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito,
falta o infraccin administrativa, segn la legislacin vigente.
En una interpretacin amplia, este precepto implica adems de la exigencia de ley habilitante o de
reserva de ley, la traslacin a la actividad administrativa sancionadora del principio de tipicidad, de
irretroactividad de la norma sancionadora y retroactividad de la ms favorable, prohibicin de
analoga y del doble castigo (bis in dem) y en general, la aplicacin de los principios
condicionantes de la potestad punitiva del Estado.
Desde la perspectiva de reserva legal, el empleo por el constituyente del trmino legislacin no
ha creado problemas en el derecho penal, porque el TC se ha precipitado a declarar que en ste
se da una reserva absoluta de Ley, que debe ser orgnica cuando se limiten derechos
fundamentales.
Sin embargo, para el TC este precepto tiene distinto alcance en materia de sanciones
administrativas, pues la reserva de ley establecida en la CE no puede ser tan estricta en relacin
con la regulacin de las infracciones y sanciones administrativas como por referencia a los tipos y
sanciones penales en sentido estricto.
Se entiende por ello, que en el mbito administrativo no es necesario esa reserva absoluta de ley,
bastando con una cobertura legal.
En definitiva, la diferencia entre el principio de reserva absoluta de ley que opera en materia
penal, y de, cobertura legal aplicable a las sanciones administrativas, es que en la primera, la ley
legitimadora ha de cubrir por entero tanto la previsin de la pena como la descripcin de la
conducta ilcita (tipicidad) sin posibilidad de completar esa descripcin por medio de un
Reglamento de aplicacin o desarrollo; mientras que el principio de cobertura legal de las
sanciones administrativas, slo exige cubrir con ley formal una descripcin genrica de las
conductas sancionables y las clases y cuanta de las sanciones, con la posibilidad de remitir a la
potestad reglamentaria la descripcin pormenorizada de las conductas ilcitas, es decir, la tipicidad.
74
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Sin embargo, no puede admitirse, diga lo que diga la Ley citada, que pueda darse infraccin
alguna, penal o administrativa, sin el elemento subjetiva de la culpabilidad, a ttulo de dolo o
negligencia.
La Ley 40/2015 RJSP resuelve con una contundente frmula la admisin de la responsabilidad de
las personas jurdicas y que ahora comprende "a personas fsicas y jurdicas, as como, cuando una
Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin
personalidad jurdica y los patrimonios independientes o autnomos, que resulten responsables de
los mismos a ttulo de dolo o culpa".
Una quiebra de la exigencia de la culpabilidad es, sin embargo, la admisin de la
responsabilidad de las personas jurdicas, admisin que ha sido una de las causas del
desarrollo de la potestad sancionadora administrativa que permita castigar a entes que, por no ser
personas fsicas, no se consideraban culpables ante el Derecho penal y que, adems no podan ser
condenados a penas privativas de libertad, las ordinarias en aqul Derecho.
La legislacin no ofrece una definicin de lo que son las sanciones administrativas, aunque Suay
las define como cualquier mal infringido por la Administracin a un administrado como
consecuencia de una conducta ilegal a resultas de un procedimiento administrativo y con una
finalidad puramente represora.
Estas notas se cumplen en general en el caso de las multas, pero no en las medidas preventivas
dirigidas a impedir una infraccin o incumplimiento jurdico, ni en las medidas resarcitorias cuya
finalidad es reparadora, ni tampoco en las multas coercitivas que si bien traen causa del
incumplimiento previo de una obligacin, tratan de vencer ese incumplimiento, lo que no
persiguen las sanciones administrativas que parten de su existencia y que consisten simplemente
en la penalidad que al culpable de la situacin creada corresponde padecer.
Por ello las multas coercitivas son independientes de las que pueden imponerse en concepto de
sancin y compatibles con ellas. Las multas coercitivas estn adscritas a la potestad ejecutiva de la
Administracin y no a la represiva.
Del mbito de las sanciones administrativas, y por tener una justificacin no slo represora sino
ms bien reparadora del incumplimiento, deben excluirse las medidas que con nombre de
sanciones o sin l, implican la privacin de determinados derechos (ej.- Expropiacin-sancin por
incumplimiento de la funcin social de la propiedad, retractos en favor de la administracin, etc.).
Clases. Adems de la multa, que es el supuesto ms frecuente, las sanciones administrativas
consisten habitualmente en la prdida de derechos que el propio ordenamiento administrativo
reconoce y reglamenta y de los que priva justamente por su infraccin (privacin carnet de
conducir, etc.).
Las sanciones administrativas pueden clasificarse en funcin de la relacin que une al sancionado
con la Administracin en:
75
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
La Ley 40/2015 obliga a las Administraciones pblicas a observar la debida idoneidad y necesidad
de la sancin a imponer y su adecuacin a la gravedad del hecho constitutivo de la infraccin. La
graduacin de la sancin considerar especialmente los siguientes criterios:
Ahora, la Ley 40/2015 RJSP impone la ejecutividad directa por va administrativa tanto de la
reposicin de los bienes lesionados al estado anterior de la infraccin como de la indemnizacin de
los daos y perjuicios sin referencia alguna a la va judicial.
Segn el Cdigo Penal la responsabilidad criminal se extingue: por la muerte del reo, el
cumplimento de la condena, la amnista, el indulto, el perdn del ofendido en los delitos
perseguibles a instancia de parte, la prescripcin del delito o de la pena.
76
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
77
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
De la doctrina del TC se desprende que las autoridades administrativas no pueden, sancionar unos
hechos que el Tribunal de lo penal ha declarado inexistente o simplemente no probados. Sin
embargo, no parece admitirse la hiptesis inversa, es decir, que la fijacin de los hechos
sancionables por un acto administrativo (incluso confirmado por una posterior sentencia de la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa) vincule a la Jurisdiccin penal, por cuanto es doctrina
constitucional la imposibilidad de que los rganos de la Administracin lleven a acabo actuaciones
o procedimientos sancionadores en aquellos casos en que los hechos pueden ser constitutivos de
delito segn el Cdigo penal o las leyes penales especiales, mientras la autoridad judicial no se
haya pronunciado sobre ellos.
La Ley 39/2015 PACAP recoge la preferencia procesal de la Jurisdiccin penal en la averiguacin
de los hechos, en su determinacin o fijacin definitiva, al prescribir que los hechos declarados
probados por resoluciones judiciales penales vincularn a las administraciones pblicas respecto de
los procedimientos sancionadores que sustancien.
78
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos
puedan constituir y de las sanciones que en su caso pudieran imponerse, as como la
identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sancin y de la norma
que atribuya la competencia.
Segn la Ley 39/2015 PACAP, el procedimiento administrativo sancionador se rige por las mismas
normas del procedimiento administrativo comn con las especialidades que se recogen en la
propia LPACAP. Dichas especialidades consisten en lo siguiente:
Antes del inicio del procedimiento sancionador se admite la posibilidad de realizar actuaciones
previas que orientarn a determinar los hechos susceptibles de motivar la incoacin del
procedimiento, la identificacin de los responsables y las circunstancias relevantes.
Con carcter previo, el instructor debe decidir si sigue el procedimiento sancionador ordinario o el
procedimiento simplificado cuando considere que, existen elementos de juicio suficientes para
calificar la infraccin como leve.
La iniciacin de los procedimientos sancionadores ordinarios es siempre de oficio por acuerdo del
rgano competente y partir de la debida separacin entre la fase instructora y la sancionadora.
79
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Los hechos relevantes para la decisin de un procedimiento podrn acreditarse por cualquier
medio de prueba admisible en Derecho, cuya valoracin se realizar de acuerdo con los criterios
establecidos en la LEC. En los procedimientos de carcter sancionador, los hechos declarados
probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularn a las Administraciones Pblicas
respecto de los procedimientos sancionadores que substancien.
80
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
En definitiva, para no entender infringido el principio nula poema sine indicio es forzoso aceptar el
carcter automtico de la suspensin con motivo de la interposicin de los recursos administrativos
y jurisdiccionales, sin condicionarla tampoco, como ocurre en materia fiscal, a costosos o
imposibles avales a costa de los recurrentes. De lo contrario seguir vigente la contradiccin, no
explicada ni justificada por el alto Tribunal, de que la ejecucin de las penas impuestas por los
jueces y tribunales penales se suspenda por al simple interposicin de los recursos procedentes y
que ese mismo efecto garantizador no se produzca cuando la potestad punitiva del estado se
acta a travs de las autoridades o funcionarios administrativos, cuya fiabilidad, desde el punto de
vista de la independencia y objetividad, la Constitucin presume que es menor que la de los
jueces. A menor fiabilidad jurdica en los agentes sancionadores y menores garantas
procedimentales, menores garantas tambin en el trmite del recurso judicial. sa es la peculiar
conclusin a que conduce esa restrictiva doctrina del TC en la interpretacin del art. 24 CE.
81
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Una cosa es que la Administracin cuando se encuentra en un conflicto con otro sujeto, de
Derecho pblico o privado, someta al juicio de un tercero la resolucin de la controversia, y otra
muy distinta es que ella misma arbitre sobre bienes o derechos de particulares en ejercicio de una
potestad administrativa atribuida por Ley, desarrollando lo que hemos denominado la actividad
arbitral de la Administracin.
Pero esos principios van relajndose y rebajndose las exigencias para transigir y allanarse en los
pleitos del Estado.
B) El arbitraje como sucedneo de los recursos administrativos y de la justicia
administrativa.
Tambin evolucionan los principios y modos de resolucin de los conflictos entre la Administracin
y los administrados en materias estrictamente administrativas. La LRJAP-PAC permite que leyes
podrn las sustituir el recurso de alzada, en supuestos o mbitos sectoriales determinados, y
cuando la especificidad de la materia as lo justifique, por otros procedimientos, de impugnacin o
de reclamacin, incluidos los de conciliacin, mediacin o arbitraje, ante rganos colegiados o
comisiones especficas no sometidos a instrucciones jerrquicas, con respeto a los principios,
garantas y plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo
procedimiento administrativo.
La cuestin es: Es posible admitir con carcter general un arbitraje privado que sustituya a la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, de la misma forma que la justicia civil es sustituida por las
decisiones y laudos de rbitros a travs del arbitraje de Derecho privado que regula la Ley
36/1988?.
Frente a una corriente doctrinal que postula esa solucin para paliar los enormes retrasos que se
producen en las decisiones de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, se alzan las reglas
82
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Otro argumento contrario es que tales atajos para reducir la litigiosidad puedan afectar a terceros
implicados en el acto o actividad administrativa en litigio potencial o real, burlando las garantas
que les asisten dentro del proceso contencioso-administrativo. Por ello, a pesar del fervor con que
muchos defienden hoy que la Administracin se comporte antes y durante el proceso como un
particular y que someta al arbitraje sus conflictos, lo que en parte va siendo legalmente
reconocido, siguen en pie las dificultades jurdicas y polticas para la litigiosidad que engendra al
actividad administrativa pueda solventarse al margen de la solemnidad y garanta de los procesos.
La Administracin puede estar investida por al Ley de la potestad de resolver conflictos entre
terceros, entre los administrados sobre derechos privados o administrativos bajo el control de la
Jurisdiccin Contencioso- Administrativa.
83
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Tras la CE de 1978, la actividad arbitral, como sucedneo de la justicia civil, entr en prevencin y
sospecha por falta de una clara cobertura constitucional, como la dispensada por el artculo 25 CE
a la potestad sancionadora de la Administracin.
En los supuestos en los que el arbitraje administrativo posee carcter voluntario, si los sujetos
privados pueden someter la decisin de sus conflictos a cualquier persona a travs de los
mecanismos de la Ley de Arbitraje, no se advierte la razn por la que dicha tarea no puede ser
tambin asumida institucionalmente por la Administracin. Pero las cosas no son distintas en los
supuestos de arbitraje obligatorio cuando se acta a travs de una potestad administrativa
vinculante, siempre y cuando la decisin arbitral pueda ser posteriormente impugnada ante un
rgano jurisdiccional civil, pero tampoco existe inconveniente de principio para que lo sea del
contencioso-administrativo, que es hoy una jurisdiccin tan ordinaria como la civil.
Una obligatoria, en la que persisten sus facultades dirimentes y vinculantes sobre conflictos
entre particulares y cuyos actos arbitrales son controlados por la Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa.
Otra voluntaria, que requiere el sometimiento de las partes al arbitraje de la Administracin
para que sta lo ejercite o nombre rbitros que lo harn con sometimiento a la Ley de
Arbitraje de Derecho privado y recursos ante la Jurisdiccin civil.
No hay una descripcin general del rgimen jurdico de esta actividad. Pero s hay regulaciones
sectoriales que permiten una prefiguracin de ese rgimen, sobresaliendo entre todas la
regulacin del justiprecio expropiatorio, en el que, aparte de la configuracin pretendidamente
neutral del Jurado de expropiacin, la Ley impone un procedimiento de igualdad de oportunidades
de audiencia para ambas partes mediante la presentacin de las hojas de justiprecio. De la misma
forma la Comisin de los Mercados y la Competencia, resolver los conflictos enumerados en la
Ley 3/2013 en cada uno de los sectores regulados. El ejercicio de esta funcin arbitral no tendr
carcter pblico.
84
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
El primer caso estara representado por la Comisin del Mercado de Telecomunicaciones, etc. Y el
segundo modelo por las diferentes Juntas arbitrales que se constituyen con representantes de la
Administracin y de los sectores interesados en el transporte, consumo, etc.
En todo caso, la Administracin hace aqu el papel de rbitro privado con sujecin a las reglas de
la Ley de Arbitraje, pero con ciertas particularidades, como son la gratuidad y la innecesariedad de
la protocolizacin notarial del laudo, que se documentar por los rganos arbitrales previstos en
las normas correspondientes.
Lo ms singular del acto arbitral de la Administracin en estos casos (sea dictado por ella misma o
por las Juntas arbitrales o rbitros designados en la forma prevista por la Ley) es que est
desprovisto de dos caractersticas esenciales de los actos administrativos: la ejecutoriedad por la
propia Administracin y la recurribilidad ante la jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
La ejecucin del laudo, segn la Ley de Arbitraje est a cargo del Juez de Primera Instancia del
lugar en donde se haya dictado.
En cuanto a su recurribilidad el laudo que dicta la Administracin, al igual que los que dictan los
dems rbitros privados, es susceptible nicamente de recurso ordinario de anulacin ante el Juez
de Primera Instancia del lugar en donde se haya dictado el laudo. Contra la sentencia que se dicte
no cabr recurso alguno.
A su vez contra los laudos firmes slo cabe el recurso de revisin, conforme a lo establecido en la
legislacin procesal para las sentencias judiciales firmes.
85
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
El ejercicio de funciones arbitrales entre particulares por la Administracin no es una novedad pues
la atribucin exclusiva de los conflictos entre particulares a los jueces civiles ha sido siempre
objeto de notables excepciones.
La legislacin administrativa sobre bienes pblicos susceptibles de utilizacin privativa por los
particulares como bienes afectos al fomento de la riqueza nacional, recurre a la potestad arbitral
para ordenar el aprovechamiento de estos recursos, pues en esa gestin se producen conflictos
entre particulares, cuya resolucin va a ser atribuida a la Administracin y a la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa en segundo trmino.
La actividad arbitral de la Administracin se ha manifestado tambin a travs de organismos
especializados que constituyeron verdaderas jurisdicciones especiales.
Un viejo supuesto de jurisdiccin especial es la actividad arbitral administrativa sobre auxilios y
salvamentos y responsabilidades por accidentes martimos.
La Ley de Navegacin Area de 1960 atribuye a la Administracin Aeronutica la asistencia y
salvamento de aeronaves y la investigacin y determinacin de las responsabilidades en los casos
de accidente.
La relacin de estos organismos arbitrales puede seguir con el ya fenecido Tribunal Arbitral del
Ahorro de 1929.
Otro supuesto de jurisdiccin especial y actividad arbitral lo constituy el Tribunal Arbitral de
Seguros de 1940.
En materia de transportes, se establecieron las Juntas de Detasas, creadas en 1932, en las que no
exista ningn representante de la carrera judicial, estando formadas ntegramente por
funcionarios del Ministerio de Obras Pblicas.
86
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Los recursos administrativos y las reclamaciones previas a la va judicial y laboral son instituciones
de similar finalidad y contenido. En ambos casos se trata de abrir una primera va de revisin de la
actividad administrativa ante la propia Administracin a instancia de los interesados lesionados en
sus derechos o intereses; pero adems, estas tcnicas quieren impedir que la Administracin
resulte enjuiciada sorpresivamente ante los Tribunales contencioso-administrativo, civiles o
laborales.
Los recursos administrativos suponen, en principio, una garanta del particular, al que se permite
alegar o discutir la validez u oportunidad de un acto o conducta administrativo ante la propia
Administracin autora del acto; pero, de otra parte, y en abierta contradiccin con esa naturaleza,
y finalidad garantista, el recurso administrativo aparece como un privilegio de la Administracin,
pues con este filtro puede retrasar en su favor el enjuiciamiento por los Tribunales de sus actos y
conductas.
Suma importancia tiene la regulacin de los actos y resoluciones que ponen fin a la va
administrativa, pues en contra de esos actos no proceder nunca el recurso de alzada pero s el
potestativo de reposicin. Estos actos son los siguientes:
a) Las resoluciones de los recursos de Alzada.
87
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
b) Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias
que tienen atribuidas los rganos de los que son titulares.
c) Los emanados de los rganos directivos con nivel de Director general o superior, en relacin con
las competencias que tengan atribuidas en materia de personal.
La Ley consigna dos previsiones de gran importancia, primero que, el error o la ausencia de la
calificacin del recurso por parte del recurrente no ser obstculo para su tramitacin, siempre
que se deduzca su verdadero carcter y, segundo que, los vicios y defectos que hagan anulable
un acto no podrn ser alegados por quienes los hubieren causado.
Antes de la resolucin del recurso, tendr lugar la audiencia de los interesados Cuando
88
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
3. El recurso de alzada
El recurso de alzada puede considerarse como el recurso comn en la Administracin del Estado y
de las CCAA en las que se da una estructura jerrquica de dos o ms niveles. Sin embargo no
tiene apenas sentido aplicado contra los actos de los Entes Locales, pues al producirse la mayora
de las resoluciones como decisiones del Presidente o Alcalda de las Corporaciones Locales o del
Pleno, no encuentra muchas posibilidades de aplicacin, sobre todo en los pequeos municipios.
La interposicin del recurso de alzada se har por el interesado ante el rgano que dict el
acto que se impugna o ante el competente para resolverlo. Si el recurso se hubiera interpuesto
ante el rgano que dict el acto impugnado, ste deber remitirlo ante el competente en el plazo
de 10 das, con su informe y una copia completa y ordenada del expediente.
El plazo para la interposicin del recurso ser de un mes, si el acto fuera expreso. Si no lo fuera,
el plazo ser de 3 meses.
La resolucin corresponde al rgano superior del que dict el acto recurrido. A estos efectos, los
Tribunales y rganos de seleccin del personal al servicio de las Administraciones Pblicas se
considerarn dependientes del rgano al que estn adscritos, o en su defecto, del que haya
nombrado al presidente de los mismos.
El plazo mximo para la notificacin de la resolucin es de tres meses. Transcurrido este plazo
sin que recaiga resolucin expresa, se podr entender desestimado el recurso, salvo que ste se
haya interpuesto contra la desestimacin por silencio administrativo de una solicitud por el
transcurso del plazo, en cuyo caso se entender estimado el mismo si, llegado el plazo de
resolucin, el rgano administrativo competente no dictase resolucin expresa sobre el mismo.
Contra la resolucin de un recurso de alzada, no cabr ningn otro recurso administrativo, salvo el
recurso extraordinario de revisin en los casos establecidos en la Ley.
El recurso de reposicin es un recurso que con carcter potestativo se puede interponer contra los
actos que agotan la va administrativa, y antes de recurrir ante la Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa. Es la ltima posibilidad de arreglo antes de un enfrentamiento judicial.
Pueden ser objeto de recurso de reposicin los mismos actos que lo son del recurso de alzada, es
decir, los actos y las resoluciones y actos de trmite, si estos ltimos deciden directa o
indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento,
producen indefensin o perjuicio irreparable a derechos o intereses legtimos, siempre y cuando
dichos actos o resoluciones hayan puesto fin a la va gubernativa.
El plazo para la interposicin del recurso de reposicin ser de un mes, si el acto fuera expreso. Si
no lo fuera, el plazo ser de 3 meses y se contar, para el solicitante y otros posibles interesados,
89
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
a partir del da siguiente a aqul en que, de acuerdo con su normativa especfica, se produzca el
acto presunto.
A su vez, el plazo mximo para dictar y notificar la resolucin del recurso ser de un mes, si
bien contra la resolucin de un recurso de reposicin no podr interponerse de nuevo dicho
recurso.
5. El recurso de revisin
El recurso de revisin es un recurso extraordinario que se interpone contra los actos que agoten la
va administrativa o contra los que no se haya interpuesto recurso administrativo en plazo, es
decir, contra actos firmes y consentidos, y se resuelven por el mismo rgano administrativo que
los dict.
Los motivos por los que puede interponerse el recurso de revisin son los tradicionales de los
recursos extraordinarios, y son:
a) Cuando al dictar el acto se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios
documentos incorporados al expediente. No se exige que el error sea manifiesto, con lo
que por esta va cualquier revisin sobre los supuestos fcticos del acto recurrido es ya
posible. Este motivo acerca notablemente el recurso de revisin al comn, sea de alzada o
reposicin, pues siempre que exista una discrepancia sobre los hechos se dar la va de la
revisin.
b) En segundo lugar, la revisin puede fundarse en la aparicin, despus de dictado el acto,
de nuevos documentos de valor esencial y que evidencien el error en su resolucin.
c) El tercer motivo se da cuando en la resolucin hayan influido esencialmente documentos o
testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella
resolucin.
La resolucin de los recursos de revisin podr ser resuelta por el rgano superior y tambin, si no
se haba agotado la va administrativa, por el titular de la competencia que hubiera dictado el acto
cuya revisin se pretende.
El rgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisin debe pronunciarse no
slo sobre la procedencia del recurso, sino tambin, en su caso, sobre el fondo de la cuestin
resuelta por el acto recurrido.
Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposicin del recurso extraordinario de revisin
sin haberse dictado y notificado la resolucin, se entender desestimado, quedando expedita la va
jurisdiccional contencioso-administrativa.
90
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Entre los primeros, el procedimiento de revisin de actos nulos de pleno derecho podr
iniciarse de oficio, por acuerdo del rgano que dict el acto o de su superior jerrquico, o a
instancia del interesado.
Como mecanismos de impugnacin, por iniciativa de los interesados, las citadas normas
ofrecen dos alternativas: el recurso de reposicin y la reclamacin econmica administrativa ante
el tribunal econmico administrativo correspondiente.
91
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
7. Las reclamaciones previas al proceso civil y laboral y su supresin por la Ley del
procedimiento administrativo comn
Los conflictos que se originan cuando la Administracin acta en relaciones de Derecho privado se
sustancian ante la Jurisdiccin civil y laboral.
La LPACAP no recoge ya la regulacin de las reclamaciones administrativas previas porque, al decir
de su Exposicin de Motivos, "lejos de constituir una ventaja para los administrados, suponan una
carga que dificultaba el ejercicio de sus derechos, la Ley no contempla ya las reclamaciones
previas en va civil y laboral, debido a la escasa utilidad prctica que han demostrado hasta la
fecha y que, de este modo, quedan suprimidas".
Por ello, en definitiva, las AAPP pueden ser demandadas ante la jurisdiccin civil o laboral en los
mismos trminos que los particulares.
92
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
1. La jurisdiccin contencioso-administrativa
Es una justicia de gran tensin poltica, porque tiene la dura misin de controlar los actos
del Poder, lo que en la justicia civil o penal ocurre slo de forma episdica. Este factor
explica que mientras la justicia civil o penal han permanecido inalteradas en sus estructuras
y procedimientos desde su diseo decimonnico constitucional, la justicia administrativa ha
sufrido verdaderas revoluciones y la doctrina siempre est a la bsqueda de nuevas
frmulas y paradigmas.
Es una justicia que no enjuicia a los verdaderos responsables de la actividad administrativa,
los polticos o funcionarios, sino a los actos administrativos, y que no condena nunca a
aquellos sino al conjunto de la ciudadana, es decir, al Estado.
Otra notable diferencia de la Justicia administrativa con la civil o penal est en la imputacin del
reproche jurdico de la condena y en sus consecuencias pecuniarias: mientras en la justicia civil y
penal es condenado y paga las consecuencias del fallo adverso el propio autor del acto o conducta
invlida o ilcita objeto del proceso, en el proceso contencioso-administrativo, el autor del acto
administrativo que se enjuicia, y, en su caso, se anula, resulta indemne, sale ileso del trance, en
el que nunca comparece personalmente, y en su lugar se condena a la Administracin, es decir, al
conjunto de los ciudadanos.
Las reticencias del Ejecutivo durante el primer constitucionalismo para dejarse enjuiciar por el
Poder Judicial han determinado una evolucin progresiva de la Justicia Administrativa, encarnada
en los sucesivos modelos que muestran el lento pero continuado abandono del inicial rechazo a
que la Administracin fuera controlada por los jueces comunes. Un rechazo que en principio llev a
configurar la Justicia Administrativa como una jurisdiccin especial integrada en el Poder Ejecutivo
y servida por funcionarios. La presin poltica a favor de su traspaso a los jueces civiles dio origen
a otros dos sistemas:
1. El sistema armnico espaol, que consista en reunir a jueces y funcionarios en unos
mismos tribunales.
93
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Por ltimo, y en eso estamos ahora, la eliminacin de las reticencias al control judicial pleno ha
llevado a la creacin dentro del sistema judicial de un orden propio de la misma entidad y nivel
que los otros rdenes jurisdiccionales (civil, penal o laboral) para los asuntos administrativos.
En los orgenes en nuestro pas del sistema de justicia administrativa, a mediados del siglo XIX, la
materia contencioso-administrativa, susceptible de enjuiciamiento, se limitaba a determinados
conflictos enumerados en las leyes de creacin del Consejo Real o de Estado y de los Consejos
provinciales, caracterizados por ser conflictos de derechos en los que se esgrima una peticin
sustantiva frente a la Administracin (reclamaciones tributarias, daos ocasionados por las obras
pblicas, impago de sueldos, etc.), no admitindose un recurso de simple anulacin contra
cualesquiera actos administrativos. El mbito competencial de la jurisdiccin contencioso-
administrativa se ir ampliando en la Ley de Santamara de Paredes de 1888 y en el Estatuto
Municipal de Calvo Sotelo de 1924, hasta que finalmente la Ley de la Jurisdiccin de 1956
estableci la competencia jurisdiccional sobre una amplia clusula general, en la que se
estableci que la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa conocer de las pretensiones que se
deduzcan en relacin con los actos de la Administracin Pblica sujetos al Derecho administrativo y
con las disposiciones de categora inferior a la ley.
94
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Se admite as en esta Ley el recurso contra reglamentos, y se incorpora la legitimacin por inters,
aceptndose asimismo el control de la discrecionalidad de la Administracin.
B) Incidencia de la Constitucin de 1978
La Ley de 1956 supuso una notabilsima ampliacin de la materia administrativa y de las tcnicas
de control judicial, pero mantuvo todava determinadas zonas exentas del control judicial, entre las
que se encontraban los actos polticos y una lista de actos excluidos por su artculo 40 (polica
sobre prensa, radio, cinematografa y teatro, ascensos y recompensas militares, expedientes
gubernativos militares) y este precepto dejaba, a su vez, abierta la puerta para otras exclusiones
por leyes especiales.
Estas ltimas barreras a un enjuiciamiento pleno de la actividad administrativa son las que hace
saltar la Constitucin con los artculos 24, que consagra el derecho a la tutela judicial efectiva, y
106, que encomienda sin excepcin alguna a los Tribunales el control de la potestad reglamentaria
y la legalidad de la actuacin administrativa. Como consecuencia necesaria de esta regulacin
constitucional han quedado invalidadas por inconstitucionalidad sobrevenida las materias que la
Ley de la Jurisdiccin de 1956 exceptuaba del control administrativo, y a partir de aqu ya no es
posible establecer excepcin alguna, legal o reglamentaria, a dicho control.
D) El contencioso interadministrativo
Una novedad de la Ley Jurisdiccional de 1998 ha sido la plena admisin de los conflictos entre
Administraciones Pblicas, a los que dedica algunos preceptos especficos, como el que establece
que en los litigios entre Administraciones pblicas no cabe interponer recurso en va
administrativa, pero la Administracin que interponga un recurso contra otra podr requerirla
previamente para que modifique su actuacin o acte en el sentido que lo considere obligado, o el
que regula el procedimiento aplicable a aquellos casos en que una Administracin puede
suspender los actos o acuerdos de otra debiendo proceder seguidamente a su impugnacin ante la
Jurisdiccin.
95
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Debe sealarse tambin que la Ley Jurisdiccional de 1998 introduce la novedad de restar de la
competencia del juez penal y atribuir al orden contencioso-administrativo y, en concreto, a los
Juzgados, la competencia de expedir las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes
lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la
ejecucin forzosa de actos de la Administracin pblica.
A) Clases.
El despliegue territorial de los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa ha pivotado
siempre sobre una ubicacin central (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo del
Tribunal Supremo, Audiencia Nacional), y otra perifrica, de asentamiento provincial (Consejos
provinciales, Tribunales Provinciales de lo contencioso-Administrativo) o regional desde la Ley
Jurisdiccional de 1956 (Salas de lo Contencioso-Administrativo de las Audiencias Territoriales,
despus de los Tribunales Superiores de Justicia).
96
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Por encima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo est en el la Sala Especial de Revisin prevista
art. 61 de la LOPJ.
B) La competencia objetiva o por razn de la materia
Sin embargo, en la actualidad esta equiparacin slo se mantiene para la Sala Tercera de lo
Contencioso-Administrativo que conocer en nica instancia de:
a) Los actos y disposiciones del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del Gobierno.
b) Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial.
c) Los actos y disposiciones en materia de personal, administracin y gestin patrimonial
adoptados por los rganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal
Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo.
d) Los recursos de casacin de cualquier modalidad y los correspondientes recursos de queja.
e) Los recursos de casacin y revisin contra las resoluciones dictadas por el Tribunal de Cuentas.
f) Los recursos de revisin contra sentencias firmes dictadas por las Salas de lo Contencioso-
Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, de la Audiencia Nacional y del Tribunal
Supremo.
g) Los recursos que se deduzcan en relacin con los actos y disposiciones de la Junta Electoral
Central, as como los recursos contencioso-electorales que se deduzcan contra los acuerdos sobre
proclamacin de electos en los trminos previstos en la legislacin electoral.
h) Los recursos deducidos contra actos de las Juntas Electorales adoptados en el procedimiento
para eleccin de miembros de las Salas de Gobierno de los Tribunales
A tener en cuenta la Sala Especial de Revisin prevista art. 61 de la LOPJ, formada por el
Presidente del Tribunal Supremo, los Presidentes de Sala y el Magistrado ms antiguo y el ms
moderno de cada una de ellas, que conocer de los recursos de revisin contra las sentencias
dictadas en nica instancia por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de dicho Tribunal; de los
incidentes de recusacin del Presidente del Tribunal Supremo, o de los Presidentes de Sala, o de
ms de dos Magistrados de una Sala; de las demandas de responsabilidad civil que se dirijan
contra los Presidentes de Sala o contra todos o la mayor parte de los Magistrados de una Sala de
dicho Tribunal por hechos realizados en el ejercicio de su cargo; de la instruccin y enjuiciamiento
de las causas contra los Presidentes de Sala o contra los Magistrados de una Sala, cuando sean
juzgados todos o la mayor parte de los que la constituyen; del conocimiento de las pretensiones
de declaracin de error judicial cuando ste se impute a una Sala del Tribunal Supremo y, de los
procesos de declaracin de ilegalidad y consecuente disolucin de los partidos polticos, conforme
a lo dispuesto en la Ley Orgnica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Polticos.
97
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
nica instancia:
a) De los recursos que se deduzcan en relacin con las disposiciones generales y los actos de los
Ministros y de los Secretarios de Estado en general y en materia de personal cuando se refieran al
nacimiento o extincin de la relacin de servicio de funcionarios de carrera. Asimismo conocer de
los recursos contra los actos de cualesquiera rganos centrales del Ministerio de Defensa referidos
a ascensos, orden y antigedad en el escalafonamiento y destinos.
b) De los recursos contra los actos de los Ministros y Secretarios de Estado cuando rectifiquen en
va de recurso o en procedimiento de fiscalizacin o de tutela los dictados por rganos o entes
distintos con competencia en todo el territorio nacional.
c) De los recursos en relacin con los convenios entre Administraciones pblicas no atribuidos a
los Tribunales Superiores de Justicia.
d) De los actos de naturaleza econmico-administrativa dictados por el Ministro de Economa y
Hacienda y por el Tribunal Econmico-Administrativo Central, con excepcin de las resoluciones
dictadas por el Tribunal Econmico-Administrativo Central en materia de tributos cedidos.
e) De los recursos contra los actos dictados por la Comisin de Vigilancia de Actividades de
Financiacin del Terrorismo, y de la autorizacin de prrroga de los plazos de las medidas de dicha
Comisin, conforme a los previsto en la Ley de Prevencin y Bloqueo de la Financiacin del
Terrorismo.
f) Las resoluciones dictadas por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, con
excepcin de las resoluciones dictadas por el rgano competente para la resolucin de recursos en
materia de contratacin en relacin con los contratos incluidos en el mbito competencial de las
Comunidades Autnomas o de las Corporaciones locales.
g) De los recursos contra los actos del Banco de Espaa, de la Comisin Nacional del Mercado de
Valores y del Fondo de Reestructuracin Ordenada Bancaria.
h) De los recursos interpuestos por la Comisin Nacional de los Mercados y de la Competencia en
defensa de la unidad de mercado.
Conocer, en segunda instancia, de las apelaciones contra autos y sentencias dictados por los
Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo y de los correspondientes recursos de queja;
de los recursos de revisin contra sentencias firmes dictadas por los Juzgados Centrales de lo
Contencioso-administrativo y tambin conocer de las cuestiones de competencia que se puedan
plantear entre los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo.
a) En primera o nica instancia en las materias de personal cuando se trate de actos dictados por
Ministros y Secretarios de Estado, salvo que confirmen en va de recurso, fiscalizacin o tutela,
actos dictados por rganos inferiores, o se refieran al nacimiento o extincin de la relacin de
servicio de funcionarios de carrera, o a las materias sobre personal militar atribuidas a la audiencia
Nacional.
b) En nica o primera instancia contra los actos sancionatorios de los rganos centrales de la
Administracin General del Estado que consistan en multas superiores a 60.000 y en ceses de
actividades o privacin del ejercicio de derechos que excedan de 6 meses.
c) En primera o nica instancia de los recursos contencioso-administrativos que se interpongan
contra las disposiciones generales y contra los actos emanados de los organismos pblicos con
personalidad jurdica propia y entidades pertenecientes al sector pblico estatal con competencia
en todo el territorio nacional.
98
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
d) En primera o nica instancia, de los recursos contra las resoluciones dictadas por los Ministros y
Secretarios de Estado en materia de responsabilidad patrimonial cuando lo reclamado no exceda
de 30.050 euros.
e) En primera instancia, de las resoluciones que acuerden la inadmisin de las peticiones de asilo
poltico.
f) En nica o primera instancia, de las resoluciones que, en va de fiscalizacin, sean dictadas por
el Comit Espaol de Disciplina Deportiva en materia de disciplina deportiva.
99
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Conocern del recurso de casacin para la unificacin de doctrina y del recurso de casacin en
inters de la ley.
Conocern, asimismo, en nica o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a los
actos administrativos de la Administracin de las comunidades autnomas, salvo cuando procedan
del respectivo Consejo de Gobierno, cuando tengan por objeto:
Conocern en nica o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a disposiciones y
actos de la Administracin perifrica del Estado y de las CCAA, contra los actos de los organismos,
entes, entidades o corporaciones de derecho pblico, cuya competencia no se extienda a todo el
territorio nacional y contra las resoluciones de los rganos superiores cuando confirmen
ntegramente los dictados por aqullos en va de recurso, fiscalizacin o tutela.
Se exceptan los actos de cuanta superior a 60.000 euros dictados por la Administracin perifrica
del Estado y los organismos pblicos estatales cuya competencia no se extienda a todo el territorio
nacional, o cuando se dicten en ejercicio de sus competencias sobre dominio pblico, obras
pblicas del Estado, expropiacin forzosa y propiedades especiales.
Conocern, igualmente, de todas las resoluciones que se dicten en materia de extranjera por la
Administracin perifrica del Estado o por los rganos competentes de las CCAA.
Tambin les corresponde conocer de las impugnaciones contra actos de las Juntas Electorales de
Zona y de las formuladas en materia de proclamacin de candidaturas y candidatos efectuada por
cualquiera de las Juntas Electorales, en los trminos previstos en la legislacin electoral.
Igualmente conocern de las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo
acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecucin forzosa
de actos de la administracin pblica, salvo que se trate de la ejecucin de medidas de proteccin
de menores acordadas por la Entidad Pblica competente en la materia.
100
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Lo dicho hasta aqu vale para la primera o nica instancia. La segunda instancia o apelacin
esta atribuida, nicamente, a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ y de la
audiencia Nacional, competentes respectivamente, para las apelaciones de los autos y sentencias,
de los Juzgados provinciales y de los Juzgados centrales de lo Contencioso-Administrativo.
Tribunales de casacin lo son las Salas del Tribunales Superiores de Justicia, limitadamente a la
casacin por unificacin de doctrina y en inters de la Ley, y a la Sala del TS para las diversas
modalidades de casacin.
Por ltimo, funcionan como Tribunales de revisin de las sentencias de rganos inferiores las Salas
de los TSJ, de la Audiencia Nacional y de la Sala del TS, correspondiendo la revisin de las
sentencias de sta a la Sala de Revisin del TS.
A tener en cuenta que las referencias que se hacen a la Administracin del Estado, CCAA y
entidades locales comprenden a las Entidades y Corporaciones dependientes o vinculadas a cada
una de ellas.
c) La competencia territorial
La existencia de rganos judiciales con la misma competencia objetiva pero que actan en mbitos
territoriales distintos (Salas TSJ o Juzgados provinciales) o sobre el mismo territorio (varios
Juzgados en la misma provincia o los varios Juzgados centrales) obliga a precisar a cul de ellos se
asigna la competencia.
Cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones pblicas en materia de
personal, propiedades especiales y sanciones ser competente, a eleccin del demandante,
el Juzgado o Tribunal en cuya circunscripcin tenga aqul su domicilio o se halle la sede del
rgano autor del acto originario impugnado.
Cuando se impugnen planes de ordenacin urbana y actuaciones urbansticas,
expropiatorias y, en general, las que comporten intervencin administrativa en la propiedad
privada, la competencia corresponder al rgano jurisdiccional en cuya circunscripcin
radiquen los inmuebles afectado.
101
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
En cuanto a la distribucin de asuntos entre las diversas Salas de un mismo Tribunal, o entre las
diversas Secciones de una misma Sala, ser acordada por la Sala de gobierno del respectivo
Tribunal, teniendo en cuenta la naturaleza y homogeneidad de la materia a que se refieren los
recursos.
La particularidad del proceso contencioso-administrativo radica en que por regla general estos
papeles estn asignados previamente, de forma que los ciudadanos titulares de los derechos e
intereses legtimos lesionados por el acto o actividad administrativa asumen la carga de ser
demandantes y la Administracin, autora del acto, la posicin ms cmoda de demandada.
Los particulares, sin embargo, adems de recurrentes, pueden estar en la posicin de demandados
en dos supuestos:
En el proceso de lesividad: La Administracin autora del acto lo impugna previa
declaracin de lesividad en el plazo de cuatro aos. La posicin de demandado la asumir
entonces el titular de los derechos o intereses legtimos cuya revocacin pretende la accin
de lesividad.
Cuando los particulares u otros entes pblicos entran en el proceso como codemandados,
es decir, demandados juntamente con la Administracin autora del acto recurrido, porque
sus derechos o intereses legtimos pudieran quedar afectados por las pretensiones del
demandante.
En principio ser parte demandante la Administracin que toma la iniciativa de formular frente a la
otra el requerimiento para que derogue la disposicin, anule o revoque el acto. Pero si la parte
demandada, al margen de contestar o no al requerimiento, dicta a su vez otro nuevo acto sobre la
misma materia se plantea un problema cuya solucin ms razonable parece la va que la Ley
ofrece de que el primer requirente acumule en su demanda cuantas pretensiones tengan una
conexin directa entre s.
B) Capacidad para ser parte, capacidad procesal, representacin y defensa.
102
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
para participar en el juicio, adems de que la ostenten con arreglo a la Ley de Enjuiciamiento Civil,
los menores de edad para la defensa de aquellos de sus derechos e intereses legtimos cuya
actuacin les est permitida por el Ordenamiento Jurdico sin necesidad de asistencia de la
persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela (pensemos por ejemplo, en los mayores de
diecisis aos para las cuestiones relacionadas con la conduccin de los ciclomotores que les
permite el ordenamiento jurdico).
Pero cuando acten ante los Juzgados provinciales o centrales, las partes pueden otorgar la
representacin al mismo abogado que lleva la defensa, en cuyo caso ser a ste a quien se
notifiquen las actuaciones. Para Parada, la imposicin de dos profesionales en el proceso
contencioso-administrativo, es una regla demasiado rgida, pues debera permitirse la
representacin y defensa directa ante cualquier Tribunal en asuntos de nfima cuanta, que de otro
modo no sern recurribles en la prctica por lo costoso del proceso.
C) La legitimacin.
De acuerdo con la Ley Jurisdiccional, Estn legitimadas las personas fsicas o jurdicas que
ostenten un derecho o un inters legtimo.
Como seala el profesor Parada, aunque la ley no lo explicite es preciso el concepto de lesin, es
decir, que ese derecho o inters hayan sido agredidos por la disposicin, acto, inactividad o va de
hecho de la Administracin.
Y que se entiende por inters? El TS describe el inters para recurrir como aqul que, de
prosperar el recurso, producira algn beneficio o evitara un perjuicio de cualquier tipo al
accionante. Por su parte el TC ha afirmado que la frmula de inters legtimo a que se refiere el
artculo 24.1 CE es ms amplia que la de inters directo de la anterior Ley de la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa, comprendiendo tambin los intereses indirectos.
Desde la perspectiva de la legitimacin de las personas pblicas conviene hacer dos precisiones.
La primera, es que no estn legitimadas para recurrir los actos y disposiciones de una
Administracin pblica los rganos de la misma y los miembros de sus rganos colegiados, salvo
que una Ley lo autorice expresamente, ni los particulares cuando obren por delegacin o como
meros agentes o mandatarios de ella ni las entidades de Derecho pblico que sean dependientes o
estn vinculadas al Estado, las CCAA o las entidades Locales, respecto de la actividad de la
administracin de la que dependan, salvo aquellas Administraciones a las que por Ley se haya
dotado de un estatuto especfico de autonoma, como es el caso de la Universidad.
103
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
La Ley Jurisdiccional incluye en la temtica del objeto del recurso contencioso- administrativo la
delimitacin de la actividad administrativa impugnable, de una parte, y las pretensiones de las
partes, de otra, regulando despus cuestiones menores como la acumulacin de pretensiones y la
cuanta del recurso.
El proceso contencioso-administrativo puede tener por objeto, como dice la Ley Jurisdiccional, un
acto expreso o presunto o una disposicin general, una inactividad o una actuacin material
constitutiva de va de hecho.
A) Actividad enjuiciable y pretensiones en la impugnacin de actos y reglamentos.
La Ley de 1998 ha introducido en la regulacin del recurso indirecto contra reglamentos una
cautela: la cuestin de la ilegalidad del reglamento, por la que cuando un Juez o Tribunal de
lo Contencioso-administrativo hubiere dictado sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el
contenido de la disposicin general aplicada, deber plantear la cuestin de ilegalidad ante el
Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposicin, salvo:
Cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la
invalidez de una disposicin general lo fuere tambin para conocer del recurso directo contra sta,
deber, al mismo tiempo que desestimar o estimar el recurso contra el acto, declarar la validez o
nulidad de la disposicin general, lo que siempre deber hacer el Tribunal Supremo cuando, en
cualquier grado, conozca de un recurso contra un acto fundado en la ilegalidad de aquella norma.
104
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Sobre la anterior materia impugnable opera la inadmisibilidad del recurso de los llamados actos
consentidos, es decir, los actos que sean reproduccin de otros anteriores definitivos y firmes y
los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.
De esta forma, como ya vimos, el cierre de la va judicial se produce en cualquier momento en que
un acto administrativo no ha sido recurrido en va administrativa, dejando transcurrir el plazo
previsto, o por no haberlo sido en la va judicial si dicho acto pone fin a la va administrativa.
En ambos casos, el demandante podr pretender del rgano jurisdiccional que condene a la
Administracin al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos trminos que estn
establecidas.
A juicio del profesor Parada, la ampliacin de las garantas frente a la Administracin que aporta
esta regulacin no es tan amplia como parece porque, por un lado, esta va est sujeta a
minuciosas cautelas, como la limitacin de esta accin a prestaciones concretas y actos que
tengan un plazo legal para su adopcin o la prohibicin a los rganos judiciales de sustituir a la
Administracin en aspectos de su actividad no prefigurados por el Derecho, incluida la
discrecionalidad.
Por otro lado, hay que tener en cuenta que en la anterior regulacin el particular no estaba inerme
ante la inactividad administrativa, pues poda hacer una solicitud a la Administracin y esperar a
que por el transcurso del plazo se entendiera desestimada su peticin para despus recurrir contra
ella en va judicial pidiendo la anulacin de la desestimacin presunta y la condena de la
Administracin a satisfacer la pretensin solicitada.
Se trata por tanto de actuaciones de carcter material, en las que no hay resolucin formal
105
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Las pretensiones del proceso contencioso son: limitadoras de los poderes del juez, acumulables,
ampliables, y cuantificables.
Limitadoras de los poderes del rgano jurisdiccional, pues ste deber juzgar dentro del lmite de
las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la
oposicin. No obstante, el Juez puede provocar una clarificacin de las posiciones de las partes si
al dictar sentencia estimare que la cuestin sometida a su conocimiento pudiera no haber sido
apreciada debidamente por las partes, por existir en apariencia otros motivos susceptibles de
fundar el recurso o la oposicin.
Es posible tambin, antes de que se dicte sentencia, solicitar la ampliacin del recurso a
cualquier acto, disposicin o actuacin que guarde con el que sea objeto del recurso en
tramitacin la relacin antes dicha para la acumulacin, as como cuando en los recursos
contencioso-administrativos interpuestos contra los actos presuntos de la Administracin se dictare
durante su tramitacin resolucin expresa respecto de la pretensin inicialmente deducida (y esta
fuera, obviamente, desfavorable para el recurrente, pues en otro caso podr desistir del recurso
interpuesto).
106
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Los diseadores del primer modelo del proceso contencioso-administrativo lo hicieron sobre la
plantilla de un proceso de primera instancia civil que se iniciaba por demanda del particular o por
la Administracin ante los Consejos Provinciales y el Consejo de Estado sin necesidad de acto ni
recurso administrativo previo, sin sujecin a plazo de interposicin y sin limitacin de alegaciones
ni medios de prueba, ni planteamiento del efecto suspensivo del recurso sobre el acto recurrido.
No era, pues, dicho proceso una revisin de una resolucin formalizada y notificada, un recurso
contra un acto administrativo que hace el oficio de una sentencia de primera instancia como ahora
lo entendemos, aunque las demandas se formulasen tambin con ocasin de una actuacin o acto
administrativo. Tampoco se trataba de la revisin de lo gubernativamente decidido, pues lo
gubernativo era precisamente entonces la materia que por s misma la Administracin activa
resolva sin recurso ulterior ante la Administracin contenciosa.
La regulacin de la Ley de 1888, a semejanza de los procesos civiles de apelacin, estableci que
el recurso contencioso-administrativo se interpusiera contra una resolucin administrativa de
carcter reglado que ha causado estado, que es ejecutoria salvo suspensin acordada por el
Tribunal. De otro lado, el recurso debe interponerse dentro de un breve plazo (tres meses a contar
desde la notificacin), bajo sancin de que el acto adquiera firmeza porque no se admite contra
los acuerdos consentidos por no haber sido apelados en tiempo y forma; y lo mismo que en los
107
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Es claro que lo negado no es que la primera instancia del proceso contencioso-administrativo sea
revisora del acto, ni siquiera que no sea asimilable a la segunda instancia o apelacin en el orden
civil, sino que la primera instancia del proceso contencioso-administrativo no se parece en nada a
la tercera instancia civil, es decir, al recurso de casacin.
La prueba, sin embargo, se admite con mayor amplitud que en la apelacin civil. Las limitaciones
vigentes proceden precisamente de la Ley de 1956 que permiti al rgano jurisdiccional
circunscribirla a los hechos de indudable trascendencia.
En el carcter revisor se apoya la regla de la preferencia a la hora de dictar sentencia del anlisis
de los vicios graves de procedimiento, considerados como vicios de orden pblico, sobre las causas
de inadmisibilidad del proceso y sobre las cuestiones de fondo.
108
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Manifestaciones del mismo carcter revisor son tambin la inadmisibilidad de los recursos
prematuros contra actos an no dictados, el rechazo de cuestiones nuevas no planteadas en va
administrativa, la inmutabilidad de las cuantas econmicas solicitadas, la imposibilidad de
pretensiones extraas al contenido del acto, inadmisin de agravios comparativos, la prohibicin
de sustituir a la Administracin en su actuacin, y, en fin, la prohibicin del ejercicio de acciones
de carcter reconvencional.
Con todo, la principal consecuencia del carcter revisor o de apelacin que se otorga al proceso
contencioso-administrativo de primera instancia es la equiparacin que establece entre sentencia
civil de primera instancia y acto administrativo.
La Ley de 1998, trata de superar la tradicional y restringida concepcin del recurso contencioso-
administrativo como una revisin judicial de actos administrativos previos pero advierte que del
recurso contra actos, el mejor modelado en el periodo precedente, poco hay que renovar y por
consiguiente mantiene el principal efecto del carcter revisor que es la inadmisibilidad del recurso
contra actos confirmatorios de otros firmes y consentidos.
La Ley jurisdiccional de 1998 configura dos tipos de proceso cuyo objetivo no es una sacralizada
decisin previa con vocacin de cosa juzgada sino ms sencillamente una conducta omisiva o
agresiva de la Administracin. Se crea as un recurso contra la inactividad de la Administracin,
que se dirige a obtener de la Administracin, mediante la correspondiente sentencia de condena,
una prestacin material debida o la adopcin de un acto expreso en procedimientos iniciados de
oficio, all donde no juega el mecanismo del silencio administrativo.
Pero la admisin de esta variedad del proceso queda sujeta a diversas cautelas:
Tambin fuera del carcter revisor del proceso, la Ley instaura el recurso contra las actuaciones
materiales en va de hecho que viene a ser una especie de interdicto contencioso-administrativo, y
que viene a sustituir a los inseguros interdictos ante el juez civil. Para que estos nuevos recursos
no cayesen en la lgica del proceso revisor era necesario evitar que la contestacin de la
Administracin al requerimiento o reclamacin del particular se asimilase a la de un recurso
administrativo, evitando su conversin en acto firme consentido.
Las medidas cautelares estn pensadas para asegurar el cumplimiento de la sentencia que en su
da se dicte, pero con las que tambin se pretende evitar la ejecutoriedad del acto administrativo o
anticipar la prestacin solicitada en casos de necesidad, se juega en muchos casos el ser o no ser
del derecho material discutido y la utilidad de los procesos, pues, o las resoluciones judiciales
pueden efectivamente satisfacer la pretensin del que resulte en su da vencedor, o la Justicia ser
otra estafa procesal.
109
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Antes de la Ley Jurisdiccional de 1998 no se prevea otra medida cautelar que la suspensin de
efectos del acto administrativo.
La Ley Jurisdiccional de 1998 ha hecho un aparente esfuerzo de ampliacin de las medidas
cautelares, impulsada por una previa jurisprudencia progresiva y la evolucin seguida por otros
ordenamientos europeos y el Derecho comunitario.
B) Las medidas cautelares en el Derecho espaol
La LEC reconoce al demandante el derecho a solicitar las medidas cautelares necesarias para
asegurar la efectividad de la sentencia que en juicio recayere.
Para el otorgamiento de la suspensin, la Ley de 1956 pona el acento en que la ejecucin del acto
pudiera hacer peligrar la viabilidad posterior de la pretensin ejercitada. El TS ha llegado a
reconocer que la sentencia de primera instancia favorable al solicitante de la medida cautelar es
ms que suficiente justificacin de esa apariencia de buen derecho para otorgar la medida cautelar
de la suspensin de efectos del acto administrativo durante la sustanciacin de la segunda
instancia.
La Ley es, sin embargo, muy limitativa en cuanto al fundamento o causa en que el juez puede
apoyar la medida cautelar, que ahora tiene una causa o fundamento nico: la medida cautelar
podr acordarse nicamente cuando la ejecucin del acto o la aplicacin de la disposicin
pudieran hacer perder su finalidad al recurso.
La Ley descarta que tenga cabida la fundamentacin de la medida cautelar sobre la apariencia del
buen derecho.
Los interesados podrn solicitar la medida cautelar en cualquier estado del proceso, pero si se
impugnare una disposicin general, y se solicitare la suspensin de la vigencia de los preceptos
impugnados, la peticin deber efectuarse en el escrito de interposicin o en el de demanda.
110
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Las medidas cautelares estarn vigentes hasta que recaiga sentencia firme que ponga fin al
procedimiento en el que fueren acordados o hasta que el procedimiento finalice por cualquiera de
las causas previstas en la Ley.
La Ley Jurisdiccional regula un procedimiento comn de primera o nica instancia que responde
bsicamente a ese patrn revisor, pero con diversas matizaciones en su configuracin segn el
tipo de pretensin ejercitada. Adems, reinstaura dos procedimientos especiales:
111
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
que no existan terceros interesados que podr iniciarse tambin mediante demanda en que se
concretar la disposicin, acto o conducta impugnados y se razonar su disconformidad a
Derecho, acompaando los documentos antes dichos.
para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del da siguiente a aquel en que, de
acuerdo con su norma especfica, se produzca el acto presunto;
si media recurso de reposicin, desde el da siguiente a aquel en que se notifique la
resolucin expresa del recurso potestativo de reposicin o aquel en que ste deba
entenderse presuntamente desestimado;
en el caso de proceso de lesividad, a contar desde el da siguiente a la fecha de la
declaracin de lesividad.
Examinada de oficio por el rgano jurisdiccional la validez de la comparecencia a travs del escrito
de interposicin y de los documentos presentados, acordar, si lo solicita el recurrente, que se
anuncie la interposicin del recurso en el peridico oficial que proceda. El Juzgado o la Sala podr
tambin de oficio acordar la publicacin, si lo estima conveniente. Los anuncios tienen por objeto
llamar a terceros interesados para que comparezcan si a su derecho interesa.
112
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
El actor podr pedir por otros en su demanda que el recurso se falle sin necesidad de recibimiento
a prueba ni vista o conclusiones.
Si la parte demandada no se opone, el pleito ser declarado concluso para la sentencia una vez
contestada la demanda.
Las partes demandadas podrn formular dentro de los primeros 5 das de plazo para contestar la
demanda, alegaciones previas sobre inadmisibilidad, referidas a los motivos que pudieran
determinar la incompetencia del rgano jurisdiccional o la inadmisibilidad del recurso.
En el proceso civil la reconvencin es una accin nueva que el demandado ejercita frente al actor,
para que se sustancie en el mismo proceso y se decide en la misma sentencia.
La jurisprudencia niega que la Administracin pueda formular una reconvencin a partir del
argumento de que lo pretendido a travs de una sui generis reconvencin es materia nueva,
ajena al acto impugnado y sobre la que la administracin no ha hecho pronunciamiento alguno o
bien porque la jurisdiccin Contencioso-Administrativa ha de ceirse a las cuestiones resueltas por
el acto previo de la Administracin, sin que sea posible variar las pretensiones formuladas en la va
administrativa, toda vez que la Jurisdiccin debe examinar el acto previo, para analizarlo a la luz
del ordenamiento jurdico.
D) La prueba
En la prueba rige, como en el proceso civil, el principio dispositivo de forma que el recibimiento del
proceso a prueba se solicita por medio de otros, en los escritos de demanda y contestacin y en
los de alegaciones complementarias. La disponibilidad de las partes sobre la prueba queda, no
obstante, rebajada por el amplio margen reconocido al juez para decidir la apertura del periodo
probatorio, condicionado a una valoracin judicial que versar sobre dos circunstancias: que exista
disconformidad en los hechos y que stos fueran de trascendencia para la resolucin del pleito.
Adems, y al margen de la voluntad de las partes, el juez puede acordar de oficio el recibimiento a
113
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
prueba y disponer la prctica de cuantas estime pertinentes para la ms acertada decisin del
asunto.
La prueba se desarrollar con arreglo a las normas generales establecidas para el proceso civil, si
bien el plazo ser de 15 das para proponer y 30 para practicar.
E) El perodo conclusivo
En el acto de la vista, se dar la palabra a las partes por su orden para que de forma sucinta
expongan sus alegaciones. Cuando se acuerde el trmite de conclusiones, las partes presentarn
unas alegaciones sucintas acerca de los hechos, la prueba practicada y los fundamentos jurdicos
en que apoyen sus pretensiones en el plazo de 10 das, sin que puedan plantearse cuestiones que
no hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestacin.
Celebrada la vista o presentadas las conclusiones, el juez o Tribunal declarar que el pleito ha
quedado concluso para sentencia, salvo que haga uso de la facultad de acordar determinadas
pruebas para mejor proveer, en cuyo caso dicha declaracin se har inmediatamente despus de
que finalice la prctica de la diligencia o diligencias de prueba acordadas.
La sentencia es el modo normal de terminacin del proceso y por ella el rgano jurisdiccional
decidir sobre la regularidad del proceso y sobre las pretensiones de las partes. Se dictar en el
plazo de 10 das desde que el pleito haya sido declarado concluso y decidir todas las cuestiones
controvertidas en el proceso.
Se declarar la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones cuando el Juzgado o el
Tribunal Contencioso-Administrativo carezca de jurisdiccin, se hubiera interpuesto por persona
incapaz, no debidamente representada o no legitimada, o tuviere por objeto disposiciones, actos o
actuaciones no susceptibles de impugnacin, recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia
o, cuando se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera del plazo establecido.
El recurso se desestimar cuando se ajusten a Derecho la disposicin, acto o actuacin
impugnados. El recurso se estimar cuando incurrieran en cualquier infraccin del ordenamiento
jurdico, incluso la desviacin de poder, en cuyo caso la sentencia estimatoria contendr alguno de
estos pronunciamientos:
114
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Un lmite importante a los poderes del Juez es la prohibicin de determinar el contenido de los
preceptos de una disposicin general en sustitucin de los anulados o el contenido discrecional de
los actos administrativos.
En principio, la sentencia slo produce efectos entre las partes, pero si se trata de una disposicin
general los tendr erga omnes desde el da en que sea publicado su fallo y preceptos anulados.
Y sobre los actos dictados con anterioridad, cul es el efecto de las sentencias anulatorias de un
precepto de una disposicin general? La Ley Jurisdiccional sigue aqu un criterio restrictivo, y
tradicional, al prescribir que no afectarn por s mismas a la eficacia de las sentencias o actos
administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulacin alcanzara efectos
generales.
8 Que los interesados se encuentren en idntica situacin jurdica que los favorecidos por el
fallo;
8 Que el Juez o Tribunal sentenciador fuera tambin competente, por razn del territorio,
para conocer de sus pretensiones de reconocimiento de dicha situacin individualizada;
8 Que soliciten la extensin de los efectos de la sentencia en el plazo de 1 ao desde la
ltima notificacin de sta a quienes fueron parten en el proceso.
El procedimiento termina tambin por el desistimiento que consiste, en los trminos propios del
proceso civil, en una declaracin de voluntad del actor por la que abandona la accin ejercitada en
el proceso, pero sin renunciar al derecho material ni a las pretensiones ejercitadas que pueden
reiterar mientras no se produzca su prescripcin. Por el contrario, en el proceso contencioso-
administrativo, provoca que el acto recurrido se convierta en acto consentido, en acto
posteriormente inatacable.
Pero la Ley admite tambin un desistimiento del actor sin renuncia al derecho material, fundado en
que la Administracin demandada hubiera reconocido totalmente en va administrativa las
pretensiones del demandante.
Cuando se produce dentro del proceso, el Juez o Tribunal, sin ms trmites, dictar
sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante, salvo si ello supusiera
infraccin manifiesta del ordenamiento jurdico, en cuyo caso dictar sentencia ajustada a
derecho;
Otra modalidad es el allanamiento extraprocesal, cuando la Administracin reconoce
totalmente en va administrativa las pretensiones del demandante fuera del proceso. En
115
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
este caso cualquiera de las partes podr ponerlo en conocimiento del juez; odas las partes
por plazo comn de 5 das y previa comprobacin de lo alegado, el juez dictar auto en el
que tambin declarar terminado el procedimiento y ordenar el archivo del recurso y la
devolucin del expediente administrativo.
Por ltimo, la Ley Jurisdiccional recurre al activismo judicial para conseguir la rpida terminacin
de los procedimientos en primera o nica instancia por medio de la conciliacin judicial. En
funcin de sta, el juez, de oficio o a solicitud de parte, una vez formuladas la demanda y la
contestacin, somete a la consideracin de las partes el reconocimiento de hechos o documentos,
as como la posibilidad de alcanzar un acuerdo que ponga fin a la controversia. El intento de
conciliacin no suspender el curso de las actuaciones, salvo que todas las partes personadas lo
solicitasen. Si las partes llegan a un acuerdo que implique la desaparicin de la controversia, el
Juez o Tribunal dictar auto declarando terminado el procedimiento, siempre que lo acordado no
fuera manifiestamente contrario al ordenamiento jurdico ni lesivo del inters pblico o de terceros.
5. El procedimiento abreviado
La vista comenzar con exposicin por el demandante de los fundamentos de lo que pida, o con
una ratificacin de los expuestos en la demanda. Acto seguido, el demandado podr formular las
alegaciones que a su derecho convengan. Si no se sustanciasen cuestiones procesales, se dar la
palabra a las partes para fijar con claridad los hechos en que se fundamenten sus pretensiones. Si
no hubiere conformidad sobre los hechos, se propondrn las pruebas y se practicarn, en cuanto
no sean incompatibles con los trmites del juicio abreviado.
Tras la prctica de la prueba, si la hubiere, y, en su caso, de las conclusiones, odos los Letrados,
las personas que sean parte en los asuntos podrn, con la venia del juez, exponer de palabra lo
que crean oportuno para su defensa a la conclusin de la vista, antes de darla por terminada. El
juez dictar sentencia en el plazo de 10 das desde la celebracin de la vista.
6. El sistema de recursos
Todas las resoluciones judiciales son impugnables a travs de un sistema de recursos que tienen
en cuenta, para asignar el tipo que corresponde a cada impugnacin, la diversa importancia del
acto judicial impugnado (providencia, auto y sentencia) y la naturaleza y cuanta del objeto del
proceso. Los recursos admitidos hoy en el proceso contencioso-administrativo son el recurso de
116
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
A) Evolucin.
Contra las sentencias de primera instancia se han ensayado en la Justicia administrativa tres
frmulas impugnativas: recurso de nulidad, recurso de apelacin y recurso de casacin. Asimismo
contra las sentencias firmes no susceptibles de recurso ordinario se ha arbitrado el recurso
extraordinario de revisin.
La Ley de 1956 estableci contra los autos y sentencias de las Salas de lo Contencioso-
Administrativo, el recurso de apelacin ente la Sala 3 del TS, contra cuyas resoluciones, en
apelacin o primera instancia, no caba recurso alguno, salvo el extraordinario de revisin. Este
cuadro result alterado por las previsiones de la LOPJ de 1985 que configur al TS como juez de
casacin en todos los rdenes jurisdiccionales y que pretendi hacer de los Tribunales Superiores
de Justicia la culminacin de la organizacin judicial en las respectivas CCAA.
La Ley Jurisdiccional vigente de 1998 introduce sobre ese cuadro pocas novedades. Sin embargo,
introduce algunos cambios, motivados por la creacin de los Juzgados de lo Contencioso-
Administrativo, que conducen a reimplantar los recursos de apelacin contra sus resoluciones, que
no tienen sin embargo carcter universal.
B) El recurso de suplica
117
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
reiteracin, aunque simplificada, del debate objeto del proceso, un debate en que la apelacin
debe articularse no frente a la pretensin de la parte que dio lugar al inicial proceso, sino frente a
la sentencia que remata la primera instancia, y no sobre un nuevo material documental, sino ante
los autos o conjunto de documentos en que se formaliz el primer juicio. Con esta doble
concrecin sobre los autos y sentencias se evita que el proceso se convierta en un eterno
retorno y una fiel reproduccin de los planteamientos, alegaciones y pruebas de la primera
instancia.
La jurisprudencia ha dispuesto que la apelacin no puede ser otra cosa que una depuracin de los
resultados de la primera instancia.
El recurso de apelacin contra los autos slo se admite contra los de los Juzgados centrales de lo
Contencioso Administrativo y de la Audiencia Nacional en un solo efecto, es decir, sin que la
sustanciacin del recurso impida su ejecucin.
Son apelables, en ambos efectos (devolutivo y suspensivo), los autos de los Juzgados de lo
contencioso-administrativo y los de los Juzgados centrales de lo Contencioso-Administrativo ante
las Salas de lo Contencioso Administrativo de los TSJ y de la Audiencia Nacional, respectivamente,
en los incidentes seguidos para extender a terceros una sentencia estimatoria, en materia
tributaria y de personal.
En cuanto a las sentencias de los mismos rganos jurisdiccionales sern todas ellas susceptibles de
recurso de apelacin, salvo que se refieran a asuntos cuya cuanta no exceda de 18.000 y los
relativos a materia electoral. En todo caso siempre sern apelables las sentencias dictadas en el
procedimiento para la proteccin de los derechos fundamentales, las que resuelvan litigios entre
Administraciones pblicas y sobre impugnaciones indirectas de disposiciones generales.
La tramitacin del recurso de apelacin sigue tres fases: interposicin, admisin y resolucin.
La interposicin tiene lugar ante el Juzgado que hubiere dictado la resolucin apelada, dentro de
los 15 das siguientes al de su notificacin, mediante escrito razonado que contiene ya las
alegaciones en que se fundamente el recurso. En los mismos escritos de interposicin del recurso
y de oposicin, las partes podrn pedir el recibimiento a prueba, la celebracin de vista, que se
presenten conclusiones o que sea declarado concluso, sin ms trmites, para sentencia.
118
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
7. El recurso de casacin
El recurso de casacin naci con la Revolucin Francesa como una tcnica para reprimir las
tentativas de los jueces de invadir competencias legislativas; pero despus las funciones se han
modificado o ampliado, atendiendo a un triple frente:
1. Mantener en los lmites de la competencia al juez inferior,
3. Regular y uniformar la aplicacin del Derecho a travs del respeto a lo establecido por la
jurisprudencia de los Tribunales superiores.
El juez de casacin no revisa la determinacin y fijacin de los hechos realizada por el juez
inferior, pues es un recurso sntesis de la anulacin y la apelacin por motivos de derecho. El
mismo juez de casacin dicta una nueva sentencia en trminos similares a lo que hace el juez de
apelacin, salvo en los casos en que aprecie falta de jurisdiccin o vicios de procedimiento.
La Ley 29/1998 configur tres tipos de recursos de casacin: el ordinario, el de casacin para
unificacin de la doctrina y el de casacin en inters de la ley.
Pues bien, la Ley Orgnica 7/2015 deroga los recursos de casacin para la unificacin de doctrina
y los recursos de casacin en inters de ley, quedando nicamente el recurso de casacin
ordinario.
Las sentencias que, siendo susceptibles de casacin, hayan sido dictadas por las Salas de lo
Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia slo sern recurribles ante la
Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo si el recurso pretende fundarse en
infraccin de normas de Derecho estatal o de la Unin Europea que sea relevante y determinante
del fallo impugnado, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o
consideradas por la Sala sentenciadora. Cuando el recurso se fundare en infraccin de normas
emanadas de la Comunidad Autnoma ser competente una Seccin de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo que tenga su sede en el Tribunal Superior de Justicia compuesta por el Presidente
de dicha Sala, que la presidir, por el Presidente o Presidentes de las dems Salas de lo
Contencioso-administrativo y, en su caso, de las Secciones de las mismas, en nmero no superior
a dos, y por los Magistrados de la referida Sala o Salas que fueran necesarios para completar un
total de cinco miembros.
Tambin son susceptibles de recurso de casacin los siguientes autos dictados por la Sala de lo
Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y por las Salas de lo Contencioso-
Administrativo de los TSJ, con la misma excepcin e igual lmite dispuestos anteriormente:
119
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
cautelares.
c) Los recados en ejecucin de sentencia, siempre que resuelvan cuestiones no decididas,
directa o indirectamente, en aqulla o que contradigan los trminos del fallo que se
ejecuta.
d) Los dictados sobre ejecucin provisional de sentencias.
e) Los dictados en materia tributaria, de personal al servicio de la Administracin publica y
de unidad de mercado, que extienda a otros supuestos anlogos los efectos de una
sentencia firme.
Por ultimo, son susceptibles de casacin las resoluciones del Tribunal de Cuentas en materia de
responsabilidad contable en los casos establecidos en su Ley de Funcionamiento.
El Tribunal de casacin podr apreciar que existe inters casacional objetivo, motivndolo
expresamente en el auto de admisin, cuando, entre otras circunstancias, la resolucin que se
impugna:
a) Fije, ante cuestiones sustancialmente iguales, una interpretacin de las normas de Derecho
estatal o de la Unin Europea en las que se fundamenta el fallo contradictoria con la que otros
rganos jurisdiccionales hayan establecido.
b) Siente una doctrina sobre dichas normas que pueda ser gravemente daosa para los
intereses generales.
c) Afecte a un gran nmero de situaciones, bien en s misma o por trascender del caso objeto
del proceso.
d) Resuelva un debate que haya versado sobre la validez constitucional de una norma con
rango de ley, sin que la improcedencia de plantear la pertinente cuestin de
inconstitucionalidad aparezca suficientemente esclarecida.
e) Interprete y aplique aparentemente con error y como fundamento de su decisin una
doctrina constitucional.
f) Interprete y aplique el Derecho de la Unin Europea en contradiccin aparente con la
jurisprudencia del Tribunal de Justicia o en supuestos en que aun pueda ser exigible la
intervencin de ste a ttulo prejudicial.
g) Resuelva un proceso en que se impugn, directa o indirectamente, una disposicin de
carcter general.
h) Resuelva un proceso en que lo impugnado fue un convenio celebrado entre
Administraciones pblicas.
i) Haya sido dictada en el procedimiento especial de proteccin de derechos fundamentales.
120
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
D) La admisin a trmite.
Recibidos los autos originales y el expediente administrativo, la Seccin de la Sala de lo
Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo a que se refiere el apartado siguiente podr
acordar, excepcionalmente y slo si las caractersticas del asunto lo aconsejan, or a las partes
121
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
personadas por plazo comn de treinta das acerca de si el recurso presenta inters casacional
objetivo para la formacin de jurisprudencia.
La admisin o inadmisin a trmite del recurso ser decidida por una Seccin de la Sala de lo
Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo integrada por el Presidente de la Sala y por al
menos un Magistrado de cada una de sus restantes Secciones.
Los autos de admisin precisarn la cuestin o cuestiones en las que se entiende que existe
inters casacional objetivo e identificarn la norma o normas jurdicas que en principio sern
objeto de interpretacin, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si as lo
exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.
Contra las providencias y los autos de admisin o inadmisin no cabr recurso alguno.
La inadmisin a trmite del recurso de casacin comportar la imposicin de las costas a la parte
recurrente, pudiendo tal imposicin ser limitada a una parte de ellas o hasta una cifra mxima.
Las partes favorecidas por la sentencia podrn instar su ejecucin provisional. Cuando de sta
pudieran derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, podrn acordarse las medidas que sean
adecuadas para evitar o paliar dichos perjuicios. Igualmente podr exigirse la presentacin de
caucin o garanta para responder de aqullos.
a) Exponer razonadamente por qu han sido infringidas las normas o la jurisprudencia que
como tales se identificaron en el escrito de preparacin, sin poder extenderse a otra u otras
no consideradas entonces, debiendo analizar, y no slo citar, las sentencias del Tribunal
Supremo que a juicio de la parte son expresivas de aquella jurisprudencia, para justificar su
aplicabilidad al caso; y
b) Precisar el sentido de las pretensiones que la parte deduce y de los pronunciamientos
que solicita.
Si el escrito de interposicin no cumpliera lo exigido en el apartado anterior, la Seccin de la Sala
de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo competente para la resolucin del recurso
acordar or a la parte recurrente sobre el incumplimiento detectado y, sin ms trmites, dictar
sentencia inadmitindolo si entendiera tras la audiencia que el incumplimiento fue cierto. En ella,
impondr a dicha parte las costas causadas.
En otro caso, acordar dar traslado del escrito de interposicin a la parte o partes recurridas y
personadas para que puedan oponerse al recurso en el plazo comn de 30 das. Durante este
plazo estarn de manifiesto las actuaciones procesales y el expediente administrativo en la Oficina
judicial. En el escrito de oposicin no podr pretenderse la inadmisin del recurso.
122
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
La sentencia fijar la interpretacin de aquellas normas estatales o la que tenga por establecida o
clara de las de la Unin Europea sobre las que, en el auto de admisin a trmite, se consider
necesario el pronunciamiento del Tribunal Supremo. Y, con arreglo a ella y a las restantes normas
que fueran aplicables, resolver las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso, anulando
la sentencia o auto recurrido, en todo o en parte, o confirmndolos. Podr asimismo, cuando
justifique su necesidad, ordenar la retroaccin de actuaciones a un momento determinado del
procedimiento de instancia para que siga el curso ordenado por la ley hasta su culminacin.
El Tribunal Supremo podr integrar en los hechos admitidos como probados por la Sala de
instancia aquellos que, habiendo sido omitidos por sta, estn suficientemente justificados segn
las actuaciones y cuya toma en consideracin resulte necesaria para apreciar la infraccin alegada
de las normas del ordenamiento jurdico o de la jurisprudencia, incluso la desviacin de poder.
Asimismo se podr interponer recurso de revisin contra una resolucin judicial firme cuando el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos haya declarado que dicha resolucin ha sido dictada en
violacin de alguno de los derechos reconocidos en el Convenio Europeo para la Proteccin de los
Derechos Humanos y Libertades Fundamentales y sus Protocolos, siempre que la violacin, por su
naturaleza y gravedad, entrae efectos que persistan y no puedan cesar de ningn otro modo que
no sea mediante esta revisin, sin que la misma pueda perjudicar los derechos adquiridos de
buena fe por terceras personas.
Solo podr promover la revisin quien haya resultado perjudicado por la sentencia firme dictada en
el proceso de que se trate, al haberle sido desestimada en todo o en parte la pretensin o la
resistencia deducida en l. No podr promoverlo el demandante a quien se estim ntegramente la
demanda ni el demandado que result absuelto.
123
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
aquellos que por estar interesados directamente en la relacin objeto del litigio debieron ser
llamados al proceso y no lo fueron, vindose luego afectados por el resultado del mismo.
No obstante en el caso de revisin contra sentencias del TEDH la legitimacin queda restringida al
demandante cuya pretensin hubiera sido desestimada y por ello ser parte perjudicada.
9. Ejecucin de sentencias
A la vista de esta regulacin, no puede decirse que el papel de la Administracin pasase de ser un
simple servidor e instrumento de la propia ejecucin judicial. Por ello, el sistema no infringa la CE,
que atribuye, en exclusiva, a los jueces y Tribunales la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo
juzgado.
As resultaba excesivo el rigor de los que opinaban que la regulacin del sistema de ejecucin de
sentencias de la Ley de 1956 no se adecuaba a la CE. La Ley de 1998 resuelve el problema de la
ejecucin de la sentencia encomendndola al rgano administrativo que hubiera realizado la
actividad objeto del recurso mediante una orden del juez.
Una orden que deber dictarse en el plazo de 10 das, a fin de que, en otros 10 das, se lleve a
puro y debido efecto y se practique lo que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas
en el fallo.
Transcurridos 2 meses a partir de la comunicacin de la sentencia o el plazo fijado en esta, para el
cumplimiento del fallo, cualquiera de las partes podr instar su ejecucin forzosa.
B) Suspensin, inejecucin, expropiacin e imposibilidad de la ejecucin.
124
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
La Ley admite que la Administracin pblica, las dems partes procesales y las personas afectadas
por el fallo, mientras no conste en autos la total ejecucin de la sentencia, puedan promover
incidentes para decidir cuantas cuestiones se planteen en la ejecucin. Del escrito planteando la
cuestin incidental se dar traslado a las partes para que, en el plazo comn que no exceder de
20 das, aleguen lo que estimen procedente, resolviendo el juez por auto, en el plazo de 10 das.
Habr que terminar con todos los incidentes y esperar a que transcurran todos los plazos, antes de
que el juez pueda dictar, previa audiencia de las partes, las medidas necesarias para lograr la
efectividad de lo mandado.
D) Modalidades de la ejecucin.
Novedad de la Ley de 1998 es la extensin a terceros de los efectos de una sentencia firme si
versa sobre materia tributaria o de personal al servicio de las Administraciones pblicas, y
asimismo en los casos de suspensin de la tramitacin de procesos anlogos a otros que se
tramiten con preferencia, y precisamente con la finalidad de extender despus los efectos de la
sentencia aquellos retenidos en su curso procesal.
125
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
situacin jurdica que los favorecidos por el fallo, que el juez o Tribunal fuera tambin competente,
por razn de territorio, para conocer de sus pretensiones de reconocimiento de dicha situacin
individualizada, y que lo soliciten en el plazo de un ao desde la ltima notificacin de la sentencia
a quienes fueron parte del proceso. No ser aplicable a los supuestos de existencia de cosa
juzgada o cuando la doctrina determinante del fallo cuya extensin se postula fuere contraria a la
jurisprudencia del TS o a la doctrinas de los TSJ en el recurso por unificacin de doctrina.
Por otro lado, la tramitacin diseada, ms que un atajo judicial, puede convertirse en un
verdadero proceso con su fase gubernativa incluida. As la solicitud deber dirigirse primero a la
Administracin demandada y slo despus de la denegacin o de un silencio de 3 meses, podr
acudirse al juez mediante escrito razonado acompaado del documento/s que acrediten la
identidad de situaciones, sustancindose la pretensin por los trmites establecidos para los
incidentes. Antes de resolver, en los veinte das siguientes, el Secretario judicial recabar de la
Administracin los antecedentes que estime oportunos y, en todo caso, un informe detallado sobre
la viabilidad de la extensin solicitada, poniendo de manifiesto el resultado de esas actuaciones a
las partes para que aleguen por plazo comn de cinco das, con emplazamiento en su caso de los
interesados directamente afectados por los efectos de la extensin. Una vez evacuado el trmite,
el Juez o Tribunal resolver sin ms por medio de auto, en el que no podr reconocerse una
situacin jurdica distinta a la definida en la sentencia firme de que se trate.
La segunda modalidad de la extensin de efectos de una sentencia tiene lugar cuando los terceros
estn ya en el proceso. En ese caso los recurrentes afectados por la suspensin podrn interesar
del juez o Tribunal de la ejecucin que extienda a su favor los efectos de la sentencia/s firmes
recadas en los recursos resueltos.
Las singularidades de este proceso, que pretendi ser una especie de interdicto administrativo, es
decir, un proceso inspirado en los principios de urgencia y sumariedad, se centraron en la
eliminacin de los requisitos de interposicin, en la intervencin del Ministerio Fiscal, en la
facilitacin de la suspensin del acto impugnado y en la reduccin de plazos respecto al proceso
ordinario.
La Ley Jurisdiccional de 1998 mantiene el proceso con el mismo carcter preferente y urgente que
ya tena, pero introduce importantes variaciones. La Ley pretende superar la rgida distincin entre
legalidad ordinaria y derechos fundamentales, por entender que la proteccin del derecho
fundamental o libertad pblica no ser factible, en muchos casos, si no se tiene en cuenta el
desarrollo legal de los mismos. Segn la nueva versin, este recurso tiene por objeto hacer valer
todas las pretensiones del proceso, siempre que tengan como finalidad restablecer o preservar los
derechos o libertades por razn de los cuales el recurso hubiere sido formulado.
El plazo de interposicin es de 10 das, que se computarn, segn los casos, desde el da siguiente
al de la notificacin del acto, publicacin de la disposicin impugnada, requerimiento para el cese
de la va de hecho, o transcurso del plazo fijado para la resolucin, sin ms trmites.
El escrito de interposicin se concibe como un anticipo de la demanda puesto que expresar
con precisin y claridad el derecho/s cuya tutela se pretende y, de manera concisa, los
argumentos sustanciales que den fundamento al recurso.
126
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
Viene despus el trmite de admisin del procedimiento especial a cuyo efecto el Juez, en el
supuesto de estimar posibles motivos de inadmisin o inadecuacin del procedimiento, los
comunicar a las partes y lo resolver en una comparecencia a la que convocar a las partes y al
Ministerio Fiscal.
Conclusas las actuaciones, el rgano jurisdiccional dictar sentencia en el plazo de cinco das. La
sentencia estimar el recurso cuando la disposicin, la actuacin o el acto incurran en cualquier
infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder, y como consecuencia de la
misma vulneren un derecho de los susceptibles de amparo.
Cuando un juez o tribunal hubiese dictado sentencia estimatoria por considerar ilegal el contenido
de la disposicin general aplicada, y no fuere competente para anularla en un recurso directo,
deber plantear la cuestin de ilegalidad ante el Tribunal competente.
El planteamiento de la cuestin de ilegalidad por el juez se har dentro de los 5 das siguientes a
aquel en que conste en las actuaciones la firmeza de la sentencia y habr de ceirse
exclusivamente a aquel o aquellos preceptos reglamentarios cuya declaracin de ilegalidad haya
servido de base para la estimacin de la demanda, emplazando a las partes para que en el plazo
de 15 das, puedan comparecer y formular alegaciones ante el Tribunal competente para fallar la
cuestin.
La sentencia estimar o desestimar parcial o totalmente la cuestin, salvo que faltare algn
requisito procesal insubsanable, caso en que la declara inadmisible. La sentencia que resuelva la
cuestin de ilegalidad no afectar a la situacin jurdica concreta derivada de la sentencia dictada
por el Juez o Tribunal que plante aqulla.
127
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
lOMoARcPSD|1541720
sobre las inferiores, slo quedan las tcnicas impugnativas por razones de legalidad ante el
sistema judicial. Cuando estas impugnaciones van precedidas del reconocimiento legal de un
efecto suspensivo sobre la actividad cuestionada, dicha suspensin deber ir seguida de la
impugnacin o traslado de aqullos ante la Jurisdiccin contencioso-administrativa. A ese efecto,
en el plazo de 10 das siguientes a la fecha en que se hubiera dictado el acto de suspensin o en
el que la Ley establezca, deber interponerse el recurso mediante escrito fundado, o darse
traslado directo del acuerdo suspendido al rgano jurisdiccional, segn proceda, acompaado en
todo caso copia del citado acto de suspensin.
Celebrada la vista o deducidas las alegaciones, se dictar sentencia por la que se anule o confirme
el acto o acuerdo objeto del recurso, disponiendo lo que proceda en cuanto a la suspensin.
128
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)