A ECONOMIA

LATINO-
AMERICANA

No complexo quadro emergente da

economia dos pases latino-americanos,
destacam-se as anlises estruturais e

histricas elaboradas por Celso Furta-

do, economista rigoroso e estudioso
atento das relaes poltico-comerciais
entre os pases em desenvolvimento e

as potncias mundiais. Preocupado com

a estratgia global de planejamento eco-
nmico, tem-se votado no s a minucio-
sas anlises tericas, desenvolvidas ao
longo de sua vida profissional, como tem
procurado intervir em nvel prtico no
campo de ao de sua disciplina. Assim,
tendo antes trabalhado como tcnico em
organizao e finanas para o governo
brasileiro, ingressou em 1949 no corpo
permanente de economistas da oxu,
atuando na Comisso Econmica para
a Amrica Latina (cepal). Chefiou o
grupo misto cepal-bnde responsvel
pela elaborao de um Programa de
Desenvolvimento para o Brasil ; foi

o primeiro Superintendente da sudene,

Diretor do bnde e Ministro Extraor-
dinrio para o Planejamento. A partir

de 1964, tem atuado como professor de

diferentes universidades norte-ameri-
canas e europeias.

Xa presente obra, elegante sntese

do desenvolvimento econmico dos
pases americanos de origem ibrica,

so abordadas as origens histricas das

instituies que constituem o quadro
bsico dos sistemas econmicos dessas
naes em desenvolvimento. So tam-
bm estudados os fatores que difi-
c^e> ^/o- oo^

A ECONOMIA
LATINO AMERICANA
-
 CELSO FURTADO

A ECONOMIA
LATINO -AMERICANA
(formao histrica e problemas
contemporneos)

2. EDIO

COMPANHIA EDITORA NACIONAL

 capa:

II A X I E L

Proibida a reproduo, mesmo parcial, e

por qualquer processo, sem autorizao
expressa dos editores.

Direitos reservados
COMPANHIA EDITORA NACIONAL
Rua dos Gusmes, 639
01212 SO PAULO SP

1978
Impresso no Brasil


Aos meus alunos

da
Universidade de Paris

 SUMARIO

Prefcio nova edio IX

Prefcio de Formao econmica da America Latina XI

PRIMEIRA PARTE
Da conquista formao dos Estados
nacionais

Captulo I: Introduo, quadro fsico e evoluo dciiiot^rfica .... 3

Captulo II: Bases econmicas e sociais da ocupao territorial ... 16
Capitulo III: A primeira metade do sculo XIX 2)7

SEGUNDA PARTE
Insero no sistema de diviso internacional
do trabalho

Captulo IV: Transformao do comrcio na segunda

internacional
metade do sculo XIX na Amrica Latina
e seus efeitos 49
Captulo V : A reorientao da economia internacional no sculo atual 58
Captulo VI: Alguns indicadores do grau de desenvolvimento alcan-
ado na Amrica Latina 67

TERCEIRA PARTE
O quadro das estruturas tradicionais

Captulo VII : Caractersticas das estruturas agrrias 79

Captulo VIU : Distribuio e utilizao da renda social 92
Captulo IX: Os sistemas monetrios e cambiais 105

QUARTA PARTE
Caractersticas do processo de industrializao

Captulo X: O processo de industrializao (1.^ fase) 115

Captulo XI: O processo de industrializao (substituio de impor-
taes) ; 123

Vil
Captulo XII: Os desequilbrios provocados pela industrializao
substitutiva de importaes: a inflao estrutural . . 135

QUINTA PARTE
Reorientao do desenvolvimento
no perodo recente
Captulo XIII: Evoluo das estruturas macroeconmicas 151
Captulo XIV : O setor agropecurio 160
Captulo XV: O setor industrial 171
Captulo XVI: Insuficincia do crescimento e reorientao do desen-
volvimento 190

SEXTA PARTE
As relaes internacionais

Capitulo XVII: As formas tradicionais da dependncia externa ... 203

Captulo XVIII: As novas formas da dependncia externa 219
Capitulo XIX: Em busca da reestruturao da economia internacional 234

STIMA PARTE
As relaes intra-regionais

Captulo XX: O processo de integrao na Amrica Central ... 253

Captulo XXI: A alalc e o Grupo Andino 260

OITAVA PARTE
Polticas de reconstruo estrutural

Captulo XXII: Ensaios de planejamento econmico 273

Captulo XXIII: As reformas agrrias 283
Captulo XXIV: Aspectos econmicos da Revoluo cubana 311
Captulo XXV: Problemas' atuais e perspectivas 331

VIII
 Prefcio nova edio

A rpida difuso que teve o presente livro ^^^ veio confirmar

a ideia do Autor de que existe, dentro e fora do mundo universi-
trio, crescente interesse pela problemtica econmica latino-am^-
ricana e pelas interpretaes dessa problemtica surgidas na pr-
pria regio.
Esta nova edio, amplamente reescrita mas conservada dentro
de propores similares anterior, foi preparada com o objetivo
de aprofundar o estudo do quadro institucioncU que est na base
da matriz estrutural que prevalece na regio, e de atualizar a infor-
mao relacionada com a evoluo econmica recente.

Nos seis anos decorridos desde a preparao da edio ante-

rior, a Amrica Latina saiu de irnia fase de desacelerao de seu
crescimento econmico para descrever um ciclo de expanso com-
parvel ao da primeira metade dos anos 50. Demais, o esforo vi-
sando reforma das estruturas, particularmente no setor agrrio,
ganhou profundidade, ao mesmo tempo que se introduziam novos
modelos de poltica econmica e se diversificava o embasamento
ideolgico dessas polticas. A riqueza da experincia histrica la-

tino-americana, decorrente de uma diversidade de situaes que

cobre toda a gama contempornea do subdesenvolvimento e todo o

espectro de enfoques ideolgicos, explica o crescente interesse que

desperta a regio tanto nos pases champs desenvolvidos como
nos do Terceiro Mundo. Um dos objetivos do Autor estimular
esse interesse pela realidade latino-americana e pela viso dessa
realidade que vem sendo elaborada na regio.

(1) Tradues ao espanhol, francs e ingls apareceram um ano aps

a publicao do original em 1969, e tradues ao italiano, sueco e japons,
nos dois anos seguintes.
IX
 Seria impraticvel referir os nomes de todos aqueles cujas
ideias contriburam para formar a viso da Amrica Latina que

o presente livro pretende transmitir. Em todo caso, essa uma

viso elaborada pela gerao contempornea e o Autor no tem
mais pretenses do que ser um dos intrpretes de sua prpria
gerao.

Paris, abril de 1975

Celso Furtado
 Prefcio de
Formao econmica da Amrica Latina

O estudo do desenvolvimento econmico dos pases latino-

americanos vem despertando crescente interesse, tanto na Europa
e nos Estados Unidos, como nos pases do Terceiro Mundo em
geral. Uma vida poltica independente, que se inicia praticamente
com a Revoluo Industrial, e uma experincia ainda mais pro-
longada de insero no sistema de diviso internacional do tra-
balho como exportadores de matrias-primas, singularizam esse
grupo de pases na hoje numerosa famlia das naes de economias
chamadas subdesenvolvidas. A essas razes se adiciona uma cons-
cincia, que se generaliza, de que, mais que em qualquer outra
rea de significao mundial, na Amrica Latina que os obstculos
ao desenvolvimento so principalmente de natureza institucional, o
que torna particularmente complexo todo trabalho de previso rela-
tivamente evoluo da rea no futuro mediato. Por outro lado,
os problemas que coloca o desenvolvimento econmico em sua fase
atual esto levando os povos latino-americanos a se conhecerem de
forma mais sistemtica e a valorizarem aquilo que neles constitui
os traos de uma personalidade cultural comum.
O presente volume foi escrito com o duplo propsito de ajudar
o estudioso de fora da rea a formar uma ideia do perfil econmico
do conjunto da regio, e de contribuir para ampliar a perspectiva
dos estudos de desenvolvimento dentro de cada pas latino-ame-
ricano. Assim, o estudo da formao econmica do Brasil, par-
ticularmente a partir de meados do sculo passado, requer a sua
insero no quadro regional, da mesma forma que exige uma ntida
percepo do comportamento dos plos dinmicos da economia mun-
dial. Essa observao vlida para todos os pases da regio e
adquire significao decisiva quando se abordam os problemas da
poltica de desenvolvimento na fase atual. Tudo indica que o estu-
dante do desenvolvimento econmico em cada pas da regio, para

XI
compreender a prpria realidade nacional, deva fazer apelo, de
forma crescente, a referncias regionais, e venha a interessar-?e
cada vez mais pela anlise comparativa de experincias nacionais.
Para ajud-lo a abrir esse caminho, que tambm o da tomada de
conscincia da ampla comunidade de interesses que nos une a todos
na regio, preparamos o presente volume, que esperamos estimule
economistas e outros cientistas sociais da Amrica Latina a levar
bem mais longe a tarefa que aqui se esboa.

Paris, abril de 1969

Celso Furtado

XII
 PRIMEIRA PARTE

DA CONQUISTA FORMAO
DOS ESTADOS NACIONAIS
CAPTULO I

Introduo, quadro fsico

e evoluo demogrfica

Da expresso geogrfica realidade histrica

latino-americana

A expresso Amrica Latina, vulgarizada nos Estados Unidos,

durante muito tempo foi utilizada apenas com um sentido geogr-
fico, para designar os pases situados ao sul do Rio Grande. Longe
de interessar-se pelo que existia de comum entre elas, as naes
surgidas nas terras de colonizao ibrica das Amricas procuravam
dar nfase ao que era trao prprio de cada uma, num esforo de
definio das personalidades nacionais respectivas.A parte o Brasil,
de colonizao portuguesa, e o Haiti, de colonizao francesa, as
demais repblicas possuem uma histria colonial em grande parte
comum e tm, no espanhol, uma lngua comum. Contudo, o fato
de que a herana cultural pr-colombiana haja contribudo de for-
ma to desigual para a formao dos perfis nacionais atuais, faz
com que as dissimiHtudes entre pases como a Argentina e o
Mxico sejam, possivelmente, to grandes quanto as similitudes. O
mesmo se pode dizer com respeito contribuio tnico-cultural
africana, que se distribui de forma no menos desigual. Mesmo
sem considerar o caso do Haiti, cujas origens africano- francesas
o singularizam, as diferenas entre os pases da regio do Caribe,
de forte influncia africana, e os pases andinos, nos quais pre-
dominam os elementos tnico-culturais indgenas, so to grandes
quanto as que possa haver entre pases que tenham uma parte de
sua histria em comum. Ainda assim, a nfase que se dava s
dissimiHtudes refletia menos a extenso real destas que a conscin-
cia da origem comum, como se as novas nacionalidades se sentis-
sem ameaadas em seu processo formativo por foras superiores
que as levariam, mais cedo ou mais tarde, a reintegrar-se no leito
de uma histriacomum interrompida pelas circunstncias em que
se efetuou a ruptura do imprio colonial espanhol.
A formao de uma conscincia latino-americana fenmeno
recente, decorrncia dos novos problemas colocados pelo desenvol-
vimento econmico e social da regio a partir da Segunda Guerra
Mundial. O desenvolvimento tradicional, apoiado na expanso das
exportaes, transformara os pases da regio em economias, em
grande medida, concorrentes. Exportando as mesmas matrias-pri-
mas e importando produtos manufaturados de fora da regio, ne-
nhum vnculo econmico se formava entre esses pases. Assim, a
forma tradicional de desenvolvimento, no quadro da diviso inter-
nacional do trabalho surgida na poca do Pacto Colonial e amplia-
da na primeira fase da Revoluo Industrial, contribuiu para con-
solidar a fragmentao regional. A desorganizao do comrcio
internacional, que se seguiu crise de 1929, teve consequncias
profundas na regio. Foram os problemas surgidos, a partir de
ento, que abriram o caminho formao da atual conscincia latino-
americana. As dificuldades de abastecimento de produtos tradi-
cionalmente importados, que se agudizaram durante o segundo con-
flito mundial, deram origem a um comrcio mais diversificado den-

tro da regio, o qual veio modificar os padres tradicionais de

intercmbio entre pases exportadores de produtos de clima tem-
perado, como a Argentina, e pases exportadores de produtos tro-
picais, como o Brasil. Se bem que, terminada a guerra e restabe-
lecidas as linhas tradicionais de abastecimento se hajam manifes-
tado fortes presses no sentido de restabelecer os antigos padres
de intercmbio, a experincia serviu para que se criassem os con-
tatos e se explicitassem possibilidades. A partir da segunda me-
tade dos anos cinquenta, quando a industrializao apoiada na
** substituio de importaes" comeou a evidenciar suas limita-
es, abrir-se-ia, pela primeira vez, na Amrica Latina, ampla
discusso em torno dos obstculos criados ao desenvolvimento re-
gional pela estreiteza dos mercados nacionais; essa discusso proje-
taria luz sobre as similitudes e contribuiria para formar uma cons-
cincia regional.

No menos importante na formao dessa conscincia regional,

tem com os Estados Unidos.
sido a evoluo das relaes O
controle
de grande parte das fontes de matrias-primas regionais, de servi-
os pblicos e de atividades comerciais por firmas norte-amercanas
criara vnculos de estreita dependncia, com respeito aos Estados
Unidos, dos pases latino-americanos, particularmente, dos da rea
do Caribe. A partir da Primeira Guerra Mundial intcusifirou-se
a penetrao dos capitais norte-americanos, tanto sob a forma tra-
dicional de investimentos de carteira como sob a forma de controle
de empresas. Esta segunda forma de penetrao ganhou grande im-
pulso, a partir dos anos 30, no setor manufatureiro, exatamente
aquele em mais rpida expanso. Dessa forma configurou-se uma
clara situao de dominao econmica do conjunto regional pelos
Estados Unidos, o que vinha ampliar e aprofundar a tradicional
dominao poltica, institucionalizada no conjunto de rgos pan-
americanos. Essa institucionalizao contribua, evidentemente,
para consolidar o regime de tutela, mas tambm serviria para pre-
cipitar a tomada de conscincia de que somente um estreitamento
dos vnculos latino-americanos permitiria modificar de forma sig-
nificativa as condies do dilogo com os Estados Unidos.

Processo similar ocorreria no quadro das Naes Unidas, onde

os pases latino-americanos foram amplamente utilizados pelos
Estados Unidos como massa de manobra submissa nos anos da
guerra fria, poca em que representavam cerca de uma tera parte
dos votos na Assembleia Geral. O disciplinado bloco latino-ameri'
cano no tardaria, entretanto, a apresentar reivindicaes prprias,
como no caso da criao da Comisso Econmica para a Amrica
Latina (cepal), instituda em 1948 contra forte oposio dos Esta-
dos Unidos. Instalando sua sede em Santiago do Chile, em aberto
contrastecom os rgos pan-americanos situados em Washington,
a CEPAL viria a desempenhar papel de relevo na formao da nova
conscincia latino-americana. Em sntese : Amrica Latina deixou
de ser uma expresso geogrfica para transformar-se em realidade
histrica como decorrncia da ruptura do quadro tradicional de
diviso internacional do trabalho, dos problemas criados por uma
industrializao tardia e da evoluo de suas relaes com os Esta-
dos Unidos que, ao se transformarem em potncia hegemnica
mundial, conceberam para a regio um estatuto prprio envolvendo
um controle mais direto e ostensivo, e ao mesmo tempo requeren-
do crescente cooperao entre os pases dessa rea.

Caractersticas fsicas

As repblicas latino-americanas formam um conjunto geogr-

fico de mais de vinte milhes de km^, ou seja, de dimenses equi-
valentes s da Unio Sovitica ou s do conjunto Estados Unidos
Canad. Atravessada pelo equador, a Amrica Latina se estende
mais no hemisfrio sul do que no norte. Seu ponto extremo meri-
dional se situa a 56, ao passo que seu ponto extremo setentrional
apenas alcana 32 de latitude. Trs subconjuntos configuram a
regio, do ponto de vista geogrfico:
a) o Mxico setentrional, no qual se prolongam os elementos
de base do relevo dos Estados Unidos;
b) o istmo americano, que se estende por mais de 2.000 qui-
lmetros, estreitando-se na sua parte sul at alcanar 70 km de
largura no Panam;
c) o continente sul-americano, cujo relevo est dominado
pela cordilheira dos Andes, por grandes plancies aluvionais, pelos
macios guiano e brasileiro e pelo plateau patagnio.
A frente ocidental de toda a Amrica Latina, estendendo-se por
mais de 12 mil quilmetros, est moldada pelas cordilheiras andi-
na e mesoamericana. Na Colmbia, a cordilheira dos Andes se
divide em trs ramos orogrficos, separados pelos grandes vales
meridianos do Madalena e do Cauca. A diferena do que ocorre
na Colmbia, no Peru e na Bolvia as altas superfcies planas
ocupam grande parte da cordilheira, cuja largura se estende de
250 a 400 quilmetros, e a altura geralmente supera os 4.000
metros. Tanto na regio colombiano-equatoriana como na peruano-
boliviana, os pontos mais altos da cordilheira alcanam ou supe-
ram os 6.000 metros; mas na regio argentino-chilena, onde ela
se apresenta como um relevo monoclinal, que se encontra o ponto
mais alto: o Aconcgua (7.000 metros).
A regio oriental do continente sul-americano est ocupada
pelos macios brasileiro e guiano, fragmentos do continente Gond-
wana, separados de elementos similares africanos pela abertura do
oceano Atlntico. ^^^ O macio brasileiro, que se estende por 3 500 .

quilmetros ao sul, de 6 de latitude sul e, por aproximadamente

4.000 quilmetros de nordeste a sudeste, de longe o mais vasto.
Entre os dois macios citados e a cordilheira andina existem gran-
des bacias sedimentares que servem de suporte s plancies aluvio-
nais constitudas pelos rios Orinoco, Amazonas e Paran

Paraguai.
A existncia de condies gerais extremamente diversas e fre-
quentemente condies particulares de muita significao permitem
que se apresentem nos pases latino-americanos, considerados em
conjunto, as formas mais variadas de clima. A linha equatorial,
que corta a regio bem prximo sua largura mxima, a impor-
tncia da cordilheira dos Andes e da Sierra Madre do Mxico,
graas s quais vrias grandes cidades latino-americanas se situam

(1) Cf. CoLLiN Delavaud (c outros), VAmrique latine, approche

gographique gnrale et rgionale (Paris, 1973), tomo 1, p. 11.
a mais de dois mil metros de altura (Mxico: 2.240 m, Bogot:
2.591 m), constituem os dois fatores de maior significao na de-
terminao do quadro climtico. O clima tropical mido predomina
em amplas regies, que so, entretanto, as menos povoadas. cli- O
ma tropical, com estao seca, e o clima semi-rido quente predo-
minam em regies no menos extensas e de maior densidade de-
mogrfica. Finalmente, os climas de montanha, os subtropicais e os
temperados, caracterizam as regies em que se aglomeram os maio-
res contingentes populacionais.

O quadro demogrfico

A populao da Amrica Latina, que atualmente supera os

300 milhes, corresponde a aproximadamente 7y7 por cento do total
mundial e representa cerca de 15 por cento da do conjunto dos pa-
ses subdesenvolvidos, se no se inclui a China entre estes. Essa
populao se singulariza, em confronto com outros conjuntos de-
mogrficos de importncia similar, pelo fato de que conjuga uma
baixa taxa bruta de mortalidade
similar que corresponde em
mdia aos pases desenvolvidos
com uma elevada taxa bruta de
natalidade idntica que corresponde mdia dos pases sub-
desenvolvidos. ^2) As taxas de crescimento anual observadas no in-
cio do decnio dos 70, que reunimos abaixo, pem em evidncia a
situao singular da Amrica Latina:

Amrica Latina 2,8%

Africa 2,6%
sia (exccto China e Japo) 2,4%
China 1,7%
Japo 1,2%
Unio Sovitica - 1,0%
Estados Unidos 0,6%
Europa 0,5%

Em decorrncia dessas caractersticas, a populao latino-ame-

ricana apresenta uma estrutura de idades com forte predominncia

(2) A mdia ocuha, evidentemente, diferenas considerveis de com-

portamento em distintas sub-regies. Assim, na Argentina e no Uruguai,
tanto a taxa de mortalidade como a de natalidade j declinaram substan-
cialmente, sendo a taxa de crescimento natural da populao inferior a
1,5 por cento. Chile e Cuba esto numa posio intermediria, porquanto
a taxa de mortalidade declinou substancialmente e a taxa de natalidade
dos grupos jovens. A
populao de menos de 15 anos representa
atualmente cerca de 42 por cento do total, porcentagem esta que
esteve em ascenso nos ltimos vinte anos e apenas agora tende a
estabilizar-se.

O
rpido crescimento da populao latino-americana fen-
meno relativamente recente. Admite-se, hoje em dia, embora as
concluses sobre este assunto devam ser apresentadas como pro-
visrias, espera de estudos complementares, que a populao da
Amrica espanhola era, na poca da independncia, muito inferior
da poca da descoberta. ^^^ Tende a prevalecer o ponto de vista
de que o conjunto da populao das reas ocupadas pelos espanhis
no seria inferior, no momento da conquista, a 50 milhes de
pessoas. As circunstncias particulares dessa conquista e da sub-
sequente ocupao das reas mais densamente povoadas teriam
acarretado verdadeira hecatombe demogrfica. Para compreender
esse fenmeno, quase sem paralelo na histria humana, neces-
srio ter em conta que, na poca da conquista, as populaes ind-
genas encontravam-se concentradas em regies montanhosas, apoia-
das em economias artesanais-agrcolas que utilizavam elaboradas
tcnicas do uso dos solos e da gua, e em complexos sistemas de
organizao social. A implantao pelos espanhis de uma economia

comea a declinar a taxa de crescimento demogrfico aproxima-se de

:

2.0 por cento, mas se encontra cm declnio. Em alguns casos especiais

(Haiti e Bolvia) a taxa de mortalidade ainda no declinou significati-
vamente, o que, combinado com uma taxa de natalidade alta mas estvel,
produz um crescimento demogrfico de tipo intermedirio (2,5 por cento),
mas com tendncia a aumentar, ao contrrio do segundo grupo, cuja taxa
apresenta tendncia a declinar. Finalmente, nos demais 14 pases represen-
tando 79 por cento da populao regional, uma taxa de natalidade alta
e que apenas comea a declinar combina-se com uma de mortalidade que
j declinou significativamente, o que produz uma taxa de crescimento
demogrfico que se aproxima de 3 por cento e em alguns casos mesmo
de 3,5 por cento. Veja-se, para detalhes, Crmen* A. Miro, " The Population
of Latin America " in Latin American and thc Caribhcan, A Handbook.
Coordenado por Cludio Vliz (Londres, 1968).
(3) Para uma apresentao de conjunto dos dados relativos evoluo
da populao na Amrica espanhola, no perodo colonial, veja-se Rolando
Mellafe, "Problemas demogrficos e histria colonial hispano-amcricana ".
in Temas de historia econmica hispanoamcricana (Paris. 1965). Para
dados relativos ao Brasil, veja-se C. Furtado. Formao econmica do
Brasil (Rio. 1959). Vejam-se tambm os ensaios de Bah.ey W. Diffie.
Woodrow Bokah e S F. Cook. Peter Bovd-Bowman. Wilbur Zemnskv
e Daltiu. Alden sobre as estimativas da populao antes da Conquista e
na poca colonial, na obra coordenada por Lewis Haxke, History of Latin
Atnrrirnu Ciiilization (Littlc. Brown and Company. \96>7^ ^v 1

8
mineira, exigindo grandes deslocaes de populao, acarretou a de-
sorganizao da produo de alimentos e, alm disso, provocou a
desarticulao da unidade familiar, no que respeita a uma parte da
populao. O
prprio processo da conquista dava lugar a transfe-
rncias foradas de populao, particularmente de populao adulta
masculina, a qual era praticamente consumida nas marchas e tra-
balhos forados que exigia o conquistador. Por outro lado, a neces-
sidade de extrair das populaes que permaneciam nas regies agr-
colas um excedente em alimentos, destinado a abastecer os que tra-
balhavam nas minas ou que davam apoio logstico a esses trabalhos,
ou simplesmente que permaneciam nas cidades, impunha uma forte
presso sobre o remanescente da populao agrcola. Finalmente,
o impacto das epidemias, provocadas pelo contacto com populaes
portadoras de novas enfermidades contagiosas, desempenhou papel
no menos significativo nessa hecatombe demogrfica. Assim, esti-
ma-se que a populao mexicana, que no seria inferior aos 16
milhes na poca da conquista, estava reduzida a cerca de um d-
cimo desse total um sculo depois.
Pela metade do sculo xvii, a decadncia da economia minei-
ra, o desenvolvimento de atividades agropecurias de subsistncia
e certamente a consolidao de novas estruturas sociais e a maior
resistncia natural s novas enfermidades abriram novo captulo
na histria demogrfica latino-americana. Enquadrada em comuni-
dades com alguma proteo da Coroa e em grandes domnios agr-
colas de terras abundantes, a populao voltou a expandir-se. A
formao de uma exportao, a partir do sculo
agricultura de
XVIII, permitiu que esse desenvolvimento demogrfico prosseguis-
se e mesmo se intensificasse graas incorporao de um conside-
rvel contingente africano.

A histria demogrfica do Brasil apresenta um quadro distinto

do da Amrica espanhola. A populao aborgine era relativamente
rarefeita, ^*^ no momento da ocupao lusitana, o que determinou
que os portugueses promovessem um fluxo migratrio de origem
africana, o qual viria a constituir a base de mo-de-obra da eco-
nomia de agricultura tropical organizada desde a primeira me-
tade do sculo xvi na regio nordestina do Brasil. A explorao do

(4) A destruio da populao aborgineigualmente considervel,

foi
no Brasil. O jesuta Jos de Anchieta observa que
"a gente que do
vinte^anos a esta parte (1583) * gastada nesta Bahia, parece coisa que
se no pode crer " e indica dados locais que pem cm evidncia uma
destruio de populao similar que referimos para o Mxico. Veja-sc
J. Capistrano de Abreu, Captulos de histria colonial, S.^ edio, p. 79.
ouro de aluvio e de pedras preciosas, a partir de comeos do
sculo XVIII, deu lugar formao de um fluxo migratrio de
Portugal para o Brasil de importncia considervel. Esse fluxo mi-
gratrio modificou o quadro demogrfico e tnico do Brasil. At
ento a populao estava concentrada na regio situada entre a
Bahia e o Maranho, de agricultura tropical, sendo o contingente
africano majoritrio. A economia mineira, que na Amrica espanho-
la provocou o despovoamento de certas regies, teve no Brasil efei-
to contrrio. No sendo produo metalrgica, como ocorria com
a prata, mas simples cata de aluvies, o ouro brasileiro abriu possi-
bilidade ao pequeno empresrio. O prprio escravo, que trabalhava
quase sem superviso imediata, obtinha condies de vida superiores
s que conhecia o trabalhador escravo das plantaes. Ao trmino
de um sculo de predomnio da economia mineira, o quadro demo-
grfico brasileiro havia se modificado significativamente, superando
a populao de origem europeia o contingente africano e deslocan-
do-se do norte para o centro-sul do pas o ncleo populacional
maior e em mais rpida expanso. Ao terminar o sculo xviii,
a populao do Brasil alcanara os 3 milhes. Pela mesma poca, a
populao da Amrica espanhola dificilmente superaria os 16
milhes.
Durante o sculo xix a populao da Amrica Latina aumen-
tou coma taxa duas vezes maior que a correspondente ao cresci-
mento da populao mundial. ^^^ Com efeito, a mdia decenal re-
lativa Amrica Latina alcanou 12,8 por cento, enquanto para o
conjunto da populao mundial essa mdia foi de 6,4 por cento.
Contudo, comparada taxa de crescimento da populao da Amri-
ca anglo-saxnia, que alcanou 30 por cento de mdia decenal, a
latino-americana foi relativamente baixa. Em 1800, a populao do

conjunto Estados Unidos Canad alcanava 6 milhes, enquanto
a latino-americana superava os 19 milhes. Em
1900, o conjunto
anglo-saxo alcanava 81 milhes e a Amrica Latina, 63 milhes.
Somente no sculo atual a Amrica Latina assumiria a liderana da
expanso demogrfica mundial. Entre 1900 e 1930, a taxa decenal
de crescimento latino-americana alcanou 20 por cento, enquanto
a da Amrica anglo-saxnia foi a 18,6 por cento e a do conjunto
da populao mundial a 7,8 por cento. Entre 1930 e 1960, a taxa
latino-americana subiu para 24,8 por cento, superando amplamente
a da Amrica anglo-saxnia (14,0 por cento), sendo que esta pela

(5) Para os dados relativos evoluo demogrfica mundial a partir

do sculo XIX veja-se Simon Kuznets, Modem economic grcrwth (Yale
University Press, 1966).

10
primeira vez colocou-se abaixo da taxa mundial, a qual alcanou
14,3 por cento. Como consequncia dessa modificao de taxas de
crescimento, a populao latino-americana, que ao iniciar-se o sculo
era cerca de um quinto inferior da Amrica anglo-saxnia, atual-
mente supera esta ltima em cerca de vinte por cento.
As modificaes significativas de tendncias, que configuraram
o atual quadro demogrfico latino-americano, comeam a mani-
festar-se nos anos 40. Entre 1920 e 1940, a taxa de crescimento
da populao regional se manteve mais ou menos estvel, sendo da
ordem de 19/1.000 por decnio. Durante os anos 20, a populao
em mais rpida expanso era a argentina (taxa mdia de .3 por
cento anual), graas a um importante contingente imigratrio. A
populao mexicana, sob os efeitos da guerra civil, apresentava a
mais baixa taxa de crescimento: 1,35 por cento de mdia anual.
No decnio seguinte reduz-se consideravelmente o fluxo imigra-
trio na Argentina, e no Mxico se observa um processo inverso:
parte da populao que havia buscado emprego nos Estados Unidos
regressa nos anos da depresso, ao mesmo tempo que desaparecem
os efeitos da guerra civil. Nos dois pases a taxa de crescimento
demogrfico se situa em torno de 1,8 por cento. A partir dos anos
40, o processo demogrfico latino-americano j no ser afetado
de forma significativa por fluxos migratrios; a varivel decisiva
passa a ser o comportamento da taxa de mortalidade, que tende
a declinar de forma generalizada. A
taxa de crescimento da po-
pulao (mdia anual) passa de 1,91 por cento, em 1935-40, para
2,54 em 1945-50, 2,85 em 1955-60 e 2,91 em l%5-70. ^) Nos dois
decnios compreendidos entre 1950-55 e 1970-75 a taxa bruta de
natalidade (%o) declinou de 41,31 para 37,21, ao passo que a
taxa bruta de mortalidade baixou de 14,51 para 9,28. Dessa forma,
a taxa de crescimento natural pde aumentar de 26,80 para 27,93.
Contudo, essas mdias ocultam um processo mais complexo que
est em marcha. Assim, a taxa global de fecundidade (nmero
mdio de filhos que teria uma mulher ao trmino de sua vida fr-
til) declinou, no perodo referido, de 5,69 para 5,29, depois de
haver alcanado 5,72 em 1955-60. O comportamento dessa taxa
constitui o mais importante indicador do comportamento a longo
prazo de uma populao. Admite-se que o seu declnio, j mani-
festado nos ltimos trs quinqunios, persistir no futuro. O efeito
dessa menor fertilidade ainda no se pde fazer sentir pelo simples

Cf., Centro Latinoamericano de Demografia (celade), Boletin

(6)
Demogrfico n.^ 10, julho de 1972.

n
fato de que a populao latino-americana ainda continua rejuvenes-
cendo: a proporo de indivduos na faixa de idades de menos de
15 anos alcanou seu ponto mximo em 1965-70.

Observando o comportamento demogrfico dos trs pases mais

populosos, que conjuntamente contribuem com duas teras partes
da populao latino-americana, pode-se ver mais claramente as ten-
dncias contraditrias que esto por trs das mdias. A
evoluo
argentina similar observada nos pases de elevado nvel de
renda e com um alto grau de urbanizao. Entre 1950-55 e 1970-75,
a taxa bruta de natalidade desceu de 25,38%o para 21,80 e a taxa
global de fecundidade de 3,15 para 2,98. A taxa bruta de mortali-
dade baixou de 9,16 para 8,76 enquanto a esperana de vida ao
nascer subia de 62,72 anos para 68,19.A taxa de crescimento na-
tural passou de 16,22 para 13,04 (%c), a proporo dos menores
de 15 anos de 30,64 por cento para 28,82, ao passo que o grupo
de populao com mais de 64 anos aumentava de 4,52 para 7,56
por cento.
No Brasil o quadro distinto. No correr dos dois decnios re-
feridos, a taxa bruta de natalidade desce de 41,42 para 37,12 e a
A taxa bruta de mortali-
global de fecundidade de 5,70 para 5,15.
dade declina de 12,16 para 8,77 e a esperana de vida ao nascer
aumenta de 54,15 anos para 61,39. A taxa de crescimento natural
baixa de 29,26 para 28,35, a proporo dos menores de 15 anos
passa de 42,74 para 42,32 e a dos de mais de 64 anos de 2,44
para 3,14.
Para o Mxico encontramos os dados seguintes : taxa bruta de
natalidade 46,62 e 42,00; taxa global de fecundidade 6,88
e 6,46; taxa bruta de mortalidade
15,40 e 8,62; esperana de
vida ao nascer 51,63 e 63,22; taxa natural de crescimento
30,18 e 32,47; proporo dos menores de 15 anos 43,54 e
46,18; proporo dos de mais de 64 anos 3,30 e 3,53.

Comparando esses dados, v-se que as taxas de mortalidade

so baixas e se encontram praticamente no mesmo nvel. Essa se-
melhana parcialmente aparente, como se comprova comparando a
esperana de vida ao nascer, que bem mais alta na Argentina do
que nos outros dois pases. A proporo do grupo de mais de 64
anos duas vezes maior na Argentina, o que evidentemente influen-
cia a taxa de mortalidade. O que caracteriza Brasil e Mxico com
respeito Argentina e nisso est a causa bsica da chamada
exploso demogrfica latino-americana
que a taxa de morta-

12
lidade decresceu de forma extremamente rpida. Durante o pero-
do considerado o declnio dessa taxa foi, no Brasil, duas vezes
mais rpido que na Argentina e, no Mxico, cinco vezes mais
rpido. Fatores de ordem social e econmica respondem por essa
acelerao no declnio das taxas de mortalidade. sabido que nos
ltimos trs decnios reduziram-se consideravelmente os custos do
controle das doenas epidmicas e endmicas. Demais, o rpido
crescimento das classes mdias, principais beneficirias do desen-
volvimento econmico no Mxico e no Brasil, foi acompanhado
de um processo de modernizao dos servios pblicos, inclusive
os de sade, o que repercutiria nas condies sanitrias do con-
junto da populao. Chama particular ateno o quadro demogr-
fico do Mxico onde a taxa global de fecundidade se mantm
extremamente alta e relativamente estvel. Aparentemente, nesse
pas, o processo de urbanizao tem afetado relativamente pouco as
relaes sociais que condicionam o processo de reproduo. No
.

obstante a forte baixa da taxa de mortalidade, a idade mdia da

populao mexicana hoje menor do que era dois decnios atrs.
O ndice de dependncia relao entre a populao que no est
em idade de trabalhar (menos de 15 anos e mais de 64) e a em
idade de trabalhar (de 15 a 64 anos) situa-se atualmente em
torno de 1,00 no Mxico, ao passo que no Brasil ele de 0,83
e na Argentina de 0,57.
A rpida urbanizao constitui outra caracterstica marcante
da evoluo demogrfica recente latino-americana. Ao contrrio da
urbanizao dos pases mais avanados industrialmente, a qual se
realizou em condies de relativa estabilidade ou declnio da popu-
lao rural, na Amrica Latina o rpido crescimento das cidades
no impediu que as populaes rurais continuassem a expandir-se
com relativa intensidade. Se se define como populao urbana aque-
la que habita em ncleos de 20.000 ou mais habitantes, entre

1950 e 1960 este grupo demogrfico cresceu com uma taxa mdia
anual de 5,4 por cento, enquanto a populao rural continuava a
expandir-se ao ritmo de 1,8 por cento anual. No decnio seguinte
(1960-70) essas taxas foram de 5,2 e 1,5, respectivamente. De
25,6 por cento do total, em 1950, a populao urbana passou a
41,1 em 1970. Em termos absolutos essa populao passou de
40.187.000 para 112.961.000. Deste ltimo total, correspondem ao
Brasil 36,7 milhes, ao Mxico 20,6 e Argentina 15,8. O n-
mero total de cidades (de 20.000 habitantes ou mais) passou de
320, em 1950, para 828 em 1970, e o nmero de cidades de um
milho de habitantes ou mais subiu de 7 para 16. O nmero de

13
pessoas vivendo neste ltimo grupo de cidades alcanou, em 1970,
52 milhes.
As caractersticas atuais da populao latino-americana no
permitem duvidar de que a expanso demogrfica da regio pros-
seguir ainda por vrios decnios. Por incertas que sejam as pre-
vises neste terreno (particularmente quando se amplia o hori-
zonte temporal), no se pode deixar de reconhecer que as tendn-
cias bsicas s lentamente se modificam. Se nos atemos s pre-
vises dos especialistas, somos levados a admitir que, pela metade
do decnio dos 80, apenas dois pases da regio (Argentina e Uru-
guai) apresentaro taxas de crescimento demogrfico prximas de
1 por cento anual. Um outro pas (Chile) estaria com uma taxa

mais prxima de 1,5 do que de 2,0. Um

quarto pas (Cuba) esta-
ria mais perto de 2,0 do que de 2,5. Ora, esses quatro pases juntos
somavam, em 1975, 48,6 milhes de pessoas, ou seja, menos de
um sexto do total. O Mxico, cuja populao nesse mesmo ano
alcanava 59,2 milhes, muito provavelmente estar crescendo, pela
metade do prximo decnio, com uma taxa mais prxima de 3,5
do que de 3,0. E o Brasil, que representa cerca de um tero do
total, estar mais prximo de 3,0 do que de 2,5. Se as taxas de

fecundidade observadas nos diferentes pases latino-americanos em

1965-70 se mantivessem estveis no prximo quarto de sculo, a
populao da regio alcanaria 711 milhes no ano 2000. Ocorre,
entretanto, que essas taxas j esto declinando. O problema fun-
damental consiste em prever a velocidade desse declnio. Em estu-
do apresentado Conferncia Mundial de Populao de 1974, o
Centro Latino-americano de Demografia formulou trs hipteses
sobre esse comportamento. De acordo com a primeira, a populao
alcanaria 662 milhes, com a segunda, 612 e com a terceira, 560.
No Quadro 1 inclumos os dados, por pases e sub-regies, corres-
pondentes a hiptese mdia. Est implcito a que a taxa de fe-
cundidade mdia (observada em 1965-70) declinaria de 5,54 at
alcanar 3,91 em 1995-2000. Como provvel que esse declnio
prossiga, tambm provvel que a populao latino-americana ve-
nha a estabilizar-se, ainda que em um futuro difcil de prever. De-
ve-se ter em conta que uma populao pode continuar crescendo
por um perodo de 65 a 70 anos depois que alcanada a taxa
unitria de reproduo de 2,0. pouco provvel que essa taxa seja
alcanada na Amrica Latina ao cabo de dois ou trs decnios.
E mesmo que ela o seja no fim do primeiro quartel do prximo
sculo, a populao latino-americana no se estabilizaria antes de
alcanar um bilho de indivduos.

14
QUADRO l/I

Amrica Latina: superfcie e populao total por pases e sub-regies

populao (000)

pas c suh-rc(jo superfcie

{km2) 1920 1950 1975 2000
(previso)

Bolvia 1.098.581 1.918 3.013 5.410 10.267

Colmbia 1.138.338 6.057 11.629 25.890 51.464
Chile 741.767 3.783 6.058 10.621 15.842
Equador 270.670 1.898 3.225 7.090 14.773
Peru 1.280.219 4.862 7.968 15.326 30.561
Venezuela 898.805 2.408 5.330 12.213 23.552

Total Grupo Andino 5.428.380 20.926 37.223 76.550 146.459

Argentina 2.766.656 8.861 17.085 25.384 32.860

Brasil 8.511.965 27.404 52.326 109.730 212.508
Paraguai 406.752 699 1.337 2.628 5.592
Uruguai 186.926 1.391 2.198 3.060 3.993

Total Grupo Atlntico 11.685.373 38.355 72.946 140.802 254.953

Costa Rica 50.900 421 849 1.994 3.695

El Salvador 20.935 1.168 1.922 4.108 7.945
Guatemala 108.889 1.450 3.024 6.130 11.191
Honduras 112.088 783 1.389 3.037 6.271
Nicargua 130.000 639 1.133 2.318 4.680

Total Amrica Central 422.812 4.461 8.317 17.587 36.907

Cuba 114.524 2.950 5.520 9.528 15.662

Haiti 27.750 2.124 3.380 5.888 10.742
Mxico 1.969.300 14.500 26.640 59.204 132.243
Panam 75.650 429 765 1.676 3.218
Rep. Dominicana 48.442 1.140 2.303 5.118 11.767

Total Caribe e resto 2.235.666 21.143 38.608 81.414 173.632

Total Amrica Latina 20.019.000 84.885 157.104 316.353 611.951

Fontes: Superfcies, Instituto Interamericano de Estatstica, Boletn Estadistico; po-

pulao 1920 e 1950, Centro Latinoamericano de Demografia, Boletn Demogrfico,

n.o 10, julho de 1972; 1975 e 2000 (previso), Centro Latinoamericano de Demo-
grafia, Amrica Latina: situacin demogrficay perspectivas para
alredor de 197 S
el ano 2000, trabalho preparado para a Conferncia Mundial de Populao realizada
em 1974.

15
CAPITULO II

Bases econmicas e sociais

da ocupao territorial

Ao individual e "Encomienda"
Os traos essenciais do que seria a estrutura social dos pases
latino-americanos tm sua origem na forma mesma que tomou a con-
quista espanhola e nas instituies que espanhis e portugueses
implantaram para criar uma base econmica capaz de consolidar a
conquista de novas terras.
As circunstncias que envolveram o longo processo da Recon-
quista espanhola,haviam permitido a formao de um Estado extre-
mamente conquanto as distintas regies da pennsula con-
centralista,
servassem caractersticas marcadamente feudais. Comparativamente
a outras regies da Europa, o desenvolvimento do capitalismo
comercial se fizera tardiamente. Em
Portugal, o capitalismo comer-
cial esteve, desde suas origens, intimamente vinculado monar-
quia. ^^^ Ao apoiar-se nas atividades comerciais e transformar-se em
grande promotor destas, a monarquia portuguesa encontrou uma via
de desenvolvimento autnomo dentro da pennsula. Contudo, essa
via, ao colocar as atividades comerciais sob a gide do Estado, ten-
deria a um centralismo no muito distinto do que prevaleceu na
Espanha.
Na poca da descoberta da Amrica, que se confunde com o
trmino da Reconquista, ^2) existia na Espanha uma grande dispo-
nibilidade de indivduos dispostos a lanar-se em aventuras guerrei-

(1) Veja-se, a este respeito, a obra luminosa de Antnio Srcio,

Breve interpretao da histria de Portugal (Lisboa, 1972).
A conquista de Granada, o mais rico dos reinos mouros, resultado
(2)
de umaguerra que se estendeu durante onze anos, consumou-se em 1492,
ano da descoberta da Amrica.

16
ras que proporcionassem boas recompensas, da mesma forma que
a guerra contra os mouros havia atrado de vrias regies da Europa
indivduos com esprito de aventura. A
organizao da conquista
das terras americanas seguiu as mesmas linhas e inspirou-se nos
mesmos princpios das longas lutas de conquista das terras da
pennsula. A
diferena essencial esteve em que, na Espanha, o
inimigo dispunha de recursos tcnicos considerveis para a poca,
o que tomava a ao individual totalmente ineficaz. A
estrutura
bsica dentro da qual se organizava a luta tendeu a ser a Ordem
religiosa, na qual se aglutinavam cavaleiros vindos de reas cultu-
ralmente diversas, cujos traos comuns constituam o ardor religioso
e o esprito de aventura. Ordens como a de Calatrava, a de Santiago
e a de Alcntara apropriaram-se de extensos territrios reconquis-
tados aos mouros e prepararam as bases patrimoniais e centraHstas
da futura monarquia espanhola. Ao unirem-se Castela e Arago,
nas pessoas de Isabel e Fernando, e ao conseguir este ltimo impor-
se como gro-mestre das Ordens religiosas, estavam criadas as con-
dies para a formao de Estado altamente centralizado, em
um
uma sociedade em que o desenvolvimento do capitalismo comercial
apenas se esboava. Desta forma, por caminhos diversos, criaram-se
circunstncias similares, em Portugal e Espanha, para que o Estado
viesse a tutelar as atividades econmicas desde os comeos da revo-
luo comercial.
Cabe distinguir na Reconquista uma primeira fase, que se esten-
de at o sculo xi, durante a qual o objetivo fundamental foi
ocupar as terras ocupadas aos mouros e prepar-las para a auto-
defesa mediante a formao de uma milcia de agricultores-soldados.
Como estes agricultores-soldados emergiam, em grande parte, dos
estamentos inferiores das estruturas feudais visigticas, esta primei-
ra fase da Reconquista reforou o poder dos reis de Castela, pois
contribuiu para a formao de uma classe de homens livres, isto ,
no subordinados a vnculos feudais. A partir da conquista de Toledo
(1085) assinala-se um declnio relativo do poder muulmano. As
populaes urbanas das regies reconquistadas continuam a deslo-
car-se para o sul, mas j o mesmo no acontece com a massa rural,
que tende a permanecer na terra em que trabalha e a aceitar facil-
mente a tutela dos senhores cristos. A partir desse momento a
Reconquista tende a reforar as instituies feudais. Dessa forma,
no parece exato falar de um "feudalismo tardio" na Espanha e
sim de revigoramento dessa instituio nos sculos xiii e xiv. ^^^

(3) Cf. Ignacio Sotelo, Sociologia de Amrica Latina (Madri, 1972),

pp. 47-48.

17
 Na Amrica, a debilidade dos povos a conquistar e a distncia
do Poder Central
o que permitia muitas vezes transformar a con-
quista em simples atos de pilhagem
ensejaram que a ao fosse
organizada em bases bem mais modestas que a das Ordens religiosas.
Na verdade, a ao principal coube simples iniciativa individual,
promovida por pessoas de posses relativamente modestas, que orga-
nizavam grupos de indivduos interessados na partilha nos frutos da
pilhagem. O verdadeiro motor da ao que viria a estruturar o novo
imprio, seria o interesse privado do conquistador. (*) "La expresin
hiieste indiana" , lembra-nos um historiador contemporneo, "ha
pasado a ser la mejor definicin dei carcter de las empresas de
conquista. El Estado espafol comprob en la prctica que la mejor
. .

forma de resguardar sus intereses era ceder a los particulares la

posibilidad de descubrir y someter los nuevos territrios por incor-
porar a la Corona. Las empresas estatales fueron la excepcin y
cuando tuvieron lugar, causas muy especiales las justificaron." ^)
Aao individual, que serviu de base ocupao dos territrios
americanos, realizou-se dentro de um quadro contratual estritamente
delimitado pelo Estado espanhol ou portugus. ^^^ No caso da Espa-

(4) Cf. Silvio Zavala, Los intereses particulares en la conquista de

Nueva Espana (Madri, 1933).
(5) lvaro Jara, Problemas y mtodos de la histria econmica
hispanoamericana, publicao da Universidade Central de Venezuela (Cara-
cas, 1969), pp. 1 e 2. Acrescenta Jara: "Se ha establecido que los
intereses privados de los conquistadores
los componentes de la hueste
indiana fueron el verdadero motor expansivo dei amplio movimiento de
ocupacin dei continente americano. " Para uma verso mais completa con-
sulte-se, do mesmo autor, Giierrc et socit au Chili, traduo de Jacques
Lafayette (Paris, 1961).

(6) Ainexistncia de tesouros de fcil captura reduziu o interesse

pelo Brasil, na fase inicial; tanto mais que o comrcio das ndias Orientais
conhecia nessa poca o seu mais extraordinrio desenvolvimento. Coroa A
portuguesa, visando a atrair capitais privados para a sua colnia ame-
ricana, em doze Capitanias hereditrias, cujos donatrios seriam
dividiu-a
investidos de grande parte dos privilgios reais. A
inexistncia de base
econmica, exceo da regio em que se implantou a cultura de cana-
de-acar, levou a experincia ao fracasso. A
Coroa teve de assumir
diretamente os custos de defesa de amplos territrios por muito tempo
de escassa valia econmica. Ainda que inspirado, em seus aspectos formais,
em instituies feudais portuguesas, o regime de Capitanias hereditrias
deve ser entendido como um esforo para atrair capitais privados para
a obra de expanso comercial pela Coroa, assemelhando-se s Companhias
de Comrcio que na segunda metade do sculo XVI surgiriam na Inglaterra
e na Holanda.
Em ato de 20 de dezembro de 1503, Isabel a Catlica autoriza o
" repartimiento de ndios ", dando origem " encomienda ".

18
nha, no qual a ocupao territorial quase sempre passou pela con-
quista e submisso de populaes indgenas, cuja mo-de-obra se
iria explorar, a articulao entre ao individual e tutela estatal assu-
me maior significao. Atravs de capitulaes o Estado transferia
para o conquistador individual um certo nmero de prerrogativas,
ao mesmo tempo que exigia dele certas obrigaes. As recompensas
outorgadas pelo Estado espanhol assumiram sua forma definitiva na
instituio da encomienda. (') Esta expresso havia sido utilizada na
Espanha para designar as terras e as rendas atribudas ao coman-
dante de uma Ordem militar. Na Amrica, encomendava-se, ou con-
fiava-se a um conquistador um ncleo de populao indgena,
cabendo-lhe a responsabilidade de cristianiz-la e o direito de utili-
z-la como fora de trabalho.

O encomendero, em razo da tutela que exercia sobre um grupo

de populao, passava a exercer privadamente funes de direito
pblico, o que o colocava socialmente em posio somente compar-
vel do senhor feudal da Europa medieval. E, como este ltimo,
ele tinha responsabilidades no plano militar, cabendo-lhe organizar,
por conta prpria, a segurana local. Nas regies onde os ndios
foram rapidamente "pacificados", as obrigaes militares dos enco-
menderos passaram a ser meramente formais. Mas naquelas regies,
como foi o caso do Chile, em que a guerra com os ndios perdurou
longamente, as obrigaes militares dos encomenderos transforma-
ram-se em pesado nus.
Objetivos de segurana levaram a Coroa espanhola a concentrar
a populao nativa em certas reas, dando origem ao que viria a
chamar-se de ''comunidade indgena", na qual coexistem elementos
das comunidades preexistentes no Peru (ayullu) e no Mxico (cal-
pulli) com outros transplantados da Espanha. Como os senhores
deviam pagar impostos em funo do nmero de indgenas que lhes
eram confiados, a instituio das comunidades contribuiu para defen-
der os interesses da Coroa. A
extrao regular de um excedente de
mo-de-obra somente foi praticvel ali onde a populao indgena
era relativamente densa. Acomunidade, ao facilitar a preservao
das estruturas tradicionais de dominao, facilitava a extrao desse
excedente de mo-de-obra, como no caso da mita, pela qual um sti-
mo da populao masculina devia ser apresentado para trabalho nas

(7) Sobre as capitulaes e a encomienda veja-se a obra clssica de

Silvio Zavala, Las instituciones jurdicas en la conquista de Amrica
(Madri, 1935). Para uma bibliografia sumria sobre a encomienda veja-se
J. Lambert, Amrique Latine, structures sociales et institutions politiques
(Paris, 1963).

19
minas. Contudo, a comunidade contribuiu para que fossem preser-
vados muitos padres culturais e para que a taxa de reproduo
da populao no diminusse ainda mais.
A organizao social baseada na encomienda demonstrou ser
eficaz nas regies em que a populao indgena era relativamente
densa e havia alcanado certos nveis de desenvolvimento material
e de estratificao social. A
existncia de uma classe dirigente
local, que tradicionalmente se apropriava de um excedente e estava
em condies de financiar guerras ou obras pblicas, facilitou a
implantao do sistema de encomiendas. Na verdade, o encomen-
dero que tinha sob sua guarda uma comunidade indgena, tratava
de obter dos chefes dessa comunidade que ampliassem o excedente
tradicional e o transferissem em grande parte ao novo senhor. Nas
regies em que o nvel de desenvolvimento material dos ndios era
muito baixo, no houve possibilidade de extrair-lhes um excedente
por intermdio de seus dirigentes tradicionais. A encomienda j
no funcionou como marco de organizao social e apelou-se dire-
tamente para formas de escravido, submetendo-se os homens a
trabalhos intensivos e em condies distintas daquelas a que esta-
vam habituados. Neste ltimo caso, as populaes indgenas tende-
ram rapidamente a desaparecer.
Na regio antilhana, particularmente na Hispanola (So
Domingos), a encomienda assumiu a forma de simples repartio
de indgenas entre os faiscadores de ouro, sem que fossem tomadas
medidas visando a preservar uma forma de vida comunitria. A
consequncia foi o rpido desaparecimento da populao nativa
dessas ilhas.
Diferentemente dos senhores feudais, que extraam um exce-
dente da populao submetida ao seu controle para utiliz-lo de
uma ou outra forma na mesma regio, o objetivo principal do
espanhol que empreendia a conquista ou recebia a encomienda era
extrair um excedente que pudesse ser transferido para a Europa.
Seja porque estava habituado a formas de consumo que somente
podiam ser satisfeitas mediante importaes da Europa, seja por-
que a ventura americana tinha como objetivo ltimo a conquista
de uma posio econmica e social na Espanha, a verdade que
o encomendero no se interessava por um excedente que apenas
pudesse ser utilizado localmente. O seu objetivo era mobilizar
esse excedente para descobrir, produzir e transportar metais pre-
ciosos. Alm destes ltimos, quase nada se podia produzir nas
Amricas, no primeiro sculo da colonizao, que fosse comercia-
lizvel na Europa. Ao contrrio das ndias Orientais, que produ-

20
 ziam artigos de grande valor por unidade de peso, como as espe-
ciarias e os tecidos finos, nas Amricas os conquistadores nada
descobriram que pudesse ser objetf> de um lucrativo comrcio. Os
portugueses, que nos primeiros dois sculos do perodo colonial
no encontraram metais preciosos nas terras que ocuparam, tenta-
ram romper esse impasse implantando uma agricultura tropical,
com base na experincia que haviam obtido nas ilhas do Atlntico
a partir de meados do sculo xv. Havendo encontrado uma popu-
lao rarefeita e inapta para o rduo trabalho das plantaes de
cana-de-acar, decidiram-se pela transplantao de mo-de-obra
africana, o que exigiu importantes inverses e limitou a ao pri-
vada a grupos capazes de mobilizar recursos financeiros relativa-
mente vultosos. Da haver a ao dos portugueses assumido mais
a forma de uma "colonizao'* do que de uma "conquista", e
que as estruturas sociais que criaram apresentassem, na sua fase i-
nicial, caractersticas prprias.
No que diz respeito Amrica espanhola, a busca e produo
de metais preciosos constituram o fator determinante da ao de
indivduos privados que desempenharam papel de vanguarda na
estruturao do novo Imprio. Por outro lado, coube instituio
da encomienda a funo de enquadramento da populao cuja mo-
de-obra seria explorada. A forma que assumir o excedente extra-
do dessa populao (fora de trabalho destinada diretamente
minerao, produto agrcola destinado s populaes urbanas ou
aos trabalhadores mineiros) determinar a posio do encomendero
na estrutura social. Em todo caso, o carter comercial (insero
num circuito de trocas) devia predominar, porquanto o objetivo
principal era efetivar transferncias para a Metrpole. As vicis-
situdes encontradas na consecuo desse objetivo esto na origem
das formaes sociais voltadas para a utilizao local do excedente,
surgidas posteriormente.
Nas regies portuguesas, a implantao da agricultura tropical
criou, noincio, condies distintas, exigindo importantes investi-
mentos, os quais frequentemente permaneciam sob o controle de
interesses comerciais e financeiros metropolitanos.

A produo de metais preciosos

A evoluo da produo de metais preciosos na Amrica espa-

nhola se fez com altos e baixos. A
pilhagem dos tesouros que
haviam sido acumulados no Mxico e no Peru assumiu uma grande
importncia nos primeiros anos e serviu principalmente para exci-
tar a imaginao na Espanha. A
fase que se estende at metade

21
do sculo XVI, caracterizou-se pelo esforo que fizeram os espa-
nhis para descobrir as fontes dos metais preciosos. A
produo
se limitou ao ouro de aluvio, que ia sendo descoberto em distintas
regies e tendia rapidamente a esgotar-se. Via de regra os ndios,
sob presso ou engodo, conduziam o encomendero, organizador da
expedio que era uma empresa privada, a algum rio de cujo
leito retiravam ouro tradicionalmente. Nas proximidades existiam
quase sempre fundies instaladas anteriormente por esses mesmos
ndios. Tinha, ento, incio a produo que se intensificava rapida-
mente e declinava em fase subsequente de forma ainda mais
brusca. No Brasil, a longa demora na descoberta do ouro no se
deveu a sua maior escassez. Na verdade, a produo brasileira de
ouro do sculo xviii foi superior a toda a produo desse metal
nas terras espanholas nos dois sculos anteriores. O atraso dos
pci-tugueses foi principalmente devido inexistncia de uma tradi-
o de metalurgia aurfera entre os ndios das terras brasileiras.
Desconhecendo os aborgines o metal, os portugueses tiveram de
descobrir, por conta prpria, no vasto territrio brasileiro, os rios
em que se haviam depositado os aluvies aurferos.
A produo de prata passou ao primeiro plano na metade do
sculo XVI. De modo diverso da do ouro de aluvio, de rpido
declnio, a produo da prata, feita em minas, alcanou desenvol-
vimento muito superior e grande estabilidade durante longo pero-
do. Nos anos setenta do sculo xvi ocorreu verdadeira revoluo
na metalurgia americana da prata, com a introduo da tcnica
de amlgama de mercrio descoberta em 1554, em Pachuca no
Mxico, por Bartolomeu de Medina. Graas a essa tcnica tornou*
se econmico utilizar minrios de lei inferior e alcanar nveis de
produo que teriam sido inconcebveis em perodos anteriores.
A produo de prata em Potos, iniciada em 1545 com base
nas tcnicas tradicionais dos indgenas, entrou em declnio dois
decnios depois, em razo do esgotamento dos files mais ricos.
A aplicao da tcnica de amlgama de mercrio somente foi poss-
vel depois de importantes pesquisas, feitas localmente por Pedro
Fernndez de Velasco, com apoio do vice-rei Francisco de Toledo.
Tambm foram necessrios investimentos de vulto em obras
hidrulicas destinadas a produzir energia mecnica para as refi-
A
narias. <') descoberta de uma mina de mercrio no Peru, em

(8) Cf. D. A. Brading e Harry E. Cross, "Colonial Silver, Mining:

Mxico and Peru", The Hispanic American Historical Review, v. LII,
n? 4, novembro de 1972.

22
Huancavelica, contribuiu de forma decisiva para a extraordinria
expanso da produo em Potosi.
A oferta de mercrio, chave da produo de prata, originou-se
durante toda a poca colonial em Huancavelica e Almadn, esta
ltima situada na Espanha. ^'^ O
Mxico, que no sculo xvii rece-
beu ocasionalmente algum mercrio do Peru, esteve sempre na
dependncia do suprimento de mercrio da Espanha, cuja produ-
o superou a peruana em torno de 1700 e mais que a triplicou
na segunda metade do sculo xviii.
A organizao da produo de prata na densamente povoada
cordilheira peruano-boliviana, espinha dorsal do vice-reino de Nova
Castela que tinha em Lima
sua capital, permite ver com clareza
a significao das distintas instituies em que se baseava a econo-
mia colonial. A
mina de Huancavelica, situada a distncia relativa-
mente pequena de Lima, era explorada por um pequeno grupo
de concessionrios (organizados em grmio) sob o controle direto
da Coroa, nico comprador do metal, a qual fixava metas de produ-
o, financiava a produo, assegurava o suprimento de mo-de-
obra e fixava o preo a ser pago ao produtor. ^^^^ Muito raramente
a produo alcanou a meta de 6.820 quintais estabelecida origi-
nalmente, a qual deveria permitir satisfazer as necessidades de
Potosi, deixando uma margem de 15 por cento a ser exportada
para o Mxico. As razes dessa insuficincia da produo foram
mltiplas, indo de desordem administrativa at crescente dificul-
dade de reter os ndios mitayos, que fugiam da regio para escapar
ao recrutamento, conscientes das condies de insalubridade de
uma mina da qual no muitos saam com vida. O transporte do
mercrio era contratado com grupos privados que se responsabili-
zavam por sua entrega a cerca de 2.500 quilmetros de distncia.
Tanto a produo de mercrio como a de prata tinham como
base a mo-de-obra indgena, assegurada pelas comunidades de
regies predeterminadas dentro do sistema da mita, que foi insti-
tudo em 1570 e durou at 1812. A mita era um imposto pago por
certas comunidades sob a forma de fora de trabalho e implicava,
via de regra, em deslocao dos mitayos a centenas de quilmetros
de distncia e em considervel desgaste humano. Isso era parti-

(9) Na poca de grande produo, tanto no Peru como no Mxico,

da primeira metade do sculo XVII, importaram-se significativas quanti-
dades de mercrio de Idria, na Eslovnia.
(10) Cf. Arthur P. Whitaker, "The Failure at the Huancavelica
Mercury Mine", in Hisory of Latin America Civilization, Sources and
Interpretations, v. I, organizado por Lewis Hanke.

23
cularmente verdade com respeito s minas de mercrio, em cujas
galerias os mitayos frequentemente morriam envenenados.
No obstante a grande significao que teve a prata na econo-
mia colonial hispano-americana, a utilizao direta de mo-de-obra
em sua produo manteve-se em nveis relativamente baixos. Sua
significao maior consistiu na criao de um mercado em torno
do qual muitas outras atividades econmicas passaram a gravitar.
O nmero de mitayos em Potos no teria ultrapassado 13.500 e,
no Mxico, os trabalhadores das minas, no sculo xvii, no seriam
mais de 15.000. ^"^ Dada a elevada rentabilidade da minerao
argentfera, a oferta de mo-de-obra nunca seria um fator efetiva-
mente limitante da produo. Com efeito, no Mxico, onde a popu-
lao declinara fortemente e era considervel a distncia a que se
encontravam muitas das minas das regies mais povoadas, fez-se
desde cedo apelo ao trabalho assalariado. J a fins do sculo xvi
o regime salarial prevalecia sobre as formas de trabalho obriga-
trio no quadro da encomienda. Devendo enfrentar custos de
mo-de-obra mais altos, os mineiros mexicanos obtiveram da Coroa
a reduo pela metade do quinto real, concesso que somente foi
feita aos mineiros de Potos em pleno sculo xviii, quando as difi-
culdades para obteno de mercrio haviam aumentado e os me-
lhores files j estavam esgotados. Tambm favoreceu os mineiros
mexicanos uma importante baixa do preo do mercrio, ocorrida
no sculo xviii, graas forte expanso da produo em Almadn.
Segundo dados coletados por E. J. Hamilton, entre 1503 e
1650 a Espanha recebeu de suas colnias americanas 181 toneladas
de ouro e 16.887 toneladas de prata. ^^) Tanto os dados relativos
entrada de prata na Espanha, como aqueles referentes ao consu-
mo de mercrio no Peru e no Mxico, coincidem em que a produ-
o conheceu um perodo de extraordinria expanso no meio
sculo que se seguiu generalizao da tcnica da amlgama de
mercrio, ou seja, entre os anos 70 do sculo xvi e os anos 20 do
sculo XVII; manteve-se a nvel alto, mas declinante, no quarto de
sculo seguinte, e conheceu trs quartos de sculo de declnio ou
estagnao a partir de 1650. provvel que a causa inicial desse

(11) Cf. D. A. Brading e Harry E. Cross, cit.

(12) Cf. E. Hamilton, American Treasure and the Price Revolu-

J.
tion in Spain, 1501-1650 (Havard University Press, 1934). Para estima-
tivas, a partir das mesmas fontes, referentes a todo o perodo colonial,
veja-se Pierre Chaunu, VAtnrique et les Amriques (Paris, 1964). Uma
estimativa da produo, referente ao perodo 1571-1700, baseada no con-
sumo de mercrio, encontra-se no artigo citado de D. A. Brading e Harry
E. Cross.
declnio haja sido a insuficincia do suprimento de mercrio, cuja
produo baixou primeiro na Espanha e em seguida no Peru. Como
a produo de Potos era mais rentvel, do ponto de vista da
Coroa, o mercrio espanhol foi em parte desviado para essa regio,
reduzindo-se metade os envios ao Mxico no segundo quartel
do sculo XVI. Assim, a produo mexicana, de custos de mo-de-
obra mais altos e dispersa em uma grande regio, tendeu a ser
sacrificada numa poca em que a oferta de mercrio era insufici-
ente. Nos anos 80 do sculo xvi as minas de Zacatecas, de longe
as mais importantes do Mxico, no alcanavam refinar a metade
do metal que extraam.
Pela metade do sculo xviii, a produo de prata retomou sua
expanso com intensidade no Mxico e modestamente na Amrica
:

do Sul, onde outras minas situadas no Chile, na Nova Granada e

no prprio Peru vieram compensar o prolongado e definitivo decl-
nio de Potos.

O comrcio colonial

O comrcio exterior das colnias espanholas estava submetido

a estrito controle de parte das autoridades metropolitanas. Este
sistema refletia tanto o esprito do Pacto Colonial, que comeava
a esboar-se, como as circunstncias particulares das relaes exter-
nas da Espanha, envolvida em permanentes conflitos internacio-
nais e devendo defender um tesouro que despertava cobia uni-
versal. Os barcos que se dirigiam s ndias saam de Sevilha,
onde eram submetidos a estrito controle. O sistema de frotas foi
introduzido nos anos 40, isto , meio sculo depois das viagens
de Colombo, como resposta perda crescente de barcos em mos
de piratas e corsrios. Em
1543, durante a guerra com a Frana,
se estabeleceu que somente barcos de mais de 100 toneladas e
em grupos de dez podiam partir para as ndias. Cada frota era
protegida por um barco de guerra, financiado por um imposto
cobrado aos comerciantes cujas mercadorias estavam sendo trans-
portadas. Finalmente em 1561 se estabeleceu o regime das frotas
anuais. ^^^^ Saam cada ano duas frotas, uma em janeiro e outra
em agosto, destinadas respectivamente a Terra Firme e a Nova
Espanha. Avenda das mercadorias transportadas nas frotas tam-
bm estava submetida a controle; uma vez liberadas pelas autori-
dades locais, as mercadorias eram oferecidas venda em um local

(13) Cf. Eduardo Arola Faras, Reformas econmicas dei siglo

XVIII en Nueva Espana (Mxico, 1974), v. 1, p. 76.

25
preestabelecido, dando lugar s famosas feiras das frotas. Essa
forma de organizao do comrcio permitiu que se constitusse uma
classe comerciante local, que se abastecia diretamente nas feiras
anuais e passava a desfrutar de uma situao de monoplio (ou
oligoplio) na revenda das mercadorias.

Se se analisam os dados desse comrcio, considerando os

envios de metais preciosos por pessoas privadas e as importaes
de bens provenientes da Espanha, constata-se que estas ltimas
cobriam apenas uma frao reduzida dos mesmos. Se se consideram
mdias para perodos prolongados, v-se que o valor dos envios
de metais preciosos, que realizava o setor privado, era cerca de
quatro vezes maior que o valor total das importaes. ^^*^ Parece
fora de dvida, portanto, que o trabalho realizado nas terras da
Amrica tinha como principal objetivo criar um fluxo de recursos
a ser acumulado na Espanha. Como os custos de produo podiam
ser cobertos localmente, mediante a mobilizao da mo-de-obra
encomendada a qual produzia alimentos para os trabalhadores
das minas e da infra-estrutura de transportes
as importaes
,

de Espanha refletiam essencialmente a forma como os encomen^

deros utilizavam a sua prpria renda, na qual se incluam os 80
ou 90 por cento da produo de metais preciosos. Fosse essa
renda aplicada localmente, seja em consumo seja em inverses pro-
dutivas ou improdutivas, e o nvel das importaes teria de ser
muito mais alto. O elevado saldo positivo da balana comercial
pe em evidncia que a classe de encomenderos se permitia poupar
uma parte substancial de sua renda, parte essa transferida para a
Espanha.
O quadro geral do comrcio modificou-se consideravelmente
no sculo xviii, consequncia tanto do debilitamento do poder naval
espanhol como das transformaes ocorridas dentro das prprias
colnias durante o longo perodo de declnio da produo de metais
preciosos. sabido que Espanha, desde o primeiro sculo da colo-
nizao, tendeu a operar essencialmente como um entreposto, abas-
tecendo-se as ndias de produtos provenientes de diferentes regies
da Europa. O declnio da produo de metais preciosos faria que
o entreposto parecesse ainda mais oneroso. Na poca de auge
desse comrcio, as frotas do Panam (Terra Firme) e Mxico
(Nova Espanha) somavam cerca de 10.000 toneladas. Na segunda
metade do sculo xvii o comrcio havia minguado de tal forma

(14) Para os dados estatsticos veja-se lvaro Jara, Trs ensaios

sobre economia minera hispanoamericana (Santiago, 1966).

26
que a capacidade das frotas estava reduzida metade ou a um
tero do que fora.
A ruptura formal do monoplio espanhol se inicia com o
sculo XVIII. Em 1701, ao iniciar-se a Guerra de Sucesso, uma
companhia francesa obtm por 10 anos o privilgio de vender escra-
vos nas ndias espanholas. Em 1713, no tratado de Utrecht, esse
privilgio foi transferido para os ingleses e, para explor-lo, foi
criada uma companhia da qual eram scios tanto o rei de Espa-
nha como o de Inglaterra, cabendo a cada um 25 por cento do
capital. Esta companhia, qual cabia o direito de introduzir nas
colnias espanholas 4.800 escravos africanos por ano (durante um
perodo de 30 anos), estabeleceu postos de venda nos principais
portos entre Veracruz e Buenos Aires e, logo em seguida, nas
regies interiores, alcanando as longnquas minas do norte do
Mxico. Demais, estava ela autorizada a importar os gneros
requeridos para manter os escravos enquanto estes estivessem em
suas mos. A sombra dessa rede de comercializao de escravos
surgiu um importante negcio de contrabando. Demais da introdu-
o dos escravos, a companhia obteve autorizao para levar todos
os anos um navio de 500 toneladas com mercadorias inglesas aos
portos de Veracruz, Cartagena e Portobelo. Essa autorizao serviu
de cobertura para a introduo no de um, mas de vrios navios,
os quais passaram a ser uma fonte regular de abastecimento.
Compreendendo que o comrcio das colnias americanas com
a Europa se estava ampliando e diversificando e que a participao
da Espanha nele sofria declnio permanente, a Coroa espanhola
tomou uma srie de iniciativas que tiveram considervel repercus-
so. Foram criadas vrias companhias de comrcio visando a reu-
nir os meios financeiros e tcnicos necessrios para estimular a
produo exportvel em certas regies. A primeira dessas compa-
nhias a consolidar-se foi a de C: cas ou Compana Guipuzcoana,
criada em 1728, com um capital de trs milhes de pesos. Por
essa poca o cacau venezuelano se transformara em um dos prin-
cipais itens da exportao hispano-americana. Outra companhia
importante foi a da Havana, criada em 1740, encarregada sobretu-
do da comercializao do fumo.
Na segunda metade do sculo xviii acelerou-se o processo
de desagregao do velho sistema comercial. O regime de comrcio
livre, como se chamou, teve sua implantao a partir de 1765. Ele

significou, em primeiro lugar, a liberdade para as provncias ame-

ricanas comerciarem entre si. Anteriormente as transaes entre
provncias americanas dependiam de licenas dadas em cada caso.

27
A concesso dessa maior liberdade foi, entretanto, progressiva,
tanto no que respeita aos produtos quanto aos portos. Em
segundo
lugar, foi dada franquicia a todos os portos habilitados de Espanha
para comerciar com as ndias. Terminava assim o monoplio de
Sevilha e Cdiz. Por ltimo, foi concedida liberdade aos criollos
(espanhis nascidos na Amrica) para navegar dos portos ameri-
canos para os portos espanhis.
Os interesses haviam formado em torno das velhas
que se
eram pequenos. As relaes de Buenos
estruturas comerciais no
Aires com a regio produtora de prata do Alto Peru so a este
respeito ilustrativas. O
importante entreposto comercial de Lima
lutou por mais de dois sculos para defender o privilgio de mono-
plio do comrcio de abastecimento da regio argentfera, se bem
que o acesso a esta era muito mais fcil por intermdio de Buenos
Aires. i^) Em consequncia, criou-se nesta ltima cidade um forte
ncleo de interesses comerciais ligado ao contrabando, A
proximi--
dade do Brasil e, a partir de 1713, a presena dos ingleses envolvi-
dos no comrcio de escravos contriburam para consolidar e am-
pliar essas relaes comerciais paralelas. Por outro lado, a regio
platina logo se transformaria em importante produtor de couros,
artigo que pouco mercado encontrava na Espanha. O comrcio
direto com a Metrpole esteve proibido at 1721, quando foi auto-
rizado o trfego regular de barcos de registro. Desde 1622 que se
criara uma aduana seca em Crdoba, com o objetivo de evitar que
a prata descesse at Buenos Aires, onde serviria para alimentar o
contrabando. Existia, portanto, na regio um considervel poten-
cial econmico subutilizado, o que explica que as medidas de libe-
ralizao hajam tido a impacto maior oue em qualquer outra parte.
Assim, as exportaes de couros subiram em poucos anos de
150.000 para 800.000 unidades. ^^^^
A resistncia da classe comerciante de Nova Espanha s
medidas de liberalizao foi considervel. O poder de que dispu-

(15) "Se tardaban cincuenta dias en recorrer las trescientas cincuenta

lguas de caminos llanos que separaban Buenos Aires de Jujuy y doce
dias ms en cubrir las cien lguas que faltaban para llegar a Potos; en
total sesenta y dos dias separaban el Rio de la Plata de las minas
potosinas. En cambio, el viaje de Lima a Potos, a travs de quinientas
lguas de montarias y caminos difciles, duraba quatro meses, encarecindose
las mercancias en 150 por ciento en relacin a las que se introducan por
la primera via, sin tener en cuenta que el transporte de los puertos espanoles
**

a El Callao-Lima era varias veces ms costoso que a Buenos Aires.

Rodolfo Puiggros, Historia econmica dei Rio de la Plata (Buenos Aires,
terceira edio, sem data), p. 47.
(16) RoDoiFo Puiggros, cit, p. 52.

28
nha essa classe era to grande que, em 1720, a Coroa julgou
necessrio transferir o local da feira da frota da cidade do Mxico
para Jalapa, a fim de evitar que os referidos comerciantes nego-
ciassem de posio demasiado forte, no momento da compra das
mercadorias que chegavam de Espanha. Por outro lado, utilizaram
eles todos os meios para evitar que os embarques passassem de
certos volumes, a fim de manter os preos sob estrito controle.
A reformas liberalizadoras do comrcio somente foram introduzi-
das na Nova Espanha em 1789, ou seja, onze anos depois de
serem adotadas em Buenos Aires e vinte e quatro anos depois de
sua primeira adoo nas Antilhas. Como consequncia dessas
reformas, emergiu uma nova classe de comerciantes, localizados
em Veracruz, e financeiramente mais ligados aos interesses exter-
nos. <">

Os plos de crescimento e as origens

do "feudalismo" latino-americano
A produo de metais preciosos, que serviu de base econ-
mica fundao e organizao do imprio espanhol nas Amricas,
assumiu duas formas principais: a extrao de ouro aluvional e a
produo de prata base de minrios de maior ou menor riqueza
argentfera. A busca do ouro explica a extraordinria disperso
original: sendo to pouco numerosos, os espanhis ocuparam era
alguns decnios terras que se estendem do norte do Mxico ao
Chile. Contudo, a produo de ouro pouca importncia teve na
organizao definitiva do espao econmico. Esgotados os depsi-
tos aluvionais de mais fcil explorao, via de regra a regio se
despovoava. Nas Antilhas, importante zona produtora de ouro na
primeira metade do sculo xvi, ao esgotamento dos depsitos suce-
deu-se o despovoamento, pois as prprias populaes nativas que
sobreviveram s duras tarefas que lhes haviam sido impostas,
foram transferidas para outras regies onde poderiam ter aplicao
mais rentvel. Em Cuba como em So Domingos e Puerto Rico,
a presena espanhola na fase subsequente esteve ligada a atividades
de apoio s frotas, que transitavam entre Sevilha e os portos conti-
nentais de Veracruz e Portobelo. No Chile como na Antioquia, na
Nova Granada, foram atividades agrcolas que fixaram as popu-
laes inicialmente atradas pelos aluvies aurferos.
A produo de prata (extrao do minrio e refinao do
metal) desempenhou papel totalmente distinto, pois deu origem

(17) Cf. D. A. Brading, Miners and Merchants in Bourbon Mxico^

1763-1810 (Cambridge University Press, 1971), pp. 114-119.

29
a autnticos plos de crescimento. Ao contrrio do ouro, a produ-
o de prata exigiu grandes imobilizaes de capital em galerias,
obras hidrulicas e instalaes mecnicas. As minas de prata apre-
sentavam a caracterstica de que, no incio de sua explorao, o
minrio era de fcil extrao, mas de qualidade inferior com o ;

aprofundamento das galerias melhorava a Desta forma, a inds-

lei.

tria exigia capitais crescentes, mas conservava sua rentabilidade ou

mesmo a aumentava, com o correr dos anos. A
explorao em
muitas minas prolongou-se por decnios ou mesmo sculos, dando
lugar a um importante processo de urbanizao e formao de
economias satlites. O censo realizado pelo vice-rei Francisco de
Toledo, vinte e cinco anos depois de descoberta a famosa mina de
Potos, revelou a existncia de uma populao de 120.000 pessoas
vivendo em torno da famosa montanha de prata. Em 1650 essa
populao alcanava 160.000, sendo o maior grupamento urbano
que haja existido nas Amricas na poca colonial. ^^^^ A demanda
de alimentos, de tecidos e outros objetos de uso popular, bem como
a de certos materiais de construo e de animais de carga, gerada
por essa grande aglomerao urbana, exigiu a organizao de
importantes economias satlites.
Assim, o povoamento do Chile, apoiado inicialmente na pro-
duo de ouro, encontrou uma base permanente na agricultura de
exportao, cujo mercado era o Peru. Da mesma forma, as regies
do norte argentino, onde existia uma populao indgena relativa-
mente densa, tenderam a transformar-se em centro abastecedor do
Alto Peru de tecidos e animais de trao.
Entre a regio produtora de prata, situada na atual Bolvia,
a regio produtora de mercrio, no atual Peru, a regio de Arica,
por onde era embarcada a prata para Lima (esta ltima o princi-
pal centro administrativo), o Chile, abastecedor de trigo, carne seca,
peles, vinhos, e a regio de Crdoba
Tucumn, na Argentina, de
onde saam produtos artesanais e animais de tiro, formou-se uma
cadeia de inter-relaes econmicas. O
plo dinmico desse sistema
era, evidentemente, a produo de prata, e sua base a mo-de-obra
indgena, enquadrada pelo regime da mita.
diferena de Potos, que se ligava s economias satlites,
localizadas entre o Chile e o norte da Argentina,sem a interme-
diao de Lima, dispondo de reservas de mo-de-obra no Altiplano
e tendo acesso direto ao mar tanto por Arica como por Buenos

(18) Cf. Lewis Hanke, "The Imperial City of Potos, Boom Town
Supreme " in History of Latin American Civilization, v. I, cit

so
Aires, as regies produtoras de prata em Nova Espanha perma-
neceram totalmente tributrias da cidade do Mxico, situada entre
elas e o porto de Veracruz. A disperso da produo entre Pachu-
ca, Zacatecas e Sonora dificultou a formao de um importante
centro urbano capaz de servir de apoio a outras atividades econ-
micas. Desta forma, a cidade do Mxico localizada na zona
mais densamente povoada, da qual se retirava importante exceden-
te sob a forma de produtos agrcolas ou de fora de trabalho para
servios, demais de ser um entreposto comercial entre a Metrpole
e as Filipinas desfrutou de uma posio dominante que no
conheceu nenhuma cidade do continente sul-americano. O regime
de feiras, regulado pela Coroa, dava classe comerciante da cida-
de do Mxico um ef etivo controle das transaes comerciais entre a
Metrpole e a regio mineira. Assim, a parte do excedente que
permanecia no pas era principalmente utilizada nessa cidade,
qual coube o principal papel na ordenao do espao econmico.
Os acontecimentos do ltimo sculo da era colonial tambm
foram de importncia na ordenao do que viriam a ser as econo-
mias latino-americanas. J nos referimos ao fato fundamental da
retomada da expanso demogrfica, a qual se deve provavelmente
maior resistncia das novas geraes s doenas introduzidas
pelos europeus e reconstituio das estruturas sociais. E^sa maior
populao, que no era requerida para as longas marchas em busca
de ouro e para o trabalho nas minas, cujo declnio se devia ao
empobrecimento dos files ou escassez de mercrio, pde dedi-
car-se ao trabalho agrcola. Por outro lado, a acelerao do desen-
volvimento europeu se estava traduzindo em considervel aumento
da demanda de produtos que antes eram consumidos em quanti-
dades nfimas: acar, cacau, algodo, couros, ndigo, entre outros.
Novas atividades agrcolas, ligadas exportao, abriram para as
Antilhas espanholas uma fase de repovoamento com base princi-
palmente em populao africana escrava.
As mudanas importantes ocorridas no sculo xviii, inclusive
a relativa liberalizao do comrcio, tiveram efetiva importncia
para a regio do Caribe, isto , para a rea compreendida entre
Caracas e Havana, e para o rio da Prata. No primeiro caso o
fator mais importante foi a introduo das companhias de comr-
cio com seu considervel poder financeiro; no segundo caso esse
coube aos navios de registro, graas aos quais
efeito catalisador
pde ser ativado um
potencial econmico antes subutilizado. Para
o conjunto da regio, o ocorrido nos dois sculos anteriores foi
seguramente de maior importncia: a fase de prosperidade permi-

31
tiu que se organizasse o espao econmico em torno dos plos
mineiros que serviram de base aos vice-reinados do Mxico (Nova
Espanha) e Peru (Nova Castilha) a fase de declnio da economia
;

mineira levaria ao afrouxamento dos vnculos das regies satlites

e ao reforamento do localismo.
O declnio secular da atividade mineira teria consequncias
importantes na evoluo social subsequente. Debilitada a demanda
de excedentes agrcolas capazes de serem monetizados, a prpria
instituio da encomienda perdia parte de seu significado. Na base
desse sistema estava o princpio de que parte do excedente extrado
aos ndios pertencia Coroa, atuando o encomendero como agente
arrecadador. Reduzindo-se a possibilidade de monetizao do exce-
dente, a transferncia ao Estado da parte que lhe cabia tornava-se
difcil ou mesmo impraticvel. A
instituio tendeu, ento, a decair,
e desapareceu formalmente a comeos do sculo xviii. Contudo,
o sistema da mita continuou a ser aplicado, como um tributo
cobrado s comunidades indgenas que permitia subsidiar a mine-
rao decadente.
A organizao dos ndios com vistas criao de um exce-
dente agrcola, ligava-se introduo de uma outra instituio que
viria a desempenhar papel fundamental na estruturao da socie-
dade latino-americana a grande propriedade agrcola. As mercedes
:

de terras eram feitas no mesmo esprito das doaes de ndios:

como incentivo para que a ao privada abrisse o caminho da
conquista e produzisse um excedente em benefcio da Coroa. A
terra, em si, no apresentava atrativo. Contudo, existindo uma
demanda de produtos agrcolas, ela podia transformar-se em fonte
de um excedente a ser extrado da populao encomendada.
A decadncia do sistema econmico que se articulara em torno
dos plos produtores de metais preciosos tomou a forma de pro-
gressiva descentralizao de atividades econmicas e sociais, e con-
tribuiu para fazer da propriedade da terra a instituio bsica de
toda a ordenao social. Com efeito, o controle da propriedade
da terra permitia que se continuasse a extrair da populao ind-
gena um excedente, uma vez eliminado o regime da encomienda.
Como esse excedente, por sua prpria natureza, devia ser utilizado
em sua quase totalidade localmente, a estrutura social tenderia a
assumir a forma de unidades isoladas ou semi-isoladas. Esses
domnios rurais, de economia essencialmente de subsistncia, quase
totalmente desvinculados da autoridade estatal, viriam a constituir
um dos traos marcantes da sociedade latino-americana. A pro-
priedade da terra passou a ser a base de um sistema de dominao

32
 social a servio de uma pequena minoria tnica e culturalmente
diferenciada.
A evoluo social no Brasil assumiu caractersticas prprias,
mas conduziu a resultados no muito distintos dos que vimos de
indicar. A grande plantao escravista, voltada para o exterior,
entrou em decadncia na segunda metade do sculo xvii, como
consequncia da quebra do monoplio do acar e subsequente
declnio dos preos desse produto. A
produo das Antilhas france-
sas e inglesas ^^^^ cresceu rapidamente a partir dessa poca, ao
mesmo tempo que a poltica mercantilista fechava grande parte
dos mercados europeus ao acar da colnia portuguesa. A
contra-
o dos mercados externos teve como consequncia a desagregao
de parte da agricultura de exportao e sua transformao em
economia de subsistncia ou principalmente de subsistncia. O
setor do hinterland que produzia carne, animais de trao e leni ia
para as unidades litorneas sofreu uma involuo ainda mais rpi-
da. A populao trabalhadora desses grandes domnios semifechados
era principalmente de origem indgena, em contraste com as gran-
des plantaes litorneas, que utilizavam mo-de-obra africana.
Desarticuladas as estruturas tribais, os remanescentes da anti-
ga populao nativa foram dispersados e perderam, com a religio
e a lngua, toda identidade cultural. Inexistindo a estrutura media-
dora da "comunidade indgena", essas populaes passaram
tutela direta dos senhores da terra. Mas, tanto nas regies em
que os espanhis instituram as "comunidades indgenas", que
eram as mais densamente povoadas e onde prevaleciam formas de
organizao social mais complexas, como ali onde, sob jugo portu-
gus ou espanhol, as populaes passaram da estrutura tribal para
a tutela direta dos senhores da terra, o resultado final foi sempre
o mesmo: a extrao de um excedente de fora de trabalho, sob
a forma de produtos agrcolas ou servios pessoais.
Num caso, as relaes da classe dirigente se faziam com as
autoridades tradicionais da comunidade indgena e noutro com indi-

(19) A comercializao do acar brasileiro na Europa realizou-se,

desde o incio, sob controle dos interesses holandeses, que refinavam o produto
e SC encarregavam de sua distribuio. A ocupao de Portugal pela
Espanha em 1580 e a guerra deste pas com a Holanda acarretaram
dificuldades na comercializao do acar e, finalmente, a ocupao da
regio aucareira brasileira pela Companhia Holandesa das ndias Ociden-
tais. Em 1640 Portugal separa-se da Espanha e doze anos depois os
holandeses so expulsos do Nordeste do Brasil, retirando-se grande parte
deles para as Antilhas, onde organizam nova rea produtora de acar,
cujos preos tenderam a declinar persistentemente. Veja-se para detalhes e
bibliografia C. Furtado, Formao econmica do Brasil, cit.

33
vduos isolados, dando origem respectivamente aos binmios lati-
fndio-comunidade indgena e latifndio-minifndio, que marca-
riam definitivamente a estrutura agrria latino-americana.As
similitudes vieram a ser tanto maiores quanto, em muitos casos, a
comunidade indgena tendeu a fragmentar-se em minifndios, na
medida em que as terras de uso comum eram apropriadas para
uso direto da classe dirigente. Assim, por meios diferentes, grande
parte da populao rural terminou estruturada em pequenas imida-
des, autnomas do ponto de vista da organizao da produo, mas
submetidas tutela direta ou indireta de uma classe senhorial.
Dessa forma, o capitalismo comercial, que est na base da
empresa exploradora das terras latino-americanas, d origem a
formaes sociais quase totalmente desvinculadas dos mercados.
Contudo, s excepcionalmente esse processo chegou a completar-se
em unidades fechadas, similares s formas sociais feudais europeias.
Na quase totalidade dos casos, a atividade comercial, ainda que
secundria para o conjunto da populao, continuou a ser a preo-
cupao principal da classe dominante. Sempre que as circunstn-
cias o permitiam, ampliava-se relativamente as atividades produto-
ras do excedente comercializvel. Como a principal preocupao da
classe dirigente era integrar uma parte do excedente num circuito
comercial, no tem sentido referir-se a ela como sendo de carter
feudal. A inexistncia do salariado assinala a presena de uma
formao social pr-capitalista, mas no necessariamente feudal.
Ali onde o excedente comercializvel baixava de certo nvel, a clas-
se senhorial tendia a desaparecer, dispersando-se a populao tra-
balhadora numa economia estritamente de subsistncia.
A descoberta do ouro no Brasil, a comeos do sculo xviii,
imprimiu uma modificao de tendncias evoluo geral nesse
pas. ^20) Criou-se um importante mercado de animais de trao e
surgiram oportunidades para a mo-de-obra subempregada da
economia aucareira. O
rio So Francisco, que liga a regio pecu-
ria do Nordeste rea mineira, transformou-se em importante linha
de comunicaes. A significao do plo formado pela produo
de ouro e diamantes viria a ser considervel na formao da econo-
mia brasileira. Ao contrrio da produo de acar, somente aces-
svel a quem estivesse em condies de mobilizar vultosos recursos
financeiros, o ouro de aluvio podia ser explorado tanto ao nvel

(20) Para anlise e bibliografia do perodo de predominncia do ouro

no Brasil, veja-se C. R. Boxer, The Golden /^ge of Brasil 1695-1750,
Growing Paine of a Colonial Society (University of Califrnia Press,
1962).

34
artesanal como ao da grande unidade. A emigrao portuguesa
para a regio realizou-se em escala muito superior que tivera
lugar nos dois sculos anteriores. Desenvolveu-se, assim, a vida
urbana e formou-se um mercado de alimentos, que veio somar-se
ao ainda mais importante mercado de animais de trao destinados
ao extenso sistema de transportes que articulava a vasta regio
aurfera ao porto do Rio de Janeiro. Esse mercado de animais foi
principalmente abastecido pelas regies sulinas, cujas possibilidades
para a pecuria logo se fizeram conhecidas. Desta forma, o plo
mineiro permitiu que se formassem, entre o Nordeste, o Centro e
o Sul do territrio brasileiro, vnculos econmicos, j no sculo
XVIII, isto , na fase imediatamente anterior Independncia. Con-
forme j observamos, nesse perodo se afrouxavam os vnculos
que no primeiro sculo e meio da colonizao se haviam criado
cm torno ao plo constitudo pela regio argentfera do Alto Peru.
Em uma esquematizao levada ao extremo, pode-se dizer que
os primeiros 150 anos da presena espanhola nas Amricas foram
marcados por grandes xitos econmicos para a Coroa e para a
minoria espanhola que participou diretamente da conquista, pela
destruio de grande parte da populao indgena preexistente, pela
piora das condies de vida da populao que sobreviveu conquis-
ta e, finalmente, pela articulao de vastas regies em tomo a

plos dinmicos, cuja principal funo era produzir um excedente

sob a forma de metais preciosos, o qual se transferia para a Espa-
nha de forma quase unilateral. Os segundos 150 anos se caracteri-
zaram pelo declnio da produo mineira, pelo afrouxamento da
presso sobre a populao, a qual retomou o crescimento e melho-
rou suas condies de vida, e pelo enfraquecimento dos vnculos
entre as regies, cuja interdependncia se reduziu. Na primeira
fase, a classe dominante estava formada por homens diretamente
ligados Espanha, integrados no aparelho do Estado ou em posi-
es de controle do sistema de produo de onde saa o excedente
transferido para a Metrpole. Na segunda fase, assumiu signifi-
cao crescente a classe de senhores da terra, desvinculados da
Metrpole e com um horizonte de interesses estritamente local.
Na Amrica portuguesa essas duas fases se apresentaram de certa
forma invertidas. Nos primeiros 150 anos formou-se uma economia
agrcola de exportao constituda de unidades isoladas, vinculadas
diretamente com o exterior e sem qualquer articulao com outras
reas do pas, exceto o interior pecurio que surgiu como depen-
dncia da economia aucareira. O primeiro tero da segunda fase
de 150 anos foi marcado por depresso econmica, mais rpida

35
do que a que conheceu o imprio espanhol na mesma poca. O
ltimo sculo da poca colonial se caracterizou pela formao do
plo produtor de ouro e diamantes, ao qual coube o duplo papel
de acelerar o povoamento de origem europeia e a formao de
um mercado articulador das distintas regies do pas. A classe
dirigente, na primeira fase, estava constituda pelos senhores das
grandes plantaes de cana-de-acar, diretamente vinculados
Metrpole. Na segunda fase a classe dirigente inclua um impor-
tante ncleo de indivduos ligados s atividades comerciais internas
c ao grande comrcio de mulas, setor de atividade econmica que
interessava a vrias regies do pas, e as aproximava. Existe, por-
tanto, alguma evidncia de que a prpria evoluo das estruturas
scio-econmicas preparou, na parte meridional do imprio espa-
nhol, a tendncia fragmentao, e na do imprio portugus, con-
dies favorveis preservao da unidade territorial. interes-
sante observar que na Nova Espanha (Mxico), cuja riqueza e
populao superavam, na poca da independncia, o conjunto das
provncias espanholas da Amrica do Sul, a unidade territorial foi
preservada. Ali as atividades mineiras conheceram uma fase de
excepcional prosperidade no ltimo meio sculo da era colonial.

36
CAPITULO III

A primeira metade do sculo XIX

Encerramento da era colonial

A
desorganizao dos imprios espanhol e portugus, na poca
das guerras napolenicas, constitui o ato final de complexo pro-
cesso histrico que se estende por todo o sculo xviii e se liga
diretamente s transformaes econmicas e polticas ocorridas
na Europa. As tentativas espanholas de diversificar as econo-
mias das colnias americanas enfrentaram dois obstculos maio-
res: as barreiras protecionistas criadas nos principais mercados
europeus pelo mercantilismo e a incapacidade da prpria Espa-
nha de abastecer as colnias de produtos manufaturados. Em face
dessa situao, as colnias tenderam a buscar uma sada, seja a
procura direta de mercados (o que se realizava atravs do contra-
bando), seja na produo interna dos artigos de que necessitavam.
Um ou outro caminho levava ao conflito direto com a Metrpole.
Nas regies de desenvolvimento agrcola para a exportao, como
a Venezuela, ou de intensa atividade comercial, como Buenos
Aires, a tomada de conscincia desses problemas fez-se precoce-
mente, ao impulso da penetrao das ideias liberais que se irradia-
vam da Inglaterra e da Frana. Aberto o processo das guerras
napolenicas, o isolamento da Espanha e a rpida penetrao comer-
cial inglesa criaram situaes de difcil reversibilidade, ao instala-

rem-se governos locais autnomos em distintas regies. Na maioria

dos casos, esses governos nasceram de situaes em que no havia
qualquer hostilidade Metrpole, ento ocupada pelos franceses.
Entretanto, a dinmica mesmo do processo levaria ruptura, a
qual em certos casos tomaria a forma de luta cruel e prolongada
em razo da obstinao com que os espanhis pretenderam restau-
rar uma situao que de fato h muito desaparecera. O fato de que,

37
na mesma poca, se efetuou a separao do Brasil de Portugal,
embora o governo deste pas, aliado da Inglaterra, haja se instalado
de 1808 a 1821 na prpria colnia, pe a claro o fundo mesmo do
problema. As novas condies criadas pelo avano da Revoluo
Industrial na Inglaterra e pelo controle progressivo que este pas
pde exercer sobre transportes martimos, teriam que resultar em
uma poltica de portos abertos, em todo o continente americano^
poltica esta incompatvel com o tipo de relaes que prevaleciam
entre a Espanha e suas colnias. A vastido destas e a incapaci-
dade da Metrpole para supri-las de produtos manufaturados exigi-
riam necessariamente modificaes profundas na estrutura de um
imprio organizado em torno explorao de metais preciosos, trs
sculos antes.

No caso de Portugal, a transio tivera incio em fase muito

anterior. O acordo de Methuen, firmado em 1703, dera Inglater-
ra uma Por esse acor-
situao privilegiada no comrcio brasileiro.
do, Portugal, em troca de alguns favores no
mercado ingls para
os seus vinhos, abriu o prprio mercado e das colnias, de forma
irreversvel, s manufaturas inglesas. A produo brasileira de
ouro, que comeou no segundo decnio do sculo xviii^ imprimiu
um grande dinamismo a demanda luso-brasileira de manufaturas,
criando possibilidades extraordinrias para os produtores ingleses.
Desta forma, o ouro do Brasil encaminhou-se em sua totalidade
para a Inglaterra, permitindo que este pas acumulasse vultosas
reservas internacionais, sem as quais no lhe teria sido fcil enfren-
tar as guerras napolenicas. ^^^ A
penetrao inglesa no Brasil, se
possibilitou a Portugal sobreviver como potncia colonial durante
o sculo xviii, preparou a liquidao dos vnculos da Colnia com
a Metrpole, cuja posio de entreposto crescente se fez cada vez
mais notria. Transferindo-se a Coroa portuguesa para o Rio de
Janeiro, em 1808, os interesses ingleses articularam-se diretamente
com a Colnia, transformada em sede do imprio lusitano. Tam-
bm neste caso o processo seria irreversvel, o que em tempo com-
preendeu a prpria Coroa portuguesa, pondo um de seus membros
frente do movimento separatista.

A primeira metade do sculo xix est marcada, na Amrica

Latina, pelas lutas de independncia e pelo processo de forma-

(1) Cf. W. CuNNiNGHAM. The Groivth of Modem Industry and

Commerce. Modem Times, parte I (Cambridge, 1921), pp. 460-1.

38
o dos Estados nacionais. Nas colnias espanholas o movimento
independentista irradiou-se de trs plos: Caracas, Buenos Aires
e Mxico. Os dois primeiros eram regies que haviam conhecido
rpido desenvolvimento no sculo xviii, desenvolvimento esse em
grande parte reflexo do debilitamento do poder naval espanhol e
da penetrao dos interesses ingleses. A
independncia, nessas
regies, deveria permitir a ascenso de uma burguesia mercantil,
de ideias liberais, progressistas, no sentido de europeizavte, mas
prisioneira da ideologia do laissez-faire, A
situao no Mxico era
diversa, pois a produo de prata, em fase de prosperidade, conti-
nuava a constituir a base da economia regional. Demais, a popu-
lao indgena mexicana, que voltara a crescer no ltimo sculo
da dominao colonial, comeava a pressionar a estrutura latifun-
diria, baseada na grande propriedade e na explorao das comu-
nidades indgenas, introduzindo nas lutas de independncia um
elemento social que permaneceu como um fermento e marcou a
evoluo desse pas por mais de um sculo. Assim, nas lutas de
independncia, so perceptveis dois movimentos que esto presen-
tes na evoluo subsequente latino-americana de um lado, surge
:

uma burguesia europeizante, que pretende liquidar com decretos

o passado pr-colombiano e colonial, ^) que busca integrar as
distintas regies nas correntes em expanso do comrcio interna-
cional de outro, manifestam-se foras tendentes a romper as estni-
;

turas de dominao impostas pelo regime colonial, que visam a inte-

grar as massas indgenas no quadro poltico-social e a definir uma
personalidade cultural autnoma. O primeiro dos movimentos indi-
cados predominou amplamente durante o sculo xix. Veremos mais
adiante que, somente na segunda metade desse sculo, veio ele a
frutificar plenamente. O segundo movimento passou ao primeiro
plano no sculo atual, que se iniciou para a Amrica Latina com.
a Revoluo mexicana.

(2) Representante conspcuo dessa corrente liberal o Libertador

Simo Bolvar que, em decretos de 1824 e 1825, expedidos em Trujillo e
Cuzco, decreta a dis.-oluo de comunidades indgenas, constituindo a pro-
priedade privada camponesa e declarando proprietrios das terras que tinham
em sua posse aos "denominados ndios", a fim de que possam "vend-las
ou alien-las de qualquer modo". Essas medidas no chegaram a ser postas
em prtica nessa poca, mas constituem uma clara indicao do esprito
europeizante dos lderes das guerras de indep ndncia. Veja-se a esse res-
peito AmuRO UrjQuidi Borales, " Las comunidades indgenas y su pers-
pectiva histrica " in Les problmes agraires des Amriques Latines (Paris,
1967).

39
 Formao dos Estados nacionais
A estruturao dos Estados nacionais ocorreu de forma aciden-
tada em quase toda a Amrica Latina. As burguesias liberais que
lideraram ou apoiaram os movimentos de independncia em Buenos
Aires e em Caracas, no estavam em condies de organizar siste-
mas de poder capazes de substituir-se antiga Metrpole. Conforme
j assinalamos, a evoluo geral vinha se fazendo no sentido da
autonomizao regional. Na ausncia de vnculos econmicos mais
significativos, o localismo poltico tendia a prevalecer. No norte,
onde o plo mineiro se mantivera mais vigoroso, e onde preexistira
conquista espanhola uma tradio de centralismo administrativo,
conservou-se a unidade poltica do que fora a Nova Espanha. No
sul, as capitanias de Venezuela e Chile transformaram-se em unida-
des polticas independentes, a Nova Granada dividiu-se em Colm-
bia e Equador, o vasto vice-reinado da Nova Castela deu origem
ao Peru e o recm-criado vice-reinado do Rio da Prata desarti-
culou-se, dando origem Argentina, ao Uruguai, ao Paraguai e
Bolvia.

Rompidos os vnculos com a Metrpole, por toda parte o poder

tendeu a deslocar-se para a classe de senhores da terra. A
estrutu-
rao dos novos Estados foi condicionada por dois fatores a inexis-
:

tncia de interdependncia real entre os senhores da terra, que se

ligariam uns aos outros ou se submeteriam a um dentre eles em
funo da luta pelo poder ; a ao da burguesia urbana, que mante-
ria contatos com o exterior e exploraria toda possibilidade de
expanso do intercmbio externo, ao qual se iriam vinculando
segmentos do setor rural. Assim, na medida em que surgiam possi-
bilidades de expandir uma ou outra linha de exportaes, o grupo
urbano tendia a consolidar-se, ao mesmo tempo que se integrava
com interesses rurais, criando-se condies para a estruturao de
um efetivo sistema de poder. Nos pases em que a economia minei-
ra era predominante, como o Mxico, o Peru e a Bolvia, o controle
dessa atividade era suficiente para definir o poder estatal, ainda
que os vnculos deste com a grande maioria da populao, organi-
zada nos domnios rurais, fossem praticamente inexistentes. Contu-
do, nenhum senhor regional dispunha de meios para desafiar a
autoridade do Estado, cujo controle constitua o principal objetivo
das lutas polticas. Nas regies de economia agrcola, a consolida-
o do poder estatal esteve na dependncia da abertura de hnhas
de exportao que, favorecendo uma regio, permitia a esta sobre-

40
por-se s demais. Na Colmbia, onde nenhuma regio chegou a
possuir umabase econmica suficientemente slida para sobrepor-
se, as guerras civis se prolongaram at fins do sculo xix. Na

Argentina a posio privilegiada do porto de Buenos Aires permi-

tiu regio do litoral, aps prolongadas guerras civis, impor-se
como centro de um sistema nacional de poder. ^^^

Assinalamos que o isolamento em que se encontraram as col-

nias da Metrpole espanhola, provocado pelas circunstncias da
poltica europeia, abriu o caminho s guerras de independncia, sob
a influncia de burguesias locais formadas ao influxo da diversifi-
cao comercial durante o ltimo sculo da era colonial, as quais
se localizavam em zonas beneficirias de um comrcio mais diver-
sificado. O Mxico constituiu um caso parte, no sentido de que
o isolamento da Metrpole teve projees mais profundas, abrindo
um processo de contestao prpria ordem social, o que deu
maior profundidade luta pelo poder e criou uma situao de
instabilidade social que seria agravada pelo movimento da Refor-
ma e pela prolongada ditadura de -Porfrio Diaz, e est na origem
da Revoluo de comeos do sculo atual. Tambm assinalamos a
importncia da presena inglesa para a ruptura do monoplio
comercial e a criao de interesses urbanos europeizantes. Convm,
entretanto, observar que a penetrao inglesa, nos primeiros dec-
nios do sculo XIX, constituiu muito mais um elemento de desagre-
gao da ordem social e econmica existente, do que fator capaz
de contribuir para consolidar os novos Estados em formao. A
presena inglesa assumia essencialmente a forma de organizao
de um comrcio importador: surgiam as casas importadoras, que
difundiam as manufaturas europeias, principalmente inglesas, modi-
ficando hbitos de consumo e acarretando a desagregao de ativi-
dades artesanais locais. Em
muitos pases a presso deste aumento
de importaes levou depreciao cambial e obrigou os governos
a contrair emprstimos externos para regularizar a situao da
balana de pagamentos. Por outro lado, as casas importadoras de
produtos ingleses acumulavam reservas lquidas e se transforma-
vam em poderosos agentes financeiros.
As burguesias locais, que se ligavam aos interesses ingleses
nos negcios de importao, confrontaram-se com um problema
de insuficincia de capacidade de pagamentos no exterior. O endi-

(3) Sobre o papel da "autocracia, unificadora" na formao do

Estado Nacional na Argentina, veja-se Gino Germani, Politica y sociedad
en una poca de transicin (Buenos Aires, 1962).

41
 :

vidamento externo e as crises de balana de pagamentos engen-

dravam problemas fiscais e cambiais, acarretando emisses de
papel-moeda inconversvel e depreciao do poder aquisitivo exter-
no e interno das moedas nacionais. As populaes urbanas, mais
penalizadas pelas altas peridicas de preos, chegaram muitas vezes
a revoltar-se. Esta situao, que requeria aumento das exportaes,
induziu as burguesias locais a voltarem-se para o interior, na busca
de produtos exportveis, e para o exterior, na procura de merca-
dos potenciais. Ora, durante a primeira metade do sculo passado,
os mercados exteriores eram limitados e de difcil acesso. A Revo-
luo Industrial, nessa primeira fase, apresentou duas caractersti-
cas que se refletiram negativamente nos pases latino-americanos
a concentrao na Inglaterra, pas possuidor de colnias capacita-
das para supri-lo de produtos primrios, particularmente os tropi-
cais, e concentrao na indstria txtil algodoeira, cuja matria-
prima pde ser produzida em larga escala nos Estados Unidos,
base de mo-de-obra escrava, a distncia muito menor, numa
poca em que os transportes martimos eram precrios.
De uma maneira geral, os pases latino-americanos enfrenta-
ram grandes dificuldades para abrir linhas de comrcio nos trs
ou quatro decnios que se seguiram s guerras de independncia.
Afora os metais preciosos e os couros e peles, nenhum outro pro-
duto encontrou condies favorveis de mercado. O algodo, cujo
consumo cresceu na Inglaterra de duas mil para um quarto de
milho de toneladas, vinha sofrendo uma forte baixa de preos,
sendo impraticvel concorrer com os produtores do sul dos Estados
Unidos. O acar e demais produtos tropicais sofreram acentuada
baixa de preos, a partir do fim das guerras napolenicas. Tem-se
argumentado que o desenvolvimento das exportaes foi dificultado
pela instabilidade poltica que prevalecia na quase totalidade dos
pases. Entretanto, o argumento inverso tambm pode ser defen-
dido : mercados externos, para abrir
as dificuldades encontradas nos
linhas de exportao, deixaram os grupos urbanos, que haviam li-
derado as lutas de independncia, sem condies para organizar de
forma estvel um sistema de poder. Exceo interessante a esta
regra, que a confirma, constitui o caso do Chile. Este pas, capitania
autnoma na poca colonial, singularizava-se pelo fato de que nem
era centro exportador de metais preciosos (sua produo de prata
era relativamente pequena), nem era regio exportadora para o exte-
rior de produtos agropecurios. Na verdade, o Chile era uma re-

gio agropecuria articulada com o plo peruano. A diferena de

42
outras burguesias comerciais, formadas no comrcio de contraban-
do e sob forte influncia inglesa, os interesses exportadores chile-
nos estavam integrados com os interesses agropecurios da regio
e se haviam formado no quadro legalista do monoplio organizado
pela Metrpole. Por esta e outras razes a classe dirigente chilena
no sofreu conflitos internos maiores e, um decnio depois das guer-
ras de independncia, lograva estruturar um sistema de poder est-
vel. A Constituio de Portales, de 1833, formalizou um sistema de
poder representativo de base oligrquica, que se manteve estvel
at fins do sculo xix. Por outro lado, o Chile pde tirar par-
tido de condies particularmente favorveis no que respeita ao
comrcio exterior. Possua ele um ncleo de economia mineira,
base de produo de prata e cobre, o qual se expandiu durante essa
fase. Por outro lado, dispunha ele de um excedente agrcola de
zona temperada, particularmente, de trigo, que o colocou em
posio privilegiada na zona do Pacfico na poca da descoberta
do ouro na Califrnia e na Austrlia. ^*^ Assim, durante um pero-
do limitado mas crucial, o Chile pde transformar-se em supridor
estratgico de alimentos da costa oeste dos Estados Unidos. At
que ponto o haver-se estruturado politicamente, de forma estvel,
permitiu ao Chile tirar partido dessas condies favorveis de
demanda externa, ou foram estas ltimas condies que consolida-
ram uma estrutura poltica que dava os primeiros passos, ques-
to secundria. Evidentemente, houve interao entre os dois fa-
tores. No se pode ignorar, entretanto, que as condies de merca-
dos externos que conheceu o Chile constituram um caso especial.
Nenhum outro pas latino-americano da zona do Pacfico dispunha
de iguais potencialidades agrcolas, ainda menos de tradio expor-
tadora nesse setor. Por outro lado, dadas as condies de trans-
porte da poca, nenhum pas atlntico, latino-americano ou no,
podia com ele concorrer.

A situao brasileira, durante essa fase, tambm apresenta

aspectos particulares, cuja anlise ajuda a compreender a natureza
das estruturas polticas que esto na base dos Estados latino-ame-
ricanos. Ao contrrio do que ocorreu na regio de ocupao espa-
nhola, no Brasil as atividades agrcolas e a exportao de um
excedente de produtos agrcolas foram a prpria razo de ser da

(4) Para uma sntese da evoluo econmica chilena no sculo XIX,

veja-se Anbal Pinto Santa Cruz, Chile, un caso de desarrollo frustrado
(Santiago do Chile, 1962).

43
Colnia. Os portugueses metropolitanos monopolizaram as ativi-
dades comerciais, o que impediu o surgimento de uma burguesia
local ligada s atividades de comrcio exterior. Na regio produtora
de ouro e diamantes, o controle das relaes com o exterior pela
Metrpole era ainda mais severo. Entretanto, nesta ltima regio,
cujo mercado interior de animais de transporte desenvolveu-se con-
sideravelmente, formou-se e consolidou-se uma classe de comercian-
tes de gado e de tropeiros com contatos em vrias regies do
pas. Transportavam-se grandes recuas de mulas do Rio Grande
do Sul para So Paulo, onde, em grandes feiras de animais, vinham
abastecer-se os tropeiros que serviam regio das minas e que asse-
guravam a ligao desta com o litoral. Com a Independncia, os
interesses do comrcio exterior permaneceram em mos de portu-
gueses, que se sentiam protegidos pela continuidade da Coroa,
ou transferiram-se para o controle ingls. Desta forma, na regio
aucareira no houve modificao sensvel, conservando-se as ve-
lhas estruturas sob um controle mais direto de interesses ingleses.
Modificaes significativas ocorreriam, entretanto, no sul, onde a
economia mineira vinha em declnio desde fins do sculo xvin.
A reduo da produo de ouro a uma tera ou quarta parte, ao
mesmo tempo que cresciam as despesas administrativas com a
instalao da Corte e em seguida com a criao de um governo aut-
nomo, provocara um desequilbrio geral na economia, o qual se
traduziu em endividamento externo e emisses de papel-moeda que
rapidamente se depreciava. A inflao criou descontentamento nas
zonas urbanas e foras centrfugas se manifestaram em vrias re-
gies atravs de revoltas e movimentos separatistas. Contudo, o
desenvolvimento da produo de caf, cujas possibilidades se mani-
festaram j nos anos quarenta do sculo passado, permitiu a for-
mao do ncleo que deveria servir de base nova estrutura de
poder. Os homens que estabeleciam a ligao entre as regies minei-
ras e o litoralforam um fator decisivo na implantao da economia
cafeeira no vale do Paraba, de onde ela se expandiu meio sculo
depois para o altiplano paulista. Desta forma, o caf se desenvolveu
fora das estruturas latifundirias estabelecidas em fases anteriores,
pela iniciativa de indivduos de mentalidade mercantil. Assim, a ati-
vidade econmica que foi o ponto de apoio do Estado brasileiro em
sua fase de formao e consolidao, surgiu diretamente como
uma atividade agrcola-exportadora, o que lhe facultou apresentar
uma frente perfeitamente consolidada de interesses agrrios e mer-
cantis, semelhana do ocorrido no Chile. O latifndio tradicio-
nal, de economia principalmente de subsistncia, seria sempre mar-

44
ginal no sistema de poder que se formou no Brasil. Entretanto,
como a nova agricultura de exportao se estruturou em grandes
unidades, formou-se entre ela e os velhos latifndios uma solida-
riedade fundamental, que possibilitou a estes conservar o controle
do poder local nas regies respectivas, cabendo quela o controle
hegemnico do poder nacional. 5>

(5) Uma apresentao sinttica da histria latino-americana no perodo

da independncia encontra-se em Victor-L. Tapi, Histoire de VAmrique
Latine au XIXe siccle (Paris, 1945). Essa obra possui amplas indicaes
Para referncias bibliogrficas gerais veja-se a Bibliografia
bibliogrficas.
histrica deEspana y Hispano- Amrica, publicada em Barcelona a partir
de 1953 por Jaime Vicens Vives e tambm Robert A. Humphreys, Latin
American History: A Guide to the Literature in English (Londres, 1960).
O livro de Jacques Lambert, Amrique Latine, structures sociales et
institutions politiques, cuja edio atualizada apareceu em 1968,
segunda
constitui igualmente de referncias bibliogrficas. Veja-se
valiosa fonte
tambm Tulio Halperin Donghi, Historia contempornea de Amrica
Latina (Madri, 1969) e a obra fundamental La historia econmica en
Amrica Latina (I), Situacin y mtodos (II), Desarrollo, perspectivas
y bibliografia que rene trabalhos de vrios autores apresentados ao
primeiro simpsio sobre histria econmica da Amrica Latina, realizado
em 1970 sob os auspcios do Conselho Latino-americano de Cincias Sociais
(Mxico, 1972).

45
i

SEGUNDA PARTE

INSERO NO SISTEMA
DE DIVISO INTERNACIONAL
I DO TRABALHO
CAPITULO IV

Transformao do comrcio internacional

na segunda metade do sculo XIX e seus efeitos
na Amrica Latina

A diviso internacional do trabalho

Durante a primeira metade do sculo xix a Revoluo Indus-

trial seapresentou como um fenmeno essencialmente ingls, razo
pela qual na prpria evoluo estrutural da economia inglesa que
se encontram as explicaes das transformaes que, durante essa
poca, ocorrem no conjunto da economia mundial. Os economistas
que testemunharam o comeo dessas transformaes e as interpre-
taram do ponto de vista da Inglaterra logo compreenderam que
estava no interesse desse pas transformar-se em uma grande f-
brica e abrir as portas a produtos primrios provenientes de todo o
mundo. Com efeito, a atividade industrial, escapando lei dos ren-
dimentos decrescentes, significava modificaes qualitativas sem pre-
cedente.
Em economias em que o avano tecnolgico era muito lento ou
inexistente, eque se baseavam essencialmente na atividade agrcola,
existia uma conscincia clara de que as propores dos fatores de
produo no podiam ser modificadas arbitrariamente. A partir de
certo ponto, o rendimento por unidade de solo tendia a decrescer
necessariamente, qualquer que fosse a quantidade de mo-de-obra
adicionada, o que significava que a disponibilidade de terra coman-
dava o emprego dos demais fatores. Ora, a atividade industrial per-
mitia romper essa barreira. Nela o prprio crescimento, ao criar a
possibilidade de aprofundar a diviso do trabalho e de utilizar m-
quinas em maior quantidade e mais complexas, transformava-se em
fonte de aumento de produtividade, o que significava rendimentos
crescentes. Sendo assim, mesmo que os preos dos produtos agr-

49
colas importados fossem estveis e idnticos aos da produo na-
cional, poder pag-los com produtos industriais constitua bvia
vantagem para um pas escasso de terras, como era a Inglaterra.
Por outro lado, uma vez constitudo um ncleo industrial impor-
tante nesse pas e consolidada uma posio de avano relativamente
aos demais pases, no seria demonstrar, no quadro do teo-
difcil

rema das vantagens comparativas considerado em termos estticos,

que para esses demais pases tambm era vantajoso adquirir na
Inglaterra os produtos industriais pagando-os com matrias-primas.
Esse modelo de desenvolvimento, no obstante as enormes vanta-
gens que apresentava para a Inglaterra, pois implicava nada menos
que concentrar nesse pas as atividades em que se realizava o pro-
gresso tecnolgico, encontrou resistncia da parte dos interesses
agrcolas e sua aceitao foi mais lenta do que em geral se supe.
Durante toda a primeira metade do sculo, a agricultura inglesa
continuou a gozar de proteo eficaz atravs do mecanismo da
tarifa mvel, o qual permitia elevar automaticamente a barreira
alfandegria toda vez que os preos internacionais descessem abai-
xo de certa cota crtica. A resistncia teve, entretanto, que ir ce-
dendo em face do poder crescente da burguesia industrial e, entre
1846 e 1849, a Inglaterra eliminou as barreiras ao comrcio exte-
rior, sem esperar reciprocidade dos demais pases.

A vitria total das ideias livre-cambistas encerrou, de alguma

forma, a primeira fase da Revoluo Industrial, durante a qual
se criou e consolidou na Inglaterra o ncleo propulsor que levaria,
na segunda metade do sculo, formao de um sistema de di-
viso internacional do trabalho de mbito mundial. De
importncia
decisiva, na transio da primeira para a segunda fase da Revo-
luo Industrial, foi a penetrao da tecnologia, desenvolvida em
conexo com as indstrias manufatureiras, nos meios de trans-
porte. As estradas de ferro fizeram possvel a rpida integrao
dos mercados internos nos pases europeus, e a mecanizao dos
transportes martimos modificou a fundo as condies do comrcio
internacional. A inveno da hlice ocorreu em torno de 1840 e,
no correr do decnio seguinte, comeou-se a utilizar navios de
casco de ferro, o que permitiria reduzir a resistncia da gua e
aumentar as dimenses dos barcos. A
partir de ento, a tonelagem
da marinha mercante mundial aumentaria com extraordinria ra-
pidez de 6,7 milhes de toneladas em 1840, passou a 12,8 milhes
:

em 1860 e atingiu 43 milhes em 1913. A repercusso nas tarifas

de longa distncia foi considervel, ocasionando em muitos casos
redues de setenta a noventa por cento dos preos anteriores. A

50
baixa subsequente dos preos das matrias-primas, particularmente
o do algodo, veio reforar a posio competitiva da Inglaterra.
Lanando-se na poltica de livre-cmbio e reduzindo substancial-
mente as prprias atividades agrcolas, pde esse pas beneficiar-
se emsua plenitude da baixa de preos das matrias-primas de-
corrente da reduo das tarifas martimas. Desta forma, as manufa-
turas inglesas "internalizavam" as economias externas produzidas
pela revoluo tecnolgica nos meios de transporte. Cabe recordar
que, nos primeiros decnios da segunda metade do sculo xix,
duas teras partes das manufaturas que circulavam no mercado
internacional eram de origem inglesa.

No correr do sculo compreendido entre as guerras napoleni-

cas e a Primeira Grande Guerra tomou forma um sistema de econo-
mia mundial baseado na diviso internacional do trabalho. As
atividades econmicas de uma parcela crescente da humanidade
passaram a comportar-se como elementos interdependentes de um
conjunto articulado. Este sistema de economia mundial apresenta
algumas caractersticas que convm assinalar. Em primeiro lugar
est a elevao da taxa de crescimento econmico de muitos dos
pases que o integraram, no somente daqueles que se especializa-
ram em atividades beneficirias de rpido progresso tcnico, mas
tambm de outros que utilizaram mais racionalmente os seus re-
cursos naturais no quadro da especializao geogrfica. este um
fenmeno de amplas projees histricas, pois, at ento, as taxas
de crescimento haviam sido irregulares e, quando ascendentes a lon-
go prazo, suficientemente fracas para que no horizonte de uma
gerao carecessem de real significao as modificaes das condi-
es de vida. Era natural, portanto, que se admitisse, como o
faziam os mercantilistas, que o enriquecimento ocasional de uma
comunidade tinha como contrapartida necessria o empobrecimento
de outra. A partir da Revoluo Industrial, a acelerao do ritmo
de crescimento da produo de bens e servios criaria a possi-
bilidade de duplicao, no correr de uma gerao, do poder de
compra exercido por uma comunidade.
A segunda modificao significativa a assinalar consistiu na
dinamizao do quadro demogrfico. A taxa de crescimento da po-
pulao elevou-se graas urbanizao, melhoria dos servios
pblicos e elevao dos salrios reais. Logo em seguida, e devido
a progressos considerveis na aplicao de medidas de sade p-
blica, prolongou-se de forma considervel a expectativa de vida.
Dispor de uma vida mais longa e poder v-la modificar-se de forma
significativa ter conscincia de que o horizonte de possibilidades

51
abertas ao homem no plano individual como no
elstico, tanto
social. Os grandes movimentos que no passado haviam
coletivos,
tido inspirao religiosa ou militar, orientar-se-iam de forma cres-
cente para o conhecimento e controle do mundo fisico e para a
reconstruo das estruturas sociais.
A formao e rpida expan-
terceira caracterstica a reter a
so de um
fundo de conhecimentos tcnicos transmissveis, relacio-
nados com as formas de produo. ^^^ Na poca pr-industrial, as
tcnicas de produo haviam sido o resultado de lenta acumulao
de conhecimentos empricos, cuja transmisso se fazia, via de regra,
de gerao a gerao, atravs do aprendizado no trabalho. ati- A
vidade produtiva nascia dela mesma, como uma gerao nasce da
anterior. Na medida em que foi tomando significao uma inds-
tria de equipamentos portadores de uma tecnologia de vanguarda,
os dados desse problema tenderam a transformar-se cabalmente. A
transmisso da tcnica assumiu a forma de simples operao comer-
cial, sendo possvel a transformao de todo um setor produtivo

com rapidez que antes seria inconcebvel. Ao criar uma indstria

de equipamentos de transporte, a Inglaterra ps em marcha um
processo de transformao dos meios de transporte em todo o
mundo. Mais ainda: ao proporcionar-se a essa indstria meios de
financiamento adequados, criou-se um mecanismo de exportao de
capitais que seria fator decisivo na estruturao do sistema econ-
mico mundial, pois provocaria o surgimento de novas formas de
hegemonia fora dos quadros tradicionais das implantaes coloniais.
Como consequncia da ao conjugada desses fatores,a econo-
mia mundial cresceu, durante todo o sculo que referimos, inte-
grando-se, isto , ao mesmo tempo que se intensificava a diviso
internacional do trabalho. O comrcio mundial expandiu-se com
rapidez: sua taxa de crescimento foi bem superior do produto
interno das prprias naes que lideraram o processo de transfor-
mao da economia mundial. Com efeito, o valor do comrcio mun-
dial, que no superava 1,5 bilhes de dlares nos anos vinte do
sculo passado, alcanou 3,5 bilhes no decnio dos quarenta e
atingiu 40 bilhes s vsperas do primeiro conflito mundial. Este
crescimento se traduziu em "internacionalizao*' crescente das eco-
nomias industrializadas, particularmente da inglesa. Assim, o coe-
ficiente de comrcio exterior da Gr-Bretanha, ^2) que em 1805-19

(1) Cf. SiMON KuzNETS, Modem Economic Growth, cit, p. 286.

(2) Define-se como coeficiente de comrcio exterior a relao entre
o valor mdio das importaes e exportaes, e o produto interno. Para
dados histricos veja-se C. P. Kindleberger, Foreign Trade and the
National Economy (Yale University Press, 1962), p. 180.

52
era de 8,5 por cento, em 1910-13 alcanaria 29,4 por cento. De uma
maneira geral, este coeficiente se elevou nos pases europeus que
durante essa poca se iniciaram no processo de industrializao.
Fenmeno idntico observou-se nos pases exportadores de pro-
dutos primrios, a exemplo dos latino-americanos, nos quais o de-
senvolvimento das exportaes se fez s expensas de atividades eco-
nmicas de subsistncia. J o mesmo no se observou nos pases
cujo desenvolvimento constitui essencialmente um prolongamento
da fronteira econmica europeia, isto , nos pases que se for-
maram mediante a transferncia de mo-de-obra e capitais euro-
peus, tais como os Estados Unidos, ^^^ o Canad, a Austrlia e a
Nova Zelndia. O desenvolvimento destes pases, quando assumiu
a forma de incorporao de novos territrios, constituiu uma
ampliao do espao econmico europeu, cuja base de recursos na-
turais, inclusive solos agrcolas, estava sendo enriquecida. Permi-
tia que se elevasse a produtividade agrcola. Evitavam-se os rendi-

mentos decrescentes mediante o aumento da oferta de terras de

boa qualidade. Desta forma, a produo agrcola inglesa se reduziu
e os preos dos produtos agrcolas puderam ao mesmo tempo redu-
zir-se, graas incorporao de terras de zonas temperadas na
Amrica e na Oceania. A economia destas novas reas j surgia
especializada, isto , com um elevado coeficiente de comrcio exte-
rior, e tambm com alto nvel de produtividade e renda, sem o que

(3) A
referncia aos Estados Unidos se limita expanso de sua
fronteira particularmente na regio cerealfera.
agrcola, O
desenvolvi-
mento desse pas constitui um caso parte que no comporta nenhum
paralelo. Na poca da independncia j existia um ncleo de atividades
manufatureiras, inclusive siderrgica e de construo naval. Durante as
guerras napolenicas, como pas neutro, os Estados Unidos se beneficiaram
consideravelmente, e passaram a dispor da segunda marinha mercante
mundial, toda de barcos construdos no prprio pas. A instalao de
indstrias txteis modernas teve incio no comeo do sculo passado e j
nos anos vinte desse sculo se instalou a indstria de mquinas txteis.
Por outro lado, as exportaes de algodo produzido com mo-de-obra
escrava aumentaram consideravelmente, o que permitiu manter um elevado
nvel de importaes em benefcio das regies do pas que se Industriali-
zavam. A grande expanso agrcola do meio-oeste se apoiou no mercado
da regio comercial-industrial do leste e no da regio do sul, de agricultura
especializada. Foi a articulao dos trs plos dinmicos o industrial-
comercial do leste, o exportador do sul e o produtor de alimentos do
meio-oeste que imprimiu ao sistema econmico dos Estados Unidos o
seu extraordinrio dinamismo. Contudo, a expanso da fronteira agrcola
nesse pas, criando importantes excedentes exportveis, teria os mesmos
efeitos estimulantes sobre a economia europeia que o povoamento dos
demais espaos vazios das reas de clima temperado.

53
no teriam condies para atrair as populaes europeias de cuja
mo-de-obra dependiam. Eram reas que j nasciam para a vida
econmica com um mercado de produtos industriais relativamente
importante e com mo-de-obra apta para a atividade industrial, o
que explica sua precoce industrializao. Como as indstrias que
iam surgindo concorriam com as manufaturas importadas, explica-
se que o coeficiente de comrcio exterior, de incio elevado, haja
apresentado tendncia ao declnio ou estabilizao, e no ele-
vao como nos dois casos anteriores.
Em no processo de formao do sistema econmico
sntese,
mundial, cabe destacar, por sua significao na estruturao das re-
laes internacionais, os pontos seguintes:
a) Existncia de um ncleo com um avano considervel no
processo de capitalizao, o qual concentra grande parte da ativi-
dade industrial e, praticamente em sua totalidade, a produo de
equipamentos; esse ncleo tambm o centro financiador das ex-
portaes mundiais de bens de capital, controlador da infra-estru-
tura de meios de transporte do comrcio internacional e principal
mercado importador de produtos primrios.
b) Formao de um sistema de diviso internacional do tra-
balho sob a hegemonia do plo de crescimento anteriormente indi-
cado; o estmulo especializao geogrfica favorece o rpido
povoamento dos grandes espaos vazios das regies de clima tem-
perado e a reorientao da produo primria de outras reas, as
quais se especializam na exportao de matrias-primas.
c) Criao de uma rede de transmisso do progresso tcnico,
subsidiria do sistema de diviso internacional do trabalho; essa
rede facilita a exportao de capitais e, ao mesmo tempo, promo-
ve a difuso dos novos bens finais de consumo que brotam no
centro do sistema, medida que avana a acumulao e a tec-
nologia como a produo de bens de capital se localiza no referido
;

centro, a criao de novas tcnicas de produo tambm permanece

concentrada geograficamente, beneficiando aquelas atividades com
respeito s quais existe experincia na economia dominante ou que
interessam a esta mais diretamente. Da que a prpria evoluo
da tecnologia haja sido condicionada pelo sistema de diviso inter-
nacional do trabalho surgido com a Revoluo Industrial. *)

(4) Sobre as relaes entre desenvolvimento e comrcio internacional

no sculo XIX, veja-se Ragnar Nurkse, " Trade Theory and Deve-
lopment Policy", in Economic Development for Latin America, dirigido
por H. S. Ellis (Nova York, 1961).

54
Tipologia das economias exportadoras
de matrias-primas

A insero dos pases latino-americanos nas novas linhas em

expanso do comrcio internacional tomou impulso a partir dos
anos quarenta do sculo passado. Nesse processo de insero con-
figuraram-se trs tipos de economia exportadora de produtos pri-
mrios: a) economia exportadora de produtos agrcolas de clima
temperado, b) economia exportadora de produtos agrcolas tropi-
cais, e c) economia exportadora de produtos minerais. Em cada
um deles, o comrcio exterior contribuiu para moldar uma estru-
tura econmica particular, cujas caractersticas devem ser tidas em
conta no estudo de sua evoluo subsequente.
O primeiro tipo corresponde essencialmente Argentina e ao
Uruguai. A produo agrcola exportvel baseou-se, neste caso,
no uso extensivo da terra e se destinou a concorrer com a prpria
produo interna dos pases em rpida industrializao. O uso
extensivo de terras de boa qualidade permitiu, desde o incio, al-
canar ndices de rentabilidade elevados. Por outro lado, o prprio
carter extensivo dessa agricultura e o volume considervel de
carga que ela criou exigiram a estruturao de um importante sis-
tema de transportes, o que teve como consequncia indireta a rpida
unificao do mercado interno em tomo dos grandes portos de
exportao. Este grupo de pases apresentou caractersticas simila-
res s regies a que anteriormente fizemos referncia como cons-
tituindo simples fronteira da economia europeia em processo de
industrializao. Esta fronteira, para a qual se transplantou inicial-
mente a tcnica agrcola europeia, transformar-se-ia ela mesma em
importante centro criador de novas tcnicas agrcolas. Tanto a agri-
cultura de grandes espaos como o transporte, a silagem e o em-
barque em grande escala de cereais so tcnicas que tiveram sua
origem nos Estados Unidos. Em sntese: os pases do grupo que
estamos considerando, pelo fato mesmo de que concorriam com a
produo interna dos pases de mais alto nvel de desenvolvimento
e com as regies de recente povoamento europeu que se caracte-
rizavam por um alto nvel de vida, estiveram desde o incio inte-
grados em um setor produtivo da economia mundial que se carac-
terizava por um continuado avano tcnico. Em toda a fase de
expanso de seu comrcio exterior, estes pases apresentaram ele-
vadas taxas de crescimento.
O segundo tipo, correspondente aos pases exportadores de
produtos agrcolas tropicais, congregou mais da metade da popula-
o latino-americana. Nele se incluram o Brasil, a G)lmbia, o

55
Equador, a Amrica Central e o Caribe, bem como amplas regies
do Mxico e da Venezuela. A insero destes pases no comrcio
internacional se realizou em concorrncia com reas coloniais e
com a regio escravista dos Estados Unidos. O
acar e o fumo
conservaram suas caractersticas de produtos tipicamente coloniais
at fins do sculo xix. Foi a rpida expanso da demanda de caf
e cacau, a partir de meados do sculo passado, que permitiu aos
produtos tropicais desempenharem um papel dinmico na integra-
o da economia latino-americana no comrcio internacional du-
rante a fase que estamos considerando. A
significao direta das
modificaes estruturais ocorridas na economia inglesa foi muito
menor, pois o mercado ingls continuou a ser fartamente abastecido
pelas regies coloniais de mo-de-obra abundante e baixos sal-
rios. Coube, neste caso, aos Estados Unidos e, em menor escala,
aos pases continentais europeus, o papel de centro dinmico. Os
produtos tropicais, se bem que permitiram abrir importantes reas
ao povoamento, tiveram, de maneira geral, significao reduzida
como fator de desenvolvimento. Por um lado, os seus preos per-
maneceram sob a influncia dos baixos salrios das regies coloniais
que os produziam tradicionalmente. Por outro, dadas as suas ca-
ractersticas, eles em uma im-
geral no exigiram a construo de
portante inf ra-estrutura ; em
muitas regies os meios de transporte
tradicionais continuaram a ser utilizados. Finalmente, sendo produ-
zidos em reas que no contavam em si mesmas com capacidade
de criao de novas tcnicas, tenderam os produtos tropicais a
permanecer no quadro de economias tradicionais. Contudo, em cer-
tas regies, a agricultura tropical de exportao chegou a desem-
penhar papel importante como fator de desenvolvimento. Qui o
exemplo mais expressivo seja o da regio cafeeira de So Paulo,
no Brasil. As caractersticas fsicas e qumicas dos solos propicia-
ram a plantao extensiva do caf. A
produtividade relativamente
alta da mo-de-obra, a grande extenso da rea plantada e a utili-
zao de imigrantes europeus que exigiam salrio monetrio,
favoreceram a construo de uma infra-estrutura moderna e a cria-
o do mercado interno. O
carter especial deste caso se evidencia
quando se tem em conta que o planalto paulista, em fins do sculo
passado, contribua com duas teras partes da produo mundial
de caf.
O terceiro tipo de economia, correspondente aos pases expor-
tadores de produtos minerais, incluiu o Mxico, o Chile, o Peru
e a Bolvia. A Venezuela, como exportador de petrleo, se integrou
ao grupo no terceiro decnio do sculo atual. A baixa das tarifas de

56
transporte a longa distncia e a rpida expanso das indstrias
mecnicas, ao criarem um mercado internacional de metais indus-
triais, provocaram radical transformao da minerao latino-ame-

ricana. Por um lado, os metais preciosos, mais precisamente a

prata, perderam rapidamente significao. Por outro, a produo
de tipo artesanal ou semi-artesanal foi progressivamente substitu-
da pela produo em grandes unidades controladas por capitais
estrangeiros e administradas do exterior. O crescimento conside-
rvel da demanda mundial de metais no-ferrosos foi acompanhado
de grande progresso tcnico na produo dos mesmos, o que per-
mitiu ou exigiu concentrar a produo em grandes unidades. Esse
processo de concentrao, efetuado inicialmente no principal pas
produtor os Estados Unidos logo passou a estender-se a
,

outras reas, cujos produtores locais foram marginalizados por

organizaes americanas dotadas de grande poder financeiro e de
capacidade tecnolgica para tratar minerais de baixa lei. Desta for-
ma, o avano da indstria mineira de exportao se fez com a
desnacionalizao da mesma, e com a implantao de um setor pro-
dutivo que, dado o seu grande avano tcnico e elevada densidade
de capital, tendeu a isolar-se e a comportar-se como um sistema
econmico parte, ou melhor, como parte do sistema econmico
a que pertencia a matriz da unidade produtora. O controle estran-
geiro de uma atividade altamente capitalizada e que utiliza pequena
quantidade de mo-de-obra, significaria desvincular da economia
interna a parte principal do fluxo de renda a que d origem essa
atividade. Em tais condies, o seu valor como fator de trans-
formao direta das estruturas internas se reduz a quase nada.
Demais, como a infra-estrutura criada para servir as indstrias mi-
neiras de exportao , via de regra, altamente especializada, escas-
sas ou nulas so as economias externas que da mesma resultam
para o conjunto do sistema econmico. Demais, utilizando insumos
de origem industrial adquiridos fora do pas e gerando um reduzido
fluxo de salrios, esse tipo de atividade em nenhuma parte contri-
buiu de forma significativa para a criao de um mercado interno.
As suas potencialidades como fator dinmico somente se tomaram
conhecidas quando o Estado interferiu para obrigar essas empresas
a adquirir dentro do pas parte de seus insumos e para captar,
sob a forma de impostos, uma parte significativa do fluxo de renda
que tradicionalmente era remetido ao exterior.

57
CAPTULO V

A reorientao da economia internacional

no sculo atual

A fase de expanso das exportaes

Os trs decnios que antecederam Primeira Grande Guerra

constituram um perodo de rpido desenvolvimento econmico e
alguma transformao social, no conjunto da Amrica Latina. No
Mxico, onde o governo Porfrio Diaz criou condies para uma
intensa penetrao de capitais estrangeiros principalmente orienta-
dos para a produo mineira; no Chile que, ao sair vitorioso da
Guerra do Pacfico contra a Bolvia e o Peru, passou a monopoli-
zar as fontes do salitre; em Cuba, onde, mesmo antes da inde-
pendncia, obtida em 1898, se vinha processando uma integrao
crescente com o mercado
norte-americano, o que lhe permitiu ex-
pandir de forma extraordinria a produo de acar; no Brasil,
onde a penetrao do caf no altiplano paulista e o fluxo migrat-
rio europeu provocaram o colapso da economia escravista; final-
mente, na Argentina, onde economia e sociedade se transformaram
cabalmente ao impulso da grande onda migratria e da penetra-
o de vultosos capitais estrangeiros.
Se observarmos mais de perto os trs pases de maior exten-
so, constataremos a importncia das transformaes ocorridas du-
rante esse perodo. No Mxico a populao passou de 9,4 milhes,
em 1877, a 15,2 milhes em 1910. No ltimo dos quase trs
decnios do governo Porfrio Diaz (1900-1910), a taxa mdia de
crescimento anual do produto real per capita alcanou 3,1 por cen-
to. Durante esse decnio a produo mineira e petrolfera, setor

bsico da exportao, cresceu com uma taxa anual de 7,2 por

cento, ou seja, duas vezes mais rapidamente que a produo manu-

58
fatureira e quase trs vezes mais que a produo agrcola. <^^
No
Brasil, a populao, que era de 10,1 milhes de habitantes em
1872, alcanou 17,3 em 1900. No ltimo decnio do sculo, a taxa
de crescimento demogrfico no Estado de So Paulo foi superior
a 5 por cento ao ano, enquanto no conjunto do pas ela foi infe-
rior a 2 por cento. Dos 610 mil imigrantes entrados no pas no
decnio a quase totalidade se localizou nesse Estado. Entre 1880
e 1910, a extenso das linhas de estrada de ferro em trfego pas-
sou de 3,4 para 21,3 mil quilmetros. A
exportao de caf, que
era de cerca de 4 milhes de sacos (60 kg) em 1880, aproximou-se
dos 10 milhes em 1900 e superou os 16 milhes antes da Primeira
Grande Guerra, quantidade que raramente seria superada nos anos
subsequentes. As exportaes de cacau passaram de 6 para 40 mil
toneladas e as de borracha de 7 para 40 mil toneladas, no mesmo
perodo. ^) Contudo, foi na Argentina que as modificaes da fase
mencionada alcanaram sua significao maior. Nos dois decnios
compreendidos entre 1890-04 e 1910-14, a populao argentina
dobrou, passando de 3,6 para 7,2 milhes de habitantes, a rede fer-
roviria do pas passou de 12,7 para 31,1 mil quilmetros, as
exportaes de cereais aumentaram de 1.038 para 5.294 milhares
de toneladas e as de carnes congeladas de 27 para 376 mil tone-
ladas, ^) Em sntese, no perodo que estamos considerando, a Am-
rica Latina transformara-se em um componente importante do co-
mrcio mundial e uma das mais significativas fontes de matrias-
primas para os pases industrializados. Em
1913, sua participa-
o nas exportaes mundiais de cereais alcanava 17,9 por cento,
nas de produtos pecurios, 11,5 por cento, nas de bebidas (caf,
cacau, ch), 62,1 por cento, nas de acar, 37,6 por cento, nas de

(1) Para os dados bsicos veja-se Daniel Coso Villegas, Historia

moderna de Mxico, tomo VII El Porfiriato. Vida econmica (Mxico,
:

1965). Veja-se tambm Leopoldo Sols M., " Hacia un anlisis general
a largo plazo dei desarrollo econmico de Mxico" in Demografia y EcO'
noma (El Colgio de Mxico), v. 1, n. 1 (1967).
(2) Cf. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, Anurio
Estatstico do Brasil, quadros retrospectivos, 1939-1940.

(3) Veja-se Aldo Ferrer, La economia argentina (Mxico, 1963,

segunda edio ampliada, 1974) e tambm Roberto Corts Conde " Proble-
mas dei crecimiento industrial (1870-1914) " in Argentina sociedad de
masas, dirigido por Torcuato Di Tella, Gino Germani e Jorge Gra-
ciarena (Buenos Aires, 1965).

59
frutas e legumes, 14,2 por cento, nas de fibras vegetais, 6,3 por
cento e nas de borracha e peles e couros, 25,1 por cento. ^*^

Novas tendncias da economia internacional

A partir da Primeira Grande Guerra assinalaram-se impor-

tantes modificaes nas tendncias a longo prazo da economia inter-
nacional, modificaes essas que se acentuariam com a crise de
1929. Em primeiro lugar, observou-se uma reverso da tendncia
elevao do coeficiente de comrcio exterior dos pases industria-
lizados.Assim, na Inglaterra esse coeficiente baixou cerca de 30
por cento (1910-13) para 25 por cento em 1927-29 e 17 por
cento nos anos trinta. Nos Estados Unidos, na Alemanha, na
Frana e no Japo assinalou-se uma estabilizao no coeficiente
nos anos vinte, comparativamente ao perodo anterior guerra
e um declnio nos anos trinta. ^^^ Essa tendncia somente se modi-
ficaria novamente aps a Segunda Grande Guerra, j agora dentro
de um novo quadro da economia internacional, no qual o comrcio
assumiria principalmente a forma de intercmbio de produtos ma-
nufaturados entre pases industrializados.

Em segundo lugar, observou-se uma persistente deteriorao

nos preos relativos dos produtos primrios nos mercados interna-
cionais. Era essa uma tendncia j observada no perodo anterior,
a qual se acentuaria a partir de 1913. A inelasticidade a curto prazo
da oferta de produtos primrios de origem agrcola e rigidez
das estruturas dos pases especializados na exportao desses pro-
dutos, viria somar-se a prpria evoluo da tecnologia como fator
responsvel por essa tendncia depressiva dos preos das matrias-
primas nos mercados internacionais. O nitrato sinttico substitui-
ria progressivamente o salitre chileno, a partir da Primeira Grande
Guerra; as fibras e a borracha sintticas viriam em seguida; a
maior eficincia na utilizao industrial dos produtos minerais atua-
ria no mesmo sentido.
A terceira tendncia a assinalar est ligada persistente mo-
na composio do comrcio mundial, tendncia esta que
dificao
somente se manifesta aps a Segunda Grande Guerra. Nos trs

(4) Dados bsicos de P. L. Yates, Forty Years of Foreign Trade

(Londres, 1959).
(5) Cf. C. P. KiNDLEBERGER, cit, p. 180.

60
decnios anteriores ao primeiro grande conflito blico, o quantum
do comrcio mundial de produtos primrios cresceu com uma taxa
similar do comrcio de produtos manufaturados. Nos dois dec-
nios subsequentes, em
razo do forte aumento das exportaes de
petrleo e do protecionismo que prevaleceu nos pases industriali-
zados, o qttintum das exportaes de produtos primrios cresceu
mais do que o das exportaes de manufaturas. A
modificao de
tendncias mais significativa somente se assinalou a partir dos
anos cinquenta. A em
1953 j era distinta da de 1913,
situao
no que respeita participao dos gneros alimentcios e das ma-
nufaturas na composio do comrcio mundial, conforme nos mos-
^^^
tram os dados abaixo.

QUADRO l/V

Composio do comrcio mundial

1913 1953

Gneros alimentcios 29 23
Matrias-primas agrcolas 21 14

Minerais 13 20
Manufaturas Z7 43

O declnio relativo das fibras naturais e o aumento do petr-

leo constituram as principais modificaes ocorridas no perodo indi-
cado. Foi a partir dos anos cinquenta que se manifestaram as
novas tendncias que iriam modificar fundamentalmente a compo-
sio do comrcio mundial no correr de um decnio. Entre 1953
e 1967, a taxa de crescimento anual das exportaes mundiais de
gneros alimentcios foi de 3,5 por cento, a de outras matrias-
primas (exceto combustveis) igualmente de 3,5 por cento, a de
combustveis de 7,0 por cento, a de produtos qumicos de 15,0
por cento, e a correspondente s demais manufaturas de 8,5 por
cento. Em razo dessas novas tendncias, o intercmbio entre pa-
ses industrializados vem tendo uma significao crescente no co-
mrcio internacional. Assim, em 1966, as exportaes totais dos
pases desenvolvidos de economia de mercado alcanaram 139 bi-

(6) Cf. P. L. Yates, cit.

61
Ihes de dlares, sendo que 106 bilhes foram exportaes reali-
zadas dentro desse mesmo grupo de pases. ^'^

Se compararmos as linhas gerais do desenvolvimento da eco-

nomia mundial no meio sculo subsequente ao trmino da Primeira
Grande Guerra, com o meio sculo anterior, logo se manifestam
diferenas de grande significao, particularmente do ponto de vista
dos pases subdesenvolvidos. A fase anterior esteve marcada pela
formao de um sistema de diviso internacional do trabalho sob
a hegemonia do grupo de pases cuja industrializao teve incio
na primeira metade do sculo passado. Esse sistema permitiu con-
centrar em certas reas as atividades produtivas que mais se be-
neficiavam do progresso tecnolgico, bem como utilizar mais ampla
e racionalmente os recursos abundantes (mo-de-obra e terras)
existentes nas demais reas. Expandia-se o conjunto da atividade
econmica mundial e, ao mesmo tempo, surgia ou se intensificava
a interdependncia entre as suas partes. Se analisarmos mais deta-
lhadamente esse processo, logo constataremos que ele comportava
duas modalidades de desenvolvimento. De um lado, estava o de-
senvolvimento dos centros industriais apoiado no progresso tec-
nolgico e numa rpida acumulao de capital. Esse desenvolvi-
mento acarretava modificao na quantidade relativa dos fatores,
acrescentando a dotao de capital por unidade de mo-de-obra, e
tambm na qualidade desses fatores, exigindo uma melhoria pro-
gressiva do fator humano e implicando processos produtivos cada
vez mais complexos. De outro lado, estava o desenvolvimento das
chamadas regies perifricas, o qual tinha como ponto de par-
tida modificaes na demanda global efetuadas atravs do setor
externo. Este segundo tipo de desenvolvimento era quase sempre
de carter extensivo, isto , permitia aumentar a produtividade
econmica dos fatores disponveis sem exigir modificaes signifi-
cativas nas formas de produo. Assim, a substituio de uma
como a produo de milho, por uma
agricultura de subsistncia,
agricultura de exportao, como o caf, acarretava um aumento
do produto global sem exigir alteraes significativas nas tcnicas
de produo. Outras vezes
caso da produo mineira esse
desenvolvimento perifrico assumia a forma de assimilao de tc-

(7) Para s dados de base vejam-se Naes Unidas, Yearhook of

International Trade Statistics, 1964 e Monthly Bulletin of Statistics,
dezembro de 1967 a julho de 1968.

62
nicas modernas e de aumento da capitalizao em setor produtivo
estritamente ligado exportao, sem qualquer capacidade de irra-
diao para dentro da economia. Em
um e outro casos, o desenvol-
vimento perifrico tinha reduzida capacidade transformadora das
tcnicas tradicionais de produo. Contudo, exigindo a moderni-
zao das infra-estruturas e de parte do aparelho do Estado, ele
abria um processo histrico que trazia em si mesmo um novo ho-
rizonte de possibilidades.

Significao para a Amrica Latina da crise de 1929

Na nova fase que se inicia com a Primeira Grande Guerra e

que assume suas caractersticas definitivamente com a crise de 1929,
o sistema tradicional de diviso internacional do trabalho desempe-
nha um papel de importncia declinante. A demanda internacional
de produtos primrios perde o seu dinamismo, como reflexo da
prpria evoluo das estruturas dos pases industrializados. A per-
cepo da natureza e da profundidade desse problema e de suas
repercusses na economia internacional foi retardada pela depresso
dos anos trinta. A
amplitude e profundidade da depresso puseram
em primeiro plano os aspectos conjunturais e ofuscaram a per-
cepo dos fatores estruturais. Tardou-se a perceber que a prpria
magnitude da crise refletia importantes modificaes que estavam
em curso na economia mundial. O
volume fsico (quantum) das
exportaes mundiais reduziu-se em 25 por cento, entre 1929 e
1933, e o nvel geral de preos dessas exportaes em 30 por
cento, o que acarretou uma baixa de mais de 50 por cento no
valor do comrcio mundial. Demais, a modificao no fluxo inter-
nacional de capitais agravou consideravelmente a situao dos pa-
ses exportadores de produtos primrios. A
Inglaterra, os Estados
Unidos e a Frana que, em 1928-1930, exportavam conjuntamente
uma mdia anual de 3.300 milhes de dlares, sob a forma de ca-
pitais a curto e longo prazos, em 1931-1932 foram importadores
lquidos de 1.600 milhes como mdia anual. A Inglaterra que,
em 1925-1929, pagava com rendas de seus capitais no estrangeiro 22
por cento de suas importaes, elevou esta porcentagem para 37
por cento em 1930-1934. Na Amrica Latina a crise assumiu di-
menses catastrficas, pelo fato mesmo de que dentre as regies
subdesenvolvidas era ela uma das que mais se haviam integrado no
sistema de diviso internacional do trabalho. Todo o setor mone-
trio das economias latino-americanas estava ligado ao comrcio

63
exterior. No
Mxico, cerca de 30 por cento do capital reprodu-
no pas era controlado por grupos estrangeiros e na
tvel existente
Argentina mais de 40 por cento. A situao no seria muito dis-
tinta nos demais pases. A
dvida externa e o seu servio con-
dicionavam no apenas o comportamento da balana de pagamentos,
mas tambm o das finanas pblicas e o do sistema monetrio. Du-
rante todo o decnio que se seguiu crise, a capacidade para
importar esteve fortemente reduzida, no tanto em razo do de-
clniono quantum das exportaes, mas principalmente como re-
flexo da evoluo adversa dos termos do intercmbio, conforme se
depreende dos dados abaixo:

QUADRO 2/V
Amrica Latina: ndices do intercmbio externo
(1925-1929 = 100)

quantum capacidade
^^^^^^^ ^^
das .
^ ... para
'
. . . intercambio . .

exportaes importar

1930-34 - 8,8 - 24,3 - 31,3

1935-39 - 2,4 - 10,8 - 12,9

Fonte: cepal. Estdio econmico de Amrica Latina, 1949.

Se se tem em conta o aumento da populao, o declnio na

capacidade para importar foi de 37 por cento, em 1930-34, e de
27 por cento no quinqunio subsequente, relativamente ao perodo
anterior crise. O impacto principal da crise concentrou-se no se-
tor pblico, em razo da dependncia em que estavam, na poca,
os sistemas fiscais do intercmbio externo e tambm como reflexo ;

do aumento relativo da significao financeira da dvida pblica

externa. Todos os pases, com exceo da Argentina, suspenderam
o servio da dvida externa por perodos mais ou menos longos,
o que traria dificuldades adicionais obteno de financiamentos
externos, indispensveis para a importao de equipamentos.
Se bem haja afetado duramente toda a regio, as consequn-
cias da crise de 1929 foram diversas, em funo do grau de inte-
grao no sistema de diviso internacional do trabalho e da natu-
reza dessa integrao. Os pases exportadores de alimentos origi-
nrios de zonas temperadas, como a Argentina, sofreram relativa-
mente menos. Em primeiro lugar, porque a demanda desses produ-

64
tos tem uma elasticidade-renda baixa, particularmente nos pases
de nvel de vida elevado. Em segundo lugar, porque a oferta desses
produtos, quase sempre de ciclo vegetativo anual, relativamente
elstica, podendo as reas semeadas ser reduzidas de um ano para
outro. Finalmente, tratando-se de produtos que concorrem com
os excedentes originrios de pases desenvolvidos, o grau de orga-
nizao de seus respectivos mercados era maior. No caso dos pro-
dutos tropicais a demanda tambm relativamente inelstica em
funo da renda. Mas, dada a inelasticidade da oferta, em razo
de seu carter de cultura perene, qualquer reduo da demanda
provoca quedas catastrficas de preos, se inexiste a possibilidade
de financiar os excedentes e retir-los do mercado. No caso dos
produtos minerais o quadro se apresentou distinto: a queda da
produo industrial nos pases importadores acarretou uma liqui-
dao de estoques e um colapso da produo nos pases exportado-
res. A baixa do volume exportado tendeu a ser considervel. Os

dados do intercmbio externo da Argentina, do Brasil, do Chile e

do Mxico, no decnio que se segue crise, ilustram essas distintas
formas de reao de economias dependentes. Dada a grande ine-
lasticidade de sua produo de caf e outros produtos tropicais, o
Brasil procurou defender-se da baixa de preos aumentando o tum-
tum de suas exportaes, o qual cresceu em 10 por cento no pe-
rodo 1930-34, relativamente a 1925-29. A Argentina reduziu o
seu em 8 por cento, o Chile em 33 e o Mxico em 25. A dete-
riorao dos termos de intercmbio foi duas vezes mais intensa no
Brasil que na Argentina, mas no foi muito distinta da do Chile
e do Mxico. Assim, a situao pior foi a dos pases exportadores
de produtos minerais, afetados pela baixa de preos e de volume
fsico, e a melhor a do pas exportador de produtos de ciclo anual,
cuja estrutura produtiva mais flexvel. No quinqunio subse-
quente (1935-39), o Brasil continuou a forar os mercados exter-
nos, procurando colocar a sua grande produo de caf, cujos esto-
ques constituam uma carga financeira considervel. A deteriora-
o dos termos do intercmbio anulou totalmente esse esforo. Na
Argentina, a reduo do qtcantum exportado foi acompanhada de
uma recuperao significativa dos termos de intercmbio. A eco-
nomia chilena, cujo grau de integrao no sistema de diviso inter-
nacional do trabalho era maior que qualquer das outras trs aqui
referidas, foi certamente a mais afetada. O seu comportamento
durante esse decnio ps em evidncia a extrema vulnerabilidade
das economias exportadoras de produtos primrios, no quadro da
diviso internacional do trabalho surgida no sculo xix.

65
QUADRO 3/V
Indicadores do intercmbio externo em pases selecionados
da Amrica Latina
(Variao percentual com respeito a 1925-29)

quantum capacidade quantum

termos do
das para das
intercmbio
exportaes importar importaes

ARGENTINA
1930-34 - 8 - 20 - 27 - 32
1935-39 - 11 - 11 - 23

BRASIL

1930-34 + 10 - 40 - 35 - 48
1930-39 + 52 - 55 - 32 - 27

CHILE
1930-34 - 33 - 38 - 58 - 60
1935-39 - 2 - 41 - 42 - 50

MXICO
1930-34 - 25 - 43 - 55 - 45
1935-39 - 11 - 36 - 39 - 26

Ponte: ctrAi^ Estdio econmico de Amrica Latina, 1949.

66
CAPTULO VI

Alguns indicadores do grau de desenvolvimento

alcanado na Amrica Latina

Indicadores econmicos

Embora o perodo que se estende das guerras de independn-

cia aos anos setenta do sculo passado haja sido de estagnao em
quase todos os pases, em todo o sculo subsequente as economias
latino-americanas conheceram um desenvolvimento relativo inten-
so, ainda que desigual de pas para pas. Na primeira metade desse
sculo durante a qual o desenvolvimento tem como causa b-
sica a expanso das exportaes de matrias-primas encami-
nhou-se para as regies de clima temperado e grandes espaos
vazios um importante fluxo de populao e capitais europeus. Nes-
tas regies, o desenvolvimento econmico foi particularmente inten-
so durante essa primeira fase e esteve acompanhado de um pro-
cesso precoce de urbanizao e outras mudanas sociais. Avelha
sociedade, essencialmente rural, em que o poder poltico era mo-
nopolizado por pequena minoria de proprietrios de terra, foi sub-
metida rpida transformao, ao se formarem os grandes aglo-
merados urbanos, com participao crescente de estratos sociais
mdios. Na regio sul do continente sul-americano Argentina
e Uruguai e, em menor escala, Chile e reas meridionais do
Brasil ,
para a qual se dirigiu o fluxo migratrio europeu, no
somente a urbanizao avanou com rapidez, mas tambm a eco-
nomia agrcola se fez totalmente monetria. Uma oferta elstica de
alimentos e os salrios monetrios exigidos pelos imigrantes euro-
peus contriburam para que se definissem condies de vida de pa-
dres bem superiores aos que prevaleciam nas reas de antigo po-
voamento.
No momento atual, as condies de vida do conjunto da popu-
lao latino-americana refletem o quadro de estruturas sociais que

67
se estabeleceu na primeira fase do desenvolvimento moderno
aproximadamente de 1870 a 1914 e a intensidade desse desen-
volvimento no conjunto do sculo que estamos considerando. Com
efeito, as condies de vida nas distintas reas da regio no de-
viam ser muito diversas pela metade do novecentos. Ao iniciar-se
a expanso das exportaes, a evoluo das estruturas sociais foi
condicionada por certos fatores, como a importncia relativa da
economia de subsistncia preexistente, do contingente europeu re-
cm-incorporado e a intensidade de absoro de mo-de-obra no
setor monetrio. Um paralelo entre as duas primeiras fases da
expanso do caf no Brasil pe em evidncia a significao desses
fatores. Na primeira fase, quando foram ocupadas as terras do
Estado do Rio e do sul do Estado de Minas Gerais, a expanso
se fundou na disponibilidade de mo-de-obra existente neste ltimo
Estado em decorrncia do declnio da produo de ouro e dia-
mantes em perodo anterior. A abundncia de mo-de-obra permi-
tiu que a expanso do caf se fizesse no quadro das fazendas
tradicionais, em que era mnimo o fluxo monetrio, a um nvel
de salrios reais extremamente baixo. Na segunda fase, ocorrida
na altiplano paulista, a escassez de mo-de-obra desempenhou papel
fundamental. Um importante fluxo migratrio de origem europeia
foi provocado e financiado pelo Governo, sendo exigidos desde o
incio o pagamento do salrio em moeda e condies de vida capa-
zes de atrair populaes do sul da Europa. Essas transformaes
sociais esto na origem da mais rpida urbanizao do altiplano
paulista, da formao de um ncleo de mercado interno nessa
regio e de seu subsequente desenvolvimento. Se o nvel de vida
da populao do altiplano paulista no teve, na fase subsequente,
uma evoluo similar ao do aumento de produtividade ocorrido na
regio, deve-se ao quadro geral da economia brasileira, cuja inte-
grao, no sculo atual, permitiu que o excedente de mo-de-obra
das regies de menor desenvolvimento condicionasse os salrios
da regio de maior desenvolvimento.
Na Argentina a escassez de mo-de-obra local e a intensidade
do desenvolvimento na fase de exportao permitiram que se crias-
sem condies sociais que colocariam esse pas, ao lado do Uru-
guai, em situao especial na Amrica Latina. ^^^ Na fase de indus-

(1) No perodo anterior Primeira Guerra Mundial os salrios

nominais (em moeda convertvel) eram mais altos na Argentina do que
nos pases industriais da Europa Ocidental. Cf. Alejandro Bunje, Ri-
queza y reyiia de la Argentina (Buenos Aires).

68
trializao a Argentina no alcanaria uma taxa de crescimento
to alta como o Mxico ou o Brasil. Contudo, como a industria-
lizao no tem contribudo para modificar o quadro de distribui-
o da renda ou para absorver de forma significativa os excedentes
de mo-de-obra, a Argentina, ao lado do Uruguai, conserva a
situao singular de pas latino-americano em que o desenvolvimen-
to se traduziu em melhoria efetiva das condies de vida da quase
totalidade da populao.
A Amrica Latina representa cerca de 7^7 por cento da popu-
lao mundial, e contribuicom aproximadamente 4 por cento para
o produto e 5 por cento para o comrcio mundiais. A sua renda
per capita de um tero inferior mdia mundial, mas cerca
de duas vezes superior mdia dos chamados pases do Terceiro
Mundo (ver Quadro 1/VI).
A mdia latino-americana oculta, evidentemente, importantes
disparidades. Assim, a renda per capita argentina aproxima-se da
mdia dos pases da Europa, ao passo que a do Haiti inferior
da mdia africana. A renda per capita do Haiti alcana apenas
11 por cento da da Argentina, o que corresponde a uma diferena
bem maior do que a que existe entre a mdia latino-americana e
a renda per capita dos Estados Unidos. Demais da Argentina,
colocam-se significativamente acima da mdia regional a Venezuela,
o Chile e o Uruguai. O Mxico e o Paraguai, cujas posies
relativas melhoraram substancialmente nos anos 60, tambm se si-
tuam acima da mdia. O Brasil se encontra um quarto abaixo da
mdia e a Colmbia, um tero.

Indicadores sociais

Indicadores relacionados com as condies de alimentao, de

sade, de educao, habitao e outros confirmam o que vimos
de dizer com respeito situao intermediria em que se encontra
a Amrica Latina entre os pases de economia desenvolvida e a
mdia do Terceiro Mundo. Demais, esses dados confirmam a extre-
ma heterogeneidade da regio e deixam entrever certas especificida-
des das sociedades latino-americanas na fase de industrializao.
A disponibilidade mdia de calorias e de protenas (mais acen-
tuadamente no que respeita s protenas de origem animal) encon-
tra-se acima das mdias mundiais, o que significa uma diferena
ainda maior relativamente aos nveis que prevalecem no conjunto
dos pases subdesenvolvidos. Contudo essa disponibilidade man-
tm-se por debaixo dos nveis mnimos estabelecidos pela fao,
no que respeita grande parte da regio. Estes nveis variara

69
entre 2 200 e 2 600 calorias e 32 a 44 gramas de protenas, con-
forme a estrutura de idades da populao e outras consideraes.
Ora, as mdias nacionais que aparecem na coluna IV do Quadro
3 merecem duas restries. Em primeiro lugar elas constituem
estimativas de disponibilidades de alimentos, elaboradas pela fao,
e inmeros inquritos tm demonstrado que superestimam o con-
sumo efetivo de alimentos. Assim, pde-se constatar que no Brasil
o consumo dirio de calorias no seria superior a 2 340, ou seja,
uma diferena de 19 por cento para menos com respeito aos dados
derivados dos ''balanos de alimentos" elaborados pela fao. ^2) Em
segundo lugar essas mdias ocultam grandes disparidades entre
grupos sociais, decorrentes da forma de distribuio da renda.
Estima-se, por exemplo, que em um pas tpico latino-americano
em que o consumo mdio de calorias seria de 2 600 (nvel ade-
quado p^los padres dietticos internacionais), a metade da po-
pulao de nvel de renda mais baixo dificilmente alcana o nvel
de 2 000 calorias dirias. ^^^ Inquritos realizados na Bolvia e no
Equador puseram em evidncia que o consumo de alimentos da
metade da populao de renda mais baixa no alcana as 1 500
calorias. Em El Salvador, em 1970, apenas 20 por cento da po-
pulao se situou acima dos requerimentos nutricionais bsicos;
a metade da populao de nvel de renda mais baixo consumiu,
em mdia, 1 326 calorias dirias e 30,7 gramas de protenas. Sem
cometer exagero pode-se afirmar que, pela metade dos anos 70,
mais de cento e cinquenta milhes de pessoas na Amrica Latina
se alimentam de forma insuficiente, no somente do ponto de vista
qualitativo, mas tambm do ponto de vista quantitativo.

Um aspecto da insuficincia alimentar que vem chamando a

ateno nos anos recentes, em razo de suas amplas projees so-
ciais, o que se refere s crianas de menos de cinco anos.
Inquritos com base em amostras, realizados entre 1965 e 1970,
em puseram em evidncia que a proporo
treze pases da regio,
de crianas (peso 10 por cento ou mais inferior
.malnutridas ;

norma) era em todos os casos alta, podendo chegar a 80 por

cento. Em cinco pases, um quinto das crianas includas na amos-
tra sofriam de malnutrio de segundo grau: peso inferior nor-

(2) Cf. CEPAL, Amrica Latina y la estratgia internacionalde

desarrollo: primera evaluacin regional (Santiago, 1973), Primeira Parte,
p. 56.

(3) FAO, Estdio de las perspectivas dei desarrollo agropecuario, 1972,

V. I, cap. V.

70
ma em 25 por cento ou mais. ^*) Esses dados so particularmente
preocupantes, em razo de que os danos causados pela malnutri-
o, nessa primeira fase de construo do organismo, dificilmente
so corrigveis posteriormente. Tem-se chamado a ateno no so-
mente para a permanente reduo da capacidade de trabalho, mas
tambm para possveis danos cerebrais irreparveis causados pela
insuficincia de alimentos protetores no regime alimentcio durante
a primeira infncia.
Os indicadores educacionais pem em evidncia o forte de-
clnio do analfabetismo na regio, praticamente em todos os pases
com respeito aos quais se dispe de estatsticas recentes. Em um
grupo de pases (Argentina, Uruguai, Chile, Costa Rica e Cuba)
o analfabetismo foi reduzido a propores similares s dos pases da
Europa Ocidental. Emum segundo grupo de pases (Mxico, Ve-
nezuela e Panam) a proporo de analfabetos dentre a popula-
o de 15 ou mais anos aproxima-se de um quinto. Em El Sal-
vador e Nicargua mais de 40 por cento da populao ainda so
analfabetos. Nos pases deste ltimo grupo e tambm no Brasil
(onde em 1970 um tero da populao de 15 ou mais anos de ida-
de estava constituda de analfabetos), no obstante o aumento
da taxa de alfabetizao, o nmero absoluto de analfabetos con-
tinua crescendo. <^)
Os dados do Quadro 4 pem em evidncia a extraordinria ex-
panso do ensino mdio e superior. Em 1972 o nmero de estu-
dantes nos cursos mdios alcanava 11 milhes, o que refletia uma
taxa de aumento acumulado anual de 10,3 por cento a partir de
1960. O nmero de estudantes matriculados em escolas superiores
passava dos dois milhes, indicando uma taxa de crescimento de
12 por cento anual a partir de 1960. A proporo dos grupos de
idade pertinentes matriculados no ensino superior j mais alta em
muitos pases da Amrica Latina do que na mdia dos pases da
Europa Ocidental. Mais significativo: essa proporo est crescen-
do rapidamente mesmo nos pases que ainda no conseguiram uni-
versalizar o ensino primrio. Assim, na Repblica Dominicana onde
o nmero de analfabetos aumentou de 569 mil para 846 mil entre
1960 e 1970, a matrcula nas escolas primrias aumentou apenas

(4) Cf. Organizao Pan-americana da Sade, Proyecciones cuadriena-

les, Ministrios de Saltid, perodo 1972-1975.
(5) A proporo de analfabetos dentre a populao de 15 anos ou
mais passou no Brasil de 50,5 em 1950 para 39,4 em 1960 e 33,0 em 1970;
contudo, o nmero de analfabetos subiu de 15,3 milhes a 15,8 e 17,9.
Cf. Organizao dos Estados Americanos, Amrica en cifras, 1972, Situa-
o Cultural, p. 5.

71
de 51,5 por cento no decnio, o que contrasta com o aumento de
379 por cento da matrcula no ensino superior. A
situao do Brasil
ainda mais grave, pois neste ltimo pas a proporo de crianas
sem acesso escola se aproximava de um quarto, em 1971, ao passo
que na Repblica Dominicana fora reduzida a um dcimo no ano
anterior.

Como a quase totalidade dos pases latino-americanos j reali-

za um esforo financeiro considervel em matria de educao
muitos esto bem acima dos 4 por cento do produto nacional
bruto recomendados pela unesco
as tendncias atuais no sen-
tido de desviar crescentes parcelas de recursos para o ensinomdio
e superior no pode deixar de suscitar preocupao. Isso porque
o ensino primrio continua a ser insuficiente do ponto de vista
quantitativo (o que j no geral na regio) e principalmente do
ponto de vista qualitativo. Mesmo na Argentina, a proporo de
alunos matriculados que concluem o curso primrio no alcana
50 por cento, contra 93 por cento nos Estados Unidos. Em pases
representativos da regio, como o Brasil e a Colmbia, essa propor-
o desce para um quinto. Demais, o contraste considervel
entre o ensino primrio urbano e o rural. Nas zonas rurais no
somente a qualidade do ensino relativamente inferior, mas ainda
a permanncia mdia dos alunos na escola muito mais curta.
Em Costa Rica, que apresenta um ndice de reteno escolar de
50 por cento, nas zonas rurais esse ndice desce para 38 por
cento. *^ Na Bolvia, onde apenas 1 aluno em 5 conclui o curso
primrio, nas zonas rurais essa proporo desce para 1 em 20.
Se se utilizam como referncia dados referentes ao Chile, pode-se
estimar o custo de um aluno universitrio como sendo quinze vezes
maior do que o de um escolar primrio. ^) Ora, a expanso do
nsino mdio e superior na Amrica Latina est ligada s tticaa
utilizadas pelos estratos mdios da sociedade para ascender so-
cialmente e melhorar sua posio relativa na distribuio da renda,
porquanto est muito mais orientada para a concesso de ttulos
universitrios do que para o preparo tcnico. portanto natural
que se indague se os sistemas educativos no esto contribuindo
para reproduzir e reforar sistemas sociais crescentemente inigua-
litrios. Voltaremos a este ponto quando abordarmos as formas
de distribuio da renda e de estratificao social.

(6) Cf. Amrica en cifras, 1972, cit, quadro 501-40.

(7) Cf. Universidad de Chile, Oficina de Planificacin, Antecedentes
e informaciones, n? 4, agosto de 1973.

72
 Uma anlise do conjunto dos indicadores sociais pe em evi-
dncia que, nos pases onde o crescimento do produto se fez a partir
da segunda metade do sculo passado, em condies de escassez de
mo-de-obra Argentina, Uruguai e, em menoi- escala, o Chile
,os frutos do desenvolvimento alcanaram um grau relativamente
grande de difuso. Uma comparao da Venezuela com a Argentina
ilustrativa a esse respeito. Medidas em dlares de poder aquisi-
tivo similar, as rendas per capita dos dois pases quase no se
diferenciam. Contudo, as condies alimentares na Venezuela no

I so distintas da mdia latino-americana, ao passo que as da Argen-

tina so nitidamente superiores, alcanando os padres da Europa
Ocidental.

QUADRO 1/VI
A Amrica Latina na dinmica da economia mundial

Economias
Economias capitalistas Mundo
socialistas

subde-
desenvol- senvol- Amrica
vidas vidas, Latina
total

Produto Interno Bruto

Ponderao em 1963
Mundo = 100 61 12 27 100
Incremento mdio anual
8,0(a)
entre 1950 e 1969 (%) 4,7 5,0 5,2 5,5

Idem por habitante 3,5 2,5 2,4 6,4(a) 3,5

Exportaes
(valores correntes)
Incremento mdio anual
entre 1948 e 1970 (%) 8,6 5,3 3,8 10,5 8,0

Participao da regio no
total mundial (%)
1938 65 25 7 10 100
1948 63 30 11 6 100
1960 67 21 7 12 100
1970 72 17 5 11 100

(a) Excludos os pases socialistas da sia.

Fonte: cepal. Estdio econmico de Amrica Latina, 1971, V. I, Primeira Parte,
quadro 2.

73
QUADRO 2/VI

Produto interno bruto: taxas de crescimento, total e per capita

Taxas anuais 1972 (em dlares

de crescimento U) de 1970)

1950-1960 1960-1970 total (mUh es) per capita

Argentina 3,0 4.2 26.22Z 1.096

Bolvia 0,4 5,6 1.109 214

Brasil 63 6,0 45.548 464
Colmbia 4.6 6,2 8.447 376
Costa Rica 7,1 6,8 1.079 572
Chile 3.9 4,4 8.610 945
Equador 4,9 5.3 2.006 306
El Salvador 4.7 5,8 1.121 306
Guatemala 33 b:i 2.140 415
Haiti 14> 0,6 485 111

Honduras 3,4 5,5 772 289

Mxico 53 7,1 Z7.2Z 709
Nicargua 5,3 7,^ 942 488
Panam 43 8.1 1.222 803
Paraguai 2,4 4,6 655 272
Peru 5,3 4,9 6.838 503
Rep. Dominicana 5,7 3.8 1.821 422
Uruguai 2,1 U 2.397 810
Venezuela 7,6 5,8 12.257 1.116

Amrica Latina
(exclusive Cuba) 5,0 5,6 160.903 591

(a) PIB medido ao custo dos fatores e a preos de 1960.

Fontes: cepai., Estdio econmico de Amrica Latina. 1971 e BID, Annual Re-
port, 1973.

74
QUADRO 3/VI

Indicadores das condies sociais

I n Hl IV V VI

Argentina 68,2 521 56 3.036 92,9 67,9

Bolvia 46,8 2.174 24 1.997 49,1 8,4

Brasil 61,4 1.918 52 2.816 66,7 31,4

Colmbia 60,2 2.341 61 2.103 47,7 14,4

Costa Rica 68,2 1.804 78 2.344 61.3 37,4

Cuba 72,3 1.123 74 2.688 63,1

Chile 64,4 1.803 66 2.562 65,7 67,5

Equador 59,6 2.928 34 1.993 46,5 16.1

El Salvador 57,8 5.101 43 1.873 46,0 10.2

Guatemala 52,9 4.498 38 1.972 49,7 29.4

Haiti 47,5 15.750 10 1.896 46,5 1,0

Honduras 53,5 4.085 36 2.042 52,3 4,8

Mxico 63,2 1.726 57 2.660 67,1 20,9

Nicargua 52,9 2.014 50 2.314 61,4 14,9

Panam 66,5 1.616 74 2.429 65,4 H3

Paraguai 61,6 1.811 16 2.760 74,7 3,6

Peru 55,7 1.917 39 2.341 60,8 27,8

Rep. Dominicana 57,8 2.247 3S 2.143 48,5 9,7

Uruguai 70,1 1.032 77 3.105 110,6

Venezuela 64,7 1.115 80 2.359 59,9 22,9

I Esperana de vida ao nascer (anos) em 1970-1975.

II Habitantes por mdico em 1968-1971.
III Porcentagem da populao que de gua se beneficia potvel, 1971.
IV Disponibilidade de por
diria calorias habitante, 1970.
V Disponibilidade de protenas por habitante (gramas
diria por dia), 1970.
\' - - Porcentagem da populao economicamente ativa abrangida pelo seguro so-

cial. 1969.

Fonte: cepal. Estdio econmico de Amrica Latina, 1973, Terceara Parte,

quadros 185 e 187.

75
QUADRO 4/VI

Nvel da atvidade educacional e sua dinmica

Incremento percentual da
matrcula entre 1960
e 1970

.2
primrio
I II
superior
III .S ti
ensino ensino
mdio
ensino

II li
Argentina (1972) 95.0(a) 40,5 17,5 19,7 73,0 51,9

Bolvia (1971) 84,6 16,0 7,8 89,8 69,7 100,8

Brasil (1971) 76^ :^5,6 6,6 71,3 247,0 486,6

Colmbia (1968) 62,7 20,5 3,5 61,7(b) 141,5(b) 181,5(b)

Costa Rica (1972) 101,6 37,8 12,5 75,8 171,1 225,5

Cuba (1970) 103,8(b) 26,8 (b) 4,2(b) 51,3 109,1 51,3

Chile (1972) 102,0(c) 49,4(d e) 9,2(0 744 <) 32,2(0 230,2

Equador (1969) 86,7 26,5 6,9 63,7 190,2 239,4

El Salvador (1970) 76,1 19,6 1,5 65,3 155,6 241,7

Guatemala (1970) 49,9 10,9 3,7 70,3 172,9 219,2

Haiti (1968) 31,0 4,2 0,3 27,1 (b) 75,4(b)

Honduras (1970) 76,6(b) 12,7 l,5(b) 83,8(b) 161,8 105,9(b)

Mxico (1970) 94,4 24,1 6,1 89,3 209,3 215,8

Nicargua (1971) 74,0 19,5 5,4 97,2 350,9 571,4

Panam (1970) 93,5 43,0 6,3 57,8 101,3 95.0

Paraguai (1970) 92,6 17,6 3,4 40,6 126,8 114,7(b)

Peru (1970) 104,1 39,8 11,0 88,7 240,0 314.2

Rep. Dominicana (1970) 89,3 19,4 4,6 51,5 125,6 379,4

Un^uai (1970) 95,8 60,8 87(b) 10,5 87,4 21,4^b)

Venezuela (1971) 83,4 38,6 11,2 44,7 181,6 286,8

(a) 6-13 anos; (b) 1968; (c) 7-15 anos; (d) 16-19 anos; (e) 1971; (f) a educa-
o obrigatria tendo sido ampliada a 7 anos de instruo em 1966 e a 8 anos em
1967, a educao mdia foi reduzida a 5 e 4 anos.
I Matricula como porcentagem da populao de 7-13 anos.
primria
II Matricula no mdio como porcentagem da populao de 14-19 anos.
ensino
III Matrcula no ensino superior como porcentagem da populao de 20-24 ano?.

Ponte: cEpal^ Estdio econmico de Amrica Latina, 1973, Terceira Parte, quadro 187.

76
 TERCEIRA PARTE

O QUADRO DAS ESTRUTURAS

TRADICIONAIS
CAPITULO VII

Caractersticas das estruturas agrrias

A grande propriedade e a organizao social

As estruturas agrrias so, na Amrica Latina, no apenas

um elemento do sistema de produo, mas tambm dado bsico de
toda a organizao social. Vimos no captulo ii que, tanto nas
economias cujo ponto de partida foi uma agricultura de exporta-
o, como naquelas que se organizaram em torno da produo mi-
neira, a grande propriedade tendeu a constituir-se em elemento
bsico da organizao social. Prevaleceu, desde os primeiros tem-
pos, o princpio de que as terras somente seriam concedidas queles
que dispusessem de meios para explor-las de forma a produzir
um excedente monetizvel a ser parcialmente transferido para a
Coroa. verdade que, depois da independncia, em vrios pases
se pretendeu modificar esse princpio, promovendo polticas de
colonizao, mediante as quais as terras eram concedidas em uni-
dades familiares queles que se comprometessem a trabalharem-nas
diretamente. Esta poltica esteve quase sempre ligada ao fomento da
imigrao europeia, e alcanou importncia no sul do Brasil, na
Argentina e no Chile.
O sistema de organizao familiar consolidou-se nas regies
que permaneceram relativamente isoladas e onde predominavam po-
pulaes de origem europeia recente. Assim, nas regies meridio-
nais do Brasil, a no existncia de produtos de exportao atra-
tivos forou as "colnias" de origem europeia a abrigar-se numa
economia de subsistncia, com excedentes marginais que eram co-
locados no prprio mercado interno, particularmente na rea caf eeira
em expanso. Dadas a abundncia de terras e as tcnicas agrcolas
trazidas da Europa, os nveis de subsistncia eram relativamente
elevados, se bem que a economia tivesse um baixo coeficiente de
integrao nos mercados. Em fase subsequente, ao impulso do creS-

79
cimento do mercado interno nacional, essas regies viro a desen-
volver-se dentro de um quadro mais favorvel mobilidade social
que o de outras reas do pas.

A consolidao do sistema de unidades familiares nas regies

em que a agricultura se expandia apoiada na exportao requeria
condies que inexistiram na Amrica Latina. O grau altamente
especializado da agricultura de exportao fazia com que os riscos
agrcolas fossem elevados a perda de uma colheita podia dar incio
:

a um processo de endividamente irreversvel. Por outro lado, os

preos internacionais estando sujeitos a fortes flutuaes, os riscos
financeiros teriam que ser considerveis. Desta forma, a sobrevi-
vncia dependia essencialmente da capacidade financeira, a qual,
quase sempre, aumenta mais que proporcionalmente com a dimen-
so da empresa. Oproblema, demais, no se esgota em seus aspec-
tos microeconmicos. Outros fatores, ligados organizao do es-
pao econmico, podem ser decisivos para a prevalncia desta ou
daquela forma de organizao da explorao agrcola. Assim, a
crescente importncia da pecuria e a possibilidade de reduzir os
custos da produo cerealfera, mediante rodzio com a pecuria,
favoreceram na Argentina a agricultura extensiva. O controle das
terras permanecia em mos de grupos financeiramente poderosos,
que especulavam com terras e invertiam em gado, organizando-se a
agricultura de preferncia em terras arrendadas. A
experincia d
meio-oeste dos Estados Unidos, onde os poderosos grupos que
controlavam a comercializao entraram em choque com os pe-
quenos produtores, ps em evidncia a importncia dos fatores li-
gados estruturao do espao econmico no condicionamento das
formas de produo. A evoluo do sistema de transporte levou as
estradas de ferro a introduzir uma poltica de tarifas diferenciais,
a qual permitia reduzir os custos globais de transporte dos cereais
e facilitava a regularidade de seu escoamento, aumentando sua
capacidade competitiva nos mercados internacionais. Esta poltica,
entretanto, tendia a centralizar todas as atividades tercirias em
Chicago, transformando o interior em simples zona de produo. A
reao das populaes locais exigindo modificao na poltica de
tarifas ferrovirias e levando aprovao de leis estaduais em
matria que era tipicamente de competncia federal, deve ser con-
siderada como uma autntica revoluo, em que valores sociais
foram sobrepostos a critrios econmicos. Houvesse o governo fe-
deral apoiado decididamente os interesses sediados em Qiicago, os
quais tinham a seu favor no somente os textos legais, mas tam-
bm argumentos econmicos poca irrefutveis, e o quadro geral

80
que permitiu a consolidao do sistema de exploraes familiares
teria provavelmente evoludo de forma distinta.

O tipo de estrutura agrria que prevaleceu na Amrica Latina

desde a poca colonial, e que constitui a moldura do fcies social
da regio, caracteriza-se, conforme j indicamos, pelos binmios
latifndio-comunidade indgena e latifndio-minifndio. Como as
comunidades agrcolas se transformaram em simples instrumentos
de controle apresentando-se, do ponto de vista econmico,
social,
como uma constelao de minifndios, nas formas de convivn-
cia do latifndio com os minifndios que devemos buscar os traos
fundamentais da estrutura agrria regional. O regime latifundirio
tem sua origem no fato de que as terras foram inicialmente doadas
em grandes quantidades a um nmero limitado de pessoas, as quais
passaram a controlar, limitar e penalizar o acesso s mesmas. Esse
controle se exercia tanto mais facilmente quanto as melhores terras
eram aquelas que se beneficiavam de economias externas propor-
cionadas por investimentos infra-estruturais realizados pelo Gover-
no. Os indivduos que no dispusessem de recursos financeiros para
adquirir terras e no desejassem trabalhar nos latifndios, ou nes-
tes no encontrassem trabalho, tinham que instalar-se em terras de
inferior qualidade ou de localizao economicamente desvantajosa,
transformando-se, necessariamente, em minifundistas.
Se os elementos essenciais do quadro institucional so parte da
herana colonial, foi no sculo xix que teve lugar a apropriao
de grande parte das terras latino-americanas e sua transformao em
grandes domnios. ^^^ A
apropriao privada da regio pampiana,
na Argentina, fez-se paralelamente ocupao territorial no cor-
rer desse sculo. Assim, menos de trs centenas de pessoas se
haviam apropriado, antes de 1840, de 8,6 milhes de hectares de
terras que seriam objeto de extraordinria valorizao na segunda
metade do sculo. Se se tem em conta que a superfcie mdia dessas
estancias era de 30.000 hectares, compreende-se a significao que
passaria a ter no pas a classe de grandes proprietrios de terras,
no obstante fosse uma das mais recentemente constitudas na
Amrica Latina. Essa poltica de entrega das terras pblicas a
um pequeno grupo de privilegiados prosseguiu na fase final da guer-
ra contra os ndios em 1879-80. J no decnio seguinte a valori-
zao dessas terras seria considervel. ^^^ A situao argentina

(1) Cf. IcNACio SoTELO, Socioloqia de

Amrica Latina, cit, pp. 68-70.
(2) Aldo Ferrer, La economia argentina, cit., pp. 61-63 e Carlos
Cf.
F. DAZ Alejandro, Essays on the Economic History of the Argentine
Republic, pp. 35-40.

81
constitui, evidentemente, caso extremo de imensos espaos vazios,
ou ocupados por ndios nmades contra os quais se fazia uma
guerra de destruio. A ocupao do altiplano paulista, onde ocorre-
ria a grande expanso da cafeicultura de fins do sculo passado,
apresenta alguma similitude com esse modelo de rpido avano de
uma fronteira num espao praticamente vazio. ^^^ Contudo, mesmo
nas regies densamente povoadas o grande domnio conheceu con-
sidervel expanso no sculo xix, o que pe em evidncia o ca-
rter essencialmente capitalista da fazenda latino-americana. <*^

Assim no Mxico, a expanso da fazenda como instituio bsica

da organizao da produo ocorreria na segunda metade desse
sculo ao sabor da penetrao das ideias liberais. A lei Lerdo, de
1856, e a Constituio de 1857 fundavam-se na doutrina de que
as terras comunais constituam um obstculo ao progresso, pois
dificultavam a formao de um mercado de terras. Tanto as terras
da Igreja como as das comunidades indgenas foram privatizadas,
o que facilitou sua alienao. A partir dos anos oitenta intensifi-
cou-se consideravelmente a privatizao dos terrenos comunais
{suertes ou terrenos de comn repartimiento)^ assim como a r-
pida alienao de outras terras pblicas. Pela lei de 1894, qual-
quer terra, cujo ocupante no dispusesse de ttulo legal, podia ser
considerada terrenos baldios, e ser adquirida por quem estivesse
em condies de pagar o preo vista. Entre 1881 e 1889, 14 por
cento das terras arveis do pas passaram ao controle de 29 com-
panhias ou indivduos; em 1894 mais de 20 por cento encontra-
vam-se sob o controle de 50 proprietrios e s vsperas da Revo-
luo, em 1910, menos de um por cento das famlias possuam ou
controlavam cerca de 85 por cento das referidas terras. ^^^ No Peru
a fase de mais intensa concentrao da propriedade da terra
ainda mais recente. ^^^ O controle da propriedade da terra, como
meio para extrair da massa indgena um excedente, consolidou-se

(3) Cf. Pterre Monbeig, Piotiniers et planteurs de So Paulo (Paris,

1952), principalmente pp. 116-120.
(4) Rodolfo Stavenhagen, Sept thses errones sur 1'Amrique
Latine (Paris, 1973), p. 130.
(5) Cf. Charles C. Cumberland, "The Daz Regime as Background
for the Revolution" in History of Latin American Civilization, cit., v. II,
pp. 290-293.
(6) O caso de extrema concentrao da propriedade da terra ocorrido
na costa peruana, entre fins do sculo passado e comeos do atual, foi
estudado por Peter Klaren. em La formacin de las haciendas azxicarcras
y los orgenes dei APRA (Lima. 1970), pp. 19-41. Veja-se, tambm,
Franois Chevalier, " La expansin de la gran propriedad en el alto
Per en el siglo XX ", Comunidades, Madri, maio-agosto, 1968.

82
no Peru desde o primeiro sculo da ocupao espanhola, sendo
a classe latifundiria peruana das mais antigas da Amrica Latina. <^>
Na fase de maior concentrao da propriedade da terra, que acom-
panha a insero da agricultura peruana nos mercados mundiais,
a velha aristocracia rural ser em boa parte substituda por ele-
mentos adventcios com vinculaes no exterior.
O controle do uso da terra constitui, em muitas partes da
Amrica Latina, uma tcnica social utilizada por uma minoria para
impor uma rgida disciplina de trabalho a populaes que vivem em
condies de extrema misria. frequente encontrar-se comunida-
des rurais cujos membros absorvem, em mdia, 1 500 ou mesmo
1 200 calorias dirias, o que significa que uma parte da popu-
lao deve se privar do estritamente essencial para que a outra
esteja em condies de cumprir os horrios de trabalho. Ainda assim
se extrai dessas comunidades, de uma ou outra forma, um excedente
que varia entre um quarto e/ou tero do que ela produz. A forma
corrente de extrair esse excedente combinar a agricultura de sub-
sistncia com outra de tipo comercial. Pequenos lotes de terra so
cedidos s famlias, que deles extraem o essencial para a subsis-
tncia. Em cada regio esse ocupante de uma pequena parcela de
terra, quase sempre de qualidade inferior, que vive encravado no
grande domnio, recebe um nome particular: huasipunguero no
Equador, conuquero na Venezuela, yanacona no Peru, inquilino no
Chile, morador no Brasil.
Ao lado dessa economia de subsistncia organiza-se outra ati-
vidade produtiva de tipo comercial, seja em terras destinadas
exclusivamente a esse fim, seja nas das unidades familiares;
algumas vezes, o trabalhador contribui com dias de trabalho;
outras, com parte da colheita comercial ou aceitando um salrio
reduzido. Desta forma ele paga, indiretamente, uma renda, quase
sempre elevada, pela terra que utiliza para sua produo de sub-
sistncia. Esse tipo de organizao permite extrair um excedente
relativamente elevado de mo-de-obra de produtividade extrema-
mente baixa. Demais, os riscos que envolve toda produo agrco-
la, de tipo meteorolgico ou financeiro, so partilhados pela massa

trabalhadora. Este tipo de organizao permite levar adiante inves-

timentos na agricultura, independentemente da baixa rentabilidade
desta em termos monetrios. As famlias que dispem de uma
unidade de subsistncia dentro da grande propriedade, podem ser
utilizadas, mediante um complemento de salrio, para abrir novas

(7) Cf. RoBERT G. Keitii, "Origen dei sistema de hacienda", em

La hacienda, la comunidad y el campesino en el Peru (Lima, 1970).

83
terras, preparar estradas de acesso, implantar culturas permanen-
tes e outras formas de investimento. Explica-se, assim, que novas
terras estejam sendo incorporadas permanentemente aos latifndios,
se bem que estes, via de regra, se limitem a utilizar uma pequena
frao daquelas que foram apropriadas em fases anteriores.
O
papel que desempenha o minifundista na estrutura agrria
latino-americana dos mais complexos e requer observao atenta,
se se pretende compreender o essencial do problema. Minifundista
aquele que trabalha uma parcela de terra demasiado pequena para
ocupar sua capacidade de trabalho ou que, ocupando essa capaci-
dade de trabalho, no obtm uma renda que lhe permita satisfazer
suas necessidades bsicas (dados os padres da regio), seja em
razo da pobreza extrema da terra ou da renda que, de uma ou
outra forma, deve pagar para usar essa terra. O caso do minifun-
dista que no paga renda pela terra e ainda assim no alcana o nvel
mnimo de renda, corresponde a regies em que a terra escassa
ou muito degradada e no existe qualquer opo de emprego para o
trabalhador. Esta situao existe no Haiti, em certas sub-regies da
AmricaCentral e do Altiplano andino, mas de nenhuma maneira
pode ser considerada como representativa. De maneira geral a con-
dio do minifundista decorre da obrigao em que ele est de pro-
duzir um excedente que beneficia um outro grupo social. Em outras
palavras: mesmo vivendo ao nvel de subsistncia, ou abaixo deste,
o minifundista no dispe de recursos para capitalizar. O pro-
cesso de acumulao se realiza a outro nvel, diferente daquele em
que ele toma decises e no reverte em seu benefcio. A massa de
minifundistas constitui uma populao em busca de trabalho, que
utilizada pela agricultura comercial na forma que a esta convm.
Algumas vezes os minifundistas esto integrados regularmente no
sistema de trabalho permanente, como o caso daqueles que tm a
sua parcela dentro de um grande domnio. Outras vezes eles tra-
balham como agricultores itinerantes em regies onde novas terras
esto sendo incorporadas agricultura ou pecuria.
Os
minifundistas representam, no conjunto da Amrica La-
tina, aproximadamente a metade da fora de trabalho agrcola; a
outra metade est constituda por assalariados a tempo total ou
parcial. Contudo, so as condies particulares do minifundismo
que definem o conjunto da estrutura agrria, pois delas decorre o
custo efetivo da mo-de-obra e, portanto, o montante relativo do
excedente extrado da agricultura. Graas ao minifundismo a agri-
cultura comercial dispe de mo-de-obra barata e, ao mesmo tempo,
se libera da responsabilidade de criar emprego permanente para

84
toda a massa da populao rural. Nas regies de clima tropical
mido, nas quais vive grande parte da populao rural latino-ame-
ricana, o minifundismo muito menos uma questo de dimenso da
parcela do que da tcnica agrcola a que tem acesso o agricultor.
Dada uma tcnica agrcola primitiva e solos que perdem rapida-
mente sua fertilidade, o agricultor est condenado prtica da
agricultura itinerante, que se conhece como shijting cultivation. A
sequncia da derrubada^ queimada, cultivo do solo durante dois ou
trs anos e seu abandono, subsequente espera de que se forme uma
capoeira que o regenere em dez ou mais anos, caracterstica de
grande parte das regies tropicais e semitropicais latino-america-
rias. ^^^ A fixao do homem nessas terras, no quadro de unidades

familiares, requer um nvel de capitalizao e de tcnica que so

incompatveis com o nvel de renda a que tem acesso esse homem.
Como a capacidade de emprego permanente como assalariado na
agricultura comercial limitada, a opo que se apresenta a uma
parte da populao rural o trabalho temporrio, ao qual se adi-*
cona a pequena parcela de terras na grande propriedade, ou o
trabalho itinerante em terras que esto sendo incorporadas agricul-
tura. Algumas vezes estas terras j pertencem a um grande do-
mnio; outras, so terras pblicas. Neste ltimo caso corrente
que sejam apropriadas pelos latifundistas, uma vez realizado pelos
agricultores itinerantes o trabalho de desflorestamento. Em todo
caso, so as condies de vida desses itinerantes autnomos que
definem o custo efetivo da mo-de-obra dos que ficam na retaguarda,
inclusive dos assalariados.
O agricultor itinerante que se limita agricultura de subsistn-
cia constitui o ponto mais baixo, do ponto de vista da renda, na
escala dos minifundistas. corrente, entretanto, que ele procure
plantar uma cultura comercial nas terras recm-abertas, cuja fera-
cidade pode ser grande, se bem que de curta durao. Dada a
situao de isolamento em que se encontram e, quase sempre, a
precariedade dos meios de comunicao e transporte nas regies de
fronteira, esses pequenos agricultores esto totalmente merc dos
agentes comerciais, com respeito aos quais se endividam. fre-
quente que tais agentes sejam os prprios grandes proprietrios, que
se preparam para ocupar de forma definitiva as terras que esto
sendo abertas; outras vezes trata-se de comerciantes locais ou de
representantes de grandes casas comerciais. Interessa assinalar que
a situao do minifundista no decorre apenas de sua coexistncia

(8> Cf. R. F. Watters, Shifting Cultivation in Latin America (faq,

1971).

85
com o latifundista; na ausncia deste, cram-se outras estruturas
que cumprem a mesma misso de extrair um excedente do tra-
balho do minifundista e conserv-lo como reserva de mo-de-obra
a ser utilizada ali onde o latifndio venha a implantar-se.

O binmio latifndio-minifndi
e a subutilizao de fatores

At perodo recente, a estrutura agrria dos pases latino-ame-

ricanos era relativamente uniforme. Afora o Mxico, cuja reforma
agrria conheceu seu perodo mais significativo nos anos trinta, os
demais pases da regio alcanaram a metade do sculo com as
estruturas gestadas na poca colonial. Entre 1952 e o comeo dos
setenta, efetuaram-se outras quatro importantes reformas: na Bo-
lvia, em Cuba, no Chile e no Peru. Estas reformas, no obstante

hajam destrudos o latifndio como instituio de base da estrutura

agrria, nem sempre modificaram de forma significativa as condi-
es de vida da massa da populao rural, conforme veremos em
captulo subsequente. As estruturas que analisaremos em seguida
constituem o molde dentro do qual evoluiu por muitos sculos as
sociedades latino-americanas elas continuam a ser representativas
;

da maioria dos pases e muitos dos seus aspectos fundamentais con-

tinuam a prevalecer em quase todos os pases que empreenderam
reformas agrrias.
O trao mais caracterstico dessas estruturas, conforme se de-
preende do Quadro 1/vii, a polarizao minifndio-latifndio.

QUADRO 1/VII
Minifndio e latifndio na estrutura agrria de pases latino-amercanos
(entre 1950 e 1960)

minifndio latifndio

% das %das % das % das

exploraes terras exploraes terras

Argentina 43,2 3,4 0,8 36,9

Brasil 22.5 0,5 4,7 59,5
Colmbia 64,0 4,9 1,3 49,5
Chile 36,9 0,2 6,9 81,3
Equador 89,9 16,6 0,4 45,1
Guatemala 88,4 14,3 04 40,8
Peru 88,0 7,4 1,1 82,4

Fonte: Comit Interamericano de Desarrollo Agrcola (cioa).

 A definio de minifndio, utilizada pelo cida, incorpora um
critrio econmico e outro social a explorao que, por sua
:

exiguidade, no permite utilizar a mo-de-obra de uma famlia

(dois homens-ano) e no est em condies de proporcionar uma
renda capaz de satisfazer as condies de vida consideradas mnimas
adequadas na regio. O latifndio uma propriedade que utiliza
mais de doze empregados de forma permanente. ^'^ Observa-se, de
imediato, que nos pases com uma densa populao indgena
Equador, Guatemala e Peru
a predominncia do minifndio
maior. A superfcie mdia dos latifndios , na Argentina, 270 ve-
zes maior que a superfcie mdia dos minifndios na Guatemala a ;

diferena chega a 1.732 vezes, como se pode ver no Quadro 2/vii.

QUADRO 2/VII

Relaes latifndio-minifndio em alguns pases ] atino-americanos

(entre 1950 e 1960)

Argentina Brasil Colmbia Chile Equador Guatemala

Superfcie
latif./minif. 270 546 491 1.549 618 1.732

Renda
latif./minif. 6S 61 36 72 165 399

Fonte: cida.

Nos pases em que populaes indgenas se acumulam em

reas exguas e de terras empobrecidas, predomina o chamado
microminifndio. Os 74.300 microminifndios guatemaltecos pro-
porcionam uma renda mdia que apenas um tero da renda mdia
dos minifndios desse pas e cerca de um milsimo da renda mdia
dos latifndios.
Alm de latifndios e minifndios, a agricultura latino-ameri-
cana comporta unidades de explorao de tipo familiar e de tipo
mdio, definindo-se a primeira como a que ocupa mais de 2 e
menos de 4 homens-ano, e a segunda como a que ocupa mais de
4 e menos de 12 homens-ano. Na Argentina, no Brasil e na Colm-
bia essas formas intermedirias de organizao contribuem com
60 por cento ou mais da produo agrcola (ver Quadro 3/vii).

(9) Veja-se Slon L. Barraclough e Arthur L. Domike, "La

estructura agrria en siete pases de Amrica Latina", El Trimestre Eco-
nmico, abril- junho de 1966.

87
QUADRO 3/VII

Alguns indicadores da estrutura agrria de pases selecionados

(entre 1950 e 1960)

minijndio unid. fam. unid. mdia latifndio

Argentina
% das terras cultivveis 3 46 15 36
% valor prcxluo 12 47 26 15
% mo-de-obra 30 49 15 6
Brasil
% das terras cultivveis .0,5 6 34 60
% valor produo 3 18 43
% mo-de-obra 11 26 42 21
Colmbia
% das terras cultivveis 5 25 25 45
% valor produo 21 45 19 15
% mo-de-obra 58 31 7 4
Chile
% das terras cultivveis 0^ 8 13 79
% valor produo 4 16 23 57
% mo-de-obra 13 28 21 38
Guatemala
% das terras cultivveis 15 13 32 40
% valor produo 30 13 36 21
% mo-de-obra 68 13 12 7

Fonte : cida.

No no Quadro 3, em que se
Chile, nico pas, dos referidos
realizou uma reforma ocupou tradicionalmen-
agrria, o latifndio
te posio predominante, seja como forma de apropriao da terra
seja como forma de organizao da produo e fonte de emprego. O
tamanho mdio do latifndio chileno era mais de mil e quinhentas
vezes maior que o tamanho mdio do minifndio, ao passo qu a
renda mdia do primeiro superava a do segundo em apenas 72
vezes. Se relacionamos o tamanho mdio do latifndio com o do
minifndio, encontramos um coeficiente de concentrao no Chile
trs vezes maior que no Brasil e na Colmbia e cinco vezes maior
que na Argentina. Por outro lado, se relacionamos a renda mdia do
latifndio com a do minifndio, constatamos que o coeficiente chi-
leno apenas 10 por cento maior que o argentino e o brasileiro e
50 por cento maior que o colombiano.
QUADRO 4/VII

Indicadores de eficincia das exploraes agrcolas

(entre 1950 e 1960)

Valor da pro- Valor da pro- Valor da pro-

duo/ha de su- dio/ha ctU- duo/traba-
perfcie tivados lhador

Argentina
Minifndio 100 100 100
Unid. familiar 30 50 250
Unid. mdia 50 62 470
Latifndio 12 49 620
BllASIL
Minifndio 100 100 100
tJnid. familiar 59 80 290
Unid. mdia 24 53 420
Latifndio 11 42 690
Colmbia
Minifndio 100 100 100
Unid. familiar 48 90 418
Unid. mdia 19 84 753
Latifndio 9 80 995
Chile
Minifndio 100 100 100
Unid. familiar 14 32 170
Unid. mdia 12 25 310
Latifndio 5 21 440

Guatemala
Minifndio 100 100 100
Unid. familiar 56 80 220
Unid. mdia 54 122 670
Latifndio 25 83 710

Fonte: ciDA*

Os dados do Quadro 4 permitem observar o grau de eficincia

na utilizao dos recursos nas distintas formas de explorao. Os
dados relativos aos minifndios so utilizados como base.
Os dados do Quadro 4/VII pem em evidncia a extrema
subutilizao das terras apropriadas pelos latifundistas. No Chile
o valor da produo por unidade de superfcie era, nos latifndios,
vinte vezes menor que nos minifndios. Na Argentina e no Brasil
ela cerca de dez vezes menor. Cabe considerar, entretanto, que os
latifndios, pelo fato mesmo de que renem terras de todos os tipos.
utilizam apenas uma f rao dessas terras, o que torna ainda mais
da unidade de terra real-
significativo o ndice de produtividade
mente cultivada. Tambm neste caso a produtividade do latifndio
baixa, no somente com respeito ao minifndio, mas tambm
relativamente s exploraes familiares e mdias. Os dados de
produtividade da mo-de-obra so igualmente ilustrativos. eleva- A
da produtividade da mo-de-obra ocupada nos latifndios constitui
a contrapartida da forma extensiva como utilizada a terra, que,
contudo, de boa qualidade, porquanto escolhida nas abundantes
superfcies de que dispem as grandes propriedades.
Uma amostragem efetuada no Brasil em onze regies diferen-
tes permite completar os dados que vimos de apresentar, trazendo
luz outros aspectos da estrutura agrria tpica da Amrica Lati-
<io)
na.
No Quadro 5/vii se compara o latifndio com a unidade
familiar.

QUADRO 5/VII
Brasil: relao entre os investimentos e a dimenso da explorao
agrcola

Investimento Terra
por unidade cultivada Investimento
Dimenso
de explo- por unidade por ha culti-
mdia
rao (exclu- de explo- vado
do gado) rao

Unidade familiar 100 100 100 100

Latifndio 3.160 1.100 1.150 100

Fonte: cida.

O latifndio, com uma superfcie mdia 31,6 vezes maior que

a unidade familiar, realiza investimentos por unidade de terra
cultivada, de importncia similar aos realizados pela unidade fami-
liar. Portanto, ele no encontra justificativa em uma maior aptido

para inverter, fora da inverso que realiza nas terras que imobiliza.
Se compararmos o^ dados dos dois ltimos quadros vemos que,
ainda que o investimento por unidade de terra cultivada seja o
mesmo no latifndio e na unidade familiar, o valor da produo
(10) Para os dados bsicos e uma ampla anlise do caso brasileiro
veja-se: Comit Interamericano de Desenvolvimento Agrcola, Posse e
uso da terra e desenvolvimento scio-econmico do setor agrcola Brasil
(Washington, 1966).

90
por unidade de terra cultivada a metade no latifndio,
e a produtividade da mo-de-obra duas vezes maior.
evidente que o latifndio, dispondo de terras abundantes, adota for-
mas de cultivo extensivo e orienta seus investimentos para reduzir
a criao de emprego, o que contribui para conservar baixa a taxa
de salrio. O mesmo montante de investimento poderia, teorica-
mente, gerar um produto duas vezes maior, criando cerca de duas
vezes mais emprego, caso fosse o mesmo realizado no quadro das
exploraes familiares. Assim, os investimentos so orientados nos
latifndios para aumentar a produtividade da mo-de-obra, perma-
necendo ociosa grande parte das terras de que dispem. Por outro
lado, a produtividade da mo-de-obra extremamente baixa nos
minifndios, pelo simples fato de que necessrio utilizar intensi-
vamente a terra, que exgua. Sendo a produtividade da mo-de-
obra trs vezes maior na unidade familiar que no minifndio, e
a produtividade dos investimentos, por unidade de terra cultivada,
duas vezes maior na unidade familiar que no latifndio, torna-se
bvio que uma simples reestruturao da agricultura brasileira per-
mitiria aumentar substancialmente a produtividade dos fatores dis-
ponveis. A atual estrutura agrria brasileira no opera como um
freio decisivo ao aumento da produo, pelo fato de que a oferta
de terras continua a ser abundante. ") O crescimento pela formao
de latifndios continua a imobilizar grandes extenses de terras, o
que significa aumento dos custos de transporte e insuficiente criao
de emprego nas zonas em expanso, ao mesmo tempo que nas
reas de minifndio a presso sobre a terra aumenta. Entre 1950
e 1960, a dimenso mdia do minifndio brasileiro reduziu-se de
2,6 para 2,4 hectares.
Nos pases da regio em que a ocupao das terras avanou
mais rapidamente que no Brasil, os obstculos opwstos pela estru-
tura agrria ao desenvolvimento manifestaram-se mais cedo, abrindo
o processo de reformas agrrias que abordaremos no captulo xxiii.

ni) Cf. C. Furtado, "A estrutura agrria n subdesenvolvimento

brasileiro" in Anlise do "modelo" brasileiro (Rio, 1972), pp. 91-122,

9)
CAPTULO VIII

Distribuio e utilizao da renda social

O perfil da demanda nas estruturas

subdesenvolvidas

A forma como o produto social se reparte entre os membros da

comunidade constitui, seguramente, um dos traos mais caracters-
ticos da estruturaeconmica. Este aspecto particularmente
significativo no que se refere s economias subdesenvolvidas. A
preeminncia de fatores exgenos, como a demanda externa de uns
poucos produtos primrios de preos errticos a curto prazo, assim
como a disparidade, tanto no setor exportador como naqueles em
que penetrou a tecnologia moderna, entre a remunerao dos fato-
jes e o custo de oportunidade destes, tendem a compartimentar as
decises econmicas, engendrando um perfil de demanda com des-
continuidades caractersticas, apresentando cada segmento padres
distintos de comportamento. Assim, numa determinada fase de
expanso do produto interno, um segmento pode crescer com inten-
sidade enquanto o outro permanece estacionrio, ou um pode cres-
cer diversificando-se, isto , pela elevao da renda real dos ele-
mentos que o compem, ao passo que o outro cresce horizontalmente,
isto , pela adio de novos elementos, sem qualquer modificao no
nvel de renda dos elementos que j o integravam. A anlise econ-
mica tradicional dificultou a percepo desses problemas, fundada
que era em pressupostos de fatores homogneos e de um mesmo ho-
rizonte tecnolgico para todos os agentes que tomam decises re-
lacionadascom a produo. Para compreender os problemas do sub-
desenvolvimento necessrio partir de hipteses distintas, tais como
a de inexistncia de um mercado unificado de mo-de-obra e a
de simultaneidade de diversas funes de produo, conforme seja
o plano da estrutura econmica em que se insere o agente pro-
dutivo. O estudo do perfil da demanda permite observar o fundo

62
mesmo do problema do subdesenvolvimento, na medida em que
este significa uma insuficiente articulao das atividades produ-
tivas.
A existncia de um excedente de mo-de-obra
estrutural
constitui o fator, imediatamente da elevada concentrao
visvel,
da renda e da descontinuidade ao nvel da demanda que se observa
nos pases latino-americanos. Contudo, o problema de fundo con-
siste na no absoro desse excedente de mo-de-obra, o qual tende
a reproduzir-se, no obstante a forte acelerao do processo de
acumulao de capital que ocorre na fase de industrializao. O
estudo das relaes de dependncia externa, que permite ver mais
claramente as relaes entre a forma de alocao dos recursos, os
padres de consumo adotados e a orientao da tecnologia incor-
porada nos processos produtivos, vem projetando nova luz nessa
complexa questo.
Pouca dvida pode haver de que as disparidades considerveis
na produtividade da mo-de-obra, que se observa na regio e dentro
de um mesmo pas, constituem uma causa imediata da concentra-
o da renda. Cerca de uma tera parte da populao ativa latino-
americana ainda continua ocupada em atividades que, em razo
da tecnologia que utiliza, so consideradas como "primitivas".
A produtividade mdia das atividades produtivas consideradas como
"modernas" 4,3 vezes mais elevada do que no conjunto das
atividades produtivas; nas atividades agrcolas, a diferena de 1
para 7 e, no comrcio, de 1 para 3. A renda mdia gerada por
-um trabalhador na indstria artesanal corresponde a menos de 5
por cento da renda mdia gerada por um operrio na manufatura
"moderna". ^^^ Mas a questo bsica consiste em explicar essa
extremamente irregular difuso do progresso tcnico, a qual acom-
panha a reproduo, em pases pobres, dos padres de consumo e
dos sistemas de produo de economias que se encontram m
fases bem mais avanadas de desenvolvimento.

Anlise comparativa de alguns pases

Na Amrica Latina os estudos relacionados com a distribuio

da renda so recentes e ainda preliminares. Foram estabelecidas,
com respeito a um nmero limitado de pases, curvas de distri-

(1) Dados referentes ao final do decnio idos* 60 publicados em

Anbal Pinto e Armando Di Filippo, "
Notas sobre la estratgia de la
distribuciny la redistribucin dei ingreso en Amrica Latina ", El Tri-
mestre Econmico, abril- junho de 1966.

93
buio da renda, mas ainda se encontra em fase preliminar o
estudo dos fatores de ordem no econmica, responsveis pelo per-
fil particular de cada uma dessas curvas e por suas variaes no

tempo. Oquadro abaixo reproduz os dados relativos aos trs pa-

ses de maior populao (ver Quadro 1/viii).

QUADRO 1/VIII
Distribuio da renda social em pases selecionados, na metade
dos anos 60

Argentina ^ Brasil Mxico i

Primeiro 10% 2,9 2,8 1,5

n
Segundo 4,1 3^ 2,1
n
Terceiro 4,8 4,0 3,1
n
Quarto 5,5 4,4 3,8
n
Quinto 6,1 5,4 4,9
n
Sexto 7,1 6,4 6,0

Stimo 8,0 7,7 8,1
n
Oitavo 9,6 9,8 12,0
>
Nono 12,9 14,8 17,0
n
Dcimo 39,1 41,5 41,5

5% superior 29,4 31,0 29,0

1% superior 14.5 19,0 12,0

1 unidades familiares 2 pessoas

Fonte: cSPAl, Estdio sobre La distribucin dei ingreso en Amrica Latina, 1967.

A Argentina apresenta o esquema de distribuio menos desi-

gual, o que se explica facilmente pela menor disparidade que
existe nesse pas entre os nveis de vida das populaes rurais e
urbanas. Se se compara a curva de distribuio da Argentina com
as dos pases de mais alto grau de industrializao, constata-se que
a nica diferena significativa est num peso relativamente maior
dos grupos de mais alta renda. Assim, aos 10% mais ricos, corres-
pondem na Inglaterra 30 por cento e nos Estados Unidos 31 por
cento da renda, ao passo que na Argentina essa porcentagem
alcana 39,1%. Os 50 por cento de renda mais baixa, que na Ingla-
terra absorvem 25 por cento e nos Estados Unidos 23 por cento
da renda global, na Argentina tambm absorvem 23 por cento. A
concentrao da renda na parte superior da curva, que se observa
na Argentina, muito provavelmente est ligada ao peso relativa-

94
mente grande que tem nesse pas a propriedade da terra, ao maior
grau de monoplio que prevalece no setor industrial e proteo
generalizada a nveis elevados da atividade industrial vis--vis das
importaes.
Adiferena mais significativa a assinalar entre a Argentina,
de um lado, e o Brasil e o Mxico, do outro, que no primeiro
desses pases os 20 por cento da populao de nveis de renda mais
baixos tm um padro de vida que mais de trs vezes mais
alto que o de idntico grupo no Brasil ou no Mxico, e com respeito
ao Brasil superior mdia nacional. Em outras palavras, o quinto
mais pobre da populao argentina tem uma renda mdia de 300
dlares de poder aquisitivo de 1960, ao passo que a metade mais
pobre das populaes brasileira e mexicana tem uma renda mdia
em tomo dos 150 dlares, o que significa que essas populaes so-
mente se integram na economia monetria de forma marginal. A me-
tade da populao argentina que se situa entre os decis terceiro e
stimo, constitui um grupo bastante homogneo as diferenas
entre o primeiro e o ltimo dos decis indicados de 60 por cento
e de nvel de vida relativamente alto, correspondente a 63 por
cento da mdia nacional. No Brasil a metade da populao, com-
preendida entre o terceiro e o stimo decil, tem uma renda mdia
correspondente a 56 por cento da mdia nacional e a diferena
entre os extremos de 90 por cento.
As condies particulares em que se desenvolveu a agricul-
tura argentina, devendo oferecer salrios relativamente elevados
para atrair uma mo-de-obra europeia, qual se dificultava o aces-
so propriedade da terra, respondem seguramente pelas diferen-
as que ainda hoje perduram, no obstante a disparidade entre a
renda per capita desse pas e a dos dois outros, particularmente
a do Mxico, haja sido substancialmente reduzida no correr dos
ltimos decnios. A produtividade mdia da mo-de-obra ocupada
no setor agrrio argentino apenas 17 por cento mais baixa que
no conjunto da economia nacional. No Brasil ela 50 por cento
mais baixa e no Mxico duas teras partes mais baixa. A grande
presso demogrfica sobre a terra, que caracteriza a mesa central
mexicana, responde em parte por essa situao. A reforma agrria,
embora liberasse o trabalhador rural de uma renda que pagava
implcita ou explicitamente, contribuiu, nessa regio em que a po-
pulao est organizada em comunidades rurais, para reduzir a
mobilidade da mo-denDbra. Por outro lado, o desenvolviniento da
produo agrcola em outras regies beneficirias de fortes investi-
mentos pblicos impediu que os preos dos produtos agrcolas su-
bissem nas regies em que se acumulava o excedente demogrfico.

95
 : ;

Os dados de distribuio da renda mexicana, sendo mais abun-

dantes que os relativos aos demais pases latino-americanos, per-
mitem observar mais de perto as condies de repartio dos be-
nefcios do desenvolvimento em uma estrutura econmica subdesen-
volvida. <* Dentre os pases da regio o Mxico , sem lugar d-
vida, aquele em que o crescimento do produto tem sido mais re-
gular no correr dos ltimos trs decnios. Entre 1940 e 1950. a
taxa acumulada de crescimento do produto per capita foi de 3,9 por
cento anual, e no decnio seguinte foi de 2,7 por cento. Durante
esse perodo, importantes modificaes ocorreram na estrutura eco-
nmica do pas. Em1940, a agricultura contribua com 24,3 por
cento do produto bruto interno e a manufatura com 18,0 por
cento; em 1950 a participao da agricultura havia declinado para
22,5 por cento e a da manufatura aumentado para 20,5 por cento
m 1960 esses percentuais se haviam modificado para 18,9 e 23,0.
Se se analisam os dados relativos ao decnio 1940-1950, cons-
tata-se que o salrio mdio anual aumentou em termos reais em
30 pr cento, passando de 266 para 355 dlares, a preos de 1950.
Contudo, se se observam os dados de mais perto, comprova-se
que o salrio mdio no agrcola passou de 550 para 517 dlares
e o salrio mdio agrcola desceu de 95 para 85 dlares, ou seja,
um declnio de 6 por cento no primeiro caso e de 11 por cento
no segundo. Assim, enquanto a produtividade mdia aumentava,
no correr do decnio, 44 por cento, o salrio mdio aumentava ape-
nas 33 por cento. O mais significativo, entretanto, que a eleva-
,

o do salrio mdio decorria simplesmente de transferncia de

mo-de-obra de setores de mais baixo salrio para outros de sa-
lrio mais elevado. O excedente de mo-de-obra existente e o
incremento populacional exerciam uma presso suficientemente for-
te, no mercado de trabalho, para que os salrios mdios declinas-

sem tanto no campo como na cidade Essa transferncia de renda

contra os assalariados era facilitada por um processo inflacionrio,
ocorrido durante esse perodo. to grande a diferena entre as
condies de vida no campo e na cidade que, mesmo em condies
de declnio geral do salrio real, pode haver um aumento signi-
ficativo do consumo global dos assalariados, decorrente de modi-
ficaes na estrutura ocupacional.

A evoluo, a partir de 1950, pode ser observada nos dados

seguintes

(2) Cf. Ifigenia N. de Navarrete, La distribucin dei ingreso y el

desarrollo econmico de Mxico (Mxico, 1960).

96
QUADRO 2/VIII
Mxico: estrutura de distribuio da renda em anos selecionados

1950 1956-57 1963-64

Primeiro 10% 2,7 1,7 1.5

f
Scgoindo 3,4 2.7 2.1

Terceiro 3,8 3.1 3.1

Quarto 4.4 3,8 3.8

Quinto 43 4.3 4.9
>
Sexto 5,5 5,6 6.0

Stimo 7,0 7,4 8.1
1*
Oitavo 8,6 10,0 12.0
>
Nono 10,8 14.7 17.0
?t
Dcimo 49,0 46,7 41,5
5% superior 40,0 36,5 29.0
]% superior 23,0 16,0 12,0

Fonte: cepal. Estdio sobre la distribucin dei ingreso en Amrica Latina, 1967.

A observao desses dados pe em evidncia outros aspectos

importantes da evoluo estrutural da economia mexicana. Quatro
segmentos podem ser perfeitamente identificados. primeiro Um
grupo, formado pelos quarenta por cento da populao de nvel de
renda mais baixo, continua a ser totalmente excludo dos benef-
cios do desenvolvimento. Esse grupo que seguramente rene gran-
de parte da massa rural e grupos urbanos marginalizados, teve a
sua participao na renda nacional reduzida de 14,3 para 10,5
por cento, o que significa que a renda mdia real dessa populao
permaneceu estacionria. O
segundo grupo, formado pelos 30 por
cento da populao compreendidos entfe o quinto e o stimo decis,
teve a sua renda mdia aumentada em 10 por cento, com respeito
ao crescimento da mdia nacional. Como a renda per capita aumen-
tou cerca de 47 por cento^ durante o perodo referido, infere-se
que o salrio mdio real desse grupo da populao cresceu algo
mais de 60 por cento. Um
terceiro grupo, formado pelos decis
oitavo e nono e que corresponde aos operrios especializados e
quadros mdios em geral, teve sua participao aumentada de
19,4 para 29,0 por cento da renda global a renda mdia desse ;

grupo, que em 1950 correspondia mdia nacional, em 1963-64

superava esta ltima em 45 por cento, o que significa que d padro
de vida dessa populao praticamente dobrou. Por ltimo, o quarto
grupo, constitudo pela classe mdia alta e setores de altas rendas

97
 decil superior viu a sua participao declinar de 49,0 para
41,5 da renda global. Se observarmos mais de perto o terceiro gru-
po, vemos que tambm dentro dele ocorrem modificaes signi-
ficativas.A sua primeira metade, formada de quadros mdios e
pequenos empresrios (inclusive da agricultura moderna), viu a
sua renda mdia crescer mais fortemente que a mdia nacional,
havendo a renda real mdia aumentado em mais de 80 por cento.
Os quarenta por cento seguintes, que devem incluir os quadros
superiores, tiveram inalterada sua participao na renda nacional,
o que significa um crescimento da renda real mdia idntico ao
da renda per capita do pas. Por ltimo, os 10 por cento superiores
correspondentes a 1 por cento da populao do pas for-
,

mados pelos setores de altas rendas, viram a sua participao re-

duzir-se de 23 para 12 por cento, o que traduz um declnio da
renda real mdia.
Os dados que vimos de apresentar pem de manifesto a impor-
tncia dos fatores institucionais no condicionamento do perfil de
distribuio da renda, nas estruturas subdesenvolvidas em pro-
cesso de modernizao. A existncia de um excedente de mo-de-
obra, concentrado no setor rural, constitui o fator singular de mais
peso. Um quarto de sculo de forte desenvolvimento, o qual per-
mitiu mais do que dobrar a renda per capita no Mxico, foi com-
patvel com a estagnao, seno o declnio, das condies de vida de
um setor importante da populao, seguramente no inferior a um
tero desta. O segundo fator condicionante parece ser a organiza-
o crescente dos grupos urbanos. A partir do quinto decil todos
os grupos elevam sua quota do produto social, o que indica uma
participao maior nos benefcios do desenvolvimento, da parte
dos assalariados urbanos, do que se havia observado no perodo
1940-1950. Em terceiro lugar, constata-se que os quadros superio-
res se esto elevando socialmente: o nono decil eleva a sua renda
mdia real em 135 por cento no perodo que se segue a 1950.
Por ltimo, parece evidente que a poltica fiscal exerceu forte
influncia no sentido de desconcentrar a renda no segmento su-
perior. Os vinte por cento de renda mais alta, que em 1950 absor-
viam 59,8 por cento da renda nacional, em 1963-64 tiveram a sua
participao reduzida para 58,5 por cento. Demais, o perfil desse
segmento superior modificou-se substancialmente em benefcio dos
grupos de classe mdia.
Os dados relacionados com a distribuio da renda no Brasil,
derivados dos censos de 1960 e 1970, vieram confirmar a ten-
dncia concentrao, que acompanha a acelerao do cresci-
mento, anteriormente observada no Mxico.

QUADRO 3/VIII
Distribuio da renda no Brasil

% da populao
a partir do nvel renda per capita
mais baixo
% da renda em dlares de 1960
de renda

1960 1970 1960 1970

40 11,2 9,0 84 90
40 34,2 27,8 2S7 278
15 27,0 27,0 540 720
5 27,4 36,3 1.645 2.940

Fonte: dados originais dos censos de 1960 e 1970.

semelhana do observado no Mxico, tambm no Brasil o

crescimento da produtividade mdia beneficiou apenas a uma mi-
noria da populao. A
estagnao da renda per capita dos primei-
ros 40 por cento no deixa dvida sobre o fato de que houve
baixa de salrio tanto no setor rural como no urbano, pois o
diferencial considervel a favor deste ltimo e ocorreu impor-
tante transferncia de mo-de-obra do campo para as cidades. Com
efeito: conforme os dados oficiais, o salrio mnimo teria baixado
nas cidades do Rio e de So Paulo, no decnio referido, cm
13 por cento, ao passo que a produtividade mdia do trabalho no
conjunto do pas (inclusive as atividades agrcolas) aumentou em
33 por cento. Mas, ao passo que no Mxico o segundo bloco de
40 por cento da populao viu sua participao na renda aumentar
de 26 para 31 por cento (no perodo que estudamos), no Brasil
ocorreu um declnio de 34,3 para 27,8 por cento.
Se observamos o conjunto dos 80 por cento de populao de
nvel de renda mais baixo, no Brasil, constatamos que a renda m-
dia deste grupo passou, no perodo considerado, de 171 dlares
para 180; dada a margem de erro com que se trabalha nesse tipo
de clculo, essa diferena no pode ser considerada como insigni-
ficativa. Por outro lado, os 15 por cento que vm em seguida
tiveram sua renda mdia elevada em 33 por cento, o que corres-
ponde exatamente mdia do pas. Desta forma, a concentrao
de renda assumiu a forma de transferncia da renda a ganhar dos
80 por cento mais pobres para os 5 por cento mais ricos. Com

99
feito: a renda individual deste ltimo grupo aumentou, em m-
dia, cerca de 1.300 dlares, ao passo
que a do grupo constitudo
pelos 80 por cento mais pobres aumentou, em mdia, apenas em
13 dlares.
A experincia recente brasileira constitui, evidentemente, uma
situao extrema, que deve ser colocada no contexto de uma
poltica deliberada de reduo dos salrios reais e de incentivos
fiscais e financiamentos ao consumo dos grupos de altas rendas.
Contudo, ela apenas agrava um quadro que , sem dvida, carac-
terstico da maioria dos pases da regio. Se se excluem a Argentina;
o Uruguai e Cuba, em todos os pases da regio existe uma massa
de populao (entre 20 e 40 por cento do total) cujas condies
de vida so determinadas pelo nvel de produtividade do cha-
mado "primitivo": agricultura de subsistncia e pequeno
setor
artesanato. Grande parte da renda dessa populao no se integra
nos circuitos monetrios e praticamente no afetada pelo cres-
cimento da produtividade mdia no pas. Se se pe de lado este
grupo, os 10 a 30 por cento restantes abaixo da mediana e os
20 a 30 por cento acima (um grupo de populao que varia entre
30 e 60 por cento do total) possuem uma participao na renda
muito inferior ao que se observa nos pases capitalistas desenvolvi-
dos. Com efeito este segundo grupo de populao (30 por cento
:

abaixo e 30 por cento acima da mediana) possui uma renda que

corresponde metade da renda per capita do respectivo pas, ao
passo que nos pases desenvolvidos a renda deste grupo se apro-
xima da renda mdia do pas respectivo. O distanciamento para
cima com respeito mdia se opera bruscamente nos trs ltimos
decis. Em alguns casos, como o Brasil, o salto somente ocorre a
partir do oitavo decil. Como consequncia dessa forma de distri-
buio, a renda mdia dos 20 por cento de renda mais alta c
cerca de 2,5 vezes mais elevada do que a mdia do pas e a
dos 5 por cento mais ricos, cerca de 6,6 vezes mais alta. Assim,
se a renda mdia do pas de 500 dlares, os 5 por cento supe-
riores podem desfrutar de uma renda mdia de 3.300 dlares, o que
lhes d acesso aos padres de vida dos pases ricos. Se, em um
pas de 500 dlares de renda per capita, ocorresse um perfil de
distribuio de renda similar ao que prevalece nos pases desen-
volvidos, cuja renda per capita de 3 a 6 vezes mais alta, ness^
pais no existiria mercado para grande parte dos bens de coa-.
sumo durveis, em particular os automveis. Assim, parece menos
certo afirmar que a distribuio da renda um reflexo dos des-
nveis de produtividade entre setores e da irregular difuso do
 :

progresso tcnico, do que o inverso. A

adoo de certo estilo de
vida implica em certo perfil de distribuio de renda e condiciona
a difuso do progresso tcnico.
Se comparamos os perfis de distribuio da renda em trs
pases de tamanhos diversos, graus de industrializao tambm di-
versos e coeficientes de comrcio exterior distintos, mas com um
nvel de renda per capita similar o Chile, o Mxico e a Vene-
zuela , encontramos curvas extremamente similares. ^'^ Assim, a
renda mdia dos 20 por cento mais pobres correspondia no Chile
a 18 por cento da mdia nacional, no Mxico igualmente a 18
por cento e na Venezuela a 15 por cento. A renda per capita dos
5 por cento mais ricos era no Chile 6,1 vezes a mdia do pas,
no Mxico 5,8 e na Venezuela 5,3. Demais, a renda mdia dos 60
por cento formados pelos 30 por cento abaixo, mais os 30 por
cento acima da mediana, correspondia no Chile e no Mxico a 63
por cento da renda per capita do pas respectivo e na Venezuela
a 65 por cento. Se comparamos a mdia desses trs pases, que
representativa da Amrica Latina, com a curva de distribuio da
renda de um pais capitalista, mas de estrutura homognea, como
a Noruega, obtemos o resultado seguinte

Chile, Mxico,
Noruega
Venezuela
(a) (b) (b)/(a)

Renda per capita 100 200 2,0

2J% mais pobre 100 250 2,5

60% em torno da mediana 100 280 2

15% inferior 100 160 1,6

5% superior 100 100 1,0

A diferena mxima de
nveis de renda ocorre no grupo dos
60 por cento em tomo da mediana. Com efeito, enquanto na No-
ruega a renda dos 5 por cento mais ricos um pouco mais de
3 vezes superior mdia desse grupo, nos pases latino-america-
nos referidos ela cerca de 9 vezes mais elevada. Da que os
efeitos das disparidades nos nveis de produtividade (de 2 para
1) no se fazem sentir nos padres de consumo da minoria pri-
vilegiada, formada pelos 5 por cento de renda mais alta.

(3) Arenda per capita em 1965 (em dlares de 1960) era no Chile,
de 480, no Mxico de 475 e na Venezuela de 530. Para os dados veja-se
CEPAL, Boletn econmico de Amrica Latina, n.os 1 e 2, 1973, p. 37.

101
 Captao e utilizao de rendas pelo Estado
A ao do Estado incide de vrias formas sobre o fluxo de
renda que chega s mos da coletividade. Uma parte dessa renda
transferida pela populao ao Poder Pblico, e a estrutura da
carga fiscal pode ser um fator importante na fixao do perfil
definitivo da demanda. Por outro lado, a forma como o Governo
utiliza os recursos que apropria, opera, em ltima anlise, como
um mecanismo de redistribuio de renda em favor de uns ou
outros grupos. Os dados disponveis na Amrica Latina no permi-
tem levar muito longe esse tipo de anlise, contudo so suficientes
para dar uma ideia geral da situao. Em
seu estudo sobre O
desenvolvimento econmico da Amrica Latina no aps-guerra, ^^^
a CEPAL apresentou um esquema exemplificativo da utilizao da
re'.)Ja pessoal no conjunto da regio. Como os dados relativos
Vjnezuela e ao Mxico
pases em que a renda particular-
mente concentrada
pesaram na elaborao desse esquema, e os
dados relativos Argentina, ainda no disponveis na poca, no
foram includos, convm consider-los como exemplificativos da
moda latino-americana e no da mdia. A populao foi grupada,
nesse modelo representativo, em quatro grupos. O primeiro (i),
compreendendo 50 por cento do total, cuja renda mdia se toma
como base igual a 100, incluiria a massa dos trabalhadores rurais
e dos pequenos artesos. O segundo (ii), formado por 45 por
cento do total, com renda mdia 3,3 vezes superior, integrar-
se-ia pela massa dos assalariados urbanos. O terceiro (ni), cor-
respondendo a 3 por cento do total, com renda mdia 15 vezes
superior base, englobaria os grandes proprietrios e empresrios.
A utilizao da renda pessoal desses grupos seria indicada pelo
quadro abaixo.

QUADRO 3A^III
Utilizao da renda pessoal

impostos e
contribuio
tribui
poupana consumo total
a premdencia
evidn,
social

I 13.0 -3.0 90,0 100

ri 20,0 3,5 76,5 100
III 16.5 9,5 74,0 100
IV 21,0 21,0 58,0 100
Total 18,4 6.6 75,0 100

(4) C. El desarrollo econmico de America Latina en la posigucrra,

cit.

102
 Em
razo da estrutura da carga impositiva, com predomi-
nncia de impostos indiretos generalizados, a massa de assalaria-
dos urbanos contribui para o Estado com uma parcela to grande
de sua renda quanto a pequena minoria de altas rendas, cujos
gastos de consumo por pessoa so 6,5 vezes maiores. A classe
mdia que consome 4 vezes mais per capita que os assalaria-
alta,
dos urbanos, paga relativamente menos impostos que estes, o
que se explica pela facilidade com que se pode evadir ac paga-
mento dos impostos diretos, particularmente quando se trata de
renda de profissionais. O coeficiente de poupana do grupo ii
baixo, no tanto porque a sua propenso a consumir seja alta
o que seria normal dada a sua baixa renda mas porque a
,

carga fiscal que suporta pesada. A propenso a consumir pa-

rece ser mais alta no grupo m, cujo status requer a competio
em formas de consumo de prestgio.
Os recursos arrecadados pelo Estado so utilizados em inves-
timentos e para financiar formas de consumo coletivo que bene-
ficiam de forma diversa setores distintos da populao. Os dados
que abaixo se expem mostram como o Poder Pblico aplica os
seus recursos em benefcio dos quatro grupos que estamos consi-
derando. As cifras se referem a milsimos do pib a preos de
mercado.

QUADRO 4A^III
Aplicao de recursos do Poder Pblico

total I II III IV

A. Impostos 152 17 84 19 32
B. Servios
do Governo:
Educao 18 2 11 3 2
Sade 12 7 5 . ,

Outros 24 8 16 . ,

Total 54 17 32 3 2
A-B 98 52 16 30

Ogrupo I, constitudo pela metade da populao mais pobre,

cujo consumo pouco diversificado e s marginalmente inserido
nos fluxos monetrios, recebe do Estado um montante de servios
correspondente a 1,7 por cento do pib, o qual financiado pelos
impostos que paga esse mesmo grupo. Cabe observar que o que

103
gasta o Estado com a educao dessa metade da populao idn-
tico ao que ele despende com o mesmo fim em benefcio dos 2
por cento mais ricos. O grupo ii recebe do Estado 3,2 por cento
do PiB em servios, mas contribui com 8,4 por cento do mesmo pib
em impostos. Assim, este grupo contribui com mais de metade
dos recursos que ficam disposio do Estado e que se destinam
principalmente a investimentos. Como os investimentos pblicos
so em grande parte destinados a criar economias externas aos
investimentos privados, e estes ltimos so propriedade da peque-
na minoria de 2 por cento que realiza uma poupana significativa,
depreende-se que o Estado, tanto pela forma como financia os
seus gastos como pela maneira como despende os seus recursos,
opera no somente no sentido de consolidar a forma atual de dis-
tribuio da riqueza e da renda, mas tambm no de tom-la ainda
mais concentrada.

104
 CAPITULO IX

Os sistemas monetrios e cambiais

I
Inadaptao s regras do padro -ouro

Assinalamos, em captulo anterior, que a crise econmica mun-

dial de 1929 ps em evidncia, de maneira espetacular, modifica-
es estruturais que se vinham gestando h algum tempo no sis-
tema econmico mundial, dentre as quais cabe referir o debilita-
mento da demanda internacional da maior parte dos produtos pri-
mrios. Demais, ela permitiu que se manifestasse em sua plenitude
a "vulnerabilidade externa" das economias especializadas na pro-
duo de matrias-primas, entre as quais ocupavam posio de
relevo as latino-americanas.
O sistema de diviso internacional do trabalho, fundado nas
chamadas vantagens comparativas, derivava a sua disciplina, no
que respeita aos fluxos financeiros, do Gold Exchange Standard,
o qual pressupunha a definio de todas as moedas em termos de
ouro, a livre conversibilidade a partir de taxa fixa de cmbio
(pelo menos no que respeita s transaes externas) e a livre
transferncia de fundos com base em "reservas de cmbio" de-
tidas pelas autoridades monetrias de cada pas. Nas economias
de estrutura produtiva diversificada, caracterizadas por certa subs-
tituibilidade entre importaes e produo de origem interna, uma
brusca reduo das exportaes causada por fatores exgenos po-
dia, at certo ponto, ser compensada por um aumento da oferta
interna. Um manejo adequado das reservas monetrias e de linhas
de crdito no exterior, bem como uma poltica criteriosa de expan-
so interna, podiam ser suficientes para reorientar a atividade i>ro-
dutiva no sentido de abrir novas linhas de exportao e atender aos
setores no satisfeitos da demanda interna. Em
outras palavras, os
automatismos do Gold Exchange Standard podiam ser corrigidos,
a fim de evitar os seus efeitos depressivos internos mais graves,

105
sem que fossem totalmente abandonadas as suas regras. Ora, nas
economias especializadas na exportao de matrias-primas, o pro-
blema se apresentava de forma diversa, em razo da rigidez da
oferta do setor exportador e da incompressibilidade das importa-
^)
es,
Os pases da Amrica Latina se caracterizavam, nessa poca,
por coeficientes de importao relativamente ele\^dos. A participa-
o das importaes na oferta interna de produtos manufaturados
nunca era inferior a um tero e algumas vezes superava duas teras
partes. Esses dados, entretanto, no revelam seno uma parte da
realidade. Na maioria dos pases, parcela importante do produto
estava excluda dos fluxos monetrios, o que significa que o coe-
ficiente de importao era na verdade muito mais elevado, se se
tem em conta apenas o setor monetrio da economia. Por outro
lado, as importaes eram insubstituveis, a curto ou mdio pra-
zos, seno a longo prazo, por produo interna. Dessa forma, uma
reduo ocasional das exportaes tendia a provocar uma forte de-
presso interna, a menos que se dispusesse de reservas monetrias
suficientemente grandes para enfrentar um perodo de transio du-
rante o qual se procuraria recuperar o nvel das exportaes, nas
linhas tradicionais ou noutras. Em outras palavras : se requeria
uma compensatria extremamente hbil e uma cuidadosa
poltica
orientao dos investimentos no setor exportador, de forma a dar
a este uma flexibilidade que no possua o setor que produzia
para o mercado interno. Basta ter em conta as considerveis flutua-
es dos preos dos produtos primrios nos mercados internacionais
e o tipo de cultura permanente que prevalecia em muitos pases no
setor exportador, para compreender que uma economia de elevado
coeficiente de importao e especializada na exportao de um ou
dois produtos dificilmente poderia submeter-se disciplina do pa-
dro -ouro. No somente grandes reservas monetrias seriam exi-
gidas o que significaria esterilizar uma parte considervel da
poupana interna , mas tambm uma poltica disciplinadora do
nvel da atividade interna inconcebvel em pases sem um mercado
de capitais desenvolvido e um sistema fiscal suficientemente fle-
xvel.
Demais, o problema no se limitava instabilidade a curto
prazo dos preos dos produtos primrios nos mercados intemado-

(1) Cf. C. Furtado, Teoria e politica do desenvolvimento econmico

(So Paulo, 1967), particularmente o captulo 20, "A tendncia ao
desequilbrio externo". Veja-se tambm Victor L. Urquidi, Viabilidad
econmica de Amrica Latina (Mxico, 1962), captulo III, "Los embrollos
monetrios y financieros ".

106
nais decorrncia da ao de fatores climticos e da inflexibili-
dade estrutural da oferta nos pases subdesenvolvidos. No menos
grave era a desorganizao dos mercados nas depresses generali-
zadas, durante as quais os pases latino-americanos viam desapa-
recer toda a possibilidade de reao mediante reorientao das
exportaes. As crises cclicas acarretavam reduo do valor das
exportaes e tambm sada de capitais, o que precipitava a liqui-
dao das reservas monetrias, com subsequente perda do crdito
no exterior. Essa situao era particularmente grave em razo da
vultosa dvida externa que haviam acumulado os pases latino-ame-
ricanos no correr do sculo xix. Qualquer que tenha sido a origem
dessa dvida guerras na fase de consolidao dos Estados na-
cionais, especulaes de grupos que dominavam o aparelho do
Estado, investimentos de infra-estrutura, principalmente em estra-
das de ferro e portos ,o certo que as dificuldades ocasionais de
pagamento abriram a porta a onerosas operaes de refinanciamen-
to e transformaram o servio da dvida externa num dos principais
itens da despesa pblica.

Emface da brusquido das contraes do valor das exporta-

es e da dependncia em que estavam as receitas pblicas do co-
mrcio exterior, fcil compreender que, diante de uma crise de
maiores propores, os pases latino-americanos passassem quase
automaticamente a financiar parte dos gastos pblicos com expan-
so monetria. A presso sobre as importaes era imediata, o
que precipitava a liquidao das reservas monetrias e a desvalori-
zao cambial. Na verdade, as simples antecipaes, reflexo das
baixas dos preos das matrias-primas nos principais mercados im-
portadores, eram suficientes para provocar sadas de capitais e des-
valorizao cambial. Esta ltima obrigava os Governos a realizar
um maior esforo financeiro para efetuar o servio da dvida
externa, no momento exato em q. as receitas pblicas declinavam.
.,

Assim, o dficit do setor pblico era inevitvel, e a expanso mo-

netria para financi-lo se impunha inexoravelmente. Na prtica,
os efeitos internos da crise externa eram atenuados pelo simples
fato de que as regras do padro- ouro no eram obedecidas, ou
eram abandonadas ao primeiro toque de alarma. Nas pocas de
bonana, os Governos criavam Caixas de Estabilizao ou de Con-
verso, destinadas a interferir no mercado de cmbio visando a
estabiliz-lo. Essas experincias, entretanto, terminavam sempre na
volta ao sistema de no conversibilidade e de taxas flutuantes, que
permitiam punir as fugas de capitais no momento em que se de-
flagravam as crises.

107
 A experincia demonstrou sobejamente que o sistema de taxas
flutuantes de cmbio permite aos pases latino-americanos defen-
der-se mais facilmente ao impacto das crises cclicas e, em geral,
das contraes da capacidade para importar, porquanto a inflexi-
bilidade da estrutura produtiva tende a ser parcialmente compen-
sada por ajustamentos na estrutura de preos. As consequentes
modificaes na distribuio da renda foram por muito tempo
absorvidas sem maiores tenses sociais. A
partir de certa poca,
entretanto, e particularmente em certos pases, uma estruturao
social de contornos mais ntidos permitiu que essas tenses se
manifestassem e pusessem em marcha processos inflacionrios que
assumiram uma gravidade crescente.
As bruscas e peridicas desvalorizaes monetrias, provoca-
das pelas crises cclicas nas economias latino-americanas, acarreta-
vam consequncias de vrias ordens. Como as desvalorizaes se
faziam no momento em que os preos de exportao estavam em
declnio, elas freavam a contrao da renda monetria do setor
exportador, transferindo para o conjunto da economia, atravs da
elevao relativa dos preos das importaes, parte substancial da
perda de renda real. Naqueles pases que contribuam com uma
elevada parcela da oferta internacional de certos produtos
como
era o caso do caf brasileiro, o qual representava mais de metade
da oferta mundial ,esse mecanismo podia agravar a tendncia
baixa de preos nos mercados internacionais. Na maioria dos
casos, entretanto, as suas consequncias eram estritamente inter-
nas, assumindo a forma de uma "socializao de perdas" ou de
mecanismo de defesa do setor exportador. Na fase seguinte, de
expanso da demanda externa, uma certa revalorizao da moeda,
no plano cambial, podia ocorrer, restituindo o setor exportador
ao conjunto da coletividade parte do que havia apropriado du-
rante a depresso. Esta flexibil^*dade da estrutura de preos per-
mitia reduzir o impacto da crise externa e preservar a capacidade
de recuperao do setor exportador. Mas no resta dvida de que
ela tambm trabalhava no sentido de abrir a porta deteriora-
o a longo prazo dos termos do intercmbio, porquanto aumen-
tava a inelasticidade-preo da oferta de produtos primrios nos
mercados internacionais.

A criao dos bancos centrais

Os sistemas monetrios latino-americanos, com suas taxas

flutuantes de cmbio e inflao crnica no acelerativa, eram apre-
sentados nos livros de texto como fenmenos aberrativos, similares

108
ao movimento dos satlites do planeta Marte, na poca clssica
do padro-ouro. Alguns estudos de carter descritivo, publicados
na Europa, ^^^ chamaram a ateno para essas peculiaridades. Entre-
tanto, o quadro terico, dentro do qual se trabalhava na poca,
no permitia ver a mais que consequncias da instabilidade poltica
e da inexistncia de instituies capacitadas para um manejo ade-
quado do instrumento monetrio. Foi dentro deste esprito que
importantes grupos financeiros internacionais, interessados na re-
gularidade do pagamento da dvida externa e na transferncia de
dividendos dos vultosos investimentos diretos que comearam a
realizar-se na regio aps a Primeira Grande Guerra, pressionaram
os Governos latino-americanos no sentido de reformarem os sis-
temas monetrios, proporcionando-lhes para esse fim assistncia
tcnica. Inicia-se, assim, a fase de reforma dos sistemas de emis-
so e de criao dos bancos centrais.
Sob a orientao de tcnicos ingleses e norte-americanos, a
partir de 1925 instituram-se Bancos Centrais em inmeros pases
latino-americanos. Esses bancos, cujo funcionamento estava con-
<^)

cebido no quadro do Gol Exchange Standard, deveriam monopo-

lizar a emisso de papel-moeda, manipular a taxa de juros, reali-
zar operaes de mercado aberto e operar 'como ltimo empres-
tador, isto , redescontar ttulos das carteiras dos bancos comerciais.
No provvel que os membros dessas misses tcnicas ima-
ginassem que a simples criao de um Banco Central fosse su-
para que surgisse um mercado de dinheiro e de capitais.
ficiente
O que se tinha essencialmente em vista era retirar aos Grovemos
o poder discricionrio de emisso. Esperava-se, por essa forma,
terminar com os crnicos dficits oramentrios, os quais eram
apresentados como a causa fundamental das presses inflacion-
rias. Como o controle do Banco Central estaria em mos dos ban-
cos privados e da comunidade de negcios em geral, reduzia-se ao
mnimo a presso poltica. Para financiar as suas despesas, o Podei
Pblico deveria obter recursos legitimas, arrecadando impostos oq

(2) A
inflao chilena foi objeto, antes da Primeira Guerra Mundial,
de dois estudos monogrficos, um de autoria de Bejamen Subercasseaux,
publicado na Frana, e outro de autoria de Alfred Wagman, publicado
na Alemanha.
(3)O Uruguai, cujo Banco Central foi criado em 1896, era o nico
pas da regio que possua, de antes da Primeira Guerra Mundial, um
sistema de autoridades monetrias centralizadas. O Banco Central do
Mxico, fundado em 1925, tambm surgiu independentemente das misses
anglo-americanas referidas.

109
apelando para o mercado de capitais. O poder de emisso encon-
traria o seu limite natural no nvel das reservas de ouro e di-
visas conversveis e o redesconto estaria restringido aos efeitos
comerciais e agrcolas de curto prazo.
Como inexistiam os requisitos necessrios para que os Bancos
Centrais controlassem a taxa de juros pelos meios clssicos, atrain-
do recursos de fora do pas quando conviesse, e, por outro lado,
como os bancos comerciais so relativamente conservadores na re-
gio, reformas monetrias dos anos vinte reduziram-se, na
as
prtica, a um esforo para submeter a controle o poder de emisso.
Em razo da rigidez que introduziram no sistema monetrio, elas
contriburam para agravar as consequncias da crise de 1929. As
reservas monetrias esgotaram-se mais rapidamente e a fuga de
capitais se fez a mais baixo custo. O dficit do setor pblico
impossvel de evitar sem paralisar a mquina do Estado
tendeu
a ser financiado com emisso de ttulos que seriam redescontados
no Banco Central.
O Banco Central da Argentina, criado em 1935, foi o primeiro
a obedecer a uma concepo original e a romper com os esquemas
convencionais, os quais tinham como pressuposto implcito o fun-
cionamento do Gold Exchange Standard. Com efeito, ele previu a
interveno no mercado de cmbio sob a responsabilidade do Te-
souro, assim como a realizao de operaes com obrigaes do
Governo destinadas a financiar a curto prazo o dficit do Estado.
Estas eram prticas que vinham sendo ditadas pela experincia e
realizadas em mais de um pas. A inovao estava em partir da
realidade para criar um sistema de Banco Central, o que significa-
va reconhecer a inviabilidade e artificialismo dos esquemas orto-
doxos. O novo sistema, pelo simples fato de que incorporava a
experincia acumulada em longos anos de esforo de adaptao s
flutuaes do setor externo, constituiu na poca extraordinria
inovao. (*>

Experincias no campo monetrio

e cambial e a influncia do FMI
Na ausncia de um mercado de capitais suficientemente de-
senvolvido e inexistindo limitaes ao processo de emisso
(4) O Banco Ctttral da Argentina foi criado com assistncia tcnica
inglesa. Raul Prebisch, que o dirigiu da fundao at 1943, inspirou-se no
empirismo com que havia sido conduzido tradicionalmente o Banco da
Inglaterra, afastando-se dos esquemas rgidos que vinham sendo impostos
aos novos Bancos Centrais. Cabe ter em conta, demais, que a Argentina

110
atravs do redesconto o Banco Central pode alimentar indefinida-
mente a oferta de meios de pagamento , o
instrumento principal
da poltica monetria na Amrica Latina tendeu a ser o con-
trole das reservas dos bancos de depsito. diferena da po-
ltica clssica de reservas, cujo objetivo era garantir a solvabi-
lidade dos bancos de depsito, a prtica latino-americana deu lugar
a complexas polticas de reserva, as quais tm em conta, no so-
mente os recursos que os bancos tm sua disposio, mas,
tambm, o incremento desses recursos. Tais polticas so executa-
das pelos Bancos Centrais com o fim especfico de disciplinar a
expanso dos meios de pagamento. Outra inovao significativa
a formao de uma segunda linha de reservas do sistema ban-
crio na verdade depsitos no Banco Central
constituda por
ttulos pblicos, cuja taxa de juros bem inferior taxa ban-
cria.

Outro campo em que a experincia latino-americana vem

sendo extremamente variada, a partir da crise de 1929, o da
manipulao das taxas de cmbio^ Em face da profundidade da
depresso dos anos trinta e da inflexibilidade dos sistemas fis-
cais, alguns pases comearam a manipular o cmbio com o obje-
tivo de evitar que a desvalorizao da moeda agravasse a baixa
de preos, no exterior, dos produtos exportados, ou provocasse
uma elevao excessiva de certos preos, como o dos combustveis
e o do trigo. Na verdade, a desvalorizao brusca havia sido no
passado um mecanismo de redistribuio da renda, o qual ope-
rava em benefcio de certos grupos. O
que se pretendeu foi con-
trolar esse mecanismo, a fim de que a desvalorizao no favo-
recesse demasiadamente certos grupos ou prejudicasse excessiva-
mente outros. Um passo adiante consistiu em orientar a manipu-
lao das taxas de cmbio para criar fundos de reserva, absorvendo
presso inflacionria. Por ltimo, caminhou-se no sentido de uti-
lizar taxas diferenciais de cmbio para orientar os investimentos.
O simples fato de que a formao de capital depende relativa-
mente mais das importaes do que os gastos de consumo, trans-
forma as desvalorizaes em um freio aos investimentos, o que

j dispunha na poca de um mercado de capitais relativamente desenvolvido.

Na crise de 1938 Prebisch atuou com maestria no sentido de conter os
efeitos depressivos internos, passando o Banco Central da Argentina a
ser considerado como modelo na regio. Sobre a experincia latino-americana
neste setor veja-se Miguel S. Wioncuek, "Central Banking", in Latin
American and the Caribbean, A Handhook, cit., e Frank Tamagna,
Central Banking in Latin America (Mxico, 1965).

111
pode ser corrigido mediante subsdios encobertos atravs de taxas
mltiplas de cmbio.
Nos ltimos dois decnios, a influncia do Fundo Monetrio
Internacional se fez sentir de forma crescente na Amrica La-
tina. As experincias inovadoras no terreno da poltica monetria
e cambial no foram totalmente interrompidas. Contudo, na me-
dida em que os problemas de balana de pagamentos se agravaram,
aumentando a dependncia vis--vis de financiamentos externos de
curto e mdio prazos, os esquemas impostos pelo fmi foram sendo
aceitos. De acordo com esses esquemas, as taxas de cmbio so
fixas, sendo o padro bsico o dlar. O equilbrio da balana de
pagamentos pressupe a estabilidade interna, isto , a ausncia de
presses inflacionrias fora de controle. Para manter essa estabi-
lidade interna, preconiza-se o uso dos instrumentos fiscais e mo-
netrios. Como o instrumento fiscal pouco flexvel e, sob muitos
aspectos, inadequado, nos pases subdesenvolvidos, a responsabili-
dade principal cabe poltica monetria, ou seja, ao controle do
crdito. Assim, por caminho diverso, chega-se a concluses simi-
lares s da poltica dos Bancos Centrais ortodoxos dos anos vinte.
Ali onde fatores estruturais do origem a uma presso perma-
nente sobre a balana de pagamentos, a poltica monetria le-
vada a engendrar uma depresso permanente, a fim de manter a
economia em equilbrio. Voltaremos a este problema ao considerar
mais diretamente o quadro da inflao latino-americana.

xiz
 QUARTA PARTE

CARACTERSTICAS DO PROCESSO
DE INDUSTRIALIZAO
CAPITULO

O processo de industrializao
I. Primeira fase

Industrializao induzida pela expanso

das exportaes

Nos pases que se especializaram na exportao de produtos

primrios, isto nos pases em que houve elevao de produtivi-
,
dade como reflexo da expanso da demanda mundial de matrias-
primas, a evoluo das estruturas produtivas, especialmente o pro-
cesso de industrializao, apresenta caractersticas particulares,
cujo estudo constitui um dos aspectos mais interessantes da teoria
econmica do subdesenvolvimento. A elevao da produtividade
e do poder de compra da populao provocam modificaes no
perfil da demanda global, no sentido de sua diversificao, acarre-
tando um aumento mais que proporcional da procura de produtos
manufaturados. Com efeito, nos pases em que o nvel da renda
per capita inferior a 500 dlares, observa-se que a elasticidade-
renda da procura de manufaturas de consumo elevada, sendo
seu coeficiente da ordem de 1,3 a 1,5. Da decorre que toda eleva-
o do poder de compra da populao significa no somente
uma diversificao da procura, mas uma diversificao em certa
direo, exigindo um crescimento mais que proporcional da oferta
de manufaturas. Como a especializao na exportao de produtos
primrios (quase sempre um ou dois produtos) concentra fatores
em umas poucas linhas de produo, a estrutura produtiva evo-
lui de forma inversa que ocorre no perfil da demanda. Assim,

o rpido progresso de uma monocultura de exportao pode ser

acompanhado pelo crescimento das importaes de alimentos; a
expanso de um setor mineiro de exportao pode traduzir-se na
substituio de uma produo artesanal destinada ao mercado inter-
no por importaes de artigos manufaturados etc. Observando o

115
processo em seu conjunto, constata-se que a elevao de produti-
vidade acompanhada de uma simplificao na estrutura da oferta
de origem interna e de diversificao na composio da deman-
da global.
O processo que vimos de descrever constitui, nos pases latino-
americanos, o ponto de partida da industrializao. A
especializa-
o na produo permitiu a elevao da produtividade e da renda,
abrindo o caminho para a formao de um ncleo de mercado
interno de produtos manufaturados e para a construo de uma
infra-estrutura. Enquanto na experincia clssica a industrializao
resultou da introduo de inovaes nos processos produtivos, as
quais, atravs da reduo dos preos, permitiram a substituio
(los produtos artesanais e a formao do prprio mercado, no
caso latino-americano o mercado formou-se como decorrncia da
elevao de produtividade causada pela especializao externa, sendo
inicialmente abastecido mediante importaes. Neste segundo caso,
o concorrente a deslocar, na hiptese de industrializao, no seria
o produtor artesanal de baixa produtividade, e sim o produtor
de elevada eficincia instalado nos mercados mundiais. Contudo, o
crescimento do mercado interno era uma realidade, ali onde se
expandiam as exportaes. Ao alcanar este mercado certas di-
menses, uma poltica protecionista seria o suficiente para provo-
car um surto industrial, tanto mais que os investimentos indus-
triais se beneficiariam das economias externas proporcionadas pela
infra-estrutura j instalada.
Acapacidade do embrio de mercado interno para provocar
um de industrializao dependia, evidentemente, de uma srie
incio
de circunstncias que variaram de pas para pas. Quando o n-
cleo de exportao estava formado por atividades de minerao, a
massa de mo-de-obra absorvida diretamente era reduzida; de-
mais, em tais casos, quase sempre os capitais eram preponderante-
mente estrangeiros. A possibilidade de formao de um mercado
interno seria limitada. O
grau de concentrao da propriedade da
terra e as dimenses relativas do excedente de mo-de-obra tam-
bm desempenhavam papis importantes na configurao do perfil
da demanda, pois ambos os fatores condicionavam a distribuio da
renda. Uma alta concentrao da renda significava predominncia
do consumo de objetos de luxo, os quais, quando provenientes da
indstria manufatureira, deviam ser necessariamente importados.
Mais do que o regime de propriedade da terra, a abundncia maior
ou menor de mo-de-obra excedente pesou sobre a formao do
ncleo inicial do mercado interno. Sendo a terra abundante, ali
onde a mo-de-obra era escassa tendeu-se ao uso intensivo do fator

116
trabalho e extensivo da terra, o que permitiu conciliar a concen-
trao da renda com uma taxa de salrios relativamente alta. Em
taiscondies
e foi este o caso da Argentina e do Uruguai
a concentrao da renda no impediu a formao de um amplo
mercado interno para produtos manufaturados.
Em sntese, a transio para uma economia industrial de-
pendeu de uma srie de fatores, cabendo destacar os seguintes;
a) natureza da atividade exportadora, da qual depende a quan-
tidade relativa de mo-de-obra a ser absorvida no setor de produ-
tividade elevada e em expanso;
b) tipo de infra-estrutura exigido pela atividade exportado-
ra: a agricultura de clima temperado criando uma grande rede de
transportes ; a agricultura de clima tropical, concentrada em reas
limitadas e muitas vezes em regies montanhosas, satisfazendo-se
com uma infra-estrutura mais modesta; a produo mineira re-
querendo uma infra-estrutura especializada, na maioria dos casos
criadora de escassas economias externas para o conjunto da eco-
nomia nacional;
c) propriedade dos investimentos realizados na economia de
exportao a propriedade estrangeira reduzindo a parte de fluxo
:

de renda do setor em expanso que permanece no pas; recaindo

nas economias mineiras de exportao a maior incidncia da pro-
priedade estrangeira, os aspectos negativos destas se viram agra-
vados ;

d) taxa de salrio que prevalece no setor exportador na fase

inicial, a qual depende principalmente das dimenses relativas do
excedente de mo-de-obra;
e) dimenso absoluta do setor exportador, a qual reflete na
maioria dos casos a dimenso geogrfica e demogrfica do pas.
A Argentina constitui o exemplo cabal do pas em que uma
economia de exportao de produtos primrios engendrou rapida-
mente importante mercado interno de produtos manufaturados,
com base no qual surgiu, quase sem transio, um processo de
industrializao. O crescimento inusitado da populao com base
na imigrao, a rpida urbanizao e a importante infra-estrutura
requerida pelo tipo de exportao, criaram um conjunto de condi-
es excepcionalmente favorveis industrializao. O
nvel rela-
tivamente elevado dos salrios iniciais e a avanada integrao da
populao na economia de mercado foram fatores igualmente im-
portantes que contriburam para que esse pas adquirisse um forte
impulso de industrializao j antes do primeiro conflito mundial.

117
Exemplo diametralmente oposto encontramos na Bolvia ^^^ que
no obstante um importante setor exportador, no d nenhimi
passo no sentido da industrializao. Neste segundo caso, temos
um setor mineiro de exportao, que absorve uma parcela insig-
nificante de mo-de-obra a uma taxa de salrio baixa; a infra-
estrutura criada para a economia mineira no tem grande signi-
ficao para as demais atividades econmicas; em sntese, repro-
duz-se no setor exportador o padro de estrutura econmica que
prevalecia nos setores tradicionais, excluindo-se a massa trabalha-
dora dos benefcios dos aumentos de produtividade.

No grupo de pases de agricultura tropical de exportao, o

Brasil rene as condies mais favorveis transio para a indus-
trializao. No altiplano paulista, diferentemente da Colmbia e
da Amrica Central, a produo de caf se realiza de forma exten-
siva, em condies que favorecem a construo de uma impor-
tante infra-estrutura de transportes. Demais, sendo uma regio
em que era escassa a mo-de-obra, ^^^ surgiu a necessidade de fixar
taxas de salrios suficientemente altas para atrair populao de
outras regies, particularmente da Europa. Por outro lado, uma
oferta abundante de alimentos provenientes da prpria regio ou
das reas meridionais, de colonizao europeia efetuada concomi-
tantemente ou em perodo anterior, evitou que a capacidade para
importar fosse em parte absorvida pela importao de gneros
alimentcios. Por ltimo, condies excepcionalmente favorveis
para captao de energia eltrica de fonte hidrulica permitiram
que a regio dispusesse de eletricidade a tarifas excepcionalmente
baixas, desde os primrdios de sua industrializao.

(1) A populao da Bolvia, na poca da independncia, era segu-

ramente superior da Argentina. Entre 1831 e 1900, segundo os dados
censitrios, a populao da Bolvia aumentou apenas em 60 por cento,
ao passo que a populao argentina, entre 1869 e 1895, crescia em 130
por cento. Entre 1900 e 1950, a populao boliviana passou de 1.696 400
para 3.019.000, enquanto a argentina crescia, entre 1895 e 1947, de 3.954.911
para 15.897.127.
(2) A mobilidade da mo-de-obra rural foi dificultada no Brasil
pelo regime escravista, que prevaleceu at 1888, e, subsequentemente, por
obstculos impostos circulao de pessoas pelas autoridades locais a
servio dos grandes fazendeiros. O crescimento da populao do Estado
do Cear, ao impulso da penetrao do algodo, e a grande seca de 1877
ocasionaram as primeiras migraes significativas da regio nordestina, a
qual se encaminhou inicialmente para a regio amaznica, onde se expandia
rapidamente a produo da borracha nos dois ltimos decnios do sculo
passado e dois primeiros do atual. Cf. C. Furtado, Formao econmica
do Brasil, cit., captulos xxi a xxiv.

118
 Entre os pases de exportaes mistas agrcolas e minei-
ras o Mxico merece uma ateno especial, em razo de
,

vrias singularidades que apresenta. A nova fase de desenvolvi-

mento da indstria mineira para exportao, ocorrida nos ltimos
decnios do sculo passado, base de metais industriais, tem seus
centros de atividade no norte do pas, o que coloca em primeiro
plano o problema de ligao dessas reas com as regies centrais,
em que se concentra a populao mexicana. A experincia histrica
de desarticulao das reas setentrionais em rpido povoamento,
que levara perda do Texas e da Califrnia, constitua uma
advertncia demasiado gritante. Por outro lado, uma das ativida-
des agrcolas de exportao mais importantes na poca se situava
no extremo sul, na pennsula de Yucatan, de onde saa o hene-
qun. A conscincia de que a sobrevivncia dq pas dependia de
sua integrao, levou o Governo mexicano a promover a construo
de importante rede de transportes e a eliminar as barreiras adua-
neiras internas que fragmentavam tradicionalmente o mercado na-
cional. As condies particulares do territrio mexicano, que di-
ficultam o acesso mesa central dos produtos vindos do estran-
geiro pelo mar, haviam permitido a criao de um conjunto de
indstrias txteis desde a primeira metade do sculo xix. As bar-
reiras aduaneiras internas tinham dificultado o desenvolvimento
dessas indstrias, em benefcio da sobrevivncia do artesanato local,
de antiga tradio no pas. Ao unificar-se o mercado nacional com
as estradas de ferro e a eliminao das referidas barreiras, esse
ncleo manufatureiro pde expandir-se com rapidez. Desta forma,
mais do que na Argentina e no Brasil, a primeira fase da indus-
trializao mexicana aproximou-se do modelo clssico: parte de
uma experincia artesanal, a qual superada pela introduo de
novas tcnicas, e absorve mercados anteriormente satisfeitos em
grande parte pela oferta artesanal. este um aspecto importante
a ter em conta na explicao da evoluo subsequente do Mxico.
A natureza das exportaes principalmente mineiras e a
abundncia de mo-de-obra, que permitia manter os salrios a
nveis extremamente baixos, poderiam ter entorpecido o desenvol-
vimento do pas. Na medida em que aumentasse a capacidade para
exportar, seria de prever que penetrassem no pas, em quantidades
crescentes, bens manuf aturados de procedncia estrangeira, arrui-
nando a atividade artesanal sem criar formas alternativas de em-
prego para a populao. Este problema praticamente no se colo-
cava em pases como a Argentina e o Brasil, de populaes relati-
vamente mais escassas e abastecidas de manufaturas importadas.

119
No Mxico uma populao relativamente densa era tradicional-
mente abastecida pelo artesanato local, cuja desorganizao em
benefcio de importaes teria sido tanto mais grave quanto o
setor exportador em expanso tinha reduzida capacidade de absor-
o de mo-de-obra.

semelhana do Chile, o Mxico se beneficiou de uma pol-
tica protecionistadurante a primeira metade do sculo passado, isto
, antes de que a ideologia liberal se impusesse sem restries. Ao
contrrio do Chile, entretanto, o pas atravessou uma fase de gran-
de instabilidade poltica e de estagnao ou retrocesso de sua eco-
nomia. Isto no obstante, surgiu um ncleo de atividade manufa-
tureira, cuja existncia seria de importncia decisiva na poca
que vem sendo denominada de Porfiriato ^) de estabilidade poltica
e expanso das atividades exportadoras. Com efeito, no obstante
a predominncia da ideologia Hberal nesse perodo, o ncleo indus-
trial encontrou condies para consolidar-se e crescer, ao impulso
da integrao do mercado nacional promovido pelo Governo, e
ao abrigo da proteo natural que resulta da concentrao demo-
grfica no planalto central.

Disparidades entre os casos da Argentina

e do Mxico

O Mxico e a Argentina, os dois pases da Amrica Latina

que conheceram um grau significativo de industrializao antes
do primeiro conflito mundial, apresentam experincias histricas
totalmente distintas. No primeiro caso, a industrializao tem seus
incios em fase anterior grande expanso das exportaes da
segunda metade do sculo xix e se alimenta de um mercado antes
abastecido pelo artesanato. Enquanto na Argentina a atividade ex-
portadora criava diretamente uma importante massa de poder de
compra em mos da populao, no Mxico o fluxo de salrios que
tinha origem direta nas exportaes era reduzido. Contudo, a ex-
panso do setor externo criou condies para a instalao de uma
infra-estrutura que unificaria o mercado nacional em benefcio do
ncleo manufatureiro preexistente. Em torno de 1900-1905, o setor
industrial j contribua, na Argentina, com 18 por cento do pro-

(3) Do nome de Porfrio Diaz, o ditador que dirigiu o Mxico de

1876 a 1910. A designao de Porfiriato se encontra na obra monumental
dirigida por Daniel Coso Villegas, Historia moderna de Mxico, cujo
volnme VII, El Porfiriato. Vida econmica, foi publicado no Mxico em
1965.

120
duto interno e, no Mxico, com 14 por cento. ^^^ Nos dois casos,
o desenvolvimento econmico teve, nesse perodo, como centro di-
nmico o setor exportador em expanso, vale dizer, era um re-
flexo da integrao da economia nacional no sistema de diviso
internacional do trabalho. Entretanto, enquanto na Argentina a ex-
panso das exportaes engendrava um forte crescimento do mer-
cado interno, o qual induzia industrializao, o crescimento desse
mercado interno no Mxico era muito mais lento. Na Argentina, as
inverses infra-estruturais foram uma decorrncia da natureza e
da localizao da atividade exportadora. No Mxico, a construo
de uma infra-estrutura surgiu em grande parte como reflexo de
uma poltica de unificao do pas, resposta a foras centrfugas
agravadas por um longo processo de guerras civis e pela presena
de um poderoso vizinho que professava abertamente uma doutri-
na imperialista. Um ponto adicional merece referncia. A
primeira
fase da industrializao, nos pases exportadores de matrias-pri*
mas, era influenciada pela natureza dos produtos exportados, por-
quanto o processamento destes, seja para atender s necessidades
do mercado interno, seja para fins de exportao, constitua uma
atividade industrial. Assim, o processamento de produtos agrope-
curios, para os dois fins indicados, representou o ncleo inicial
da indstria moderna argentina, e o processamento de produtos
minerais, um importante setor da indstria mexicana. Explica-se,
desta forma, que no Mxico se haja criado uma experincia me-
talrgica que seria de muita significao no desenvolvimento indus-
trial do pas, particularmente na fase subsequente quando ocorreu

a crise do setor exportador. Por ltimo, cabe recordar que, embora

nos dois pases prevalecesse, nessa fase de crescimento, ao impulso
de um setor exportador dinmico, a ideologia liberal, no Mxico
a ao estatal no podia ignorar a existncia de um ncleo indus-
trial que vinha de poca anterior, cujo desaparecimento teria re-

percusses sociais tanto mais graves quanto o setor exportador

absorvia reduzida quantidade de mo-de-obra. Era este um pro-
blema grave porquanto a penetrao de formas capitalistas de pro-
duo no setor agrcola vinha provocando srias deslocaes de
populao. Enquanto o desenvolvimento argentino se fazia com ele-
vao do nvel de vida do conjunto da populao, no Mxico ocor-
ria uma crescente marginalizao de grupos populacionais e um

(4) As estatsticas retrospectivas da produo industrial e de parti-

cipao do setor industrial no pib dos pases latino-americanos esto
reunidas no trabalho da cepal, El proceso de industrialisacin en Amrica
Latina, Anexo Estadstico (1966).

121
agravamento das tenses sociais que desembocaria no processo re-
volucionrio que convulsionou o pas a partir de 1910. Na fase
subsequente do processo de industrializao, quando se tomou
indispensvel uma ao mais ampla dos Poderes Pblicos, o Esta-
do mexicano se apresentou com maior aptido para atuar no cam-
po industrial, o que no seria fcil de explicar sem ter em conta
a experincia do perodo que vimos de considerar.

122
CAPITULO XI

O Processo de industrializao
II , Substituio de importaes

Limitaes intrnsecas primeira fase

da industrializao

O processo de industrializao que se havia iniciado em alguns

pases latino-americanos foi profundamente afetado pela crise de
1929. No que a crise constitusse um claro divisor de guas entre
um perodo de prosperidade e outro de depresso. Na verdade,
com respeito a alguns pases, j se multiplicavam na fase anterior
os sintomas de debilitamento do setor exportador. No Brasil, por
exemplo, as crises de superproduo de caf se vinham repetindo
desde antes do primeiro conflito mundial e a perda da posio
privilegiada no comrcio da borracha ocorrera no segundo decnio
do sculo. No Chile, a crise do salitre, em face concorrncia
dos nitratos sintticos, pesava na economia do pas havia mais de
um decnio. Contudo, exceo do Brasil, em todos os pases da
regio de maior expresso econmica, no perodo de 1925-29 o
quantum das exportaes era de cinquenta a cem por cento mais
elevado que no primeiro decnio do sculo. com respeito natu-
reza do processo de industrializao que a crise de 1929 constitui
um marco de grande significao. At ento, o desenvolvimento
do setor industrial fora um reflexo da expanso das exportaes;
a partir desse momento, a industrializao seria principalmente
induzida pelas tenses provocadas pelo declnio, ou
estruturais
crescimento insuficiente, do A exceo a esta
setor exportador.
regra est representada pelos pases que conheceram uma fase de
forte crescimento de suas exportaes em perodo subsequente, tais
como a Venezuela, o Peru e os da Amrica Central.

123
i
 Nos pases em processo de industrializao, a participao do
setor industrial no pib se apresenta, em 1929, como segue ^> :

Argentina 22,8 por cento

Mxico "
14,2
Brasil 11,7
Chile 7,9
Colmbia 6,2

Antes de abordar as caractersticas da nova fase do processo

de industrializao, convm esclarecer a questo seguinte que pos- :

sibilidades se apresentavam industrializao latino-americana

dentro do quadro que prevaleceu antes de 1929? Em
outras pala-
vras: at que ponto a brusca desorganizao do comrcio mundial
frustrou um processo de industrializao em plena marcha ascen-
dente ?
Se observarmosem seus detalhes os dados relativos Argen-
tina, ao Brasil e ao Mxico, verificamos que o processo de indus-
trializao induzido pela expanso das exportaes j apresentava
inequvocos sintomas de esgotamento antes da crise de 1929. Assim,
as modificaes estruturais da economia argentina, j a partir de
1910, eram de escassa significao. Nesse ano, a participao da
produo industrial no pib alcanara 20 por cento, proporo que
seria a mesma em 1920. Em
1925 ela alcanaria 24,6 por cento,
para declinar em 1929 a 22,8 por cento. Essa imutabiUdade estru-
tural coincidia com um forte crescimento da economia argentina.
No correr dos dois decnios referidos, o volume da produo indus-
trial crescera em 120 por cento, e o quantum das exportaes
aumentara em 140 por cento. No Mxico, o coeficiente de indus-
trializao (participao da produo industrial no pib) comeou
a declinar no primeiro decnio do sculo, antes do perodo revolu-
cionrio. Assim, no perodo 1900-10 a taxa mdia de crescimento
anual do pib foi de 4,2 por cento, sendo que a de aumento da
produo industrial foi de apenas 3,6 por cento. No Brasil, onde
o processo de industrializao se fez com atraso, relativamente aos
dois outros pases referidos, o ndice da produo industrial se ele-

(1) Os dados bsicos relativos evoluo da produo industrial

e participao do setor industrial e das importaes no pib referidos
no presente captulo so tomados da cepal, El proceso de industrialhacin
en Amrica Latina, Anexo Estadstico, cit.

124
vou em 150 por cento entre 1914 e 1922, mas entre este ltimo
ano e 1929 se mantm praticamente estacionrio.
Para captar as limitaes intrnsecas a essa primeira fase de
industrializao ocorrida nos pases latino-americanos, necessrio
ter emconta algumas de suas caractersticas. Ela consistia essen-
cialmente na instalao de um ncleo de indstrias de bens de con-
sumo corrente
tecidos, produtos de couro, alimentos elaborados,
confeces que se tornavam viveis em razo do crescimento
da renda disponvel para consumo sob o impulso da expanso das
exportaes. Demais, o processo de urbanizao, que ocorria para-
lelamente, criava novas exigncias no setor da construo, abrindo
o caminho a uma indstria de materiais de construo, os quais se
substituam em boa parte a produtos tradicionais de origem
artesanal. Ora, essas indstrias as de bens de consumo geral e
as de materiais de construo
so de escasso poder germina-
tivo. No caso das primeiras, sua curva de crescimento era inicial-
mente rpida, simplesmente porque elas ocupavam o lugar de pro-
dutos anteriormente importados. Assim, a produo txtil passou,
no Brasil, de 22 milhes de metros, em 1882, para 242 milhes,
em 1905, e para 470 milhes em 1915. ^^^ A
partir deste ltimo
ano, entretanto, seu crescimento seria extremamente dbil, por-
quanto a substituio das importaes esgotara suas possibilidades
e o setor exportador cresceu lentamente ou se manteve estacionrio.
Sendo elstica a ofertade mo-de-obra
mesmo que esta
proviesse do estrangeiro, como no caso da Argentina
o cresci-
mento do setor industrial se faz em condies de taxa de salrio
constante, da mesma forma que a expanso do setor exportador
em uma economia com um importante setor de subsistncia. O
crescimento da produo industrial assume essencialmente a forma
de adio de novas unidades de produo, similares s preexistentes,
mediante a importao de equipamentos. No se trata de forma-
o de um sistema de produo industrial, mediante sua crescente
diversificao, e sim da adio de unidades similares em certos
setores de atividade industrial. A mo-de-obra absorvida, benefi-
ciando-se de uma taxa de salrio superior mdia do pas, cons-
titui um reforo ao mercado interno, da mesma forma que a
expanso do setor exportador, ao absorver parte do excedente de
mo-de-obra, contribui para a expanso desse mercado. Desta

(2) Para os dados relacionados com a evoluo da indstria txtil

algodoeira brasileira veja-se Stanley J. Stein, The Brazilian Cotton
Manufacture, Textile Entreprise in an Underdeveloped rea, 1850-1950
(Harvard University Press, 1957).

125
forma, no existe diferena essencial entre a expanso industrial
dessa primeira fase e o crescimento da agricultura de exportao.
A diferena principal estava em que esta ltima, dependendo de
uma demanda exterior ao pas, operava como varivel exgena,
ao passo que os investimentos no setor industrial dependiam do
crescimento de um mercado criado pela expanso das exportaes.
Na verdade, o setor industrial se comportava como um multipli-
cador de emprego do setor exportador. Para que o setor industrial
viesse a superar esta dependncia, seria necessrio que ele se diver-
sificasse suficientemente para autogerar demanda. Isto , que se
instalassem indstrias de equipamento e outras, cujo produto fosse
absorvido pelo prprio setor industrial e outras atividades produ-
tivas. Ocorre, entretanto, que os investimentos de infra-estrutura
e os prprios investimentos industriais encontravam facilidades de
financiamento fora do pas, financiamentos esses vinculados
-quisio de equipamentos e tecnologia em centros estrangeiros. A
dependncia financeira subordinava a aquisio de equipamentos
a fornecedores estrangeiros, reduzindo a atividade industrial ao
processamento de matrias-primas locais com equipamentos impor-
tados ou ao acabamento de bens de consumo importados semi-ela-
borados, sempre com base em equipamentos adquiridos no exterior.
A limitao do parque industrial a manuf aturas de processamento
de bens de consumo limitava sobremaneira os requerimentos de
assimilao da tecnologia moderna. A assistncia mecnica s inds-
trias existentes se limitava substituio de peas, o que podia ser
feito por agentes ligados s casas importadoras. Essa aparente
vantagem em um primeiro momento repercutia de forma extrema-
mente negativa na fase subsequente, pois a instalao das inds-
trias se fazia sem que se criasse uma autntica mentalidade indus-
trial, a qual pressupe no apenas a formao de administradores,

mas tambm de quadros com um conhecimento cabal dos processos

tecnolgicos.

As modificaes estruturais induzidas

pela crise do setor exportador

O colapso brusco da capacidade para importar, a contraao

do setor exportador e sua baixa de rentabilidade, a obstruo dos
canais de financiamento internacional, provocados pela crise de
1929, modificaram profundamente o processo evolutivo das econo-
mias latino-americanas, particularmente daquelas que se haviam ini-
ciado na industrializao. A contraao do setor externo deu lugar
a dois tipos de reao, em conformidade com o grau de diversifi-

126
cao alcanado pela economia em causa: a) retorno de fatores
de produo ao setor pr-capitalista
agricultura de subsistncia
e artesanato
num processo de atrofiamento da economia mone-
tria; b) expanso do setor industrial ligado ao mercado interno,
num esforo de substituio total ou parcial de bens que anterior-
mente vinham sendo adquiridos no exterior. O segundo caso con-
figura o que se convencionou chamar de processo substitutivo de
importaes, o qual se define como sendo o aumento da participV
o da produo industrial destinada ao mercado interno (E) no
produto interno bruto (P) em condies de declnio da participa-
o das importaes (M) no produto:

1 dE 1 dP 1 dM
1) > >
E dt P dt M dt

A fim de medir a intensidade da substituio de importaes

(SM) pode-se atribuir a esta a expresso seguinte:

Mt-l Mt
2) SM
Pt-i Pt

Os coeficientes de importao dos pases de industrializao

mais antiga na Amrica Latina evoluram, a partir de 1929, da
forma que indicamos abaixo. A estimativa feita a partir de
sries do pib e das importaes, calculadas ambas a preos cons-
tantes, tomando-se como base 1960.

QUADRO 1/XI
Evoluo dos coeficientes de importao em pases escolhidos

Argentina Mxico Brasil Chile Colmbia

1929 17,8 14.2 11,3 31,2 18,0

1937 13,0 8,5 6,9 13,8 12,9
1947 11,7 10,6 8,7 12.6 13,8
1957 5,9 8,2 6,1 10,1 8,9

No decnio que se segue crise, o declnio do coeficiente de

importaes substancial em todos os pases referidos, sendo que
no Chile alcana propores inusitadas. Este ltimo pas o ni-

127
CO, dentre os includos no quadro, em que, em 1937, o pib ainda
no recuperara em termos absolutos o nvel de 1929. O grau exces-
sivamente elevado de integrao no comrcio internacional para
um pas exportador de matrias-primas
e a dependncia da
importao de alimentos dificilmente substituveis, como os produ-
tos tropicais e o acar, fizeram do Chile no somente o pas mais
afetado pela crise, mas tambm aquele em que o processo de subs-
tituio de importaes enfrentaria maiores obstculos.
A
reduo do coeficiente de importaes foi possvel graas
a um crescimento mais que proporcional do setor industrial, isto
, a um aumento do coeficiente de industrializao. Damos abai-
xo a evoluo deste ltimo, com base em sries do pib e da pro-
duo industrial, calculadas a preos de 1960.
QUADRO 2/XI
Evoluo dos coeficientes da industrializao em pases escolhidos

Argentina Mxico Brasil Chile Colmbia

1929 22,8 14,2 11.7 7,9 6,2

1937 25,6 16,7 13,1 11,3 7,5
1947 31,1 19,8 17,3 17,3 11,5
1957 32,4 21,7 23,1 19,7 16,2

no Chile que se observa a evoluo mais significativa do

coeficiente de industrializao, no correr dos anos trinta. Ainda
assim, essa elevao no seria suficiente para explicar o conside-
rvel declnio do coeficiente de importaes, observado nesse pas,
o qual tambm traduz uma substituio de importaes no setor
agrcola, reduo substancial dos investimentos e reorientao des-
tes visando a reduzir-lhes o contedo de importaes. A partir da
frmula (2) e dos dados anteriormente apresentados, podemos
medir a intensidade do processo de substituio com respeito a
diferentes perodos:

QUADRO 3/XI
Magnitude do processo substitutivo em pases escolhidos

1929-37 1937-47 1947-57 1929-57

Argentina 4,8 1.3 5,8 11.9

Mxico 5.7 - 2,1 2,4 6,0
Brasil 4,4 - 1.8 2,6 5.2
Chile 17.4 1.2 2,5 21,1
Colmbia 5,1 - 0,9 4,9 9,1

128

parte o caso chileno, o processo de substituio ocorre com
intensidade similar nos outros quatro pases no primeiro perodo
considerado. No decnio subsequente, que se beneficia da recupera-
o no comrcio mundial de matrias-primas ocorrida no imediato
ps-guerra, o processo de substituio perde intensidade ou mes-
mo retrocede nos pases de mais baixo coeficiente de importaes,
ou seja, o Brasil e o Mxico. No perodo que se segue a 1947,
o processo de substituio retoma o seu curso, mas com intensi-
dade menor. A
Argentina, que constitui exceo regra, exa-
tamente o pas em que a industrializao se faz mais lentamente no
perodo considerado. Em
razo de circunstncias prprias a cada
pas e das fases distintas em que se encontravam no processo de
industrializao, seria equivocado esperar uma clara correlao po-
sitiva entre as taxas de substituio e de crescimento da produo
industrial. Contudo, se se comparam os dados relativos aos dois
pases com graus de desenvolvimento mais prximos
Brasil e
Mxico verifica-se um claro paralelismo entre o processo de
,

substituio e o de industrializao nos trs decnios referidos.

No quadro abaixo indicamos os incrementos percentuais da
produo industrial nos perodos que vimos considerando.

QUADRO 4/XI
Intensidade do processo de industrializao em pases escolhidos (em %)

1929-37 1937-47 1947-57 1929-57

Argentina 23 Th 50 220
Mxico 46 86 98 407
Brasil 42 82 123 475
Chile 16 9 58 100
Colmbia 90 110 130 830

J fizemos referncia, anteriormente, s caractersticas par-

ticularesdo caso chileno. Sendo pas exportador de produtos mi-
nerais, a atividade industrial chilena est parcialmente integrada
com o setor exportador, seja no processamento de minrios, seja
no aproveitamento de subprodutos. O forte declnio destas ativi-
dades nos anos trinta no permite que transparea no ndice glo-
bal o processo de substituio que efetivamente ocorreu no setor
manufatureiro. Assim, a produo de tecidos de algodo, entre
1929 e 1937, mais que quadruplicou, a de confeces mais que
duplicou e a de papel mais que triplicou. Contudo, a no com-

129
pressibilidadedas importaes de alimentos e a necessidade de
aumentar as importaes de combustveis e de matrias-primas
como o algodo, em uma fase em que a capacidade para importar
se reduzia pela metade, explicam a lentido da industrializao
chilena durante os anos trinta. Essas dificuldades, sem lugar a
dvida, contriburam para que se tomasse conscincia no pas
da necessidade de uma ao global do Estado visando a introdu-
zir modificaes na estrutura econmica e dar maior profundi-
dade ao processo de industrializao. A
criao, em 1939, da Cor-
poraciyi de Fomento de la Produccin (corfo), instituio que
serviria de modelo um decnio depois a outros pases da Amrica
Latina, representa o ponto de partida da segunda fase da industria-
lizao chilena. Coube corfo elaborar e executar um plano de
eletrificao para o pas, criar as bases da produo e refinao
de petrleo, instalar uma moderna siderrgica (Huachipato), de-
senvolver a produo de acar de beterraba, promover a pro-
duo de papel etc. O Chile constitui, portanto, menos um caso
de industrializao base de substituio espontnea de impor-
taes, que de ao estatal visando a superar os obstculos criados
economia do pas pela desorganizao de seu setor exportador.
Com respeito cabe referir que seu desenvolvi-
Colmbia,
mento industrial era incipiente em
1929, o que ensejou que as
duas fases do processo de industrializao de alguma forma se
superpusessem. A natureza do setor exportador, no qual predo-
mina a produo cafeeira base de unidades familiares, permitira
a formao de um mercado interno que vinha induzindo insta-
lao de indstrias de consumo corrente, j nos anos vinte. A
crise, funcionando como um mecanismo de proteo adicional, pre-
cipitou esse processo. A
elasticidade da oferta interna de alimentos,
de matrias-primas agrcolas e tambm de combustveis represen-
taram fatores favorveis adicionais. Contudo, o coeficiente de indus-
trializao que a Colmbia apresentava em 1947 j havia sido
superado pela Argentina, Mxico e Brasil em 1929. com res-
peito a estes trs ltimos pases que o processo de substituio
de importaes, como fator de estmulo industrializao, se ma-
nifestou em sua plenitude.
A de 1929, assumindo inicialmente a forma de uma
crise
contrao na capacidade para importar, provocou nesses pases de-
preciaes cambiais que puseram em marcha processos inflacion-
rios, conforme, indicamos em captulos anteriores. Ume outro fa-
tores (a depreciao cambial e a inflao) atuaram no sentido de
elevar a taxa de rentabilidade do ncleo industrial ligado ao mer-

130
 ;

cado interno. Esse processo pode ser observado com clareza na

indstria txtil do Brasil, que conhecera grande expanso antes
da Primeira Guerra Mundial e continuara a aumentar a sua capa
cidade produtiva nos anos vinte. Entre 1915 e 1929 o nmen
de fusos cresceu de 1,5 para 2^ milhes e o de teares de 51
para 80 mil, o que se traduziu na criao de uma margem de
capacidade ociosa relativamente grande. <') Conforme expusemos no
captulo anterior, cumprida a primeira fase de substituio de im-
portaes, a expanso deste setor passara a depender do cresci-
mento da demanda o qual era funo, no perodo que se
global,
encerrou com a do comportamento do setor exportador.
crise,
Graas a essa margem de capacidade ociosa e ao fato de que
a indstria no dependia de matrias-primas importadas, seno
de forma marginal, pde ocorrer uma rpida expanso da pro-
duo no perodo subsequente. Assim, entre 1929 e 1932, a pro-
duo* txtil brasileira aumentou de um tero e, entre 1929 e
1939, de dois teros. Este rpido crescimento se explica pelo fato
de que certos setores do mercado antes abastecidos do exterior
particularmente no que respeita a artigos de qualidade superior
foram atendidos pela oferta interna e, tambm, porque a pr-
pria expanso industrial, ao elevar o nvel da demanda global,
ampliou o mercado preexistente. Temos a as duas faces do pro-
cesso de substituio. Por um lado, a produo interna aumenta
o seu poder competitivo e cobre um segmento maior do mercado
isto se torna possvel porque o nvel da demanda monetria fe
mantm, ao mesmo tempo que os preos relativos dos produtos
importados aumentam, e porque a oferta interna possui um certo
grau de elasticidade, sem o que os custos marginais se elevariam,
anulando o efeito favorvel para o produtor interno do incre-
mento dos preos de importao. Por outro lado, o desenvolvimento
da produo industrial, ao criar um fluxo de renda adicional, amplia
o mercado interno.

O processo substitutivo e a ao do Estado

A substituio de importaes somente se concretizou nos
pases que j haviam passado pela primeira fase de industrializao,

(3) Na metade do decnio dos vinte os industriais txteis

segunda
brasileiros promoveram uma grande campanha visando a proibir a impor-
tao de equipamentos, o que indica claramente a situao de impasse a
que se havia chegado, ao esgotar-se essa fase em que o crescimento do
setor industrial no engendrava transformaes estruturais significativas
na economia.

131
isto , que j possuam um ncleo significativo de indstrias de
bens de consumo corrente. De maneira geral, estas indstrias per-
mitem uma utilizao mais intensiva dos equipamentos e outras
instalaes, mediante a adio de um ou dois turnos suplementares
de trabalho. Desta forma, torna-se possvel aumentar a oferta sem
investimentos prvios em capital fixo, isto , sem importar equipa-
mentos adicionais. Ao lado dessa elasticidade da oferta, a outra
condio essencial para que se realize a substituio de importa-
es que ocorra uma expanso da renda monetria capaz de
anular o efeito depressivo, no nvel de emprego, da contrao das
atividades de exportao. Esta condio adicional foi preenchida
mais facilmente nos pases de agricultura permanente, como a do
caf no Brasil, cuja produo passou a ser adquirida pelo Governo
com financiamento baseado em crdito concedido pelas autoridades
monetrias. Ali onde foram preenchidas estas condies, ocorreu
rpida expanso da produo industrial, crescendo ainda mais a
sua rentabilidade. Se se tem em conta que o setor exportador esta-
va em aguda depresso, compreende-se que no somente os re-
cursos financeiros disponveis, mas tambm a capacidade empre-
sarial hajam sido atrados pelas atividades industriais.

O aumento da produo manufatureira de bens de consumo

corrente, que ocorreu ao se iniciar o processo de substituio, tra-
duziu-se em aumento da demanda de produtos intermedirios e de
equipamentos em geral. Em face das limitaes que representava
a capacidade para importar, os preos dos insumos industriais ten-
deram a aumentar, abrindo novos setores aos investimentos. Nos
pases em que j existia uma experincia metalrgica importante,
como o Mxico, ou onde a ao do Governo se fez sentir com
mais eficcia na promoo de indstrias de base, o processo de
substituio prolongou-se e ganhou em profundidade. Uma compa-
rao das experincias da Argentina, do Brasil e do Mxico
ilustrativa a este respeito. Na Argentina, durante os anos trinta,
realizou-se um esforo considervel para preservar o crdito exter-
no, o que exigia uma certa poltica de conteno interna. Tratou-se
de substituir importaes no setor agrcola
algodo e outras ma-
trias-primas agrcolas e de orientar a industrializao para
os bens de consumo no durveis. A preocupao de defender o
nvel de atividade interna nas fases de depresso cclica levou a
favorecer as indstrias de demanda menos elstica, que so as de
consumo geral. Partia-se do princpio de que a demanda dos bens
durveis de consumo e dos equipamentos pode ser mais facilmente
comprimida para fazer face a um declnio brusco da capacidade

132
para importar. Em outras palavras, prevaleceu na Argentina a
preocupao de adaptar-se s condies de instabilidade do mercado
mundial de matrias-primas. A
situao do Mxico distinta em
aspectos fundamentais. Ao contrrio da Argentina, o setor expor-
tador era, nos anos vinte, controlado por estrangeiros, o que tendia
a fazer mais ntida a linha demarcatria entre os interesses do Esta-
do mexicano e dos grupos exportadores. J nos anos vinte o Estado
mexicano preparara-se para uma ao ampla no setor econmico,
com a criao do Banco Central, da Nacional Financeira, que um
banco de desenvolvimento econmico, e da Comisso Federal de
Eletrificao. A desapropriao da indstria petrolfera nos anos
trinta constituiu o ponto lgido da crise entre o Estado mexicano e
os poderosos grupos estrangeiros que controlavam as atividades
de exportao do pas. A situao do Brasil pode ser considerada
como intermediria entre as duas anteriormente citadas. Ao con-
trrio da Argentina, onde os interesses da economia de exporta-
o reforaram a sua posio no Estado mediante o golpe militar
de 1930, no Brasil essas posies foram debilitadas. *^ Entretanto,
est-se longe da dicotomia que assinalamos no caso mexicano. O
governo Vargas, no obstante a derrota da contra-revoluo inspi-
rada pelos grupos tradicionalistas em 1932, levou adiante uma po-
ltica de compromisso com os grupos cafeicultores, cuja produo
foi adquirida mesmo que em grande parte tivesse de ser destruda.
Contudo, a maior profundidade da crise no permitiu que no
Brasil se alimentassem iluses com respeito a uma restaurao do
setor exportador em papel similar ao que antes lhe coubera. Assim,
desde os anos trinta o governo brasileiro preocupou-se em unifi-

(4) A crise de 1929 teve ambas repercusses polticas na maioria

dos pases latino-americanos, acarretando, em muitos, levantes militares e
sublevaes populares. Entretanto, a significao desses movimentos pol-
ticcs nem sempre foi a mesma. Assim, na Argentina, o Poder Executivo
estava em mos da Unin Cvica Radical, partido essencialmente represen-
tativo das classes mdias, principalmente urbanas, desde a eleio de 1916;
a crise de 1929, ao criar as condies para o levante militar de 1930,
abriu o caminho restaurao do Poder dos grupos conservadores, que
reuniam os interesses ligados s importaes, s especulaes de terras e
pecuria. No Brasil ocorreu um processo distinto a Revoluo de 1930,
:

mais uma sublevao popular que um levante militar, permitiu que se

deslocasse do Poder a oligarquia cafeeira, sob a presso de grupos perif-
ricos do Nordeste e do extremo sul (Vargas era governador do Estado do
Rio Grande do Sul). A menor influncia das classes mdias urbanas
fez com que a deslocao da oligarquia se orientasse menos para a demo-
cracia formal, como fora o caso na Argentina sob o domnio da Unin
Cvica Radical, e mais para um autoritarismo esclarecido.

133
car o mercado nacional, eliminando as barreiras que ainda sobre-
viviam entre Estados, criou a Companhia Siderrgica Nacional,
qual caberia a instalao da usina de Volta Redonda, promoveu o
treinamento de mo-de-obra industrial em escala nacional, etc.
No perodo de ps-guerra, o processo de industrializao nos
trs pases referidos dependeu muito mais da ao estatal visando
a concentrar investimentos em setores bsicos, da recuperao oca-
sional do setor exportador e da introduo de capitais e tecnologia
estrangeiros, que propriamente da substituio de importaes. Con-
tudo, continuou-se a falar de substituio de importaes pelo fato
de que a produo industrial, orientando-se estritamente para sa-
tisfazer a demanda interna, abasteceu mercados antes supridos me-
diante importaes, mesmo que em pequena escala. A
rigor os no-
vos mercados foram principalmente criados pela ampliao da de-
manda global que trouxe consigo a industrializao. Tratando-se de
economias que reproduzem formas de consumo preexistentes em
outros pases, em uma primeira fase a oferta de cada produto
alimentada por importaes, se bem que essa fase tenda a ser
cada vez mais curta.
Nos quatro pases que estamos considerando Argentina,
Mxico, Brasil e Chile a industrializao induzida pela substi-
tuio de importaes foi, a rigor, um fenmeno dos anos trinta
e do perodo da guerra, isto , da fase em que a contrao da
capacidade para importar permitiu que se utilizasse intensamente
um ncleo industrial surgido na fase anterior. Que a industriali-
zao se haja intensificado nesses pases durante a depresso do
setor externo, constitui clara indicao de que este processo po-
deria haver ocorrido anteriormente caso os referidos pases se hou-
vessem beneficiado de polticas adequadas. Em outras palavras:
a superao da primeira fase da industrializao exigia medidas
econmicas visando a modificar a estrutura do ncleo industrial;
no tendo sido tomadas em tempo oportuno, os setores industriais
foram levados a uma situao de relativa depresso. A crise, ao
criar condies para uma utilizao intensiva da capacidade pro-
dutiva j instalada e ao ampliar a demanda de produtos intermedi-
rios e equipamentos, tomou evidente que o processo de indus-
trializao para continuar a avanar necessitava ganhar profun-
didade. A ao estatal, conduzindo criao de indstrias de base,
abriria uma terceira fase ao processo de industrializao latino-
americano.

134
CAPTULO XII

Os desequilbrios provocados pela

industrializao substitutiva de importaes:
a inflao estrutural

o desenvolvimento como sequncia

de mudanas estruturais

Os pases que se especializaram na exportao de produtos

primrios, no quadro do sistema de diviso internacional do tra-
balho surgido no sculo passado, criaram estruturas econmicas
de forte vocao inflacionista. J observamos que nesses pases as
acarretavam no apenas uma baixa no volume fsico
crises cclicas
das exportaes, mas tambm deteriorao dos termos de inter-
cmbio, fuga de capitais e obstruo das linhas de crdito no
exterior. Desta forma, a reduo da capacidade para importar era
mais acentuada e mais rpida do que a do fluxo de renda mo-
netria gerado internamente pelo setor exportador, o que engen-
drava presso sobre a balana de pagamentos, que dificilmente po-
dia ser aliviada com mobilizao de reservas de ouro e divisas.
Impunha-se, em consequncia, a desvalorizao da moeda, o que
acarretava expanso da renda monetria do setor exportador, ele-
vao da receita tributria incidente sobre essa renda e subida dos
preos dos produtos importados. A inflao se apresentava, por-
tanto, como um esforo de adaptao do sistema econmico a um
conjunto de presses exercidas de fora. Sendo impraticvel a defesa
da moeda mediante a manipulao da taxa de juros e a mobilizao
de reservas de ouro e divisas, e operando o movimento de capitais
a curto prazo de forma a agravar as crises da balana de pagamen-
tos em conta corrente, era natural que prevalecessem, conforme
indicamos, sistemas de cmbio taxa flexvel. Ora, estes sistemas
facilitam a especulao, o que acentua a tendncia instabilidade.

135
 A industrializao substitutiva de importaes abriu novo ciclo
de inflao na Amrica Latina, o qual se diferenciou dos desequi-
lbrios clssicos regionais engendrados pelo esforo de adaptao
s flutuaes bruscas da renda do setor exportador. J observamos
que um dos requisitos para que tivesse incio o processo de subs-
tituio, aps a contrao da capacidade para importar, era a
expanso da renda monetria. Esta expanso, se bem que era, em
parte, absorvida pelo aumento da produo destinada ao mercado
interno no havendo esse aumento a substituio no se con-
cretizava ,
punha em marcha uma srie de tenses estruturais
que se traduziam em um processo inflacionrio. O estudo destas
tenses constitui um dos aspectos mais interessantes da anlise do
recente desenvolvimento latino-americano, e sua compreenso so-
mente avanou quando se logrou superar o marco terico tradi-
cional em que eram abordados os problemas da inflao.
Considerado apenas em seus aspectos mais gerais, o problema
pode ser colocado da forma seguinte: a todo processo de desenvol-
vimento so inerentes modificaes das estruturas econmicas, as
quais assumem a forma de transformaes bruscas ou graduais no
perfil da demanda e na composio da oferta. Com efeito, o estudo
do desenvolvimento no outra coisa que a identificao e a
antecipao dessas transformaes, assim como das interaes e das
possveis relaes de causalidade que existem entre as mesmas.
Tudo se passa como se o processo de desenvolvimento fosse uma
cadeia de situaes interdependentes, na qual certas situaes
dependem das que ocorreram anteriormente, mas tambm possuem
capacidade germinativa prpria, capaz de modificar as tendncias
que at ento -se vinham manifestando. Dizer que o desenvolvi-
mento consiste de transformaes estruturais praticamente uma
redundncia. O que importa poder identificar as modificaes
que condicionam as demais, os agentes responsveis pelas decises
que engendram essas modificaes, e os elementos situaes e
agentes que maior resistncia oferecem s mesmas. A intensi-
dade com que se efetua o desenvolvimento depende da eficcia dos
centros que tomam decises estratgicas e da plasticidade das estru-
turas. Os agentes cujas decises so capazes de provocar processos
cumulativos e, portanto, transformar as estruturas, tanto operam
do lado da oferta como do da demanda. Em realidade, existe um
sistema de causao circular pelo qual tanto o aumento de produ-
tividade como a diversificao da demanda se reforam mutuamen-
te. A rapidez com que os agentes respondem s novas situaes

decorre da maior ou menor plasticidade da estrutura econmica.

136
 No modelo clssico de desenvolvimento da Amrica Latina
integrao no sistema de diviso internacional do trabalho o
setor dinmico, que era a oferta de produtos primrios, quase no
interagia com a demanda interna. A
expanso do setor exportador
trazia consigo uma elevao da renda interna e a diversificao
de um segmento da demanda provocando indiretamente crescimen-
to e diversificao das importaes. Os produtos de demanda mais
elsticaao crescimento da renda eram exatamente os importados,
o que inipedia que oferta e demanda interatuassem cumulativa-
mente, no sentido de ampliar qualquer impulso inicial de cresci-
mento. Por outro lado, o setor exportador, restringindo-se a um
pequeno nmero de produtos, no oferecia ele mesmo muitas pos-
sibilidades inovao.Assim, nem a ampliao da demanda reque-
ria muitas modificaes da estrutura da oferta de origem interna,
nem o crescimento do setor exportador demandava transformaes
de maior significao. Pode-se, portanto, afirmar que se tratava
de um modelo de desenvolvimento que no requeria maior plasti-
cidade das estruturas, ou seja, que era compatvel com estruturas
de escassa aptido para a mudana. Na verdade, o modelo expor-
tador que prevaleceu na Amrica Latina, ao permitir que o desen-
volvimento se fizesse com um mnimo de modificaes nas estrutu-
ras econmicas, criou um clima de resistncia mudana no plano
social. No preparando as classes dirigentes para ver nas mudanas
estruturais um ingrediente do desenvolvimento, contribuiu para
que se formassem as atitudes que, em fase subsequente, obstaculi-
zariam o desenvolvimento da regio.

Os focos de presses inflacionrias bsicas

As observaes que vimos de fazer adquirem maior signifi-

cao quando se tem em conta que a industrializao com declnio
do coeficiente de importaes, ou seja, a industrializao substitu-
tiva de importaes, constitui uma forma de desenvolvimento que
requer rpidas modificaes nas estruturas econmicas. As impor-
taes, que na fase anterior davam plasticidade oferta global,
permitindo que esta respondesse com prontido evoluo do per-
fil d demanda, estaro agora em declnio absoluto ou relativo e

sero crescentemente constitudas por insumos industriais, ou seja,

produtos de demanda incompressvel. Em
verdade, as importaes
sero agora o instrumento a utilizar para transformar a estrutura
produtiva ligada ao mercado interno. Passa-se, assim, de uma fase
em que o desenvolvimento assumia a forma de modificaes na
composio da demanda (e na das importaes) para outra cm

137
que somente haver desenvolvimento se a estrutura da oferta for
rapidamente transformada. Imaginemos uma situao concreta.
Como resposta s tenses criadas no setor exportador, intensifica-
se a produo txtil, mediante turnos adicionais, para substituir
importaes. O nvel da renda global se eleva e com ele a deman-
da de toda uma gama de outros produtos de consumo. Em alguns
casos, a oferta interna poder responder imediatamente, ainda que
de maneira parcial e indireta, pondo em marcha processos substi-
tutivos. A presso para aumentar as importaes de produtos
intermedirios e de equipamentos se far sentir, reduzindo a capa-
cidade para importar bens de consumo. Haver modificaes sig-
nificativas nos preos relativos e importantes transferncias de
renda, reflexos das tenses estruturais requeridas para modificar
a estrutura da oferta, ou melhor, para reaproximar os perfis da
oferta e da demanda. O
tempo requerido para que se opere essa
reaproximao reflete em boa parte a plasticidade das estruturas,
tido em conta o grau de diferenciao alcanado na fase anterior
pelo sistema de produo do pas. As tenses estruturais e a decor-
rente inflao foram em cada pas condicionadas por circunstncias
locais. Contudo, por toda parte, ainda que em graus diversos, se
fizeram sentir certos fatores, o que permite se d uma interpreta-
o global inflao que nos pases latino-americanos acompanhou
a industrializao substitutiva de importaes. Entre esses fatores,
que devem ser considerados como focos de presses inflacionrias
bsicas, cabe destacar os seguintes:

a) Inelasticidade da oferta de produtos agrcolas. Se as

estruturas agrcolas latino-americanas se haviam adaptado
para responder ao crescimento da demanda de uns poucos
produtos de exportao, o mesmo no se pode dizer com respeito
expanso da demanda interna. A
diferena, na realidade, subs-
tancial. No primeiro caso trata-se de um sistema rgido, quase
sempre baseado em uma monocultura, cujo crescimento se efetua
extensivamente, mediante a absoro de fatores antes utilizados
numa agricultura de subsistncia de produtividade econmica infe-
rior, ainda que as tcnicas de produo no sejam muito distintas.
A produo para o mercado interno teria de ser altamente diversi-
ficada e com capacidade para adaptar-se s modificaes da deman-
da, pois entrava em concorrncia com excedentes do prprio setor
de subsistncia, os quais, em funo de fatores climticos, variam
erraticamente de ano para ano. O
mero crescimento extensivo, no
caso da produo para o mercado interno, levaria a preos margi-
nais crescentes, pois teriam de ser utilizadas terras cada vez mais

138
distantes dos mercados ou de qualidade inferior. Em
face do rpido
crescimento da populao empregada nas zonas urbanas, somente
uma agricultura de produtividade crescente poderia fazer face
expanso da demanda. Ao contrrio da agricultura tradicional de
exportao, cujo crescimento podia ser extensivo, a agricultura de
mercado interno teria de abrir caminho elevando seu nvel
tecnolgico. Caso contrrio, as zonas urbanas seriam submetidas
a uma escassez relativa de produtos agrcolas, cujos preos tende-
riam a elevar-se. Como no modelo ricardiano, esta elevao dos
preos agrcolas traduz-se em aumento da renda dos proprietrios
da terra, consolidando o poder dos grupos tradicionalistas, e redu-
zindo a capacidade de adaptao da estrutura da oferta ao novo
perfil da demanda.

b) Inadequao da infra-estrutura. Os transportes e ou-

tros servios havendo sido construdos em funo de
bsicos,
uns poucos produtos homogneos de exportao, apresentam, muitas
vezes, um grau de inadequao considervel aos requerimentos da
nova estrutura produtiva. Tanto no que respeita agricultura, cuja
expanso cobre novas reas, como no que concerne indstria,
que se abastece parcialmente de matrias-primas procedentes do
interior, e necessita fazer com que seus produtos alcancem as dis-
tintas reas do pas, colocam-se srios problemas de inadequao
da infra-estrutura existente. Evidentemente, este problema era
menos grave em uns pases que em outros, contudo em todos eles
se apresentava em grau no negligencivel. O mesmo se pode dizer
com respeito rede de armazns e silos, quase sempre inutilizvel
em funo do mercado interno. A infra-estrutura financeira tam-
bm exigia importantes adaptaes. O financiamento de produtos
homogneos, de tipos padronizados, com demanda nos grandes
centros internacionais, constitui operao relativamente simples,
quando a comparamos com o financiamento de uma produo agr-
cola altamente diversificada e com condies de armazenamento
precrio. Parte substancial dos investimentos realizados pelos
Governos latino-americanos, nos ltimos trs decnios, destinou-se
a recondicionar os sistemas de transporte e outros servios bsicos.
c) InadeqtuLodo fator humano disponvel a curto pra-
2o, Na maior dos pases, se bem fosse abundante a
parte
oferta de mo-de-obra, inexistia fora de trabalho adequada s
atividades industriais. Muitas vezes era escassa a prpria tradio
artesanal, devendo a mo-de-obra transferir-se diretamente de uma
agricultura de padro tcnico extremamente baixo para as usinas.
Mais importante ainda era a inexistncia de tradio empresarial.

139
A exceo dos pases que se haviam beneficiado de imigrao
europeia recente, era escassa a experincia empresarial no setor
industrial. Conforme j observamos, a economia tradicional de
exportao no favorecia o desenvolvimento da capacidade inova-
dora. Demais dos estrangeiros, foram elementos nacionais com
experincia em empresas dedicadas importao de manufaturas
quase sempre controladas por grupos estrangeiros que forma-
ram o ncleo inicial de empresrios industriais. Este ncleo, pelo
fato de seu isolamento vis--vis da classe dirigente tradicional e
da classe mdia profissional, teve um lento crescimento, o que
representa uma das causas principais da pouca plasticidade das
estruturas.

d) Inadequao das estruturas fiscais. J observamos que

as receitas fiscais dependiam essencialmente do comrcio ex-
terior, particularmente das importaes. Ao reduzir-se esta fonte
fiscal, uma converso para o imposto de consumo, de
tentou-se
elevado custo de arrecadao. Em
razo de sua estrutura regres-
siva, este imposto era muito pouco elstico em funo das eleva-
es do nvel da renda interna. O
imposto de renda, que surgiu
na Argentina nos anos trinta, teve apenas um papel complementar.
De maneira geral, as estruturas impositivas so extremamente
regressivas e inelsticas ao crescimento da renda, quando este ocor-
re em atividades ligadas ao mercado interno. Assim, na fase em
que as inverses pblicas deviam expandir-se, a capacidade arre-
cadadora do Estado tornou-se mais cara e mais inelstica. Como
as possibilidades de financiamento externo se haviam reduzido ou
mesmo desaparecido nos quinze anos que se seguiram crise de
1929, e inexistiam mercados financeiros internos capazes de absor-
ver emisses pblicas, por toda parte os Gk)vernos passaram a
depender, em maior ou menor grau, de avanos do sistema banc-
rio, com redesconto automtico, para financiar os investimentos
ou mesmo para cobrir uma parte dos gastos correntes. A moderni-
zao dos sistemas fiscais, em funo das novas responsabilidades
assumidas pelo Governo e do novo tipo de economia que estava
surgindo, se faria lentamente. Desta forma, o prprio setor pbli-
co transformou-se em fator de rigidez das estruturas, mesmo ali
onde o Governo procurou por outros meios abrir caminhos ao
desenvolvimento.
e) Aumento dos encargos financeiros. Como os investi-
mentos se estavam realizando em condies de presso sobre
d balana de pagamentos, ou mesmo de declnio na capacidade
para importar, os preos dos equipamentos (importados em sua

140
quase totalidade) tenderam a elevar-se em termos relativos. Seria,
portanto, necessria maior taxa de poupana para alcanar a mesma
taxa de investimentos em termos reais. Os encargos financeiros
das empresas teriam que aumentar, o que constitui um fator de
presso no sentido de elevao do nvel de preos.
A importncia relativa dos fatores indicados variou de pas
para pas e, tambm, em um mesmo pas, de uma poca para outra.
Somente ali onde houve o propsito deliberado de intensificar o
desenvolvimento, as tenses estruturais se manifestaram em sua
plenitude. Assim, nos anos trinta, ao reduzir-se a capacidade para
importar e expandir-se a renda monetria, a reorientao dos inves-
timentos para o setor industrial fez-se com o mnimo de tenses
na Argentina e o mximo no Chile. No primeiro desses pases os
excedentes de exportao encontraram na expanso do emproo
urbano um mercado alternativo. No Chile, no somente inexistia
possibilidade de absorver internamente a produo exportvel, mas
ainda a oferta interna de produtos agrcolas demonstrou grande
rigidez. Contudo, a agricultura argentina, em fase subsequente,
tambm seria um foco de tenses estruturais. Esgotada a sua fase
de expanso extensiva, no que respeita regio produtora de
cereais e pecuria, e devendo competir cm os demais setores
produtivos em um mercado de mo-de-obra de oferta relativamente
pouco elstica, a elevao do nvel tcnico e a maior capitalizao
dessa agricultura fizeram-se indispensveis, a fim de que as estru-
turas econmicas conservassem a plasticidade que haviam conhe-
cido nos perodos anteriores. Na ausncia deste desenvolvimento
em profundidade do setor agrcola, a oferta de produtos agrope-
curios tendeu a perder elasticidade, passando o mercado interno
a competir com as exportaes, agravando-se o problema funda-
mental da insuficincia da capacidade para importar.
As tenses estruturais foram muitas vezes agravadas pelas
polticas seguidas pelosGovernos. Assim, no Brasil, o Poder Pbli-
co prosseguiu com a poltica de aquisio de excedentes invend-
veis de caf (os quais eram, em grande parte, destrudos) mesmo
nos anos da guerra, quando o forte saldo da balana comercial e
o descoberto do oramento pblico (havendo entrado no conflito,
o Brasil procedeu a uma mobilizao parcial) davam origem a
fortes presses inflacionrias. Na Argentina, no fim do decnio
dos quarenta e comeo dos cinquenta, o Governo, favorecendo
sobremaneira os investimentos industriais, reduziu a rentabilidade
do setor agrcola, cuja rigidez j se manifestava como o principal
foco de tenses estruturais. De maneira geral, os Governos, ao

141
 :

pretenderem intensificar os investimentos, agravaram as tenses

inflacionrias. Alcanar uma taxa de crescimento que permitisse
absorver o incremento da populao em idade de trabalhar .e
satisfazer as expectativas dos grupos que j tinham acesso a
padres modernos de vida, assumia a forma de uma difcil corri-
da de obstculos, para a qual os grupos dirigentes e os aparelhos
administrativos no estavam preparados. Maior fosse a velocidade
que se pretendia alcanar, mais difceis passariam a ser ceteris
paribus os obstculos.

Fatores circunstanciais e mecanismos

de propagao
Na anlise estruturalista da inflao, a ateno inicialmente
dirigida para os focos de onde se irradiam as chamadas presses
inflacionistas que so os pontos da estrutura econmica
bsicas,
que mais resistncia oferecem s transformaes requeridas pelo
desenvolvimento. ^^^ Ao lado dessas presses bsicas atuam outros
fatores que tanto podem ser. circunstanciais como engendrados pelo
prprio processo inflacionrio. Os fatores circunstanciais so muitas
vezes o ponto de partida de uma nova onda inflacionria. Eles
tanto podem ser de natureza econmica elevao ou queda
brusca dos preos da exportao
como no-econmica perda :

de uma colheita de caf em razo de uma geada, contrao da

(1) Sobre a teoria estruturalista da inflao os trabalhos bsicos so:

JuAN NovOLA VZQUEZ, "El dcsarrollo econmico y la inflacin en
Mxico y otros pases latinoamericanos ", Investigacin econmica, XVI,
n. 4(Mxico, 1956) cepal, El desequilbrio externo en el desarrollo
;

econmico latino americ ano el caso de Mxico (1957); C. Furtado, "The

,

Externai Disequilibrium in the Underdeveloped Economies", The Indian

Journal of Economies, abril de 1958 Osvaldo Sunkel, " La inflacin
;

chilena
un enfoque heterodoxo", El Trimestre Econmico^ out.-dez. 1958;
Anbal Pinto. " Estabilidad y desarrollo", El Trimestre Econmico, ]3in-m2ir.
1960;JuLio Oliveira, "La teoria no monetria de la inflacin", El Tri-
mestre Econmico, }2in-m2ii\ 1960; Raul Prebisch, "El falso dilema entre
desarrollo econmico y estabilidad monetria", Boletn Econmico de Am-
rica Latina, mar. 1961 Dudley Seers, " Inflacin y crecimiento resumen
; :

de la experincia latinoamericana", Boletn Econmico de Amrica Latina,

fev, 1962. Para uma apreciao de conjunto veja-se Joseph Grunwald,
" The 'structuralist' school on price stabilization and economic development

the Chilian case", in Latin American issucs, dirigido por A. Hirschman

(Nova York, 1961) Rosa Olvia Villa Martnez, Inflacin y desarrollo:
;

el enfoque estructtiralista, tese de licenciatura na Universidade Nacional

Autnoma do Mxico, 1966, e tajnbm Werner Bael, "The inflation con-
troversy in Latin America a Survey ", Latin American Research Review,
:

V. II, n.o 2, 1967.

142
oferta de alimentos resultante de uma seca, ao do Governo, a
exemplo dos casos antes referidos. Na verdade, o processo infla-
cionrio tem sempre como ponto de partida a ao de algum agen-
te, cuja atuao frustra o que se poderia chamar de "as expecta-

tivas convencionais". Assim, a elevao dos preos de exportao,

ao aumentar as receitas pblicas, pode induzir o Governo a lanar
um plano de obras, modificando as condies do mercado de
trabalho, aumentando o emprego urbano, fazendo crescer a deman-
da de excedentes agrcolas, modificando bruscamente a composio
das importaes etc. Dessa forma, muitas expectativas ver-se-o
frustradas, dando origem a resistncias s modificaes requeridas
na alocao dos recursos. Uma vez posto em marcha, o processo
da inflao tende a criar situaes que retroagem sobre o impulso
inicial, aumentando a sua virulncia. Assim, a elevao dos custos
monetrios, provocada pela inflao, repercute no setor exporta-
dor, reduzindo a sua capacidade competitiva no exterior. A
conse-
quncia poder ser tanto uma reduo das exportaes
o que
repercutir na capacidade para importar e agravar a inflao
como uma desvalorizao cambial, que elevar o nvel de preos
dos insumos industriais importados e tambm no poder deixar
de agravar a inflao. Outro exemplo de fator derivado que ganha
autonomia como multiplicador da presso inflacionria o com-
portamento dos servios pblicos: a baixa das tarifas reais tanto
pode reduzir os investimentos nestes, aumentando a rigidez estru-
tural do sistema econmico como um todo, quanto pode exigir
subsdios pblicos, incrementando a virulncia de um dos focos
de presso inflacionria bsica.
Os pontos de maior rigidez da estrutura econmica atuam
como uma barragem, sobre a qual se acumula energia potencial
em funo de volume dgua cujo nvel est em ascenso. Em
um
certas circunstncias,essa energia pode ser neutralizada, conti-
nuando o sistema econmico a operar como se ela no existisse.
O mais provvel, entretanto, que a presso venha a irradiar-
se, afetando outros pontos da estrutura ecoijmica, dependendo
o curso que tome dos mecanismos de propagao que utilize. Assim,
a formao de dficit no setor pblico exigir financiamento, o
qual poder ter um poder maior ou menor de propagao do
potencial inflacionrio. Por seu lado, a elevao dos preos agr-
colas reflete-se em baixa dos salrios reais nos setores urbanos ou
em elevao dos custos de atividades industriais que dependem
de insumos agrcolas, transferindo a presso para outros setores.
A rapidez com que se propaga a presso inflacionria reflete a

143
aptido dos distintos grupos sociais para defender sua participa-
o na renda social e a eficcia com que os setores pblico e
privado defendem as posies respectivas no processo de captao
dos recursos disponveis.
Os centros de comando capazes de interferir na propagao
das presses inflacionrias so principalmente aqueles que inter-
vm na poltica de crdito, na poltica de cmbio, na poltica de
salrios e na forma de financiamento do dficit do setor pblico.
Em outras palavras: a presso inflacionria tende a propagar-se
pelos distintos canais dos fluxos monetrios, os quais constituem
os seus mecanismos de propagao. Como esses canais oferecem
uma certa resistncia, a presso inflacionria pode ser parcialmente
absorvida. Assim, o sistema de crdito no totalmente elstico,
os salrios reais podem declinar lentamente, o dficit da balana
de pagamentos pode ser refinanciado no exterior etc. Se a presso
continua por tempo prolongado, ou acentua-se bruscamente, o
canais oferecero resistncia decrescente, podendo mesmo operar
como mecanismo de propagao automtica. A
dificuldade em com-
preender a verdadeira natureza dos processos inflacionrios, que
na Amrica Latina acompanharam as polticas de desenvolvimento
na fase de perda de dinamismo do setor exportador, resultava
de que toda a ateno se concentrava nos mecanismos de propaga-
o. Em consequncia, prevaleceu o ponto de vista de que a infla-
o refletia um mau funcionamento dos fluxos monetrios. Assim,
a tolerncia excessiva do sistema bancrio para com o setor privado
ou o abuso dos dficits oramentrios levariam a um excesso da
demanda sobre a oferta diagnosticando-se uma inflao de
demanda; outras vezes a complacncia dos Poderes Pblicos abria
a porta a uma elevao excessiva dos salrios e constatava-se uma
inflao de custos. No resta dvida que estas duas situaes ocor-
reram repetidas vezes em muitos pases latino-americanos, no cor*
rer dos ltimos decnios, particularmente no imediato ps-guerra.
Contudo, estas situaes eram quase sempre respostas a presses
mais profundas, ou melhor, refletiam um esforo de adaptao no
quadro de um processo mais complexo, cujos ingredientes princi-
pais eram as inflexibilidades estruturais e o propsito de prosse-
guir com uma poltica de desenvolvimento.

Alguns casos significativos

O Mxico, dentre os pases de industrializao mais avanada

da Amrica Latina, constitui o nico caso em que as presses
inflacionrias foram totalmente controladas, at comeo dos anos

144
70, quando a inflao assumiu novas caractersticas, afetando o
conjunto das economias capitalistas. A
partir de 1954, quando foi
desvalorizado pela ltima vez o peso mexicano (com respeito ao
dlar), o nvel dos preos no pas tem sido relativamente estvel,
seu incremento no se afastando sensivelmente do que se observa
nos Estados Unidos. Para explicar esta situao singular, neces-
srio ter em conta, em primeiro lugar, o sistema poltico unipar-
tidrio, que assegura uma estrita continuidade no controle do
Poder Executivo e reduz a funes subalternas o Poder Legislati-
vo. <*) Como o sistema sindical est integrado no partido do Gover-

no, excluiu-se a possibilidade de emulao entre os que adminis-

tram a poltica salarial e os lderes das organizaes sindicais. Por
outro lado, a possibilidade do setor exportador exercer uma forte
presso sobre o Governo, para ressarcir-se de uma baixa de preos
nos mercados externos, est parcialmente excluda. Desta forma,
os mecanismos de propagao esto submetidos a controle, o que
explica que a distribuio da renda se modifique sem que o nvel
de preos seja afetado. A
debilidade de determinados grupos sociais
cria condies para certo tipo de adaptao estrutural, a ponto de
que o crescimento do produto interno haja sido acompanhado, em
certos perodos, de baixa dos salrios mdios reais desses grupos.
Essas consideraes no seriam suficientes, entretanto, para expli-
car a experincia mexicana. Outro aspecto importante da mesma
deve ser buscado no aumento considervel de elasticidade da estru-
tura econmica do pas, decorrente das transformaes sociais tra-
zidas pela Revoluo e da coerncia com que todos os Governos
tm visado industrializao do pas, nos ltimos decnios. O
controle da indstria do petrleo no somente criou uma fonte
importante de recursos para investimento, mas tambm permitiu
levar adiante uma poltica de baixos preos de combustveis, com
repercusso favorvel nos custos industriais. Por ltimo, a moder-
nizao do setor agrcola, com a grande irrigao no norte e a
elevao do nvel tcnico na mesa central, eliminou um dos focos
de presso inflacionria de mais difcil tratamento. Caberia acres-
centar o desafogo que capacidade para importar trouxe a grande
expanso do turismo. Desta forma, uma maior flexibilidade estru-
tural e um controle mais rgido dos mecanismos de propagao
criaram condies para que fosse lograda a estabilidade a que fize-
mos referncia.

(2) Uma Mxico encon-

anlise da estrutura de poder vigorante no
tra-se em Fablo Gonzlez Casanova, La democracia
en Mxico (Mxico,
1965). Veja-se tambm Daniel Coso Villegas, El sistema politico me-
xicano (Mxico, 1972).

145
 A situao, tanto no Chile como na Argentina,
, sob muitos
aspectos, diametralmente oposta do Mxico. O
sistema de poder
reflete um compromisso entre grupos fortemente estruturados, razo
pela qual os mecanismos de propagao no esto em condies
de oferecer qualquer resistncia a presses inflacionrias. Na
Argentina, a insuficincia crnica da capacidade para importar, a
inaptido que demonstrou o setor agropecurio para modernizar-se,
a debilidade intrnseca do Estado em face de tenses sociais pro-
longadas e a falta de uma de industrializao de longo
poltica
prazo tudo isso em um modernizou precocemente
pas que se
e onde as expectativas da populao esto em ascenso permanente
alimentam um dos mais complexos processos inflacionrios de
que se tenha notcia,
O comportamento da inflao brasileira tambm apresenta par-
ticularidades que merecem referncia. No decnio que se seguiu
ltima grande guerra, a inflao desempenhou importante papel
na acelerao do desenvolvimento do pas. A
forte elevao dos
preos do caf, a partir de 1949, e dos demais produtos de expor-
tao, a partir do conflito coreano, traduziu-se nos conhecidos efei-
tos favorveis sobre o nvel da renda tanto do setor privado como
do pblico. Contudo, em face de inflexibilidades estruturais no setor
agrcola, na infra-estrutura, no mercado de mo-de-obra qualifi-
cada etc, o processo inflacionrio que vinha do perodo da guerra
tendeu a agravar-se. Para evitar uma maior propagao dos impul-
sos inflacionrios e tambm para defender os preos do caf nos
mercados internacionais, o Governo manteve estvel a taxa de
cmbio. Na medida em que se foi elevando o nvel interno de preos,
ocorreu forte transferncia de renda do setor exportador (princi-
palmente do setor cafeeiro) para o setor importador. Desta forma,
os equipamentos importados conheceram um sensvel declnio de
preos relativos, o que aumentou sobremaneira a rentabilidade no
setor industrial. Trata-se, assim, de uma transferncia de renda
dentro do setor privado, em benefcio dos grupos mais dinmicos,
o que deu lugar ao extraordinrio crescimento industrial dos anos
cinquenta. Limitou-se a onda de novos investimentos no setor do
caf, j afetado por excedentes estruturais, e intensificou-se a
diversificao do setor industrial. A partir de 1954, ^^^ quando se

(3) A reforma cambial introduzida pelo Ministro Osvaldo Aranha

em 1954 distribuiu as mercadorias da lista de importaes em cinco cate-
gorias, de acordo com o seu grau de essencialidade. Como para o grupo
de mercadorias consideradas menos essenciais se reservou um pequena quan-
tidade de divisas, a cotao destas no leilo subia consideravelmente, rever-
tendo o benefcio para os cofres pblicos.

146
introduziu o sistema de licitao cambial, parte substancial do incre-
mento da renda do setor exportador, que vinha sendo absorvida
pelo setor industrial, passou s mos do prprio Governo, o que
permitiu reduzir o potencial inflacionrio que se criara no setor
pblico, principal responsvel pelos investimentos infra-estruturais.
A partir da metade dos anos 50, a inflao brasileira <*) tendeu
a assemelhar-se cada vez mais ao modelo argentino-chileno, que
alis se reproduz com caractersticas agudas no Uruguai. Os meca-
nismos de propagao atuam com prontido crescente e os focos
secundrios criados pela prpria inflao passam a agir com
autonomia crescente. Os bancos, que se beneficiavam dos efeitos
das leis de controle da usura no que respeita aos poupadores
pequenos e mdios, e do dinheiro barato do redesconto, tenderam
a ocupar posies privilegiadas. As empresas reduziam tanto quan-
to possvel a liquidez prpria e passavam a depender totalmente
do sistema bancrio para o capital de trabalho. Em consequncia,
o sistema econmico torna-se extremamente sensvel a toda modi-
ficao na poltica de crdito. Qualquer tentativa de controle da
inflao mediante reduo do crdito, traduz-se em paralisao das
empresas financeiramente mais dbeis, sem afetar aquelas que esto
ligadas a bancos ou esto em condies de buscar recursos no
estrangeiro a curto prazo. A contrao do crdito pode, assim,
paralisar certas empresas que no so necessariamente as menos
eficientes e aumentar os custos monetrios de outras, em razo
da elevao dos encargos financeiros. Da decorre que as polticas
antiinflacionrias, inspiradas pelo Fundo Monetrio Internacional e
seguidas no Chile no fim dos anos cinqiienta e na Argentina e
Brasil no decnio seguinte, hajam provocado retraes da atividade
econmica, sem contudo lograr uma razovel estabilidade no nvel
de preos.
A partir de certo momento, conforme veremos com detalhe em
outro captulo, as inflexibilidades estruturais comearo a atuar
no apenas como focos de presso inflacionria, mas como freio
ao desenvolvimento. Nesta fase, todo esforo de desenvolvimento
tende a traduzir-se em agudas presses inflacionrias, as quais
somente podem ser absorvidas mediante polticas visando direta-
mente a modificar as estruturas. Em
sntese, o problema do con-

(4) Cf. Andrea Maneschi, Aspectos quantitativos do setor pblico

do Brasil de 1939^ 1970 (So Paulo, 1970) Maria da Conceio Tavares,
;

Da substituio de importaes ao capitalismo financeiro (Rio, 1972) e

C, Furtado, Anlise do "modelo" brasileiro (Rio, 1972).

147
trole dar inflao tendeu a integrar-se na poltica de desenvolvi-
mento, porquanto a consecuo da estabilidade passou a ser impra-
ticvel fora do quadro de um esforo concentrado visando trans-
formao das estruturas.
A partir de 1964, a poltica econmico-social brasileira assu-
miu caractersticasque a aproximam, no que respeita ao controle
da inflao, da experincia mexicana. Com efeito, um conjunto
de medidas coerentes, executadas por um governo autoritrio,
restabeleceu certo grau de elasticidade na estrutura de custos, assu-
mindo a inflao em parte a forma de concentrao cumulativa
da renda. O controle pelo Estado das organizaes sindicais e a
fixao arbitrria das taxas de salrio pelos Poderes Pblicos
eliminaram um dos principais mecanismos de propagao das pres-
ses, em detrimento dos assalariados de baixa renda. Por outro
lado, foi introduzida toda uma srie de mecanismos visando a
defender o valor real dos ativos financeiros (detidos pelas pessoas
fsicas e pelas empresas) contra a eroso inflacionria. Estas lti-
mas medidas estimularam o desenvolvimento do mercado de capi-
tais e reforaram a posio dos intermedirios financeiros. Assim,
os efeitos redistributivos da inflao foram canalizados em benef-
cio dos grupos de rendas mdias e altas, ao mesmo tempo que
certos focos de presso inflacionria, particularmente o dficit
fiscal, eram eliminados. Contudo, a rigidez do setor agrcola perma-

nece, bem como a incapacidade do sistema para elevar a taxa de

poupana. O esforo visando a acelerar o crescimento, realizado
a partir de 1968, recolocou o problema de captao de recursos
adicionais em termos similares aos do passado e a soluo mais
uma vez foi encontrada no endividamento externo e na inflao.
Aps o perodo de acelerao e desacelerao da inflao da pri-
meira metade dos anos 60, o ritmo dos anos 50 retomado a
partir de 1968: uma elevao anual do ndice de preos pagos
pelo consumidor que se situa entre 20 e 25 por cento. A maior
intensidade da inflao a partir de 1974 encontra sua explicao,
como nos demais pases da regio, na nova conjuntura mundial.

148
 QUINTA PARTE

REORIENTAO DO
DESENVOLVIMENTO NO
PERODO RECENTE
CAPTULO XIII

Evoluo das estruturas macroeconmicas

Diversidade nas formas de comportamento

Uma anlise comparativa das tendncias gerais do desenvolvi-

mento no perodo de ps-guerra pe em evidncia a diversidade
de fases em que se encontram os pases latino-americanos, ao
mesmo tempo que permite identificar as linhas gerais de um mode-
lo representativo da economia regional. Para fins dessa anlise
utilizaremos os dados relativos ao perodo que se inicia em 1950,
concernentes aos pases de maior importncia econmica relativa
da regio ^^^ Argentina, Brasil, Chile, Colmbia, Mxico, Peru
:

e Venezuela. Todos estes pases conheceram importantes modifi-

caes estruturais em suas economias no perodo indicado, confor-
me se depreende dos dados reunidos nos quadros 1 e 2. A
partici-
pao do setor agrcola no pib diminui por toda a parte. Entre
1950 e 1970, essa participao declina na Argentina de 18,7 para
13,8 por cento; no Mxico, de 22,5 para 12,2; na Colmbia, de
39,8 para 29,7; e no Peru, de 27,4 para 19,1. Em
contrapartida, o
setor manufatureiro cresce consideravelmente em todos os pases.
No Brasil ele correspondia a umpouco mais da metade do setor
agrcola em 1950; dois decnios depois sua participao no pib

(1) Cuba, cuja populao da mesma ordem de grandeza das do

Chile e da Venezuela e que, em 1960, ocupava o quarto lugar entre os
pases de mais alta renda per capita da regio (aps a Argentina, o
Uruguai e a Venezuela), figura no grupo de pases de maior importncia
econmica relativa da Amrica Latina. Ocorre, entretanto, que a escassez
de dados concernentes a esse pas, particularmente de dados que possam
ser comparados com aqueles disponveis para os sete pases referidos,
impossibilita o tratamento da economia cubana num quadro de conjunto
da economia regional no que se refere ao ltimo decnio. Por esta razo,
os dados relativos Amrica Latina, quando no se indica o contrrio,
excluem Cuba. A economia deste pas ser objeto de uma anlise de conjunto,
parte, no captulo xiv.

151
era 36 por cento maior do que a da agricultura. Na Argentina a
participao do setor manufatureiro duas e meia vezes maior
do que a da agricultura e no Mxico, quase duas vezes maior.
Apenas na Colmbia, dos pases referidos, a agricultura conservava
em 1970 a posio de principal setor gerador do pib. Os pases
com um iiiiportante setor mineiro (Venezuela e Chile) conheceram
um declnio relativo do setor agrcola em fase anterior.
O perodo considerado foi de crescimento econmico relativa-
mente rpido na regio. A exceo da Argentina e do Chile, os
demais pases que aparecem no Quadro 2/xiii apresentam taxas
mdias anuais de crescimento do pib de 5 por cento ou mais no
conjunto dos dois decnios. Em trs pases
Brasil, Mxico e
Venezuela a taxa de crescimento alcana ou supera 6 por cento.
Considerando conjuntamente os dados dos quadros 1 e 2, podemos
identificar trs tipos de comportamento.

a) Pases com coeficiente de importao elevado, portanto

com flexibilidade estrutural decorrente de abertura para o exterior.
Tais pases conjugam o modelo latino-americano clssico de
desenvolvimento ''para fora" com um processo de substituio de
importaes, em parte provocado pela ao governamental, em
parte decorrente de iniciativa de empresas internacionais que pro-
curam assim antecipar-se na defesa de suas posies nos mercados
locais. o caso da Venezuela e do Peru. Nos dois pases, esse
modelo de desenvolvimento entrara em crise nos anos 60, o que se
traduziu em declnio na taxa de crescimento.
b) Pases em que o coeficiente de importao conheceu um
longo perodo de declnio, mas onde o impulso de industrializao
suficientemente forte para sustentar o desenvolvimento. o caso
do Brasil e do Mxico. A
Colmbia encontra-se em posio inter-
mediria entre este grupo e o anterior. O seu coeficiente de impor-
taes se mantm relativamente elevado, mas o setor exportador
no tem capacidade para dinamizar a economia.
c) Pases que passaram por um forte declnio do coeficiente
de importaes, que avanaram bastante na industrializao, mas
onde esta ltima perdeu vigor. Esto neste caso a Argentina e o
Chile. A taxa mdia de crescimento anual do setor industrial, no
decnio dos cinquenta, foi de 3,8 na Argentina e de 4,0 no Chile,
contra 9,9 na Venezuela, 9,2 no Brasil, 7,4 no Mxico, 7,0 no
Peru e 6,5 na Colmbia.
Considerando o conjunto do perodo, algumas observaes de
ordem geral podem ser feitas. Em primeiro lugar, cabe assinalar

152
a modificao do comportamento do setor exterior. As exporta-
es somente esto em expanso ali onde existe uma poltica deli-
berada visando a esse objetivo. As formas tradicionais de cresci-
nento extensivo do setor exportador, em resposta a uma demanda
externa m expanso, foram substitudas por outras, fundadas na
conscincia de que a insuficincia de capacidade para importar
constitui srio obstculo ao desenvolvimento. Assim, no Chile, a
retomada do crescimento das exportaes resultou de uma poltica
deliberada, visando a recuperar a participao do pas no mercado
mundial do cobre. Da mesma forma, o inusitado crescimento da
pesca para exportao, no Peru, constitui mais o fruto de um
conjunto de medidas deliberadas do que simples resposta a um
mercado externo em expanso. Na Argentina, a partir da segunda
metade dos cinquenta, foi realizado um esforo considervel no
sentido de reduzir os preos relativos dos insumos agrcolas, a fim
de elevar a rentabilidade do setor exportador. Por ltimo, de uma
ou outra forma, todos os pases se lanaram num esforo de fomen-
to s exportaes "no convencionais", subsidiando generosamente
as vendas no exterior de manufaturados.
Em segundo lugar, observa-se que a industrializao que cha-
mamos de primeira fase diretamente induzida pelo crescimento
do setor exportador tende a realizar-se simultaneamente cotn a
industrializao "substitutiva de importaes", isto , com a indus-
trializao engendrada por insuficincia da capacidade para impor-
Os pases que apresentavam um baixo nvel de
tar. industrializao
em 1950
coeficiente de industrializao inferior a 15 por cento
procuraram intensificaro processo de industrializao indepen-
dentemente do comportamento do setor exportador. A Venezuela
da primeira metade dos anos cinquenta constitui o ltimo exemplo
de pas latino-americano em que o pib cresce fortemente sem que
nele aumente a participao do setor industrial. Em realidade, o
setor industrial estava em expanso tambm nesse pas, mas to
fortes eram os investimentos no setor petrolfero, cujos insumos
eram nessa poca totalmente importados, que a estrutura do sistema
produtivo se manteve sem alteraes perceptveis. No Peru, pas
em que o coeficiente de importaes se eleva durante todo o perodo,
passando de 12 para 26 por cento entre 1950 e 1970, no somente
o crescimento do setor industrial contnuo, mas tambm o a
transformao estrutural, conforme o indica a elevao do coefi-
ciente de industrializao, o qual se eleva de 14.6 para 22,6 por
cento.

153
 Em terceiro lugar cabe assinalar que a elevao da produtivi-
dade e da renda e as mudanas estruturais decorrentes da indus-
trializao no se refletiram em modificaes significativas nas
taxas de poupana. Os dados reunidos no Quadro 3/xiii revelam
que em nenhuma parte houve modificao significativa nessa taxa,
se se deixam de lado os casos da Venezuela e do Peru, onde o com-
portamento de grupos estrangeiros, que controlavam nesse perodo
atividades exportadoras de alta rentabilidade, provocava importante
sada de recursos. No Brasil e no Mxico a taxa de poupana se
mantm estvel, no obstante a comprovada concentrao de renda
ocorrida no decnio dos 60. Com exceo da Argentina, nos pases
referidos no Quadro 3/xiii, e na regio em seu conjunto, a partici-
pao da poupana interna no financiamento das inverses declinou
no decnio referido. Contudo, a contribuio dos recursos externos
somente chegou a ser decisiva no caso do Chile, durante a primeira
metade do decnio. Em cinco dos sete pases considerados houve
um aumento relativo importante da inverso pblica. Como a taxa
de poupana se mantm relativamente estvel, tudo leva a crer
que o maior esforo do setor pblico na formao de capital se
fez para compensar o declnio da poupana no setor privado. Em
pases como o Brasil e o Chile, o Estado j era responsve;, no
fim do decnio dos 60, por mais de metade do financiamento dos
investimentos.
Por ltimo cabe referir que as modificaes nas estruturas dos
sistemas de produo vm acarretando crescentes dl^^paridadc nas
produtividades relativas setoriais, ou seja, crescente heterogenei-
dade tecnolgica e/ou crescentes disparidades nos padres de remu-
nerao do trabalho. Em todos os pases referidos no Quadro
4/xiii, com exceo da Argentina, aumentou o desnvel entre a
produtividade econmica do setor secundrio (indstrias e servi-
os bsicos) e a da agropecuria. Se deixamos de lado o caso da
Venezuela, onde o setor petrleo pesa consideravelmente, a tesoura
de disparidade se situava, em 1960, entre 1,3/1 (Argentina) e
4,9/1 (Mxico) em 1970 a disparidade na Argentina se havia
;

mantido praticamente no mesmo nvel, mas no Mxico havia subido

para 5,7/1. No Chile o diferencial de produtividade a favor do
setor secundrio passou de 3,3/1 para 3,9/1 e no Peru de 3,1/1
para 3,8/1. O declnio do diferencial a favor do tercirio, que se
observa inclusive na Argentina, reflete menos um processo de
homogeneizao no conjunto do sistema do que de heterogeneiza-
o dentro do setor servios, decorrncia da migrao de mo-de-
obra subempregada das zonas rurais para as urbanas.

154
Antecipao e perda de eficcia
do processo substitutivo

Se compararmos o processo de industrializao de pases como

a Colmbia, o Peru e a Venezuela, com a experincia dos pases
cuja industrializao se iniciou a fins do sculo passado
Argen-
tina, Mxico e Brasil
constatamos algumas diferenas signifi-
cativas. Fizemos referncia ao fato de que neste ltimo grupo de
pases as fases de bonana do comrcio exterior, como a ocorrida
nos anos 20, se refletiam em desestmulo da industrializao. O
mesmo no se pode dizer dos outros pases: na primeira metade
dos anos 50 o crescimento da produo industrial na Venezuela
alcanou uma taxa muito superior ao que se observara antes em
qualquer pas da regio, ao mesmo tempo que o coeficiente de
importao se mantinha acima de 30 por cento. (Veja-se Quadro
5/xiii.) No Peru a taxa de crescimento da produo industrial
se manteve acima de 7 por cento entre 1950 e 1965, perodo duran-
te o qual o coeficiente de importaes mais do que dobrou.
Isto pareceria confirmar a observao, que fizemos anterior-
mente com respeito ao segundo grupo de pases, de que a indus-
trializao do perodo da crise do setor externo correspondia a
possibilidades existentes e no exploradas em fase anterior. A mais
clara percepo do problema que se tinha nos anos cinquenta
permitiria que os pases do primeiro grupo citado os cinco
pases centro-americanos emseu esforo de integrao repetiro a
mesma experincia antecipassem o seu processo de industriali-
zao, no somente embarcando em adequadas medidas protecio-
nistas, mas tambm orientando os investimentos infra-estruturais
de forma a favorecer a industrializao, e mesmo criando incenti-
vos diretos a esta ltima. significativo, por exemplo, que nos
trs pases (Colmbia, Peru e Venezuela) tenha havido iniciativas
governamentais visando instala,cio de indstrias de base, inclu-
sive siderurgia, j pela metade dos anos cinquenta. Cabe assinalar
que esta industrializao se vem fazendo com uma participao
importante de grupos internacionais e busca uma ampla integrao
com o setor importador. Tudo se passa como se a industrializao
se orientasse menos no sentido de criao de um sistema de produ-
o integrado, que no de prolongamento do setor importador, cujo
faturamento cresce na medida em que ele se prolonga em ativida-
des manufatureiras locais complementares. A experincia dos anos
sessenta ps em evidncia que no fcil conciliar nestes pases
o processo de industrializao com uma reduo do coeficiente de
exportao abaixo de nveis relativamente elevados, dado o consi-

155
QUADRO 1/XIII
Evoluo da estrutura do PIB em pases escolhidos (custo de fatores
e preos de 1960)

.
*
1
i
1 "2

Q il i Vj 2; -o o o 2
Argentina
1950 18,7 0,7 28,9 4,9 9,4 37,4 100
1955 19,6 0,8 29,9 3,9 9,5 Z6; 100
1960 16,9 1,4 31.4 4*1 9,4 37,8 100
1965 16,0 1,4 33.9 3,1 9,5 36,1 100
1970 13,8 1,7 35,3 4,4 9.5 35,0 100
Brasil
1950 31,3 0,3 16,5 1,1 7,1 43,7 100
1955 31,0 0,3 18,9 '1,1 7,6 41,2 100
1960 28,3 0,5 23,4 1,2 8.6 38,0 100
1965 23,4 0,7 22,0 1,0 9,4 43,5 100
1970 19,1 0,8 25,3 1,2 10.5 43,3 100
Mxico
1950 22,5 5,7 20,6 3,1 5,8 42,3 100
1955 20,2 4,4 21,0 4,6 6,3 43,5 100
1960 17,4 4.3 23,0 5,0 6,1 AA,2 100
1965 14,8 4,4 21,5 4,2 4,3 50,9 100
1970 12,2 4,5 23,6 4,8 4,9 50,0 100
Chile
1950 12,5 7.2 16,7 2,3 7,9 53,4 100
1955 12,8 6,9 18,8 3,1 ^.7 49,7 100
1960 12,2 7.0 18,7 2,8 8,1 51.1 100
1965 10.2 9.8 25,4 4,8 12,0 37,9 lOO
1970 9,8 10,3 25.2 4,2 12,0 38,5 100
Colmbia
1950 39,8 Z,6 14,2 3,2 5,9 34,3 100
1955 35,2 3,5 15,4 4,5 7.e 33,8 100
1960 34,6 4.0 17,0 3,7 7,3 33,4 100
1965 31,1 3,8 18,0 3,3 8.3 35,5 100
1970 29,7 3,1 18,6 3,4 8,7 35,5 100
Peru
1950 27,4 5.4 14,6 3,5 4.7 44,4 100
1955 23,8 6,4 16,6 4,5 5,5 43,2 100
1960 22,9 9.0 17,7 3,2 5,5 41,7 100
1965 20,2 7,0 20,3 4^ 5,8 48,3 100
1970 19,1 6,5 22,6 i.7 5,8 48,1 100
Venezuela
1950 8,5 26,1 9,6 4,6 6^ 44,9 100
1955 7.Z 27,0 9,4 5,0 6.0 45,3 100
1960 7,2 27,3 10,7 3,9 5.2 45,7 100
1965 6,5 23,3 11,5 2,5 5.5 50,7 100
1970 6,9 19,8 12,2 2,5 6,9 51,7 100

(*) Sletrcidade, g, gua, transporte ecomunicaSe.

Fonte: dado* bco de cvpaz,, Bstudio econmico de AnUrica Latina. 1963, 1965 e 1973.
QUADRO 2/XIII
Taxas de crescimento do PIB no aps- guerra em pases escolhidos
(mdias anuais, em porcentagem)

.2
1s o
it .ii S tj

1 1 1 ^ t
^ QQ ; L> O o, ;\

Agricultura
1950-55 4.1 5.0 S,8 3,5 2,7 2,2 5,9
1955-60 0,4 3,7 3,0 1,0 3,5 3,8 6,1
1960-65 2,1 6,9 3,9 2,6 3,0 5,9 6,6
1965-70 1,1 3,0 2,7 3,0 4,8 2,4 5,4

Indstria
mineira
1950-55 7,8 6,6 4,7 - 2,9 4,3 8,8 8,7
1955-60 14,3 14,9 6,1 11,0 6,8 11,9 6,6
1960-65 7.8 11,1 4,2 4.0 4,4 2,6 3,7
1965-70 9.0 10,6 7,2, 4,9 1,5 2.2 1,0

Indstria
manufatureira
1950-55 3,8 8,1 6.6 5.4 6,9 7,8 11,6
1955-60 3,8 10,3 8,1 2,6 6,1 6,1 9.1
1960-65 4,1 4,9 8,0 6,4 5,9 7,4 9,4
1965-70 5.0 10,3 8,8 ^6 6,4 5,8 5,6

Construo
1950-55 1.5 6.4 6,4 3,9 12,4 10.7 10,6
1955-60 4,3 7,2 8,1 1.4 - 0,2 - 2,0 1,1
1960-65 2,0 2,8 5,9 4,6 1,9 13,5 7,9
1965-70 11,7 10,7 9.8 0,7 12,3 0,7 3.7

Servios
bsicos
1950-55 6.2 4,4 9.6 6,0 9,6 , 18,0
1955-60 12,0 10,8 6,5 3,5 11,7 , 18.1
1960^ 9,9 9,7 10,0 7,4 9.2 12,0
1965^70 4.6 9,8 9,7 3,8 6.8 3,6 8,9

PIB
1950-55 3,0 5,7 6,1 3,1 5.1 5.3 8.7
1955-60 3,2 5,9 6,1 3,6 4.0 4,8 6,5
1960-65 3,5 4,2 5,9 5,1 4,4 6,1 5.0
1965-70 4.1 7,1 6,4 4,1 5.8 3,4 4.7
PIB per capita
1950-55 0,8 2,9 3,1 0,9 2,S 3,1 4,7
1955-60 1.4 2.9 3,1 1,2 1,0 2.2 2,6
1960-65 2,0 1,1 2,8 2,7 1,1 3,0 1.5
1965-70 2J 4.6 3.7 1,6 2.6 0,7 1,1

Pontt: mesma do Quadro 1/xiii.

dervel custo em divisas (insumos patenteados, royalties, assistn-
cia remessa de dividendos) da atividade industrial. A
tcnica,
compresso do coeficiente de exportao abaixo de 15 por cento
parece criar srios obstculos ao desenvolvimento, e essa situao
vem sendo alcanada antes que a participao do setor manufatu-
reiro no pib atinja 20 por cento. Dentre os pases de industriali-
zao mais antiga, Argentina, Mxico e Brasil lograram prosseguir
a industrializao com um coeficiente de exportaes inferior a
10 por cento. Contudo, a experincia chilena j pusera em evidn-
cia as dificuldades de prosseguir com o desenvolvimento com um
coeficiente de exportao abaixo de 15 por cento, o que parece
indicar que a dimenso global do mercado tambm atua como fator
restritivo. Assim, se se tem em conta o controle estrangeiro dos
investimentos industriais, o qual implica elevado contedo de
insumos importados, e as dimenses dos mercados nacionais res-
pectivos, depreende-se que a industrializao substitutiva de impor-
taes possui eficcia relativamente menor, como fator de transfor-
mao das estruturas, nos pases em que ela somente se implantou
a partir dos anos cinquenta.

QUADRO 3/XIII

Indicadores da formao de capital

(em porcentagens)

Poupana interna/ Inverso pblica/

Poupana interna /pib
Inverso Inverso total

1960/61 1970/71 \ 1960/61 1970/71 1960/61 1969/70

Argentina 19,8 22,0 90,4 95,8 24.5 40,7

Brasil 16.6 16,7 90,6 89.0 39,2 52.0

Mxico 17.9 18,6 92.4 89.6 34.3 34.7

Chile 12.4 13,9 68,4 86,5 38,0 55.9

Colmbia 19.0 16,5 90,1 84.3 16.7 34.4

Peru 22,2 17,9 99,9 100,6 16.6 21.2

Venezuela 26,0 17.5 153,5 101,8 39.0 34.9

Amrica Latina 17,9 17.7 93,5 89,9 29,1 36.3

Fonte: cepal, Amrica Latina y la estratgia internacional de desarrollo: primera

evaluacin regional (Santiago, 1973), Primeira Parte, pp. 98 e 100.

158
QUADRO 4/XIII

Produtividades setoriais relativas

(mdias nacionais = 100)

1960 1970

A B C A B C

Argentina 91,1 122,1 84,4 97,4 133,8 70,7

Brasil 42,3 147,4 177,4 42,7 155,8 145,5

Mxico 30,6 151,6 209,9 27,1 155,4 172,9

Chile 45,0 149,4 174,4 41,0 159,7 157,3

Colmbia 70,7 131,8 123,1 71,6 148,7 102,3

Peru 46,2 142,7 176,1 39,4 150,8 153,2

Venezuela 21,1 198,7 108,3 29,3 170,2 99,4

A = agricultura; B = manuf atura, construo, indstria mineira, servios bsicos;

C = outros servios.

Fonte: cepal. Tendncias y estructuras de la economia latinoamericana (1971),

quadro 1 5.

QUADRO 5/XIII

Evoluo do coeficiente de importaes

1950 1955 1960 1965 1970

Argentina y,2^ 5,4 11,3 9,3 9,6

Brasil 7,3 5,4 7,4 4,1 6,6

Mxico 8,0 7,4 12,3 10,0 11,6

Chi 9,0 9,3 16,8 13,6 18,1

Colmbia 11,4 13,7 15,6 12,1 14,8

Peru 11,9 12,9 21,1 26,1 25,6

Venezuela 35,4 34,2 20,0 13,6 16.6

Amrica Latina 9.9 9,4 10,9 8,9 10,3

Fonte: cepal, El proceso de industrializacin en Amrica Latina (Anexo esta-

distico) (Santiago, 1965), quadro 1-2; Amrica Latina y estratgia internacional dt
desarrollo, cit,, p. 140.

159
CAPTULO XIV

O setor agropecurio

A produo agrcola

As caractersticas estruturais da agricultura latino-americana,

a que fizemos referncias pormenorizadas no captulo vii, expli-
cam em grande medida o comportamento desse setor nos anos
recentes. De maneira geral, essa agricultura extensiva, isto ,

orientada para utilizao dos recursos de terras e da mo-de-obra

mediante aplicaes reduzidas de capital. Alm do mais, trata-se
de uma agricultura em que um nmero reduzido de produtos,
entre os quais sobrelevam aqueles que se destinam exportao,
gozam de posio privilegiada, monopolizando o crdito e os servi-
os infra-estruturais disponveis. com base nesse quadro de fundo
que cabe analisar a evoluo nos ltimos decnios, que se carac-
terizam pelo debilitamento da demanda externa e pela expanso
do mercado interno. Assim, a intensificao do crescimento demo-
grfico, a rpida urbanizao e a elevao do poder de compra de
uma parte da populao passaram a exigir do setor agrcola latino-
americano uma resposta para a qual este no estava preparado,
pois as simples prticas de utilizao extensiva dos recursos j
no eram suficientes.

Os dados reunidos no Quadro 1/xiv pem em evidncia que

a produo agropecuria nem sempre chegou a acompanhar o cres-
cimento da populao. Esses dados, convm acrescentar, subestimam
a insuficincia de oferta, pois, em razo da rpida urbanizao, a
demanda de excedentes agrcolas cresceu muito mais rapidamente
que a populao. Mesmo que se admita que a populao que se
desloca dos campos para as cidades mantm os mesmos padres
de alimentao, deve-se ter em conta o coeficiente bem maior de
desperdcio decorrente do traslado dos alimentos, particularmente
em pases de clima tropical, da insuficincia de meios de transporte

160
e armazenamento etc. Os dados reunidos no Quadro 1/xiv indicam
que apenas o Chile conheceu um crescimento da produo agrcola
inferior ao da populao no perodo 1950-1965. Mas na segunda
metade dos anos 60 acrescentaram-se ao Chile o Peru e o Mxico.
Cabe acrescentar que a Venezuela, no comeo dos anos 70, impor-
tava a metade dos alimentos que consumia.

QUADRO 1/XIV

Taxas anuais de crescimento da produo agropecuria e da populao

em pases escolhidos
(porcentagem)

Produo agropecuria Populao

1950-1965 1969-70/1964-65 1950-1970

Argentina 2,2 2,8 1,8

Brasil 4.2 3,2 3,0

Colmbia 3,0 3,7 2,8

Chile 2,0 1,7 2,5

Mxico 6,4 2,3 3:2

Peru 3.2 2,4 2,6

Venezuela 5,5 5,6 3,8

Ponte: cepal, El segundo decnio de las Naciones Unidas para el desarrollo. El

desarrollo agrcola de Ia Amrica I^atina. Arnica Iratina y la estratgia internacional
de desarrollo.

O crescimento da produo agrcola tanto decorre do aumen-

to da superfcie cultivada como do incremento do rendimento por
unidade de terra utilizada. significativo que a agricultura latino-
americana continue a depender mais da incorporao de novas
terras que da intensificao dos rendimentos para expandir-se.
Dados relativos ao conjunto da regio indicam que, no perodo
1960-1971, 57,4 por cento do aumento da produo agrcola decor-
reram de incremento da superfcie cultivada, ao passo que na Euro-
pa Ocidental e na Amrica Anglo-saxnica todo o incremento da
produo decorreu de aumento dos rendimentos, os quais cresce-
ram, no caso dos cereais, duas vezes mais do que na Amrica
Latina. Na produo de oleaginosas, a taxa de incrementos do

161
rendimento por unidade de superfcie foi, na Amrica Latina, de
1,9,na Amrica Anglo-saxnica de 3,3 e na Europa de 3,9. ^>
Uma
anlise comparativa indica diferenas considerveis entre
os pases da regio, no somente no que respeita s tendncias
evolutivas, mas tambm no que concerne aos padres de rendi-
mento j alcanados.Os dados reunidos no Quadro 2/xiv so, a
esse respeito, ilustrativos. Na Argentina, os aumentos de rendi-
mento so em alguns casos significativos, mas sempre irregulares.
Na Venezuela, cujos rendimentos so extremamente baixos, somen-
te se observa melhora no caso do arroz. No Mxico, o aumento de
rendimento espetacular no que respeita ao trigo e ao algodo
e modesto no que toca ao arroz e ao milho, o que significativo,
porquanto este ltimo cereal constitui a base da alimentao popu-
lar. No Brasil, na Colmbia e no Peru os rendimentos se mantm
em geral estacionrios. O caso do Brasil particularmente grave,
pois, no somente os rendimentos se mantm estacionrios, mas
ainda a produo por hectare , em geral, das mais baixas da
regio.

Os rendimentos alcanados no Mxico na produo de trigo

superam os dos Estados Unidos e Canad e se compararam favo-
ravelmente com a mdia europeia, a qual se situa em torno de
duas toneladas. No que respeita ao milho, o rendimento alcan-
ado pelo Chile similar mdia europeia, mas inferior dos
Estados Unidos, a qual se situa em torno de quatro toneladas.
Cabe assinalar, entretanto, que os rendimentos chilenos mais do
que dobram a mdia latino-americana. Em arroz, a Argentina e
o Peru apresentam rendimentos similares s mdias da Europa e
Estados Unidos. Contudo, o Brasil, cuja produo representa trs
quartas partes do total, apresenta rendimentos mdios que corres-
pondem a um tero das mdias europeia e estadunidense. A pro-
duo algodoeira, realizada em terras irrigadas no Mxico e no
Peru, apresenta nesses dois pases rendimentos mdios muito
elevados. Os rendimentos colombianos tambm cresceram de forma
significativa.

(1) Para uma apreciao de conjunto do problema e dados com-

parativos com outras regies veja-se cepal. Estdio econmico de Amrica
Latina, 1966, quarta parte: Evolucin y situacin actual y futura de la
agricultura latinoaniericana; veja-se tambm Banco Interamericano de De
senvolvimento. Agricultural Dcvelopment in Latir. America: current status
Prospects (1966), trabalho preparado por Montague Yudelman, e cepal/
fao/bid. El uso de fertilizantes en Amrica Latina, 1968.

162
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 A evoluo dos rendimentos agrcolas vem sendo condicionada
por uma srie de fatores, cuja importncia relativa varia de pas
para pas. Entre estes fatores cabe referir a existncia de uma
fronteira agrcola aberta, isto , de terras disponveis para ampliar
as superfcies cultivadas, a aptido da estrutura agrria para elevar
o nvel tcnico de produo, o apoio financeiro e tcnico do Gover-
no e a intensidade do crescimento da demanda de produtos agrco-
las. Parece evidente que, no Mxico, a reforma agrria, cuja parte

mais significativa foi realizada nos anos trinta, bem como a

decidida ao do Governo investindo em infra-estrutura agrcola e
facilitando a ampliao da oferta interna de fertilizantes, criaram
um conjunto de circunstncias favorveis ao desenvolvimento da
produo. A experincia mexicana tanto mais significativa quanto
esse pas foi tradicionalmente considerado, na Amrica Latina,
como possuidor de uma base de recursos naturais pouco favorvel
ao desenvolvimento agrcola. Entre 1948-52 e 1969-70 o rendimen-
to mdio da produo de trigo mais que triplicou, o da de algodo
mais do que duplicou, o da d milho aumentou em 60 por cento
e o da de arroz, em 40 por cento. Contudo a produo de milho,
base da alimentao popular, mantm-se a um nvel de rendimen-
to que pouco mais de um quarto da mdia dos Estados Unidos.
A ampliao da rea irrigada no Mxico fez-se, principal^
mente, em benefcio das culturas de exportao. Na Venezuela,
a expanso da produo deve-se essencialmente incorporao de
novas terras e a uma ampla ajuda do Estado.

QUADRO 3/XIV
Consumo de fertilizantes (NPK) em psses selecionados
(mdias anuais em mil toneladas de nutrientes)

1957-59 1964 1971

Argentina 15,9 48,5 86,9

Brasil 227,8 255.5 957,9
Colmbia 61,0 94,8 177,0
Chile 55,4 120,1 158,5
Mxico 131,4 300,5 594,4
Peru 62,6 91,9 119,0
Venezuela 11,6 32,0 69,4

Fonte: cepal/pao, El uso de fertilizantes en Amrica Latina, 1966, cipal, La

estratgia internacional de desarrollo, cit., p. 126.

164
 Um dos fatores responsveis pela elevao dos
principais
rendimentos agrcolas a utilizao de fertilizantes. Conjuntamen-
te com as melhoras genticas e o controle das pragas, esse fator
responsvel pela extraordinria elevao dos rendimentos agr-
colas ocorridos nos pases desenvolvidos, nos ltimos dois dec-
nios. A aumentou, na Amrica Latina,
utilizao de fertilizantes
de 500 mil toneladas (em termos denutrientes) para 3 milhes,
entre 1950 e 1964. Contudo, as mdias atuais ainda so muito
inferiores s que apresentam os pases desenvolvidos. O crescimen-
to do consumo de fertilizantes foi particularmente intenso no
Brasil, no fim do decnio dos 60 e comeo dos 70, como reflexo
da retomada da expanso da produo de cana-de-acar e do
considervel desenvolvimento da cultura da soja, produtos que se
beneficiaram de condies extremamente favorveis no comrcio
internacional; bem como do grande aumento da rea cultivada com
trigo, a qual passou de 562 mil hectares, em 1967-68, para 1.861
mil em 1970-71. Em sntese: o aumento do consumo de fertilizan-
tes no Brasil decorre essencialmente do crescimento relativo da
rea dedicada a cultivos, que absorvem quantidades maiores dos
mesmos, o que explica que os rendimentos das principais culturas
se mantenham praticamente estacionrios.

O escasso consumo de fertilizantes que se observa na Argenti-

na decorre de que a regio pampeana, onde se concentra a produ-
o de cereais, praticamente no recebe fertilizantes. O carter
semi-extensivo da agricultura, as possibilidades de rotao com a
pecuria e a fertilidade natural dos solos ao proporcionarem ndi-
ces relativamente altos de rentabilidade, no favoreceram a criao
de uma tradio no uso de fertilizantes. Na verdade, na maior
parte dos pases, a utilizao de fertilizantes concerne a um nmero
reduzido de produtos aqueles que tm acesso ao crdito e dispem
:

de um mercado organizado. Mesmo no Mxico, onde os preos

relativos dos fertilizantes so mais baixos que em qualquer outtu
pas da regio, apenas 18 por cento da superfcie cultivada com
milho se beneficiam do uso de adubos, ao passo que no que se
refere ao algodo essa porcentagem se eleva a 84 por cento.

O avano relativamente lento da mecanizao agrcola na regio

deve-se, em grande
medida, abundncia relativa de mo-de-obra
que ainda a caracteriza. Contudo, em razo mesmo do fato que
a expanso agrcola continua a assumir a forma de incorporao
de novas terras, em muitas reas, constitui fator favorvel um
certo grau de mecanizao. Demais, em determinadas reas, o regi-

165
 .

me de chuvas limita o tempo disponvel para preparo dos campos,

fazendo de certo grau de mecanizao condio necessria para
utilizar adequadamente a terra. O
quadro abaixo inclui alguns dados
relativos ao parque de tratores da regio.
Ograu mais alto de mecanizao relativa se encontra no
Chile e o mais baixo no Brasil. Convm observar que, mesmo em
pases de agricultura extensiva, como o Canad e a Austrlia, o
grau de mecanizao da agricultura bem superior aos pases
mais avanados da Amrica Latina.

QUADRO 4/XIV
Nmero de tratores empregados na agricultura em pases selecionados
(mil unidades)

1957 1961-65 1971

Argentina 70,0 139,0 180,0

Brasil 57,9 (a) 70,1 99,4
Colmbia 24,3 27,9
Chile . 15,0 21,2 30,5
Peru 8,0 12,3
Mxico . . 64,8 92,0
Venezuela ... 13,1 19,2

(a) 1956.
Fontes: Instituto Interamericano de Estadstica, Amrica en cifras, 1965 e cbpal
Amrica Latina y la estratgia internacional de desarrollo, cit., p. 128.

A pecuria

Mais ainda do que a da agricultura, a evoluo recente da

pecuria latino-americana pe de manifesto as dificuldades com que
se defronta a regio para elevar o nvel tcnico de suas atividades
rurais. O Quadro 5/xiv rene alguns dados relativos aos princi-
pais rebanhos.
Noque respeita ao rebanho suno, o crescimento significa-
tivo no Brasil e considervel no Mxico. No que concerne ao
gado ovino constata-se estagnao ou mesmo declnio nos pases
grandes produtores de l, que so a Argentina e o Uruguai. Com
respeito ao rebanho vacum, observa-se estagnao ou crescimento
inferior ao da populao na Argentina, no Chile, no Peru, no Uru-
guai e na Venezuela. No Brasil e na Colmbia o aumento se situa
em torno de 3 por cento ao ano, o que corresponde expanso
demogrfica. Apenas no Mxico o aumento do rebanho realmen-

166
QUADRO 5/XIV
Crescimento dos rebanhos em pdses selecionados
(milhes de cat-eas)

bovinos ovtnos sunos

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Argentina 46.9 44,5 47,8(a) 44,5 18,3 ... 4,0 3.6 4,1 (a)

Brasil 65.2 87,3 95,2(a) 18.0 22,0 24,5 (a) 40,0 60,6 64.5 (a)

Colmbia 12,5 14,3 19,1 (a) 1,1 1,5 1,7 2,0

Chile 2,9 2,8 2,9 6,4 6,6 6,7 0,9 1.0 1,1

Mxco 16,7 32,0 38,0 5,1 6,2 9,2 6,5 13.0 18,0

Peru 3,5 3,7 4,1 (a) 16,7 14,8 8,6 1,3 1,7 1.1 (a)

Uruguai 7.4 8,6 8,5 23,9 23,0 22,0 0,3 0,4 0,4
Venezuela, 6,3 7,2 8,4 ... ... 2,3 ... 1,6 1,6

(a) 1969.
Fonte: cepal. Estdio econmico de Amrica Latina, 1966 e Instituto Interame-
ricano de Estadstica, Amrica en cifras, 1972.

Desta forma, apenas na Amrica Latina, o cresci-

te significativo.
mento do rebanho bovino acompanhou o aumento da populao.
Se se tem em conta que a elasticidade-renda da demanda de carne
relativamente elevada, cabe supor que, em muitos pases, o consu-
mo desse produto teve de restringir-se a um grupo cada vez mais
reduzido da populao.
O
crescimento da pecuria na regio continua a assumir a
forma, quase exclusivamente, de simples incorporao de novas ter-
ras sob a forma de pastos naturais, muitas vezes abertas mediante
a mera queima da floresta. A
carga animal que esses pastos supor-
tam muito fraca e como a distncia deles tende a crescer com
respeito aos centros urbanos, aumentando os custos de engorda e
de transporte, o rendimento do rebanho declina. Desta forma, ali
onde existem estatsticas de produo de carne, observa-se que esta
aumenta menos que o rebanho. A
exceo da Argentina, do Uru-
guai e das regies do sul do Brasil, o rendimento econmico do
rebanho latino-americano extremamente baixo. Os ndices de
natalidade variam entre 40 a 60 por cento, enquanto nos Estados
Unidos alcanam 85 por cento. Deve-se isso a que as vacas, em
mdia, tendem a parir cada dois anos, em lugar de cada doze

167
meses, como ocorre onde as condies de alimentao do rebanho
SSLOadequadas. Demais, o ndice de desfrute, isto , a relao entre
o nmero de cabeas que se abatem anualmente e o rebanho total,
tambm muito baixo, sendo em alguns pases inferior a 10 por
cento. Por ltimo, o peso mdio do animal abatido relativamente
baixo. Desta forma, no somente o rebanho cresce lentamente, mas
tambm a quantidade de animais que se podem abater sem afetar
o seu crescimento relativamente pequena e a quantidade de carne
que se obtm em mdia por animal adulto abatido relativamente
baixa. Assim, excluindo-se a Argentina e o Uruguai, a produo
de carne por animal existente na regio de 22 quilogramas, con-
tra 52 na Austrlia e 77 nos Estados Unidos. A Argentina, cuja
produo de carne por animal existente alcana 54 quilos, ocupa
uma posio parte na pecuria latino-americana, o que se deve
alta qualidade de seus pastos, mesmo quando estes so naturais.
Contudo, ao contrrio de outros pases onde a incorporao de
novas terras continua, na Argentina a expanso da pecuria j
no se pode fazer seno disputando terras agricultura, ou medi-
ante melhoria dos pastos e das tcnicas de criao e engorda.
Mais do que a agricultura, cuja expanso ainda reflete em
algumas partes o simples crescimento da populao rural, a pecu-
ria latino-americana depende, hoje em dia, essencialmente da eleva-
o de seus nveis tcnicos para expandir-se. As formas de cresci-
mento extensivo que a caracterizaram no passado, j no so
suficientes para que ela acompanhe o aumento demogrfico da
regio, e muito menos para que atenda aos maiores requerimentos
da demanda, decorrentes da elevao da renda per capita. perfei-
tamente natural que a carne de gado vacum seja em muitos pases
parcialmente substituda por outras fontes de protena animal, parti-
cularmente aves e peixes. Contudo, se se excluem a Argentina e
o Uruguai, os ndices de consumo de carne (ou protenas de ori-
gem animal em geral) so extremamente baixos, o que significa
que a oferta de carne dever aumentar para que o seu consumo
no se restrinja a uma parcela cada vez menor da populao. Ora,
esse aumento poder ser obtido com relativa facilidade, mediante
elevao do nvel tcnico, particularmente se se d ateno ao
problema da nutrio e das condies sanitrias do rebanho. Tendo
em conta as condies extremamente favorveis que oferece a
regio para a pecuria, que a oferta de carne haja declinado quan-
do a sua demanda estava em expanso, constitui uma indicao
clara de que as estruturas latino-americanas, particularmente no
que respeita ao setor agrrio, apresentam pouca aptido assimi-
lao do progresso tcnico.

168
QUADRO 6/XIV
Principais itens da produo agrcola em pases escolhidos: principais
produtores
(em mil toneladas)

1956-57 1960-61 1964-65 1969-70

trigo

Argentina 7.100 4.200 10.100 5.625

Mxico 1.243 1.190 2.134 2.218
Chile 892 1.123 1.276 1.307(a)
Brasil 855 713 614 1.515
Peru 123 153 161 145
Colmbia 110 145 85 ...

arros
Brasil 4.072 5-392 6.691 6.943
Colmbia 300 450 576 675
Peru 246 328 332 444(a)
Mxico 235 327 274 377
Argentina 193 149 268 407(a)
Venezuela 47 72 166 235

milho
Brasil 6.095 6.886 10.760 14.037
Mxico 5.460 5.415 7.760 8.748
Argentina 1.958 2.744 6.900 9.580
Colmbia 802 715 741 ...
Venezuela 2S7 398 498 690
Peru 235 246 569 590(a)

batata
Argentina 1.311 2.072 2.488 2.147
Brasil 1.003 1.113 1.264 1.539
Peru 1.013 1.146 1.S33 1.856(a)

feijo
Brasil 1.585 1.745 2.121 2.252
Mxico 432 723 892 917
Chile 86 91 89 66(a)

soja
Brasil 122 271 475 1.260
Mxico 22 76 273
Colmbia 19 49 - 85

caf
Brasil 979 1.797 2.887 2.147
Colmbia 365 462 480 585(a)
Mxico 124 124 145 179
El Salvador 95 103 114 113(a)

segue

169
continuao

1956-57 1960-61 1964-65 1969-70

cacau

Brasil 161 178 156 219

Equador 26 44 47 48 (a)
Mxico 14 24 31 30
Rep. Dominicana 33 35 38 37
Venezuela 23 19 2t) 19

cana-de-acar
Brasil 43.976 56.927 71.126 83.180
Mxico 14.597 19.167 28.973 32.067
Argentina 9.874 9.650 12.530 9. 700 (a)
Peru 7.033 8.663 8.103 6. 882 (a)
Colmbia 14.480 14.569 13.418 14.550(a)

bananas
Brasil 4.481 5.127 6.867 9.569
Equador 1.953 2.075 2.651 5.388

laranjas
Brasil 1.576 1.918 2.354 3.233
Mxico 625 766 855 979
Argentina 610 717 568 862

algodo (pluma)
Brasil 400 536 626 758
Mxico 426 470 566 387
Peru 115 130 133 91
Argentina 105 124 119 126

sementes de linho
Argentina 620 562 815 671
Uruguai 72 67 64 81 (a)

sementes de girassol
Argentina 625 585 757 1.160
Uruguai 79 57 80 65 (a)

(a) 1969.
Ponte: Instituto Inter americano de Estadistica, Amrica en cifras, 1965. 1972.

170
CAPITULO XV

O setor industrial

A estrutura da indstria latino-americana

A indstria manufatureira, que contribuiu no comeo do dec-

nio dos 70 com cerca de 26 por cento para o produto interno
bruto da regio e ocupou cerca de 17 por cento da populao ativa,
constitui o principal fator responsvel pelas modificaes estrutu-
rais ocorridas no perodo do ps-guerra. No que se refere ao con-
junto da regio, a taxa mdia de crescimento anual, no perodo
1950-60, alcanou 6 por cento e, no decnio dos sessenta, 6,9. Na
segunda metade deste decnio a taxa foi de 7,3 e nos trs primei-
ros anos do decnio dos 70 ela alcanou 8,7. Contudo, a posio
relativa da Amrica Latina no conjunto da produo industrial
mundial se manteve estacionria, correspondendo aproximadamen-
te a 3,4 por cento. Se se tem em conta o crescimento demogrfico,
houve declnio da posio latino-americana: a produo industrial
mundial por habitante cresceu, entre 1960 e 1970, com uma taxa

QUADRO 1/XV
Evoluo recente da produo fabril em pases escolhidos
(taxas mdias de crescimento anual)

1955-60 1960-65 1965-70 1970-73

Argentina ^,7 (>:2 5.0 7.0

Brasil 10,3 3,7 10,3 13.7
Colmbia 6.1 5,6 6,3 9.2
Chile 3.2 7.3 3,3 3,8
Mxico 8.1 9.4 8,9 6.8
Peru 6.1 8,9 5.8 7,7
Venezuela 7,7 9,0 4,4 7,9

Fonte: CEPAL, Estdio econmico de Amrica Latina, 1967 e El proceso de indus*

triatizacin en Amrica Latina en los primeros anos dei segundo decnio, para el
desarrollo, 1974.

171
anual de 4,7 por cento, enquanto a latino-americana aumentava
com uma taxa de 3,8.
Do ponto de vista do grau de diversificao estrutural do
setor manufatureiro, as variaes so considerveis entre os pases
latino-americanos. Nos pases em que o setor manufatureiro j
contribua, desde 1960, com pelo menos uma quinta parte do pib,
mais da metade da produo industrial corresponde a indstrias de
produtos intermdios e de bens finais originrios das indstrias
mecnicas. Pelo fato de que desempenham importante papel na
transformao das estruturas econmicas, estas indstrias tm sido
qualificadas de "dinmicas". ^^^ Na Argentina e no Brasil este grupo
de indstrias contribuiria com dois teros ou mais da produo
manufatureira em 1971. Os dados reunidos no Quadro 2/xv indi-
cam que nestes dois pases as indstrias de equipamentos e bens
durveis de consumo (grupo C) ocupam uma posio relativa,
muito superior ao que se observa nos demais pases. A
situao
do Mxico reflete menos um atraso relativo na indstria mecnica
do que um menor grau de integrao interna da indstria de bens
de consumo durveis, particularmente a automotriz. Nos pases em
fase intermediria de industrializao Chile, Colmbia, Peru e
Venezuela ,as indstrias alimentares contribuem com cerca de
um quarto da produo industrial e a txtil, com cerca de um
sexto. Nos demais pases, todos de industrializao incipiente, as
indstrias de alimentos e afins contribuem com mais de 40 por
cento e as txteis e afins, com cerca de 20. Estes dados pem em
evidncia que, na regio, a industrializao se inicia com o simples
processamento de produtos agrcolas destinados alimentao e
com a atividade txtil, sendo que esta ltima marca a passagem
para a indstria moderna. Vencida a primeira fase, a importncia
relativa do setor txtil tende a declinar mais rapidamente que a do
setor alimentar, ao mesmo tempo que ganha em complexidade o
setor manufatureiro, crescendo mais que proporcionalmente as
indstrias cujo mercado o prprio setor industrial. Se observa-
mos o grupo das chamadas indstrias "dinmicas", constatamos
que dentre elas primeiro se desenvolvem as do papel e dos produ-
tos de borracha. Ali onde as condies so favorveis, a instalao
de refinarias de petrleo pode antecipar o desenvolvimento do
setor qumico. Explica-se, assim, que as indstrias do tipo B hajam
crescido consideravelmente na Venezuela. Contudo, so as inds-
trias metal-mecnicas que definem o perfil do processo de indus-

(1) Classificao utilizada pela Secretaria Tcnica da Comisso Eco-

nmica para a Amrica Latina das Naes Unidas (cepal).

172
QUADRO 2/XV
Estrutura produtiva do setor manufatureiro
(porcentagens)

1960 1971

A B C A B C

Argentina 44,5 26,8 2^7 33,9 31,9 34,2

Brasil 41,2 29,4 29A 30,3 32,7 37,0
Mxico SZ,7 35,5 10,8 47,6 38,4 14,0
Colmbia 63,4 27,2 9,4 58,8 29,1 12,1

Chile 61,2 29,1 9,7 57,8 ZZ,2 9,0

Peru 63,6 28,7 7,7 60,3 28,0 11,7
Venezuela 63,5 29,4 7,1 49,9 40,6 9,6
Amrica Latina 56,5 26,1 14,4 50,8 30,0 19,2

Nota:
A= indstriasprincipalmente produtoras de bens de consumo corrente: alimentos, be-
bidas, confeces, calados, mveis, editorial, diversas,
tecidos,
B = indstrias principalmente produtoras de produtos intermedirios: papel, borracha,
qumica, derivados do petrleo e carvo, minerais no metlicos, metalurgia bsica.
C = indstrias principalmente produtoras de bens de capital e de consumo durvel:
transformao de metais, equipamento eltrico, material de transporte.
Fonte: cepal^ El proceso de industrializacin en Amrica Latina en los primeros
ano* dei segundo decnio para el desarroUo (Santiago, 1974).

QUADRO 3/XV
Exportaes de manufaturas e sua participao na produo industrial

1960 1971 1960/70 1969/71 1960 1965 1971

Valor das exportaes

Taxas de cresci- Participao
de manufaturas em
mento (mdias na produ!o
milhes de dlares
anuais) industrial
(FOB)

Argentina 44,3 257,9 18.7 8,4 0.5 0,8 1,6

Brasil 28,4 582.8 31,0 63,8 0,4 U 3.4
Mxico 79,6 494.2 16,6 28,0 1.7 2,4 4.5
Colmbia 6,9 80.0 28.0 16,7 0,3 0,9 1,5
Chile 25,2 42,4 7,8 9,4 1.5 0,9 1,5
Peru 3,6 13,0 15,2 10,0 0,3 0,3 0,5
Venezuela 3,1 31,3 26.0 2,4 0,1 0,4 0.5
Amrica Latine i 246,9 1.888,4 20.5 24,5 0,7 1,3 2,7

Fontes: cepal. Notas sobre la economia y el desarroUo de Amrica Latina, 16

de junho de 1973.

173
trializao em sua fase superior. Este ltimo grupo de indstrias
representa, nos pases de industrializao incipiente, entre 2 e 4
por cento da produo total, crescendo essa participao para 8-12
nos intermdios e mais de 25 nos de industrializao mais avan-
ada.
O mais rpido crescimento da produo industrial latino-ame-
ricana nos anos 60, particularmente na segunda metade do decnio,
deve-se ao convergente de vrios fatores: a) as economias
externas dinmicas de que comeam a beneficiar-se os pases de
industrializao mais avanada; b) a intensificao do comrcio
intra-regional no quadro do Mercado Comum Centro-americano,
da ALALc e do Grupo Andino, e c) a poltica de exportao de
manufaturas, mediante estmulos fiscais e creditcios. Com res-
peito aos dois ltimos pases cabe assinalar que a participao das
exportaes na produo industrial passou de 0,7 para 2,7 por
cento. No Mxico essa participao j alcanava, em 1971, 4,5 c
no Brasil 3,4 por cento. (Veja-se o Quadro 3/xv.) Uma legis-
lao especial permitiu que se desenvolvesse, na zona fronteiria
norte do Mxico, todo um novo setor industrial estritamente dedi-
cado exportao.

A indstria txtil
A uma ateno particular, no somente
indstria txtil merece
por sua importncia relativa atual, mas tambm pelo papel que
tende a desempenhar como nova fonte de exportaes. Sendo a
regio, presentemente, grande exportadora de fibras naturais,
situa-se favoravelmente para participar do mercado mundial de
produtos txteis, na medida em que os pases altamente industria-
lizados vo compreendendo as vantagens que decorrem de uma
maior descentralizao das atividades manufatureiras em escala
QUADRO 4/XV
Capacidade instalada na indstria txtil algodoeira

(milhes de fusos)

1955 1963

Brasil 3,4 3,9

Mxico 1.1 1,4
Argentina 0,7 1.0
Colmbia 0,4 0,6
Outros 1.0 1.2

F<mte: cepal, La industria txtil en Amrica Latina, 1968

174
mundial. Como a indstria txtil apresenta reduzido grau de inte-
grao com outras indstrias e no se beneficia de maneira signi-
ficativa de economias de escala, as suas possibilidades de desenvol-
vimento para fins de exportao, mesmo nos pases de menor grau
de industrializao, so considerveis.
A
capacidade da indstria txtil latino-americana aumentou
em milho de fusos, entre 1955 e 1963, dos quais um tero
1,5
coube ao Brasil, um quinto ao Mxico e outro quinto Argentina.
Contudo, o crescimento mais intenso foi observado na Colmbia. *>
No
perodo referido, isto , entre 1955 e 1963, a capacidade
da indstria txtil algodoeira hindu aumentou de 11,9 para 13,7
milhes de fusos, a do Paquisto de 1,4 para 2,4 e a do Egito
de 0,6 para 1,3. O
crescimento, se bem que relativamente lento
da capacidade produtiva latino-americana, nem sempre foi acom-
panhado de aumento paralelo da produo, o que indica que a
demanda tem crescido lentamente. O
consumo por habitante na
regio em seu conjunto relativamente baixo: 4,0 quilogramas
por pessoa e por ano, contra 9,7 na Europa Ocidental e 16,3 nos
Estados Unidos
sem embargo do que o seu crescimento tem
sido anormalmente lento, situando-se em torno de 0,6 por cento
anual. Este dado constitui uma comprovao de que o nvel de
vida da massa da populao latino-americana tem sido pouco afeta-
do pelo crescimento econmico do perodo recente.

QUADRO 5/XV
Evoluo recente da produo txtil em pases selecionados

1963 = 100

1956 1960 1965 1970

Argentina 131 134 148 _

Brasil 70 94 88 99 (c)
Colmbia 65 84 103 103 (b)
Chile 73(a) 75 108 107
Mxico 76 91 123 137C)
Peru 76 94 122
Venezuela 38 72 117 122

(a) 1957; (b) 1968; (c) 1969.

Ponte: cepal, La industria txtil en Amrica Latiria, 1968 e Amrica en cifras, 1974.

(2) Para uma anlise de conjunto da indstria txtil latino-americana

e sua situao presente e perspectivas em face dos mercados internacionais,
veja-se cepal, L.a industria txtil en Amrica Latina, XII, Informe Re-
gional (1968).

175
 No Peru e na Venezuela, particularmente neste ltimo pas,
o crescimento reflete principalmente um
processo de substituio
de importaes. Nos demais pases, entretanto, o mercado interno
j vem sendo satisfeito h algum tempo, em mais de 95 por cento,
com produo local.
O
parque txtil latino-americano, se bem que em grande parte
se haja renovado no perodo recente, compreende ainda quantidade
aprecivel de mquinas obsoletas, em razo principalmente da anti-
guidade relativa da indstria brasileira e, em menor grau, da
mexicana. No que respeita a fusos, 44 por cento dos 8,1 milhes
da indstria algodoeira so modernos, 30 por cento reformveis e
26 por cento obsoletos; na indstria de artificiais e sintticos,
88 por cento dos fusos so modernos, e na de l apenas 37 por
cento. No que respeita a teares, a automatizao alcana 20 por
cento na l, 33 nas fibras artificiais e sintticas e 44 no algo-
do. ^3) O Quadro 6/xv revela as disparidades que existem entre
pases.

QUADRO 6/XV
ndices de modernidade da indstria txtil algodoeira

Fusos T ares

Moder- Refor- Obso- Total Auto- Mec- Total

nos mveis letos mticos nicos

Argentina 83 12 5 100 67 33 100

Brasil 21 42 37 100 25 75 100

Colmbia 91 8 1 100 99 1 100

Chile 81 19 100 83 17 100

Mxico 66 5 29 100 52 48 100
Peru 31 18 51 100 70 30 100

Venezuela 98 2 100 91 9 100

Fonte: cepal, La industria txtil en Amrica Latina, 1968.

parte o Brasil, a indstria txtil algodoeira latino-ameri-

cana apresenta ndices razoveis de modernidade e excepcional-

(3) Dados relativos situao existente na metade dos anos 60; a

partir de ento apenas no Mxico efetuaram-se inverses significativas na
indstria txtil.

176
mente elevados no caso da Colmbia. Este ltimo pas apresenta
no somente os mais altos ndices de modernidade do equipamento,
como tambm os ndices mais elevados de produtividade tanto de
mo-de-obra como do equipamento.

Indstrias qumicas

As qumicas constituenl presentemente um setor

indstrias
produtivo de importncia similar, para o conjunto da Amrica
Latina, da indstria txtil, contribuindo com cerca de 15 por
cento do valor da produo manufatureira. Deniais, contraria-
mente ao que ocorre com o setor txtil, sua taxa de crescimento
tem sido das mais elevadas, embora nos pases maiores o processo
de substituio de importao se encontre em sua fase final. Entre
1968 e 1972, a taxa de crescimento anual da indstria qumica re-
gional foi de 9,3 por cento, sendo apenas inferior s taxas de
crescimento das indstrias de minerais no metlicos (10,2) e
metal-mecnicas (12,6). Contudo, o valor total da produo lati-
no-americana apenas alcanara, na metade dos anos 60, 50 por
cento do da produo da Alemanha Federal e 80 por cento do
da Frana/*)
Coube ao Brasil, em 1964, 38,6 por cento da produo qu-
mica da regio, ao Mxico 22,7 e Argentina 19,1. A
produo
qumica latino-americana contribua, ento, com cerca de trs quar-
tas partes para o abastecimento do mercado interno, e essa parti-
cipao no se tem elevado, no perodo subsequente, de forma
significativa, particularmente na Argentina e no Brasil onde j
havia superado 80 por cento em fins do decnio anterior. Desta
forma, cabe inferir que a atual estrutura da indstria qumica re-
gional na qual os agentes tensoativos e branqueantes ocupam
um espao considervel menos um reflexo de insuficiente dc-
.-^envolvimento desse setor manufatureiro que do grau de diversi-
ficao do conjunto do sistema industrial. Nos pases de maior de-
senvolvimento industrial na regio, a substituio de importaes
aparentemente alcanou o ponto de saturao, ponto esse que pa-
rece situar-se em torno de 80 por cento da oferta interna, nos trs
pases de mercado maior, e em torno a 60 por cento nos de ta-
manho mdio. O Quadro 7/xv rene dados sobre alguns itens
significativos da produo qumica latino-americana.

(4) Uma anlise de conjunto da indstria qumica regional encontra-se

vm CEPAL, La industria qumica la ti no americana en 1962-64 (1966), e La
industria petroqumica en Amrica Latina (1966).

177
QUADRO 7/XV
Produo de alguns setores da indstria qumica
(mil toneladas)

cido sulf.rico (100% H,SO0

1964 1972

Argentina 151 188

Brasil 300 421(l>)

Colmbia 15 42 (b)
Chile 178 374(c)

Mxico 433 1.518

Peru 47 62 (a)
Venezuela 51 82(c)

soda custica (Na OH)

Argentina 63,0 123
Brasil 103.0 158
Colmbia 16,1 73
Mxico 100,0 169

carbonato de sdio (Na^COi)

Brasil 76,2 106(b)

Colmbia 8,8 52 (b)

Mxico 106,0 347

sulf>ato de amnia (20^/21% N)

Argentina 7,e 13,5

Brasil 9,7 10,0

Mxico 167,0 235,5
Peru 15,8 17,0
Venezuela 43,3
(a) 1969; (b) 1970; (c) 1971,

Fonte: Amrica en cifras, 1974.

Papel e celulose

A indstria de papel e celulose desenvolveu-se com intensida-

de, no perodo recente, no somente sob o impulso da .substituio
de importaes, mas principalmente para atender aos requerimen-
tos de uma demanda em rpida expanso. Entre 1960 e 1965, o
consumo total de papel passou de 2,4 a 3,5 milhes de toneladas,
e o de pastas para fabricao de papel, de 1,1 a 1,9. A produ-

178
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o interna contribui com aproximadamente trs quartas partes
para o abastecimento do mercado regional. A
situao , entre-
tanto, totalmente distinta no que concerne a papel de jornal, cuja
oferta depende, em quatro quintas partes de importaes. O
Chile
ocupa uma
situao parte, pois dispe de um excedente expor-
tvel de papel de imprensa, que se vem expandindo. No Brasil
a produo interna cobre 40 por cento da demanda; no Mxico,
20 e na Argentina, 7 por cento. Os demais pases dependem total-
mente de importaes, para abastecer-se de papel de imprensa.
As possibilidades de expanso da indstria de papel e celulose
so considerveis no Chile, onde um importante reflorestamento
base de conferas foi realizado no ltimo quarto de sculo. Investi-

mentos de vulto continuam a realizar-se na indstria chilena, com

vista a abastecer o mercado regional, particularmente o da Argen-
tina. No Mxico tambm so significativas as reservas de con-
feras. Nos demais pases a expanso dessa indstria depende seja
de uma poltica de reflorestamento, o que pode ser feito base de
essncias de ciclo evolutivo relativamente rpido, conferas ou no,
seja da utilizao de^ madeiras duras e outras matrias-primas,
como o bagao de cana.^^De maneira geral, os problemas tcnicos
que a utilizao de matrias-primas locais coloca vm sendo estu-
dados e, no essencial, esto tendo soluo.

Siderurgia

A indstria siderrgica latino-americana est presentemente

formada por 14 usinas integradas e por 35 pequenas usinas semi-
integradas. Da produo total, que em 1972 alcanou 15 milhes
de toneladas de ao em lingote, mais de 95 por cento corresponde-
ram s usinas integradas. A
implantao dessa indstria, pratica-
mente toda ocorrida no ps-guerra, constitui marco decisivo na
transio das economias latino-americanas para a era industrial.
Como essa implantao decorreu essencialmente da ao direta ou
indireta do Estado, cabe perguntar que teria ocorrido se a ini-
ciativa estatal houvesse sido antecipada de um quarto de sculo.
Em realidade, a Amrica Latina contava com alguma tradio side-
rrgica, particularmente nos pases em que a abundncia de mi-
nrio de ferro de elevado teor era mais notria. No Mxico, desde
comeo do sculo funcionava um alto-forno a coque de 350 tone-
ladas dirias de capacidade, situado em Monterrey; no Chile, o
forno a carvo vegetal de Corral operava desde antes da Primeira
Guerra Mundial, e no Brasil, desde os anos vinte, a Companhia

180
Belgo-mineira operava fornos a carvo vegetal de dimenses rela-
tivamente grandes. Contudo, seria nos anos quarenta que se dariam
os passos definitivos para instalao de uma moderna siderurgia
na regio. Assim, no Mxico, um segundo alto-forno de 600 tone-
ladas dirias foi instalado em 1942 pela empresa que j operava
em Monterrey. Em
1944 se instala a segunda usina integrada do
Mxico, em Monclova, especializada em produtos planos, e em
1946 surge nesse pas a empresa Hojalata y Lminas, que se
tornaria conhecida posteriormente pelas iniciativas inovadoras que
teria no terreno tecnolgico, dando incio reduo direta de mi-
nrio de ferro mediante a utilizao de gs, o que dispensa o
alto-forno e permite reduzir a dimenso econmica da usina. Em
1946 comea a operar no Brasil a usina de Volta Redonda, unidade
integrada com um alto-forno de mil toneladas dirias e laminado-
res de perfis e planos. Em
1950 entra em funcionamento no
Chile a usina integrada de Huachipato, com um alto-forno cuja
capacidade seria elevada para 800 toneladas dirias. Na Colm-
bia a usina de Paz dei Rio comea a operar em 1954; a de
Chimbote, no Peru, em 1958; a de San Nicols, na Argentina, om
1960, e a de Orinoco, na Venezuela, em 1962. ^^^
O Quadro 9/xv rene dados indicativos da evoluo recente
da produo.
Os minrios de ferro atualmente explorados na Amrica La-
tina so de alta lei. Somente na Argentina e na Colmbia se explo-

QUADRO 9/XV
Produo de ao em lingote em pases escolhidos

(mil toneladas)

1958 1965 1972

Argentina 244 1.38 2.103

Brasil 1.362 2.983 6.520
Colmbia 149 242 275
Chile 348 477 641
Mxico 1.039 2.403 4.364
Peru 20 81
Venezuela 40 625 924(a)

(a) 1971
Fontes: Instituto Interamericano de Estadstica, Amrica en cifras, 1965, 1972 c 1974.

(5) Cf. / proceso de industrializacin en Amrica Latina, cit, v. i.

181
ram minrios de teor que oscila entre 47 e 53. A
produo de
carvo coquificvel , entretanto, insuficiente na Argentina, no
Brasil e no Chile. Esta situao particular, no que respeita
oferta local de matrias-primas e s dimenses do mercado a que
se dirige cada produtor, constitui os dois fatores bsicos condi-
cionantes do desenvolvimento da siderurgia latino-americana. A
substituio parcial do coque por petrleo, gs ou carvo pulveri-
zado vem merecendo ateno, e tem permitido economias substan-
ciais no consumo de coque por unidade de gusa. Ali onde a dis-
ponibilidade de energia hidreltrica grande e seu custo de opor-
tunidade baixo, como o caso da Venezuela, optou-se pela ele-
trossiderurgia. Onde se dispe de minrio com baixo teor de
fsforo, a reduo direta permite diminuir substancialmente as di-
menses econmicas da unidade de operao, mediante a produo
de ferro-esponja.
O problema de mais difcil soluo para a obteno de produ-
tos ferrosos a preos competitivos diz respeito sdimenses dos
laminadores de produtos planos, com relao aos quais as econo-
mias de escala assumem grande significao. Com efeito, os inves-
timentos por toneladas de capacidade-ano para produo de lami-
nados planos se reduzem de 484 dlares para 199, quando se eleva
a escala de produo de cem mil para um milho de toneladas. ^^^
Este problema somente encontrar soluo, no que respeita aos
pases, no quadro de um planejamento regional da expanso si-
derrgica.
Em razo da inevitvel concentrao da indstria em alguns
pases e dos problemas de dimenso de mercado que se colocam
com respeito a certas linhas de produo, as importaes de pro-
dutos siderrgicos continuam a desempenhar papel importante no
abastecimento do mercado regional. No Brasil, no Mxico e no
Chile as importaes contribuem com menos de uma quarta parte
da oferta de produtos siderrgicos; na Argentina as importaes
contribuem com cerca de 40 por cento e nos demais pases so
as importaes a principal fonte de abastecimento. O Chile coloca
nos pases vizinhos parte significativa de sua produo e o Mxico
se vem igualmente transformando em exportador regular de certos
tipos de laminados. No comeo dos anos 70, o Brasil e a Vene-
zuela, pases possuidores de grandes reservas de minrio de
ferro, iniciaram a execuo de planos visando a uma considervel
expanso da produo siderrgica, parte da qual se destina ao
mercado internacional.

(6) Cf. CEPAL, Las economias de escala en plantas siderrgicas (1967).

182
Indstria mecnica

O desenvolvimento das indstrias mecnicas constitui, de

alguma forma, o coroamento de todo processo de industrializao.
Se bem que essa denominao seja demasiado ampla, permitindo
incluir desde oficinas de simples manuteno e conserto de equipa-
mento de uso industrial ou domstico, at as fundies e forjas
pesadas e fabricao de aparelhos da mais alta complexidade, a
importncia relativa desse setor na produo industrial constitui
um indicador claro da capacidade de autotransformao de um sis-
tema econmico. Sendo as indstrias mecnicas a principal correia
de transmisso do progresso tecnolgico aos distintos setores da
atividade produtiva, alcanar uma relativa autonomia em tais
indstrias significa poder atuar sobre a difuso desse progresso. O
seu papel se assemelha ao que, nos pases subdesenvolvidos, de-
sempenham as importaes. principalmente por intermdio des-
tas que tais pases tm acesso s inovaes nas formas de pro-
duo, razo pela qual o declnio relativo da capacidade para im-
portar tende a aumentar a rigidez estrutural. Com efeito, no que
concerne aos pases latino-americanos, as importaes so hoje
em grande parte constitudas por produtos originrios da indstria
metal-mecnica, com uma parcela crescente dentre estes formada
de equipamentos industriais.
Na maior parte dos pases da regio, a indstria mecnica
ainda principalmente constituda de fbricas produtoras de bens
de consumo, de usinas de montagem a partir de peas e subconjun-
tos importados e de atividades de conserto e manuteno. Contudo,
nos pases de maior avano industrial, a produo de mquinas
e de equipamentos de transporte desenvolveu-se consideravelmente
no perodo recente, constituindo hoje o principal setor do grupo das
indstrias mecnicas. Na Argentina e no Brasil, j nos anos cin-
quenta, a indstria de mquinas-ferramentas havia tido um de-
senvolvimento significativo. Em
1960, a produo brasileira des-
sas mquinas alcanou 13 mil toneladas, oferecendo ao mercado
50 tipos em cerca de 150 modelos. No perodo 1957-61 a produo
interna atendeu 40 por cento das necessidades do pas, cujo parque

de mquinas-ferramentas alcanou, em 1960, 205 mil unidades, 55

por cento das quais com menos de dez anos. ^^^ Na Argentina,
a produo de mquinas-ferramentas alcanou 10,5 mil toneladas,
em 1961. Em
1963, o parque de mquinas-ferramentas nesse pas

(7) Cf. CEP AL, Las mquinas-herramientas en el Brasil (1966).

183
alcanava 172 mil unidades, 55 por cento das quais com menos de
10 anos. ()
Umestudo concernente aos equipamentos requeridos para a
expanso de cinco grupos importantes de indstrias a) pe-
trleo, gs natural e petroqumica; b) gerao e transmisso de
energia eltricac) siderurgia; d) construo naval; e) papel e
;

celulose
indicou que a indstria mecnica argentina est atual-
mente em condies de produzir cerca de trs quartas partes dos
mesmos. Estudo similar feito para o Brasil indicou que a inds-
tria local est em condies de satisfazer 90 por cento das ne-
cessidades de equipamento do setor gerador de energia eltrica, 17
por cento da indstria siderrgica, 66 por cento da indstria do
cimento, e porcentagem similar no que respeita refinao de pe-
^^^
trleo e petroqumica.
O setor da indstria mecnica cujo crescimento aparece segu-
ramente como o mais visvel o da produo de veculos automo-
tores. Essa atividade, que surgira desde antes do ltimo conflito
mundial sob a forma de usina de montagem, passou a interessar
alguns pases nos anos cinquenta em razo do peso crescente das
importaes de veculos automveis nas balanas de pagamentos.
Em razo do forte crescimento da demanda, tanto de veculos uti-
litrios como de turismo, estabeleceram-se regimes de controle
quantitativo das importaes, em razo dos quais os preos inter-
nos tenderam a ser de trs a cinco vezes os internacionais. Uma
tal situao tornou atrativa a produo, mesmo em fbricas de
dimenses relativamente pequenas. Esta situao particular do
mercado e os amplos favores subministrados pelos Poderes P-
blicos deram origem a uma multiplicidade de iniciativas no Brasil e
na Argentina, pases de mercados relativamente grandes e onde a
crise de balana de pagamentos era mais aguda. As dimenses rela-
tivamente pequenas das fbricas e a subutilizao de sua capacidade
levariam a indstria a dificuldades financeiras, uma vez atendida a
demanda comprimida pela insuficincia das importaes no de-
cnio anterior. Posteriormente, a indstria passa por uma reestru-
turao, reduzindo-se o nmero de empresas que so, alis, todas
A partir de 1968, a pro-
subsidirias de consrcios internacionais.
duo conheceu uma rpida expan-
brasileira de carros de passeio
so, multiplicando-se por 2,2 entre esse ano e 1972, graas a fa-
cilidades de crdito dadas aos consumidores, a uma efetiva expan-
so do mercado interno e, mais recentemente, exportao.

(8) Cf. CEPAL, Las mquinas-herramientas en la Argentina (1966).

(9) Cf. El proceso de industrializacin de Amrica Latina, cit., v. ii.

184
QUADRO 10/XV

Produo de montagem de veculos automveis

(1.000 unidades)

1966 1972 grau de integrao (<^)

Argentina 179.4 254.2 A

Brasil 224,6 613,5 A
Colmbia 1,3 c
Chile 7,1 26,4 C
Mxico 117,9 232,3 B
Peru 13,2 21,8 C
Venezuela 57,6 61,0(b) c

(a) Importncia das partes de fabricao nacional no peso dos veculos:

A mais de 90 por cento; B entre 31 e 60 por cento; C menos de 30
por cento.
(b) 1970.
Fonte: Amrica en cifras, 1974

Produo e refinao de petrleo

A indstria petrolfera latino-americana compreende dois se-

tores essencialmente distintos. De um lado, apresenta-se a pro-
duo venezuelana, que representa mais de duas teras partes do
total e se destinafundamentalmente exportao. De outro, est a
produo dos demais pases que se destina principalmente aos mer-
cados internos respectivos, se bem que a Bolvia e o Equador
dispem de crescentes excedentes exportveis. A produo des-
tinada exportao (Venezuela, Bolvia e Equador) controlada
por consrcios internacionais; a dos demais pases controlada,
total ou predominantemente, por empresas nacionais de capital
pblico. Os investimentos realizados na indstria petrolfera, tanto
na prospeco como na perfurao de poos e na instalao de re-
finarias, foram considerveis no correr do decnio dos 60. O n-
mero de poos perfurados, que em 1955 foi de 284 na Argentina e
de 73 no Brasil, aumentou em 1966 para 712 no primeiro pas
e 331 no segundo. Na Bolvia e no Equador o aumento foi igual-
mente considervel. A produo de cru neste ltimo pas decupli-
cou, entre 1965 e 1972, enquanto na Bolvia ela quintuplicava e
no Brasil duplicava. Dos pases includos no Quadro 11/xv, o Brasil
e o Chile so os nicos que dependem de forma substancial de
importaes para abastecer-se de petrleo cru. participao das A
importaes na oferta interna brasileira, depois de haver decli-
nado na primeira metade dos anos 60, voltou a crescer, alcanando

185
QUADRO 11/XV
Produo de petrleo cru em pases selecionados
(mil metros cbicos)

1958 1965 1972

Argentina 5.668 15.625 25.067

Bolvia 546 534 2.538
Brasil 3.009 5.460 10.068
Colmbia 7.457 11.641 11.390
Chile 885 2.020 1.615
Equador 494 453 4.620
Mxico 16.000 21.008 29.158
Peru 2.978 3.661 (*)
Venezuela 151.160 201.533 188.000

(*) Dados no-disponveis na fonte citada.

Ponte: Instituto Interamericano de estadstica, Amrica en cifras, 1965 a 1974.

73,6 por cento em 1972. No Chile se observa tendncia similar,

mas a causa principal menos um forte crescimento do consumo
do que declnio da produo. O
grau de dependncia externa deste
pas, no ano referido, foi de 66,8 por cento. No Peru essa de-
pendncia foi de 29,1, na Argentina de 6,3 e no Mxico de 4,5. ^^^^

QUADRO 12/XV
Petrleo cru refinado na Amrica Latina
(mil metros cbicos)

1955 1960 1965 1972

Argentina 9.537 13.629 19.495 29.604

Bolvia 338 359 512 827
Brasil 4.089 10.412 17.841 38.099
Colmbia 2.248 4.221 5.325 9.008
Chile 753 1.727 2. 746 5.700
Equador 319 674 873 1.356
Mxico 13.028 17.028 21.444 30.524
Peru 2.356 2.637 3.300 5.476
Uruguai 1.302 1.508 1.867 1.899
Venezuela 31.140 51.339 68.210 65.475

Fonte: cepal. Estdio econmico de Amrica Latina, 1967 e La Amrica Latina y

los problemas acentuados de la energia, 1974.

(10) CEPAL, La Amrica Latina y los problemas actuales de la energia

(1974), quadro 9.

186
 exceo da Venezuela, que consome uma frao pequena
do que refina, nos demais pases a refinao destina-se aos mer-
cados locais. O Mxico importa e exporta uma certa quantidade
de derivados, por convenincia de abastecimento de regies fron-
teirias com os Estados Unidos. Ainda exceo da Venezuela
e do Equador, cujas refinarias so em sua totalidade de pro-
priedade de consrcios internacionais, nos demais pases as re-
finarias so operadas por companhias nacionais, na grande maio-
ria dos casos de propriedade estatal.

Energia eltrica

A
gerao de energia eltrica aumentou, na Amrica Latina,
com uma taxa mdia anual de 9,5 por cento, entre 1950 e 1960,
e de 9,6, entre este ltimo ano e 1965. As taxas de crescimento,
correspondentes ao conjunto da economia mundial, foram de 8,4
e 7,8 por cento, respectivamente, nos dois perodos referidos. No
perodo mais recente, o crescimento do consumo de energia eltrica
intensificou-se ainda mais, pois entre 1967 e 1973 a taxa alcanou
11 por cento. Assim o consumo regional que fora de 58,6 bilhes
de kWh, em 1958, alcanou 196,7 bilhes em 1973. ("> Este cres-
cimento reflete o aumento relativo do setor industrial na economia
latino-americana, assim como a expanso demogrfica e a rpida
urbanizao. Contudo, se se tem em conta que, no obstante o
grau ainda baixo da industrializao da economia regional, 55 por
cento da energia eltrica gerada se destina s indstrias contra
50 por cento nos Estados Unidos e 65 na Europa
, depreende-se

que o consumo pessoal se mantm em nveis muito baixos. Com

efeito, este consumo corresponde a um quarto da mdia europeia
e a menos de um dcimo da mdia norte-americana.
A produo de energia eltrica era tradicionalmente contro-
lada, nos pases latino-americanos, por grandes consrcios interna-
cionais, com sede principalmente nos Estados Unidos. Por moti-
vos vrios de ordem interna e externa, os investimentos desses
consrcios cresceram lentamente no perodo compreendido entre
a crise de 1929 e o fim do segundo conflito mundial. Colocou-se,
assim, na maior parte dos pases
quase todos afetados por insu-
ficincia de oferta de energia nos anos de imediato ps-guerra
o problema de criao de instituies capazes de mobilizar os vul-
tosos recursos requeridos para expandir a capacidade de gera-

(11) Cf. CEP AL, Los nuevos precios dei petrleo y la industria elctrica
en Amrica Latina, 1974.

187
o e transmisso de energia eltrica. Os novos recursos vieram
quase exclusivamente dos oramentos pblicos, atravs de impos-
tos criados especialmente para esse fim, e de instituies interna-
cionais, como o Banco Mundial e, posteriormente, o Banco Inte-
ramericano.

QUADRO 13/XV
Evoluo recente da gerao de energia eltrica em pases escolhidos

(milhes de kWh)

1957 1965 1973

Argentina 9.418(a) 14.700 26.700

Brasil 16.963 30.128 65.800
Q)lmbia 2.850 6.000 11.600
Chile 4.188 6.131 8.400
Mxico 8.463 17.769 38.660
Peru 1.792 3.808 7.140
Venezuela 3.791(a) 8.171 15.800

(a) 1958.
Fontes: Instituto Interamericano de Estadstica, Amrica en cifras, 1965 a 1968.
CEPAL, Los nuevos precios dei petrleo y la industria elctrica en Amrica La-
tina (Santiago, 'l974).

No obstante o crescimento considervel da gerao de ener-

gia eltrica no perodo recente, a insuficincia de oferta tem cons-
titudo um permanente obstculo ao desenvolvimento industrial
em muitos pases, particularmente na Argentina. No conjunto da
regio, a participao da indstria no consumo da energia de ser-
vio pblico passou de 30 por cento, em 1958, para 44, em 1973.
Cabe assinalar, entretanto, que parte considervel da populao
regional, inclusive urbana, ainda no consome diretamente energia
eltrica. Pela metade dos anos 60, na Argentina, 14 por cento
da populao se encontrava nessas condies, no Chile 24, no Bra-
sil 26, na Venezuela 35, no Mxico 59 e no Peru 61 por cento.

Do total da capacidade geradora instalada na Amrica Latina,

a qual se elevou em 1973 a 51 milhes de kW, cerca da metade (26
milhes) era trmica.
Dos 25 milhes de kW
hidrulicos instalados na regio, em
1973, 12,8 milhes se encontravam no Brasil, 3,9 no Mxico e
2 na Colmbia. O desenvolvimento mais intenso, no correr dos
dois ltimos decnios, se vem fazendo no setor hidrulico, o que
se traduz no aumento de dimenso das centrais geradoras e no

188
crescimento das redes de transmisso. Por outro lado, esse desen-
volvimento est permitindo a interconexo de reas, articulando
unidades trmicas e hidrulicas e elevando o fator de carga. As
obras atualmente em execuo permitem prever para* os prximos
anos uma participao crescente da energia de fonte hidrulica,
com aumento das dimenses mdias das unidades geradoras e
interconexes de reas de diferentes regimes hidrogrficos. Os
programas de instalao de centrais conhecidos (ver Quadro 14/
/xv) permitem prever um acrscimo de cerca de 50 milhes de
kW at 1980. Deste total, 32,3 milhes sero de origem hidrulica,
correspondendo 6^ Argentina, 14 ao Brasil, 3,3 ao Mxico,
2 ao Peru, 1,7 Colmbia e 1,3 Venezuela. O potencial hidro-
eltrico "economicamente aproveitvel" estimado em 20 por
cento do "termicamente aproveitvel"
permitia em 1973 mul-
tiplicar por 30 a gerao de hidroeletricidade no conjunto da re-
gio. Com a elevao dos preos do petrleo nesse ano, a mar-
gem de aproveitamento aumentou consideravelmente.

QUADRO 14/XV
Programas de instalao de centrais eltricas

(milhares de kW)
Capacidade instalada Novas instalaes
em 1972 (1974-80)

hidru- trmica hidru- trmica nuclear total

Uca lica

Argentina 1.335 7.135 6.680 1.765 920 9.365

Brasil 12.835 3.080 14.000 1.499 625 16.124
Mxico 3.930 5.270 3.300 6.067 1.340 10.707
Colmbia 2.005 1.140 1.654 792 2.446
Chile 1.270 1.175 820 650 1.470
Peru 1.290 920 1.965 216 2.181
Venezuela 1.243 2.400 1.290 2.200 3.490
Amrica Latina 25.400 25.978 32.349 15.116 2.885 50.350

Fonte: cepal, iLos nuevos precios dei petrleo y la industria elctrica en Amrica
Latina', 1974.

189
CAPTULO XVI

Insuficincia do crescimento e reorientao

do desenvolvimento

Tendncias do conjunto regional

No correr dos ltimos dois decnios, a economia dos pases

da Amrica Latina, considerados em conjunto, conheceu uma ex-
panso considervel e transformaes estruturais de real significa-
o. Medido a preos de 1960, o produto bruto da regio, que
apenas superava os 40 bilhes de dlares em 1950, elevou-se a
cerca de 135 bilhes em 1970. A produo de ao em lingote que
em pouco superava um milho de toneladas, no primeiro dos anos
referidos, j superava os 15 milhes em 1972. Contudo, no obs-
tante esses ndices e muitos outros similares que a eles poderiam
ser acrescentados^ seria incorreto afirmar que a economia regio-
nal haja reunido o conjunto de condies necessrias para que o
desenvolvimento tenda a assegurar sua prpria continuidade. Pelo
contrrio, os dados evidenciam que o ritmo de crescimento da eco-
nomia regional no tem sido suficiente para sequer assegurar sua
posio relativa na economia mundial. Com efeito, nos dois dec-
nios referidos, esta ltima cresceu com uma taxa mdia anual
de 5,5 por cento, sendo a taxa latino-americana de 5,2. Se se tem
em conta o crescimento da populao, a diferena se amplia, pois
a taxa mundial de 3,5 por cento e a latino-americana, de 2,4.
Os dados relativos ao conjunto da regio indicam que a taxa de
crescimento do pib declinou nos anos 60, com respeito ao decnio
anterior: no perodo 1960-62/1966-68, a taxa de crescimento do
produto por habitante foi de 1,8 por cento, ao passo que no pe-
rodo 1950/1960-62 a referida taxa havia sido de 2,5. Contudo,
a partir de 1968 se observa uma mudana de tendncia, alcanando
a referida taxa, no qiiinqnio 1968-73, 3 por cento.

190
 Para que melhor possamos compreender as tendncias atuais
convm relembrar que as economias latino-americanas no consti-
tuem um sistema e que os dados referentes ao todo so extre-
mamente influenciados pelo comportamento das trs economias
maiores Brasil, Mxico e Argentina que em conjunto con-
tribuem com mais das duas teras partes do produto regional.
Contudo, deve-se igualmente ter em conta que o desenvolvimento
das economias nacionais se vem comportando segundo certas linhas
comuns, razo pela qual a evoluo das mais avanadas prefi-
gura, de alguma maneira, o de outras que se encontram em fases
imediatamente anteriores. Assim, as economias que conheceram
no ps-guerra uma fase de expanso ao impulso do crescimento
das exportaes, como o Equador, a Amrica Central ou o Peru,
repetiram em sua evoluo estrutural um processo j conhecido na
regio, da mesma forma que os pases que se iniciaram na subs-
tituio de importaes no perodo recente tambm o fizeram.
Sem pretender estabelecer um modelo faseolgico do desenvolvi-
mento das economias da regio, o que implicaria a pretenso de
poder antecipar a experincia dos pases de menor desenvolvi-
mento, cabe reconhecer que o comportamento presente dessas eco-
nomias se enquadra em um nmero limitado de tipos. Em certos
pases, determinado tipo o exportador de produtos agrcolas, ou
o exportador de produtos mineiros, ou o substituidor de importa-
es reuniu condies extremamente favorveis e sustentou o
desenvolvimento durante um perodo relativamente prolongado. Em
outros, as condies foram menos favorveis e o perodo de de-
senvolvimento mais curto dentro de certo tipo. A curva do desen-
volvimento global da regio constitui a agregao de curvas na-
cionais, cujo comportamento traduz a dinmica de certo nmero
de tipos operando em uma multiplicidade de condies. A perda
de velocidade no crescimento pode manifestar-se em economias que
correspondem a tipos diversos, agravando-se ou atenuando-se o
movimento da curva global conforme haja ou no simultaneidade
nos processos. Por outro lado, a retomada do crescimento pode
resultar da emergncia de novos tipos. Com efeito, a mudana de
tendncia a partir do final dos anos 60 est ligada a uma aao
mais ampla do Estado, seja buscando deliberadamente ampliar o
mercado interno, ou pelo menos o mercado formado por certos
grupos de consumidores, seja reorientando a produo para os
mercados externos, ainda que a elevado custo social.
J observamos anteriormente como o desenvolvimento indu-
zido pelo crescimento de exportaes de produtos primrios havia

191
permitido desembocar na industrializao. Em
face das condies
que prevaleceram no mercado mundial de produtos primrios, entre
comeos dos anos 50 e fins do decnio dos 60, as quais se tradu-
ziram em tendncia persistente ao declnio relativo dos preos des-
ses produtos, passou a constituir ponto de vista de aceitao gemi
que o desenvolvimento regional se apoiaria mais e mais no proces-
so de industrializao. Que o ritmo de crescimento se haja debi-
litado em vrios pases, no correr dos anos 60, constitua uma
indicao de que a industrializao no assumira a necessria
amplitude ou enfrentava obstculos maiores do que se havia ini-
cialmente previsto. O problema que se coloca, portanto, o de
saber se a industrializao latino-americana apresenta limitaes
intrnsecas, ou inadequadamente orientada desde o incio. Con-
foi
sideraremos este problema a partir da experincia dos dois pases
de industrializao mais avanada, a Argentina e o Brasil. O pri-
meiro destes pases apresentou, nos dois decnios que estamos
considerando, uma taxa de crescimento da produo industrial per-
sistentemente inferior mdia regional. O segundo apresentou for-
tes flutuaes na taxa de crescimento da produo industrial, ao
mesmo tempo que demonstrou o firme propsito de levar adiante
o processo de industrializao.

O caso da Argentina
Tendo alcanado um elevado grau de urbanizao ainda na
fase de desenvolvimento impulsionado pelas exportaes de pro-
dutos primrios, tendo conhecido salrios mdios relativamente
e
altos na agricultura (para atrair populao europeia), a Argentina
surge como um caso parte no quadro latino-americano. Contu-
do, em razo da importncia relativa desse pas, sua experin-
cia constitui um aspecto significativo da evoluo da regio. A
industrializao argentina nos anos 40 e na primeira metade dos
50, faz-se sob forte proteo e mediante subsdios importao
de insumos industriais. Da resultaram duas consequncias: a)
aumento da eficincia marginal dos investimentos em indstrias
produtoras de bens finais de consumo, e b) modificao dos ter-
mos do intercmbio interno contra o setor agropecurio. A ten-
dncia seria, portanto, no sentido de expanso horizontal do setor
o qual continuar a depender, em grande medida, de
industrial,
insumos importados. Criou-se, assim, uma crescente incompressi-
bilidade das importaes a curto prazo e uma tendncia ao cres-
cimento da demanda de produtos importados em funo da expan-
so do setor industrial. Dando nfase ao aspecto que nos ineres-

192
sa, pode-se afirmar que o crescimento do setor industrial se fez
menos no sentido de criao de um sistema integrado e mais no
de reforamento da estrutura industrial surgida na fase anterior,
a qual continuava a integrar-se verticalmente com as importaes.
Evidentemente, esta integrao evoluiu no sentido de uma partici-
pao crescente da produo interna, significando ao mesmo tempo
que o que se importava, passava a assumir uma crescente essen-
cialidade. Como os produtos intermedirios e os equipamentos
importados se beneficiavam de forte subsdio cambial, a estrutura
de preos operava contra a integrao do sistema industrial. O
nvel da atividade econmica passou a ser mais dependente, a
curto prazo, das flutuaes na capacidade para importar do que
o era na poca em que grande parte das; importaes consistiam de
produtos finais de consumo adivel. Concretizaram-se, assim, os
temores que haviam marcado a poltica econmica argentina na
segunda metade dos anos trinta e comeo dos anos quarenta, quan-
do prevaleciam as preocupaes anticclicas. Por outro lado, a
evoluo desfavorvel dos termos do intercmbio interno vinha
desencorajando os investimentos no setor agropecurio, fonte das
exportaes. Demais, a estagnao da produo de petrleo, nos
anos quarenta e cinquenta, criaria um elemento de presso adicio-
nal sobre a declinante capacidade para importar.

Em sntese, na Argentina conjugaram-se dois processos: a

excessiva horizontalizao do crescimento industrial e o desencora-
jamento dos investimentos no setor exportador. Tende-se a dar
nfase a um: ou. outro aspecto do problema," de acordo com a orienta-
o intelectual do analista. ^^^ No resta dvida que o segundo
processo levaria, em qualquer caso, a reduzir a produtividade dos
investimentos e a aumentar a instabilidade do sistema econmico.
Mas no menos verdadeiro que, se a industrializao houvesse
ampliado a sua base com anterioridade, o seu poder transforma-
dor do conjunto das estruturas econmicas teria sido muito maior,
sendo admissvel que viesse a repercutir favoravelmente no pr-
prio setor exportador, atravs da reduo dos preos relativos dos
seus insumos. Convm assinalar que a industrializao argentina
somente teria ganho profundidade desde os anos quarenta se hou-
vesse obedecido a uma poltica apoiada num diagnstico que ti-

(1) Veja-se, como exemplo da primeira tendncia, Aldo Ferrer, La

economia argentina, cit., e como exemplo da segunda, Carlos F. Daz-Ale-
JANDRO, "An Interpretation of Argentine Economic Growth since 1930",
Journal of Development Siudies (outubro de 1966 e janeiro de 1967).

193
vesse em
conta a evoluo a longo prazo do comrcio internacional.
Assim, a industrializao implicava absorver mo-de-obra do se-
tor agrcola, o que significava um nvel de salrios relativamente
elevado. Se os investimentos industriais se houvessem orientado
para projetos de mais longa maturao e de maior densidade de
capital, a rentabilidade do setor industrial teria sido mais baixa
e a acumulao mais lenta. Em razo da relativa escassez de mo-
de-obra, que se manifestava na segunda metade do decnio dos
quarenta, a qual se traduzia em presso para a alta dos salrios
reais,cabe admitir que uma industrializao em maior profundi-
dade requerido um decidido apoio financeiro dos Poderes
teria
Pblicos e tambm investimentos simultneos no setor agrcola,
visando a liberar mo-de-obra. Tais objetivos somente poderiam
ser alcanados mediante elevao da taxa de investimentos, o que
requeria uma poltica salarial conservadora em condies de forte
demanda de mo-de-obra. Na prtica seguiu-se a linha de menor
resistncia, que consistia numa poltica de altos salrios e em con-
centrao dos investimentos industriais ali onde era maior a ro-
tao do capital, acarretando a insuficincia tanto de servios
infra-estruturais como de capacidade para importar, que se mani-
festou pela metade dos anos cinquenta. A
partir dessa poca a
polticaeconmica argentina tem tido como principal objetivo a
recuperao da capacidade para importar, seja melhorando os ter-
mos de intercmbio do setor agropecurio, seja reorientando o
crdito para esse setor, seja estimulando as exportaes de ma-
nufaturas. O volume das exportaes cresceu nos anos 60
fsico
com uma taxa anual de 3,7 por cento, ao passo que a taxa do
decnio anterior fora de 2. Se se tm em conta os efeitos dos
termos do intercmbio, o poder de compra das exportaes aumen-
ta nos 60 com uma taxa de 4,2, contra um declnio de -1,5 por
cento anual observado no decnio anterior. Graas a esta evoluo
do setor externo, .a qual permitiu que se estabilizasse o coefi-
ciente de importaes em torno de 10 por cento, e a um esforo
paralelo visando a ampliar a base do sistema industrial, particular-
mente no perodo 1959-62, a taxa de crescimento da produo
industrial alcanou 4,6 nos 60, contra 3,8 no decnio anterior. A
intensificao da produo industrial no incio dos 70 (taxa m-
dia de 7 por cento entre 1970-73) decorre em parte de um con-
sidervel esforo de exportao. Esta ltima mais que triplicou
entre 1970 e 1973, alcanando neste ltimo ano 725 milhes de
dlares, cu seja, 23 por cento do valor total das exportaes.

194
o caso do Brasil

A experincia brasileira de industrializao apresenta maior

interesse em razo da representatividade, no conjunto da regio,
das estruturas econmicas do pas. Ao contrrio da Argentina, no
Brasil a industrializao se processou em condies de oferta to-
talmente elstica de mo-de-obra, semelhana do que est ocor-
rendo em praticamente todos os demais pases da regio. Por outro
lado, tomou-se conscincia, desde os anos trinta, da necessidade de
ampliar as bases do sistema industrial, assim como da responsa-
bilidade que cabia aos Poderes Pblicos nessa tarefa. signifi-
cativo que, em meio s dificuldades da Segunda Grande Guerra, o
Governo brasileiro haja conseguido dotar o pas de um moderno
complexo siderrgico. ^^^ No imediato ps-guerra foi lanado um
primeiro plano de investimentos pblicos infra-estruturais (Plano
salte). Em 1952, foi criado o Banco Nacional de Desenvolvi-
mento Econmico, graas ao qual importantes recursos foram enca-
minhados para as indstrias de base e para os setores infra-estru-
turais. Logo em seguida era criada a petrobrs^ que encaminhou
recursos considerveis para a produo, refinao e transporte do
petrleo. Emsntese, a industrializao brasileira apoiou-se numa
base ampla, o que permitiu fossem alcanadas altas taxas de cres-
cimento desde os anos 50. Ao iniciar-se o decnio dos sessenta,
a oferta de produtos industriais no mercado brasileiro dependia
em cerca de 90 por cento da produo interna. No que respeita
aos bens finais de consumo, essa dependncia era de mais de 95
por cento, sendo de cerca de 90 por cento no que concerne aos
produtos intermedirios da indstria e de cerca de 80 por cento
quanto aos bens de capital. Desta forma, a industrializao havia
avanado consideravelmente no sentido de criao de um sistema
industrial com um grau de diferenciao similar ao das economias
altamente industrializadas. Cabe acrescentar que, a partir da se-
gunda metade dos anos cinquenta, teve incio um processo de subs-
tituio de importaes no setor de petrleo, que representava cer-
ca de um quinto das importaes brasileiras. A
partir de ento
estabilizou-se o valor das importaes, graas ao crescimento r-
pido da refinao, em uma primeira fase, e da produo de pe-

(2) O Plano Siderrgico do Governo brasileiro foi elaborado ime-

diatamente antes da guerra. Nos anos do conflito, a usina de Volta Redonda
foi construda mediante financiamento do Export-Import Bank e aquisio
dos equipamentos nos Estados Unidos, o que somente se tornou possvel
graas a entendimentos polticos do Governo Vargas com o Presidente
Roosevelt. A usina comeou a operar em 1946.

195
trleo cru em seguida. No comeo dos anos sessenta, quando o
sistema industrial completava sua diversificao e estava em con-
dies de criar,em grande parte, os seus prprios meios de expan-
so, a ameaa que, para a balana de pagamentos, constitua o
rpido crescimento das importaes de petrleo parecia haver sido
contida. Sem embargo destas condies aparenternente favorveis,
o ritmo de crescimento do setor industrial declinou. De uma mdia
de 10,8 por cento, entre 1956 e 1962, a taxa de crescimento anual
do setor industrial declinou para 4,8 por cento, em 1963-68. No
primeiro perodo ela se colocou cerca de 60 por cento acima da
taxa de crescimento do pib; no segundo foi apenas 20 por cento
mais alta.
A perda de velocidade do desenvolvimento brasileiro foi acom-
panhada de aumento da presso inflacionria e de agravamento das
tenses sociais, com importantes repercusses no plano poltico.
Demais, a brusca mudana de poltica a partir de 1964, trans-
formando a conteno das presses inflacionrias em principal ob-
jetivo da ao governamental no plano econmico-financeiro, teve
repercusses secundrias, a ponto de o nvel da produo indus-
trial haver declinado em 5 por cento em 1965, tendo sido ainda
mais acentuada a queda da produo manufatureira. No seria
fcil demonstrar que os fatores sociais e polticos tiveram impor-
tncia secundria no declnio da taxa de crescimento observado a
partir de 1%2 no Brasil, contudo, seria ainda mais difcil de-
monstrar que esses fatores constituem a causa primria ou a prin-
cipal desse declnio. Se observamos mais de perto os dados, cons-
tatamos que as exportaes tenderam a crescer com intensidade bem
maior que as importaes. Entre 1959-60 e 1965-66 o coeficiente
de exportao aumentou e o de importaes caiu. Desta forma,
parece evidente que os fatores de entorpecimento se originaram
muito mais do lado da demanda que do da oferta.
Fizemos referncia anteriormente ao fato de a industrializa-
o substitutiva de importaes se caracterizar essencialmente pelo
fato de que a demanda preexiste aos investimentos industriais, sig-
nificando isto que o perfil desta demanda estava definido antes do
impulso de industrializao. Assim, os novos investimentos se
orientam em funo de uma composio da demanda surgida em
fase anterior ao investimento industrial. Em um pas onde o exce-
dente estrutural de mo-de-obra foi praticamente absorvido na
fase anterior tal o caso da Argentina este problema no
apresenta maior importncia. Contudo, ali onde existe um grande
excedente de mo-de-obra, isto , onde existe uma distncia con-

196
sidervel entre o nvel de vida da massa da populao e o das
classes mdias e altas, ele assume uma significao particular, pois
o mercado de manuf aturas de consamo est formado por dois se-
tores que se articulam precariamente. Como o excedente de mo-
de-obra continua pressionando sobre os salrios, os padres de
consumo da massa da populao se modificam pouco ou nada,
crescendo o mercado de bens de consumo geral pela simples agre-
gao de novos elementos, que ascendem das condies de subem-
prego para as de emprego real. Enquanto isso, no outro segmento
do mercado, formado por pequena frao da populao que no
alcana cinco por cento do total, as remuneraes reais aumentam,
diversificando-se o consumo em funo dos novos padres que
esto surgindo nos pases mais desenvolvidos. Ora, a orientao
do progresso tcnico, levando a aumentar o coeficiente de capital
por pessoa empregada e por unidade de produto incremental, vem
agravar a situao estrutural descrita. A mais lenta absoro de
mo-de-obra contribui para aum.entar o excedente estrutural desse
fator. Assim, o progresso tcnico se encarrega, ele mesmo, de
frear a difuso social de seus benefcios. O crescimento do setor
industrial faz-se, portanto, apoiado em dois mercados quase sem
comunicao um com o outro. O primeiro, formado pela grande
massa da populao, cresce vegetativamente e negativamente
influenciado pelo progresso tcnico. O outro aumenta com grande
dinamismo, mas, sendo de pequenas dimenses, o seu prprio di-
namismo, ao traduzir-se em diferenciao, restringe as suas dimen-
ses reais. As economias de escala, que so uma das manifesta-
es mais significativas da assimilao do progresso tcnico, so
insuficientemente aproveitadas.
Considerando diretamente o caso brasileiro constatamos que,
entre 1955 e 1965, a produtividade da mo-de-obra no setor ma-
nufatureiro aumentou com a taxa anual de 5,2 por cento, ao
passo que a taxa de incremento anual do salrio real no setor
foi de 1,3 por cento. ^^^ Dessa forma, o salrio real, mesmo no
setor em
que a produtividade apresentou a mais alta taxa de
crescimento, aumentou menos que a renda per capita do conjunto
da populao, isto , menos que a produtividade mdia. Cabe, por-
tanto, deduzir que o desenvolvimento se fez com declnio da par-
ticipao da massa assalariada na renda global, particularmente

(3) Para os dados bsicos veja-se cepal/bnde (Banco Nacional de

Desenvolvimento Econmico), Brasil 196, A evoluo recente da economia
brasileira (1967).

191
se daquela se excluem os salrios dos grupos de rendas mdias.
Por outro lado, existe evidncia estatstica de que a manufatura
brasileira operou, no perodo referido, com margem ampla de
capacidade ociosa. Dados referentes a 1965 revelaram que, mes-
mo se se considera apenas um turno de trabalho, a capacidade
utilizada do conjunto das indstrias de bens de capital em pouco
excedia cinquenta por cento. ^*)
As flutuaes no ritmo de crescimento parecem ter pouca
repercusso no processo de formao de capital, sendo principal-
mente um reflexo do grau de utilizao da capacidade produtiva.
Entre 1964-67 e 1968-69, a relao produto-capital (grau de uti-
lizao da capacidade produtiva) praticamente dobrou, enquanto
a taxa de investimento crescia apenas ligeiramente. Como no se
pode propriamente falar de insuficincia de demanda efetiva,
nv.ria economia que esteve submetida a permanente presso infla-
cionista, cabe reconhecer que o sistema econmico tem sido inca-
paz de gerar o tipo de demanda que corresponde a estrutura da
oferta. As ondas sucessivas de expanso industrial no Brasil, du-
rante o perodo de ps-guerra, somente encontram explicao se se
tem em conta o papel do Estado, tanto subsidiando investimentos
como ampliando certos setores da demanda. Mediante taxas di-
ferenciais de cmbio e crdito a juros negativos, o Estado fez
que se tornassem atrativos investimentos em indstrias que iriam
subutilizar a capacidade instalada. Assim, durante uma primeira
fase no ps-guerra, a ao do Governo se orientou essencialmente
para aumentar a eficincia marginal dos investimentos, o que per-
mitiu aprofundar o processo de substituio de importaes, esten-
dendo-o a setores em que a dimenso do mercado era reconhed-
damente pequena. Como esses investimentos no criavam empre-
go, direta ou indiretamente, para ampliar a demanda interna de
forma significativa, na medida em que o processo de substituio
se esgotava a industrializao perdia dinamismo. A
partir de 1968,
modificou-se substancialmente a estratgia do Governo brasileiro:
foi reduzida a proteo indstria, a fim de facilitar a con-
centrao com excluso dos grupos financeira ou economicamente
mais fracos, e foram mobilizados recursos com vista ampliao
da demanda daqueles setores em que a capacidade produtiva era
subutilizada, ou seja, os setores que produzem para o mercado
restringido, formado pela minoria de altas rendas. Nestas condi-

(4) Cf. Werner Baer e Andrea Maneschi, Import-SubstituHon,

Stagnation and Structural Change, An Interpretation of the Braeilian Case
(mimeografado), 1968.

198
es, a elevao da taxa de crescimento teria que acarretar forte
concentrao da renda e do consumo. ^^^ Cabe acrescentar que essa
ampliao de demanda foi buscada de forma complementar num
esforo de exportao de produtos manufaturados.
A uma grande significao para
experincia brasileira assume
a Amrica Latina pelo de que tem lugar no pas de maior
fato
populao e que rene uma base de recursos naturais extrema-
mente favorvel e uma classe empresarial reconhecidamere di-
nmica. Como a industrializao de outros pases, tais como a Co-
lmbia e a Venezuela, se realiza atualmente num quadro no muito
distinto do que prevalece no Brasil
nesses pases se coloca o
problema de um amplo excedente estrutural de mo-de-obra,
no ser de estranhar que se venham a reproduzir fenmenos
similares de perda de dinamismo da industrializao, tanto mais
que os mercados internos so bem menores do que o brasileiro.
Contudo, cabe assinalar que a estratgia brasileira da segunda me-
tade dos 60 no parece ser vivel em pases de menor dimenso,
pois a concentrao da renda causa necessria, mas no suficien-
te para dinamizar um sistema industrial de alto grau de diversifi-
cao. O forte impulso dado s exportaes de manuf aturas na
Colmbia e a nova estratgia industrial venezuelana visando a
concentrar investimentos em indstrias de base, orientadas para os
mercados externos, so indicaes de que se procura atalhar as
dificuldades que conheceu o Brasil no decnio anterior pela via da
especializao internacional. Em
alguns pases a tomada de cons-
cincia desses problemas estdando origem a um esforo de re-
construo estrutural com reorientao do processo de desenvol-
vimento.

(5) Cf. C Furtado, Anlise do "modelo" brasileiro (Rio, 1972).

199
 SEXTA PARTE

I AS RELAES INTERNACIONAIS
CAPTULO XVII

As formas tradicionais da dependncia externa

Objetivos e instrumentos das polticas corretivas

O sistema de diviso internacional do trabalho, que permitiu

aos pases latino-americanos iniciarem o seu desenvolvimento no
sculo XIX criava relaes assimtricas que se traduziam em uma
estreita dependncia dos pases exportadores de matrias-primas
para com os centros industrializados. O desenvolvimento das rela-
es econmicas internacionais no se fazia apenas sob a forma
de crescente intercmbio entre as diversas naes, mas tambm
mediante a criao de plos de comando que detinham o controle
dos fluxos financeiros; que orientavam as transferncias interna-
cionais de capitais; que financiavam estoques estratgicos de pro-
dutos exportveis que interferiam na formao dos preos etc.
;

A expanso do excedente exportvel em um pas latino-amcricano

dependia, quase sempre, de investimentos infra-estruturais finan-
ciados com capitais estrangeiros, que se tornavam acessveis quan-
do a insero do incremento de produo nos mercados internacio-
nais correspondia s expectativas dos centros de comando da
economia mundial. Tratava-se, p^..anto, de uma forma de depen-
dncia que decorria da prpria estrutura da economia mundial. A
ideologia liberal, ao transformar as decises econmicas em simples
"automatismos" pela transferncia para as relaes internacionais
dos "mecanismos de preos" da microeconomia, desviava a ateno
desse problema e dificultava a percepo de suas conseqincias no
plano interno das economias nacionais.
A algumas dessas consequncias j nos referimos em captulos
anteriores. Assim, desde que as exportaes de matrias-primas
desempenhavam nessas economias papel similar ao dos investimen-
tos nos pases industrializados, a instabilidade dos preos das mat-
rias-primas teria necessariamente de projetar-se internamente de

203
 "

forma ampliada. Aadministrao do sistema monetrio e das finan-

as pblicas tornava-se sobremodo difcil e o funcionamento do
padro-ouro extremamente oneroso, pelo volume de reservas que
requeria e pelas flutuaes do nvel das atividades internas que
implicava. Estes problemas eram de soluo tanto mais difcil quan-
to a doutrina econmica prevalecente, longe de contribuir para
solucion-los, impedia de alguma forma a percepo de seus aspec-
tos mais importantes. O abandono das concepes ortodoxas se
faria muito lentamente, de incio graas a empiristas, dedicados a
solucionar problemas isolados, e a partir dos anos quarenta sob a
influncia de economistas que se empenhavam na compreenso do
que era especfico s relaes internacionais das economias expor-
tadoras de produtos primrios. ^^^
Na medida em que foram tomando conscincia da situao
de dependncia inerente forma como estavam inseridos na econo-
mia internacional, os pases latino-americanos procuraram, por
distintas formas, lutar contra os efeitos negativos dessa dependn-
cia. Por um lado, procurou-se reduzir o que se veio a chamar a
"vulnerabilidade externa" das economias nacionais submetendo a
alguma forma de controle as relaes econmico- financeiras com o
exterior. Por outro, tratou-se de aumentar a integrao interna
dessas economias reduzindo a sua dependncia do sistema de divi-
so internacional do trabalho. A primeira linha da poltica referida
visava principalmente a controlar os fluxos reais e financeiros, de
forma a reduzir a propagao interna de desequilbrios externos.
A segunda procurava fixar no pas os recursos que nele se geravam
e orientar os investimentos para o mercado interno. Quase sempre
uma mesma linha de poltica visou a mais de um objetivo, ou,
(1) Nesse esforo visando a romper com os esquemas ortodoxos e
alcanar uma mais lcida percepo dos problemas econmicos da regio,
coube papel decisivo equipe da decretaria Executiva da cepal, sob a
orientao de Raul Prebisch. O trabalho desse economista argentino pre-
parado para a Conferncia da cepal de maio de 1949 "El desarroUo
econmico de la Amrica Latina y algunos de sus principales problemas
reproduzido no Boletn Econmico para Amrica Latina de fevereiro
de 1961 colocou em termos originais o problema da dependncia externa
c o do papel da industrializao e da substituio de importaes no
quadro do desenvolvimento regional. Esse trabalho exerceu imediata e
considervel influncia no pensamento econmico latino-americano. Cabe
acrescentar que na Amrica Latina o diagnstico dos problemas do subde-
senvolvimento est ligado tomada de conscincia do fenmeno da de-
pendncia externa e apoiou-se em trabalho original de seus prprios econo-
mistas, trabalho esse que se tornou possvel quando, no quadro das Naes
Unidas, se formaram equipes com elementos procedentes de diversos pases
da regio.

204
visando a um, alcanou outros, razo pela qual mais fcil identi-

fic-la em funo do instrumento que utilizou, que foi, via de

regra, de tipo cambial, fiscal ou comercial.

O controle de cmbios, que tendeu a generalizar-se nos pases

latino-americanos a partir dos anos trinta, teve como principal obje-
tivo reduzir a vulnerabilidade externa. Os transtornos causados
pelos movimentos de capital a curto prazo eram tradicionalmente
reconhecidos; ora esses transtornos tenderam a agravar-se com o
aumento das presses inflacionrias no quadro da fixidez das taxas
de cmbio. A expectativa de desvalorizao provoca fugas macias de
capital e o ato mesmo da desvalorizao acarreta bruscos movimen-
tos em sentido inverso. O controle de cmbio, entretanto, no se
limitou aos movimentos de capitais. Em
muitos pases, ele desem-
penhou as funes de um mecanismo de racionamento de uma
capacidade de importao bruscamente comprimida, permitindo
defender o nvel da atividade econmica. Atravs de taxas mlti-
plas, em alguns pases, foi ele utilizado para modificar a distribui-
o da renda, captar recursos para o Estado e interferir na orien-
tao dos investimentos.
Vrias formas de poltica fiscal tm sido utilizadas na regio
no esforo visando a reduzir a dependncia externa. A experincia
dos pases exportadores de produtos minerais assume, neste caso,
grande significao. Na produo de metais no-ferrosos e de petr-
leo, estando ela controlada por consrcios internacionais, a parte
do fluxo de renda criado pela produo exportvel que corresponde
a fatores locais geralmente pequena. Por outro lado, o progresso
tecnolgico pode implicar em reduzir a participao da mo-de-
obra, transformando a massa de salrios em f rao exgua dos
custos de produo. Demais, de interesse das companhias produ-
toras adquirir no exterior a quase totalidade dos produtos interme-
dirios que utilizam, o que feito no quadro de uma poltica de
compras visando a atender unidades de produo localizadas em
distintos pases. No caso das companhias de petrleo, comum
que elas procurem limitar seus gastos dentro do pas, inclusive
em pagamento de salrios, s receitas em moeda local derivadas
da venda de combustveis no mercado do pas em questo. A situa-
o que prevalecia na Amrica Latina, at os anos trinta, era da
existncia de setores exportadores de minrios que operavam total-
mente isolados do pas que outorgava a concesso, com um nvel
de preos distinto e balana de pagamentos parte. O Chile desem-
penhou, a este respeito, um papel pioneiro com sua poltica visando
a interiorizar os custos das grandes companhias produtoras de

205
cobre. Mediante uma combinao de medidas cambiais e fiscais, o
Governo chileno conseguiu, a partir dos anos trinta, reter no pais
uma parcela crescente das divisas geradas pelas exportaes efe-
tuadas pelas grandes companhias cuprferas. Em
1928-29, apenas
17 por cento dessas divisas retornavam ao pas. No fim dos anos
trinta, essa porcentagem havia mais que dobrado, e sua marcha
ascendente continuaria no ps-guerra, conforme veremos mais
adiante.

A poltica do petrleo na Venezuela

A poltica venezuelana no setor do petrleo constitui interes-
sante exemplo de utilizao do instrumento fiscal para fazer face
a uma situao de aguda dependncia exterior. A
lei de 1922, em

cuja vigncia se desenvolveu a grande indstria petrolfera da

Venezuela, caracterizava-se por extrema liberalidade. O
desenvol-
vimento subsequente da tecnologia do petrleo levaria a indstria
a reduzir os seus custos de mo-de-obra e a desvincular-se cada vez
mais da economia do pas. A
nova poltica fiscal, estabelecida a
partir de 1946, modificou essa tendncia e abriu enormes possi-
bilidades ao pas. As empresas que produzem petrleo na Vene-
zuela pagam um royalty por unidade produzida e imposto sobre a
renda cedular e complementar, este ltimo estabelecido em 1944.
O royalty corresponde a 16 e 2/3 por cento do valor do cru, fixado
este com base nas cotaes texanas. Este imposto a juzo do Gover-
no, poder ser pago em dinheiro ou em petrleo, o que capacita o
Estado para desenvolver uma indstria nacional de refinao e
para participar diretamente da exportao. O Governo venezuelano
mostrou-se extremamente cauteloso no uso desta prerrogativa, mas
a possibilidade estava aberta pela legislao fiscal. Em 1946 o
imposto sobre a renda sofreu elevao substancial e em 1948 foi
criado um imposto adicional que estabeleceu o princpio de que os
lucros da indstria petrolfera seriam distribudos em partes iguais
entre o Estado venezuelano e as empresas produtoras estrangeiras.
Esse princpio seria, em anos subsequentes, adotado em todos os
pases do Terceiro Mundo em que o petrleo explorado por
companhias estrangeiras. Finalmente, em 1958, nova modificao
na lei de imposto de renda elevou a participao do Estado para
60 por cento. O alcance desta poltica foi tanto maior quanto o
extraordinrio aumento de produtividade tenderia a reduzir a
importncia da indstria como fonte de emprego. Entre 1948 e
1963, enquanto a produo aumentava de 490 milhes de barris
para 1.186 milhes, o emprego declinava de 55.170 trabalhadores

206
 para 33.742. A produo por trabalhador passou de 8.877 barris
para 35.178. Se bem que o salrio mdio cresceu consideravelmen-
te, enquanto a produo se expandiu em 142 por cento, os gastos

totais com mo-de-obra aumentaram apenas em 49 por cento. Entre

1950 e 1962, os gastos das companhias com mo-de-obra aumen-
taram em 70 por cento e com outras aquisies de bens e servios
dentro do pas, em 110 por cento, ao passo que, no mesmo perodo,
os pagamentos de impostos ao Estado cresciam em 220 por cento.
No ltimo dos anos referidos, os impostos somaram duas vezes
mais que o total de salrios pagos e outros gastos efetuados no
pas pelas companhias. Desta forma, no obstante o forte incre-
mento de produtividade, que se traduz em aumento da participao
do capital estrangeiro na renda criada pela produo de petrleo,
a parte das divisas que retornaram ao pas aumentou de 55 por
cento, em 1950, para (^ em 1962. Na segunda metade dos anos 60
a poltica venezuelana do petrleo orientou-se no duplo sentido de
elevar a participao do Estado nos lucros das companhias produ-
toras e de defender o preo do produto no mercado internacional.
Em 1967 foi introduzido o sistema de preos de referncia, com
base nos quais se fixa a renda tributvel das empresas. Estabeleci-
dos para um perodo de cinco anos, os preos de referncia deve-
riam aumentar gradualmente, estabilizando-se desta forma as recei-
tas fiscais. Em1970 a lei autorizou uma elevao do imposto. A
participao do Estado nos lucros da principal companhia produ-
tora (uma filial da Standard Oil of New Jersey) passou de 74
por cento, em 1969, a 81 em 1971. Tambm em 1970, o Estado
foi autorizado a fixar unilateralmente os preos de referncia, e
a partir de 1972 as receitas das companhias passaram a ser calcula-
das com base nesses preos e no nos realizados. Desta forma se
criaram as condies para a plena administrao dos preos de
exportao do petrleo, o que seria efetivado em 1973 no quadro
da cooperao com os demais membros da opep (Organizao dos
Pases Exportadores de Petrleo).

A poltica do caf no Brasil

A poltica do caf praticada pelo Governo brasileiro desde
comeos do sculo atual constitui um sugestivo exemplo de ao
pelos meios comerciais visando a reduzir a dependncia externa.
Do fato de que as exportaes brasileiras vieram a representar, a
fins do sculo passado, quatro quintas partes da oferta no merca-
do internacional, resultou que toda flutuao na colheita brasileira
passou a repercutir fortemente nos preos. Assim, o valor das

207
exportaes brasileiras de caf podiam reduzir-se metade porque
se anunciava uma grande colheita, ou aumentar fortemente porque
se produzira uma geada. Ocontrole dos estoques constitua, por-
tanto, a posio estratgica da economia cafeeira. A
posio brasi-
leira era semelhante, de certa forma, dos Estados Unidos no
mercado do algodo, pela metade do sculo passado. Contudo,
havia uma diferena importante: neste ltimo caso, o monoplio
americano enfrentava o monoplio ingls, pois a indstria txtil
algodoeira da poca estava concentrada na Inglaterra. Os preos
no estavam submetidos a flutuaes excessivas, mas a posio
do monopsonista, financeiramente mais poderoso, foi sempre a
dominante.
Conscientes da fora que tinham em suas mos
fora essa
que, por no ser utilizada, operava contra eles os cafeicultores
brasileiros reunidos na cidade de Taubat, no Estado de So Paulo,
definiram em 1906 as linhas de uma poltica visando a estabilizar
a oferta. Os excedentes seriam retirados do mercado e financiados
com emprstimos levantados no exterior. O servio dessa dvida
seria coberto com um imposto cobrado em ouro sobre cada saca
de caf exportada. Esta poltica enfrentou inicialmente a resistncia
dos credores internacionais do Brasil, dirigidos pela Casa Rotschild,
mas pde ser levada adiante com o apoio de grupos financeiros
alemes e norte-americanos, e seus xitos iniciais transformaram-
na em uma operao financeira altamente atrativa. ^*) Contudo,
do prprio xito viria a sua debilidade futura. O Brasil estava se
antecipando de meio sculo aos esforos de organizao dos merca-
dos internacionais, que no ltimo decnio vm sendo ensaiados nos
chamados acordos de produtos de base. Atuando isolado, ele assu-
mia a totalidade dos custos da operao, criando uma situao
privilegiada para os demais produtores. No grupo dos produtores
tropicais, o caf passa a destacar-se pela excepcional estabilidade
de seus preos a nvel remunerativo. natural que a produo e
a oferta fora do Brasil tendessem a crescer, o que significou que
este devia aceitar a permanente reduo de sua participao nos
mercados mundiais para prosseguir com a poltica de estabilizao
dos preos. E no era essa a nica dificuldade. A
poltica definida
em Taubat previa uma ao, da parte dos governos estaduais
brasileiros, visando a desencorajar uma rpida expanso da produ-
o, o que era absolutamente necessrio, pois tambm internamente
o caf, dentre os produtos exportveis, se apresentava em situao

(2) Cf. C. Furtado, Formao econmica do Brasil, cit., para uma

discusso pormenorizada da poltica cafeeira do Brasil.

208
 privilegiada. Este ponto essencial da poltica foi descurado e os
excedentes a serem estocados passaram a crescer de forma desme-
surada. Assim, em 1929, a produo alcanou 28,9 milhes de
sacos, enquanto as exportaes atingiam 14,3 milhes. Estima-se
que, nesse ano, os investimentos em caf estocado representaram
dez por cento do pib. A baixa catastrfica dos preos trazida pela
crise mundial em doze meses o preo da libra de caf desceu
I de 22,5 centavos de dlar para 8 centavos no afetou a produ-
o, que continuou a crescer at 1933, ao influxo das novas planta-
es realizadas na segunda metade do decnio anterior, quando
prevaleciam preos atrativos. G^nforme j referimos em captulo
anterior, falta de financiamento externo os excedentes passaram
a ser financiados com expanso de crdito, o que viria provocar
inflao, mas tambm reduziria as dimenses internas da crise. As
condies do mercado mundial e a crescente oferta dos pases con-
correntes excluam toda hiptese de escoamento dos enormes esto-
ques, que continuaram a se acumular nos anos trinta. Demais de
acarretar custos considerveis, esses estoques pesavam na formao
dos preos no mercado mundial, o que levou o Governo brasileiro
a optar por sua destruio parcial. Assim, quase oitenta milhes
de sacos, ou seja, 1,3 vezes a produo mundial em 1970-71, foram
destrudos. (Veja-se Quadro 1/xvii.) Os preos do caf somente
recuperariam os nveis reais de antes da crise de 1929 em fins
do decnio dos quarenta. A elevao que ocorreu a partir de 1949
e se agudizou com o conflito coreano provocou nova onda de plan-
tao no Brasil, principalmente nas terras virgens do norte do
Estado do Paran. Em 1961 a populao cafeeira era da ordem
de 3,9 bilhes de ps, com uma capacidade produtiva de 36 milhes
de sacos, sendo a demanda na mesma poca de 26 milhes (18
milhes exportveis e 6 milhes vendidos internamente). ^^^ Graas
ao do Grupo Executivo da Racionalizao da Cafeicultura
(gerca), criado nesse ano, foi possvel erradicar 1,4 bilhes de
ps de caf e aumentar os rendimentos dos cafezais conservados.
Por outro lado, envidou-se um esforo considervel para compro-
meter os demais produtores na organizao da oferta, o que levou,
em 1962, criao da Organizao Internacional do Caf e con-
cretizao do primeiro acordo mundial, o qual comprometeu pro-
dutores e consumidores num esforo de organizao global do
mercado desse produto.

(3) Cf. RuY MiLLER Paiva e outros, Setor agrcola do Brasil (So
Paulo, 1973), pp. 155/6.

209
A poltica argentina de controle das exportaes

A poltica comercial argentina, executada entre 1946 e 1955

por intermdio do Instituto Argentino para Promoo do Inter-
cambio (lAPi), constitui um exemplo pioneiro, na Amrica Latina,
visando a submeter as exportaes ao controle do Estado. O
siste-
ma de cmbios mltiplos, praticado nesse pas desde os anos trinta,
capacitou o Governo, durante os anos da guerra, a congelar uma
'e importante da renda do setor exportador, o que permitiu
reduzir a presso inflacionria criada pelo superavit da balana
comercial. Por outro lado, os recursos assim obtidos permitiram
financiar excedentes de exportao que resultaram das grandes
colheitas obtidas em 1944 e 1946. Para evitar que as flutuaes
de oferta afetassem adversamente os preos nos mercados mun-
diais, numa poca de marcada insuficincia de oferta, foi criado o
lAPi, ao qual coube o monoplio das exportaes. Desta forma, os
preos no mercado interno e os de exportao puderam ser isola-
dos, ao mesmo tempo que o escoamento do excedente exportvel
podia obedecer a uma estratgia global visando a maximizar a
renda do setor exportvel da economia do pas. A forma como foi
executada essa poltica provocou consequncias de vrias ordens,
'"uja interpretao tem sido objeto de acerba controvrsia na
Argentina. Como os termos do intercmbio externo esta\'am em
franca elevao melhoraram de 41 por cento entre 1943 e 1946
o lAPi pde comear a sua carreira absorvendo parte importante
do incremento da renda do setor exportador sem, a despeito disto,
reduzir a rentabilidade do mencionado setor. Com efeito entre os
:

dois anos referidos, os termos do intercmbio interno do setor

agropecurio, que constituem um indicador da rentabilidade deste
setor vis--zns dos demais setores da economia do pas, melhora-
ram em 25 por cento. Entre 1946 e 1948 os termos do intercmbio
externo continuaram a melhorar o ndice se elevou em 18,4
por cento ao passo que os termos do intercmbio interno do
setor agropecurio se deterioraram, voltando praticamente ao nvel
de 1943. Desta forma, o setor agropecurio perdeu a vantagem
relativa que havia ganho entre 1943 e 1946, perda essa que ocorria
exatamente quando a economia em expanso permitia que se ele-
vasse o volume dos investimentos. At que ponto esse declnio de
rentabilidade relativa foi responsvel pela reduo dos investimen-
tos no setor agropecurio, no seria fcil estabelecer. Mas o certo
que a produo agrcola baixou a partir de 1949. Os efeitos da
deteriorao interna dos termos do intercmbio e da baixa do volu-
me produzido adicionaram-se, reduzindo de forma sensvel a renda

210
real do setor agropecurio. A
partir de 1950 h uma modificao
substantiva de poltica, passando o iapi a pagar ao produtor preos
superiores aos que obtinha nos mercados internacionais. Como o
dficit do Instituto era coberto com expanso de crdito, a sua
poltica transformou-se em foco de presso inflacionria numa fase
de fortes tenses provocadas por uma acentuada deteriorao dos
termos do intercmbio externo, cujo ndice reduziu-se praticamen-
te metade entre 1948 e 1952. A
produo agropecuria reagiu
favoravelmente nova poltica, pois o seu nvel mdio entre 1953
e 1958 foi 25 por cento mais alto que entre 1943 e 1948. Os exce-
dentes exportveis, contudo, no voltaram aos nveis anteriores
em razo do crescimento substancial da demanda interna. partir A
de 1955, o Governo argentino restabeleceu progressivamente uma
poltica de liberdade cambial e apoiou-se no crdito para continuar
o esforo de recuperao do setor agropecurio, sem que os resul-
tados hajam sido muito distintos dos que havia alcanado em 1953
e 1954. Parece fora de dvida que o iapi havia demonstrado ser
to eficaz para desviar recursos do setor agropecurio como para
orient-los em seu benefcio. (Veja-se Quadro 3/xvii.)

A poltica do petrleo no Mxico

Apoltica seguida pelo Mxico em matria de petrleo ilustra
igualmente um certo nmero de problemas que se apresentaram
aos pases da regio em seu esforo para fazer face dominao
externa de suas economias. Segundo as opinies mais autorizadas,
como a de Jesus Silva Herzog, *) o Governo mexicano no chegou
s expropriaes das empresas de petrleo obedecendo a planos
preestabelecidos. A
Constituio de 1917 estabelecera o princpio
da propriedade pblica dos recursos do subsolo, mas em seguida
as concesses anteriores foram todas confirmadas. Na verdade, a
produo mexicana cresceu fortemente nos anos que se seguiram
ao primeiro conflito mundial e alcanou o seu ponto mximo em
1921, quando representou um quarto da produo mundial. Os
nveis de produo se mantiveram elevados, mas com tendncia a
declinar na segunda metade dos anos vinte. Admite-se que uma
das razes desse declnio foi a forma predatria que assumiu a
explorao em sua fase inicial. Contudo, a razo principal muito
provavelmente esteve na expanso da produo venezuelana, a
qual em 1928 superava a mexicana. A
alta produtividade obtida

(4) Cf. Jesus Silva Herzog, Historia de la expropiacin de las

empresas petroleras (Mxico, 1964).

211
na Venezuela traduziu-se numa baixa de preos nos mercados mun-
diais, baixa essa que se acentuou a partir de 1930 em razo da
crise econmica. interessante observar que a produo venezue-
lana pouco diminuiu no decnio da depresso, alcanando em 1935
nveis superiores aos de 1929. Enquanto isso, a produo mexicana
caa fortemente, descendo em 1932-33 metade do que fora em
1927 e a menos de um quinto do nvel mdio da primeira metade
dos anos vinte. (Veja-se Quadro 3/xvii.) A partir de 1927 j
nenhuma nova prospeco era feita no Mxico e a preocupao
das empresas estrangeiras de reduzir a produo acarretava srias
repercusses no plano social. Foram estas tenses sociais que colo-
caram as referidas empresas em conflito com o Governo mexicano,
levando-as ao extremo de descumprir uma sentena da Suprema
Q)rte de Justia, o que no deixou ao Poder Executivo alternativa
fora da expropriao.
Em 1937, ltimo ano antes da expropriao, o petrleo re-
presentava um quinto das exportaes mexicanas e cerca de me-
tade da produo j se destinava ao mercado interno. Entre 1937
e 1938 as exportaes foram praticamente cortadas pela metade,
contudo a produo declinou em menos de 20 por cento. O nvel
de produo de 1937, que fora de 47 milhes de barris, somente
foi superado em 1946, quando se atingiu 50 milhes. A partir
de ento, os trabalhos de prospeco se intensificaram e o Mxico
conseguiu incorporar novas reas produtivas. A produo acompa-
nhou o forte crescimento do mercado interno e alcanou 178
milhes de barris em 1970. No h dvida que a expropriao
colocou o pas face a um grave desafio, pois se o Estado mexicano
houvesse fracassado na organizao de uma indstria nacional
exploradora do petrleo, sua autoridade ter-se-ia debilitado de tal
forma que dificilmente poderia ter levado adiante a reforma agr-
ria. Requerendo a formao de importante quadro tcnico e pondo

em mos do Estado recursos considerveis de investimento, a inds-

tria do petrleo viria a desempenhar papel fundamental na rpida
industrializao que se processou a partir dos anos quarenta. Pe-
trleos Mexicanos (pemex), a companhia criada pelo Estado para
encarregar-se do acervo expropriado, atualmente uma das maio-
res empresas operando na Amrica Latina.

A poltica do cobre no Chile

As relaes do Estado chileno com as grandes empresas que
exploram o cobre no pas constituem igualmente um prolongado
esforo para integrar no sistema econmico nacional um setor de

212
vital importncia, tradicionalmente submetido a controle externo.
A produo de cobre no Chile cresceu intensamente a partir de
fins do primeiro conflito mundial, alcanando 321 mil toneladas
em 1929. Este crescimento deveu-se, essencialmente, ao de com-
panhias norte-americanas, que colocaram em plano totalmente se-
cundrio as antigas empresas nacionais, organizadas desde o sculo
anterior. Em 1925-29 o Chile j contribua com 18 por cento da
produo mundial de cobre, colocando-se imediatamente depois dos
Estados Unidos. Por outro lado, o cobre representava 40 por
cento do valor das exportaes chilenas. A
nova indstria, dotada
de moderna tecnologia, instalada em regies isoladas e pagando
mdicos impostos, deixava no pas uma pequena parte do valor
da produo. Assim, uma tonelada de cobre produzida pelas pe-
quenas empresas nacionais representava tanto para o pas quanto
quatro toneladas oriundas das companhias estrangeiras.
A partir da crise mundial o Groverno chileno se empenhou num
esforo de interiorizao da indstria do cobre. Mediante medidas
de aumentar a compra de insumos no
fiscais e cambiais, tratou-se
pas e de apropriar para o Estado uma parcela crescente dos lu-
cros das empresas. Obtinha-se, por essa forma, uma integrao na
economia nacional dos fluxos criados por um setor econmico que
antes existira como um "enclave", ao mesmo tempo que se aumen-
tava de forma significativa a capacidade para importar do pas.
Uma primeira lei de imposto sobre a renda, aprovada em 1934,
permitiu taxar em 18 por cento os lucros da indstria. Em 1939
ao ser criada a Corporao de Fomento da Produo (cxdrfo),
essa taxa foi elevada para 33 por cento. A
evoluo subsequente
foi profundamente marcada pelas perturbaes trazidas ao mer-
cado do cobre pelo segundo conflito mundial e pela guerra da
Coreia. A
poltica do Governo dos Estados Unidos, de fixao
do preo do cobre em nveis relativamente baixos durante a Se-
gunda Grande Guerra, deixou no Chile a impresso de que o pas
havia sido seriamente prejudicado. Ao iniciar-se o conflito co-
reano e ao tentar o Governo americano repetir a mesma prtica
em 1950 as trs companhias americanas que operavam no Chile
firmaram com o Governo de Washington um acordo de fixao de
preos, vlido enquanto durasse a guerra da Coreia, sem qualquer
consulta ao Governo chileno
a reao suscitada no pas foi
profunda, levando o Governo a intervir mais diretamente nesse
setor da economia. Um
acordo foi finalmente assinado, direta-
mente com o Governo norte-americano, nele se estipulando, inter
clia, que um quinto da produo ficaria disposio do Governo

213
chileno, que assim abriu uma porta para interferir na comerciali-
zao do produto. Com base nesse acordo, o Banco Central do
Chile passou a comprar cobre, dentro da quota de vinte por cento,
aos preos prevalecentes em Nova York, e a vend-lo no mercado
mundial, onde vigoravam preos mais altos. Essas operaes rende-
ram ao Tesouro chileno 190 milhes de dlares de lucros, entre
1952 e 1955.
A partir de 1955 temincio nova fase na poltica chilena do
cobre. Por um a elevada carga tributria e, por outro, pers-
lado,
pectivas de aumento da produo na frica levaram as compa-
nhias a reduzir os seus investimentos no Chile. A
participao chi-
lena n produo mundial que, em 1948, alcanara 21 por cento,
em 1953 se reduzira a 14, permanecendo o nvel da produo
estacionrio. Uma nova lei foi promulgada em maio de 1955, a qual
teve como principal objetivo reduzir a carga tributria das em-
presas ao mesmo tempo que simplificava o complexo sistema fis-
cal que se criara no passado. Uma taxa de 50 por cento,, sobre os
lucros foi estabelecida e um adicional de 25 por cento decrescente
em funo do aumento da produo, a partir de cotas estabeleci-
das para cada empresa. Essa legislao representava, sob certos
aspectos, um retorno, relativamente evoluo anterior. A pro-
poro do saldo retornado (parte das divisas que permanece no
pas), que alcanara 82 por cento em 1950-54, declinou para 78
em 1955, e 56 em 1959. O valor total retornado, que em 1950-54
alcanara a mdia anual de 149 milhes de dlares, astendeu etn
1956-59 a 167 milhes. Desta forma, o aumento do valor retor-
nado foi de apenas 17 por cento, quando a mdia da exportao
anual em quantidade crescia 45 por cento. A
lei de 1955 criou

um Departamento do Cobre, que se transformaria na Corporacin

Chilena dei Cobre, que seria o ponto de partida para uma aao
sistemtica visando a um conhecimento cabal da indstria.
Em 1966 foi aprcJvada uma nova lei que redefiniu a poltica
chilena do cobre, numa tentativa de reunir os dois objetivos que
haviam sido perseguidos anteriormente: a integrao da indstria
na economia nacional
principal objetivo at 1955
e fomento
expanso visando a aumentar a participao do pas na pro-
duo mundial
objetivo dominante da poltica iniciada em 1955.
A nova poltica, chamada de chilenizao levou o Estado a par-
,

ticipar do controle acionrio das empresas. Assim, em 1964-65

a antiga Braden Copper Company transformou-se na Compania
Minera El Teniente SA, cabendo ao Estado chileno 51 por
cento das aes e ao g^upo norte-americano Kennecott Cop-
per 49 por cento. Uma nova companhia foi criada para

214
explorar o depsito da Extica, com 25 por cento de participao
do Estado e 75 da Anaconda. Uma terceira companhia, com par-
ticipao de 25 por cento do Estado, foi criada para explorar os
depsitos de Rio Branco. Uma opo foi assegurada na explora-
o de novos depsitos nas reas sob controle da Anaconda. Como
parte desses acordos foi estabelecido um programa de investimen-
tos no montante de 587 milhes de dlares^ cuja execuo deve-
ria elevar a capacidade de produo da indstria a 1.100.000 tone-
ladas, at 1972. Tratava-se, portanto, de instaurar um regime de
co-produo, mediante o qual o Estado chileno teria uma partici-
.

pao crescente em centros de deciso que controlam a oferta de

cobre nos mercados internacionais. Em 1969 foi anunciada a "na-
cionalizao pactuada" das subsidirias da Anaconda, uma das
quais controlava a grande mina de Chuquicamata, cuja produo
nesse ano alcanou 283 mil toneladas. O Estado chileno adqui-
riu, ento, 51 por cento das aes por um preo calculado com
base no valor contbil da empresa e obteve o direito de opo
de compra do restante das aes. O preo neste segundo caso
seria estabelecido em funo dos -lucros da empresa no perodo
compreendido entre a aquisio dos primeiros 51 por cento e o
exerccio da opo de compra no resto das aes.
A poltica de chilenizao consistiu, na realidade, em uma
tentativa para interessar as grandes empresas e os centros finan-
ceiros internacionais num esforo visando a ampliar a mdio pra-
zo a produo de cobre do pas. Somente luz desta estratgia
encontram explicao as concesses considerveis feitas Ken-
necott, que cedeu ao Estado 51 por cento das aes por quantia
superior ao valor contbil do patrimnio total da empresa. De-
mais, o plano de expanso financiado em sua totalidade pelo Esta-
do chileno, e por emprstimos internacionais com garantia desse
Estado, implicava aumentar a capacidade de produo de 170
para 270 mil toneladas, a de refino eletroltico de 50 para 120
mil e a de refino a fogo de 66 para 118 mil. Estima-se que o
valor real da empresa quadruplicaria, ao mesmo tempo que se
reduziria a carga fiscal incidindo sobre o grupo estrangeiro. O
esforo financeiro exigido do Estado chileno era, evidentemente,
considervel, tanto mais que a compra dos 49 por cento restantes
das aes da Anaconda seria influenciada pelos lucros excepcio-
nalmente elevados, decorrentes da elevao dos preos do cobre
(em 1973) e da explorao intensiva dos recursos. Estes aspectos
negativos se agravaram a partir do momento em que se eviden-
ciou que os planos de expanso eram demasiadamente otimistas
e fundados em estudos tcnicos insuficientes.

215
 As crticas chilenizaocontriburam para que se formasse
no pas um consenso que se manifestaria na aprovao unnime,
em 1971, de uma reforma constitucional, que permitiu ao governo
da Unidade Popular levar adiante uma nacionalizao cabal e
imediata do conjunto das grandes empresas estrangeiras que vi-
nham explorando o cobre chileno a partir de comeos do sculo.
A lei de nacionalizao ao autorizar o governo a realizar dedu-
es por "rentabilidades excessivas", no montante das indeniza-
es a serem feitas s empresas estrangeiras, ao mesmo tempo
que retirava da justia ordinria competncia para apreciar poss-
veis litgios decorrentes da fixao dessa indenizao, inovou auda-
ciosamente em matria de grande transcendncia para os pases
de economia dependente. As projees polticas dessa inovao
se fariam sentir sobre o governo da Unidade Popular e no so
estranhas ao seu colapso em 1973. ^^^

QUADRO 1/XVII
Destruio de caf pelo Governo brasileiro
(em sacos de 60 kg)

anos nmero de sacos

1931 2.825.784
1932 9.329.633
1933 13.687.012
1934 8.265.791
1935 1.693.112
1936 3.731.154
1937 17.196.428
1938 8.004.000
1939 3.519.874
1940 2.816.063
1941 3.422.835
1942 2.312.805
1943 1.274.318
1944 135.444
Depois de 1944 (O 1. 300.000

Total 79.514.253

(a) Cafs doados a firmas diversaa para serem transformados em leo e rao.
Fmte: Ruy Miller Paiva c outros Setor aricols do Brasil (So Paulo, 19^3), p; 154.

(5) Uma apreciao documentada sobre a poltica de chilenisao

cncontra-se no nmero 246 de Panorama Econmico (Santiago, julho de
1969) ;
para i^ma crtica dessa poltica e documentos relativos nacionali-
zao de 1971, veja-se Eduardo Novoa Monreal, La batalla por el cobre
(Santiago, 1972).

216
 QUADRO 2/XVII

Argentina: termos de intercmbio externo e interno e ndices de

produo agropecuria e industrial

termos do termos do itidice da fidice da

intercmbio intercmbio produo produo
externo interno agropecuria industrial
t
1943 83,5 97,0 100.0 100,0

1944 84,6 87,2 126,9 120.8

1945 87,7 101,6 104,0 113,2

1946 120,3 122,6 180,7 130,7

1947 143,8 106,5 154,0 151,1

1948 141,7 100,9 157,7 158,2

1949 117,8 91,3 126,0 157,4

1950 100,0 100,0 108,8 152,4

1951 109.5 111,3 122.6 150,7

1952 75,2 113,2 99,6 137,4

1953 100,0 128,2 173,9 130,3

1954 90,0 111,3 148,7 147,4

1955 88,0 104,0 152,4 167,1

1956 76,0 116,0 .155,3 154,8

1957 72,5 125,1 177.7 157.6

1958 76,6 130,2 202,9 165,6

1959 81,0 147,3 196.2 145,6

1960 84,5 145,3 188.9 155,4

Nota: Os termos do intercmbio interno refletem as variaes dos preos dos pro>
dutos agropeciiros pagos ao produtor com respeito aos preos dos produtos indus-
triais no mercado interno.

Ponte: dados recolhidos cm Javier Villanueva, "The Inflationary Process in Ar

gentina", 1943-1960 (mimeqgrafado), Buenos Aires, 1964.

217
QUADRO 3/XVII
Produo de petrleo no Mxico e na Venezuela

Preo do petrleo
Mxico Venezuela
nos Estados Unidos
(milhares de metros cbicos)
(dlares por barril)

1920 24.971 73 3,40

1921 30.747 230 1,70

1922 28.979 355 1,80

1923 23.781 688 1.45

1924 22.206 1.451 1,45

1925 18.365 ^ 3.169 1,65

1926 14.375 5.669 1,95

1927 10.194 9.606 1,30

1928 7.973 16.845 1,20

1929 7.105 21.634 1,25

1930 6.285 21.502 1,15

1931 5.253 18.581 0,60

1932 5.216 18.560 0,80

1933 5.406 18.792 0,60

1934 6.069 21.668 0,95

1935 6.398 23.612 0,95

1936 6.523 24.586 1,05

1937 7.457 29.533 1,20

1938 6.122 29.896 1,15

1939 6.820 32.518 0,95

1946 7.900 61.763 1,25

Fonte: cepal. Estdio econmico de Amrica Latina, 1949.

21B
CAPITULO XVIII

As novas formas da dependncia externa

Os fluxos financeiros

No perodo que se segue Segunda Guerra Mundial ocor-

reu uma significativa evoluo nos mecanismos da cooperao fi-
nanceira internacional. Nos dois decnios que se haviam seguido
crise de 1929, o montante dos investimentos estrangeiros na
Amrica Latina declinara. Os mercados de capitais, nos Estados
Unidos e na Europa, se tornaram inacessveis a ttulos emitidos
por entidades pblicas ou privadas da regio, e a dura experin-
cia dos anos trinta criara a conscincia de que, em razo da
instabilidade das receitas cambiais dos pases exportadores de pro-
dutos primrios, a acumulao de uma vultosa dvida externa eli-
minaria a possibilidade de executar, nesses pases, qualquer poli-
tica econmica racional. Por outro lado, durante os dois decnios
referidos, as economias da regio haviam prosseguido o seu desen-
volvimento apoiando-se essencialmente, no que respeita aos pases
de industrializao mais avanada, na poupana interna. Maia
ainda: parte importante da dvida acumulada no perodo anterior
foi liquidada graas a saldos favorveis de balana comercial acu-
mulados durante a guerra. De resto, a experincia traumatizante,
decorrente de conflitos entre empresas estrangeiras e governos na-
cionais da regio a expropriao do petrleo mexicano foi
apenas o caso mais espetacular levara formao de um clima
,

que no permitia fosse colocado com objetividade o problema das

formas de cooperao financeira internacional.
A evoluo ocorrida no imediato ps-guerra realizou-se, ini-
cialmente, em duas direes. A primeira consistiu em delimitar
reas em que se interditava a atuao de empresas estrangeiras.
Assim, foi reformada a Constituio mexicana, em 1938, no sen-
tido de preservar para o Estado a explorao, sob todas as suas

219
formas, dos hidrocarbonados. Norma similar seria adotada, me-
diante legislao ordinria, no Brasil. No Chile e no Uruguai pre-
valeceu desde o incio a orientao de estatizao da indstria. ^^>
Mesmo na Venezuela a poltica adotada, nos ltimos dois dec-
nios, com exceo de 1956-57, tem sido de no outorgar novas
concesses a empresas estrangeiras, estabelecendo-se assim como
objetivo o controle da indstria petrolfera pelo Estado. Em outros
pases, como a Argentina, a cooperao de grupos estrangeiros tem
sido aceita sob aforma de contratos de administrao por prazo li-
mitado. Ainda que de forma menos explcita ou menos coerente,
linha idntica de poltica tem prevalecido com respeito a servios
bsicos, como gerao e distribuio de energia, transportes urba-
nos e interurbanos e comunicaes. Em alguns pases, como o
Mxico e o Peru, a transferncia para o controle do Estado j se
fez totalmente. Emoutros, como o Brasil e a Argentina, a trans-
ferncia foi total no setor do transporte ferrovirio e avana con-
tinuamente no setor da energia eltrica, onde os novos investi-
mentos vm sendo em sua totalidade de origem estatal.
A segunda linha de evoluo diz respeito utilizao crescen-
te de instituies internacionais de crdito como intermedirios fi-
nanceiros dos governos nacionais da regio. Entre 1948 e 1971 o
Banco Mundial concedeu a empresas privadas ou pblicas, com
aval dos governos regionais, emprstimos no valor de 5,3 bilhes
de dlares. Estes emprstimos foram utilizados em sua quase tota-
lidade em obras de infra-estrutura, principalmente energia eltrica
e transporte. Dado que estes setores haviam sido tradicionalmente
financiados com recursos obtidos no exterior, a ao do Banco
Mundial permitiu que se restabelecesse um canal de cooperao
financeira que,no passado, tivera importncia fundamental para
a regio. Os emprstimos concedidos por essa instituio de credi-
to representam, na verdade, um progresso considervel com res-

(1) No Uruguai a refinao de petrleo monoplio do Estado e

as importaes so feitas metade pela empresa estatal ancap (Administra-
cin Nacional de Combustibles, criada em 1931) e metade por empresas
privadas com interesse na comercializao; no existe produo local de
cru e toda a refinao, que cobre praticamente a totalidade do consumo,
feita na refinaria da ancap. No Chile, a lei que instituiu o monoplio
estatal no setor do petrleo de 1927. A Empresa Nacional de Petrleo
(enap), criada em 1959, responsvel pela explorao, produo c refi-
nao. Tambm possuem empresas estatais, com controle maior ou menor
do setor do petrleo, a Argentina (criada em 1922), o Peru (1934), a
Bolvia (1936), a Colmbia (1948), o Brasil (1953), Cuba (1959) e a
Venezuela (1960).

220
peito s antigas emisses colocadas junto a consrcios de bancos
tutelados por casas tradicionais em Londres e Nova York, tanto no
que respeita ao custo do dinheiro como no que concerne ao estudo
prvio dos projetos. As exigncias feitas pelo Banco Mundial, par-
ticularmente em seus primeiros anos de operao, no sentido de
que os projetos no somente fossem tecnicamente bem prepara*
dos, mas tambm que se enquadrassem nas perspectivas de desen-
volvimento da economia nacional, constituem um dos pontos de
partida para a prtica de projees globais e elaborao de pro-
gramas de desenvolvimento nos pases da regio. O Banco Inter-
nacional de Desenvolvimento, que comeou a operar em 1961,
ainda mais representativo dessa nova linha evolutiva. Entre 1961
e 1974 o BID concedeu emprstimos no montante de 7,4 bilhes de
dlares, dos quais 58 por cento j foram desembolsados. Do valor
total dos emprstimos, 23 por cento se destinaram agricultura
e 15 indstria. O Banco vem emitindo obrigaes que so colo-
cadas em condies relativamente favorveis no mercado de capi-
tais dos Estados Unidos e, mais recentemente, da Europa e mesmo
nos pases latino-americanos exportadores de petrleo. Dessa for-
ma, o BID vem se transformando no intermedirio financeiro dos
governos latino-americanos junto aos mercados de capitais, o que
representa uma enorme economia para cada pas individualmente e
uma garantia mais slida para os credores. Por outro lado, em
cada pas da regio o bid se vem articulando com os bancos locais
de desenvolvimento ou instituies financeiras congneres, o que
permite alcanar, com custos relativamente baixos, as empresas m-
dias da regio ou mesmo abrir linhas de crdito s empresas que
exportam equipamentos de produo local.
Os dados do Quadro 1/xviii pem em evidncia que tanto no
decnio dos 50 como no dos 60 as exportaes latino-americanas
superaram as importaes, o que indica que a rigor a regio con-
tou apenas com os recursos produzidos nela mesma para fins de
acumulao e consumo. Contudo, se se exclui a Venezuela, as im-
portaes, tanto no primeiro como no segundo decnio, superam
as exportaes em 3 por cento. Nos anos 50 o pas que mais se
beneficiou da entrada de recursos reais foi a Argentina (as impor-
taes superaram as exportaes em 9 por cento) e nos 60 foi a
Colmbia com um excedente de importaes de 10 por cento. Na
Venezuela o excedente das exportaes foi de 36 por cento no
primeiro decnio e de 51 no segundo. No h dvida de que um
excedente das importaes sobre as exportaes pode significar
coisas muito diversas do ponto de vista financeiro. Pode significar

221
simples liquidao de ativos no estrangeiro, particularmente de re-
servas em divisas do Banco Central. Mas, no caso dos pases lati-
no-americanos, esse excedente uma clara indicao de que a entra-
da lquida de capitais est sendo superior ao custo do servio fi-

nanceiro desses capitais.

Se observamos os dados do Quadro 2/xviii vemos que o
movimento autnomo lquido de capitais alcanou nos anos 50 uma
mdia anual de 832 milhes de dlares. Se se tem em conta que
o pagamento lquido de juros e dividendos montou a 1.028 milhes
(ver Quadro 1/xvni), compreende-se a necessidade de dispor de
um saldo positivo na balana comercial. Mais uma vez, se se eli-
mina a Venezuela, obtm-se um resultado inverso, pois a entrada
de capitais autnomos (631 milhes de dlares) supera os juros
e dividendos remetidos ao exterior (468 milhes de dlares). Nos
anos 50, se se eliminam Venezuela e Chile, nos cinco demais pa-
ses includos nos dois quadros referidos ocorre uma entrada l-
quida de capitais autnomos superior ao custo do capital estran-
geiro. No decnio dos 60 a entrada lquida de capitais autnomos
alcana a mdia anual de 1.462 milhes de dlares e o custo dos
capitais estrangeiros 1.807 milhes. Excluda a Venezuela o saldo
positivo de 368 milhes por ano. Esse pas surge como um
exportador lquido de capitais, o que se deve ao fato de que as
grandes empresas estrangeiras do setor petrleo no reinverteram
sequer as reservas de depreciao. Nesse segundo decnio a entrada
de capitais autnomos tambm foi inferior ao servio dos capitais
estrangeiros na Argentina e no Peru.
A entrada modesta ou nula de recursos externos na Amrica
Latina, no perodo que estamos considerando, contrasta com o cres-
cimento considervel tanto da dvida externa como dos investimen-
tos diretos estrangeiros. Os dados reunidos no Quadro 3/xvTn
indicam que a dvida externa se multiplicou por 7,4 entre 1950
e 1968 e o montante dos investimentos diretos estrangeiros por
2,4 entre 1950 e 1969. Se se exclui a Venezuela, os investimentos
diretos estrangeiros acumulados passam de 4.752 para 13.316 mi-
lhes de dlares, o que significa uma taxa de crescimento anual
de 5,6 por cento, a qual apenas um pouco superior do pib
latino-americano durante o mesmo perodo, a qual alcanou 5,2
por cento. A taxa de crescimento da dvida externa foi, entretanto,
duas vezes maior do que esta ltima. Dos pases reunidos no Qua-
dro 3/xviii, apenas no Mxico os investimentos diretos estran-
geiros cresceram nos dois decnios referidos com rapidez maior do
que o PIB.

222
 Os dados relativos aos investimentos diretos estrangeiros tra-
duzem o valor contbil desses investimentos e so a massa de re-
cursos que efetivamente controlam as empresas estrangeiras. Na
medida em que estas ltimas deixam de trabalhar de preferncia
em servios pblicos e indstrias extrativas para operar no setor
manufatureiro e no comrcio, tm maior acesso a recursos locais
que de uma ou outra forma controlem. A
influncia das empresas
estrangeiras j no se mede em termos de capital registrado como
sendo de propriedade estrangeira e sim em termos do volume de
vendas que realizam estas firmas. Infelizmente estes ltimos dados
so mais difceis de serem obtidos. No Quadro 4/xviii reunimos
informaes sobre o aumento do valor das vendas das filiais norte-
americanas atuando no setor manufatureiro de quatro pases da
regio. Esses dados revelam que as vendas das filiais manufatu-
reiras norte-americanas cresceram no perodo 1961-65 2,4 vezes
mais rapidamente que a produo industrial na Argentina e no
Brasil, 2,3 no Mxico e 1,4 na Venezuela. Os mesmos dados tam-
bm revelam que a expanso das vendas das filiais muito mais
regular do que o ritmo de crescimento das economias em que
esto inseridas.
A expanso das filiais se apoia essencialmente em recursos ob-
tidos localmente: reservas de depreciao, lucros retidos, emisses
de ttulos e emprstimos obtidos no sistema bancrio local. Infor-
maes disponveis sobre as filiais norte-americanas revelam que
no perodo 1957-65 a expanso destas foi financiada em quatro
quintas partes com recursos obtidos localmente; os recursos obti-
dos diretamente nos Estados Unidos cobriram apenas 17 por cento
dos gastos. Com respeito s filiais manufatureiras, esta ltima
porcentagem sobe para 22. Convm acrescentar que as filiais nor-
te-americanas enviaram s matrizes 79 por cento dos lucros obti-
dos; no setor manufatureiro esta ltima porcentagem desce para
57. ^) O
financeiro constitui apenas um lado do problema. O de-
senvolvimento recente da regio, particularmente onde ele assumiu
a forma de industrializao, requereu a assimilao de tecnologia
moderna, a qual teria de ser em grande parte importada. , por-
tanto, no estudo da forma como se organizou o setor manufatu-
reiro e de como se efetuou a transferncia da tecnologia moderna
que se pode captar a verdadeira significao da cooperao inter-
nacional ao desenvolvimento recente da regio.

(2) Cf. CEPAL, Estdio econmico de Amrica Latina, 1970, v. II,

quadros 6 e U.

223
 Como as importaes latino-americanas estavam constitudas em
sua maior parte de manufaturas, todo esforo visando a reduzir o
coeficiente de importaes (participao desta no pib) teria de assu-
mir a forma de industrializao, isto , crescimento mais que pro-
porcional do setor manufatureiro. As polticas visando a este ob-
jetivo assumiram muitas formas, e uma delas foi a de atrair,, me-
diante favores especiais, os capitais estrangeiros para o referido
setor. Independentemente da existncia de tais fatores, ao reduzir-
se a capacidade para importar em pases como a Argentina, o
Brasil ou o Mxico, tornou-se evidente que o desenvolvimento
industrial se intensificaria e que uma de suas consequncias seria
a perda de mercados da parte dos grupos internacionais que os
abasteciam. A nica forma de preservar os mercados consistia em
descentralizar uma parte da atividade econmica, instalando no
pas latino-americano usinas de montagem ou de produo parcial
dos bens anteriormente importados em sua integralidade. Dessa
forma, convergiram duas ordens de fatores: o desejo dos pases da
regio de reduzir o coeficiente de importao pela industrializao
e o propsito de grupos internacionais de preservar a posio que
possuam tradicionalmente nos mercados desses pases. |

O acesso tecnologia moderna

Caberia colocar o seguinte problema: teriam os pases latinp-

americanos conhecido as elevadas taxas de crescimento de seus
setor es manufatureiros, no perodo de ps-guerra, caso no hou-
vessem contado com a efetiva cooperao de grupos internacionais,
principalmente norte-americanos, com ampla experincia industrial
e fcil acesso s fontes de financiamento? No resta dvida que a
industrializao, devendo realizar-se em perodo relativamente curto
e em frente extremamente ampla, significa implantar um complexo
de atividades produtivas que em outras partes se formara no curso
de vrias geraes. Quadros tcnicos de mltiplas especialidades
deviam ser improvisados e, dada a quase ausncia de laboratrios,
institutos de tecnologia e organizaes de consultoria locais, um
amplo apoio teria de ser assegurado no exterior a fim de que a
multiplicidade de problemas tcnicos e econmicos, colocados pela
operao de transplante de um sistema industrial, fosse resolvi-
da em tempo adequado. A cooperao internacional, de uma ou de
outra forma, viria a realizar-se, pois as fontes da tecnologia esta-
vam no estrangeiro e o acesso a elas, em muitos casos, era estri-
tamente controlado. A forma principal que assumiu essa coopera-
o foi a instalao, nos pases latino-americanos, de filiais das

224
empresas que anteriormente abasteciam o mercado, cabendo a estas
uma parcela crescente nas atividades produtivas^ em funo das
dificuldades de importao. Desta forma, a nova industrializao
se fez principalmente sob controle estrangeiro e intimamente inte-
grada com as importaes. Cada unidade de produo surgida nesse
processo possui uma dupla insero: no conjunto nacional em que
se localiza e no conjunto econmico, cuja cabea a matriz situa-
da no estrangeiro. Esse duplo parentesco deve ser tido em conta,
se se pretende explicar o comportamento da unidade em questo.
O quadro de direo, por exemplo, inclui, de maneira geral, dois
tipos de pessoas: a) elementos que se caracterizam pelos seus co-
nhecimentos jurdicos ou pelo seu prestgio social e conexes com
as instituies locais, que so recrutadas no pas; b) elementos
que tm o efetivo controle das decises tcnicas e econmicas, de-
legados da matriz, quase sempre da nacionalidade desta. Outro
aspecto significativo o do controle acionrio. Embora as ma-
trizes sejam, na maioria dos casos, sociedades abertas, com suas
aes cotadas em bolsa, as filiais so fechadas no sentido de que
99 por cento das aes esto, na quase totalidade dos casos, nas
mos dos agentes da matriz. A expanso se faz principalmente pela
mobilizao de recursos locais, sem que isso tenha qualquer re-
percusso na estrutura do capital da empresa- filial. Tanto o con-
trole das decises relevantes por elementos do quadro social da
matriz como a preservao da estrutura do capital decorrem do
esforo visando a conservar a unidade no conjunto econmico mul-
tinacional comandado pela matriz, cuja racionalidade econmica
estabelecida ao nvel do todo e no da parte. Se o capital de uma
filial dividido com outro grupo, particularmente se este grupo

do pas em que ela est localizada, as relaes dessa unidade

com outras unidades do mesmo conjunto teriam que ser estabeleci-
das como se se tratasse de empresas autnomas, do contrrio as
transferncias de recursos que esto implcitas em muitas opera-
es entre empresas de um mesmo conjunto poderiam traduzir-se
em perda para a matriz. Para que a racionalidade do todo seja
tambm a das partes, necessrio que estas sejam homogneas,
isto , que o grau de integrao das partes no conjunto seja si-
milar.
O comportamento das filiais de indstrias manufatureiras
norte-americanas situadas na Amrica Latina revela certos aspec^
tos do novo tipo de dependncia externa que ameaa prevalecer na
regio. O
capital controlado pelas matrizes, que em 1950 era de
780 milhes de dlares, alcanou 4,7 bilhes em 1971, o que sig^
nifica uma taxa de crescimento anual superior a 9 por cento. O
225
grosso desses recursos estava nos trs pases maiores: Mxico,
Brasil e Argentina (ver Quadro 5/xviii).
Os dados que vimos de apresentar pem em evidncia que a
participao de grupos estrangeiros no desenvolvimento recente da
Amrica Latina muito menos um fenmeno de cooperao finan-
ceira que de controle de atividades produtivas por parte de grupos
que j vinham abastecendo o mercado por meio de exportaes.
Dispondo do controle das marcas de fbrica conhecidas do mercado,
de facilidades para mobilizar recursos tcnicos e de crdito interno
e externo, tais grupos ocuparam posies privilegiadas nos mer-
cados em que se operava a onda de substituio de importaes.
Demais, as empresas estrangeiras contaram quase sempre com
facilidades excepcionais criadas pelos governos latino-america-
nos. <^) Assim, em vrios pases, tm sido concedidos favores cam-
biais no somente para importao de equipamentos, mas tambm
de produtos intermedirios, ou partes de produtos desmontados, s
empresas que se comprometem a produzir ou fazer produzir lo-
calmente uma f rao crescente do produto final. Em outras pala-
vras, o governo adianta recursos, a fundo perdido, para que a em-
presa se instale no pas. Uma vez instalada, os lucros retidos,
os fundos de amortizao e os recursos levantados localmente lhe
permitiro abrir o caminho da expanso. Durante uma primeira
fase, em razo da escassez provocada no mercado pela insuficin-
cia das importaes no perodo anterior, os lucros tendem a ser
sobremodo elevados. Normalizada a oferta, o mercado poder vir a
ser controlado por um ou mais grupos financeiramente fortes, qua-
se sempre ligados aos consrcios internacionais que tradicionalmen-
te controlavam as importaes. A mobilizao de recursos no exte-
rior se faz pelo levantamento de emprstimos, muitas vezes com
garantia do governo local, que Se compromete a assegurar a co-
bertura cambial das remessas de juros e amortizaes. Finalmente,
o aluguel de patentes e a assistncia tcnica chegam a representar
tanto para as matrizes como os dividendos enviados. <*>

(3) A Instruo n. 113 da Superintendncia da Moeda e do Crdito

do Brasil, que data de 1953, estabeleceu regime que, na prtica, envolve
uma discriminao em favor de empresas estrangeiras instaladas no pas,
vis--vis das nacionais, concedendo s primeiras um cmbio favorecido
para a importao de equipamentos. Essa medida induziu muitas empresas
nacionais a ligarem-se a grupos estrangeiros a fim de ter acesso ao referido
favor.
(4) Em 1965-68, os direitos de patente e a assistncia tcnica das
manufatureiras norte-americanas na Amrica Latina representaram 56
filiais
por cento dos lucros remetidos. Cf. cepal. Estdio econmico de Amrica
Latina, 1970, v. II, p. 103.

226
Grau de controle externo da indstria
latin-americana

Os dados quantitativos disponveis so insuficientes para que

se tenhauma ideia precisada importncia relativa das filiais de
empresas estrangeiras no setor manufatureiro das economias latino?
americanas. Um estudo realizado sobre o Mxico no comeo dps
anos 60^5^ revelou que, das 100 maiores empresas operando nesse
pas, 56 eram ou totalmente controladas do estrangeiro (39) ou
apresentavam forte participao de capital estrangeiro (17). Do
restante, 24 eram empresas pblicas e 20 empresas de capital pri.-?
vado mexicano. Se se tem em conta o volume do faturamento>
o setor pblico aumenta para 36 por cento, em razo da importn-
cia relativa do setor petrleo que o Estado mexicano controla,
Contudo, o declnio maior do setor privado nacional, cuja par-
tipipao desce para 13,5 por cento. Se se observam as 400 maio-
res empresas, a participao do grupo estrangeiro aumenta para
54 por cento, em razo do declnio da parte do setor pblico que
desce para 25 por cento. Deixando de lado o setor pblico, cuja
participao na produo manufatureira pequena, comprova-se
que 77 por cento do faturamento das 100 maiores empresas cor-
respondem a grupos controlados do exterior. Considerando-se as
400 maiores empresas, a participao dos grupos de controle estran-
geiro ainda to alta quanto 70 por cento.
Dados relativos a 1970, com base no cmputo do capital social
das 290 maiores empresas manufatureiras do Mxico, revelam que
a participao das empresas estrangeiras alcana 45,4 por cento,
cabendo s nacionais privadas 41,8 e s estatais 12^8. O controle
das empresas estrangeiras particularmente forte na produo de
mquinas no eltricas (^7%)y mquinas eltricas (82%), borra-
cha (80%), equipamento de transporte (70%) e qumica (57%).
Em 1973 a participao das empresas privadas nacionais havia
declinado para 38 por cento e a das estrangeiras para 43, enquanto
a das estatais crescia para 19 por cento. ^^^
Um estudo da estrutura do poder econmico, realizado no
Brasil, ^ faz referncia a 276 consrcios, cujo capital individual
alcanava ou superava, em 1962, um bilho de cruzeiros desse ano.
Esse estudo, que inclui apenas as empresas privadas, distribui
os consrcios referidos em dois conjuntos: o primeiro constitudo
pelos grupos com capital igual ou superior a 4 bilhes e o segundo,

(5) Cf. Jos Luiz Cecena, Los monoplios en Mxico (Mxico, 1972).
(6) Cf. Fernando Fajnzylber W. e Trinidad Martinez Takrago,
Las empresas transnacionales (mimeografado), (Mxico, 1975), p. 257.

227
com os restantes. O primeiro conjunto compreende 55 consrcios,
dos quais 29 so estrangeiros, dois mistos e 24 nacionais. Obser-
vando mais de perto os dados nota-se que, dentre os grupos com
capital compreendido entre 4 e 10 bilhes, os nacionais eram 19,
os estrangeiros 19 (incluindo um misto), e dentre os grupos com
capital acijma de 10 bilhes, 5 eram nacionais e 13 estrangeiros
(inclusive um misto). Os 29 grupos estrangeiros controlavam 234
firmas, sendo o capital mdio destas 1.300 milhes de cruzeiros,
enquanto os 24 grupos nacionais controlavam 506 firmas com ca-
pital mdio de 300 milhes. Dos 55 maiores consrcios, 39 alua-
vam no setor industrial, sendo 23 estrangeiros. Nos setores de
bens de consumo durvel e de capital, atuavam 26 dentre os maio-
res grupos, sendo 16 estrangeiros e 8 nacionais. Uma amostra re-
lativa aos grupos menores (capital de 1 a 4 bilhes) revelou que,
dentre os que trabalham no setor industrial, 42 por cento eram
estrangeiros, contudo, mais de metade dos que atuavam nos subse-
tores de bens durveis e de capital eram controlados por grupos
estrangeiros. Uma observao de conjunto, referente aos 276 gni-
pos, indica que mais de metade dos capitais aplicados na indstria
brasileira so controlados por grupos estrangeiros e que esse con-
trole aumenta na medida em que sd passa das indstrias tradicionais
de bens de consumo corrente para as de bens durveis de consumo
e bens de capital, que so exatamente aquelas em mais rpida ex-
panso. Um inqurito realizado em So Paulo ^^^ veio confirmar
indiretamente esse quadro, revelando que a idade mdia dos equi-
pamentos das fbricas controladas pelos grupos nacionais sensi-
velmente maior que a dos equipamentos das fbricas pertencentes
a grupos estrangeiros. Um
estudo mais atento dos 55 maiores gru-
pos brasileiros pe em evidncia que a maioria dos chamados gru-
pos nacionais esto de uma ou outra maneira ligados a grupos
estrangeiros. Na verdade, apenas 9 dentre os 55 grupos no apre-
sentam qualquer vinculao acionria com interesses estrangei-
ros. ^'^ O mais comum que companhias subsidirias do grupo
brasileiro tenham parte de seu capital controlado por grupos estran-
geiros, associao essa tomada frequentemente indispensvel se se
pretende ter acesso a certas tcnicas de produo.

Para uma apresentao e anlise dos dados dessa pesquisa vejam-se

(7)
os artigosde Maurcio Vinhas de Queirs, Luciano Martins, Jos
Antnio Pessoa de Queirs e Vera Werneck na Revista do Instituto de
Cincias Sociais (Rio, jan.-dez. 1965).
(8) Veja-se Jos Carlos Pereira, Estrutura e expanso da indstria
cm So Paulo (So Paulo, 1967).
(9) Cf. o trabalho de Maurcio Vinhas de Queirs, cit.

228
 Um estudo sobre as 50 maiores empresas privadas brasileiras,
com base no valor das vendas, revelou que 31 das mesmas eram
estrangeiras. Das 10 maiores empresas privadas manufatureiras,
9 eram estrangeiras, sendo que o valor das vendas da nica na-
metade do valor mdio das vendas das estran-
cional era inferior
<^^
geiras.

Emum esforo de simplificao, pode-se apresentar o seguinte

quadro, tpico dos pases de mais avanada industrializao na
regio. De um lado, encontra-se um numeroso grupo de empresas
nacionais, as mais importantes das quais foram criadas no pri-
meiro quartel do sculo atual, muitas vezes antes do primeiro con-
flito mundial. Essas empresas, nascidas na fase em que se expan-

diam as indstrias txtil, de alimentos e de materiais de cons-

truo, inclusive cimento, continuam dominando tais setores. Do
outro lado, est um bloco menor de empresas de tamanho mdio
maior, fundadas quase todas no segundo quartel do sculo, que
so filiais de organizaes com sede nos grandes pases industria-
lizados, principalmente os Estados Unidos. Esse segundo bloco
controla, de maneira geral, as atividades produtivas que se desen-
volveram na segunda fase da industrializao, particularmente a
metal-mecnica, a qumica e a de material eltrico. A
indstria
farmacutica constitui um caso parte. Havendo alcanado desen-
volvimento considervel na primeira fase do processo de indus-
trializao regional, quando era controlado por empresas nacio-
nais, passou ela por verdadeira mutao em perodo subsequente,
quando os antigos laboratrios de ao local foram deslocados pela
concorrncia dos novos produtos surgidos do avano da tecnologia
qumica. Neste caso, o progresso tecnolgico, ao revolucionar a
indstria, transferiu o seu control para consrcios ligados a gran-
^

de indstria qumica internacional. Para completar o quadro, con-

vm acrescentar que a empresa latino-americana continua a ser, na
grande maioria dos casos, de carter familial. No somente o con-
trole do capital detido por uma famlia ou pequeno grupo de fa-
mlias interligadas, mas tambm os rgos de direo esto cons-
titudos por elementos dessas famlias, algumas vezes numa hie-
rarquia de geraes. Mesmo quando existe uma gerncia semi-
profissionalizada,no se estabeleceu ntida separao entre o con-
trole da propriedade e o sistema de direo da empresa. Assim,
concorrem pelo controle das atividades manufatureiras na regio
dois tipos de empresa, os quais correspondem a duas fases da evo-

(10) Cf. Brasil em exame, setembro de 1974.

229
luo do capitalismo: a empresa familial, em que propriedade de
capital e direo esto confundidas, sendo a seleo dos dirigentes
realizada em mbito limitado e em funo de relao de paren-
tesco e mesmo de idade, e empresas totalmente institucionalizadas,
com direo autnoma e em condies de controlar as assembleias
de acionistas, selecionada base de critrios profissionais.
A situao presente , evidentemente, de transio. Algumas
linhas evolutivas podem ser previstas, ou j se manifestam. De-
terminados grupos nacionais podero evoluir no sentido da insti-
tucionalizao, o que pode ser facilitado pela aao do Estado, seja
disciplinando a penetrao dos grupos estrangeiros, seja apoiando
financeiramente grupos nacionais. Os grupos nacionais podero
ligar-se com outros estrangeiros, alienando sua autonomia real. Os
grupos estrangeiros, onde penetram, procuram dominar o controle
tcnico, comercial e financeiro, a fim de assegurar a eficcia do
conjunto supranacional como um todo. A sua fuso com grupos
nacionais tende a traduzir-se na transformao dos dirigentes re-
crutados no pas em agentes de relaes pblicas ou em sua co-
optao para a empresa multinacional. Uma terceira linha evolu-
tiva, somente concebvel no caso de grandes empreendimentos,
o da co-produo em que participam o Estado e grupos interna-
cionais. A participao do Estado, mesmo sendo minoritria, pode
influir decisivamente na direo da empresa. Por outro lado, a
participao de grupos internacionais pode assumir, em certos ca-
sos, a forma de contratos de administrao. No momento presente
essas linhas evolutivas se entrecruzam, prevalecendo de maneira
geral a segunda, isto , a da extenso da rea de controle dos gru-
pos estrangeiros. Desta forma, quando apenas comeam a ser su-
peradas as formas tradicionais, novas e mais complexas formas de
dependncia exterior se apresentam, colocando problemas que esto
atualmente no centro da poltica econmica dos pases latino-ame-
ricanos.

230
 QUADRO 1/XVIII

Transaes correntes da balana de pagamentos

(mdias anuais em milhes de dlares)

1950-1959 1960-1969

l^-l -N -;^
e e
Pagameti

1^ lquidos

juros
!
lquidos

juros

1 1

Argentina 1.106 1.208 - 19 - 127 1.5S2 1.460 - 103 - 34

Brasil 1.561 1.644 - 135 - 228 1.741 ,1.755 - 235 - 233

Colmbia 612 578 - 30 5 680 750 - 81 - 148

Chile 450 422 - 63 - 34 793 806 - 138 - 144

Mxiro 1.108 1.100 - 116 - 110 1.918 1.994 - 355 - 436

Peru 309 348 - 27 - 58 763 750 - 100 - 81

Venezuela 1.956 1.437 - 560 - 89 2.558 1.693 - 651 - 124

Amrica
Latina 8.297 7.956 - 1.028 - 750 11.843 11.260 - 1.807 - 1.261
Amrica
Latina
exceto
Venezuela 6.341 6.520 - 468 - 661 9.286 9.567 - 1.156 - 1.385

(a) Tidas em conta as doaes privadas liquidas.

Fonte: cepal. Tendncias y estructuras de la economia latinoamcricana, B. El

Sector Externo (Santiago, 1971), quadro 18.

231
QUADRO 2/XVlII
Financiamento do desequilbrio corrente da balana de pagamentos
(mdias anuais em milhes de dlares)

movimento
finane: amento autnomo movimento erros e
liquido total liquido de com^pensatrio omisses
capitais

o^ Os Ov P^
*? X3 *? ^ "? ^ *? ^
? ^ ^ ^ ^ S ^
Ov 0\ CN o
**<
CK
^ o^
*<
s
Ov
^^
o^
*H '-H *-H -i

Argentina 127 34 100 88 43 - 44 - 16 -10

Brasil 228 233 155 300 99 - 30 - 27 -38
Colmbia -5 148 32 156 -1 - 36 - 8
Chile 40 144 45 148 1 - 2 - 2 - 1
Mxico 110 436 147 399 -37 - 23 59
Peru 58 81 61 77 3 18 - 5 -14
Venezuela 89 -124 201 -61 -16 - 32 - 95 -30
Amrica
1. atina 750 1.261 832 1.462 100 -110 -182 -90
Amrica
Latina
exceto
Venezuela 661 1.385 631 1.523 117 - 78 - 87 -60

Fonte: a mesma do Quadro 1/xviii, quadro 20,

QUADRO 3/XVIII
Investimentos diretos estrangeiros e divida externa
(em milhes de dlares)

Investimentos diretos
Divida externa pendente
estrangeiros acumulados

^ Participao USA
S^H
^
'^H
1969 Os
*^
1
"" *H
II
^* -s
1950 1950 1969

Argentina 800 1.892 2,37 44,5 65,8 400 1.478 2.221 5,55
Brasil 1.343 3.661 2,73 48,0 45,0 409 1.824 4.310 10,53
Colmbia 423 748 1,76 45,6 91,4 158 377 1.297 8,21
Chile 620 1.022 1,65 87,1 82,8 355 566 1.843 5,19
Mxico 566 3.023 5,34 73,3 54,0 509 1.038 3.048 5,99
Peru 270 1.002 3,71 53,7 70,2 107 268 1.019 9,52
Venezuela 2.630 4.519 1,71 37,8 59,0 314 520
A?nrira
Latina 7.382 17.935 2,42 51,5 '

2.213 6.631 16.432 7,42

Fonte: a mesma do Quadro 1/xviii, quadro 22.

232
QUADRO 4/XVIIl

Crescimento das vendas das filiais norte-amercanas no setor

manufatureiro e da produo industrial total

Taxas de crescimento anual Taxas de crescimento anual

das vendas das filiais da produo industrial

1957-61 1961-65 1957-61 1961-65

Argentina 23,0 13,7 0.5 5.7

Brasil 8,6 4,7 12.5 2,0

Mxico 6,8 16,9 8.4 7,4 '

Venezuela 8,8 13,2 8,4 "

Fonte: CEPAl^ Estdio econmico de Amrica Latina, 1970, vol, ii. Kstiulios
Especiales, quadro 29.

QUADRO 5/XVIII

Capitais norte-americanos na indstria manufatureira de pases

latino-americanos
(milhes de dlares)

1950 1965 1971 1971/1950

Argentina 161 617 813 5.05

Brasil 285 722 1.409 4,94
Mxico 133 752 1.272 9,56
Chile 29 39 50 1,72
Colmbia 25 160 256 10,24
Peru 16 79 92 5,75
Venezuela 24 248 516 21,50
Amrica Latina 780 2.741 4.708 6,04

Pontt: Survty of Current Business, outubro-novetnbro, 1972 e nmeros anteriores.

233
CAPITULO XIX

Em busca da reestruturao da economia

internacional

As exportaes tradicionais

No estudo da evoluo a longo prazo das economias latino-

americanas, nenhum aspecto chama tanto a ateno quanto a
imutabilidade do quadro das exportaes regionais. Se se deixam
de lado uns poucos casos particulares, observa-se que, no obs-
tante as transformaes considerveis ocorridas nas estruturas pro-
dutivas de vrios pases, por toda parte a capacidade para impor-
tar continua na dependncia das exportaes de uns poucos pro-
dutos primrios que j se exportavam antes de 1929. Ora, con-
forme j assinalamos, a significao dos produtos primrios vem
diminuindo e tende a diminuir cada vez mais no quadro da eco-
nomia mundial e, mais particularmente, no do comrcio interna-
cional. No de surpreender, portanto, que a participao da regio
neste ltimo esteja diminuindo, conforme se depreende do Quadro
1/xix.
Os dados reunidos no Quadro 1/xix pem em evidncia que
no perodo compreendido entre 1948 e 1970 o valor das exporta-
es latino-americanas cresceu com intensidade que menos de
metade da que corresponde ao conjunto do comrcio mundial. A
participao da regio no comrcio mundial, que alcanara 11 por
cento em 1948, declina em 1960 para 7 por cento, e em 1970
para 5, sendo neste ltimo ano inferior ao que fora antes da
guerra. No conjunto dos pases subdesenvolvidos a Amrica La-
tina tambm perdeu terreno: a taxa de crescimento das exporta-
es desses pases considerados em conjunto foi, no ps-guerra,
de 5,3 por cento, o que corresponde a uma velocidade 1,4 vezes
a das exportaes latino-americanas. A causa principal da perda de
terreno, neste segundo caso, est na considervel expanso da pro-

234
 duo de petrleo em outras reas do Terceiro Mundo. Basta re-
ferir que em 1960 mais de um tero do petrleo que transacionava
no comrcio internacional procedia da Venezuela e que em 1970
a participao deste pas no alcanava dez por cento. Contudo, a
causa geral do declnio da posio da Amrica Latina no co-
mrcio mundial a transformao deste ltimo, no qual tm um
peso crescente os produtos manufaturados.
Aforte expanso do comrcio mundial no ps-guerra essen-
cialmente causada pela acelerao do intercmbio de manufaturas
entre pases industrializados; estudos economtricos demonstram
que a elasticidade da demanda de importaes de produtos manu-
faturados, em funo do aumento do pib, nesses pases duas ve-
zes maior do que a da demanda de importaes de matrias-pri-

I mas./^) Desta forma, a simples persistncia das estruturas produ-

tivas tradicionais na Amrica Latina acarreta uma perda perma-
nente de terreno no comrcio internacional. Explica-se, assim, que
no obstante o considervel aumento das vendas de petrleo, a
participao dos pases subdesenvolvidos nas importaes dos pa-
ses desenvolvidos haja declinado de 31 por cento, em 1948, para
24 por cento em 1960 e 18 por cento em 1970.
A segunda causa importante foi a deteriorao dos termos
de intercmbio da regio. Os dados reunidos no Quadro 2/xix
revelam que os termos de intercmbio da regio declinaram em
23 por cento entre a primeira metade dos anos 50 e a segunda
dos 60. A perda de terreno da regio no comrcio mundial deveu-
se, em quantidades aproximadamente iguais, a um crescimento

mais lento do volume fsico das exportaes e ao declnio relativo

dos preos de exportao.
Cabe assinalar que no fim dos anos 60 e no comeo doh 70
se manifesta uma mudana de tendncia, que se deve inicialmente
a uma dinamizao das exportaes de manufaturas e em seguida
a uma significativa recuperao dos preos relativos dos produtos
bsicos de exportao. Os dados do Quadro 1/xix indicam que
o valor das exportaes latino-americanas aumentou com uma taxa
de 12,5 por cento entre 1970 e 1973; se se tem em conta, demais, a
melhora dos termos do intercmbio, obtm-se a taxa de 14,5 que
similar que apresenta o comrcio mundial durante. o mesmo pe-
rodo.

(1) Veja-se unctad, Review of International Trade and Development,

1970, Pi 10.

235
 No decnio dos 60, as exportaes latino-americanas de nianu-
faturas cresceram com uma taxa anual de 18,1 por cento, pas-
sando de 269 para 1.428 milhes de dlares. Este crescimento foi
mais intenso do que o do comrcio mundial de manufaturas e
tambm mais intenso do que o das exportaes de manufaturas do
conjunto dos pases subdesenvolvidos. (Veja-se Quadro 1/xix.)
Esta tendncia tanto mais significativa quanto ela se acentuou
no final do decnio e se manteve no comeo dos 70. Entre 1970
e 1973 a taxa de crescimento do valor das manufaturas exportadas
foi de 25 por cento o valor destas exportaes no ltimo ano indi-
;

cado alcanou 4.745 milhes de dlares e sua participao no

total continuou a aumentar, no obstante a melhora relativa dos
preos dos produtos primrios exportados ocorrida nesse perodo.
Como as exportaes latino-americanas de manufaturas constituem
uma parcela nfima do total mundial (0,7 por cento em 1970),
parece fora de dvida que sua rpida expanso no perodo recente
reflete a ao de fatores que operam do lado da oferta. Os ml-
tiplos incentivos criados pelos governos dos pases de mais avan-
ada industrializao e a orientao mesma das grandes empresas,
interessadas em integrar-se internacionalmente, explicam essa mo-
dificao das condies da oferta.
Os dados reunidos no Quadro 3/xix permitem aprofundar a
anlise da tendncia degradao dos termos de intercmbio. A
esto reunidos os oito dentre os principais produtos de base expor-
tados pela regio com os seus preos nominais de exportao e
com esses mesmos preos reajustados em funo do ndice de pre-
os das exportaes dos Estados Unidos. Entre 1948-50 e 1960,
sete dos oito produtos viram os seus preos reais declinarem.
Este declnio alcanou 49 por cento no caso do algodo, 40 por
cento no caso da l e 39 no do acar. No decnio seguinte conti-
nuou o declnio dos preos reais de seis dos produtos referidos,
se bem que em 2 dentre eles os preos em 1970 j eram mais
altos do que em 1965. O aumento dos preos reais entre 1970
.

e 1973 foi considervel, pois mais do que triplica no caso da l

e aproximadamente duplica nos casos do acar, trigo e petrleo.
Contudo, se se compara 1973 com 1948-50, v-se que a elevao
modesta, fora o caso do cobre, cujo preo inferior ao de 1965,
mas duas vezes mais alto do que o do perodo tomado como
base. Se se exclui este ltimo produto, 6 dentre os 7 restantes
conhecem uma elevao de preo real, cujo valor mdio alcana
12 por cento. O preo real do algodo era, em 1973, 33 por cento
inferior ao de 1948-50, mas excedia em 60 por cento o de 1970.
Em sntese, no obstante a considervel elevao dos preos no-
236
minais ocorrida entre 1970 e 1973, os termos de intercmbio do
conjunto dos pases latino-americanos eram neste ltimo ano 5 por
cento mais baixos do que em 1948-50. Ora, essa recuperao pa-
rece ser efmera, pois j em 1975 os preos nominais da maioria
dos produtos referidos haviam declinado de forma significativa.
Os oito produtos referidos mais minrio de ferro, carne vacum
e farinha de pescado somaram, em 1970, 58,4 por cento das expor-
taes latino-americanas no comeo dos anos 60, os mesmos pro-
;

dutos contriburam com 64 por cento dessas exportaes. Apenas

3 dos 11 principais produtos de base cobre, minrio de ferro
e farinha de pescado tiveram sua participao no valor total das
exportaes aumentada durante o perodo referido.
O petrleo venezuelano, que, no imediato ps-guerra, contri-
bua com mais de metade das exportaes mundiais desse combus-
tvel, teve a sua participao reduzida de forma significativa pela
oferta crescente de crus procedentes do Oriente Mdio, do norte
da frica e da Unio Sovitica. Razes de vrias ordens, tais
como o extraordinrio rendimento mdio dos poos do Oriente
Mdio, a maior proximidade deste com respeito Europa Oci-
dental e ao Japo, a maior participao financeira que tm os pa-
ses importadores europeus nas exploraes africanas e asiticas,
contriburam para reduzir a participao venezuelana, que em 1960
j havia baixado a menos de um tero e em 1970 a cerca de um
dcimo. A esses fatores vieram adicionar-se as restries impostas
pelos Estados Unidos s importaes do produto, restries que afe-
tam principalmente a Venezuela, cujas vendas nesse pas se esta-
bilizaram desde fins dos anos 50. A ao conjugada desses fatores
explica porque as exportaes venezuelanas, cujo volume cresceu
61 por cento nos anos 50, hajam aumentado apenas 25 por cento
no decnio seguinte. No comeo do decnio dos 70, em face da
elevao dos preos do produto e de um insuficiente aumento das
reservas, o Governo venezuelano estabeleceu tetos mximos para
a produo.
O caj figura na pauta de exportao de 15 pases latino-ame-
ricanos, sendo a principal fonte de divisas de vrios deles. Ao
contrrio do petrleo, cujo consumo cresce com rapidez e cuja
oferta est regulada por um pequeno nmero de grandes consr-
cios, o caf depende de uma demanda em lento crescimento (esti-
ma-se em 2,5 por cento o aumento anual do consumo mundial) e
de uma oferta fortemente perturbada por fatores climticos. Na
ausncia de um controle dos estoques, os preos do caf no mer-
cado mundial so suscetiveis de sofrer fortes flutuaes, em fun-
o das expectativas de boas e ms colheitas, particularmente no

237
Brasil, que contribui com mais de um tero da produo mundial
exportvel. Por outro lado, o esforo que realizam certos pases
latino-americanos principalmente o Brasil e a Colmbia vi-
sando a disciplinar a oferta tem-se traduzido em incentivo pro-
duo nos pases africanos, o que tanto mais explicvel quanto
esses pases, em razo de seu grande atraso relativo, necessitam
por todos os meios de aumentar sua capacidade de pagamento no
exterior. Assim, entre 1948-52 e 1962-63 a produo africana mul-
tiplicou-se por 2,8 enquanto a latino-americana crescia apenas 12
por cento. Desta forma, a America Latina viu sua participao
nos mercados mundiais declinar de mais de quatro quintas partes,
no comeo dos anos cinquenta, para duas teras partes na segun-
da metade dos 60, quando uma relativa estabilidade foi conse-
guida graas ao acordo do caf assinada em 1962. Essa deslocao
do produto latino-americano observou-se no apenas na Europa
Ocidental onde a associao ao Mercado Comum das ex-col-

nias francesas lhes atribuiu uma situao privilegiada mas tam-
,

bm nos Estados Unidos, onde a indstria de caf solvel tem

dado preferncia aos cafs de qualidade inferior (tipo robusta),
originrios da frica, em razo de seus preos mais baixos. Essa
situao colocou o Brasil em face da seguinte disjuntiva: ofere-
cer no mercado a totalidade de sua colheita, provocando a baixa
dos preos em prejuzo prprio e de todos os demais produtores,
ou tentar disciplinar a oferta tendo em conta o lento crescimento
da demanda. A segunda soluo implicaria incorrer nos custos de
financiamento dos estoques e em facilitar a penetrao progressiva
dos cafs de baixa qualidade, cuja produo encontra facilidades
para expandir-se na Africa. A rpida expanso da indstria do
caf solvel tornou a segunda soluo impraticvel, pois ela acar-
retaria a substituio do produto brasileiro pelo de origem afri-
cana. A soluo tentada no Brasil para esse problema orientou-se
no sentido de criao de uma indstria local de cafs solveis com
vistas exportao, baseada no aproveitamento dos cafs verdes de
inferior qualidade retirados ao mercado mundial. Por esse meio
indireto se pretende concorrer dentro dos pases importadores com
os cafs de inferior qualidade de procedncia africana.
Em 1972, no momento da negociao da renovao do Acordo
do Caf, que compromete produtores e consumidores, os pases
produtores colocaram o problema de elevao dos preos indica-
dores (que servem de base para ajustar as cotas de exportao)
em razo da desvalorizao do dlar. As dificuldades surgidas le-
varam os pases produtores a operar por conta prpria, no sentido
de regulao da oferta e financiamento dos estoques. Demais, s

238
principais pases exportadores decidiram criar uma empresa multi-
nacional de comercializao do produto, visando liberar-se dos gran-
des consrcios dos pases consumidores, que tradicionalmente con-
trolam o comrcio do produto.
parte o petrleo e o caf, que representaram conjunta*
mente, em 1970, 31 por cento das exportaes da regio, os de-
mais produtos contribuem com parcelas relativamente pequenas
para o valor total. Os dez produtos agropecurios seguintes mais
importantes contribuem, conjuntamente, com menos de uma
quinta parte e os seis produtos minerais seguintes elevaram sua
participao de 9,3, em 1961-65, para 13,3 em 1970. No que res-
peita aos principais produtos originrios de zonas de clima tem-
perado trigo, carnes e l o declnio da participao latino-
,

am.ericana no mercado mundial reflete principalmente a reduo

dos excedentes exportveis da Argentina, em face de um cresci-
mento lento da produo e de forte aumento do consumo interno.
Este declnio se concretizou nos anos cinquenta, sem que no
decnio seguinte tenha havido recuperao das posies perdidas.
Entre 1950 e 1960, a participao da regio nas exportaes
mundiais declinou de 16 para 9 por cento, no que respeita ao
trigo, de 27 para 17, na carne, e de 19 para 14 na l. Nos anos
60 manteve-se a mesma tendncia, sendo o volume fsico das
exportaes dos trs produtos inferior aos realizados nos anos 50.
O algodo, exportado principalmente pelo Mxico, Brasil,
pases centro-americanos^ Colmbia e Peru, ocupa um" lugar espe-
cial no mercado mundial de produtos agrcolas em razo do peso
relativo das exportaes dos Estados Unidos. Por um lado, a
disciplina imposta ao escoamento da safra norte-americana con-
tribui para manter os preos em nveis relativamente estveis, por
oiitro, a forte concorrncia das fibras sintticas desencoraja a
elevao dos preos acima de certos nveis. Se bem que o cresci-
mento da demanda seja relativamente lento, os pases latino-ame-
ricanos conseguiram aumentar sua participao nas exportaes
mundiais de 13 por cento, em 1950, para 15 em 1960 e 20 por
cento em 1970-73. A elevao de preos do comeo dos 70, aps
uma depresso de 20 anos, foi em parte causada pelo eficareci-
niento relativo das fibras sintticas.
O cacau, cujos principais exportadores so o Brasil, o Equa-
dor e a Repblica Dominicana, singulariza-se entre os grandes
produtos bsicos de origem agrcola pelo crescimento relativamen-
te intenso de sua demanda, a qual vem aumentando nos ltimos
dois decnios com uma taxa anual de 4,5 por cento. A participa-
o da regio no comrcio mundial declinou de um quarto para

239
um quinto, nos anos 60. O
cacau, como o caf, sendo um artigo
principalmente produzido para exportao e por pases subdesen-
volvidos, portanto financeiramente dbeis, est sujeito a fortes
flutuaes de preos em funo da expectativa da colheita.
Em 1972, aps 16 anos de difceis negociaes, foi assinado
um convnio sobre o cacau em linhas similares ao do caf, fir-
mado um decnio antes. Esse convnio compromete os princi-
>

pais pases exportadores e consumidores, e objetiva manter os

preos entre 23 e 32 centavos de dlar por libra. Adotou-se um
sistema de quotas de exportao, com base nos nveis mximos
de produo a partir de 1964-65, e se criou uma reserva de
estabilizao.
O acar, que figura nas exportaes de todos os pases da
regio, exceo do Chile e do Uruguai, constitui o exemplo
clssico da enorme distncia que existe entre o grau de organiza-
o alcanado pelos mercados nacionais e o de desorganizao que
continua a prevalecer no mercado mundial de produtos bsicos.
Grandes importadores, como os Estados Unidos e a Unio Sovi-
tica, que so igualmente grandes produtores, permitem acesso aos
seus prprios mercados, a partir de quotas predeterminadas,
a clientes privilegiados, fora do mercado mundial. Este ltimo,
recebendo os excedentes que no conseguem penetrar em ne-
nhum mercado organizado, est submetido a fortes flutuaes
e seuspreos tendem a situar-se a nveis muito inferiores aos
que prevalecem nos mercados internos. A
eliminao de Cuba,
no comeo dos anos 60, do mercado privilegiado estadunidense
ps em evidncia a grande elasticidade da oferta de acar que
existe nos pases latino-americanos em geral. Assim, entre 1959
e 1960 as exportaes cubanas para os Estados Unidos diminu-
ram de 2,9 para 1,9 milhes de toneladas, o que foi compensado,
no mesmo perodo, por um aumento conjunto das exportaes
totais do Brasil, Mxico, Peru e Repblica Dominicana de 1,9
para 2,9 milhes, sendo que noventa por cento desse incremento
se dirigiu aos Estados Unidos. A participao latino-americana
no comrcio internacional de acar subiu de 43 por cento, em
1950, para 49 em 1960, declinando ligeiramente para 46 por cento
em 1970. No presente decnio, no obstante as modificaes de
direo provocadas pelo fechamento do mercado norte-americano
ao acar cubano, essa situao no se alterou de forma sig-
nificativa.
Se se Cuba, cuja participao nas exportaes da
exclui ^

regio alcanou 66 por cento em 1970, as vendas latino-america-

nas no exterior montaram nesse ano a 3.602 mil toneladas. No

240
copieo dos anos 70 ocorreu forte expanso das vendas fora dos
Estados Unidos, aumentando a parte do mercado livre de 22
para 53 por cento do total. Esta expanso deveu-se exclusiva-
mente ao aumento das exportaes brasileiras, as quais passaram
de 1.130 para 2.638 mil toneladas entre 1970 e 1972. As expor-
taes de acar no mercado livre foram reguladas por um acor-
do que vigorou de 1969 a 1973. Sua renovao tropeou com
obstculos similares aos que referimos no caso do caf.
.
Os produtos pesqueiros peruanos constituem a inovao de
mais relevo ocorrida nas exportaes latino-americanas no pero-
do de ps-guerra. Representando mais de uma quarta parte das
ejcportaes do Peru, na segunda metade dos anos sessenta, eles
se colocaram entre os dez produtos mais importantes das exporta*
pes da regio. A base dessa indstria so os ricos cardumes de
anchovetas que, graas corrente de Humboldt, se acumulam
pa& costas peruanas praticamente durante todo o ano. Tradicio-
nalmente, atravs da exportao do guano, o Peru explorava essas
anchovetas^ pois sua extraordinria abundncia a razo da mi-
grao peridica dos pssaros que produzem o guano. O temor
de interromper essas migraes serviu por muito tempo como
argumento contra a explorao direta dos cardumes. Ao se tomar
conhecimento da abundncia destes, instalou-se uma indstria que,
pelo seu rpido desenvolvimento, constitui mais uma ilustrao
da prontido com que tende a crescer um setor produtivo na
Amrica Latina toda vez que se apresentam condies provveis
de demanda. A produo peruana de farinha de pescado, que em
1956 era de 31 mil toneladas, em 1962 alcanaria 1.120.000 e
em 1970 o ponto mximo com 2.253.400, o que foi possivel
graas pesca de 12.277.000 toneladas de anchovetas. Esta
extraordinria expanso, que colocou o Peru em primeiro lugar no
mundo como produtor de peixe, se explica pela facilidade com
que praticada a pesca da anchoveta, cujos cardumes, prximos
ao litoral, so cercados em redes que se fecham por baixo e bom-
beados para um barco. Em um cercado se pode recolher 150
toneladas ou mais, o que, via de regra, constitui a carga de um
barco. Nos momentos de maior abundncia, uma embarcao
mdia pode fazer duas ou mais viagens em um dia. No porto,
as anchovetas so bombeadas diretamente para a fbrica, que
delas extrai um leo, a ser utilizado na produo de margarina
e outras gorduras alimentcias, e transforma os resduos em uma
farinha de alto contedo de protena, a qual amplamente utili-
zada na produo de alimentos para galinhas e porcos. Os custos
relativamente baixos da protena obtida das anchovetas peruanas

241
asseguram a essa indstria uma posio firme nos mercados mun-
diais.Sua expanso, entretanto, encontrou limite na disponibili-
dade de peixe. Os cardumes prximos ao litoral tenderam a desa-
parecer e o rendimento da indstria a declinar, exigindo maiores
investimentos e conduzindo concentrao das empresas, o que
tem facilitado a penetrao de consrcios estrangeiros. A
exemplo
do ocorrido em vrios outros setores ligados s exportaes na
regio, a fase de expanso rpida e lucros fceis foi seguida por
outra de crise e consolidao, durante a qual grupos estrangeiros
financeiramente mais slidos passam a controlar a indstria, ao
mesmo tempo que elevam o seu padro tcnico. Afase de grande
expanso se encerrou em 1964, poca em que o Peru j contro-
lava 40 por cento da oferta mundial de farinha de pescado. *)
Um inverno anormal em 1972 e a chegada da corrente quen-
te "El Nino" provocaram queda brutal na produo de anchovets,
cujos bancos reproduziram de 20 milhes de toneladas em ano
normal para cerca de 4 milhes a comeos de 1973. Com objetivo
de proteo da espcie, o Governo peruano determinou a sus-
penso da pesca durante algum tempo, razo pela qual a produo
de farinha de pescado se reduziu a 4,4 milhes de toneladas, em
1972, e a 1,8 milhes emil973.0igoverno peruano criou, em 1970^ a
E P C. . . H
A P. (Empresa Pblica de Comercializacin de Harina
. .

e Aceite de Pescado), qual cabe a responsabilidade da comer-

cializao da farinha e do leo de peixe, e em 1973 a pescaperu,
empresa pblica que detm o monoplio das atividades de pesca
e industriais, a qual assumiu o ativo de cerca de 50 empresas
privadas expropriadas nesse ano. Dos ativos expropriados, 37
por cento pertenciam a grupos estrangeiros. O conjunto da
indstria compreendia, em 1973, 97 usinas e 1.486 barcos de
pesca, empregando 27 mil pessoas.

O
turismo mexicano merece igualmente uma referncia como
um dos poucos itens formadores da capacidade latino-americana
para importar, de evoluo favorvel em todo o perodo de ps-
guerra. Consideramos aqui no somente os gastos dos turistas
propriamente ditos, isto , aqueles que permanecem mais de 48
horas no pas, mas tambm o chamado comrcio fronteirio. Com
efeito, este ltimo dificilmente poderia ser considerado uma expor-
tao, porquanto no est submetido s restries que nos Estados
Unidos pesam sobre esta. As receitas mexicanas percebidas por
i

(2) Veja-se Gerald Ellicot, "The Fishing Industry of Peru", in

Latin America and Caribbean, A Handbook, cit.

242
conceito de turismo, concebido neste sentido amplo, figuram,
depois do petrleo e do caf,como o principal fator gerador de
capacidade para importar na regio. Mais ainda, 'sua significao
relativa tem aumentado firmemente: em 1948-50 correspondiam a
3 por cento do valor das exportaes latino-americanas, e em
1965-67 essa proporo j alcanava 9 por cento. Durante esse
perodo o valor em dlares das exportaes mexicanas se multi-
plicou por 2,4 e o das receitas de turismos por 4. Em 1967 estas
ltimas alcanaram 959 milhes de dlares, correspondendo a 83
por cento do valor das exportaes. Essa proporo fora de 46
por cento em 1950-53 e 68 em 1960-63. As receitas do turismo
no somente tm crescido com maior intensidade que as expor-
taes mexicanas, como tm demonstrado ser mais estveis que
estas, pois so uma funo da renda disponvel para consumo nos
Estados Unidos, cujas flutuaes a curto prazo so bem menores
que as das importaes desse pas, particularmente as das impor-
taes de produtos primrios, cujos preos so sabidamente inst-
veis. Por ltimo, cabe assinalar que a participao do Mxico nos
gastos de turismo efetuados pela populao norte-americana apre-
sentou, no perodo de ps-guerra, uma tendncia ascendente, que
se acentuou com a eliminao de Cuba dos circuitos e como con-
sequncia medidas visando a desencorajar o turismo para
das
a Europa, tomadas pelo Governo dos Estados Unidos.

Os compromissos financeiros externos

At comeos dos anos 70, para importar dos

a capacidade
pases latino-americanos cresceu, de maneira geral, em funo do
comportamento da demanda internacional dos produtos bsicos.
No perodo compreendido entre 1951-55 e 1973, a taxa mdia
de crescimento anual da capacidade para importar do conjunto
da regio foi de 3 por cento, o que corresponde ao aumento de-
mogrfico. Demais, o rpido crescimento dos compromissos
financeiros externos criou uma limitao adicional dessa capa-
cidade para importar. Assim, enquanto em 1950-54 o servio da
dvida externa absorvia 7,2 por cento do valor das exportaes
de bens e servios, em 1965-69 essa porcentagem ascendia a 23,8;
no mesmo perodo, o servio das inverses privadas subia de
11,3 para 13,2 por cento do valor das exportaes.^^) Essa situa-
o inclinou-se ao agravamento na segunda metade dos anos 60,

(3) CEPAL, Amrica Latina y la estratgia internacional de desarrolha

Segunda Parte, p. 189.

243
em razo da elevao das taxas de juros nos mercados internacio-
nais. O
simples refinanciamento das dvidas contradas anterior-
mente, em razo do aumento do custo do dinheiro, acarretou cres-
cimento dos encargos financeiros. As projees, mesmo as mais
cautelosas das tendncias, concernentes expanso das exporta-
es e s novas entradas de capitais autnomos deixam antever
uma agravao da situao de pagamentos internacionais.
Em
face da insuficincia dos financiamentos oficiais e das
condies que muitas vezes acompanham estes, os pases da regio
passaram a apelar crescentemente para emprstimos privados. No
fim do decnio dos 60, estes ltimos j representavam 50 por
cento dos recursos financeiros entrados na regio, contra 30 por
cento para o conjunto dos pases subdesenvolvidos. <*>

O
quadro que vimos de esboar
o qual no deixa dvida
sobre o fato de que a regio vem sofrendo uma insuficincia de
capacidade para importar, com graves repercusses em seu desen-
volvimento
tem induzido a uma considerao de conjunto dos
problemas do comrcio exterior regional. <*) Debates em tomo
deste problema, que tiveram lugar em, instituies internacionais,
particularmente na cepal, permitiram que se definissem certas
linhas de poltica a longo prazo, as quais vm orientando os gover-
nos da regio num esforo comum com outros pases subdesen-
volvidos visando reestruturao da economia internacional. As
trs Conferncias das Naes Unidas para o Comrcio e o Desen-
volvimento, celebrada a primeira em Genebra em 1964, a segunda
em Nova Delhi em 1968 t a terceira em Santiago do Chile em
1972, so em grande parte uma conseqiincia da tomada de cons-
cincia, na rea latino-americana, do referido problema. E o pe-
queno progresso realizado nessas conferncias seguramente no
estranho ao fato de que nas demais reas do Terceiro Mundo a
insuficincia estrutural da capacidade para importar ainda no
alcanara a gravidade que j se manifestava na maioria dos pases
latino-americanos.

Busca de uma estratgia global

Modificao significativa e irreversvel nas relaes econmi-
cas internacionais
capaz de tornar mais equitativa a distribui-
o dos frutos do progresso tecnolgico entre pases desenvolvidos

(4) Idem, p. 188.

(5) Para uma apreciao de conjunto do problema veja-se cepal,

Amrica Latina y la politica comercial internacional (1967).

244
c subdesenvolvidos e de criar condies para um mais rpido
crescimento econmico destes ltimos
somente ser conseguida
mediante esforo prolongado e numa multiplicidade de frentes. As
medidas que vm sendo propostas com mais frequncia na Amri-
ca Latina dizem respeito s seguintes frentes ^^^ a) comrcio
:

internacional de produtos de base; b) comrcio internacional de

manufaturas; c) fluxos financeiros; d) transportes internacionais;
e e) relaes econmicas entre pases subdesenvolvidos. O
ltimo
item ser objeto de ateno no prximo captulo, no qual aborda-
remos o tema da integrao regional.
Os produtos de base constituem a primeira preocupao pelo
lato de que para a grande maioria dos pases so praticamente a
nica fonte e, seguramente, continuaro por muito tempo a ser
a fonre principal de meios de pagamento externo da regio. Os
preos destes produtos, em razo da desorganizao de seus mer-
cados, apresentam uma taxa mdia de flutuaes anuais de cerca
de 20 por cento, o que, falta de uma grande liquidez internacio-
nal, torna impraticvel toda programao econmica. Demais, tais
produtos, na ausncia de uma disciplina internacional de sua ofer-
ta, vero seus preos declinar a longo prazo, acarretando uma
transferncia de renda dos pases exportadores para os importa-
dores, como o comprova uma longa experincia. Sugere-se que a
abordagem desse problema seja feita produto por produto e que
tenha em conta a situao particular de cada pas. Algumas dire-
trizes bsicas tm sido avanadas:

1. Fixao de taxa mxima de auto-suficincia nos pases

desenvolvidos. Como a produo interna desses pases se bene-
ficia de um nvel de preos estvel e relativamente alto, recomen-
da-se que a proteo seja planificada de forma a que as importa-
es provenientes dos pases do Terceiro Mundo tenham uma
participao assegurada. Assim, os pases do Mercado Comum
Europeu so presentemente auto-suficientes em carne de vaca em
85 por cento, em cereais (excetuado o trigo) em 66 por cento,
no que concerne ao acar em 97 por cento. Se se definissem
coeficientes de auto-suficincia, as importaes cresceriam com a
demanda e seriam objeto de previso a mdio prazo. A partir de

(6) Para uma exposio ordenada das teses latino-americanas visando

reordenao da economia internacional vejam-se principalmente os dois
documentos da cepal, Amrica Latina y la conferencia de las Naciones
Unidas sobre comercio y desarrollo (1964) e Amrica Latina y el segundo
perodo de sesion'es de la unctad (1967). Veja-se tambm Raul Prebisch,
Nuem poltica comercial para el desarrollo (Mxico, 1964).

245
uma previso aproximada da demanda, a prazo mdio, a oferta
poderia ser programada no quadro de um acordo entre pases
exportadores.
2. Acesso livre aos mercados dos pases desenvolvidos dos
produtos de base que nestes no so produzidos. A eliminao
das tarifas de importao, dos impostos internos discriminat-
rios, de restries quantitativas e outras de ordem administrativa,
permitiria uma elevao do consumo e desestimularia os suced-
neos. De maneira geral, como a oferta dos pases subdesenvol-
vidos inelstica, os referidos impostos tendem a deprimir os
preos internacionais, particularmente quando existem sucedneos.
Desta forma, o resultado final uma transferncia de renda do
pas subdesenvolvido produtor para o governo do pas desenvol-
vido importador.
3. Financiamento internacional de estoques destinados a dis-
ciplinar a oferta dos produtos de base. Este aspecto particular-
mente importante no caso de produes sujeitas a fortes flutuaes
decorrentes da ao de fatores climticos. O financiamento desses
estoques elevado encargo financeiro, que, em muitos
acarreta
do alcance do pas produtor. Demais, a estabili-
casos, est fora
zao dos preos tambm traz benefcios para os pases con-
sumidores.
As exportaes de produtos de base, mesmo intensificadas,
no podero solucionar o problema da asfixia externa das econo-
mias latino-americanas. O acesso aos mercados de produtos manu-
faturados e semimanufaturados constitui o segundo e mais impor-
tante objetivo do esforo contemplado na estratgia referida. Se
os pases subdesenvolvidos ficaram margem da grande expan-
so do comrcio internacional ocorrida no ps-guerra, foi exata-
mente porque continuaram a ter uma participao insignificante
nas exportaes de manufaturas. Assim, entre 1960 e 1970, as
exportaes mundiais de manufaturas aumentaram em 124 bilhes
de dlares, enquanto as do Terceiro Mundo cresciam em 6J
bilhes e as da Amrica Latina, 1,2 bilhes. Visando a modificar
esta situao formulou-se uma estratgia baseada na criao de
um sistema de preferncias, em favor das manufaturas e semi-
manufaturas exportadas pelos pases subdesenvolvidos, com as se-
guintes caractersticas: a) generalidade, b) no-recipr o cidade e c)
no-discriminao. No fundo o que se pretende que seja conce-
dido livre acesso
eliminao de tarifas alfandegrias e restri-
es de outro tipo s importaes nos mercados dos pases
,

desenvolvidos, aos produtos manufaturados e semimanufaturados

246
QUADRO 1/XIX
Evoluo do comrcio internacional no perodo de ps-guerra

1
, envolv,
italistas

w
ses
ri v3
^1
g ^
13
o ^ <^
^t:*^ -I

c
tt
i ^^ :^

Taxa mdia anual de 1948-70 8,6 10.5 5,3 3,8 8,0

expanso do \^or das 1960-70 10,1 8,2 7,1 5,6 9,3
exportaes 1970-73 14,7 13,8 15,9 12,5 14,7

a) produtos primrios 1960-70 7,0 9,2 6,1 5,0 6,3

b) produtos manufa- 1960-70 11,4 10,1 13,9 18,1 11,2

turados

1938 65 10 25 7 100
Participao da regio
1948 63 6 30 11 100
em %das exportaes
1960 67 12 21 7 100
mundiais
1970 72 11 17 5 100

Comrcio intrazonal 1948 64 44 29 9 _

em %das exportaes 1960 70 72 22 8
da regio 1970 77 61 19 11
Manufaturas em das % 1960 64 56 9 3 51
exportaes da regio 1970 72 58 17 9 61

Porcentagem das ex-

1960 83,9 11,2 3,8 0,4 100
portaes mundiais de
1970 85,0 10,1 4,9 0,7 100
manufaturas

(a) exclui os pases asiticos.

Fontes: cepal. Estdio econmico de America 1971, vol. i, quadro 2; Es-
Latina,
tdio econmico de Amrica Latina, 1973, vol. quadro 2 e Amrica Latina y la
i,
estratgia internacional de desarrollo (1973), parte ii, quadro 13.

provenientes dos pases subdesenvolvidos, sem que isso implique

reciprocidade. O
mecanismo da concesso pode assumir vrias
formas, como uma lista de produtos excludos
seja a fixao de
da concesso, ou a de uma lista com os produtos que entram no
sistema de preferncias, ou ainda o estabelecimento de quotas de
certos produtos, que fixem limites mximos s importaes dentro
do sistema de preferncias. A justificao do sistema de prefe-
rncias assenta em que o aumento das exportaes de manufatu-
ras dos pases subdesenvolvidos para os desenvolvidos acarreta

247
automaticamente uma expanso das importaes de outras manu-
faturas em sentido inverso. Com efeito, todo aumento de renda
em um pas subdesenvolvido que no esteja submetido a restri-
es de balana de pagamentos acarreta outro aumento de renda
nos pases desenvolvidos, ao passo que a recproca no verda-
deira. Deiciis, como o novo intercmbio implicaria transferncia
de recursos nos pases desenvolvidos de indstrias convencionais
para outras de tecnologia mais avanada, o estmulo que estes
receberiam se concentraria nos setores de vanguarda. Evidente-
mente, esta transferncia de recursos requer reajustamentos estru-
turais. A transio, portanto, deve ser programada e escalonada
no tempo.
O problema do financiamento internacional constitui a ter-
ceira frente de ao. J fizemos referncias ao financiamento dos
estoques dos produtos de base. Ao lado deste, reivindicam-se
financiamentos compensatrios ou complementares, cujo objetvo
seria ajudar os pases subdesenvolvidos em dificuldades de balan-
a de pagamentos decorrentes de baixas bruscas nos preos de

QUADRO 2/XIX
Evoluo dos termos do intercmbio e do poder de compra
das exportaes
(em milhes de dlares)

Indicei
1951-55 1966-70 1973
1951-55 = 100

Valor das exportaes 1966-70 1973

(mdia anual)
a) preos correntes 7.672 12.360 25.925 161 338
b) preos de 1963 6.131 11.422 14.077 186 229

Termos do intercmbio
1963 = 100 130 100 77 124

Poder de compra das

exportaes
a) efetivo 7.971 11.422 14.077 143 177
b) com base nos term.
do interc. 1951-55 7.971 14.848 14.753 186 185
c) perdas por piora

dos term. do interc. - 3.426 - 676

Fonte: cepal, studiv econmico de Amrica Latina, 1971, . I, quadro 10; dado
de 1973 cakulados com base em mfonnac* do Estdio econmico por Amric
Latina, 1973.

248
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249
exportao ou de deteriorao nos termos do intercmbio. O obje-
tivo deste tipo de financiamento evitar a propagao interna
dos desequilbrios externos, sem o que no possvel programar
o desenvolvimento. Por ltimo, coloca-se o problema dos finan-
ciamentos a longo prazo de projetos especficos de desenvolvimen-
to. A
insuficincia desse tipo de financiamento leva os pases
subdesenvolvidos a utilizar crditos bancrios de elevados custos
e condies de amortizao onerosas.
Cabe ainda referir a frente dos transportes martimos. Estes,
na forma como atualmente esto organizados, discriminam contra
os produtos no tradicionais provenientes dos pases subdesenvol-
vidos, representando muitas vezes obstculo dificilmente transpo-
nvel abertura de novas linhas de comrcio.
Muitos dos pontos da referida estratgia, cuja concepo
coube UNCTAD, foram levados prtica no fim dos anos 60 e
comeo dos 70, sendo os seus frutos modestos e reconhecidamente
insuficientes. o caso, por exemplo, do sistema de preferncias,
aceito por numerosos pases industrializados. Por outro lado, a
instabilidade monetria internacional exigiu a reformulao dos
acordos de produtos de base. Por fim, a nova orientao adotada
pelos pases produtores e exportadores de petrleo, assim como a
tomada de conscincia da progressiva exausto das reservas dos
recursos no renovveis abriram para os pases subdesenvolvidos
novos horizontes e colocaram toda uma problemtica nova, qual
nos referiremos no captulo final.

QUADRO 4/XIX
Participao de
d pases selecionados no valor das exportaes
latino-americanas
latino-americai

(porcentagens)

1960 1967 1973

Venezuela 30,1 23,6 18,3

Brasil 16,0 15,3 21,4

Argentina 13,7 13,9 11,4

Mxico 9,6 lU 14,9

Chile 6,2 8,4 4,7

Peru 5,5 7.1 4,2

Colmbia 5,9 4,7 5,1

Outros pases 13,0 15,9 20,0

Fonte: cpal. Estdio econmico de Amrica Latina. 1967 e 1973.

250


STIMA PARTE

AS RELAES INTRA-REGIONAIS
CAPITULO XX

O processo de integrao na Amrica

Central

o quadro institucional

A exportao de produtos primrios

. constitui para muitos
pases latino-americanos, conforme vimos em captulos anterio-
res, o ponto de partida de um primeiro processo de industriali-
zao. A induo externa de transformaes estruturais internas
de maior envergadura dependeu, entretanto, da aao concomitante
de outros fatores, tais como a importncia relativa do fluxo de
salrios pagos, o grau de controle interno da atividade exporta-
dora, a poltica fiscal, a existncia de imigrao recente de origem
europeia em volume significativo etc. Dentre estes fatores de
ao concomitante provvel que nenhum haja sido to importan-
te quanto o tamanho do pas, entendendo-se como tal, em primei-
ro lugar, a dimenso demogrfica relativa e, em segundo, a base
de recursos naturais. Assim, com respeito aos cinco pases da
Amrica Central, cujas populaes, em 1950, em pouco superavam
a mdia de um e meio milho de habitantes, pode-se dizer que a
principal causa de seu atraso relativo estava ligada a suas redu-
zidas dimenses.
O
istmo centro-americano, exceo do atual territrio do
Panam
parte integrante do Vice-Reinado de Nova Granada
que permaneceu com a Colmbia, da qual se separaria em 1903
com apoio dos Estados -Unidos, para formar a Repblica do Pana-

m , era governado, na poca colonial, da Capitania da Guate-
mala e, ao separar-se da Espanha, em 1921, constituiu-se numa

Repblica federativa. <^) Essa Repblica no resistiria ao das

(1) Umano aps a separao da Espanha, isto , em 1822, a regio

centro-americana foi integrada no Mxico. Um ano depois, rompia com a
nova Metrpole e proclamava a independncia fundando as Provncias Unidas,

253
foras centrfugas, desencadeadas durante as lutas de independn-
cia, vindo a fragmentar-se em cinco Estados nacionais dezessete
anos depois. A economia de exportao, baseada principalmente
na banana, no caf e no cacau, vincularia cada um dos cinco
pases ao exterior primeiramente Inglaterra e logo em
seguida aos Estados Unidos
isolando-os uns dos outros. Con-
,

tudo, perdurou na regio a conscincia de haver formado um

todo no passado, sendo natural que, com frequncia, se pensasse
que a soluo de muitos dos problemas do presente requeria, de
alguma forma, a reconstituio desse todo. Em perodo recente a
discusso dos problemas do desenvolvimento permitiu deslocar esta
ideia do plano poltico
no qual ela, parecendo irrealizvel, se
config^urava como um mito
para o terreno econmico. Con-
tudo, no seria fcil explicar a rapidez com que avanou o movi-
mento integracionista durante todo um decnio, sem ter em conta
essas razes histricas. Quando se comeava a admitir que esse
movimento alcanara o ponto de irreversibilidade, o conflito entre
El Salvador e Honduras, ocorrido em julho de 1969, provocou a
paralisao dos rgos superiores do processo integracionista e le-
vantou srias dvidas.
O atual movimento integracionista tem o seu ponto de par-
tida em uma resoluo dos governos dos cinco pases tomada no
quarto perodo de sesses da cepal, que ocorreu na cidade do
Mxico em 1951. ^^^ Nessa resoluo, os cinco governos, repre-
sentados ou assessorados por economistas que haviam trabalhado
conjuntamente em instituies internacionais, expressavam o seu
"interesse em desenvolver a produo agrcola e industrial e os
sistemas de transportes dos seus respectivos pases, em forma que
promova a integrao de suas economias e a formao de merca-
dos mais amplos mediante o intercmbio de seus produtos, a
coordenao de seus planos de fomento e a criao de empresas
em que todos ou alguns de tais pases tenham interesse". Nesse
mesmo ano, foi institudo o Comit de Cooperao Econmica

que logo se transformariam em Federao Centro-americana, que no resis-

tindo s guerras intestinas desapareceu em 1838. Um
novo esforo visando
a criar uma Confederao, no decnio seguinte, tambm fracassou. Em 1885,
um ditador guatemalteco, J. R. Barrios, tentou pela fora, igualmente sem
xito, criar uma Repblica da Amrica Central.

(2) Veja-se o estudo da cepal, " Contribucin a la poltica de inte-

gracin econmica de Amrica Latina", includo em Hacia la integracin
acelerada de Amrica Latina (Mxico, 1965) ; da mesma organizao,
Evolucin de la integracin econmica en Centroamrica (1966) e El Mercado
Comn Centroamericano y sus problemas recientes (1971).

254
do Istmo, bem como a Organizao dos Estados Centro-america-
nos (odeca). o movimento integracionista se desdobraria, a par-
tir de ento, em duas frentes que se reforariam mutuamente: a
criao de instituies que permitissem dar continuidade ao pro-
cesso e a liberao progressiva do intercmbio comercial entre os
pases. No que respeita coordenao das polticas nacionais de
desenvolvimento, entretanto, pouco ou nenhum progresso se-
ria feito.
A partir de 1951, distintos pases assinam acordos bilaterais
de livre comrcio que se referem a listas de produtos especifica-
dos: Salvador Nicargua, e Salvador Guatemala, no ano
referido; Costa Rica Salvador, em 1953; Guatemala Costa
Rica, em 1955; Guatemala Honduras, em 1956; Salvador
Honduras, em 1957. Em 1958, foi assinado o Tratado Multilateral
de Livre Comrcio e Integrao Econmica Centro-americana, o
qual fundiu todas as listas dos acordos anteriores e abriu o cami-
nho para a multilateralidade. Conjuntamente com o Tratado foi
assinado o Convnio sobre o Regime de Indstrias Centro-ame-
ricanas de Integrao, que traduz o propsito de caminhar para
a criao de uma nova estrutura produtiva, superando o objetivo
limitado de criao de uma zona de livre comrcio. Este ltimo
acordo suscitou fortes reaes, particularmente da parte do gover-
no dos Estados Unidos, que a ele atribui o propsito de criao
de empresas com apoio estatal e exclusividade do mercado regio-
nal. Efetivamente, o Convnio pretende assegurar garantia de mer-
cado na regio a indstrias, classificadas como de "integrao", que
sejam de interesse para vrios pases e requeiram, para expandir-
se, a totalidade ou uma grande parte do mercado. No ano seguin-
te ao do Tratado assina-se o Convnio Centro-americano sobre
Equiparao de Impostos de Importao, com vistas coordena-
o das polticas neste setor fundamental, o que permite caminhar
para uma barreira alfandegria uniforme. Finalmente, em 1960,
se d o passo decisivo no sentido de transformar a Zona de Livre
Comrcio, em processo de constituio, em uma autntica Comuni-
dade Econmica. A prtica das listas permissivas substituda pela
norma geral, segundo a qual "os produtos naturais oriundos dos ter-
ritrios das Partes Contratantes e os manufaturados nelas gozam de
livre comrcio imediato". Por outro lado, amplia-se o quadro da cir-
culao de bens para incluir o movimento de fatores, garantindo
"a livre circulao de pessoas, bens e capitais entre seus territ-
rios. . sem mais limitaes que as estabelecidas para os nacionais"
.

do prprio pas. O novo Tratado de Associao Econmica foi

inicialmente assinado pela Guatemala, El Salvador e Honduras,

255
segundo-se Nicargua e, em 1962, Costa Rica. Neste ltimo ano
assinado o Convnio Centro-americano de Incentivos Fiscais ao
Desenvolvimento Industrial. Dessa forma, em cerca de um dec-
nio, se haviam lanado as bases para a estruturao de um espao
econmico formado pelas cinco economias nacionais, com mobili-
dade de bens e de fatores, e unidade de tarifa aduaneira vis--vis
do resto do mundo.
O movimento no se limitou, entretanto, a uma simples libe-
rao de fluxos econmicos e financeiros entre os pases. Parale-
lamente, foram criadas instituies de vrios tipos, todas elas
ligadas ideia de formao de um espao econmico unificado.
Em 1954 foi criada a Escola de Administrao Pblica da Am-
rica Central (esapac), com sede em So Jos de Costa Rica, e
no ano seguinte o Instituto Centro-americano de Pesquisa e Tecno-
logia Industrial (icaiti), situado na cidade de Guatemala. Em
1960, o Tratado Geral deu origem ao Banco Centro-americano de
Integrao Econmica, bem como ao Conselho Econmico Centro-
americano (constitudo pelos Ministros de Economia), ao Conselho
Executivo e Secretaria Permanente de Integrao Econmica
Centro-americana (sieca). Tambm foi institudo um Conselho
Monetrio, que rene os dirigentes dos Bancos Centrais. Em 1967
foi criada a Escola Centro-americana de Capacitao Txtil.

Por ltimo cabe assinalar que se procedeu a um esforo con-

sidervel para interligar a regio, definindo uma rede bsica de
estradas cuja construo mereceu prioridade, e se encetou a inter-
ligao dos sistemas de transmisso de energia eltrica.

Resultados alcanados e perspectivas

O resultado prtico do esforo de integrao, at onde ele

pode ser aferido pelos fluxos comerciais, foi considervel. O valor
do comrcio intrazonal, que era de 33 milhes de dlares em
1960, alcanou 299 milhes em 1970 e sua participao no total
das exportaes passou de 7,6 para 27,3 por cento. (Ver Qua-
dro 1/xx.) Essa considervel expanso reaUzou-se sem qualquer
prejuzo das linhas tradicionais de exportao para fora da zona,
porquanto tais exportaes so formadas de um pequeno nmero
de produtos de reduzido mercado local e que so praticamente os
mesmos em todos os pases. Com efeito, o comrcio intrazonal
est principalmente formado de artigos manufaturados, cuja par-
ticipao no total passou de 48 para 79 por cento entre 1960 e
1970. Contudo, observa-se uma perda de velocidade na expanso
do intercmbio intrazonal. Na primeira metade dos anos 60, o

256
valor deste intercmbio se multiplica por 4,1 e, na segunda, por

2,2. Esta perda de velocidade se manifestou anteriormente ao

conflito de 1969.
Se se observam os dados macroeconmicos, constata-se que
a regio conheceu, efetivamente, marcada intensificao de seu
desenvolvimento no perodo que se sucedeu assinatura do tra-
tado de integrao. A
taxa de crescimento anual do piib, que, no
decnio dos 50, fora de 4,5 por cento, alcanou, no decnio se-
guinte, 5,6. (Ver Quadros 2/xx e 3/xx.) Simultaneamente ocor-
reu uma diversificao significativa das estruturas produtivas, pois
a participao do setor industrial no pib, que era de 13,2 por
cento em 1960, alcanou 17,5 por cento em 1970.
O
processo de integrao, ao unir os pequenos pases centro-
americanos em um mercado de dimenses similares ao do Peru
e com um coeficiente de importao relativamente elevado cerca
de 17 por cento em 1960 criou condies para que se iniciasse
,

a industrializao em linhas similares s que haviam conhecido,

em perodos anteriores, todos os pases da regio, de dimenses
econmicas similares. A
taxa de crescimento anual da produo
manufatureira, que fora de 6,0 por cento entre 1950 e 1960,
alcanou 8,7 entre 1960 e 1970. Demais, as chamadas indstrias
tradicionais viram sua participao no valor da produo dimi-
nuir de 87 por cento, em 1960, para 73 em.l967. <*> Contudo,
no se pode afirmar que o rpido crescimento ocorrido na regio,
no decnio dos 60, tenha como causa nica o processo de inte-
grao, pois as exportaes para o resto do mundo se expandiram
com relativa intensidade durante esse perodo, permitindo uma
pequena elevao do coeficiente de importaes, mesmo no con-
siderado o comrcio intrazonal. Se a integrao pde realizar-se
com relativa facilidade foi, aparentemente, porque a capacidade
para importar vis--vis do resto do mundo se manteve em rpido
crescimento, O declnio das exportaes destinadas a terceiros
pases, na segunda metade dos 60, repercutiu na taxa de cresci-
mento do PIB regional, a qual declinou de 6,2 no primeiro quin-
qunio dos 60, para 5,3 no segundo. ^*^ A experincia do fim do
decnio dos 60 veio evidenciar que o processo de integrao em
nada reduziu a dependncia em que se encontram as economias
centro -americanas de suas exportaes tradicionais. Uma baixa

(3) Cf. Instituto para la Integracin de Amrica Latina (intal). El

proceso de integracin en Amrica Latina, 1968/71 (Buenos Aires, 1972),
quadro VII-5.
(4) Cf. El Mercado Comn Centroamericano y sus problemas rectentes,
cit., p. 80.

257
das exportaes de algodo ou uma queda nos preos do caf,
como ocorrido em 1967, tem repercusso ampliada no setor pbli-
co, com reduo imediata dos investimentos financiados pelos go-
vernos. Os investimentos ligados integrao no seriam sufi-
cientes para compensar a ao depressiva dos fatores indicados.
A carga tributria continuou a nvel muito baixo, havendo pas-
sado de 9,4 por cento do pib regional, em 1960, para 10,1 em
1970. Assim, a possibilidade de ao compensatria dos gover-
nos, face de um declnio das exportaes para terceiros pases,
em
continua a ser quase nula, ou a depender exclusivamente do endi-
vidamento externo.
A Amrica Central, no correr do perodo
industrializao da
considerado, teve como causas
bsicas o crescimento do setor
exportador tradicional e a ampliao do mercado graas inte-
grao. Esta apoiou-se simultaneamente na unio aduaneira e em
medidas positivas de criao de uma infra-estrutura comum e de
incentivos aos investimentos de interesse regional. No se trata,
portanto, de um
processo de substituio de importaes decor-
rente de tenses no setor exportador tradicional, o qual knplica
em crescimento do setor manufatureiro com declnio simultneo do
coeficiente de importao de produtos industriais. Sob vrios
aspectos, essa industrializao se assemelha ocorrida na Argen-
tina e no Brasil antes de 1929. A maior complexidade que aparenta
decorre de um maior nmero de iniciativas e de maior apoio da
parte dos Poderes Pblicos, bem como de uma presena mais
ampla de capital e tcnica forneos. O grau de industrializao
alcanado no decnio dos 60 abriu regio a possibilidade de
passar a uma segunda fase, a qual tanto poderia assumir a forma
do modelo clssico latino-americano de substituio de importa-
es, como apoiar-se num planejamento do desenvolvimento regio-
nal. Em um ou outro caso, a regio deveria caminhar para uma
integrao ainda maior dos centros de deciso nos planos monet-
rios, cambial e fiscal. A passagem a esta segunda fase, entretanto,
foi interrompida pelo conflito de 1969. possvel que o referido
conflito haja frustrado uma rpida passagem ao modelo clssico
de substituio, o qual, ao iniciar-se, tendeu a agravar as desi-
gualdades entre pases e entre regies urbanas e rurais. Em pases
como o Brasil e o Mxico, a industrializao baseada na substi-
tuio de importaes tendeu a concentrar a renda e a agravar
as disparidades regionais preexistentes. Na Amrica Central o
mesmo modelo de integrao teria que gt*ar tenses entre os
Estados, inviabilizando o projeto de integrao.

258
 QUADRO 1/XX
Amrica Central: evoluo das exportaes e do comrcio intrazonal
(milhes de dlares)

1960 1963 1965 1968 mo

Exportaes tradicionais
Algodo 36,7 104,6 144,4 122,7 87.1
Banana 66.3 70,1 84,7 136,4 145.9
Caf 212.0 229,8 282.9 270,7 346.7
Total das exportaes
para o resto do mundo 397.3 524,0 636,2 693 797,1
Exportaes intrazonais 32.7 66,2 136,0 258.3 299,4
Total geral 430,0 590,2 772,2 951,3 1.096.5
% do intrazonal no total 7,6 11.2 17.6 27.2 27,3

Fonte: intal, El proceso de inteffracin en Amrica Latina 1968-71 (Buenos Aires,

1972), quadros VII-2 e VII-3.

QUADRO 2/XX
Evoluo do PIB a partir de 1950

PIB a
Taxas mdias anuais de crescimento do PIB (%)
custo de
fatores (a)
(1960) 1950-55 1955-60 1960-65 1965-69 1969-70

Guatemala 971 2,3 5,3 5,3 5,2 5,1

El Salvador 521 4,5 4,8 6,9 4,8 4,3
Honduras 342 2,0 4,7 4,7 6,0 4,0
Nicargua 344 8,4 2.3 9,1 4.4 4,6
Costa Rica 404 8,3 6,0 6,6 7.1 7,5
Amrica
Central 2.584 4,3 4.8 6,2 5,4 5,1

(a) Emmilhes de dlares.

Fonte: cepal, El Mercado Comn Centroamericano y sus problemas recientes
(Santiago, 1971).

QUADRO 3/XX
Evoluo do PIB per capita

1960 1970 Taxa mdia anual de crescimento

(em dlares de 1960) (%)
Guatemala 257 330 2,5
El Salvador 270 336 2,2
Honduras 203 240 1,7
Nicargua 250 356 3,6
Costa Rica 368 489 2.9
Amrica Central 257 330 2,5

Fonte: a mesma do Quadro 1/xx.

259
CAPITULO XXI

A ALALC e o Grupo Andino

o Tratado de Montevideu e seu funcionamento

Os mais meridionais da Amrica Latina

pases Argen-
tina, Brasil, Chile e Uruguai
alimentaram entre si, tradicio-
nalmente, um intercmbio comercial de importncia relativamente
grande, constitudo de produtos primrios. O grosso desse inter-
cmbio se efetivava entre a Argentina e o Brasil, limitando-se,
da parte argentina, praticamente ao trigo, e, da parte brasileira,
geralmente deficitria, a produtos tropicais caf e cacau e
madeiras. No correr da ltima Grande Guerra as dificuldades de
abastecimento externo deram um impulso significativo a esse
intercmbio, aumentando a Argentina suas importaes proceden-
tes do Brasil e intensificando seu comrcio com os demais pases.
As dificuldades de balana de pagamentos, manifestadas a partir
de 1943, levaram a uma intensificao do bilateralismo, sob cujo
marco o comrcio entre os pases referidos pde continuar a desen-
volver-se. Assim, em 1950, o intercmbio entre os quatro pases
indicados representava 9,2 por cento de seu comrcio exterior
total, e em 1953 j alcanava 12,2 por cento. A partir da metade
do decnio dos 50, sob presso do fmi, realizou-se um esforo de
liberalizao e multilateralizao na Argentina e no Chile e, em
seguida, no Brasil, o qual acarretou sensvel declnio desse comr-
cio, suscitando preocupao na regio. O bilateralismo desempe-
nhava, at certo ponto, o papel de um protecionismo em uma rea
ampliada, e se podia admitir, dadas as caractersticas das econo-
mias nacionais em questo, que seu desaparecimento acarretara
reduo do nvel de atividade. Efetivamente, como os pases no
desejavam incorrer em dficit em seu intercmbio mtuo, a fim
de no ter que sald-lo em moeda conversvel, e como os finan-
ciamentos a curto prazo se faziam tambm com linhas de crdito

260
obtidas nos grandes centros financeiros, surgiram srios proble-
mas de pagamentos na o que levava uns e outros a buscar
rea^
o equilbrio no plano bilateral a nveis mais baixos do que o
obtido quando esse intercmbio no tinha repercusses mul-
tilaterais.
A situao que vimos de referir levou os quatro pases mais
interessados Argentina, Brasil, Chile e Uruguai
a encetar
negociaes com vistas a acordar esquemas de pagamento e a
recuperar os nveis anteriores do intercmbio, se possvel atravs
da criao de uma zona de livre comrcio compatvel com outros
compromissos internacionais. Esse movimento, se bem que mo-
desto em seus objetivos, foi rapidamente reforado por uma linha
de ideias que se vinha desenvolvendo na cepal praticamente desde
a sua criao em 1948. Com efeito, no informe de 1949, redigido
por Raul Prebisch, chamava-se a ateno para as limitaes intrn-
secas de uma industrializao restringida a mercados nacionais
latino-americanos isolados uns dos outros. Este problema se colo-
cava na poca aos pases que j haviam superado as primeiras
fases da industrializao. Na medida em que se passava das
indstrias leves para as pesadas, das de bens de consumo no du-
rveis para as de bens durveis de consumo, e que se dava incio
produo de equipamentos, o problema das dimenses do mercado
adquiria importncia crescente. A partir da metade dos anos cin-
quenta, em vrios estudos relacionados com a industrializao
regional, com a localizao das indstrias de base, assim como nas
anlises explicativas das baixas nas taxas de crescimento econ-
mico observadas na Argentina e no Chile, deu-se a maior nfase
a barreira que as reduzidas dimenses dos mercados nacionais ten-
diam a opor ao processo de indi strializao. Tais consideraes,
repetidas saciedade nas reunies da cepal e outras instituies
internacionais atuando na regio, no chegaram a ter consequncias
prticas, mas contriburam para criar o clima psicolgico que leva-
ria criao de uma zona de livre comrcio em 1960. ^^^

(1) Veja-se o estudo da cepal, Contribucin a la poltica de infe-

gracin econmica de Amrica Latina, cit, e tambm Instituto Interamercano
de Estdios Jurdicos Internacionales, Instrumentos relativos a la integracin
econmica en Amrica Latina (Washington, 1964). Para uma apreciao
de conjunto veja-se tambm M. S. Wienezek e outros, Integracin de
Amrica Latina: experincias y perspectivas (Mxico, 1964), Victor L.
Urquidi, Teoria, realidad y posihilidad de laALALC en la integracin eco-
nmica laiinoamericana (Mxico, 1966), Jos Maria Arago, "La teoria
econmica y el processo de integracin de Amrica Latina", in Integracin,
n. 2 (Buenos Aires, 1968), e intal, El proceso de integracin en Amrica
Latina 1968/71, cit.

261
 o Tratado de Montevideu, que criou a Associao Latino-
americana de Livre Comrcio (alalc), foi assinado em fevereiro
de 1960 pelos quatro pases anteriormente referidos e mais o M-
xico, o Peru e o Paraguai. Logo em seguida, a Colmbia e o
Equador deram a sua adeso e, posteriormente, a Venezuela e
a Bolvia. Desta forma, em 1968, a alalc compreendia todos os
pases da Amrica do Sul e o Mxico. O Tratado de Montevideu
est duplamente concebido dentro do esprito do gatt: pelo seu
objetivo, que liberalizar o intercmbio na rea e no propria-
mente formar uma unio aduaneira, e pelos seus processos opera-
cionais, que consistem em negociaes bilaterais produto por pro-
duto, excluindo os esquemas de liberalizao automtica e linear
que caracterizaram o desenvolvimento da Associao de Livre Co-
mrcio Europeia e a Comunidade Econmica Europeia. Esta con-
siderao importante, pois indica que o referido Tratado constitui
muito mais uma resposta a problemas limitados surgidos em tomo
do comrcio dos pases meridionais, do que propriamente uma
abertura no sentido de estruturar em bases novas as relaes eco-
nmicas entre os pases da regio.
Dois mtodos de trabalho esto previstos no Tratado para
promover a liberalizao do comrcio dentro da Zona. O primeiro
consiste em negociaes anuais, efetuadas entre dois pases, con-
cernentes a produtos especficos, das quais devem resultar conces-
ses que beneficiem todos os membros da Associao. Tais con-
cesses, feitas anualmente, devem representar pelo menos 8 por
cento da mdia ponderada da tarifa do pas em questo, zns--vis
dos demais pases do mundo. Na primeira negociao foram feitas
3.240 concesses e na segunda, 4.347, contudo o nmero declinou
consideravelmente a partir do terceiro ano. Da terceira sexta
negociao, ocorrida esta em 1967, foram feitas 1.831 conces-
ses, s quais se adicionaram, entre 1968 e 1973, 1.572 novas
concesses. O
resultado dessas concesses d lugar formao
da lista nacional, que indica o conjunto das rebaixas aduaneiras
concedidas por um pas aos demais membros da Associao. Mas
essas listas no representam um compromisso permanente, o que
explica que tantas concesses tenham sido feitas na primeira fase.
Os pases conservam a liberdade tanto de anular uma concesso,
como de limitar-se a ampliar outras j feitas. O segundo mtodo
consiste em transferir das listas nacionais produtos que se incor-
poram a uma lista comum. Com este fim deveriam realizar-se
negociaes cada trs anos. A lista comum apresenta duas caracte-
rsticas: ela irreversvel e os produtos nela includos deveriam
ser objeto de livre comrcio na Zona at 1973.

262
 As concesses que formam as listas nacionais, dada sua pre-
cariedade, no podem seno ter uma significao limitada do ponto
de vista da criao de novas atividades econmicas. Em razo
disso, atribuiu-se, desde o incio, uma significao particular
lista comum, a ser estabelecida cada trs anos, e devendo adicionar
em cada perodo de negociao 25 por cento do valor das tran-
saes comerciais efetuadas entre os pases-membros. A primeira
lista comum, negociada em 1964, incluiu 180 produtos, que repre-
sentavam cerca de 25 por cento da mdia do comrcio entre os
membros da Associao no perodo 1960-62. Contudo, se se obser-
va mais de perto essa lista comum, nota-se que ela est essencial-
mente integrada por produtos primrios, que formam tradicional-
mente o comrcio da regio. Essa primeira lista comum
demonstrou, portanto, ser destituda de alcance prtico.A segunda
lista comum, negociada em 1967, revelou-se de muito mais difcil
elaborao, pois j no seria fcil form-la sem incluir uma quan-
tidade significativa de produtos industriais, ou um produto como
o petrleo, cujo comrcio suscita problemas particulares. As lon-
gas e infrutuosas negociaes em torno da segunda lista comum
vieram pr em evidncia que os pases signatrios do Tratado de
Montevideu no tinham em vista propriamente modificar as bases
em que se efetuava tradicionalmente o seu intercmbio comercial.
Esta observao parece ser particularmente verdadeira com res-
peito Argentina e ao Brasil, cujo comrcio mtuo continua a
constituir o grosso do intercmbio regional. Em 1969 foi introdu-
zida uma modificao no Tratado de Montevideu, reduzindo de
8 para 2,9 por cento as concesses anuais e transferindo de 1973
para 1980 a data da realizao da zona de livre comrcio.
Alm das negociaes por produtos, o Tratado de Monte-
videu estabelece o princpio dos acordos setoriais, ditos de com-
plementaridade, cujo objetivo seria favorecer uma coordenao
ao nvel da produo. A ideia foi facilitar uma articulao entre
produtores, que poderiam distribuir entre si tarefas complemen-
tares, beneficiando-se assim de um mercado maior. Na ausncia de
um planejamento que pudesse estabelecer as prioridades de cada
pas, os entendimentos setoriais ficaram na dependncia de ini-
ciativas de grupos privados, particularmente dos grupos interna-
cionais que j atuavam nos distintos pases da regio. Ainda assim,
foi exguo o progresso realizado nesta direo. Nos primeiros
6 anos de vigncia do Tratado haviam sido assinados apenas qua-
tro acordos de complementao: mquinas para trabalho estats-
tico (Argentina, Chile e Uruguai), vlvulas eletrnicas (Argen-
tina, Brasil, Mxico, Chile e Uruguai), aparelhos de uso

263
domstico (Brasil e Uruguai)e alguns produtos de indstrias
eletrnicas e de comunicaes (Brasil e Uruguai). Os
eltricas
produtos includos nesses acordos representam menos de 0,5 por
cento do comrcio entre os pases da Associao. Em dezembro
de 1967, foi firmado o primeiro acordo de complementao de
alguma importncia, entre todos os pases, incluindo 125 produ-
tos qumicos, cujo comrcio intrazonal ascendeu nesse ano a 28
milhes de dlares. At 1973, vinte acordos haviam sido assina-
dos, mas fora eliminada a clusula da nao mais favorecida e as
concesses j no so transferveis lista comum.
Por ltimo, o Tratado considera a situao particular dos
pases com um atraso relativo a Bolvia, o Equador e o Paraguai.
:

Estes pases devem to-somente uma reciprocidade parcial e rece-

bem concesses no extensveis aos membros de maior desenvol-
vimento. Posteriormente foi reconhecida, para fins de discrimina-
o nas concesses, uma diferena entre os trs pases maiores
Argentina, Brasil e Mxico
e os de dimenso intermediria,
chamados pases de mercados insuficientes. O
Uruguai, embora
um dos pases de mais alta renda per capita da regio, em razo
de suas caractersticas particulares, foi includo no grupo dos pa-
ses chamados de atraso relativo.

Os alalc foram modestos. Os pases

resultados prticos da
que tradicionalmente possuam um comrcio significativo entre si,
viram esse comrcio recuperar os nveis anteriores e mesmo supe-
r-los. Outros pases, tais como o Mxico e a Colmbia, cujo
intercmbio intrazonal fora sempre insignificante, conheceram uma
certa expanso em suas exportaes. Se consideramos em conjunto
os nove pases que formaram a Associao desde a sua fase ini-
cial, isto , se se excluem a Venezuela e a Bolvia, o comrcio
intrazonal alcanou 635 milhes de dlares em 1965, contra 321
em 1959-61 e 508 em 1953-55. Entretanto, a partir de 1965 a
evoluo desse comrcio passou a ser irregular, tanto nos pases
de intercmbio tradicional, como nos que nele ingressaram esti-
mulados pelo Tratado, evidenciando que o mecanismo criado por
este no lograra um impacto significativo nas economias regionais.
No perodo 1961-68, a taxa de crescimento das exportaes intra-
zonais foi de 9 por cento, enquanto as exportaes totais aumen-
tavam com uma taxa de 4,9. A
participao das exportaes
intrazonais no total alcanou, em
1968, 11,2 por cento, dobrando
praticamente a participao de 1961, que fora de 6 por cento.
Contudo, estava-se apenas voltando ao nvel mdio de 1953-55,
que fora de 11,7 por cento. No obstante a entrada de outros

264
 pases no comrcio intrazonal, este ltimo nvel no ser supe-
rado at incios do decnio dos 70. Se se deixa de lado a Vene-
zuela, cujas exportaes se limitam praticamente ao petrleo, o
qual no foi objeto de qualquer negociao, constata-se que a
Argentina e o Brasil continuam a contribuir com mais de sessenta
por cento das exportaes intrazonais. Em
1961 a participao
da Argentina foi de 34 por cento e a do Brasil, de 30; em 1972
essas porcentagens foram de 33 e 28. Do lado das importaes,
a participao desses dois pases foi menor: 26 por cento a do
Brasil e 24 a da Argentina, em 1972.

Nova orientao sub-regional

Consequncia da insignificncia dos resultados produzidos

pela ALALC foi a busca de um novo caminho atravs de unia
sub-regionalizao. Este movimento foi principalmente inspirado
pelo Chile, seguramente o pas da regio em que as dimenses do
mercado interno constituem mais obviamente um freio ao pros-
seguimento do processo de industrializao. Conscientes dos pro-
blemas que coloca um projeto de integrao em que figuram eco-
nomias de dimenses to distintas, como so, de um lado, o Brasil,
a Argentina e o Mxico e, do outro, os demais membros da Asso-
ciao, os pases de tamanho mdio procuraram aproximar-se numa
tentativa de integrao a nvel sub-regional. Como esses pases
so todos ligados pela Cordilheira dos Andes
Chile, Peru,
Colmbia e Venezuela
,a nova associao tornou-se conhecida
como Grupo Andino. ^) A
adeso do Equador e da Bolvia veio
mais cabalmente justificar essa designao. O objetivo declarado
simplesmente preparar a integrao do conjunto latino-ameri-
cano, mas no resta dvida que o Grupo Andino tendeu a adqui-
rir consistncia interna. A
estratgia que est na base da estru-
turao do Grupo Andino distinta da que inspirou a criao da
ALALC. Tem-se em vista uma liberalizao automtica e irreversvel
do comrcio, particularmente dos produtos que no se produzem
atualmente em nenhum dos pases da sub-regio, simultaneamente
com a uniformizao da tarifa vis--vis de terceiros pases, isto

(2) AVenezuela participou das reunies preparatrias que levaram

criao do Grupo Andino, mas no assinou o Acordo de Cartagena, que
veio a ser o instrumento fundamental do novo projeto de integrao sub-
regional. Assinaram esse Acordo, em maio de 1969, a Bolvia, o Chile, a
Colmbia, o Equador e o Peru. Aadeso da Venezuela somente se forma-
lizaria em fevereiro de 1973. Contudo este ltimo pas participou desde o
incio da Corporacin Andina de Fomento.

265
, objetiva-se a criao de uma unio aduaneira. Antes mesmo
de que se formalizassem tais acordos, foi criada a Corporacin
Andina de Fomento^ com sede em Caracas, com a responsabili-
dade de "impulsionar o processo de integrao regional. median- . .

te a criao de empresas de produo e servios e a ampliao,

modernizao ou converso das existentes". A
nova instituio,
primeiro rgo financeiro multinacional totalmente latino-america-
no, tendeu a adquirir importncia com o aumento das disponibi-
lidades financeiras da Venezuela, em 1973.
A semelhana do Mercado Comum Centro-americano, o Grupo
Andino parte de uma situao de inexistncia quase total de comr-
cio entre os pases-membros. Contudo, existe j uma infra-estru-
tura de transportes relativamente desenvolvida, posto que todos
os pases esto interligados pelas linhas martimas que servem o
comrcio exterior tradicional da regio. Algumas iniciativas foram
tomadas para articular as frotas martimas e uma linha area de
carga conjunta foi iniciada. Por outro lado, diferentemente do
que ocorria com os pases centro-americanos, no momento de ini-
ciar a integrao, os do Grupo Andino
pelo menos os quatro
maiores, representando 84 por cento dos 66 milhes de habitantes
com que contava a sub-regio em 1970
se encontram em fase
relativamente avanada de um processo de industrializao apoia-
do na substituio de importaes. Contudo, como os sistemas
industriais nacionais ainda no alcanaram um elevado grau de
integrao interna, como j era o caso em 1961 dos trs pases
maiores, de admitir que as resistncias complementao entre
eles venham a ser menores. A
poltica integracionista do Grupo
Andino se apoia num esforo de desarmamento tarifrio automti-
co, num projeto de unificao da tarifa aduaneira com respeito a
terceiros pases devero ser alcanados at
(estes dois objetivos
fins dos anos 70), na implantao de uma planificao coorde-
nada na construo de uma infra-estrutura fsica visando
integrao, num esforo financeiro comum em benefcio dos pa-
ses de menos desenvolvimento relativo e numa poltica comum,
vis--vis dos capitais estrangeiros, sub-regio. Um
tratamento
especial est previsto para a Bolvia e o Equador. Um
dos aspec-
tos mais originais e pioneiros da poltica integracionista do Grupo
Andino o regime comum de tratamento das inverses estrangei-
ras, conhecido como Resoluo 24 da Comisso do Acordo de
Cartagena, a qual entrou em vigor em julho de 1971. ^^^ Esta

(3) O texto integral est publicado em Derecho de la integracin

(Buenos Aires, abril de 1971).

266
Resoluo delimita os setores em que se admite a participao
dos capitais estrangeiros e estabelece normas para que o controle
de todas as empresas passe, em prazos determinados, para mos
nacionais. As vantagens do programa de integrao somente bene-
ficiam s empresas controladas por grupos estrangeiros quando
estas aceitem sua converso ao controle nacional nos prazos esta-
belecidos pela Resoluo 24.

Perspectivas do movimento "integracionista"

A formao de um mercado comum regional constitui hoje

em dia um objetivo declarado de poltica econmica de todos os
governos latino-americanos. Essa idia-fora, que seguramente
desempenhar papel fundamental no desenvolvimento da regio
nos prximos decnios, difundiu-se rapidamente no passado re-
cente, como reflexo da tomada de conscincia de que pequenos
pases isolados no podero fazer face aos crescentes problemas
que so colocados pelo subdesenvolvimento. A experincia recente
j demonstrou, entretanto, a enorme complexidade da tarefa e a
esterilidade dos esteretipos convencionais na abordagem do pro-
blema. Os esquemas que se limitam liberalizao do comrcio,
na tradio das zonas de livre comrcio e mesmo de unies adua-
neiras, podem ter significao em situaes particulares, como
foi o caso dos pases centro-americanos, que se caracterizavam
por um grau de desenvolvimento similar e abordavam a primeira
fase da industrializao. Em se tratando de pases que j avan-
aram muito na industrializao, com orientao preferentemente
autrquica, como so os casos da Argentina e do Brasil, e de
pases com grandes disparidades em seus graus de desenvolvi-
mento, esses esquemas em si mesmos so de escassa valia. Em
realidade, criando situaes privilegiadas para os consrcios inter-
nacionais, que esto em condies de planificar a expanso pr-
pria em escala regional, tais sistemas podem conduzir a formas de
"integrao" que prescindem de centros nacionais de deciso, ou
tendem a esvaziar estes. Admite-se, presentemente, como mais
ou menos evidente, que, longe de ser uma simples questo de
liberalizao de comrcio, o verdadeiro problema consiste em pro-
mover a criao progressiva de um sistema econmico regional, o
que no ser tarefa pequena, em razo da orientao anterior do
desenvolvimento, das disparidades dos nveis atuais de desenvol-
vimento, dos riscos de agravamento da concentrao geogrfica
tanto das atividades econmicas como da apropriao dos frutos
do desenvolvimento, da considervel autonomia com que atuam

267
na regio poderosos consrcios internacionais, que controlam no
somente atividades de exportao tradicionais, mas tambm grande
parte do setor manufatureiro moderno, das divergncias entre as
polticas nacionais no que respeita explorao de recursos natu-
rais, da ineficcia dos Estados nacionais no controle e orientao

dos processos econmicos e de outros fatores de no menor im-

portncia.
Em sntese, o problema muito menos de formao de um
espao econmico unificado, mediante uma mobilidade progres-
siva de produtos e fatores de produo o que somente seria
praticvel se as economias nacionais houvessem alcanado um grau
de homogeneidade estrutural muito maior e se houvessem atin-
gido nveis de desenvolvimento similares do que de reorientao
,

do desenvolvimento no plano nacional, no sentido de uma articula-

o crescente das economias nacionais em um todo coerente. As
unies aduaneiras e as zonas de livre comrcio so um fruto
tardio da ideologia do laisser-faire, ao passo que o tipo de inte-
grao que poder beneficiar as economias latino-americanas pres-
supe um avano considervel no planejamento a nvel nacional.
Os centros de deciso mais importantes, aqueles que so de natu-
reza poltica e esto capacitados para interpretar as aspiraes
das coletividades, continuaro a existir por muito tempo no plano
nacional. de esperar, contudo, que a chamada ''integrao" eco-
nmica, hoje simples instrumento da poltica de desenvolvimento
dos governos nacionais, ponha em marcha um processo evolutivo
das estruturas polticas, o que, por outro lado, corresponde a uma
exigncia das relaes internacionais. A necessidade de definir
de forma mais realista as suas relaes com os grandes plos de
poder do mundo atual, particularmente com os Estados Unidos,
est contribuindo para que os latino-americanos valorizem o que
tm em comum e caminhem para a definio de um projeto re-
gional que condicionar de forma cada vez mais perceptvel a
evoluo sociopoltica no plano nacional. Essa evoluo requer,
a fim de que se possam vencer as naturais suspiccias de pases
com uma longa histria de dependncia exterior, uma clara defi-
nio dos objetivos do desenvolvimento no plano nacional. a
partir destes objetivos que seria possvel identificar aqueles setorcs
de atividade em que os benefcios da integrao decorrentes
de economias de escala de produo, e vantagens locacionais de
vrias ordens, ou fenmenos de conglomerao so indiscut-
veis e podem ser captados e repartidos com o conjunto das partes
interessadas. Cabe, portanto, admitir que os progressos do chama-

268
do movimento "integracionista" continuaro a ser lentos e as
decepes nesse terreno frequentes, enquanto o planejamento eco-
nmico no se transforme num instrumento eficaz de poltica no
^*^
plano nacional.

QUADRO 1/XXI
Evoluo do intercmbio entre os pases da ALALC
(valor FOB das exportaes em milhes de dlares)

1953-55 1959-61 1965 1970

Argentina 205 133 247 366

Brasil 133 86 202 303
Colmbia 3 5 20 S3
Chile 59 35 56 152
Equador 9 7 13 17
Mxico 5 6 44 93
Paraguai 13 9 17 24
Peru 50 37 62 65
Uruguai 29 4 16 29
Total 508 321 671 1.702

Nota: A alalc foi criada pelo Tratado de Montevideu, era 1960. Em

1966 aderiu
a ela a Venezuela e em 1967 a Bolivia. As exportaes bolivianas para os paises da
rea alcanaram, em 1970, 20 milhes de dlares e as vemezuelanas, 137 milhes.

Fonte: cepal. Elementos para elahoracin de ujva politica de desarrollo con intC'
gracin para Amrica Latirui (Santiago, 1969), e intal, El proceso de integracin
en Amrica Latina 1968/71.

(4) Uma defesa vigorosa das teses integracionistas encontra-se nas

proposies aos Presidentes latino-americanos apresentadas conjuntamente,
em resposta a uma carta do Presidente Frei, do Chile, por quatro ento
dirigentes de rgos internacionais atuando na regio: Jos Antnio
Mayobre (cepal), Felipe Herrera (bid), Carlos Sanz de Santamaria
(Aliana para o Progresso) e Raul Prebisch (Instituto Latinoamericano
de Planificacin Econmica y Social). Esse documento est includo
em Hacia la integracin acelerada de Amrica Latina, cit. Para uma^cjo-
cao distinta do problema veja-se C. Furtado, Um
projeto para o Brasil, cit.

269
 OITAVA PARTE

POLTICAS DE RECONSTRUO
ESTRUTURAL
CAPITULO XXII

Ensaios de planejamento econmico

As bases metodolgicas

A
vulnerabilidade externa, reflexo das flutuaes dos preos
dos produtos primrios de exportao nos mercados internacionais,
levou numerosos governos latino-americanos a assumir responsa-
bilidades crescentes no plano econmico, mesmo antes da crise
de 1929. Vimos como a necessidade de disciplinar a oferta de caf
obrigou o governo brasileiro a assumir vultosos encargos finan-
ceiros, com amplas repercusses nos planos monetrio e fiscal, e
como, nos anos trinta, esses encargos assumiram a forma de uma
poltica de tipo compensatrio de profundas consequncias para
a evoluo subsequente da economia nacional. Tambm chamamos
a ateno para a complexidade das prticas cambiais desenvolvi-
das na Argentina no decnio da Grande Depresso, surgidas do
propsito de reduzir os efeitos internos da instabilidade externa,
e assinalamos a forma positiva que assumiu a reao chilena nesse
mesmo perodo maior apropriao dos recursos criados pelo setor
:

exportador (controlado por grupos estrangeiros) e concentrao

dos mesmos, atravs de uma instituio pblica para esse fim
criada, em setores estratgicos, com vistas a diversificar as estru-
turas produtivas.
De uma maneira geral, o perodo que se segue crise de 1929,
e que se prolonga at o fim do conflito mundial, caracteriza-se
por um desenvolvimento com base nos mercados internos nacio-
nais, que Prebisch chamaria "desenvolvimento para dentro", em
contraste com o desenvolvimento para fora do perodo anterior,
baseado em crescente participao no sistema tradicional de diviso
internacional do trabalho. Ao cabo de algum tempo, essa reorien-
tao do desenvolvimento colocou diretamente o problema de
reconverso e ampliao das infra-estruturas. No somente os
sistemas de transportes na maioria dos casos necessitavam ser

273
reconstrudos em bases distintas, mas tambm a necessidade de
uma oferta mais abundante de energia eltrica surgia como neces-
sidade inadivel. Isso ocorria quando a cooperao financeira inter-
nacional, em formas tradicionais, havia praticamente desa-
suas
parecido. Em
alguns pases, como a Argentina e o Brasil, os
governos foram levados a adquirir, de grupos estrangeiros, as
estradas de ferro e outras instalaes infra-estruturais, em muitos
casos tornadas obsoletas pela no reposio do equipamento a
partir de 1929 e pela prpria reorientao do desenvolvimento.
Anecessidade de reconstruir e ampliar as infra-estruturas
econmicas e o propsito de submeter a alguma disciplina o setor
externo esto na base dos primeiros ensaios de programao eco-
nmica surgidos no imediato ps-guerra. Tratava-se, essencial-
mente, de programas de obras e de esquemas de financiamento
nos setores de transporte e energia eltrica. O financiamento inter-
no era obtido, via de regra, mediante um imposto sobre o consumo
dos combustveis lquidos e uma taxa adicionada s tarifas de
energia eltrica. Como estes investimentos requeriam uma margem
elevada de cobertura em divisas, particularmente no que respeita
ao setor energia, colocava-se o problema de seu impacto a mdio
prazo na balana de pagamentos. A
previso de um tal impacto
exigia um
estudo prospectivo da capacidade para importar e da
margem desta disponvel para atender ao servio dos novos com-
promissos financeiros. As novas instituies de crdito, princi-
palmente o Banco Mundial, passaram a exigir essas anlises pros-
pectivas, anlises que em geral punham em evidncia as fortes
limitaes impostas pela capacidade para importar ao desenvolvi-
mento dos pases da regio. As consideraes em torno deste
ltimo problema permitiram uma percepo mais clara da natureza
do processo de desenvolvimento que ocorria na regio, particular-
mente do papel que nele vinha exercendo a substituio de im-
portaes.
A partir de 1949, os estudos de conjunto que realizou a cepal
sobre o desenvolvimento da regio abriram perspectiva para uma
compreenso melhor da natureza da dependncia externa, que se
traduzia na deteriorao a longo prazo dos termos do intercm-
bio, e da especificidade da industrializao baseada na substitui-
o de importaes. A
partir dessas anlises j no cabia admitir
como hipteses de trabalho a possibilidade de reverso a uma
situao em que as exportaes de produtos primrios desempe-
nhavam o papel de principal centro propulsor do desenvolvimen-
to regional. Por outro lado, tornava-se evidente que toda tenta-
tiva de incremento do volume dos investimentos teria repercusses

274
adversas no plano da balana de pagamentos, porquanto as inver-
soes tinham um elevado contedo de importaes e, de maneira
geral, seimportavam os bens de consumo de demanda mais els-
tica ao aumento da renda. Se o desenvolvimento requeria, nessa
fase, uma reduo do coeficiente de importaes, era necessrio
ter em conta que tal reduo no se faria espontaneamente de
forma ordenada. Ora, a ordenao da substituio de importaes
exigia uma anlise prospectiva do processo de desenvolvimento
em seu conjunto.
Desta forma, as ideias da cepal sobre programao econ-
mica tm como origem a preocupao de ordenar o processo de
substituio de importaes, base da industrializao e do desen-
volvimento dos maiores pases da regio a partir da crise do setor
externo. ^^^ Constitui, portanto, uma linha autnoma na evoluo
das ideias sobre planejamento econmico, porquanto se afasta no
somente da planificao socialista
surgida do propsito de
modificar o conjunto da estrutura econmica e da necessidade de
coordenar as decises de investimento num sistema em que o
consumidor perde grande parte de sua autonomia
como tam-,

bm da surgida na Europa Ocidental, a qual teve como ponto de

partida seja a preocupao de coordenar programas setoriais, seja
a de alcanar o pleno emprego da mo-de-obra.
A
metodologia elaborada pela cepal, e que passou a ser
amplamente utilizada na regio, tem como base um diagnstico

(1) O primeiro estudo da cepal que coloca de forma explcita o

problema do planejamento o ensaio Problemas tericos y prcticos det
crecimiento econmico, apresentado Conferncia de maio de 1951. O
ltimo captulo desse estudo intitula-se " Discusin preliminar acerca de los
elementos de un programa de desarrollo econmico". Contudo, no aborda
os aspectos metodolgicos da tcnica de programao. Estes sero ampla-
mente expostos em estudo apresentado Conferncia de 1953 sob o titula
Introduccin a la tcnica de programacin. A verso completa desse estudo
circulou apenas em forma mimeografada, mas uma verso reduzida da
mesmo foi publicada em 1955 como tomo primeiro da srie Anlisis y
proyecciones dei desarrollo econmico. A criao em 1962, por iniciativa da
prpria cepal, do Instituto Latino-americano de Planificao Econmica e
Social (iLPEs), permitiu maior sistematizao dos estudos sobre planificaa
e a publicao de uma srie de obras que refletem a orientao bsica a
que fizemos referncia. Vejam-se ilpes : Discusiones sobre planificacift
(Mxico, 1966), Gonzalo Martner, Planificacin y presupuesto por progra-
mas (Mxico, 1967), Hector Soza Valdarrama, Planificacin dei desarrollo
industrial (Mxico, 1966). Estas duas ltimas obras so recompilaes de
cursos professados no ilpes. Para uma apreciao de conjunto das ideias
da CEPAL veja-se o estudo preparado pela secretaria tcnica dessa instituia,
La CEFALi y el anlisis dei desarrollo latinoamericano (1968).

275
da economia nacional em questo e um conjunto de projees
macroeconmicas apoiadas essencialmente em hipteses sobre a
evoluo da relao produto-capital e das elasticidade-rendas das
demandas de produtos finais. Reconhecendo que o capital o fator
estratgico no desenvolvimento das economias da regio, em
razo de sua escassez relativa, procura-se medir a produtividade
deste fator no conjunto da economia nacional e nos distintos seto-
res da atividade produtiva. ^) A partir dos dados sobre relao
produto-capital e de esquemas de relaes interindustriais, se for-
mulam sistemas de projees que permitem antecipar a insuficin-
cia estrutural da capacidade para importar, ou da poupana pri-
vada interna, ou da receita fiscal, em funo de distintas hipteses
de crescimento do pib, das exportaes e preos relativos destas,
bem como de estimativas da elasticidade-renda dos principais itens
do consumo. Trata-se, portanto, de uma anlise prospectiva que
permite definir as condies de equilbrio interno e externo, dadas
certas metas de desenvolvimento.

Grau de eficcia das projees

As anlises efetuadas com base na metodologia da cepal pu-

seram em evidncia, desde a primeira metade do decnio dos cin-
quenta, a necessidade de dar maior profundidade ao processo de
industrializao em pases como o Brasil e a Argentina, se se pre-
tendia prosseguir com o desenvolvimento. O
programa de metas,
executado no Brasil na segunda metade do decnio, foi diretamen-
te inspirado nesse tipo de diagnstico. ^^^ A
realizao desse
programa permitiu ao Brasil ampliar de forma significativa o seu
sistema industrial, em condies de evoluo adversa do setor
exportador. Esta experincia serviu igualmente para evidenciar a
gravidade dos problemas criados pela execuo de programas de
mdio prazo sem efetiva conexo com polticas de curto prazo.
O agravamento da presso inflacionria e o endividamento externo

(2) Essa hiptese de base no exclui o reconhecimento de que a

mo-de-obra qualificada, inclusive os quadros superiores, constitui outro
fator cuja escassez igualmente grande. Admite-se, entretanto, que a
melhora do fator humano somente pode ser alcanada mediante um
investimento, estando igualmente na dependncia da disponibilidade de capital.
(3) Na elaborao do Programa de Metas utilizaram-se amplamente
estudos preliminares realizados por uma misso da cepal junto ao Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico, publicados em 1955 sob o ttulo
Anlise e projees da economia brasileira e posteriormente includos como
volume II da srie citada, Anlisis y proyecciones dei desarrollo econmico.

276
foram as contrapartidas do xito considervel obtido na con-
secuo das metas fsicas que se haviam definido para o setor
industrial.
Em 1961, os governos latino-americanos, atravs da Carta de
Punta dei Este, <*) reconheceram que a planificao era o instru-
mento bsico da poltica de desenvolvimento a ser seguida na re-
gio. Por essa poca, os problemas de balana de pagamentos se
haviam agravado consideravelmente na maioria dos pases da re-
gio e a mobilizao de recursos externos se fazia cada vez mais
difcil. Via-se no planejamento um meio de disciplinar a ao dos

governos e de explicitar a necessidade de certas reformas, parti-

cularmente de tipo fiscal, que se afiguravam indispensveis ao
desenvolvimento em razo das crescentes responsabilidades assu-
midas pelos governos. Os planos elaborados a partir de ento
contm um diagnstico geral, um estudo prospectivo relativamente
detalhado do setor externo, um conjunto de projees sob a forma
de metas globais e setoriais, objetivos vagos de poltica social e
uma identificao, em geral pouco precisa, das modificaes estru-
turais requeridas para que sejam alcanadas as metas sem exces-
sivos desequilbrios econmicos e tenses sociais. Contudo, os
referidos planos somente entram em detalhes e descem ao nvel da
operacionalidade com respeito aos investimentos pblicos e neces-
sidade de mobilizao de recursos externos. Nestes dois setores hou-
ve um avano pondervel na formulao das polticas governa-
mentais. Assim, com respeito aos investimentos pblicos, no
somente se conseguiu obter uma maior coerncia em funo de
objetivos a mais longo prazo, mas tambm se avanou conside-
ravelmente nas tcnicas de elaborao dos projetos individuais e
na regularizao do fluxo financeiro durante a execuo dos mes-
mos. Os dados reunidos no Quadro 1/xxii permitem comparar
metas estabelecidas em alguns planos com a evoluo efetiva das
respectivas economias.
exceo do Mxico, nos pases includos no quadro refe-
rido, as exportaes cresceram menos do que haviam previsto os
planificadores. Da mesma forma, e o Mxico constitui mais uma
vez exceo, a produo agropecuria cresceu menos do que estava

(4) Na Conferncia de Punta dei Este, da qual surgiu a Aliana

para o Progresso poltica concebida pelo Presidente Kennedy para criar
um clima de melhor compreenso e mais efetiva cooperao entre os
Estados Unidos e os pases latino-americanos , os pases da regio
declararam formalmente que, no prazo de dezoito meses, submeteriam suas
respectivas polticas econmicas a um planejamento que deveria incluir
algumas reformas de base, como a fiscal e a agrria.

277
previsto nos planos. De maneira geral, estes dois setores atuaram,
na regio, como variveis independentes, limitando-se os plane-
jadores di prever o seu comportamento. As exportaes, em razo
do carter aleatrio do comrcio internacional de produtos prim-
rios, particularmente quando o pas em questo depende da expor-
tao de uns poucos produtos; C-o setor [agropecuri, em razo da
rigidez que o caracteriza na regio, tornando-o insensvel aos
instrumentos de poltica que os governos latino-americanos utili-
zam. Na Colmbia e no Chile, as inverses totais se mantiveram
em nveis mais baixos do que o previsto, enquanto que as impor-
taes se expandiram mais do que os planejadores consideravam
desejvel.
Uma anlise mesmo
superficial dos dados apresentados indica
qr/ as possibilidades de planejamento so maiores a onde as re-
ceitas do setor exportador so mais estveis e, portanto, de mais
fcil previso, como ocorre no Mxico, graas ao turismo e di-
versidade de suas exportaes. No caso da Venezuela, em razo
da relativa estabilidade dos preos do petrleo, admitia-se que o
fluxo de renda e capacidade para importar criados por este setor

QUADRO 1/XXII
Metas estabelecidas em planos de desenvolvimento e taxas reais
de crescimento em pases selecionados

S
2.
5

1
i 1
Colmbia
Plano (1959-64) 5,7 4,1 8.6 7,2 12,9 4,2
Real (1959-64) 4,7 2,2 6,1 10,3 5,4 2,3

Chile
Plano (1960-65)
Real (1960-65)
4,8
4,1
V
2,0
5,0
6,2
6,6
7,0
12.0
10,1
5,5
4.6

Mxico
Plano (1962-65) 5,4 4.5 6.9 8.8 8,6 4.8
Real (1962-65) 7.Z 4,4 10,1 9,3 12,4 5,4

Venezuela
Plano (1963-66) 7,6 7,9 12,0 2,2 4.6
Real (1963-66) 6,0 6,9 9,0 1,7 8,8 1.7

Fonte: cepal, Boletin econmico de Amrica Latina, outubro de 1967.

278
seriam de previso relativamente fcil. O fracasso do planejam -"nto
indicado revela insuficincia de informaes, nessa poca, com res-
peito poltica das companhias petrolferas. Na maioria dos pairei
da regio, entretanto, somente progressos substanciais .na organiza-
o dos, mercados mundiais permitiro que se realizem projees ra-
zoveis do setor exportador. Na ausncia de um mnimo de viabi-
lidade destas projees, ou de esquemas financeiros compensatrios
internacionais, as possibilidades de planejamento, dentro das tcni-
cas atualmente utilizadas, encontraro srias limitaes, que se adi-
cionam s impostas pela rigidez do setor agropecurio.
As experincias de planejamento do ps-guerra serviram para
testar a capacidade dos governos da regio como agentes ordena-
dores dos processos econmicos e promotores do desenvolvimento.
Realizaram-se progressos significativos no que respeita raciona-
lizao dos investimentos pblicos, tanto pela introduo sistemi-
tica de projees a mdio e longo prazos, como pela utilizao de
oramentos-programas. No que respeita orientao dos investi-
mentos industriais privados, tambm se realizaram progressos me-
ritrios. A
instalao de Bancos de Desenvolvimento ou instituies
congneres e uma complexa legislao criadora de incentivos deram
aos governos meios para influir nas decises dos investidores pri-
vados ou suprir a insuficincia destes, pelo menos no que res-
peita aos setores considerados estratgicos para a consecuo das
metas estabelecidas nos planos. Ainda assim, os avanos no sentido
de um planejamento eficaz foram modestos, no obstante os xitos
iniciais obtidos, como no caso do Programa de Metas brasileiro e
em ensaios de ordenao dos investimentos pblicos em vrios pa-
ses. As causas principais desse lento avano decorrem de trs
ordens de fatores: a) as flutuaes a curto prazo do setor externo
e as dificuldades para aumentar a capacidade para importar; b)
a rigidez do setor agropecurio e c) a insuficincia do setor p-
blico como mobilizador de recursos. J fizemos referncia pri-
meira ordem de fatores e a segunda ser abordada mais detida-
mente no captulo seguinte.

A inelasticidade do setor fiscal

Na medida em que os governos latino-americanos foram assu-

mindo maiores responsabilidades no plano econmico, fez-se not-
ria a necessidade de ampliar a captao de recursos pelos canais
do setor pblico, seja aumentando a carga fiscal, seja apelando para
o crdito. A adoo de planos de desenvolvimento implicava, quase
necessariamente, um maior esforo de formao de capital, isto c,

279
uma elevao da taxa de investimento, e um crescimento mais
que proporcional daqueles investimentos que visam a modificar a
estrutura produtiva e so de longa maturao.
Os dados reunidos no Quadro 2/xxii indicam que no con-
junto da regio, bem como nos sete pases de maior expresso
econmica, houve aumento da carga tributria, a qual se elevou
de 14,4 para 17,2 por cento no correr dos anos 60. Contudo este
aumento foi insignificante na Argentina, no Mxico e na Venezue-
la. Em 1969-70, a carga tributria da Argentina foi de 15 por

QUADRO 2/XXII
Indicadores da evoluo do gasto pblico e da carga tributria

gasto total/ inverso pblica/ inverso pblica/ carga tri^

PIB (a) PIB inverso total butria(b)

Argentina
1960-61 21,4 5.3 24,5 14.2
1969-70 25,2 7,9 40,7 15,0

Brasil
1960-61 25,3 6,7 39,2 20.1
1969-70 33,3 9,0 52,0 27,0

Colmibia
1960-61 11,2 3,4 16,7 10,4
1969-70 17,3 6,7 H4 13,4

Chile
1960-61 29,3 6,8 38,0 16,5
1969-70 34,6 9,0 55,9 21,8

Mxico
1960-61 16,7 5.7 34,3 9,1
1969-70 21,9 6,8 34,7 10,1

Peru
1960-61 15,9 3,0 16,6 13,7
1969-70 18,9 3,6 21,2 17,0

Venezuela
1960-61 22.2 6J 39,0 18.3
1969-70 24,7 6.7 34,9 19,3

Amrica Latina
1960-61 20.7 5.6 29.1 14.4
196K.70 25.7 7.3 36.3 17.2

(a) O gasto total compreende os gastos correntes do governo e a inverso pblica

bruta fixa total; pib a preos de mercado.
(b) Receita tributria como percentagem do pib a preos de mercado; os dado se
referem a 1960 e 1970.
Fonte: cpal. Amrica Latina y la estratgia internacional de desarrollo; primcra
evaluacin regional (Santiago, 1973), Primeira Parte,, p. 192.

280
 cento do pib, sendo inferior mdia latino-americana, se bem que
a renda per capita argentina haja mais que dobrado nesses anos
a mdia regional. A
Venezuela, cuja renda per capita tambm era
em 1969-70 duas vezes maior que a mdia da regio, apresentou
ento uma carga tributria de 19,3 por cento, portanto algo supe-
rior mdia regional que alcanou 17,2. Contudo, se se elimina
1 a receita derivada da explorao do petrleo, recurso no reno-
vvel, a carga tributria venezuelana desce para 4,3, correspon-
dendo a um quarto da mdia latino-americana. A
carga tributria
no Mxico manteve-se praticamente estacionria no decnio dos
60, o que elevou a dependncia dos gastos pblicos, com respeito
a outras fontes de financiamento, de 46 por cento para 54, nesse
perodo. A
totalidade das inverses pblicas e um tero dos gastos
correntes do governo mexicano so financiados com recursos de

QUADRO 3/XXri
Indicadores da evoluo da estrutura tributria
(porcentagens da arrecadao total)

impostos sobre o
impostos diretos impostos indiretos
comrcio exterior

Argentina
1960 30.6 40,5 28,9
1970 31.6 52,1 16.2

Brasil
1960 32.2 56.7 11.1
1970 28.5 64.8 6,7

Colmbia
1960 37,3 38.9 23.8
1970 35.2 . 46,6 18,2

Chile
1960 22,4 43,3 34,4
1970 23,9 45,8 30,4

Mxico
1960 34,5 27,8
1970 51,1 35,7 13,2

Peru
1960 21.4 43,2 35,4
1970 27,3 42,3 30.4

Venezuela
1960 10.0 8.2 81.8
1970 14.2 8,2 77,6

Fonte: a mesma do Quadro 2/xxii, p. 280.

281
origem no tributria, essencialmente crdito interno e externo.
Tambm na Argentina e no Chile a receita tributria tem sido
insuficiente para cobrir os gastos correntes do governo, situao
esta que se reproduz no conjunto da regio tanto no comeo como
no final do decnio referido.
Em sntese,no conjunto da Amrica Latina e na maioria dos
pases que a formam, considerados individualmente, o sistema tri-
butrio no chega a produzir os recursos necessrios para cobrir
os gastos operacionais dos Estados. No perodo que estamos con-
siderando, esta insuficincia do sistema fiscal se agravou, o que
se deve essencialmente ao carter regressivo da carga tributria.
Em cinco dos sete pases reunidos no Quadro 3/xxii, a partici-
pao dos impostos indiretos na arrecadao tributria elevou-se
entre 1960 e 1970. Esta dependncia dos impostos indiretos em
economias de renda altamente concentrada traduz-se em inelastici-
dade dos sistemas J fizemos referncia a essa rigidez
fiscais.
como um dos de presso inflacionria. A ten-
focos estruturais
dncia ao endividamento externo e o lento avano na ordenao
dos investimentos tambm tm nela uma de suas causas princi-
pais.

282
CAPTULO XXIII

As reformas agrrias

A razes dos movimentos agraristas

Os ensaios de planejamento econmico realizados nos pases
latino-americanos, no obstante a modstia de seus objetivos, ser-
viram para evidenciar os obstculos de maior profundidade que
se antepem ao desenvolvimento na regio. Ao definir metas e iden-
tificar os agentes de cujas decises dependeria a consecuo dessas
metas, os programadores abriram a discusso em torno das mo-
tivaes desses agentes e dos meios quei seriam necessrios mobilizar
para interferir no comportamento daqueles que tomam decises re-
levantes. Logo se percebeu que projetar a expanso de um sistema
econmico mediante simples extrapolaes seria de limitado alcan-
ce e que um planejamento que se apoiasse apenas nos padres tra-
dicionais de comportamento dos agentes, seria insuficiente para asse-
^'urar a consecuo mesmo de modestas metas. Requeria-se um estu-
do aprofundado dos elementos estruturais que delimitam o cam|)0
de opo dos agentes para poder identificar os fatores que freiam
o processo de desenvolvimento. Assim, o quadro da anlise foi sen-
do imperceptivelmente ampliado, medida que se procedia a uma
melhor identificao dos agentes pertinentes e que estes eram ob-
servados no seu prprio contexto. Desta forma, comeou-se a avan-
ar no conhecimento das estruturas reais, o que muitas vezes exigia
desbordar do quadro convencional da anlise econmica.
O enfoque estruturalista do processo de desenvolvimento ten-
deria a colocar em primeiro plano os problemas agrrios, os quais
haviam merecido pouca ateno, at recentemente, da parte dos
economistas, cujo interesse se concentrara no estudo da industria-
lizao. Admitia-se, implicitamente, na linha da experincia cls-
sica europeia, que o setor industrial ao expandir-se acarretaria a
transformao do conjunto das estruturas tradicionais. medida
que os obstculos industrializao se acumularam e que esta lti-

283
ma mostrou-S menos eficaz do que se ha\'ia esperado cx>mo fator
de transformaqo das estruturas tradicionais, todo um horizonte
de novas preocupaes se abriu. Estudos de campo das atuais
estruturas agrrias, como os referidos no Captulo vii^ foram
promovidos em diversos pases, ao mesmo tempo que se submetia
a uma anlise mais sistemtica a evoluo histrica e as mutaes
recentes dessas estruturas. As grandes reformas agrrias, que cons-
tituem os ensaios mais relevantes de transformao das estruturas
econmicas e sociais na regio, tambm passaram a ser estudadas
com particular interesse, e esse estudo permitiu ver mais nitida-
mente as relaes entre os sistemas de produo e a ordenao s-
dopoltica.
O sistema de produo agrcola que existe atualmente na
Amrica Latina tem como unidade bsica o grande domnio rural a :

fasenda. originariamente dedicada pecuria e produo agr-

^^^

cola para consumo na regio, ou a plantao, originariamente de-

dicada a produzir para exportar. Conforme j observamos, o gran-
de domnio traduzia uma descentralizao do sistema de poder:
proprietrio da terra dispunha dos meios necessrios para enqua-
drar a populao em um sistema de produo capaz de gerar um
excedente, que se utilizava localmente ou exportava. fazenda, A
entretanto, no se instalou no \-azio. Nas regies mais importantes
da Amrica E5panh':^la
o Mxico e o Altiplano andino exis-
tiauma densa populao indgena estruturada em comunidades se-
dentrias, cuja organizao social estava intimamente ligada
utilizao comunitria da terra. Em seu esforo de autopreserva-
o, essas comunidades aferraram-se s formas tradicionais de titi-
liz2o da terra. Durante o periodo colonial, os espanhis, que eram
pouco numerosos, preferiram reforar as comunidades para delas
extrair um excedente sob a forma de produo agrcola ou de ser-
vios. Nesse sentido orient^^u-se a legislao espanhola e exer-
ceu-se a ao das ordens religiosas. Nas regies onde a populao
era m.enos densa ou onde sua estruturao social estava menos
ligada forma de utilizao da terra, as comunidades tenderam a
desaparecer, sendo os seus membros sobreviventes absorvidos pelas

(1) A designao fazenda apHcava-se imcialmente, tanto no Brasil

como na Amrica Espanhola (hciendn). s propriedades detiicadas
pccnria. No Brasil, essa designao tendeu a generalizar-se. Nos pases
de lng^ja espanhola so muitas as designaes que tomam as grandes
propriedades. A designao plantao de origem inglesa e com o sentido
de grande explorao agrcola no utilizada na Amrica Latina. Para
simplificar, reteremos apenas a designao fazenda, com referncia a todo
grande domnio agrcola, isto , com a dupla conotao de unidade de
produo agrcola e de forma de organizao sociaL

2S4
fazendas, quando no passaram a viver isoladamente nas proximi-
dades delas ou dos centros administrativos em que residiam as
autoridades metropolitanas civis ou religiosas.
Nas regies onde a agricultura orientou-se desde o incio para
a exportao, a fazenda assumiu a forma de empresa agrcola, mui-
tas vezes utilizando mo-de-obra escrava importada da frica,
como ocorreu no Brasil e em grande parte da regio caribenha. A
empresa agrcola, em razo de sua maior capitalizao e depen-
dncia de mercados exteriores mais instveis, conheceu prolonga-
dos perodos de crise, chegando, em certos casos, a desarticular-se
ou a transformar-se em pequenas unidades produtivas, dedicadas
principalmente a atividades de subsistncia. De todas as formas,
ali onde empresas agrcolas, ou plantaes, surgi-
se constituram
ram tambm produtores agrcolas isolados, ou pequenos planta-
dores, seja porque a grande empresa altamente especializada cria-
va, ela mesma, um mercado para produtos agrcolas de consumo
local, seja porque nem sempre estava ela em condies de absor-
ver o crescimento vegetativo da mo-de-obra livre que empregava,
ou ainda porque em certas fases de dificuldades financeiras ela
dispensava parte da mo-de-obra que havia atrado. Assim, o pe-
queno plantador, ponto de partida da futura massa de minifundis-
tas, tem na regio duas origens diversas: de um lado esto ele-
mentos de antigas comunidades que se desorganizaram, os quais
passaram a trabalhar individualmente um pequeno pedao de terra
para sobreviver, ao mesmo tempo que dedicavam o melhor de seus
dias fazenda de outro esto elementos formados indiretamente
;

pela grande agricultura comercial, tanto em sua fase de expanso

como em seus perodos de desagregao. Esses pequenos planta-
dores, nas regies de terras abundantes, desempenharam muitas
vezes o papel de elemento pioneiro, abrindo novas reas ao cultivo
e introduzindo culturas comerciais. Entretanto, como sua tcnica
era rudimentar, onde as terras eram escassas ou estavam sob con-
trole das fazendas, o crescimento vegetativo obrigou-os a dividir
a terra, conduzindo-os a um equilbrio malthusiano com o meio.
Em sntese, pode-se dizer que, se bem a fazenda haja sido o
elemento bsico da organizao agrcola da regio, em nenhuma
parte ela existiu s. Simplificando ao extremo, podemos grupar
as distintas reas da regio em trs tipos: reas em que a fazenda
coexistiu principalmente com a comunidade, reas em que a fazenda
coexistiu principalmente com a pequena unidade de produo, e
reas em que a fazenda foi praticamente eliminada. Este ltimo
caso excepdonal e existiu apenas no Haiti, onde a luta pela inde-
pendncia poltica assumiu a forma de revolta contra a escravido.

285
A eliminao desta assumiu a forma de liquidao do regime de
organizao agrcola baseado na grande plantao, razo pela qual
a pequena unidade veio a ser praticamente a nica forma de orga-
nizao da produo. As reas em que a fazenda coexistiu prin-
cipalmente com a comunidade foram aquelas em que a populao
indgena era relativamente densa, permanecendo os espanhis e
assimilados como pequena minoria. Por ltimo, a coexistncia da
fazenda com a pequena unidade produtiva ocorreu geralmente onde
as terras eram relativamente abundantes e onde a agricultura,
desde a sua origem, teve carter comercial.
As regies em que a fazenda coexistiu com a comunidade so
exatamente aquelas em que as tenses agrrias se avolumaram e
em que surgiram os movimentos agraristas que constituem o marco
mais significativo da evoluo latino-americana no sculo atual.
Essa coexistncia assumiu vrias formas. Em um extremo temos
a fazenda que se instala parte, criando oportunidade de trabalho
para alguns membros da comunidade, mas que pouco interfere na
organizao desta. No outro extremo temos a fazenda que ocupa
vrias comunidades e passa a exercer sobre estas uma rgida tu-
tela. na evoluo dessas relaes dizenz-comunidade que se
podem perceber as razes das grandes tenses sociais que dariam
origem s reformas agrrias do Mxico e da Bolvia.

A reforma agrria mexicana

No Mxico as relaes entre fazenda e comunidade foram

afetadas pelo movimento da Reforma, na metade do sculo passa-
do, e pela intensificao do desenvolvimento econmico no ltimo
quartel desse sculo. A expanso das fazendas na regio central
do pas traduziu-se em apropriao das terras das comunidades e
no confinamento destas ltimas em terras de inferior qualidade,
Ora, essa expropriao e esse confinamento levavam, de alguma
forma, muitas comunidades a cerrar mais as suas fileiras e agu-
dizavam a antinomia entre elas e o poder constitudo que se exercia
atravs da fazenda. Convencidos de que o progresso pressupunha a
vigncia plena do regime da propriedade privada e de que os ind-
genas somente se libertariam se fossem destrudas as instituies
arcaicas que os mantinham fossilizados, os liberais mexicanos pro-
vocaram, conforme referimos no Captulo vii, a transferncia para
mos privadas das terras pblicas que vinham sendo utilizadas pelas
comunidades e^ a transferncia, para o uso privado dos membros
destas, das terras que lhes pertenciam comunitariamente. Muitas
das concesses de terras desse perodo foram feitas a estrangeiros,

286
que iniciavam frequentemente projetos de irrigao e introduziam
novas tcnicas agrcolas, aumentando assim o contraste entre a
sua prpria riqueza e a extrema misria das comunidades confi-
nadas nas piores terras. Tal situao provocou revoltas, as quais
levaram muitos fazendeiros a instaurar, com cobertura do Poder
Central, um sistema brutal de represso. Na base da revoluo
agrria mexicana esto estes dois f atores a existncia da comuni-
:

dade e mesmo uma intensificao de seus vnculos de solidariedade

interna, em razo das circunstncias indicadas, e a forte expanso
da agricultura comercial que exigiu a expulso das comunidades
de grande parte das melhores terras disponveis. ^) Se no exis-
tissem os vnculos comunitrios, muito provavelmente parte dessa
populao teria emigrado para outras regies, particularmente em
direo ao sul, onde novas terras continuavam a ser incorporadas
agricultura mediante tcnicas rudimentares. <')
A Revoluo Mexicana, iniciada em 1910, abriu a porta
recuperao pelas comunidades das terras de que haviam sido pri-
vadas. Surgiu, assim, um movimento social espontneo e irrever-
svel que modificaria profundamente os rumos de um movimento
poltico cujos lderes urbanos no pareciam ambicionar mais que
a instaurao de uma democracia de inspirao liberal. nova A
Constituio, ao incorporar os princpios que haviam inspirado os
lderes agraristas, assentou as bases de um processo de mudana
social que marcaria o Mxico contemporneo. No momento em que
se iniciou o processo revolucionrio, existiam no Mxico de oito
a nove mil grandes domnios que tinham praticamente o controle
de todas as terras de melhor qualidade do pas. Ao lado desses
domnios e nas terras de inferior qualidade, e muitas vezes em
exguas pores, vegetavam de quatro a cinco mil comunidades
indgenas. A fazenda estava em plena expanso tanto no sul como

(2) Entre 1877 e 1907, a produo agrcola mexicana destinada

exportao aumentou com uma taxa mdia anual de 6,45 por cento, passando
de 4 a 20 por cento do total. Esta expanso se realizou com sacrifcio
parcial da produo destinada ao consumo local. A produo de milho, base
da alimentao da populao, do pas, reduziu-se de 52 por cento do total
para 33 por cento. Em termos per capita o declnio da produo de milho
foi de 49 por cento. Dessa forma, a ampliao do excedente agrcola se
realizava com efetivo sacrifcio da populao rural. Para os dados veja-se
Leopoldo Soi.s M., " Hacia un anlisis a largo plazo dei desarrollo econ-
mico de Mxico*', in Dcmocjrafa y Economia, v. 1, n. 1 (Mxico, 1967).
(3) VeJR-se sobre este ponto Henri Enjalbert, " Reforme agraire et
production agricole au Mexique (1910-1965) ", in Les problmes agraires des
/4mrnqurs Latines, cit.

287
no norte do pas, e na regio central j se implantara em todas
as melhores terras. <*>

Os trs decnios que antecederam Revoluo constituram

um perodo de expanso da fazenda, a qual se apresentava como
uma instituio capaz de incorporar novas reas ao cultivo, de
introduzir novas culturas, de progredir no plano da tcnica e de
capitalizar. Contudo, a fazenda no estava em condies de pro-
porcionar massa rural emprego em quantidade adequada e mo-
nopolizava as melhores terras. A
raiz do problema era, portanto,
de natureza social. A reforma agrria mexicana visaria essencial-
mente a dar soluo a esse problema social, o que explica a insti-
tuio do sistema ejidal.
A conscincia de que as comunidades indgenas haviam sido
espoliadas de suas melhores terras contribuiu para a popularidade
das ideias agraristas nos meios esclarecidos urbanos. No sul, onde
o esbulho de terras comunais se efetivara em larga escala, surgiu
desde 1911 o primeiro plano de reforma agrria patrocinado por
Zapata. Em 1915 foi estatuda por decreto a restituio das terras
usurpadas e em 1917 a nova Constituio incorporou, no seu arti-
go 27, o princpio da reforma agrria. Ora, ocorre que na pr-
tica o problema no era apenas de "restituio de terras, bosques
e guas" s comunidades que estavam em condies de provar que
haviam sido privadas desses bens. A partir do momento que se
levantou o problema da terra (desde 1912 grupos de camponeses
armados sob a liderana de Zapata passaram a ocupar as terras),
o movimento reivindicatrio tendeu a estender-se. A
massa de
peones que habitavam nas fazendas e de camponeses sem terra
que de uma ou outra forma viviam na dependncia das fazendas,
sem pertencer a comunidades indgenas, incorporaram-se ao mo-
vimento da reforma agrria. A instituio do ejido foi criada
para solucionar o problema desses camponeses que no estavam
em condies de provar que "eram proprietrios" de terras e que
haviam sido esbulhados. Ainda assim, a lei estabeleceu que para
reivindicar terra o campons deve integrar um "ncleo de popula-
o", mesmo que sua incorporao a este date apenas de seis meses.
Mais precisamente: o ncleo de populao, como tal reconhecido
pelo Estado, que recebe as terras como propriedade, a qual no
pode, segrundo os termos da lei, "en ningun caso ni en forma
alguna enajenarse, cederse, transmitirse, arrendarse, hipotecarse o
gravarse, en todo o en parte". A propriedade ejidal , portanto,

(4) Cf. Rodolfo Stavenhagen "Aspectos sociales de Ia estructura

agraria en Mxico", in Les problmes agraires des Amriques Latines, dt
um regime jurdico particular. Os "ncleos de populao ejidaV*
permanecem sob tutela do Estado. A
lei estabelece que os ejidos

podem ser explorados em forma individual (acordando-se a cada

ejidatario uma parcela de terra) ou coletiva; contudo, "a explo-
rao coletiva de todo um ejido s pode ser acordada ou revogada
pelo Presidente da Repblica" (art. 130 da Lei Federal de Refor-
ma Agrria).
A
parcela ejidal tendeu a transformar-se na unidade efetiva
de explorao. Se bem no possa ser alienada ou gravada, ela
pode ser deixada em sucesso viva, a um filho ou a um de-
pendente. As mulheres ejidatarias no perdem sua parcela em caso
de matrimnio com outro ejidatario. Assim, a terra se vincula
comunidade, a qual frequentemente dispe de outros bens (terras
de pastagem, reserva florestal etc.) que so de uso coletivo. A
vida social tende, portanto, a estruturar-se em torno a interesses
comuns, em contraste com o regime anterior de tutela exercida
pelos grandes proprietrios de terra. O ejido veio a constituir uma
clula da organizao social e a partir da criao da Confedera-
cin Nacional Campesina, no governo de Crdenas, vinculou-se
ao poder central como um dos pilares do partido que o controla.
No significa isso que a massa camponesa se haja transformado em
agente ativo do sistema de poder. O
vazio deixado pelos antigos
latifundirios foi ocupado por grupos urbanos, os quais tm na
massa ejidataria um simples ponto de apoio.
A reforma agrria mexicana constitui complexo processo so-
cial,cuja execuo irregular se prolonga at o presente. ^^^ dis- A
tribuio de terras massa camponesa teve como consequncia,
particularmente na zona central, o desmembramento das fazendas.
Ora, as mais das vezes, estas constituam unidades integradas,
cujos recursos de solo, de pastos, de bosques e de gua eram com-
plementares, o que permitia alcanar certo nvel de produtividade e
rentabilidade. O desmembramento e a utilizao das terras em
pequenas parcelas com tcnica rudimentar teriam que acarretar
baixa de produtividade e reduo dos excedentes anteriormente
postos disposio das populaes urbanas. Era natural, portanto,
que surgissem reaes de. vrias ordens. Assim, no perodo que se
estende de 1920 a 1935, a distribuio de terras foi lenta e em
importantes reas praticamente inexistente. Por outro lado, cedo
prevaleceu o princpio de que a reforma agrria somente alcanaria

(5) Uma apresentao de conjunto do processo da reforma agrria

mexicana e uma descrio de suas instituies encontra-se em Moiss T. de
LA Pena, Mito y realidad de la reforma agraria en Mxico (Mxico, 1964).

289
os seus obietivos se conseguisse, simultaneamente, incorporar no-
vas reas ao cultivo e ampliar as reas irrigadas. Desde 1926,
criou-se uma comisso governamental, a ser transformada em Mi-
nistrio, com a incumbncia de estudar e promover a realizao
de grandes obras de irrigao. Por outro lado, procurou-se enca-
minhar para certas regies do norte, que, se bem sejam semi-ri-
das, comportam culturas no irrigadas, parte da presso exercida
por aqueles que exigiam terra. As grandes fazendas de gado podiam
ceder parte de suas terras sem afetar a rentabilidade. Mais ainda:
a nova legislao agrria facultava ao fazendeiro preservar o n-
cleo de sua fazenda, com duzentos a trezentos hectares de terras,
ou cem, em Essa chamada "peque-
se tratando de terras irrigadas.
na propriedade" com acesso a crdito abundante transformou-se
rapidamente na viga mestra da agricultura do pas.
O governo de Lzaro Crdenas abriria nova e decisiva fase no
processo da reforma agrria. Entre 1935 e 1940 Crdenas transfor-
mou em ejidos, compreendendo 808.271 beneficirios, 17,6 milhes
de hectares, ao passo que, de 1916 a 1934, apenas 7,7 milhes
de hectares haviam sido distribudos. Essa intensificao do pro-
cesso ps em evidncia uma srie de pontos fracos do novo siste-
ma agrcola que se vinha criando no pas. Os ejidos eram eni
regra geral de tamanho insuficiente, o que levava transformao
dos ejidatarios em microfundistas. Como a reforma se fazia em
resposta s reivindicaes de populaes que habitavam num raio
de at sete quilmetros da fazenda a expropriar, a massa de rei-
vindicantes era, frequentemente, muito superior s terras dispon-
veis. A situao se agravara nesse perodo com o regresso de
grande nmero de hraceiros (emigrantes temporrios) devolvidos
ao pas pela crise econmica nos Estados Unidos. Nos trs go-
vernos que se seguem ao de Crdenas, isto , at 1958, modifica-
se a orientao da poltica agrria: reduz-se consideravelmente a
distribuio de terras, e amplia-se a dimenso permitida da "pe-
quena propriedade". ^^^ Durante esse perodo, considerveis inves-
timentos foram realizados para expandir as reas de cultivo em
grandes permetros de irrigao no norte do pas. Metade dessas
novas terras incorporadas ao cultivo foram destinadas formao

(6) A agrria atual estabelece que " son inafectables por concepto
lei

de dotacin, ampliacin o creacin de nuevos centros de poblacin Ias

pequenas propiedades que estn en explotacin y que no exceden de las
superfcies sigui^^ntes ": 100 hectares de terras regadas, 200 de terras no
regadas, 150 hectares regados, dedicados cultura do algodo, 300 hectares
sem irrigao, dedicados a certas culturas con ^rciais, inclusive cana-de-
acar e caf, e a terra necessria para manter at 500 cabeas de gado
maior (artigo 249).

290
de ejidos e a outra metade foi vendida a proprietrios privados,
em lotes de 30 a 60 hectares, chegando mesmo a 100. Os ejida-
tarios, por seu lado^ receberam lotes de 4 a 6 hectares. Essa orien-
tao seria acerbamente criticada pelos agraristas, o que determi-
nou uma mudana de orientao no governo Lopes Mateus (1953-
64), visando a reservar para a formao de ejidos as terras aber-
tas ao cultivo irrigado mediante investimentos pblicos.
Uma apreciao de conjunto da reforma agrria mexicana
no tarefa fcil. O objetivo central, que era eliminar a pesada
tutela que exerciam as fazendas sobre a populao camponesa e
dar acesso terra ao maior nmero possvel de pessoas, foi par-
cialmente alcanado. O sistema ejidal resultou ser um meio eficaz
para empregar, e assim reter nos campos, um excedente estrutural
de populao que de outra forma no encontraria emprego nem
na agricultura nem nas zonas urbanas. Essa reteno de populao
na agricultura provocou em certas reas baixa de produtividade da
mo-de-obra. Em certas regies, no apenas a produtividade da
mo-de-obra baixou, mas tambm a dos recursos naturais, reduzin-
do-se a produo global. ^> A fazenda constitura um mecanismo
de capitalizao, sendo de admitir que o seu desaparecimento le-
vasse a uma reduo da formao de capital na agricultura. Isto
no ocorreu porque as propriedades privadas (de at 300 hec-
tares), em que na maioria dos casos se transformaram as fazen-
das, foram amplamente beneficiadas com crdito pblico 'e privado.
Esta transformao permitiu que surgisse um tipo de empresa agr-
cola melhor capacitada para a utilizao de seus recursos de terra
e gua do que as antigas fazendas.

O sistema ejidal tem sido objeto de prolongada controvrsia,

que em parte resulta da ambiguidade que tem acompanhado a
execuo da reforma agrria mexicana. Os objetivos sociais per-
manecem no primeiro plano da retrica oficial, mas a poltica agr-
cola, a partir de 1940, tem perseguido sistematicamente o objetivo
de ampliao do excedente agrcola que se extrai para consumo
urbano ou exportao. A estratgia do "crescimento a qualquer
preo" levou a um abandono progressivo das consideraes de
ordem social. <) A crtica ao sistema ejidal feita de dois ngu-

(7) Sobre este ponto veja-se a sntese de Ramn Fernndez y

Fernndez, "La reforma agraria mexicana: una gran experincia", in
Les problmes aqraires des Amriques Latines, cit
(8) Cf. Jesus Puente Leyva, " Recursos y crecimiento dei sector
agropecuario en Mxico, 1930-1967". El Trimestre Econmico, nP 150,
abril- junho, 1971.

291
los. o primeiro focaliza certas deformaes que resultam em gran-
de parte da forma como vem sendo executada a poltica: insufi-
cincia de terras levando ao minifundismo, arrendamento disfar-
ado das parcelas etc. O outro focaliza a suposta inviabilidade de
um sistema que, no sendo uma forma coletiva de explorao da
terra, tampouco um regime de propriedade privada. O ejidatario
no seria seno um minifundista que no dispe sequer da pro-
priedade de sua parcela: no a pode ampliar nem vend-la. Se as
condies no favorecem a explorao da parcela, toda soluo
alternativa est excluda, o que o obriga a buscar uma sada fora
da lei.
A experincia dos ejidos coletivos, iniciada com entusiasmo na
poca de Crdenas, de limitada significao, em razo da evo-
luo subsequente que tiveram, devendo enfrentar um clima de
desestmulo e mesmo hostilidade. Muitos desses ejidos
no total
foram constitudos algumas centenas se beneficiaram de terras
de boa qualidade dedicadas a culturas comerciais, o que lhes per-
mitiu sobreviver e mesmo apresentar resultados econmicos rela-
tivamente favorveis. ^) Parece fora de dvida que a explorao
coletiva da terra permite mais facilmente absorver o excedente de
mo-de-obra, integrando a atividade agrcola a outras complemen-
tares. Os ejidos coletivos que mais xito tiveram foram exatamen-
te aqueles que dispunham de terras de boa qualidade, que vi-
nham sendo utilizadas em culturas comerciais, cuja rentabilidade
permitia levar adiante a capitalizao e criar novas formas de empre-
go. A dificuldade maior estava em organizar a produo ali onde
as terras eram insuficientes e as culturas deviam ser de subsistn-
cia. A capitalizao neste ltimo caso dependia do crdito, isto ,

de recursos que deviam ser inicialmente buscados em outra parte.

A poltica adotada consistiu em dirigir os recursos canalizados pelo
crdito, que eram escassos, para as propriedades privadas, nas quais
a relao terra/homem era mais favorvel. Desta forma, foi pos-
svel maximizar um excedente agrcola que era posto disposio
das populaes urbanas ou exportado.
A parcela a ser distribuda aos ejidatario s foi inicialmente fi-
xada em 4 hectares. Mediante dispositivos legais se tentou poste-
riormente ampliar esse tamanho para vinte hectares de terras de
cultura seca e dez no caso de terras irrigadas (art. 220 da Lei agr-
ria). Mas, por esse meio no se consegue aumentar a quantidade
de terras a repartir e sim a lista de espera dentro dos prprios

(9) Para uma anlise dos distintos aspectos do problema veja-sc S.

EcKSTEiN, El ejido colectivo en Mxico (Mxico, 1966).

292
ncleos de populao ejidal. Em certas regies a parcela no
alcana um hectare e sua extenso mdia atual de apenas 6,5
^^^^
hectares.
A controvrsia em torno da execuo da reforma agrria e
o temor natural, que muitos exageravam e exploravam, de que a
difuso do sistema ejidal viesse a paralisar a capitalizao no setor
agrcola e a tornar o pas dependente da importao de alimentos
o que alis chegou a ocorrer nos anos 30
contriburam
,

para reforar as preocupaes com a produo. As obras de irri-

gao e outros elementos da infra-estrutura agrcola passaram a
absorver grande parte dos recursos pblicos. Assim, o nmero de
hectares irrigado pelo governo, que era apenas de 25 mil em 1930
e de 265 mil em 1940, alcanaria 2.221 mil em 1960. Durante o
mesmo perodo a rea irrigada com recursos privados declinou
em mais de 300 mil hectares. Por outro lado, foi instituda uma
rede de bancos oficiais especializados para atender ao setor agr-
cola. (")

Tambm merecem referncia os reflexos da reforma agrria

no prprio funcionamento do Estado mexicano. A fazenda tradi-
cional, como instrumento de controle das populaes rurais, cons-
titua um dos principais elementos do sistema de poder em que
se apoiava o Estado. A possibilidade de levar adiante uma po-
ltica de industrializao de maior profundidade foi cerceada du-
rante muito tempo pelos interesses rurais, temerosos da elevao
dos preos das manuf aturas importadas. O
desaparecimento desse
grupo de presso permitiu que o Estado mexicano se empenhasse
em uma poltica de industrializao que seria seguida, desde os
anos vinte, sem titubeios. A
reforma que introduziu Crdenas no
Partido que controla a vida poltici no pas, dando-lhe uma impor-
tante base no setor rural, transformou este ltimo em fator de
estabilizao do sistema poltico, porquanto pode ser mobilizado
pelo prprio aparelho do Estado.
Segundo o ltimo recenseamento, existiam no Mxico, em
1960, cerca de 20 mil ejidos, nos quais estavam associadas apro-
ximadamente 1,5 milhes de pessoas ativas, representando um
quarto da fora de trabalho agrcola do pas. Um
pouco mais de
um quinto dessa fora de trabalho (22 por cento) era formado

(10) Para uma apreciao de conjunto do papel do ejido na evoluo

social do Mxico no himo meio sculo veja-se Franois Chevalier,
"The Ejido and Politicai Stability in Mxico", in The Politics of Con-
formity in Latin America, dirigido por Cludio Veliz (Londres, 1967).
(11) Jesus Puente Leyva, cit, quadro III.

293
de proprietrios, dos quais duas teras partes eram pequenos pro-
prietrios que possuam 5 hectares ou menos. Os restantes 53
por cento eram trabalhadores agrcolas sem terras. Entre 1950 e
1960 a posio relativa dos ejidatarios havia declinado, bem como
a dos pequenos proprietrios, enquanto aumentava a importncia
relativa dos proprietrios mdios e grandes, e, principalmente, a
dos assalariados, que subiu de 46 para 53 por cento.
Quando se observa a estrutura agrria mexicana atual, aps
meio sculo de execuo da reforma agrria, o que mais sur-
preende a persistncia da concentrao da propriedade no setor
no ejidal. De acordo com o censo de 1960, nesse ano 47,5 por
cento das exploraes agrcolas estavam no setor privado, ao qual
correspondiam 57 por cento das terras cultivveis, 69 por cento
das terras regadas, 69 por cento do capital. Demais, o setor pri-
vado absorveu 91,4 por cento dos fertilizantes e contribuiu com
59 por cento da produo agrcola. Dentro desse setor, o grau
de concentrao considervel, pois 66,8 por cento das explo-
raes, todas tendo 5 hectares de extenso ou menos, representa-
vam apenas 1,1 por cento da superfcie explorada e 10,8 por cento
das terras de cultura. Por outro lado, as exploraes de mais de
200 hectares, representando apenas 3,8 por cento do total, con-
trolavam 86,8 por cento da rea total e 52 por cento das terras
de cultura. Se se divide a agricultura mexicana em trs grupos
minifundistas privados, propriedades privadas mdias e gran-
des, e ejidatarios ,constata-se que os dois primeiros grupos
ocupam aproximadamente a mesma quantidade de mao-de-obra
(27 e 28 por cento respectivamente), se bem que ao primeiro gru-
po correspondem 5 por cento das terras de cultura e ao segundo, 52
por cento. Por outro lado, os minifundistas contribuem com 5
por cento da produo agrcola e os demais produtores privados,
com 54 por cento. Desta forma, o valor da produo por hectare
no muito distinto entre os dois setores, mas o valor da pro-
duo por pessoa ocupada de apenas 8 por cento nos minifn-
dios relativamente ao outro setor.
Se se considera a estrutura agrria mexicana englobando o sis-
tema ejidal, isto , considerando cada parcela do ejidatario como
uma explorao autnoma, constata-se que as diferenas no so
significativas com respeito aos pases da Amrica Latina que man-
tm as velhas estruturas agrrias. Com efeito, os minifndios,
privados e ejidais, representaram em 1960 84,2 por cento das ex-
ploraes, cifra similar da Guatemala que apresentamos no Ca-
ptulo VII, ou seja, 88,4 por cento. As exploraes mdias e
grandes representaram na Guatemala 2,1 por cento e no Mxico,

294
3,2 por cento do total; com respeito rea cultivvel, a porcen-
tagem na Guatemala de 72,3 e no Mxico, de 42,8, e com res-
peito ao valor da produo: 57 e 54,3 por cento, respectivamente.
A relao entre o valor da produo da unidade, multifamiliar
grande e o do minifndio foi no Mxico de 260, o que infe-
rior aos 399 que indicamos no Captulo VII para a Guatemala,
mas superior s relaes observadas nos demais pases ali re-
feridos.
A em evidncia que as extraor-
anlise dos dados acima pe
dinriasdisparidades de produtividade da mo-de-obra, observa-
das na agricultura mexicana, so essencialmente um reflexo do
monto de por pessoa ocupada, e das diferenas de
capital invertido
tcnica que correspondem aos diferentes nveis de acumulao de
capital. Assim, as diferenas de tamanho e de tipos de explorao
no parecem constituir causa fundamental das referidas disparida-
des, ^^^ O valor mdio da produo agrcola por unidade de terra
cultivada muito prximo nos trs tipos de explorao que acima
referimos: o minifndio privado coloca-se 11 por cento acima da
mdia nacional o ejido, 5 por cento abaixo e a propriedade mdia
;

e grande privada, 3 por cento acima.

Observando em conjunto o perodo 1930-60, v-se que a fora
de trabalho agrcola passou de 3,6 para 6,3 milhes de pessoas
e a rea cultivada por trabalhador de 1,98 para 2,17 hectares;
demais, a superfcie irrigada por trabalhador, subiu de 0,467 para
0,554 hectares. O considervel aumento da produo ocorrido du-
rante esse perodo tem sido atribudo a partes iguais expanso
da rea cultivada e ao incremento do rendimento por unidade de
rea. Destarte, fator decisivo para o aumento da produo foi o
considervel esforo de capitalizao devido em grande medida
ao Estado. Ora, existe ampla evidncia de que os investimentos
realizaram-se fundamentalmente em benefcio das propriedades
privadas mdias e grandes. Como a produo por hectare no
maior nesse grupo de exploraes do que nos outros dois, cabe
deduzir que a consequncia principal dessa orientao dos inves-
timentos foi aumentar o diferencial na produtividade do trabalho
a favor daquele setor. Com efeito: em 1960 a produtividade do
trabalho no setor privado de exploraes mdias e grandes era
7 vezes maior do que no setor ejidal e 12,6 vezes maior do que
no minifndio privado. Pode-se conjecturar sobre qual teria sido
o resultado, do ponto de vista do crescimento da produo, de

(12) Cf. Jesus Puente Leyva, cit. e tambm S. Eckstein, cit,

p. 113 ss.

295
uma orientao dos investimentos menos desfavorvel aos outros
dois setores. Nada assegura que o resultado houvesse sido nega-
tivo, pois conforme j obsen^amos a produo por hectare simi-
lar nos trs tipos de explorao. O que sim se pode admitir como
provvel que essa diferente orientao dos investimentos ter-se-ia
traduzido numa distribuio da renda muito menos concentrada
no setor agrcola, portanto numa reduo do excedente que vem
sendo extrado da massa camponesa em benefcio de outros gru-
pos sociais.
A
reforma agrria mexicana eliminou efetivamente o latifn-
dio como
estrutura bsica de enquadramento da massa campo-
nesa. Esta funo passou a ser exercida diretamente pelo Estado,
o qual
mediante a desapropriao de terras, a criao de ejidos,
o controle da forma de organizao destes (coletivos ou divididos
em dotaes familiares), a tutela que sobre eles exerce por inter-
mdio de uma instituio de crdito especializada, e finalmente
por meio dos investimentos pblicos e da assistncia tcnica
vem assegurando a expanso da produo e a formao de um
considervel excedente, cuja utilizao escapa ao controle da popu-
lao camponesa. Este ltimo objetivo somente pde ser alcanado
porque o custo da mo-de-obra na agricultura foi mantido extre-
mamente baixo, o que por seu lado um reflexo do lento cresci-
mento da produtividade do trabalho nos minifndios privados ou
ejidais, onde a capitalizao nula, a tcnica, rudimentar e a
mo-de-obra, mesmo quando usada intensivamente, permanece
subutilizada.

A reforma agrria boliviana

Na Bolvia ocorreu a segunda grande tentativa de modifica-

o de estruturas sociais que conheceu a Amrica Latina no pre-
sente sculo. Ela se diferencia da mexicana sob vrios aspectos,
se bem que seu ponto de partida seja o mesmo: o conflito entre
a comunidade e a fazenda. A
diferena do que ocorria no Mxico
porfirista, a agricultura boliviana no estava em expanso quando
eclodiu a revoluo de 1952 que abriria o caminho reforma
agrria. Conforme vimos, a fazenda mexicana estava em plena
ofensiva e demonstrava ser um instrumento de capitalizao e de
expanso da fronteira agrcola do pas. O quadro geral na Bo-
lvia era distinto, refletindo o menor desenvohnmento que havia
tido aeconomia do pas em seu conjunto. A comunidade indgena,
que mantm os vnculos aglutinantes do ayllu tradicional, conser-
vava em 1952 e ainda conser\-a hoje em dia considervel impor-

296
tncia na estrutura social boliviana. Os dados do censo de 1950
revelaram a existncia no pas de 3.779 comunidades indgenas,
grupando cerca de um milho de pessoas. Mesmo que esses dados
hajam sido contestados, ^"^ h pouca dvida de que essa forma
tradicional de organizao social fosse a predominante na Bolvia
no momento da reforma agrria. Essas comunidades sofreram uma
certa evoluo no sentido do predomnio do trabalho individual da
terra, reduzindo-se a importncia das parcelas chamadas comu-
nais. A
penetrao da fazenda fora menor que em outros pases
e tambm assumira uma fisionomia distinta daquela que caracte-
rizava a situao mexicana vspera da revoluo. Estima-se que
existiam no pas, em 1950, cerca de 8 mil fazendas, das quais cer-
ca de 6.000 possuam mais de 500 hectares, dentro das quais
trabalhavam aproximadamente 200 mil famlias indgenas. Quanto
aos pequenos proprietrios, o seu nmero no superaria os 50
mil, no ano referido, o que indica o papel secundrio deste tipo
de organizao agrcola no quadro boliviano.
A
fazenda boliviana, quase sem exceo, era muito menos
uma empresa buscando apoderar-se das terras da comunidade, a
fim de implantar um novo sistema de produo apoiado em tc-
nicas modernas e visando maximizar um lucro, que uma orga-
nizao semi feudal que visava a apropriar-se diretamente de uma
parcela do que produzia a comunidade. Ela parasitava uma ou
vrias comunidades, que passavam a ser consideradas como cati-
vas da fazenda. Dessa forma, a comunidade era preservada como
quadro de organizao social, com suas autoridades prprias tra-
dicionais, mas se modificavam as suas relaes com a terra. Uma
parte desta era adjudicada em parcelas individuais a cada famlia
e o que fora a terra comunal, ou algo correspondente, passava
a ser terra cultivada diretamente para o fazendeiro. O traba-
lhador dividia o seu tempo entre a sua parcela individual e as
terras da fazenda, dedicando a esta ltima de 3 a 5 dias por sema-
na, exatamente como no sistema da corve da Europa medieval.
A comunidade indgena, tutelada pela fazenda, era mantida em
extremo isolamento, reduzindo-se ao mnimo o fluxo monetrio
interno e fomentando-se a atividade artesanal de auto-subsstncia.
Os vnculos com o mundo exterior, econmicos ou polticos, se
realizavam por intermdio da fazenda. Contudo o aspecto mais
importante estava na mudana das relaes com a terra, as quais,

(13) Cf. Henri Gumbau, " Les changements de structure la suite

de la reforme bolivinnc", in Les problmes agraires des Amriques Latines,

cit.

297
conforme j observamos, so inseparveis da forma de organi-
zao comunitria. Como coexistiam comunidades livres e comu-
nidades cativas, a situao destas ltimas era apontada como uma
forma de degradao social, independentemente das condies
materiais de vida de umas e outras. O conflito aberto da fazenda
com a comunidade, decorrente de expulso de membros desta de
suas terras por fazendeiros com pretenses progressistas, existiu
apenas em casos excepcionais. Mas esses casos viriam a ter impor-
tncia no processo da reforma agrria, pois os elementos expulsos,
habitando em grande parte as cidades, alcanaram uma conscin-
cia mais lcida da espoliao de que era vtima a populao ind-
gena. Desta forma, no era a comunidade, espoliada e acuada em
terras pobres, que se revoltava, e sim elementos que dela se
afastavam para inserir-se na vida urbana, e que ocasionalmente
viriam a conflitar com os comuneros que haviam permanecido na
fazenda, no momento de repartio das terras. ">
A reforma agrria boliviana teve como objetivo eliminar a
explorao da comunidade pela fazenda, o que se pretendeu fazer
liquidando esta ltima ali onde ela era essencialmente um instru-
mento de explorao da populao indgena, isto , onde era quali-
ficada de latifndio. Onde a fazenda foi classificada como proprie-
dade mdia ou empresa agrcola, a desapropriao limitou-se s
terras que superavam os limites estabelecidos na lei, os quais
variavam conforme a natureza da atividade agrcola. O
resultado
imediato da reforma foi a transformao em pequenas proprieda-
des, quase sempre minifndios, das parcelas em que dentro das fa-
zendas trabalhavam as famlias indgenas para auto-sustentao.
Pretendeu-se conservar como propriedade coletiva as terras ante-
riormente trabalhadas para o fazendeiro. O objetivo era no somen-
te liberar a comunidade, mas tambm preserv-la como quadro de
organizao social. Os seus membros, que passavam a ser peque-
nos proprietrios, conservariam entre si o vnculo da propriedade
comum de uma parte das terras. <^^)
A execuo da reforma agrria foi em grande parte reali-
zada sob a direo de sindicatos rurais, organizados dentro das
fazendas sob superviso poltica urbana. O mnr (Movimento
Nacional Revolucionrio), que promoveu a Revoluo de 1952,
era um movimento poltico de bases estritamente urbanas e mi-

(14) Veja-se o trabalho de Arturo Urquidi Morales, "Las comu-

nidades indgenas y su perspectiva histrica", cit.
(15) Para uma anlise de conjunto da reforma agrria boliviana veja-se
Henri Gumbau, " Les changements de structure la suite de la reforme
bolivinne", cit.

298
neiras. Contudo, ao deslocar a estrutura tradicional de poder,
ele debilitou consideravelmente o sistema de controle social cons-
titudo pelas fazendas. Incorporando o movimento espontneo de
liberao das comunidades ao processo revolucionrio, o mnr deu
a este uma profundidade que de outra forma no teria tido, em
um pas em que cerca de 80 por cento da populao vivia nos
campos. Um decnio depois de iniciada a reforma, o governo havia
adjudicado, na regio do Altiplano, cerca de 200 mil ttulos de
propriedade de terra, o que significa que praticamente a totalidade
das famlias que viviam nas antigas fazendas se transformara em
agricultores independentes.
Da mesma forma que no Mxico a ideia de organizar coleti-
vamente o trabalho no ejido foi sendo posta de lado, na Bolvia
o propsito de conservar uma parte das terras da antiga fazenda
para trabalho e usufruto coletrvo foi sendo perdido de vista.
Em primeiro lugar, para evitar que as parcelas individuais fos-
sem demasiado pequenas, em muitos casos a terra coletiva foi
reduzida a pouca coisa. Convm no esquecer que na antiga fa-
zenda essas terras nem sempre justificavam uma organizao co-
mercial, sendo o sistema de propriedade mais um mecanismo de
extrao de um excedente da comunidade indgena que de orga-
nizao da produo agrcola. Na ausncia de investimentos de
alguma significao, a nica forma de melhorar as condies de
vida da comunidade era permitir que esta retivesse a totalidade
do que produzia. No Mxico, conforme vimos, a eliminao
da fazenda significou muitas vezes uma utilizao menos eficaz
dos recursos naturais. Na Bolvia, onde as comunidades j estavam
dentro da fazenda e continuaram a trabalhar com as tcnicas ante-
riores, esse problema no apresentou a mesma gravidade. Ocorreu,
entretanto, uma reduo do excedente disponvel para as popu-
laes urbanas, o que resultaria inevitvel sempre que se preten-
desse melhorar os padres de consumo da massa que vivia dentro
das fazendas. A reforma agrria teve, portanto, uma dupla con-
sequncia: modificou a distribuio da renda em favor da massa
rural e permitiu que as comunidades, antes prisioneiras das fazen-
das, recuperassem sua autonomia. Atravs dos sindicatos rurais,
essas comunidades se articulariam com a vida poltica do pas. A
multiplicao do nmero de escolas rurais (anteriormente inter-
ditadas nas fazendas), construdas e mantidas pelas prprias comu-
nidades, constitui uma indicao de que os contatos desta com
o mundo exterior comearam a dar frutos.
A eliminao da tutela que exerciam as fazendas sobre as
comunidades, a transformao dos membros destas em pequenos

299
proprietrios, os contatos destes com o mundo exterior, criaram
condies para que a populao rural do Altiplano comeasse a
romper o imobilismo cultural e geogrfico em que vivia secular-
mente. Davam-se, assim, passos decisivos para a formao de
uma autntica sociedade civil nacional na Bolvia. Essa maior
mobilidade da populao poder ter importantes repercusses no
plano econmico, pois a Bolvia um pas de terras abundantes e
populao extremamente mal distribuda. Tanto a comunidade
indgena livre, como o sistema semifeudal instaurado pelas fazen-
das, operavam no sentido de reter o homem nas regies de antigo
povoamento, que so as do Altiplano e dos vales. A reforma
agrria, colocando de forma direta o problema de escassez de
excedentes agrcolas para as zonas urbanas, ps em primeiro pla-
no a necessidade de abertura de novas terras, o que pressupe
maior mobilidade da populao do que a tradicionalmente existen-
te no pas. A fim de facilitar essa mobilidade, importantes inves-
timentos infra-estruturais tiveram de ser realizados nos anos
subsequentes. Uma estrada moderna entre Cochabamba e Santa
Cruz foi construda e facilidades <e vrias ordens foram criadas
para estimular a colonizao de novas terras. Uma nova estrutura
agrria, cujo perfil ainda no est totalmente definido, vem-se
formando na chamada zona de llanos tropicais e de yungas. Gran-
des consrcios estruturados em forma de cooperativas e modernas
empresas capitalistas esto promovendo nessas regies culturas
comerciais, tais como a da cana-de-acar, a do caf, do algodo
e do arroz.
Areforma agrria boliviana constituiu um esforo de des-
truio de velhas estruturas sociais e representa, seguramente, o
passo mais importante dado, desde a independncia, no sentido
de formao de uma sociedade boliviana autenticamente nacional.
A antiga fazenda operava como estrutura de enquadramento de
grande parte da populao camponesa, que dessa forma era
submetida a um duro regime de trabalho em condies totalmente
insuficientes de alimentao. Os primeiros efeitos da reforma
agrria teriam que ser de descompresso, isto , de afrouxamento
das normas de trabalho. As condies de alimentao da popu-
lao rural muito provavelmente melhoraram, ao mesmo tempo
que se reduzia a produtividade e ainda mais o excedente extrado
da agricultura. Entre 1952 e 1957 a produo agrcola declinou
13 por cento no quinqunio subsequente houve uma recuperao,
;

o que permitiu que um decnio depois de iniciada a reforma agr-

ria o nvel de produo de 1952 fosse reestabelecido. No decnio
subsequente (1962-72), a produo agrcola alcanou uma taxa

300
de crescimexito mdio anual de 3,4 por cento, correspondendo a
1 por cento por habitante. Mas provvel que as condies de

vida da populao camponesa hajam melhorado mais do que dei-

xem ver essas cifras. A
participao do setor agropecurio no
PIB declinou de 31 para 20 por cento, entre 1952 e 1972, feito
o cmputo a preos constantes. Por outro lado, o valor da pro-
duo por pessoa ativa no setor agropecurio no superava, em
1972, um
quarto do valor correspondente mdia de todos os
setores Cabe, portanto, inferir que grande parte da
produtivos.
massa camponesa continua integrada numa economia de subsis-
tncia, e em nada se beneficia da elevao de produtividade em
outras atividades. A
eliminao da fazenda reduziu o grau de
explorao da massa camponesa e melhorou as condies de tra-
balho, mas tambm reduziu o grau de integrao do setor agro-
pecurio nos circuitos comerciais e na diviso social do trabalho,
o que responde pelo aumento da diferena de produtividade entre
este setor e o conjunto da economia. fora de dvida que as
comunidades rurais, aps tantos -sculos de tutela e regime de
servido, no estavam preparadas para aproveitar as oportunida-
des que decorriam da mudana nas estruturas de dominao. Mas
tambm certo que o Estado boliviano no se preparou para for-
necer os recursos financeiros e tcnicos necessrios para que se
elevasse a produtividade agrcola. Tampouco estava o Estado
boliviano preparado para promover com xito a criao de uma
nova agricultura, diferenciada da tradicional, capaz de produzir
os excedentes necessrios expanso urbana, na linha da expe-
rincia mexicana. Em sntese: vinte anos depois de realizada a
reforma agrria, continuava de p o problema de dotar o pas
de uma agricultura capaz de satisfazer as necessidades bsicas
do desenvolvimento.

A reforma agrria peruana

A
semelhana da Bolvia, o Peru um pas onde a massa
da populao rural continua integrada, em graus diversos, em
comunidades indgenas. At que ponto essas comunidades des-
cendem diretamente do ayllu pr-colonial ou so em grande parte
uma criao do sistema de dominao espanhol, problema que
no nos interessa diretamente. ^^^^ O censo de 1940 classificou
4.600 aldeias como comunidades indgenas e pela metade dos

(16) Uma apresentao da controvrsia em torno desse tema se encon-

tra em Fernando Fuenzalida Vollmar, " La estructura de la comunidad de
indgenas tradicional", in El campesino en el Peru (Lima, 1970).

301
anos 60 estimava-se que duas teras partes da fora de trabalho
agrcola estavam integradas por membros dessas comunidades. ^^)
Mas, diferena da Bolvia, a agricultura peruana conheceu
importantes transformaes, a partir da segunda metade do
sculo XIX houve intensa penetrao da forma capitalista de
;

produo, em certas reas, com considervel elevao de produti-

vidade e assimilao de tcnicas modernas. A
especificidade do
Peru, quando comparamos sua evoluo com a do Mxico, est
em que a penetrao do capitalismo contribuiu muito menos para
criar ou agudizar o conflito entre a fazenda e a comunidade ind-
gena; essa penetrao assumiu principalmente a forma de criao
de uma agricultura paralela tradicional, na qual vivera em sim-
biose fazenda e comunidade indgena.
O Peru compreende trs reas agrcolas com caractersticas
ecolgicas, sociais e econmicas diversas. Pelametade do decnio
dos 60, a fora de trabalho agrcola do pas alcanava 1.719 mil
pessoas, dos quais 16 por cento se encontravam na regio da
Costa, 71 por cento na Sierra e 13 por cento na Selva, Ora, a
produtividade do trabalho era na Costa mais de quatro vezes su-
perior da Sierra e quase trs vezes superior da Selva. <"> O
quadro que prevalecia na Sierra no era muito distinto do que
descrevemos para a Bolvia de antes da reforma agrria. A mas-
sa rural se dividia entre comuneros e ndios de jazenda, uns e
outros retirando sua subsistncia de uma exgua parcela de terra.
Com o crescimento da populao, muitos comuneros tenderam a
emigrar para a Costa e mais recentemente para a Selva. Os ndios
de fazenda pagavam a renda da parcela individual sob a forma de
dias de trabalho agrcola ou em servios ligados fazenda, tais
como construo de estradas (faena), transporte {propio), tra-
balho domstico (pongo).(^^^ Desta forma, a fazenda da Sierra
essencialmente de tipo tradicional, vivendo de extrao de um
excedente de uma m*assa rural que se faz mais abundante na me-
dida em que as melhores terras so ocupadas. S excepcionalmen-
te e em perodo relativamente recente, surgiram na Sierra fazen-
deiros interessados em modernizar o campo, ou seja, em privar
a massa de trabalhadores das terras que tradicionalmente utiliza-
vam para uso prprio. As fazendas modernizadoras e efetivamente
orientadas para a agricultura comercial surgiriam na Costa e

(17) Cf. Fernando Fuenzalida Vollmar, cit.

(18) Cf. Estevam Strauss, Reestructuracxn dei espado econmico
latinoamertcano (mimeografado, tlpes, 1969).
(19) Cf. HuRO Blanco, Land or Death (Nova York, 1972), p. 29.

302
nos vales do contraforte amaznico, reas de caractersticas eco-
lgicas muito distintas das da Sierra, e que no haviam atrado as
populaes indgenas integradas em
comunidades.
Em sntese: se bem a massa da populao haja permanecido
na Sierra zona de solos pobres submetida a crescente presso
demogrfica o desenvolvimento agrcola do pas se realizou
,

essencialmente nas duas zonas perifricas. So as relaes parti-

culares que se formam entre a zona de agricultura tradicional,
que funciona como reservatrio de mo-de-obra, e os vales peri-
fricos que do especificidade evoluo rural no Peru. Nos vales
costeiros, a instabilidade da economia aucareira vinculada ao3
mercados internacionais levaria a uma grande concentrao da pro-
priedade da terra e a um crescente controle das atividades agro-
industriais por interesses estrangeiros. ") As relaes de trabalho
assumem forma estritamente capitalista e emerge na massa assala-
riada um movimento sindical vigoroso, sem paralelo no mundo
rural latino-americano. Nos vales tributrios do Amazonas
zona
de transio entre o Altiplano e a Amaznia propriamente dita
o desenvolvimento mais recente e se faz principalmente
base de culturas permanentes, tais como caf, cacau e frutas.
diferena da Costa, que se desenvolve numa poca em que a pres-
so sobre a terra na Sierra era muito menor, ^^^^ na Selva se con-
juga a abundncia de terras com uma oferta de mo-de-obra
elstica, o que permitiu que se transplantassem relaes de tra-
balho similares s da agricultura tradicional. O controle da pro-
priedade da terra por uma minoria permitiu que a prpria terra
fosse utilizada para pagar a m<^-de-obra, semelhana do que
ocorria na Sierra. Contudo, a maior abundncia de terras e a
melhor qualidade destas permitiram que a massa trabalhadora des-
frutasse de um nvel de renda mais alto e que muitos trabalhado-
res contratassem mo-de-obra nas suas parcelas. Por outro lado,
dada a natureza das culturas, grande parte da massa trabalhadora
no se fixa na regio, descendo da Sierra to-somente na poca
da colheita. A precariedade das relaes de trabalho, o rgido con-
trole do acesso terra, o desamparo de populaes que perdiam
os vnculos com suas antigas comunidades, levaram a fortes ten-

(20) No momento da Reforma Agrria, em 1969, dois teros dos

capitais investidos nos complexos.' agroindustrias costeiros eram estrangeiros.
Ver dados por empresa em Alfredo Barnechea, **
Pomalca : informe
urgente", Participacin, dezembro, 1973.
(21) Numa primeira fase, a Costa teve que apelar para mo-de-obra
importada da sia em regime de semi-servido.

303
soes sociais, com ocupaes de terras e brotes de ao armada.
A orientao tomada pela reforma agrria peruana no seria fcil
de explicar sem ter em conta o envolvimento das foras armadas
do pas na represso a esses brotes de ao armada.
A lei de reforma agrria peruana, decretada a 24 de junho
de 1969 pelo governo militar que se instalara no ano anterior,
pretende ser um instrumento de transformao das estruturas
econmicas, sociais e polticas do pas. Sem lugar dvida, ela
constitui importante passo no sentido de integrao da sociedade
civil peruana, at recentemente marcada por uma estratificao
que se aproximava do sistema de castas, e de modificao das
bases do sistema de poder que controla o Estado peruano. O trao
mais saliente dessa reforma consistiu na expropriao total dos
complexos^ agroindustriais da Costa e sua transformao progres-
siva em cooperativas. Como os salrios pagos neste setor eram
muito mais altos (em alguns casos at 5 vezes mais altos) que
a renda de um campons na Sierra, e grande parte dos investi-
mentos so de carter industrial e no agrcola, parece fora de
dvida que o objetivo da expropriao foi mais poltico do que
econmico ou social. Na Sierra e na franja da Selva, o objetivo
principal da reforma consiste em eliminar as formas de explorao
da mo-de-obra remanescentes da era colonial, na extino do mi-
nifndio e no reforamento e introduo de novas formas de
organizao coletiva do trabalho agrcola, tais como a comuni-
dade de camponeses e a sociedade de interesse social. A
proprie-
dade privada conservada, quando a terra trabalhada direta-
mente pelo seu dono, a ttulo individual ou de chefe de enipresa,
mas sua dimenso mxima limitada. Na Costa essa dimenso
mxima chega a 150 hectares irrigados e 300 no irrigados; nas
outras regies o tamanho mximo permitido vai de 15 a 55 hec-
tares irrigados e de 30 a 110 no irrigados. Em
todos os casos
essas superfcies podem ser aumentadas de um
tero se se pagam
salrios superiores em
pelo menos 10 por cento ao mnimo legal.
Dever desaparecer toda explorao agrcola de menos de 3 hec-
tares e toda aquela que no assegure uma renda (equivalente a
um mnimo estabelecido) para cada regio.
A reforma agrria vem sendo executada metodicamente, por
zonas, sob estrito controle das autoridades. As terras adjudica-
das o so de preferncia aos camponeses que as vinham traba-
lhando, mas na grande maioria dos casos esses camponeses so
enquadrados em organizaes coletivas. Das terras expropriadas
at fins de 1973, tim pouco mais de um milho e meio de hecta-
res foram distribudos a sociedades agrcolas de interesse social.

304
cabendo a cada uma delas em mdia mais de 50 mil hectares outro ;

milho e meio de hectares foram distribudos a cooperativas, cuja

dotao mdia de 4.500 hectares; 365 mil hectares foram entre-
gues a 83 comunidades e 124 mil hectares apenas a indivduos iso-
lados, cabendo a estes ltimos uma mdia de 7 hectares por fam-
lia. <") diferena das outras grandes reformas agrrias latino-
americanas, o nvel da produo agrcola no foi afetado negativa-
mente. No plano social seus efeitos tero certamente sido amplos,
se bem no se disponha de informao precisa para aferi-los. Con-
tudo, foram as regies onde as condies de vida da populao
eram relativamente melhores, as mais beneficiadas. provvel que
a diferena de nvel de vida entre os trabalhadores da Costa e os
camponeses da Sierra haja aumentado, e na prpria Costa entre
os membros das cooperativas e os demais trabalhadores, e tam-
bm entre membros de distintas cooperativas em razo da dispa-
ridade nas dotaes de terra e gua. O problema da elevao do
nvel de vida da massa camponesa que se concentra na Sierra
continua de p, espera de que se criem condies para a trans-
ferncia em maior escala de populaes para os vales tributrios
do Amazonas.
O da agricultura peruana ps-reforma agrria ainda no
perfil
se definiu. Parece fora de dvida que se insiste em favorecer a
organizao de grandes unidades de explorao, mantendo-as fora
do controle do capital privado. Cabe portanto admitir que a evo-
luo peruana se afaste da linha que veio a predominar no Mxico
e na Bolvia, onde os camponeses liberados do latifndio se trans-
formaram em minifundistas e reserva de mo-de-obra para um
setor privado em que se concentram os investimentos. Mas este
afastamento somente se consolidar se as cooperativas e as socie-
dades agrrias de interesse social tiverem xito na dupla tarefa de
melhorar as condies de vida da massa rural e criar o exceden-
te de produtos agrcolas de que necessita o pas para desenvolver-se.

A reforma agrria chilena

O caso chileno se presta mais que qualquer outro ao estudo

da natureza e do alcance das reformas agrrias latino-americanas,
tanto porque no Chile a reforma agrria foi metodicamente pla-
nejada e exaustivamente executada, como porque existe abun-
dante informao sobre a estrutura agrria do pas antes e depois

(22) Cf. CEPAL, Estdio econmico de Amrica Latina, 1973, quadro

160

305
dos esforos reformadores.
diferena dos casos que estudamos
anteriormente, a agricultura chilena no era a principal fonte de
emprego do pas no momento da reforma agrria: em 1970 ape-
nas 22 por cento da populao ativa encontrava emprego nesse
setor, o qual contribua com apenas 8 por cento para a formao
do PiB. Demais, o Estado no dependia de forma principal da
agricultura para extrao de um excedente, nem o pas dependia
desse setor para gerao de capacidade para importar. De tudo
isso resultavauma certa margem de manobra que permitia consi-
derar a reforma agrria sem excessivos temores, o que explica
que se haja formado no pas um consenso e que a reforma agrria
se haja realizado com base numa lei votada por um governo de-

mocraticamente eleito.

Uma lei de reforma agrria foi promulgada em 1962

primeira
por umgoverno conservador, reflexo da crescente preocupao
com a incapacidade da agricultura para criar os excedentes agr-
colas requeridos pela urbanizao. Nos dois decnios anteriores a
produo agrcola havia aumentado menos do que a populao do
pas, o que se traduzia em crescente necessidade de importar ali-
mentos; por outro lado, o nvel de vida da populao camponesa
era muito baixo e declinava relativamente mdia nacional.
Estimava-se que um tero da populao agrcola era desempre-
gada, ao mesmo tempo que existiam no pas terras no utilizadas
e inclusive terras regadas subutilizadas. Em sntese: havia amplo
desperdcio de recursos de mo-de-obra e de terras, ao mesmo
tempo que o pas dependia crescentemente da importao de ali-
mentos e as condies de vida no campo se degradavam em
termos relativos. A
evidncia destes fatos permitiu que se for-
masse um amplo consenso em torno da necessidade de reconstruir
a estrutura agrria do pas. Contudo, se bem a agricultura con-
tribusse com menos de 10 por cento para formao do produto
nacional, a classe de grandes proprietrios de terras continuava a
exercer uma influncia considervel no sistema de poder. Com
efeito: a lei de 1962 foi uma simples manobra diversiva, um com-
promisso formal no quadro da Aliana para o Progresso.
Os objetivos da reforma agrria do governo democrata-crsto,
definidos em 1965, foram muito mais ambiciosos: a) conceder
terras a milhares de camponeses; b) aumentar a produo agrco-
la; c) elevar a renda e o nvel de vida dos camponeses; d) obter
a participao ativa da massa camponesa na sociedade nacional. ^"^

(23) Cf. SoLON Barraclough, "Reforma agrria: historia y perspec-

tivas", in Cuadernos de la Realidad Nacional (Santiago, maro de 1971).

306
A lei finalmente aprovada em julho de 1967 autorizou a expro-

priao das propriedades mal exploradas ou controladas por so-

ciedades annimas, mas tambm das terras acima de certa
dimenso mxima, a qual varia em funo da qualidade dos solos,
mas deve sempre equivaler a 80 hectares de terras irrigadas e de
boa qualidade nas proximidades de Santiago. A indenizao seria
feita, na grande maioria dos casos, na base de 10 por cento do
valor calculado em
funo dos impostos pagos, vista, e o res-
tante em bnus em 25 anos e rendendo 6 por cento de
redimveis
juros; 75 por cento do valor desses bnus se reajustam com o
ndice do custo de vida. As terras expropriadas so adjudicadas
queles que as trabalham, mas a lei previu um regime de explo-
rao provisrio, que duraria de 3 a 5 anos, durante o qual a
esto seria assegurada conjuntamente pelo Estado e pelos cam-
poneses com residncia na propriedade. Este regime provisrio,
que se denominou asentamiento, resultou de um compromisso entre
os que desejavam dividir imediatamente a terra com os trabalha-
dores e aqueles que, temendo as consequncias negativas dessa
diviso sobre a produtividade, desejavam que se instaurasse uma
ou outra forma de explorao coletiva da terra. No fim do perodo
transitrio os camponeses deveriam decidir por eles mesmos que
forma de explorao seria adotada de forma permanente.
O governo democrata-cristo expropriou, entre 1965 e 1970,
1.408 propriedades, com uma superfcie de 3.563.554 hectares,
sendo 290 mil irrigados. O governo da Unidade Popular desa-
propriou, entre janeiro de 1971 e junho de 1972, 3.282 proprie-
dades com uma superfcie de 5.296.756 hectares, sendo 371 mil
irrigados. Os dados do quadro abaixo permitem comparar a estru-
tura agrria do pas depois de executada a reforma com a que
existia antes.

A
chamada grande propriedade mais de 80 irb com-
preendia, antes da reforma, 4.876 exploraes que absorviam mais
de 55 por cento da superfcie, medida esta em unidades homog-
neas. Aps a reforma havia menos de 200 unidades desse tipo cor-
respondendo a menos de 3 por cento da superfcie, o que constitui
prova cabal de que a estrutura agrria foi efetivamente transfof'
mada dentro dos limites estabelecidos pela lei de 1967. Essa
transformao foi feita em parte por iniciativa dos prprios pro-
prietrios,que se aproveitaram do longo perodo de debate da
lei no Congresso para parcialmente dividir suas exploraes agr-
colas. Com efeito, o nmero relativo das propriedades de 60 a
80 HRB dobrou e a superfcie ocupada pelas mesmas mais do

307
QUADRO 1/XXIII

Estrutura agrria do Chile antes e depois da reforma

exploraes (%) superfcie em HRB

ciiiTuiu tm nixD ^^

1965 1972 1965 1972

Menos de 5 81,4 79,3 9,7 9.7

5/20 11,5 11,3 12,7 13,0

20/40 3,0 2>,Z 9,5 11,6

40/60 1,3 2,5 7,1 14,5

60/80 0,8 1,6 5,7 12,8

Mais de 80 2,0 0,1 55,3 2,9

Setor reformado 0,0 1,9 0,0 35,5

(*) Hectare de rego bsico, unidade de medida correspondente a um hectare de

terras irrigadas nas proximidade^ de Santiago.
Fonte: S. Barraclough e J. A. Fernndez, Diagnstico de la reforma agraria chi-
lena (Mxico, 1974), p. 38.

que dobrou; o mesmo ocorreu com as propriedades entre 40 e 60

HRB, e em menor escala com as de 20 a 40 hrb. Da aplicao
da lei resultou a formao do setor reformado, ao qual correspon-
dem 35,5 por cento da superfcie. O nmero relativamente redu-
zido de unidades de explorao deste setor (1,9 por cento do
total) decorre de que a forma definitiva de explorao ainda no
havia sido decidida. Os trabalhadores efetivamente beneficiados
pela reforma (que eram residentes nas propriedades) somavam
cerca de 75 mil, em 1972, correspondendo a 11 por cento da
fora de trabalho agrcola.
As
propriedades expropriadas no governo da democracia
crist deram lugar criao de 628 asentamientos, o que resultou
em concentrar os benefcios da reforma naqueles trabalhadores que
eram residentes nas propriedades. Estes conservaram as suas par-
celas individuais e se beneficiaram de avanos do Estado, que lhes
asseguravam uma renda mnima independentemente dos resultados
da explorao. No governo da Unidade Popular foram criados 27
Centros de Produo (empresas estatais), 150 Centros de Refor-
ma Agrria (grandes unidades de explorao coletiva), 921 Co-
mits Camponeses (variante de asentamiento) e 318 asentamientos.
Aplicando uma mesma lei, os dois governos deram orientao
muito diversa reforma agrria. No primeiro caso se procurou
formar uma classe de pequenos proprietrios dotados de unidades
economicamente viveis no segundo se deu nfase integrao
;

308
dos camponeses em unidades de explorao coletva. Contudo, o
problema fundamental esteve menos na forma de explorao a
adotar no setor reformado do que no nmero de pessoas que deve-
riam beneficiar-se da reforma. Na prtica, os camponeses lutaram
sempre para conservar a parcela individual que desfrutavam no
regime anterior, o que reduzia a quantidade de terras a serem
utilizadas coletivamente em segundo lugar lutavam para evitar
;

a incorporao permanente s unidades reformadas dos trabalha-

dores temporrios, permanecendo estes como uma classe explo-
rada. A criao dos Centros de Reforma Agrria foi um esforo
para contornar estas dificuldades, mas na prtica tendeu a preva-
lecer a forma de explorao que concentrava os benefcios da
reforma nas mos da minoria formada pelos antigos residentes
das propriedades expropriadas.
Se observamos em conjunto a estrutura agrria chilena ps-
reforma, distinguimos claramente trs setores: um primeiro cons-
titudo pelos antigos minifndios e pequenas propriedades, ao
qual correspondem 22,7 por cento da rea (em hrb) ; um segun-
do formado pelas propriedades privadas mdias e o remanescente
das grandes^ ao qual correspondem 41,8 por cento da rea, e um
terceiroformado pelo setor reformado que compreende 33,5 por
cento da rea. Em 1972 o primeiro setor contribuiu com 28 por
cento da produo e absorveu 55 por cento de mo-de-obra; o
segundo contribuiu com 45 por cento da produo e absorveu 25
por cento de mo-de-obra e o terceiro contribuiu com 27 por
cento da produo e absorveu 20 por cento de mo-de-obra. ^"^
A partir desses dados e considerando o primeiro setor (I) como
ponto de referncia, podemos obter os seguintes indicadores:

II III

Valor da produo por hrb 100 68 62

Emprego por hrb 100 24 23
Valor da produo por unidade de emprego 100 .80 135

Se comparamos os setores II e III, constatamos que a reforma

aparentemente no reduziu de forma sensvel a produtividade por
unidade de rea, mas tampouco aumentou a capacidade de absor-
o de mo-de-obra por unidade de superfcie. A
diferena na
produtividade do trabalho resulta em grande parte do fato de que
o setor privado pde reter os equipamentos e ser movente, apre-

(24) Dados bsicos de S. Barraclough e J. A. FernAndez, dt,

passitn.

309
sentando um grau de capitalizao maior do que o do setor refor-
mado. Como o custo da mo-de-obra empregada no setor II con-
tinuar influenciado pelas condies de vida da massa da
populao que permanece nos minifndios do setor I, sendo
necessariamente muito inferior renda dos camponeses que inte-
gram o setor reformado, de admitir que o excedente por pessoa
empregada continue a ser substancial no setor II. semelhana
do ocorrido no Mxico, este setor tender a atrair o crdito e
outras facilidades, pois de seu dina/mismo depender a criao
dos excedentes requeridos pela populao urbana.
A reforma agrria chilena liquidou praticamente com o lati-
fundismo e dotou o pas de um amplo setor de propriedades de
tamanho mdio, o que seguramente ter efeitos positivos sobre a
utilizao dos recursos de terra e de gua. Por outro lado ela
beneficiou uma frao (entre 10 e 12 por cento) da massa cam-
ponesa, a qual provavelmente se incorporar a essa classe mdia
rural, cuja constituio parece haver sido o principal objetivo
dos democratas-cristos que conceberam a lei de 1967. Contudo,
o problema do minifundismo e do subemprego rural permanece
inteiro. diferena do Peru e da Bolvia, onde existem terras a
serem ocupadas no contraforte oriental dos Andes^ no Chile a
ampliao da superfcie agrcola depende de custosos investimen-
tos em irrigao ou correo de solos. Desta forma, a reforma
agrria pde ser uma condio necessria, mas no foi suficiente
para ampliar o emprego no campo e elevar o nvel de vida da
massa da populao rural. Como os investimentos agrcolas nesse
pas no so um simples problema de utilizao de mo-de-obra
subempregada, como o caso da abertura de novas terras em
pases com uma fronteira agrcola em expanso, as decises sobre
tais investimentos requerem a considerao de outras formas de
criao de emprego e/ou gerao de capacidade para importar.
Os objetivos sociais da reforma agrria no poderiam ser alcan-
ados fora de uma reestruturao global da economia e da socie-
dade chilenas. O governo da Unidade Popular parece haver com-
preendido o problema, mas sobre ele ainda se estava longe de
haver formado um consenso no Chile.

310
CAPTULO XXIV

Aspectos econmicos da Revoluo cubana

Singularidade da economia cubana tradicional

Cuba apresenta certo nmero de singularidades que merecem

destaque, num estudo de conjunto do quadro latino-americano.
Como Porto Rico, a ilha permaneceu sob tutela espanhola at
os albores do sculo atual, prolongando-se o perodo colonial quase
um sculo mais que nas outras reas latino-americanas. A
reao
espanhola luta do povo cubano por sua independncia criou
transtornos ao comrcio dos Estados Unidos, cujo governo valeu-
se do fato como pretexto para apossar-se do que restava do velho
Imprio Espanhol nas Amricas e na sia. Desta forma, o Estado
nacional cubano nasceu sob regime de ocupao de tropas norte-
americanas, ocupao esta que at o presente no terminou total-
mente o governo norte-americano retm uma base no territ-
rio cubano
e que, at 1934, podia ser estendida a toda a ilha
a qualquer momento, "no interesse do povo de Cuba", ao arbtrio
do Presidente dos Estados Unidos, conforme ficara estabelecido
na famosa "emenda Platt". O atraso de quase um sculo no
processo de formao do Estado nacional e as circunstncias par-
ticulares que marcaram o surgimento deste sob a tutela de um
poderoso vizinho, singularizam o processo cubano, no quadro
regional. Esta singularidade, entretanto, vai muito mais longe e
tem suas razes na evoluo econmica da ilha no quadro da
regio antilhana.
As do Caribe foram inicialmente utilizadas pelos espa-
ilhas
nhis como defesa das linhas de comunicao com a
bases de
Terra Firme. A populao indgena, de culturas rudimentares,
foi praticamente eliminada, implantando-se nas ilhas maiores uma
pecuria extensiva, que abastecia as frotas metropolitanas. A par-
tir do sculo XVII, as ilhas menores foram ocupadas por franceses

311
e ingleses, com o objetivo de nelas estabelecer bases para assaltar
o continente. Visando a uma ocasional penetrao mais profunda
no Imprio Espanhol, ingleses e franceses fomentaram a coloni-
zao branca das ilhas que ocupavam, dando origem a comunida-
des de pequenos plantadores que combinavam culturas de subsis-
tncia com o plantio do fumo e do ndigo que comercializavam.
Essas comunidades, que tinham para as metrpoles um valor
poltico, pois constituam milcias potenciais ^^^ a serem mobiliza-
das contra o rico Imprio Espanhol, sofreram profundas transfor-
maes a partir de fins do sculo xvii, quando nelas se introduz
a cultura da cana-de-acar por iniciativa dos holandeses que se
retiravam do Nordeste brasileiro. Com efeito, so os interesses
holandeses que fomentam a produo de acar nas Antilhas,
financiando as instalaes e a importao de escravos, proporcio-
nando assistncia tcnica e assegurando mercados para o escoa-
mento da produo. O acar trouxe para as ilhas, que antes viviam
em extrema pobreza, um perodo de grande prosperidade. Mas
esta prosperidade teve o seu preo: o fcies social das ilhas se
modificou profundamente. Apopulao branca emigrou ou se trans-
formou em pequenos plantadores marginalizados nas piores terras,
ao mesmo tempo que surgiam grandes plantaes de cana traba-
lhadas por escravos importados da Africa e controladas por um
pequeno nmero de ricos proprietrios ou sociedades cujos acio-
nistas se encontravam na Metrpole. Este processo pode ser
observado com nitidez na ilha de Barbados onde, entre 1643 e
1677, o nmero de proprietrios agrcolas diminuiu de 11.200
para 745, ao mesmo tempo em que a populao escrava crescia de
5.680 para 82.023. W
Enquanto as Antilhas francesas e inglesas transformavam-se
em grandes plantaes de cana-de-acar densamente povoadas de
contingentes de origem africana. Cuba permanecia como simples
rea de explorao pecuria extensiva e de pequenos plantadores
de fumo com baixa densidade demogrfica. Esta situao se
explica pelo fato de que a Espanha era, ela mesma, produtora de
acar e que o comrcio internacional desse produto era quase
totalmente controlado pelos holandes'es. Desta forma, no obstan-
te fosse o acar o mais importante produto agrcola do comrcio
internacional por mais de dois sculos, as colnias espanholas
limitavam-se a produzi-lo para uso local. Na primeira metade do

(1) Cf. Len Vignols, "Les Antilles franaises sous Tancien regime".
Revue d*Histoire conomique et Sociale, 1928.
(2) Cf. V. T. Harlow, a Htstory of Barbados (Oxford. 1926),
p. 310.

312
sculo XIX importantes modificaes ocorreram na economia anti-
Ihana*. A
guerra de libertao do Haiti (1791-1804) acarreta a
total destruio da economia de exportao de uma colnia que
na poca era o maior produtor mundial de caf e uni dos maiores
produtores de acar. A abolio da escravatura, efetuada nas
colnias inglesas em 1832, e nas francesas em 1848, ainda que
no haja tido consequncias importantes para as condies de
vida da populao negra, produziu modificaes na estrutura
agrria. Onde existiam terras disponveis, ainda que de qualidade
inferior, foram ocupadas por parte dos antigos escravos, que nelas
procuraram estabelecer-se como pequenos produtores independen-
tes, transformando-se em minifundistas de auto-subsistncia,
semelhana do que havia ocorrido no Haiti. Entretanto, dado que
as terras eram, de modo geral, escassas ou estavam controladas
pelos proprietrios das grandes plantaes, tendeu a prevalecer
um sistema pelo qual os antigos escravos deveriam combinar o
trabalho em uma agricultura de subsistncia (em pequenos peda-
os de terra que retinham) com tarefas de assalariados nas plan-
taes quando a estas convinha. Tambm cabe referir o advento do
acar de beterraba, surgido na poca das guerras napolenicas,
quejdeslocaria o produto antilhano, graas proteo que teria
em importantes mercados europeus. A
estes fatores, que vieram
modificar o quadro da economia antilhana, deve adicionar-se a
expanso considervel do mercado dos Estados Unidos que, em
razo da proximidade geogrfica^ se afigurava como o escoadouro
natural para os excedentes exportveis da regio.
Aexpanso da produo aucareira cubana faz-se desde o
sculo XIX com
vistas ao mercado norte-americano, no ligado por
pacto comercial com as demais Antilhas. ^^^ Desta forma, impor-
tantes vnculos comerciais e financeiros se estabeleceram entre a
ilha e os Estados Unidos ainda no perodo colonial. *^ As lutas
contra a dominao espanhola, que se intensificaram a partir de
1868, criaram uma situao de insegurana para os grandes pro-
prietrios ligados Metrpole, o que facilitou a penetrao dos
interesses norte-americanos. A partir de 1901, com a eliminao
do poder espanhol e a ocupao militar norte-americana, a qual,
com interrupes, se prolongou at 1908, consolidou-se e ampliou-se

(3) Veja-se, para os dados sobre as exportaes cubanas de acar

no sculo XIX, Ramiro Guerra y Snchez, Ascar y poblacin en las
AnHlUu (La Habana, 1944).
(4) Cf. JuLio Le Riverend, Historia econmica de Cuba (Barcelona,
1972), pp. 205-6.

313
a penetrao de grupos econmicos dos Estados Unidos, ao mesmo
tempo em que se transformava toda a economia da ilha. Assim,
num perodo de dois decnios entre 1901 e 1920
a produo
de acar passou de 1,5 para 5 milhes de toneladas, enquanto
a ilha atravessava profundas transformaes em suas estruturas
econmicas. As plantaes de cana cresceram de forma conside-
rvel e mais ainda as terras sob o controle dos grupos aucareiros,
em grande parte estrangeiros. Os pequenos plantadores ficaram
reduzidos s reas de produo de fumo ou a terras nos contra-
fortes das montanhas. A
maior parte da populao rural foi trans-
formada em trabalhadores rurais das plantaes de cana e a
escassez de mo-de-obra determinou a formao de um fluxo imi-
gratrio, principalmente originrio das ilhas \'izinhas. ^^^

Uma comparao das distintas formas que assumiu a econo-

mia aucareira nas Antilhas ajuda-nos a identificar certos aspectos
particulares da economia cubana pr-revolucionria. Simplificando,
pode-se afirmar que existiram na regio trs tipos de economia
aucareira. Xo primeiro, que sobreviveu em Cuba at fins do
sculo XIX, prevalecia o trabalho escravo; no segundo, uma com-
binao de assalariado rural com minifundismo de subsistncia;
e, no terceiro, predominava o trabalho assalariado. O sistema
escravista, que por elevada rigidez dos custos de
se caracterizava
produo
todos os custos eram fixos, pois no havia diferena
entre investimento em equipamento e em fora de trabalho, era
parte de uma econom.ia totalmente integrada no comrcio exterior.
O sistema introduzido nas Antilhas inglesas e francesas, aps a
abolio da escra\'atura, trouxe um importante elemento de fle-
xibilidade, pois a mo-de-obra se pagava a si mesma, parcialmen-
te, por meio das culturas de subsistncia. Esta maior flexibilidade

de custos permitiu que a cultura aucareira sobrevivesse em vrias

ilhas, no obstante o empobrecimento dos solos e as dificuldades
criadas pelo advento da beterraba e a consequente maior instabili-
dade dos preos. O terceiro sistema firmou-se em Cuba no
sculo passado e generalizou-se na uma vez liquidados os
ilha,

resqucios da escravido. ^^^ Dada a abundncia de terras da ilha,

as quais podiam ser utilizadas de forma semi-extensiva, foi pos-
svel pagar salrios suficientemente altos para compensar a esta-

(5) Cf. Ramiro Guerra y Saxchez, cit

(6) A
servido temporria de trabalhadores asiticos foi introduzida
em Cuba a fins do sculo passado, sem contudo alcanar relevncia como
relao de trabalho e fonte de mo-de-obra.

314
cionalidade do emprego da grande maioria da mo-de-obra. Desta
forma, surgiu na ilha um numeroso proletariado rural que perma-
necia ocioso grande parte do ano. Esta situao refletia, por um
lado, a alta rentabilidade da indstria e, por outro, o custo rela-
tivamente baixo da mo-de-obra, em decorrncia de condies
histricas e da afluncia de imigrantes originrios de regies colo-
niais ou semicoloniais. Era essa uma situao particular, pois a
rentabilidade das empresas aucareiras tambm se fundara
alta
num tipo particular de integrao com a economia dos Estados
Unidos, cujos aspectos negativos se manifestaro no futuro,
quando a economia aucareira j no esteja em condies de
absorver o crescimento da mo-de-obra. A
partir de ento, tor-
nar-se- evidente que a indstria aucareira cubana depende para
competir da disponibilidade de mo-de-obra barata, ou seja, da
quase inexistncia de formas alternativas de emprego. A
evoluo
da indstria aucareira de Porto Rico, cuja integrao com a
economia dos Estados Unidos obedeceu a um esquema diverso,
permite captar a significao deste ponto. A
possibilidade deixada
mo-de-obra de emigrar para os Estados Unidos e a criao de
fontes alternativas de emprego dentro da ilha com a industriali-
zao criaram srios obstculos indstria aucareira, cuja pro-
duo no alcanava os nveis que lhe propiciava a quota fixada
pelo governo dos Estados Unidos. No obstante um considervel
aumento de produtividade da mo-de-obra
o nmero de traba-
lhadores nas plantaes de cana diminuiu de 124 mil para 49 mil
entre 1934 e 1959,
a produo aucareira porto-riquenha
declinou no perodo de ps-guerra. ^^^

O ciclo de expanso da economia cubana, baseado nas expor-

taes de acar, encerrou-se na primeira metade dos anos vinte.
Esta expanso foi acompanhada de aumento do coeficiente de
exportao e de integrao crescente na economia dos Estados
Unidos. A indstria aucareira chegou a contribuir com 30 por
cento do produto interno e com 80 por cento das exportaes.
A situao da economia cubana durante esse perodo era, sob
certos aspectos, similar da economia venezuelana nos anos cin-
quenta, com a diferena de que os preos do petrleo so excep-
cionalmente estveis nos mercados internacionais e os do acar
eram nessa poca, como continuaram a ser at o presente, de
extrema instabilidade. Assim, nos anos que se seguiram imedia-
tamente Primeira Guerra Mundial, os preos do acar aumen-

(7) Cf. Rafael Pico, Puerto Rico: planificacin y accin (San Juan
de Puerto Rico, 1962).

315
taram at alcanar 22 centavos de dlar por libra para, no
comeo dos anos vinte, baixar at 4 centavos. A crise que ocorreu
ento revelou a fragilidade do sistema econmico que se criara
no pas, cuja atividade econmica passou a depender de forma
crescente de grupos financeiros estadunidenses. A rede bancria
existente no pas foi em grande parte absorvida por bancos estran-
geiros e a prpria existncia de um sistema monetrio autnomo
tomou-se praticamente invivel. Cuba se abrigara em um sistema
de tarifas preferenciais para exportar o seu acar para os Esta-
dos Unidos, em forma similar preferncia de que gozavam as
Antilhas menores em suas exportaes para as respectivas metr-
poles. O Tratado Comercial de Reciprocidade, de 1903, que
reduziu as tarifas estadunidenses para o acar cubano, assegurou
uma situao privilegiada para os produtos dos Estados Unidos
no mercado da ilha. O sistema funcionava como uma aproximao
de zona de livre comrcio, permitindo a especializao em funo
das aptides produtivas de cada pas. Na prtica, resultava que
Cuba tinha aptido para produzir um s produto e os Estados
Unidos centenas ou milhares de produtos. Demais, estes ltimos
produtos tinham os seus preos formados no mercado dos Estados
Unidos e em mdia no flutuariam mais que o nvel de preos por
atacado nesse pas, ao passo que os preos do acar eram for-
mados no mercado internacional (situao anterior fixao da
quota) em funo dos excedentes de produo de que dispunham
inmeros pases que produziam principalmente para o prprio
mercado interno. Para fazer face s flutuaes da demanda exter-
na, os produtores de acar mantinham em reserva grandes quan-
tidades de terra; desta forma, a terra tendeu a ser permanente-
mente subutilizada e o seu rendimento negligenciado.
Os problemas colocados pelo desarmamento tarifrio vis--vis
dos Estados Unidos possivelmente teriam sido de menor gravi-
dade se o pas dispusesse de um sistema monetrio autnomo,
condio mnima para levar adiante uma poltica de defesa do
nvel da renda interna. Os bancos, predominantemente estrangei-
ros, operavam com elevado coeficiente de liquidez e mantinham
grande parte de suas reservas em divisas. Assim, uma queda no
valor das exportaes podia provocar desemprego sem, contudo,
acarretar problemas graves de balana de pagamentos. Configura-
va-se, desta forma, uma situao totalmente distinta da que pre-
valecia nos demais pases da regio, onde uma contrao do valor
das exportaes se refletia de forma ampliada na balana de paga-
mentos, obrigando desvalorizao cambial e criando, de forma
indireta, um mecanismo de proteo similar a uma elevao de ta-

316
rifas aduaneiras. Aeconomia cubana operava como se todo o seu
meio circulante fosse constitudo de divisas estrangeiras, ao mesmo
tempo que o sistema bancrio gozava de uma liquidez de cinquenta
por cento. Em sntese, nesse perodo inexistia no pas o mnimo
de autonomia de decises requerido para que se iniciassem os pro-
cessos formadores de tun sistema econmico nacional.
A reao contra o quadro que vimos de esboar se iniciou na
segimda metade dos anos vinte e conduziu, em 1927, a uma modi-
ficao na lei de tarifas, a qual constitui o ponto de partida do
primeiro esforo visando a diversificar a economia cubana. Tem
incio nessa fase um comeo de industrializao, similar ao que
haviam conhecido outros pases latino-americanos, desde fins do
sculo anterior, ao impulso da expanso das exportaes. Mas,
apenas se iniciava o processo, abriu-se a crise de 1929, que assumiu
dimenses catastrficas em Cuba, em razo da inexistncia total de
mecanismos de defesa. Os preos do acar, em face das medidas
protecionistas anunciadas nos Estados Unidos, desceram a nveis
inconcebveis o ponto mais baixo atingido em 1932 correspon-
dia a 2,5 por cento do ponto mais alto alcanado no decnio ante-
rior, o que levou paralisia de grande parte das atividades eco-
nmicas no pas, cujo ndice de desemprego dificilmente ter sido
igualado em outro qualquer pas.
No dispondo de um comeo de industrializao, Cuba no
estava em condies de reagir em face da crise, como o fizeram
os demais pases da regio que possuam um nvel de renda per
capita ou um mercado interno de dimenses similares aos seus.
Em outras palavras, no se haviam reunido as condies mnimas
para que tivesse incio o processo de substituio de importaes.
No se pode afirmar de forma categrica que, caso a industria-
lizao cubana se houvesse iniciado um decnio antes, a evoluo
do pas ter-se-ia feito no perodo da depresso, em linhas similares
s que prevaleceram nos pases de maior desenvolvimento da regio.
Nenhum destes pases estava to intimamente ligado a uma econo-
mia dominante a ponto de no dispor de um sistema monetrio
autnomo, como era o caso de Cuba. Aindustrializao substitutiva
se fez, nessa poca, mediante inflao e controle de cmbios, o
que no seria fcil conceber em um pas cujo sistema bancrio
era controlado do exterior. Contudo, a crise veio a ser um teste
da influncia considervel que os interes-
decisivo, e significativo
possuam no pas que se haja procurado uma sada
ses estrangeiros
na direo de uma maior integrao com a economia dos Estados
Unidos.

317
 Em 1934 o governo dos Estados Unidos, no quadro da pol-
tica de boa vizinhana do Presidente F. D. Roosevelt, derrogou
a "emenda Platt". Mantinha-se a base militar de Guantnamo;
contudo, eliminava-se o fundamento jurdico da tutela que sobre
o Estado cubano exercia o governo dos Estados Unidos desde a
derrocada do poder espanhol. Nesse mesmo ano se do passos no
sentido de aumentar a integrao da economia cubana na dos Esta-
dos Unidos, em bases que a experincia j indicara serem invi-
veis. Em face da onda de protecionismo surgida nos Estados Uni-
dos durante a crise a qual levaria a reduzir as importaes de
acar cubano em favor da produo interna, inclusive as de Porto
Rico e Hava, reivindicaram os interesses cubanos uma qiiota no
mercado norte-americano, a qual seria fixada em 28 por cento pela
lei Costingan-Jones, de 1934. Esta quota significava uma garantia

de mercado, mas era substancialmente inferior participao que

obtivera o acar cubano no passado. Por outro lado, ela criava
uma nova forma de dependncia: o acar cubano, exportado den-
tro da quota, o seria aos preos do mercado interno norte-america-
no, os quais eram substancialmente mais altos e mais estveis do
que os que prevaleciam no mercado internacional. Em outras pa-
lavras Cuba passava a abrigar-se na poltica do governo dos Esta-
:

dos Unidos, visando a organizar o mercado interno de produtos agr-

colas e a defender o nvel da renda real dos agricultores do pais.
No mesmo ano em que a legislao norte-americana estendeu a
Cuba parte dos benefcios da poltica de New Deal, o governo
cubano assinou um acordo comercial complementar de desarma-
mento tarifrio, aumentando a margem de preferncia e amplian-
do a lista de produtos beneficiados, em favor dos exportadores
norte-americanos.
No momento em que o Estado cubano dava um passo decisivo
para sua consolidao, com a eliminao da "emenda Platt", a
economia cubana tornava-se mais dependente e menos vivel. Fe-
chava-se a porta industrializao nesse perodo chegou-se a
desmontar usinas instaladas recentemente para venda do equipa-
mento a outros pases da regio que haviam intensificado sua indus-

trializao,' em benefcio de uma consolidao da economia au-
careira num quadro que implicava na estagnao desta. As dire-
trizes implcitas nessa poltica econmica somente teriam uma base
racional se Cuba devesse encaminhar-se para uma integrao cres-
cente com os Estados Unidos, em um quadro similar ao que preva-
leceria em Porto Rico a partir dos anos quarenta. A estagnao
do setor aucareiro significava subutilizao considervel de re-
cursos de terra, mo-de-obra e capital. Estes recursos no podiam

318
ser utilizadosem Cuba, em razo da forte concorrncia das impor-
taes provenientes dos Estados Unidos. A
soluo porto-riquenha
consistiu em dado pelo prprio governo norte-americano,
subsdio,
aos investimentos realizados na ilha, ao mesmo tempo que se fa-
cilitava a absoro pelos Estados Unidos do excedente de mo-
de-obra. Com efeito: em um quarto de sculo a populao porto-
riquenha na Metrpole veio a ser to importante quanto a que
permaneceu na ilha.
Em Cuba, onde a evoluo poltica se vinha realizando no sen-
tido de consolidao de um Estado nacional soberano, as diretrizes
adotadas no comeo dos anos trinta levariam, necessariamente, a
um impasse no plano econmico. O setor exportador, do qual de-
pendiam todas as demais atividades econmicas, permaneceu esta-
cionrio entre o decnio dos anos vinte e o dos anos cinquenta,
enquanto a populao do pas se duplicava. A
economia tendeu a
adaptar-se a condies de permanente subemprego da mo-de-
obra existente no pas, o que deu lugar a um reforamento das
organizaes sindicais orientadas para a defesa da estabilidade no
trabalho. Os recursos de capital formados no pas tenderam a emi-
grar, sendo extremamente baixa a taxa de investimento da eco-
nomia do pas. Parte dos recursos disponveis orientou-se para a
aquisio de terras que eram transformadas em latifndios pecu-
rios de baixssima produtividade. Desta forma. Cuba configuroLi-
se como uma economia que mantinha de forma permanente um
elevado coeficiente de desemprego, que exportava capitais e su-
butilizava as terras agrcolas.

Nos anos que se seguiram ao segundo conflito mundial, a eco-

nomia cubana foi objeto de estudos sistemticos por parte de
economistas do pas e de instituies internacionais, os quais cha-
maram a ateno para a sua irracionalidade intrnseca. Tem incio,
ento, um esforo visando a dotar o Estado cubano de maiores
meios de ao, particularmente no plano monetrio. Criaram-se
nessa poca o Banco Nacional de Cuba e outras instituies orien-
tadas para a promoo do desenvolvimento. A
partir de 1952, o
governo, atravs do BancQ Nacional, passou a interferir direta-
mente na comercializao do acar, retirando do mercado os esto-
ques invendveis, semelhana da poltica que adotara o Brasil
com respeito ao caf desde incios do sculo atual. O objetivo
dessa poltica era evitar que as flutuaes da safra, motivadas por
fatores climticos, refletissem nos preos do mercado mundial e,
por outro lado, reduzir o impacto das flutuaes da renda do setor
exportador no conjunto da economia nacional. Demais desse esfor-

319
o de orientao do setor exportador, o governo cubano fomentou
investimentos em setores agropecurios e manuf atureiros, visando a
substituir importaes. Estima-se em 250 milhes de dlares os
investimentos em capital fixo realizados na indstria manufaturei-
ra, entre 1954 e 1958, grande parte dos quais foi financiada pelo
Estado. Desse total, 68 milhes foram invertidos em refinarias de
petrleo e 17 milhes em indstrias qumicas. A
indstria do papel,
base do bagao de cana, comeou a desenvolver-se nessa po-
ca. <") No obstante a modificao de orientao do governo cubano
que vimos de assinalar, a taxa de crescimento anual do pib^ entre
1948 e 1958, foi de 1 por cento per capita, enquanto para o con-
junto da regio essa taxa se aproximou de 2 por cento. Cabe
acrescentar que o esforo realizado pelo Poder Pblico para finan-
ciar os investimentos do setor privado, nos anos cinquenta, teve
como contrapartida um aumento considervel da dvida pblica e
um declnio no menos considervel das reservas de ouro e di-
visas. Cuba se aproximava de uma situao crtica que teria levado
o governo seja a recuar para reconstituir as suas reservas de
cmbio, custa de agravamento do desemprego, seja a dar passos
decisivos adiante, no sentido da liquidao do sistema de favores
e de acordos de reciprocidade que submetiam a economia da ilha a
uma meia integrao na economia dos Estados Unidos, em condi-
es que tendiam a aumentar a distncia entre os nveis de vida
das respectivas populaes.

A fase redistributivista da revoluo

A Revoluo de 1959 precipitou os acontecimentos e enca-

minhou o pas para a segunda alternativa de forma espetacular.
A reao dos Estados Unidos e o bloqueio econmico subsequente
imposto ilha pelo governo de Washington, e por outro lado o
apoio que recebeu o governo de Cuba da Unio Sovitica, e de
outros pases socialistas, deram aos acontecimentos uma velocida-
de inusitada, o que veio modificar em sua essncia mesma o quadro
de opes que decorria da evoluo anterior. A
Revoluo de 1959
deve ser compreendida como parte do processo de formao do
Estado nacional cubano, processo iniciado com a luta de liberta-
o contra o poder espanhol. Contudo, o rumo tomado por essa

(8) Para uma anlise retrospectiva do desenvolvimento da indstria

cubana veja-se El desarrollo industrial de Cuba, documento apresentado pelo
governo cubano ao Simpsio Latino-americano de Industrializado, organizado
pela CEP AL em maro de 1966.

320
Revoluo no pode ser entendido sem se ter em conta que o ato
final desse processode libertao se fazia contra os Estados Uni-
dos no momento crtico em que o equilbrio termonuclear exigiu
uma rgida demarcao de zonas de influncia entre as duas super-
potncias. Assim, as circunstncias internacionais que envolveram
a Revoluo cubana viriam desempenhar papel decisivo no rumo
que tomaria a mesma.
Do ponto de vista econmico, a evoluo de Cuba a partir da
Revoluo compreende dois perodos. O primeiro est marcado por
uma poltica visando a modificar a estrutura de poder e a dis-
tribuio da renda, enquanto o segundo se caracteriza por um
grande esforo visando a uma reconstruo do conjunto da estru-
tura econmica do pais.
O primeiro ato importante da Revoluo, no plano econmico,
foi a promulgao de uma lei de reforma agrria que se distinguiu
de outras que conhecera a Amrica Latina porque no visava a
dividir a terra. Olimite mximo da propriedade agrcola era esta-
belecido em 30 caballerias (402,6 hectares), sendo todas as demais
terras expropriadas. Se as terras j estavam divididas e vinham
sendo trabalhadas por arrendatrios ou meeiros, estes as recebiam
em lotes de 5 caballerias, ou seja, 67 hectares. Se a propriedade
estava organizada como uma unidade de explorao econmica, con-
servou-se essa unidade, passando a administrao a uma cooperati-
va ou granja do Estado. A reforma conservou inicialmente as pro-
priedades mdias, entre 5 a 30 caballerias, as quais foram eliminadas
pela segunda lei agrria de 1963. A reforma consistiu essencial-
mente em eliminar a renda da terra que pagava cerca de cem mil
pequenos plantadores e em transferir para o Estado, representado
por uma poderosa instituio para esse fim criada (Instituto Na-
cional da Reforma Agrria: inra), o controle de todas as pro-
priedades mdias e grandes, anteriormente administradas como
empresas agrcolas. Os pequenos agricultores independentes, novos
e antigos, foram grupados na Associao Nacional de Agricultores
(ana) e, conjuntamente, possuem cerca de 7,2 milhes de hectares.
As propriedades mdias e grandes controladas pelo inra somam
cerca de 11,4 milhes de hectares, distribudos em aproximada-
mente 1.500 unidades autnomas. '>

(9) Para um apresentao completa da reforma agrria cubana veja-se

MiCHAEL GuTELMAN, Uagrxculture socialise Cuba (Paris, 1967), Ren
DuMONT, Cuba, socialisme et dveloppement (Paris, 1964) e tambm Jlio
Le Riverend, " Conclusiones sobre Ia reforma agraria en Cuba", in Les
problmes agraires des Atnriques Latines, cit.

321
 Demais da reforma agrria, outras medidas contriburam para
modificar o perfil de distribuio da renda. ^^^^ Assim, em maro de
1919 os aluguis urbanos foram reduzidos entre 30 e 50 por cento,
ao mesmo tempo que os salrios dos trabalhadores urbanos e ru-
rais eram elevados. Os gastos do governo em servios sociais (prin-
cipalmente sade, educao e habitao) foram elevados de 390
milhes de dlares para 1.321 milhes. Estimativas conservadoras
levam a admitir que, como resultado das vrias medidas tomadas
entre 1959 e 1961, pelo menos 15 por cento da renda nacional
cubana foram transferidos dos grupos proprietrios para a massa
trabalhadora. Desta forma, a Revoluo cubana se aproximava mais,
em inicial, da ideologia socialista clssica de esprito dis-
sua fase
que do socialismo desenvolvimentista que prevaleceu
tributivista,
nos pases da Europa Oriental. As transferncias de renda neste
segundo caso foram feitas para o Estado, com vistas a elevar a
taxa de capitalizao.
A explicao da orientao inicialmente adotada pela Revolu-
o cubana est, possivelmente, em que seus dirigentes haviam
sido influenciados por estudos da economia do pas, realizados no
perodo anterior, os quais punham em relevo a existncia de ampla
capacidade produtiva no utilizada, em razo de insuficincia de
demanda efetiva, e de uma extremada desigualdade na distribuio
da renda. Admitia-se que uma poltica orientada nesse sentido pro-
porcionaria um rpido crescimento do produto e, ao mesmo tempo,
criaria, a mdio prazo, problemas de balana de pagamentos. Estes
ltimos abririam a porta a um controle efetivo do setor externo
da economia, o que levaria o Estado cubano a colocar sobre outras
bases as relaes econmicas do pas com os Estados Unidos. Com
efeito, a margem de capacidade ociosa no setor industrial era ampla.
A CEPAL estimou que, nos principais ramos da indstria, inclusive
a txtil, essa margem alcanava 60 por cento em 1959. Explica-se,
assim, que nos dois primeiros anos que se seguiram Revoluo
o produto interno haja crescido de forma a absorver grande parte
do incremento da demanda monetria causada pela elevao dos
salrios. ^^^) E no somente no setor manufatureiro a oferta era
elstica a curto prazo. A produo de acar alcanou em 1961
nvel que no passado s havia sido superado uma vez, e entre
1958 e 1962 a produo de arroz passou de 163 mil toneladas para

(10) Cf. CEPAL, Estdio econmico de Amrica Latina, 1963.

(11) Para uma apresentao dessa primeira fase da Revoluo, do
ponto de vista econmico, veja-se Dudley Seers (e outros), Cuba: The
Economic and Social Revolution (Londres, 1964).

322
300 mil, a de tomate, de 44 mil para 116 mil, a de milho, de
134 para 257 mil e a de feijo, de 33 para 78 mil. <">
Em uma economia de estrutura pouco diferenciada como a
cubana, toda tentativa de elevao do ritmo de crescimento acarre-
taria, de imediato, sria presso sobre a balana de pagamentos.
Desta forma, era de esperar que o setor exterior em pouco tempo
se transformasse no ponto nevrlgico, onde se decidiria o futuro
da Revoluo cubana. Passaram para o primeiro plano os problemas
de controle de cmbios, racionamento de divisas, busca de novos
mercados para os excedentes de acar e linhas de crditos para
financiar as importaes de equipamentos, cujo volume deveria
aumentar rapidamente. Ora, as desapropriaes de terras, em gran-
de parte de propriedade de cidados norte-americanos, haviam dado
origem nos Estados Unidos a um poderoso grupo de presso dis-
posto a obstaculizar toda forma de cooperao pblica ou privada
dos Estados Unidos com o governo revolucionrio cubano. Este pro-
curaria diversificar as fontes de suas importaes e seria a pro-
psito de compra de petrleo cru na Unio Sovitica, a ser tra-
tado em refinaria de propriedade norte-americana, que se origina-
ria o incidente que, como bola de neve, levaria o governo cubano
a expropriar todas as propriedades de cidados norte-americanos
na ilha, cujo valor superava os mil milhes de dlares.
Qualquer que haja sido a orientao original dos dirigentes
cubanos, no resta dvida que, a partir da ruptura das relaes
econmicas com os Estados Unidos, o campo que lhes ficava para
nele manobrar, era dramaticamente estreito. A economia cubana,
em razo de sua proximidade do mercado norte-americano, ope-
rava tradicionalmente com estoques reduzidos, o que era uma van-
tagem no negligencivel. Esgotados esses estoques, a obteno de
peas sobressalentes tornou-se na maioria dos casos um problema
de difcil soluo. A integrao com economias centralmente pla-
nificadas requeria modificaes nestas e uma
converso das estru-
turas econmicas cubanas que exigiria tempo considervel, durante
o qual os problemas de abastecimento interno no seriam de pegue-
na monta. A
gravidade destes problemas aparentemente no foi
percebida desde o incio, admitindo-se que um esforo no sentido
da substituio de importaes, tanto no setor agrcola como no
a presso sobre a balana de pagamentos
industrial, poderia aliviar
em prazo relativamente curto. Esta orientao levou a multiplicar
as iniciativas no setor agrcola
o pas no perodo pr-revolu-

(12) Cf. MiCHEL GUTELMAN, cit.

323
cionrio dependiaamplamente da importao de alimentos e a
importar equipamentos industriais em escala considervel. As con-
sequncias foram extremamente negativas: a produtividade no se-
tor agrcola baixou e o desvio de fatores do setor aucareiro co-
meou a afetar a nica fonte de capacidade para importar de que
dispunha o pas; quanto ao setor industrial, logo se evidenciou
que este durante muito tempo dependeria pesadamente de pro-
dutos intermedirios importados.

Demais dos problemas assinalados, cabe ter em conta a rapi-

dez com que fora modificada toda a estrutura da economia do pas.
Criou-se um crculo vicioso pelo qual o governo passou a subme-
ter a um controle direto todas as decises econmicas, sem que
para isso estivesse tcnica ou administrativamente preparado. As
empresas agrcolas, de tamanho mdio e grande, passaram a ser
administradas pelo Estado, exatamente quando emigravam do pas
grande parte dos quadros tcnicos que antes trabalhavam na agri-
cultura. O setor industrial passou igualmente em sua totalidade
para o controle direto do Estado, ao mesmo tempo que a maior
parte dos administradores e engenheiros industriais com experin-
cia deixava o pas. A
estrutura do setor industrial foi estabelecida
a partir de ministrios
da Indstria, da Indstria Alimentcia,
da Indstria Aucareira, e da Construo
e de rgos centrais
autnomos, como o Instituto Nacional da Pesca e a Empresa
Cubana do Fumo. Esses ministrios ou rgos autnomos contro-
lam empresas, as quais, por seu lado, renem estabelecimentos. De
uma maneira geral, as empresas administram de 10 a 25 fbricas.
Em 1964, 172 fbricas respondiam por 70 por cento do valor da
^"^
produo e 49 por cento do emprego no setor manufatureiro.

Em razo da pouca diferenciao do setor industrial a

estrutura do sistema industrial cubano em 1964 era similar dos
pases centro-americanos
e do pequeno desenvolvimento das fon-
tes de matrias-primas locais, tanto agrcolas como minerais, o con-
tedo de importaes do produto industrial muito elevado. Assim,
para aumentar de um dlar a produo da indstria de alimentos,
excludo o acar, fazia-se necessrio importar insumos diretos e
indiretos no montante de 30 centavos. Na indstria txtil, a impor-
tao era de 22 centavos, na qumica, de 34, na metal-mecriica,
^*)
de 43 etc.

(13) El desarrollo industrial de Cuba, cit

(14) Idem.

324
A fase de reconstruo do setor externo

A partir de l%3-64 define-se a nova linha de poltica econ-

mica do perodo revolucionrio. O dficit da balana comercial
alcanara, em 1963, 323 milhes de dlares, correspondendo a 37
por cento do valor das importaes e a aproximadamente 10 por
cento do produto interno. A produo de acar, que havia alcan-
ado 6.767 mil toneladas em 1961, ou seja, um milho de tonela-
das acima da mdia do decnio anterior, declinou para 4.815 mil
toneladas em 1962 e 3.821 em 1963. Fatores de ordem climtica
explicam parcialmente esse declnio, mas no resta dvida que a
razo principal foi a reduo da rea cultivada, com o desvio em
certos casos das melhores terras, e a insuficincia de mo-de-obra
na poca da colheita. A experincia cubana desse perodo ps cla-
ramente em evidncia que, para a transformao da estrutura eco-
nmica de um pas subdesenvolvido, no suficiente dispor de
uma estrutura de poder capacitada para aumentar o esforo de
capitalizao no menos necessrio dispor de uma certa margem
;

de capacidade para importar, sem o que a assimilao do pro-

gresso tecnolgico ser insuficiente. Mesmo que Cuba houvesse
dedicado capitalizao os recursos que retirou classe propriet-
ria no comeo da Revoluo da mesma forma que os pases da
Europa Oriental encaminharam para a capitalizao os recursos sub-

trados ao setor agrcola, a possibilidade de transformar a estru-
tura econmica ficaria na dependncia da capacidade para impor-
tar, pelo simples fato de que a faculdade para transformar recursos
de um economia subdesenvolvida e no industrializada extrema-
mente limitada. Ora, a Revoluo cubana comeara por redistribuir
a renda com vistas a elevar o n ^el do consumo da grande massa
da populao, o que significou que, no apenas a taxa de investi-
mento no se elevaria, mas tambm que a capacidade para importar
liberada pela reduo do consumo das classes rica seria absorvida
pela importao de bens de consumo de uso geral, ou de produtos
intermedirios e matrias-primas para produzi-los dentro do pas.
Com efeito, o valor das importaes subiu de 638 milhes de dla-
res em 1960 para 867 milhes em 1963 e 1.015 milhes em 1964,
sendo o incremento todo ele financiado com ajuda externa, quaSe
totalmente proporcionada pela Unio Sovitica. O coeficiente de
i^nportaes deve haver superado, em 1964, os 30 por cento, nvel
x^ue, a partir de 1930, somente foi alcanado na regio pela Ve-
nezuela.
A nova diretriz definida a partir de 1963-64 visa essencial-
mente recuperao da capacidade para importar mediante a explo-

325
rao sistemtica das vantagens comparativas que tem o pas na
produo de acar e de outros itens da agropecuria. Desta for-
ma, Cuba retornou linha bsica de sua evoluo econmica em
um novo contexto. AUnio Sovitica comprometeu-se a aumentar
as suas importaes de acar cubano de 2,1 milhes de toneladas,
em 1964, para 5 milhes em 1970. O
problema dos preos no
parece apresentar dificuldades extraordinrias, pois, mesmo pagan-
do preos bem mais altos que os do mercado internacional nesse
perodo, a Unio Sovitica realizaria uma economia considervel,
porquanto o custo do acar produzido internamente considera-
velmente superior. <^^> Em outras palavras, o preo pago poderia
ser o duplo do que prevalecia no mercado internacional e corres-
ponder tera parte dos custos de produo interna. Este exemplo
evidencia as vantagens considerveis que podem resultar de uma
organizao dos mercados internacionais. Satisfazendo o incremen-
to de seu consumo de acar com importaes cubanas, a Unio
Sovitica estaria em condies de reduzir os preos internos do
produto e proporcionar a Cuba um mercado estvel a mdio prazo
para suas exportaes. No correr dos anos 60, o governo cubano
fixou como objetivo bsico alcanar uma produo de 10 milhes
de toneladas de acar no fim do decnio, o que significaria um
aumento de 50 por cento com respeito produo de 1961. Para
alcanar esse objetivo aumentou-se consideravelmente a rea cul-
tivada. Contudo, os resultados obtidos estiveram muito abaixo do
esperado, pois baixaram de forma sensvel os rendimentos por hec-
tare, e tambm o rendimento em sacarose da cana. Cuba ,enfrenta
problemas de insuficincia de gua, a qual disputada por outros
cultivos. As possibilidades de expandir a produo aucareira na
ilha encontram limites econmicos decorrentes da disponibilidade
de gua e do custo relativo dos adubos. evidente que, na medida
em que se eleve o nvel tcnico de toda a agricultura do pas, tais
limites podero ser modificados. Contudo, cabe ter em conta que
as vantagens relativas da produo canavieira refletem em boa parte
o baixo nvel da capitalizao no conjunto da economia e a abun-
dncia de uma mo-de-obra relativamente barata. A modificao
destes dados bsicos ter, necessariamente, reflexos sobre as atuais
vantagens comparativas do acar.
Outras linhas d exportao vm merecendo ateno do go-
verno cubano nos anos recentes. A pecuria surge- a em primeiro
plano, admitindo-se que os seus rendimentos podero ser subs-

(15) Cf. Ren Dumont, cit.

326
tancialmente elevados. O rebanho vacum cresceu de 6,2 milhes de
cabeas, em 1963, para 7,1 em 1970. O
nquel^ cuja explorao
envolve problemas tecnolgicos particulares, mas que conta com
reservas considerveis, vem proporcionando uma linha de expor-
taes de importncia crescente. O
caf e os ctricos esto sendo
plantados ou replantados com vistas exportao, mas com resul-
tados irregulares.
Em consequncia das novas diretrizes adotadas, a superfcie
dedicada a inmeras culturas milho, algodo, oleaginosas, arroz
foi reduzida. Este ltimo produto, que concorre seriamente com
a cana pela gua de irrigao, viu sua produo declinar de 237
mil toneladas para 97 mil, entre 1963-64 e 1967-68. Em
face da
impossibilidade de continuar aumentando as importaes, o siste-
ma de racionamento teve de ser generalizado. Por outro lado, para
fazer face aos investimentos requeridos pelo plano de expanso
da capacidade para importar, todo o programa industrial, que fora
concebido na primeira fase da Revoluo voltado para a substituir
o de importaes, teve de ser modificado, o que implicou no
abandono de inmeros projetos cujos equipamentos j haviam sido
importados. O esforo de industrializao foi reduzido e reorien-
tado no sentido de reforar a economia agrcola e de aproveitar
as economias externas por esta criadas. Assim, os setores indus-
triais de mais alta prioridade passaram a ser o de fertilizantes
qumicos nitrogenados e fosfatados
e o de implementos agr-
colas.A seu lado aparecem as indstrias que processam a produ-
o agropecuria, particularmente a de produtos lteos e a de sucos
ctricos, ambas parcialmente orientadas para a exportao, e a da
pesca, cuja produo cresceu de 35,6 mil toneladas para 80 mil,
entre 1963 e 1969. Outra linha prioritria a de materiais de
construo. Os investimentos na indstria do cimento permitiram
elevar sua capacidade de produo de 800 mil toneladas para 2,2
milhes no correr dos anos 60.
Assim, a nova poltica econmica visou essencialmente re-
cuperao e ampliao da produo aucareira, com vistas a dotar
o pas de uma base de capacidade para importar, que lhe propor-
cione margem de manobra para transformar as estruturas econ-
micas. J fizemos referncia ao fato de que os resultados obtidos
foram modestos: a safra de 1970 situou-se em 8.533 milhares de
toneladas, ^^> 26 por cento apenas acima da safra de 1961. Demais,
os custos de produo mdios cresceram consideravelmente, o que

(16) CEPAL, Estdio econmico de Amrica Latina, 1973, Primeira

Parte, quadro 27.

327
forou nova reorientao da poltica econmica. Entre 1971 e
1974 a produo tendeu a estabilizar-se em torno de 5,5 milhes
de toneladas, ao mesmo tempo que um maior esforo era reali-
zado nas culturas destinadas a abastecer o mercado interno. Assim,
j em 1971, a produo de arroz alcanava 326 mil toneladas, su-
perando o ponto mais alto, alcanado em 1964, em 38 por cento.
DeL uma maneira geral a produo de alimentos, inclusive a de >

protenas de origem animal, aumentou sensivelmente no comeo

dos anos 70, depois de haver permanecido estagnada durante todo
o quinqunio anterior.
Durante toda a segunda metade dos anos 60, a economia cuba-
na funcionou com forte desequilbrio externo. Em 1968-69 o valor
mdio das exportaes foi de 658 milhes de dlares contra 1.128
milhes das importaes, o que significa que 42 por cento das
importaes tiveram de ser financiadas com crdito externo, con-
cedido em sua quase totalidade pela Unio Sovitica. Contudo,
em 1970, a entrada de recursos externos se reduziu metade do
que fora no ano anterior, e na primeira metade dos anos 70 a
situao melhorou consideravelmente, graas elevao do preo
do acar no mercado livre. As exportaes de acar para a
Unio Sovitica, que haviam representado 45 por cento do total
em 1970, declinaram para 31 e 26 por cento nos dois anos se-
guintes, o que permitiu a Cuba beneficiar-se da elevao dos pre-
os no mercado livre, os quais mais que triplicaram nesse perodo.
A forte elevao dos preos do acar no mercado livre em 1973-74
no uma garantia de que os preos relativos desse produto se
mantero altos no futuro, e as dificuldades encontradas para rene-
gociar o Acordo do Acar em 1973 constituem clara indicao
nesse sentido. O fato de que a economia cubana continue a depen-
der essencialmente desse produto para gerar capacidade de impor-
tao, constitui indicao clara de que o grau de vulnerabilidade
externa da mesma permanece elevado.
A economia cubana pareceu tatear em busca de um caminho
prprio at fins dos anos 60. ^^^^ Os ideais socialistas de seus diri-
gentes, cujos objetivos igualitaristas se explicitaram no grande esfor-
o para melhorar rapidamente as condies de vida das massas,
constituem o fator condicionante bsico de todo o processo econ-
mico. As grandes vitrias obtidas na elevao do nvel educacional
das massas e na melhoria de suas condies de sade, bem como

(17) Uma sntese da evoluo recente da economia cubana (at comeos

de 1967) encontra-se em Robin Blackburn, " The Economics of the Cuban
Revolution", in Latin America and the Caribbean, A Hanbook, cit.

328
na mobilizao do povo e sua integrao no processo poltico, de-
monstraram cabalmente a capacidade excepcional dos lderes revo-
lucionrios. O problema econmico fundamental continuava, entre-
tanto, de p: quando poderia o pas contar com um sistema pro-
dutivo capaz de proporcionar um fluxo crescente de bens e ser-
vios, de forma que a populao cubana tivesse acesso aos frutos
da revoluo tecnolgica que se processa em escala mundial? Os
planos em execuo na segunda metade dos 60 correspondiam a
uma fase intermediria visavam a recuperar a capacidade de impor-
:

tao, reduzindo a dependncia de ajuda externa, a qual, em -certo

perodo, constituiu condio de sobrevivncia. Nos anos 70 teve
incio nova fase visando a elevar de forma significativa a produti-
vidade do trabalho no conjunto das atividades ligadas ao abaste-
cimento do pas. O rpido aumento da produo observado no
perodo referido veio comprovar que parte substancial dos inves-
timentos realizados nos anos 60, tanto na agricultura como na
indstria, permaneceria subutilizada. A adoo de uma poltica de
incentivos mais realista traduziu-se em rpida elevao da pro-
dutividade do trabalho, graas utilizao dessa margem de ca-
pacidade subutilizada. Por outro lado, a consequente ampliao da
oferta, permitiu absorver parte do excesso de liquidez que surgira
nas mos dos consumidores desde comeos do perodo revolucio-
nrio, o que por seu lado ampliou a oferta de mo-de-obra. Desta
forma, o crescimento do produto foi acompanhado de reduo de
seu custo social.
Convm no esquecer que o setor agrcola inclui cerca de
150 mil pequenos produtores, em grande parte responsveis pelo
abastecimento do mercado interno. Assim, em 1965, 69 por cento
dos legumes, 68 das frutas, 58 dos tubrculos, 40 do leite e 32 do
arroz provinham do setor privado. No obstante 43 por cento
das terras pertenam a este setor, o mesmo no havia sido integra-
do no planejamento agrcola. Este, sendo demasiadamente rgido,
no se adaptara a unidades produtivas que somente respon-
dem a incentivos de ordem econmica. As decises anunciadas
em janeiro de 1968 no sentido de suprimir o sistema de contratos
entre o Estado e os pequenos produtores (os quais deveriam entre-
gar a sua produo excedente aos armazns pblicos, independen-
temente da fixao de preos, <") recebendo os insumos de forma
idntica) pareciam indicar que se caminhava para uma coletiviza-
o total do setor agrcola, o que no empresa fcil como se

(18) Cf. Henri Denis, "Le socialisme cubain la recherche d*un

modele conomique", Le Monde, 10-1-1968.

329
sabe da experincia de outros pases socialistas. Essa fase de tateio
tendeu a prolongar-se pelo fato de que em Cuba assumiu particular
vivacidade o conflito filosfico, que se encontra na raiz das revo-
lues socialistas, entre os que supem que a liberao do homem
(a destruio das estruturas sociais e psicolgicas que inibem ou
deformam sua criatividade) (ieve preceder busca da eficcia eco-
nmica, e os que afirmam que nenhuma vitria no plano humano
ser duradoura se no se amplia substancialmente, desde o incio,
a base material da sociedade. Esta segunda corrente prevaleceu
finalmente no comeo do decnio dos 70.

330
CAPITULO XXV

Problemas atuais e perspectivas

Aps sculo e meio de separao de suas antigas metrpoles

europeias, os pases latino-americanos ainda apresentam, individual
ou conjuntamente, um perfil no totalmente definido, encontrando-
se cada sub-regio em um processo de homoge-
fase distinta de
neizao cultural, de modernizao social e poltica, e de um desen-
volvimento econmico sob muitos aspectos sui generis. As insti-
tuies que formaram o substrato da sociedade colonial
a fazen-
da, a comunidade indgena tutelada e a empresa agrcola de expor-
tao persistiram sem modificaes na fase subsequente e ser-
viram de suporte formao dos Estados nacionais. O
desenvolvi-
mento econmico, insignificante nos trs sculos anteriores, ocorre
a partir da metade do sculo xix, assumindo a forma de insero
no sistema de diviso internacional do trabalho que emerge da
Revoluo Industrial. Esse desenvolvimento econmico consistiu,
at comeos do sculo atual, em utilizar extensivamente recursos
disponveis de terras e mo-de-obra para especializar-se na expor-
tao de produtos primrios, o que requereu, muitas vezes, impor-
tantes investimentos infra-estruturais, via de regra financiados do
estrangeiro. Assim,, a penetrao da tecnologia moderna se fez de
preferncia na infra-estrutura e no nas atividades diretamente pro-
dutivas.
A
modernizao das infra-estruturas proporcionou economias
de aglomerao que favoreceriam as populaes urbanas, as quais
comearam a crescer a partir do ltimo quartel do sculo passado,
como reflexo da expanso do setor externo e da consolidao de-
finitiva dos Estados nacionais. Com a urbanizao, intensifica-se
a transplantao dos padres de consumo, privados e pblicos, dos
pases de civilizao de base industrial. Desta forma, a moderni-
zao se faz atravs da adoo de produtos acabados e de trans-
plantao de formas de comportamento na utilizao do produto e

331
no pela assimilao da tecnologia moderna no nvel dos processos
produtivos. A adoo de padres de consumo pblico superiores,
particularmente no setor de sade pblica, ter importantes re-
percusses no plano demogrfico. As taxas de mortalidade decli-
nam persistentemente, at alcanar ndices similares aos de pases
de nveis de vida muito superiores. Por outro lado, as taxas de
natalidade se mantero em nveis excepcionalmente elevados, por-
quanto as condies de vida da grande maioria da populao no
sero afetadas pc\o desenvolvimento em muitos de seus aspectos
fundamentais. A formao de grandes ncleos urbanos modificando
os processos de formao de capital, particularmente no que res-
peita s tcnicas de construo, e a elevao do nvel de vida de
uma parte da populao pem em marcha um processo de indus-
trializao. Este se abrir em vrias direes e ganhar profundi-
dade, como resultado das tenses estruturais causadas pela crise do
setor exportador.
Posto que o desenvolvimento econmico tem como fundamen-
to a assimilao de progresso tecnolgico ao nvel dos processos
produtivos, convm observar deste ngulo particular o processo
latino-americano. Assinalamos que na fase de expanso das expor-
taes de produtos primrios a penetrao da tecnologia moderna
se fazia quase exclusivamente no setor infra-estrutural. Nas eco-
nomias exportadoras de produtos minerais, o isolamento geogr-
fico do setor exportador impedia que o progresso tecnolgico que
nele ocorresse tivesse efeitos significativos no conjunto da econo-
mia. No caso das economias exportadoras de produtos agropecu-
rios, seja porque as vantagens comparativas se baseavam no uso
extensivo dos recursos, seja porque a organizao agrria no pro-
piciava a capitalizao, a experincia demonstrou que a assimilao
de novas tcnicas seria lenta ou inexistente. Ao processo de indus-
trializao coube o papel de abrir as portas assimilao da tec-
nologia moderna em uma ampla frente. Em uma simplificao, po-
der-se-ia dizer que na Amrica Latina a assimilao do progresso
tcnico se fez inicialmente ao' nvel doconsumo e que .somente a
partir da industrializao sepode a rigor falar de assimilao do
progresso tcnico ao nvel das formas de produo. Esta dispari-
dade no podia deixar, entretanto, de criar problemas, sendo exa-
tamente neste ponto que o desenvolvimento econmico assume
peculiaridades prprias na regio. A transplantao de uma tecno-
logia j em fase de alta complexidade daria origem a um novo
tipo de dualismo entre unidades produtivas de tecnologia moderna
e altamente capitalizadas e setores produtivos de tcnicas tradicio-
nais e baixo nvel de capitalizao, dualismo este que se sobrepe

332
ao anterior entre setor de economia de mercado e setor de econo-
mia de subsistncia.
A industrializao ainda se encontrava em
latino-americana
seus primrdios quando se para a economia internacional
abriu
uma fase de importantes transformaes. O sistema tradicional
de diviso internacional do trabalho, baseado no intercmbio de
matrias-primas por manufaturas, entra em declnio e tem incio a
descentralizao da atividade industrial em escala mundial sob o
controle de grandes empresas criadoras ou controladoras do pro-
gresso tcnico, sob a forma de novos produtos e de novos pro-
cessos produtivos. Na Amrica Latina este processo assume prin-
cipalmente a forma de controle progressivo das atividades manu-
fatureiras locais, nos setores em que mais rpido o progresso
tecnolgico, por grandes empresas cujas sedes se encontram, na
grande maioria dos casos, nos Estados Unidos. O processo de
transmisso do progresso tecnolgico, anteriormente implcito na
exportao de equipamentos intercambiados por matrias-primas,
tendeu a assumir a forma de descentralizao internacional dos
grandes grupos industriais. Esta nova forma de irradiao da tec-
nologia veio agravar certas deformaes surgidas no perodo ante-
rior. Como o progresso tcnico significa elevao da dotao de
capital por pessoa empregada
o que reflete as condies par-
ticulares dos pases na vanguarda do processo de acumulao, que
cria as novas tcnicas a assimilao desse progresso tende a
,

provocar srias distores estruturais, particularmente se no

acompanhada de aumento significativo do produto global ou se
acarreta participao crescente na renda de fatores que criam um
fluxo de pagamentos a serem realizados no exterior. Nos pases
em que existe um excedente estrutural de mo-de-obra, sendo a
taxa de salrio um reflexo das condies de vida das massas de
populao e no do grau de assimilao do progresso tcnico, os
frutos dos incrementos de produtividade tendem a concentrar-se
em mos dos proprietrios e empresrios. Da as descontinuidades
no perfil da demanda formada por um amplo grupo cujo consumo
no se diversifica, crescendo vegetativamente, e por uma minoria
de demanda altamente dinmica, qualitativa e quantitativamente.
Forma-se, assim, um quadro no qual a difuso do progresso
tcnico lenta, e em que o acesso aos frutos dos incrementos de
produtividade restringido, permanecendo grandes massas de po-
pulao marginalizadas. Mesmo nos pases em que mais regular e
intenso tem sido o desenvolvimento, como o caso do Mxico,
uma grande parte da populao permanece sem acesso aos seus
frutos, ampliando-se dia a dia a distncia que a separa dos grupos

333
de rendas mdia e alta. A populao marginalizada dos campos,
constituda de minifundistas e de trabalhadores agrcolas estacio-
nais, apresenta condies extremas de subalimentao e uma
expectativa de vida muito inferior mdia nacional. Nas zonas
urbanas o fenmeno da marginalizao torna-se mais visvel nas
precrias condies habitacionais.
Se observamos a evoluo da economia latino-americana no
ps-guerra, identificamos facilmente trs perodos: o primeiro^ que
se estende at fins dos anos 50, caracteriza-se por uma acelera-
o do crescimento o segundo, que vai at fins do decnio se-
;

guinte, apresenta ntida reduo das taxas de crescimento, e o

terceiro, que se inicia em tomo de 1968, assinala-se por nova
intensificao do processo de crescimento. Pouca dvida pode ha-
ver de que os principais fatores determinantes dessas tendncias
foram de origem externa. Nos dois primeiros perodos o fator
decisivo foi o comportamento dos termos do intercmbio, que me-
lhoraram substancialmente na primeira metade dos 50 e declinaram
acentuadamente no primeiro quinqunio dos 60. No terceiro pe-
rodo o comportamento dos termos do intercmbio continuou a
desempenhar papel importante, ao qual se adicionou a intensifica-
o do influxo de recursos externos. Estes ltimos, que se vinham
mantendo a um nvel estvel de 1,5 bilhes de dlares entre 1961
e 1967, elevaram-se at atingir 3,6 bilhes em 1971 e 5 bilhes em
1972 e 1973. Este ltimo valor correspondeu a mais de um quinto
do montante das importaes de bens realizadas pela regio. Em
interao com esses fatores externos, ocorre o processo de indus-
trializao: nos dois primeiros perodos estritamente sob a forma
de substituio de importaes; no terceiro',; dando continuidade a
esse processo substitutivo e orientando-se para a exportao de
manufaturas. O processo de industrializao coincide com um cres-
cente controle das atividades produtivas ligadas aos mercados inter-
nos por grupos estrangeiros.
No comeo dos anos 60, sob o impacto da Revoluo cubana e
da perda de velocidade do crescimento em pases como o Chile, a
Argentina e o Brasil, intensificou-se o debate sobre o significado
real do desenvolvimento econmico que est ocorrendo na regio.
Generalizou-se a tomada de conscincia do alto custo social desse
desenvolvimento, da improbabilidade de difuso de seus frutos em
benefcio da maioria da populao e da crescente dependncia exter-
na no que respeita ao controle do sistema produtivo e orientao
defise desenvolvimento. Desviam-se, ento, as preocupaes das tc-
nicas de programao econmica para as estratgias de desenvohn-
mcnto integrado econmico-social. Diversificam-se os estilos e mo-

334
delos de desenvolvimento, uns mais preocupados com a maximiza-
o das taxas de crescimento, outros com o reforamento do con-
trole nacional dos sistemas produtivos e outros com a obteno
de uma mais ampla difuso dos frutos do desenvolvimento. Assim,
no Brasil a tnica foi posta na obteno de altas taxas de cresci-
mento do pib; no Peru, no reforamento do poder nacional, encar-
nado pelo Estado, vis--vis dos grupos estrangeiros e da oligarquia
local que tradicionalmente controlavam o sistema econmico; e no
Chile da Unidade Popular, na democratizao da riqueza nacional.
O prprio xito da experincia brasileira contribuiu para des-
nudar o fundo do problema, expondo a ambiguidade do conceito de
desenvolvimento, entendido como reproduo de padres culturais
transplantados de sociedades muito mais ricas. A concentrao da
renda e o enorme desperdcio de recursos que surgiram como se-
quela do crescimento econmico outrance contriburam para re-
forar a opinio daqueles que consideram necessrio enquadrar o
desenvolvimento num projeto social mais amplo, se se pretende
efetivamente eliminar o subdesenvolvimento em seus aspectos mais
anti-sociais. Por outro lado, a brutal interrupo da experincia
chilena chamou mais uma vez a ateno para a estreiteza do campo
de manobra dos reformadores sociais da regio, submetidos que
esto a enormes presses internas e externas.
A anlise econmica constitui apenas uma primeira aproxima-
o ao estudo de complexos processos histricos como o que atual-
mente est em curso na Amrica Latina. No se deve esquecer
que o que ocorre na regio continua a refletir a ao de variveis
exgenas, porquanto a regio depende da exportao de matrias-
primas e da importao de tecnologia. Demais, a parte mais mo-
derna de seu setor industrial est integrada em consrcios trans-
nacionais, que operam apoiados em grande poder financeiro e escuda-
dos em no menor poder poltico. Por outro lado, a diversidade de
fatores internos, entre pases em diversas fases de desenvolvimento
econmico e de homogeneizao cultural, reduz a muito pouco o
alcance de todo ensaio de previso de tendncias. fora de dvida
que as possibilidades de desenvolvimento apoiado na exportao de
matriaspprimas e na industrializao "substitutiva de importaes"
j alcanaram os limites de suas possibilidades, pelo menos no que
se refere aos pases de maior dimenso^ assim como o quadro ins-
titucional herdado do perodo colonial ou constitudo imediatamente
aps a separao das metrpoles parece haver esgotado suas possi-
bilidades de adaptao s exigncias do desenvolvimento. Com-
preende-se, portanto, que os problemas ligados reconstruo estru-
tural hajam passado ao primeiro plano. O debate se orienta mais

335
 .

e mais para os meios a serem utilizados numa reconstruo estru-

tural cujas linhas bsicas se vo definindo com crescente nitidez.
Faremos, em seguida, referncia a alguns dos pontos mais relevantes
do temrio que vem sendo debatido na reg^io.
1 Reinsero das econcmis regionais nas linhas em expan-
so da economia internacional. A
organizao dos mercados dos
produtos de base, de forma a assegurar relativa estabilidade de
seus preos, e a possibilidade de previso da demanda a mdio
prazo constituem preocupao generalizada. O esforo para con-
secuo deste objetivo est contribuindo pra a formao de uma
frente comum dos pases da regio e para um entendimento mais
amplo com os demais pases do Terceiro Mundo. A definio de
uma poltica comercial comum da parte dos pases produtores de
produtos bsicos e matrias-primas em geral, vis--ins dos pases
altamente industrializados, contribuiu para estreitar os laos entre
os pases da regio e para aumentar o seu peso nas negociaes
com os Estados Unidos, o Mercado Comum Europeu, a Unio
Sovitica e o Japo.
2. Reformulao das relaes econmicas com os Estados
Unidos. A
evoluo destas relaes indica que a regio se vem
transformando em fonte de divisas que os Estados Unidos utilizam
para cobrir parcialmente o seu dficit de balana de pagamentos
com outras regies do mundo. A participao da Amrica Latina
nas importaes estadunidenses vem declinando persistentemente,
havendo baixado de cerca de uma tera parte, em comeos dos anos
cinquenta, para uma quarta parte em fins desse decnio e para
12 por cento em 1970. O saldo comercial negativo da regio foi,

em 1970, de milhes como mdia

1.399 mil dlares, contra 831
anual no perodo 1966-70, e 266 milhes, em 1961-65. Se se tem
em conta que^ em 1970, o servio dos capitais privados americanos
custou regio 1.693 milhes de dlares, compreende-se a mag-
nitude do desequilbrio, o qual ter-se- agravado proximamente,
pois as exportaes americanas para a regio aumentaram de 5,7
para 15,1 bilhes de dlares, entre 1970 e 1974.
3 . Reformulao das relaes com os grandes consrcios inter-
nacionais. J observamos que os setores mais dinmicos da econo-
mia latino-americana vm sendo progressivamente controlados por
consrcios internacionais. Demais dos problemas ligados orien-
tao geral do desenvolvimento, escolha de tcnicas de produo
e aplicao de recursos em pesquisas dentro da regio, coloca-se
a questo da apropriao por grupos estrangeiros de parte consi-
dervel dos frutos do aumento de produtividade. Dadas as posi-

336
es oligopolsticas que ocupam e a poltica de preos administrados
que aplicam, as empresas transnacionais esto em condies de pro-
gramar a sua expanso base de autofmanciamento, completado
quando necessrio com apelos ao sistema bancrio local. Com efeito,
em economias caracterizadas por um considervel excedente estru-
tural de mo-de-obra, como a regra na regio, as empresas que
possuem posio dominante no mercado esto em condies privi-
legiadas para reter a totalidade dos frutos do incremento de pro-
dutividade criados pelo avano da tecnologia e pelas economias
externas de que se beneficiam. As repercusses sobre a balana de
pagamentos so bvias, o que, por si s, pode pr em marcha for-
as capazes de frear o desenvolvimento. este um problema de
excepcional complexidade, pois a sua soluo no dever ser obtida
custa de uma obstruo dos canais que transmitem o progresso
tecnolgico. Ainda que o debate em torno desta questo se encon-
tre em sua fase preliminar, tudo indica que a soluo ter de ser
buscada na criao de novas formas de empresas, que permitam
a cooperao de grupos estrangeiros com organizaes nacionais
atuando dentro de planos que subordinem a assimilao das novas
tcnicas a objetivos sociais claramente definidos.
O encaminhamento de uma soluo para estes e outros pro-
blemas ligados s relaes com o exterior no concebvel sem
que tenha lugar um esforo paralelo de reconstruo das estruturas
internas e sem que se criem novas formas de cooperao dentro da
regio. Nesta segunda pgina da agenda caberia destacar os itens
seguintes
A. Reconstruo das estruturas econmicas com vistas a
intensificar a assimilao da tecnologia moderna em todos os setO'
res produtivos. Na maioria dos pases a intensificao do progres-
so tcnico no setor agropecurio constitui presentemente necessi-
dade inelutvel a fim de interromper o processo de eroso dos solos
e de destruio de outros recursos no renovveis, de dinamizar
a oferta agrcola e de melhor repartir a riqueza nacional. Cabe
repetir que estes objetivos somente sero alcanados no quadro de
um esforo de reconstruo social mais amplo que as reformas
agrrias que se vm praticando na regio.
B . Formulao de polticas de em^prego capazes de pr termo
ao atual processo de crescente marginalizao social. A penetrao
da tecnologia moderna numa economia subdesenvolvida, no qua-
dro do laissez-faire, cria ou agrava um tipo de dualismo no plano
social que se vem chamando de marginalizao. este, problema
amplamente conhecido. No ter ele soluo fora de uma poltica

337
encaminhada para impedir que o sistema de mercado provoque
a destruio de formas de emprego que no podem ser substitudas.
O debate em torno desta questo est levando a uma cabal refor-
mulao das ideias sobre desenvolvimento que vinham prevalecen-
do na regio.
C. Aparelhamento do setor pblico. Para assumir responsa-
bilidades crescentes na promoo do desenvolvimento, o Estado ne-
cessita passar por profundas modificaes. Novas formas de orga-
nizao que permitem conciliar adequados padres de eficincia
com a coerncia de propsitos inerente ao pblica, j se esto
desenvolvendo na regio. A criao de empresas pblicas com atua-
o em setores estratgicos, do ponto de vista da promoo do de-
senvolvimento ou da defesa dos interesses coletivos, vem-se reali-
zando com crescente xito. Mas a criao de instrumentos de ao
internacional e de controle das empresas estrangeiras avana lenta-
mente.
D. A conquista de um mnimo de autonomia tecnolgica
Dadas as particularidades dos recursos naturais da regio, princi-
palmente no que respeita s reas tropicais e subtropicais, e em
razo de aspectos sui generis de sua economia, o desenvolvimento
da Amrica Latina requer um esforo crescente em pesquisa tec-
nolgica e na cincia bsica necessria para que essa pesquisa se
consolide e frutifique. Este esforo ter de realizar-se quase exclu-
sivamente atravs do setor pblico, ou em instituies universit-
rias financiadas pelo setor pblico, porquanto o controle de grande
parte do setor privado por grupos estrangeiros tende a colocar as
empresas na dependncia de centros de pesquisa situados fora da
regio.

E. Cooperao no plano regional. Grande parte dos proble-

mas anteriormente referidos somente podero ser adequadamente
abordados no quadro de uma efetiva cooperao regional. Por outro
lado, uma tal cooperao pressupe a existncia de estruturas na-
cionais viveis do ponto de vista do desenvolvimento. Em outras pa-
lavras a reconstruo das estruturas, o aparelhamento dos Estados
:

para comandar os processos internos de desenvolvimento e a ob-

teno de formas .superiores de cooperao no nvel regional so
problemas interdependentes, cujas solues somente podero ser
alcanadas por aproximaes, mediante esforos paralelos. A inte-
grao nas condies atuais de inadequao das estruturas internas
e dependncia externa levaria a regio a um novo impasse no sub-
desenvolvimento, ao mesmo tempo que se esvaziariam ainda mais
os atuais centros nacionais de deciso. Em razo das considerveis

338
disparidades nos nveis atuais de desenvolvimento e da magnitude
do esforo de reconstruo estrutural interno a enfrentar, tudo leva
a crer que o processo integracionista continuar avanando com
lentido e sujeito a graves reveses, como o ocorrido na Amrica
Central no final dos anos 60. Contudo, novas formas de cooperao
dentro da regio podero ser alcanadas, tanto no que respeita
ao internacional como no que se refere soluo de problemas
comuns e cooperao financeira. A
poltica comum dos pases
do Grupo Andino com respeito s firmas estrangeiras exemplo
marcante das novas formas de cooperao que esto surgindo.
Qui em nenhuma outra regio do Terceiro Mundo o deba-
te sobre o desenvolvimento haja ocupado tanto os espritos no cor-
rer do ltimo quarto de sculo. Tambm em nenhuma outra parte
tem sido to difcil justificar a extrema precariedade das condi-
es de vida de grandes massas de populao em face da abundn-
cia de recursos naturais e dos xitos apregoados das polticas de
desenvolvimento. Aexperincia desse quarto de sculo ps em evi-
dncia, por trs das similitudes superficiais, uma grande diversi-
dade de situaes histricas, o que leva a crer que a luta efetiva
contra o subdesenvolvimento continuar a assumir uma multipli-
cidade de formas. O denominador comum parece ser a conscincia
de que o laissez-jaire no quadro da dependncia leva necessaria-
mente agravao das disparidades sociais, e de que os traba-
lhos de reconstruo estrutural implicam um esforo poltico bem
mais rduo do que se havia pensado anteriormente. Ao otimismo
fcil que nos anos 50 havia levado ao desenvolvimentismo sucede-
ram as apreenses, as impacincias e asfrustraes do decnio
seguinte. Ao do sculo xx^ o horizonte
iniciar-se o ltimo quarto
continua cheio de perplexidades e incertezas, mas parece fora de
dvida que a tutela das velhas elites conclui o seu ocaso e que os
povos da regio comeam a participar na inveno da prpria
histria.

339
^
Este livro foi impresso
(com filmes fornecidos pela Editora)
na Grfica Editora Bisordi Ltda.,
Rua Santa Clara, 54 (Brs),
So Paulo.
 cultaram a formao dos Estados
nacionais, com a consequente fragmen-
tao poltica da Amrica espanhola.
O papel do Estado analisado com
mincia nos casos da poltica do caf
brasileiro, do petrleo mexicano e ve-
nezuelano, do cobre chileno etc. Igual-
mente sob enfoque crtico, o autor
analisa a integrao econmica da
Amrica Central, a alalc e o Grupo
Andino. As tentativas de mcdificaes
estruturais so aqui tratadas em deta-
lhe, atravs do estudo das reformas
agrrias mexicana e boliviana, princi-
palmente. Tambm a revoluo cubana
objeto de considerao, analisada que
em seus aspectos mais significativos
do ponto de vista econmico.
Na concluso do trabalho. Celso
Furtado elabora anlise prospectiva dos
problemas que, a seu ver, constituiro
a tnica dos debates da poltica econ-
mica latino-americana no decorrer da
prxima dcada.

A um tempo vigorososa e sinttica,

A Economia Latino-Americana cons-
titui leitura fundamental no s para
os estudiosos de cincias sociais, como
para qualquer pessoa sensvel ao destino
social e econmico da Amrica Latina,
mormente agora que se difunde o
interesse pelos aspectos culturais globais
do Continente.

edio da

COMPANHIA EDITORA
NACIONAL
Rua dos Gusmes, 639
SO Paulo
componho
eoicoro
nacional