Guillermo Cabanellas define a la Administracin Pblica como "La actividad
administrativa de los rganos del Estado en todas sus escalas o jerarquas. La entidad que administra. Constituye funcin tpica del Poder Ejecutivo, nacional o provincial, y de los municipios. Sus actividades son las que regula el Derecho Administrativo." (CABANELLAS 544). Sin embargo, el autor hace slo referencia al "Poder Ejecutivo" como sujeto de la actividad pblica sin tomar en cuenta a la Funcin Legislativa y Judicial que tambin lo son. Carlos Creus define a la Funcin Pblica como sinnimos de la Administracin Pblica en un sentido propio determinando a esta como La que se realiza en virtud de un encargo, de una delegacin de Estado en la persona del funcionario y que tiene una repercusin fuera de la administracin, ya que expresa la voluntad de los administrados y, sobre ellos, aunque sean a su vez funcionarios o empleados, ora que se configure como funcin pblica asumida libremente por el funcionario, ora como carga pblica en quien se vio obligado a asumirla, ya se trate de una funcin de autoridad- representando e imponiendo la voluntad del Estado en cuanto desarrollo de poder- o de simple gestin (Creus 281). Sin embargo, cabe recalcar que las "repercusiones" a las que el autor se refiere no solo existiran fuera de la administracin sino dentro de esta tambin, puesto que, con el cometimiento de un ilcito o infraccin por parte de un funcionario en ejercicio de su cargo- aparte de ocasionar daos a los administrados- ocasiona perjuicio a la administracin per se, por cuanto esta colapsa, se produce un quebrantamiento de aquello que la administracin pblica, el Estado, debe conservar como objetivo primordial e imperativo: la seguridad jurdica. El Dr. Anbal Guzmn Lara de la Universidad del Azuay, sostiene que: "La Administracin Pblica es la accin del gobierno encaminada en forma ordenada y tcnica al cumplimiento y aplicacin de leyes y reglamentos, a promover el bien pblico en todas sus manifestaciones, econmica, de seguridad, de proteccin, de integridad territorial, educacin, vialidad, etc., como a dar resoluciones oportunas a las reclamaciones y peticiones que se susciten o presentaren." El autor sostiene que la Administracin Pblica es un proceso tcnico y jurdico por cuanto a esta le corresponde la planificacin, organizacin, direccin, coordinacin, control y evaluacin de los servidores pblicos y las funciones que estn obligados a desempear. Por otra parte, el autor argentino Edgar Alberto Donna define a la administracin pblica como: "El poder pblico que tiene a su cargo la obligacin de velar por los intereses generales, conservar el orden, proteger el Derecho y facilitar el desenvolvimiento de las actividades lcitas" o "el gobierno del Estado totalmente integrado con los poderes que lo componen y con los servicios que son inherentes a la naturaleza de estos poderes o que el Estado atrajo a su esfera por razones prcticas y en orden a finalidades pblicas, sea que las realice con organismos especficamente administrativos o por medio de organismos autrquicos, an cuando estos constituyan entidades jurdicas y en ellos intervengan particulares con sus aportes." (Donna 10) Donna, define a la administracin pblica como la gerencia que desempean los poderes del Estado a saber que estos (originalmente hablando) son el Legislativo, Judicial y Ejecutivo (divisin tripartita de poderes segn Montesquieu). Dicha gerencia debe estar, sin duda alguna, encaminada en el primer caso (Poder Legislativo) a la promulgacin, reforma, derogacin e interpretacin de leyes, tal y como lo establece la Constitucin del Ecuador. En el segundo, esto es refirindonos a la Funcin Ejecutiva, a todo aquello establecido en el art. 171 de la Constitucin de la Repblica del Ecuador y, en el tercero, a la correcta administracin de justicia. La gestin de los servicios a los que el autor hace referencia comprende, no solamente aquellos realizados por los funcionarios representantes de cada Poder del Estado sino, tambin, de todos aquellos organismos dependientes de este, cuya finalidad sea prestar un servicio pblico. Ahora si bien se habla de una facultad que tienen nicamente quienes ostentan la calidad de servidores pblicos, aquellos organismos autnomos conformados por particulares que prestaren un servicio pblico no estaran sujetos o no pudieran ser sujetos de un delito en contra de la administracin pblica tal y como lo establece Donna en el concepto transcrito en lneas anteriores. EL SERVICIO PBLICO Revisaremos varios conceptos que han sido elaborados por diferentes tratadistas los mismos que buscan definir lo que es el servicio pblico. As, Sarria Eustorgio dice: "Servicio pblico es toda actividad encaminada a satisfacer una necesidad de carcter general, en forma continua y obligatoria, segn la ordenacin del derecho pblico, bien sea que su prestacin est a cargo del Estado directamente o de concesionarios o administradores delegados, o a cargo de simples personas privadas".[1] Cretella Junior: Citado por Emilio Fernndez Vsquez manifiesta: "Servicio Pblico es toda actividad que la persona jurdica directa e indirectamente ejerce, para satisfacer necesidades colectivas, mediante procedimientos peculiares de derecho pblico" Rafael Bielsa establece: "La funcin pblica es lo abstracto y lo general, y el servicio pblico, lo concreto y lo particular en el sentido de que se actualiza y materializa la funcin" La Constitucin de la Repblica, en el Art. 228, cuando cita el servicio pblico, dispone que el ingreso se realizar mediante concursos de mritos y oposicin, as como los ascensos, la promocin a la carrera administrativa; agrega que se exceptan los servidores pblicos de eleccin popular, los de libre nombramiento y remocin. De los conceptos propuestos tenemos como generalidad que coinciden en la relacin del Estado con los particulares como con las personas jurdicas en funcin de una prestacin de servicios que va en beneficio de la sociedad. EL SERVIDOR PBLICO El tratadista Italiano Orlando citado por el profesor Aurelio Garca, define al servidor empleado pblico como: "El que tiene la obligacin de prestar su mano de obra al Estado, mediante una retribucin con cargo al presupuesto, haciendo del servicio su profesin, dedicando a ella permanentemente su actividad fsica e intelectual para obtener los medios de subsistencia econmica"[2]. Ciertamente, el empleado hoy servidor pblico, es el ciudadano que se encuentra vinculado a la Administracin Pblica de manera permanente, percibiendo una remuneracin fija, al amparo de las leyes y reglamentos que rigen su vida jurdica administrativa, con los derechos, las obligaciones a que se encuentran sujetos, tales como la carrera administrativa, las indemnizaciones por supresin de puestos, separacin voluntaria, por jubilacin, etc. Dentro de las obligaciones de los servidores pblicos, se encuentran aquellas que cita la Ley Orgnica del Servicio Pblico con su reglamento. El servidor pblico tiene en su puesto de trabajo un medio permanente de vida, que le permite atender la subsistencia y necesidades tanto personales como las de su familia, convirtiendo a su empleo en su profesin u oficio. Rafael Bielsa cuando se refiere al funcionario pblico nos indica que: "Es el que, en virtud de designacin especial y legal (sea por Decreto Ejecutivo, sea por eleccin) y de manera continua bajo formas y condiciones determinadas en una delimitada esfera de competencia, constituye o concurre a "constituir" y a "expresar o ejecutar" la voluntad del Estado, cuando esa voluntad se dirige a la realizacin de un fin pblico, ya sea actividad jurdica o actividad social."[3] En este concepto encontramos un conjunto de caractersticas de diferente ndole, as tenemos: los funcionarios que son nombrados mediante Decreto Ejecutivo, que son aquellos considerados de mayor jerarqua, de libre nombramiento y remocin por parte del Gobierno Central, como son los Ministros de Estado, los Cancilleres o Embajadores o los representantes del Ejecutivo ante los diferentes organismos del sector pblico; as como los de eleccin que sin ser nombrados directamente por el Presidente de la Repblica, ste enva una terna al denominado Quinto Poder (Rgimen de Transicin y Control Social), a fin de que procedan a la designacin de las primeras Autoridades de los Organismos de Control, como son los de la Contralora General del Estado, Los Superintendentes de Bancos y de Compaas, los Gerentes de las Entidades Bancarias, etc. Cabe destacar que, tanto la legislacin, la jurisprudencia y la doctrina, diferencian al funcionario del empleado pblico; as al primero, en base a su ttulo o su especialidad, realiza trabajos de ndole intelectual o profesional, tenemos en este grupo a las autoridades y los funcionarios que se encuentran tras de un escritorio; en tanto a los segundos, se los considera aquellos que realizan trabajos de tipo manual o material, en este grupo se encuentran los conserjes, los chferes, todos aquellos que realizan actividades que no requieran ttulo profesional. (Los chferes con la expedicin de LOSEP, se encuentran dentro del nuevo rgimen administrativo); finalmente, hay que diferenciar que los primeros se rigen por las leyes administrativas, los segundos se encuentran bajo el rgimen de las leyes laborales, es decir del Cdigo del Trabajo. En referencia al tema propuesto: "En art. 4 de la Ley Orgnica del Servicio Pblico defina as: "Sern servidoras o servidores pblicos todas las personas que en cualquier forma o a cualquier ttulo trabajen, presten servicios o ejerzan un cargo, funcin o dignidad dentro del sector pblico. Las trabajadoras y trabajadores del sector pblico estarn sujetos al Cdigo del Trabajo.[4] En cuanto al servidor pblico, la ley destaca que son: a) todas la personas; b) Que ha sido nombrado legalmente; c) Que presta sus servicios bajo una remuneracin; y, d) Que tales servicios los desempea en las dependencias Estatales, las instituciones de Derecho Pblico y las de Derecho Privado con finalidad social o pblica, puesto que a stas se refiere el inciso primero del artculo citado"[5] As mismo este autor indica que para nuestro Cdigo Orgnico Integral Penal, el servidor pblico es un sujeto incorporado a la actividad pblica. La incorporacin no es arbitraria sino jurdica: puede ser por disposicin de la ley, por eleccin popular, por nombramiento de autoridad competente o por contrato. Comprendemos a travs de estas definiciones que el servidor pblico es aquel que tiene una relacin laboral con el Estado, al cual presta sus servicios lcitos, adquiriendo derechos y obligaciones con el nico objetivo de coadyuvar a su desarrollo. RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PBLICOS 1.4.1. RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA El Dr. Hernn Jaramillo Ordez, en su obra La Actividad Jurdica de la Administracin, analiza a la responsabilidad administrativa indicando que: "se le impondr una sancin al servidor, sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal que pueda originar de su actuacin".[6] La responsabilidad administrativa, es sancionada por la inobservancia que comenten los servidores pblicos de las leyes, reglamentos; estatutos, ordenanzas, acuerdos, resoluciones, etc., que rigen la vida jurdica de la Institucin donde se encuentran prestando sus servicios, bsicamente por el incumplimiento de los deberes y atribuciones que comete el servidor pblico en razn de sus funciones, previstas en la Ley Orgnica de Servicio Civil y Carrera Administrativa, de Unificacin, de Homologacin de Remuneraciones de los Servidores Pblicos y de su Reglamento. Las normas legales para sancionar este tipo de responsabilidades, se encuentran tipificadas en los artculos 24 y 26 de la ley antes mencionada. En lo referente a la Responsabilidad Administrativa Culposa, la Ley Orgnica de la Contralora General del Estado en su artculo 45, contempla que la responsabilidad de las autoridades, dignatarios, funcionarios y servidores de las instituciones del Estado, se establecer en base del anlisis documentado que se presente por el incumplimiento de sus deberes y obligaciones, en razn de su cargo, as como de las estipulaciones contractuales que por accin u omisin incurran al margen de la Ley. 1.4.2. RESPONSABILIDAD CIVIL Proviene de una mala conducta por parte del servidor pblico que obtiene un lucro indebido en el desempeo de su empleo, cargo o comisin, un dao o perjuicio a los intereses econmicos del Estado o de cualquier otra institucin pblica o privada que tenga un paquete accionario de ms de un 50% de las acciones estatales, en este caso, est obligado a responder por el acto u omisin que cometi con los bienes de su propiedad, o de terceros, suficientes para cubrir los beneficios adquiridos por estos conceptos. El origen de la responsabilidad civil del servidor pblico, est en el enriquecimiento ilcito (lucro indebido), los daos y perjuicios ocasionados al Estado; daos y perjuicios a terceros, esta ltima modalidad da lugar, a su vez, a la responsabilidad civil solidaria o subsidiaria del Estado. Son sujetos de responsabilidad civil, todos aquellos servidores pblicos, particularmente quienes manejan recursos o fondos pblicos, ya sea que desempeen un cargo con nombramiento, a contrato o en comisin de servicios en la administracin pblica. La responsabilidad civil del servidor pblico no se constrie con sus actos como particular, sino a aquellos actos que realizan en el desempeo de su empleo, cargo o comisin, o con motivo de ellos, lo realiza dolosa o culposamente causando algn dao a los bienes del Estado o a los particulares, con la obligacin que ste tiene de repararlos o indemnizarlos ya sea mediante una sancin econmica o pecuniaria de conformidad con las leyes aplicables para cada caso. La extincin de las Responsabilidades Civiles se extinguen: por el pago, por el reintegro del bien motivo de la responsabilidad, previa la aceptacin de autoridad competente, que en este caso, sern las Autoridades de la Contralora General del Estado, por sentencia de Autoridad competente que deja sin efecto la responsabilidad constituida, por pago supletorio del Fondo para indemnizaciones del Erario Nacional, por prescripcin delirada por autoridad competente; y por resolucin favorable de la Contralora General del Estado. La Responsabilidad Civil Culposa.- El articulo 52 de la Ley Orgnica de la Contralora General del Estado, determina que la responsabilidad civil culposa, nace de una accin u omisin culposa aunque no intencional de un servidor pblico o de un tercero, autor o beneficiario, de un acto administrativo emitido, sin tomar aquellas cautelas, precautelas o precauciones necesarias para evitar resultados perjudiciales directos o indirectos a los bienes y recursos pblicos. La responsabilidad civil culposa genera una obligacin jurdica indemnizatoria del perjuicio econmico ocasionado a las instituciones del Estado, calculado a la fecha en que ste se produjo, que nace sin convencin, proveniente de un acto o hecho culpable del servidor pblico, o de un tercero, cometido sin intencin de daar, que se regula por las normas del cuasidelito del Cdigo Civil. Cabe sealar que en la instancia administrativa o judicial, debe probarse por quien afirma la culpa en la emisin o perfeccionamiento del acto o hecho administrativo, que los mismos fueron producto de acciones que denoten impericia, imprudencia, imprevisin, improvisacin, in preparacin o negligencia. La responsabilidad civil culposa y ordenes de reintegro se determinar en forma privativa por la Contralora General del Estado, cuando por los resultados de la auditoria gubernamental, se hubiere determinado que se ha causado el perjuicio econmico al Estado o a sus instituciones, como consecuencia de la accin u omisin culposa de los servidores pblicos, o de las personas naturales o jurdicas de derecho privado que tengan recursos pblicos en ms del cincuenta por ciento. (Art. 53 Ley Orgnica de la de la Contralora). Finalmente, cuando del examen especial que se realice, aparezca la responsabilidad civil culposa de un tercero, esto es de una persona natural o jurdica privada, que, por su accin u omisin ocasionare perjuicio econmico al Estado o a sus instituciones, como consecuencia de su vinculacin con los actos administrativos de los servidores pblicos, en estos casos tambin se establecern las respetivas sanciones para aquellos implicados en estas irregularidades. 1.4.3. RESPONSABILIDAD PENAL Estn consideradas como las transgresiones de la ley por parte de los dignatarios, funcionarios, autoridades y empleados que dan origen a las responsabilidades penal, esta afectar la disciplina del servicio pblico, el orden pblico y el ambiente social. Incurren en responsabilidad penal los funcionarios que en ejercicio de su cargo realizan actos u omisiones que constituyen delito previsto y penado por las leyes penales. Se presenta una infraccin penal en el ejercicio de su cargo, ya sea por accin o por omisin; la intervencin del dolo o culpa; y, la previsin del delito, de la pena por de las leyes correspondientes. El Derecho Penal se encarga de la potestad pblica de sancionar y aplicar medidas de seguridad a los autores de las infracciones punibles. Esa potestad supone, la de regular las condiciones de la sancin o de la aplicacin de las medidas aseguradoras como complemento o en sustitucin de la pena, esta regulacin corresponde al derecho penal sustantivo o derecho penal propiamente dicho. La responsabilidad penal es la que se imputa al culpable de un acto contrario a la ley, realizado con culpa o dolo, entraa la aplicacin de sanciones pblicas, penas o medidas de seguridad. El Cdigo Penal prev, califica y castiga los hechos delictuosos imputables a los servidores pblicos, sea por su participacin activa en los mismos o por la mera pasividad ante el deber de intervenir, cuyas sanciones afectan a los derechos personales, en primer trmino el de la libertad. Con las consideraciones expuestas, podemos compenetrar en el anlisis de la responsabilidad penal de los servidores pblicos en el ejercicio de sus funciones, conforme lo explica el Dr. Nelson Lpez Jcome, citado por el Dr. Jaramillo en su libro, La Responsabilidad Administrativa y Penal, quien manifiesta: "cuando la accin u omisin del servidor pblico configura la tipificacin de un delito, son, sin duda, las ms graves, por cuanto lesionan el bien social, tipifican una conducta antisocial y repercuten en el orden pblico, solo los jueces estn en la capacidad constitucional y legal de establecer definitivamente la responsabilidad penal en contra de stos ciudadanos que han cometido esta clase de ilcitos. Los siguientes delitos se encuentran tipificados en la administracin pblica: El peculado, la malversacin de fondos pblicos, el cohecho, la concusin, el enriquecimiento ilcito y la Adjudicacin Ilcita.[7] Corresponde a la Contralora General del Estado, de conformidad con lo que establece el artculo 212 de la Constitucin de la Republica, la potestad exclusiva de determinar responsabilidades administrativas, civiles y culposas, Pero en cuanto a las responsabilidades penales solo est facultada para determinar indicios de las mismas. La Contralora, es la Institucin encargada del seguimiento permanente y oportuno del control de los bienes pblicos, cuando por sus actas con los resultados de las auditorias o exmenes especiales practicados se han establecido los indicios de responsabilidad penal, de ser el caso al amparo de lo que dispone el artculo 278 del COIP los agregados a continuacin relacionados con el enriquecimiento ilcito, los citados delitos. Los indicios de responsabilidad penal evidenciados por la auditora interna, corresponder al jefe auditor, comunicar inmediatamente del particular a la Contralora General del Estado para que inicie las acciones legales que sean del caso.[8] Los resultados de la auditoria gubernamental, los auditores evidenciaren indicios de responsabilidad penal respecto de los delitos contra la administracin pblica y otros que afecten a los intereses del Estado, de sus instituciones, tales resultados se presentarn a la Fiscala para que inicie la accin penal correspondiente, de conformidad con lo que dispone el artculo 65 de la Ley Orgnica de la Contralora General del Estado. Por ltimo, el Art. 233 inciso primero de la Constitucin de la Repblica del Ecuador, manifiesta que ninguna servidora ni servidor pblico estar exento de responsabilidades por los actos realizados en el ejercicio de sus funciones, sern responsables administrativa, civil y penalmente por el manejo, administracin de fondos, bienes y recursos pblicos. NORMAS COERCITIVAS Para comprender lo que son las medidas coercitivas, es importante iniciar definiendo dos trminos: normas y coercin. Por tanto, al referirme a normas, hablando estrictamente en el campo del Derecho, estamos refirindonos a reglas de conductas y norma jurdica, como Guillermo Cabanellas la ha definido es una "Regla de conducta cuyo fin es el cumplimiento de un principio legal".[9] El autor antes citado menciona a Gierke, quin sostiene que una norma jurdica constituye una regla que debe determinar exteriormente, y de modo condicionado, la libre voluntad humana, de acuerdo a la conviccin declarada de una comunidad. En tanto que, el Diccionario Jurdico Elemental de Guillermo Cabanellas indica que coercin que proviene del latn coercio, de coercere, contener; y, define a coercin como "la accin de contener o refrenar algn desorden; o el derecho de impedir que vayan contra sus deberes las personas sometidas a nuestra dependencia".[10] La Enciclopedia virtual Wikipedia plantea asimismo que la coercin constituye "la amenaza de utilizar la violencia (no solo fsica sino de cualquier otro tipo) con el objetivo de condicionar el comportamiento de los individuos"[11] Partiendo entonces de las definiciones antes planteadas puedo entender que al hablar de normas coercitivas, nos referimos a aquellas reglas de conducta dictadas con el fin de dar cumplimiento un principio legal, a travs del condicionamiento del comportamiento de los individuos, de tal manera que se pueda detener algn tipo de desorden e impedir que las personas incumplan sus deberes y obligaciones. Ahora bien, en el campo administrativo, la coercin no se sustenta en la violencia sino de cierta forma en la amenaza de una sancin para hacer cumplir una norma determinada; as, entendemos que estas normas coercitivas son reglas de conducta que se aplicaran a los funcionarios o servidores pblicos, que no cumplan sus funciones y deberes de la forma establecida en la Ley y en la Constitucin; y, cuya aplicacin conlleva la imposicin de sanciones de acuerdo a la gravedad del acto cometido en el ejercicio de sus funciones o en la omisin en la que se haya incurrido. Esto se sustenta en el hecho de que, una norma, para que se garantice su cumplimiento cabal, deber ir acompaada de un poder coercitivo; por lo que, el servidor tratar de no actuar de la manera prohibida pues conoce las consecuencias negativas que se le impondra por el ordenamiento jurdico vigente. Enmarcndonos en lo que se refiere a nuestro tema de investigacin, resulta necesario explicar las razones por las que considero conveniente la aplicacin de normas coercitivas en la administracin pblica, ello con el fin de obtener servicios de calidad, eficaces y eficientes. La funcin pblica indiscutiblemente funciona gracias al sacrificio del pueblo que entrega sus prestaciones a fin de que sean bienes administrados evitando el derroche y dispendio de los recursos pblicos. Sin embargo, en la realidad la funcin pblica de cualquier entidad del sector pblico no comprende que el dinero que lo administran y el que lo perciben por sus remuneraciones es fruto de las obligaciones de dar que generalmente se imponen a los ciudadanos. En toda la administracin pblica del pas a pesar de los controles que tienen los sistemas de auditora interna y externa, la accin de los tcnicos de recursos humanos y el poder las autoridades nominadoras, seguimos manteniendo servicios ineficaces, conductas arrogantes de los empleados, irresponsabilidad en el cumplimiento de jornadas, falta de dedicacin y preparacin para resolver los asuntos que se presentan a diario en el sector pblico. Como ciudadanos nos preguntamos a qu se debe esa actitud y la respuesta es a la manera de ser y cree que la cosa pblica no tiene importancia ni necesidad de cuidarse y concretamente a la formacin e idiosincrasia. Esta realidad tiene que tener solucin y con esta investigacin aspiramos demostrar que podemos solucionar esto problemas con la imposicin de normas que impliquen sanciones de carcter administrativo, civil y penal, las que en una palabra pueden ser llamadas normas coercitivas. Esto permitir que, luego de las evaluaciones del caso, se establezcan sanciones para el caso de que los resultados de la gestin los servidores sean fallidos, por ir en contra de las normas constitucionales e institucionales y vulnerando los principios de la administracin. De esta forma, se puede corregir en algo este mal que afecta a todos los niveles de la funcin pblica, porque mientras el nivel directivo ofrece a los ciudadanos, servicios y obras de ptima calidad, los resultados en realidad constituyen verdaderas fallas administrativas que van en contra de los tan proclamados principios constitucionales de eficiencia y eficacia. FALTAS DISCIPLINARIAS De acuerdo a lo establecido en la Ley Orgnica de Servicio Pblico, "Se consideran faltas disciplinarias aquellas acciones u omisiones de las servidoras o servidores pblicos que contravengan las disposiciones de esta Ley, reglamentos, as como las leyes y normativa conexa, incurrirn en responsabilidad administrativa que ser sancionada disciplinariamente, sin perjuicio de la accin civil o penal que pudiere originar el mismo hecho."[12] Estas faltas disciplinarias pueden ser leves o graves. De acuerdo a la normativa colombiana, "se entiende como falta que promueva la accin disciplinaria y en consecuencia, la aplicacin del procedimiento aqu establecido, toda violacin a las prohibiciones y al rgimen de inhabilidades e incompatibilidades, al correcto ejercicio de la profesin o al cumplimiento de las obligaciones impuestas por el Cdigo de tica Profesional adoptado en virtud de la presente ley."[13] En cuanto a su naturaleza jurdica, "Las faltas disciplinarias o tipos disciplinarios, surgen de la potestad sancionadora del Estado, en la modalidad de disciplinaria. Son objeto de estudio mayoritariamente del derecho administrativo sancionador disciplinario, que a su vez las estructura constitucional y legalmente, a partir de la funcin administrativa de los servidores pblicos o de los particulares con funciones pblicas ()"[14] En este sentido, las faltas disciplinarias son definidas como comportamientos que, sean o no delitos, enturbian, entorpecen o desvirtan la buena marcha de la funcin pblica en cualquiera de sus formas. LA EFICIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA "La eficacia alude a la produccin real o efectiva de un efecto, en tanto que la eficiencia, est dirigida a la idoneidad de la actividad dirigida a tal fin."[15] "La eficacia y la eficiencia en relacin a las administraciones pblicas, suponen que deben tener actitud para cumplir con sus fines y objetivos de la mejor forma posible o con produccin de resultados efectivos, lo que supone una adecuada disposicin de la organizacin, los medios y sus funciones, es decir los servidores pblicos deben atender las necesidades colectivas y solucionar conflictos socioeconmicos o en general realizar el inters general."[16] Para Cabanellas, la eficacia "Consiste en el logro de la conducta prescrita, en la concordancia entre la conducta querida por el orden y la desarrollada de hecho por los individuos sometidos a ese orden ()".[17] Podra decir entonces que tanto la eficiencia como la eficacia, son principios constitucionales y legales establecidos en el ordenamiento jurdico ecuatoriano, que comprometen a la servidora o servidor pblico a trabajar con responsabilidad en el ejercicio de sus funciones, es decir exige una clara revisin, pues hoy no se pide a la administracin que slo se respete la legalidad o el sometimiento al ordenamiento jurdico. Hoy se le pide eficacia, actuaciones adecuadas, logros en funcin de objetivos. Todos recordamos que en la dcada de los 80 y 90 en nuestro pas se desprestigi tanto a la administracin pblica que lleg a ser declarada ineficiente, por lo que funciones bsicas del Estado fueron entregadas a fundaciones, organizaciones de voluntariado, empresarios privados que vieron la oportunidad de asumir funciones sin control alguno aduciendo la inexistencia del derecho administrativo para ellos, en razn de ser entidades privadas. Considerado aquello como el fenmeno de la huida del derecho administrativo, a la luz del principio de eficacia, lo primero que se pone de manifiesto es la insuficiencia o inadecuacin de dicho principio para dar respuesta a alguna de las soluciones que se le demande. Pueden existir muchas garantas para los ciudadanos, pero existe una que no debe faltar y es precisamente la de eficacia de la funcin pblica de la cual todos nos apoyamos. Este principio conduce a profundizar necesariamente en la sustancia de la administracin como organizacin. Con las caractersticas de este gobierno, donde efectivamente se ha buscado la evolucin de las administraciones pblicas, es fundamental que se incorpore en la Ley Orgnica del Servicio Pblico, la exigencia de estos principios para los funcionarios y servidores pblicos. La gratuidad o la servicialidad de la administracin pblica a los ciudadanos, no puede de ninguna manera tolerar dentro de ella a ineficientes o ineficaces servidores que llegan no por mritos sino por compromisos polticos. La eficacia de las administraciones pblicas es una exigencia ms del estado social de derecho. Los poderes exorbitantes de la administracin, sus prerrogativas, privilegios, etc., no son, sino potestades funcionales perfectamente naturales, que se vern consolidadas con la eficacia de sus funcionarios y sus servidores, ya que se encontraran justificadas con los objetivos institucionales. De lo expuesto la eficiencia y la eficacia implican que la administracin pblica, no solo debe actuar u obrar sino que obtener un resultado o alcanzar un fin u objetivo, de modo que la efectividad o xito de la administracin, es un criterio de legitimidad de esta.