PRESIDENCIALISMO Y FEDERALISMO EN ARGENTINA

Por el Prof. Dr. ANTONIO MARIA HERNANDEZ1

I. INTRODUCCION

A los fines de la exposicin de tan amplia temtica, abordaremos tres puntos que
consideramos fundamentales2: el presidencialismo, dentro de nuestra forma de gobierno;
el federalismo, como forma de estado en Argentina y en tercer lugar, las interrelaciones
entre ambos trminos. Finalizaremos este aporte con unas Conclusiones.
Adelantamos que por razones de brevedad, efectuaremos una exposicin sinttica de
estas cuestiones, que adems, requieren de una visin interdisciplinaria, por su especial
complejidad.

II. EL PRESIDENCIALISMO ARGENTINO.

A. El Presidencialismo en el texto originario de 1853.
La Constitucin Nacional, sancionada en 1853, estableci una forma de gobierno
representativa, republicana y federal en el art. 1, en base al modelo de la constitucin
norteamericana.
Debemos sealar en cuanto al primer aspecto de la forma representativa, que en la
reforma constitucional de 1994 se introdujeron institutos de democracia semidirecta
como la iniciativa y la consulta popular, en los arts. 39 y 40.
En relacin a la forma republicana, se dispuso la clsica separacin de poderes en
Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
El Presidente y Vicepresidente de la Repblica eran electos de manera indirecta por
colegio electoral, con un mandato de 6 aos y sin reeleccin inmediata, hasta la
reforma de 1994, que estableci una eleccin directa a doble vuelta, con un mandato de
4 aos y posibilidad de una reeleccin inmediata. Adems, se dise una atenuacin del
fuerte presidencialismo consagrado en 1853.
El Poder Legislativo est compuesto por dos Cmaras: de Diputados, que representan
al pueblo de la Nacin y de Senadores, que representan a las provincias y a la ciudad de
Buenos Aires.
El Poder Judicial est integrado por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, con
nueve miembros y los dems tribunales inferiores.
Nuestro sistema es presidencialista, ya que en la Ley Suprema se mantiene en el art. 87
-luego de la reforma constitucional de 1994- el mismo texto del anterior art. 74 de 1853,
que dispone que "El Poder Ejecutivo de la Nacin ser desempeado por un ciudadano
con el ttulo de "Presidente de la Nacin Argentina".
El modelo inicial del texto histrico de 1853 fue como lo hemos dicho, el de la
Constitucin de Filadelfia de 1787, pero con algunas modificaciones que establecieron
un presidencialismo an ms fuerte en sus competencias, por la influencia de Juan
Bautista Alberdi que sigui el antecedente de la Constitucin Chilena de 18333.
1
Profesor de Derecho Constitucional y de Derecho Pblico Provincial y Municipal en la Universidad Nacional de Crdoba. Miembro de
las Academias Nacionales de Derecho y Ciencias Sociales de Crdoba y de Ciencias Morales y Polticas de Buenos Aires y de la
Academia Internacional de Derecho Comparado de La Haya. Director del Instituto de Federalismo de la Academia Nacional de Derecho y
Ciencias Sociales de Crdoba. Presidente Honorario de la Asociacin Argentina de Derecho Constitucional. Miembro del Comit
Ejecutivo de la Asociacin Internacional de Derecho Constitucional y de la Asociacin Internacional de Centros de Estudios Federales.
Fue Convencional Constituyente de la Nacin, de la Provincia de Crdoba y de la Ciudad de Crdoba.
2
Como lo hicimos previamente en el Captulo de Argentina de nuestra autora, en el libro A Global Dialogue on
Federalism. Volume 3. Legislative, Executive and Judicial Governance in Federal Countries, editado por Katy Le Roy y
Cheryl Saunders, publicado por el Forum of Federations y la International Association of Centers for Federal Studies, en la
McGill-Queens University Press, Montreal & Kingston, London- Ithaca, 2006, pgs. 7/36 y en nuestro libro Federalismo y
constitucionalismo provincial, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2009.
3
La Presidencia argentina tuvo ms atribuciones que la norteamericana, vgr. en materia co-legislativa y en la designacin de
funcionarios. Cuando hablamos de presidencialismo fuerte nos referimos al conjunto de las atribuciones que la
El Presidente tuvo 4 jefaturas: del Estado, del Gobierno, de la Administracin y de la
Ciudad de Buenos Aires. Actualmente, luego de la reforma de 1994, conserva las tres
primeras.
En cuanto a las atribuciones del Presidente, segn la Constitucin vigente, estn
reguladas en el art. 99 de la Constitucin y pueden ser clasificadas segn el Prof. Daniel
Sabsay 4 en:
-colegislativas (incs. 3, 8 y 9)
-reglamentarias (incs. 2 y 3)
-nombramiento y remocin de funcionarios (incs. 4, 7 y 19)
-jubilaciones y pensiones (inc. 6)
-poderes financieros (inc. 10)
-poderes militares (incs. 12 a 15)
-representacin anta la comunidad internacional (inc. 11)
-poderes excepcionales (incs. 5, 16 y 20)
La Ley Suprema le otorga atribuciones de carcter colegislativo al Poder Ejecutivo -a
cargo del Presidente-, ya que puede presentar proyectos de ley, adems de promulgar y
publicar los sancionados por el Congreso (art. 99 inc.3). Tambin est facultado para
vetar las leyes (art. 83).
Asimismo el Presidente debe realizar anualmente la apertura de las sesiones ordinarias
del Congreso para dar cuentas del estado de la Nacin (art. 99 inc. 8) y puede prorrogar
las sesiones ordinarias y convocarlo a sesiones extraordinarias (art. 99 inc. 9).
El Presidente tiene facultades reglamentarias para ejecutar las leyes (art. 99 inc. 2) y
excepcionalmente puede dictar decretos de necesidad y urgencia, "cuando circunstancias
excepcionales hicieren imposible seguir los trmites ordinarios previstos por esta
Constitucin para la sancin de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia
penal, tributaria, electoral o el rgimen de los partidos polticos" (art. 99 inc. 3).

Constitucin reconoce al Presidente, y en ese sentido, en general se puede sostener que la Presidencia-institucin ha sido
fuerte a partir del modelo norteamericano, pudindose distinguir sin embargo distintas gradaciones de fortaleza en las
Constituciones latinoamericanas, que van desde la considerada ms fuerte (precisamente la chilena) hasta la que han recibido
atenuaciones por la reduccin de competencias y especialmente, por la incorporacin de instituciones tpicas del
parlamentarismo, como la nuestra, entre muchos otros casos sealados por Diego Valads en sus obras El Gobierno de
Gabinete, publicada en Mjico y de inminente aparicin en Argentina, con la edicin de Rubinzal Culzoni y Prlogo de mi
autora y La parlamentarizacin de los sistemas presidenciales, editada por el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la
UNAM y el Colegio Nacional de Mxico, en 2007. En dichos libros, el distinguido constitucionalista mejicano reabre con
agudeza el debate que haban producido politlogos como Linz, Valenzuela, Sartori y Nohlen en torno al presidencialismo y
parlamentarismo en Amrica Latina, inclinndose por la renovacin del primero, mediante la incorporacin de instituciones
del segundo, a los fines de morigerar la concentracin del poder presidencial y racionalizar su ejercicio.
Sealamos que en el Seminario titulado Making Presidentialism work, recientemente realizado en el Distrito Federal de
Mjico con la organizacin conjunta del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM e International IDEA, entre los
das 6 y 8 de febrero de 2008, luego de hacer referencia a la Presidencia como institucin, indicamos que tambin se puede
analizar a la misma en relacin a la persona que la ocupa, desde el punto de vista de la realidad poltica. Y aqu se pueden
asimismo hacer clasificaciones segn la fortaleza o debilidad poltica de los Presidentes, especialmente en relacin a sus
liderazgos y al mayor o menor poder frente al Congreso, la prensa, etc.. En tal sentido, seal como Presidentes
polticamente dbiles a los que pierden las elecciones legislativas y quedan en minora en las dos Cmaras del Congreso
norteamericano. Esta cuestin est especialmente vinculada al sistema de partidos polticos y en principio, no debe
observarse como disvaliosa para el funcionamiento de las instituciones. En este sentido, sostuve en relacin a Mjico, que la
debilidad poltica de los Presidentes Fox y Caldern, ha sido positiva para el funcionamiento del sistema republicano y la
divisin y equilibrio de los poderes, en razn del tripartidismo existente (PAN, PRI y PRD), que ha fortalecido al Congreso y
que impulsa una independencia del Poder Judicial. Por este mismo criterio, formul mi oposicin a la idea de que los
Presidentes deben tambin ser Jefes de sus respectivos partidos polticos.
Por su parte Diego Valads en su libro Gobierno de Gabinete clasifica a los sistemas presidenciales latinoamericanos en 3
tipos: el tradicional, el transicional y el democrtico.
Y as los caracteriza: El tradicional corresponde al ejercicio autoritario del poder, altamente concentrado en la persona que
ocupa la titularidad de la presidencia, con relacin al cual los controles polticos y jurisdiccionales no representan una
garanta eficaz para los derechos fundamentales; el transicional corresponde a una etapa de desarrollo en que existen
controles jurisdiccionales eficaces, pero donde los controles polticos no han alcanzado un pleno desarrollo; en el
democrtico estn presentes los controles polticos y jurisdiccionales. Slo ubica en el tercer tipo a Chile, Uruguay y Costa
Rica.
4
"Derecho Constitucional", de Albanese, Dalla Via, Gargarella, Hernndez y Sabsay, editorial Universidad, Buenos Aires,
2004, Prlogo de Giuseppe de Vergottini, Captulo de Poder Ejecutivo de Daniel Sabsay, pgs. 618 y sgts., al que nos
remitimos para el anlisis de esta temtica, por razones de brevedad.
Por otra parte, el Congreso puede delegarle facultades legislativas en materias
determinadas de administracin o de emergencia pblica, con plazo fijado y segn las
bases que fije (art. 76).
Aunque la importancia del Congreso y trascendencia de sus funciones es indiscutible,
tambin en nuestro pas se aprecia que el centro de gravedad del poder corresponde
desde hace tiempo al Poder Ejecutivo.
Ello se ha producido por diversas causas entre las que sealamos: a) las interrupciones
del orden constitucional que significaron el cierre del Congreso; b) el liderazgo del Poder
Ejecutivo en la realidad contempornea; c) las emergencias polticas, econmicas y
sociales que disminuyeron el protagonismo del Congreso y d) la crisis de la
representacin poltica que afecta al prestigio del mismo.
No podemos adems dejar de sealar que en la Presidencia de Menem, en sus dos
perodos (1989-1999) se dictaron aproximadamente 500 decretos de necesidad y
urgencia que afectaron gravemente la funcin legislativa. Y esta prctica tan negativa fue
continuada por el resto de los Presidentes que le sucedieron. A ello deben sumarse las
delegaciones legislativas efectuadas por el propio Congreso, que tambin significaron
una resignacin del cumplimiento de sus funciones frente a un Ejecutivo que ha legislado
por decretos, con notoria intensidad, desde la fecha indicada.

B. La reforma constitucional de 1994 y la atenuacin del presidencialismo

Por ello se comprende que uno de los objetivos principales de la reforma constitucional
de 1994 fue la atenuacin del presidencialismo5, como se observa a travs de las
siguientes modificaciones institucionales producidas:
1) Privacin de una de sus Jefaturas al Presidente como fue la de la Capital Federal, en
cuya virtud a lo largo de la historia pudo designar por s mismo al Intendente de la
Ciudad de Buenos Aires.
2) Fortalecimiento del Congreso mediante distintas reformas, que por razones de
brevedad no podemos analizar y que persiguen un mejor equilibrio de los poderes dentro
de nuestro sistema republicano. En tal sentido, basta mencionar la ampliacin del
perodo ordinario de sesiones, las mayores atribuciones para la declaracin de la
intervencin federal, la creacin de la figura del Jefe de Gabinete de Ministros que debe
rendir mensualmente informe ante cada una de las Cmaras y que puede ser removido
por un voto de censura y la creacin de rganos de control que tienen relacin funcional
con el mismo.
3) Reduccin de las atribuciones del Presidente en la designacin de los miembros del
Poder Judicial mediante la creacin del Consejo de la Magistratura y el procedimiento
establecido para los ministros de la Corte Suprema.
4) Fortalecimiento de las autonomas provinciales y municipales, para reducir las
atribuciones del Gobierno Federal y afirmar el control vertical del poder, como otro
objetivo del federalismo.6
5
Vase Hernndez Antonio M., Valoracin de la reforma constitucional de 1994 en su dcimo aniversario en el libro A
diez aos de la reforma de la Constitucin Nacional, de la Asociacin Argentina de Derecho Constitucional, Buenos Aires,
Editorial Advocatus, 2005, pgs. 49 y sgts.. y Balance de la reforma constitucional de 1994, La Ley, 24 de agosto de 2009,
Buenos Aires. Bajo nuestro punto de vista, el objetivo de la reforma fue atenuar el presidencialismo, mediante un diseo
constitucional como el referido, que produjo una disminucin de las atribuciones del Presidente, adems del fortalecimiento
del Congreso, de la creacin de nuevos rganos de control y de la bsqueda de la independencia del Poder Judicial a travs
del Consejo de la Magistratura. Se trat de una renovacin del presidencialismo, para atenuarlo y racionalizarlo, como ha
ocurrido en otros pases de Amrica latina y del mundo, segn lo ha demostrado Diego Valads en sus obras citadas. De
todas maneras, este diseo no busc el trnsito de un sistema presidencialista a uno mixto con mayores ingredientes de
parlamentarismo, como lo haba intentado especialmente Carlos S. Nino, que desde el Consejo de Consolidacin de la
Democracia, creado por el Presidente Ral Alfonsn en 1986, con sus dos Dictmenes, haba preconizado una reforma
constitucional en este aspecto, siguiendo los modelos de Francia, Portugal y Finlandia. (Vase adems el extenso anlisis
que efecta el destacado jurista en su obra Fundamentos de Derecho Constitucional, Astrea, Buenos Aires, 1992, pgs.
595 y sgts..). Ms recientemente ha insistido con estos lineamientos Pablo Riberi en su artculo El presidencialismo
exnime. Por ms cooperacin y mejores controles en nuestro sistema politico (Constitucin de la Nacin Argentina,
Tomo II, de la Asociacin Argentina de Derecho Constitucional, Buenos Aires, 2003, pgs. 291/315)
6
Vase Hernndez Antonio M., Federalismo, autonoma municipal y la ciudad de Buenos Aires en la reforma
constitucioinal de 1994, Depalma, Buenos Aires, 1997 y
Federalismo y Constitucionalismo Provincial, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2009. En cuanto a la forma de designacin del
 5) Jerarquizacin constitucional de rganos de control como la Auditora General de la
Nacin, el Defensor del Pueblo y el Ministerio Pblico, con la finalidad de profundizar el
control propio del sistema republicano.
6) Reduccin del mandato del Presidente a 4 aos, con posibilidad de una reeleccin
inmediata y eleccin directa, como haba sido reclamado desde hace aos por la mayora
de los partidos polticos, la doctrina y los precedentes constitucionales de 1949, 1957 y
1972, adems de ser la tendencia predominante en el derecho comparado, incluso
latinoamericano.
7) Incorporacin al texto constitucional de los decretos de necesidad y urgencia y la
legislacin delegada, como institutos de emergencia convalidados por la jurisprudencia
de la Corte Suprema de Justicia desde los casos Peralta (1990) y Delfino (1927) y
con la indiscutible finalidad de limitar las atribuciones del Poder Ejecutivo en el ejercicio
de los mismos, como emerge de los arts. 99 inc. 3 y 76 y de los debates de la
Convencin Constituyente.
8) Creacin del Jefe de Gabinete de Ministros, como institucin de origen
parlamentario, introducida en el sistema presidencialista, con la finalidad de morigerar
nuestro hiper-presidencialismo y asegurar la gobernabilidad en situaciones de crisis
polticas, como se sostuvo en los debates de la Convencin Constituyente.
Detenindonos en esta institucin, sus atribuciones estn prescriptas en el art. 100 de la
Constitucin Nacional y principalmente consisten en: a) Ejercer la administracin
general del pas (inc. 1); expedir actos o reglamentos (inc. 2); efectuar los
nombramientos de los empleados de la Administracin, excepto los que correspondan al
Presidente (inc. 3); ejercer las funciones que le delegue el Presidente (inc. 4); coordinar,
preparar y convocar las reuniones de gabinete de ministros, presidindolas en caso de
ausencia (inc. 5); enviar al Congreso los proyectos de Ley de Ministerios y de
Presupuesto nacional (inc. 6) y hacer recaudar las rentas de la Nacin y ejecutar la Ley
de Presupuesto (inc. 7).
Asimismo tiene similares responsabilidades que los Ministros en cuanto a su
departamento, pero a diferencia de stos, es responsable polticamente ante el Congreso
(art. 100) y debe concurrir al mismo una vez por mes, alternativamente, a cada una de
sus Cmaras, para informar sobre la marcha del gobierno (art. 101). Asimismo puede ser
interpelado a los efectos de una mocin de censura y removido por el Congreso, con el
voto de la mayora absoluta de los miembros de cada una de las Cmaras (art. 101).
Tambin tiene especiales atribuciones con respecto a los decretos de necesidad y
urgencia y a los decretos delegados, ya que debe firmarlos y presentarlos antes la
Comisin Bicameral Permanente (art. 100 incs. 12 y 13).
No obstante las importantes funciones del Jefe de Gabinete de Ministros, algunos autores
lo asimilan ms a un Ministro Coordinador que a un Jefe de Gabinete de un sistema
parlamentario, pues depende en definitiva del Presidente que lo nombra y lo puede
remover.
De cualquier manera, su incorporacin en la reforma de 1994 tuvo el objetivo de atenuar
el nuestro presidencialismo y no de cambiar el sistema hacia uno semipresidencialista o

Presidente y Vicepresidente de la Nacin, la reforma constitucional de 1994 modific el sistema anterior indirecto por medio
del colegio electoral, estableciendo un sistema de eleccin directa a doble vuelta, conformando el territorio nacional un
distrito nico (art. 94).
Se ha sealado que esta modificacin ha afectado el federalismo pues se han disminudo las mayores posibilidades de
influencia de las provincias chicas en el Colegio Electoral, y consecuentemente, han aumentado las posibilidades de
definicin de la eleccin presidencial en slo 4 o 5 provincias grandes. Otros -entre los que nos contamos- han estimado que
la solucin del problema est en el cambio de la ordenacin y concentracin demogrfica del pas, ya que el sistema actual
es mucho ms democrtico que el anterior y debe ser mantenido. Por otra parte, tambin antes de 1994, las elecciones se
definan en los distritos grandes, como hoy se aprecia incluso en los Estados Unidos. Todo ello, ms all de que nos parece
insostenible la vuelta a un sistema de eleccin indirecta de Presidente, Vicepresidente y Senadores, a travs de Colegio
Electoral o de la eleccin por las Legislaturas, respectivamente. Este es el momento de cumplir definitivamente con la Ley
Suprema en vez de pensar en otra reforma constitucional.
parlamentario. Similares propsitos han tenido las reformas constitucionales operadas en
otros pases de sistema presidencialista. 7
Pero en un balance a ms de 15 aos de esa trascendental reforma de 1994, -para
nosotros la ms legtima e importante de nuestra historia constitucional-, se concluye en
que esta figura en particular no ha servido en el orden de la realidad poltica para
modificar nuestra prctica constitucional de enorme concentracin del poder en el
Presidente.
Reiterando nuestro acuerdo con el diseo normativo realizado por la Convencin
Constituyente, consideramos que por la falta de cumplimiento de la Constitucin y
permanente violacin de la ley, no se ha verificado en los hechos una atenuacin del
hiper-presidencialismo.
Si bien efectivamente funcionaron como limitaciones parciales las indicadas en los
puntos 1 , 3, 4 y 5 (o sea por la eliminacin de su jefatura sobre la Ciudad de Buenos
Aires, por la intervencin del Consejo de la Magistratura en la eleccin de los jueces, por
las mayores competencias y autonoma de Provincias y Municipios y por la
jerarquizacin de los rganos de control) no se ha podido verificar en cambio que los
otros puntos hayan logrado su propsito.
En particular, consideramos criticable la declinacin por el Congreso de sus atribuciones,
el mantenimiento de la emergencia, el uso excesivo de decretos de necesidad y urgencia
y de legislacin delegada por el Presidente y an de los llamados superpoderes y la
prctica institucional de la Jefatura de Gabinete de Ministros, que en modo alguno han
atenuado los poderes presidenciales ni servido hasta ahora en una situacin de crisis,
como la de fines del 2001 durante la Presidencia de De la Ra, ya que no impidi su
cada.
Consideramos que de las normas redactadas, merece especial mencin por su brevedad la
del art. 76 sobre delegacin legislativa, que ha originado dificultades de interpretacin y
una prctica abusiva por parte del propio Congreso y del Presidente. Esta cuestin
debiera ser superada por una adecuada reglamentacin del Congreso y un correcto y
celoso ejercicio de sus competencias, adems de una firme jurisprudencia de los
Tribunales, como se hizo por la Corte Suprema en el clebre caso Provincia de San
Luis en 2003, donde nuestro ms alto Tribunal efectu una acertada interpretacin sobre
el alcance de la emergencia y el uso de los decretos de necesidad y urgencia y de la
delegacin legislativa, para impedir el uso conjunto de los mismos, en relacin al
llamado corralito, que fue para nosotros la ms grave y grosera violacin de derechos
constitucionales producida por una emergencia econmica en nuestra historia.8
El avance incontrolado de la concentracin del poder en el Poder Ejecutivo ha alcanzado
su mximo desarrollo a partir de la sancin de la Ley de Emergencia N 25.561,
sancionada por el Congreso en 2002, que originara una delegacin sin precedentes al
Presidente, en una amplsima cantidad de materias (econmicas, financieras, bancarias,
administrativas, de fijacin de precios y tarifas, de renegociacin de los contratos, etc.) y

7
Recurdense las obras de Diego Valads citadas en la nota 2, donde analiza los casos de Per (quien primero introdujo este
tipo de instituciones), Argentina, Bolivia, Colombia, Uruguay, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, El Salvador., Honduras,
Nicaragua, Panam, Paraguay y Venezuela, en Amrica Latina, que han renovado el presidencialismo en las reformas
constitucionales, dentro de 48 casos observados en el derecho constitucional comparado, lo que le permite fundamentar su
denominacin de presidencialismo parlamentarizado. Tambin sostiene que se advierte una presidencializacin de los
sistemas parlamentarios. En la exposicin efectuada por el jurista mejicano en el Seminario sobre Presidencialismo antes
citado, insisti en introducir reformas al sistema constitucional de su pas para incorporar el Gobierno de Gabinete, adems
de otras instituciones que haba mencionado Jorge Carpizo, en la Mesa Redonda que tambin integrara . Valads record la
tradicin y tendencia autoritaria del presidencialismo, que mereciera las crticas de Kelsen y Bobbio y abog por la
racionalizacin de su poder. El Senador Carlos Navarrete del PRD, que tambin form parte de dicha mesa junto a los
citados juristas y a otros dos Senadores del PAN y del PRI fue particularmente elocuente en su anlisis del presidencialismo
exacerbado durante el gobierno del PRI, que recin finalizara con la presidencia de Fox en el 2000. Por ello, hemos includo
dentro del hiperpresidencialismo a dicha etapa.
8
Vase nuestra obra Las emergencias y el orden constitucional, en sus dos ediciones, la 1. de Rubinzal Culzoni, Buenos
Aires, 2002 y la 2 del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mjico y Rubinzal
Culzoni, Mjico, 2003, donde efectuamos un anlisis de las emergencias sufridas en nuestra historia institucional y en
especial, de la ltima econmica, cuyos efectos todava continan y que creara el corralito financiero y bancario a partir
de fines del 2001.
que hasta la actualidad ha sido prorrogada cada ao, pese a que el gobierno se jacta del
buen funcionamiento de la economa y del supervit fiscal.
Pese a que el diseo constitucional de 1994 signific una modificacin del fuerte
presidencialismo del texto originario de 1853, hoy en Argentina se gobierna por muy
pocas personas (la titular del Poder Ejecutivo y unos pocos colaboradores, entre los que
se cuenta su marido, el anterior Presidente, que preside el partido del gobierno) y por
medio de decretos (delegados o de necesidad y urgencia), sin el debido control poltico
por parte del Congreso ni de la Corte Suprema de Justicia.
En relacin especfica a los decretos de necesidad y urgencia, aunque se ha reglamentado
el art. 99 inc. 3 de la Ley Suprema que estableci la Comisin Bicameral Permanente
para el control de dichos decretos, por medio de la Ley N 26.122 en el 2007, la mayora
que ejerce el partido del gobierno en la misma ha significado en la prctica que acte
simplemente para convalidar los decretos dictados, que han superado holgadamente el
nmero de proyectos de ley enviados por el Poder Ejecutivo al Congreso.9
Estas ostensibles violaciones del sistema republicano y de nuestra democracia
constitucional, son consecuencia de una notoria falta de cultura poltica, jurdica y
democrtica.10

C. El hiperpresidencialismo.

Estimamos necesaria una explicacin acerca del uso de la denominacin "hiper-

presidencialismo", tanto en Argentina como en otros pases de la regin.
Para nosotros este fenmeno se caracteriza por la concentracin del poder en el
Presidente, mas all de las competencias fijadas por la Constitucin, en desmedro de la
divisin y equilibrio de los poderes y de los principios de la democracia constitucional.
Debemos a Carlos Santiago Nino el ms agudo y profundo estudio de esta grave
patologa institucional, que produce inconmensurables efectos negativos para el sistema
poltico y jurdico y para una sociedad abierta. En su obra Fundamentos de Derecho
Constitucional11 expuso con visin interdisciplinaria en el Cap. III destinado a la
9
Segn editorial del 11 de septiembre de 2007 del diario La Nacin de Buenos Aires, el Presidente Kirchner suscribi
durante su mandato 249 Decretos de Necesidad y Urgencia frente al envo de slo 174 proyectos de ley remitidos al
Congreso. Asimismo, con acertado criterio constitucional se sostena en dicho documento en relacin a la Ley 26.122: Es
que la ley que regul el trmite y los alcances de la intervencin del Congreso frente al dictado de DNU -slo sancionada
12 aos despus de aprobada la reforma constitucional- no estableci trmino alguno para que las cmaras se expidieran
al respecto ni, menos an, la caducidad de los DNU no ratificados dentro de un plazo determinado. Peor an, establece esa
ley que para rechazar uno de estos decretos se deben expedir en el mismo sentido ambas cmaras, de manera que si una
cmara lo rechaza y la otra lo aprueba, el decreto seguir vigente. Esto determina que, aun con mayora en una sola de las
cmaras, el Poder Ejecutivo puede en la prctica emitir disposiciones de carcter legislativo sin limitacin alguna.
Por esta va se lleg a una deformacin del sistema republicano por la cual en la Argentina actual es ms fcil conseguir la
aprobacin parlamentaria de un decreto que obtenerla para un proyecto de ley. De ese modo, en vez de desalentarse, se
estimula la emisin de esta clase de normas de carcter muy excepcional.
Adems de dicha reglamentacin alejada del espritu de la Constitucin, insistimos en que al nmero de decretos de
necesidad y urgencia hay que sumar otra enorme cantidad de decretos delegados en razn de la ley de emergencia
econmica citada- lo que confirma nuestra afirmacin acerca del gobierno por decreto en nuestro pas, como muestra
inexcusable de la decadencia de nuestro estado de derecho.
10
Vase nuestro libro "Las emergencias y el orden constitucional", en sus dos ediciones ya citadas, donde estudiamos
detenidamente cmo se fue produciendo en nuestra historia institucional dicha decadencia del estado de derecho, que
afectara el sistema republicano y la vigencia de los derechos individuales, mediante la utilizacin de emergencias
permanentes. En particular, ello signific el avance del Ejecutivo junto a una declinacin del Congreso, sin los suficientes
controles de constitucionalidad por parte del Poder Judicial. Quien ms estudi el fenmeno de la "anomia" fue Carlos S.
Nino en su libro "Un pas al margen de la ley", Emec, Buenos Aires, 2. Ed., 1992. Este autor calificaba a la anomia como
boba (por los daos que produca) y antidemocrtica (porque se desconoca la ley que es fruto en principio de una
deliberacin y sancin de carcter democrticos). Por nuestra parte cuando ejercimos la Presidencia de la Asociacin
Argentina de Derecho Constitucional realizamos un trabajo interdisciplinario sobre cultura de la constitucin y la legalidad,
que se titul Encuesta de cultura constitucional. Argentina, una sociedad anmica, de Hernndez, Zovatto y Mora y
Araujo, editado por el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mjico, Mjico,
2005, y que es parte de un proyecto regional latinoamericano, pues ya se han producido encuestas similares en Mjico y
Bolivia. All se explica nuestro subdesarrollo cultural, poltico y democrtico en relacin a esta cuestin, sintetizada en el
propio ttulo del libro.
11
Que lleva como subttulo Anlisis filosfico, jurdico y politolgico de la prctica constitucional y que fue publicado por

Astrea, Buenos Aires, 1992.

Organizacin del Poder estos 3 acpites: a) Actual organizacin del poder en la
Argentina12, con nfasis en lo jurdico-constitucional, donde analiz el
hiperpresidencialismo en contexto, con la presidencia hipertrofiada, el debilitamiento del
Congreso, el sistema de los partidos polticos y el sistema electoral, el proceso de
sumisin de la administracin de justicia, la declinacin relativa del federalismo y las
formaciones corporativas; b) Evaluacin del hiperpresidencialismo argentino desde el
punto de vista de su legitimidad democrtica13, con nfasis en lo filosfico, donde
analiz aspectos como la dispersin de la soberana, el deficiente procesamiento del
consenso, los problemas de la mediacin imperfecta y de la apata poltica y el
empobrecimiento del debate pblico y c) Evaluacin del hiperpresidencialismo
argentino desde el punto de vista de su estabilidad y eficacia14, con nfasis en lo
politolgico, donde analiz la estabilidad en relacin a la personalizacin del poder, la
rigidez del sistema y las vlvulas de escape, los bloqueos entre los poderes del Estado y
la dinmica de confrontacin de los partidos y la dificultad para formar coaliciones y
luego la eficacia del hiperpresidencialismo.
Al referirse a la presidencia hipertrofiada, segn el texto constitucional originario de
1853, o sea antes de la reforma de 1994, sostuvo: Esta somera revisin de las facultades
que los Presidentes fueron adquiriendo por una interpretacin extensiva de clusulas
constitucionales, por claudicacin de los otros poderes del Estado, o por un ejercicio liso
y llano de de la musculatura poltica, muestra que, desde el punto de vista normativo, el
presidente argentino es, como lo prevea Alberdi, un verdadero monarca, aunque a
diferencia de lo que l supona, sus facultades regias no han sido bice para la
inestabilidad de los gobiernos y los abusos de poder frente a los derechos de los
ciudadanos. Tambin se confirma, con la desvirtuacin del espritu y muchas veces de
los textos constitucionales, en la concesin y asuncin de facultades extraordinarias por
parte del Presidente, la tendencia a la ajuridicidad que ha sido una constante en nuestra
prctica poltico-institucional, an en perodos de jure.15
En su aguda visin de este fenmeno del hiperpresidencialismo en la prctica
institucional de nuestro pas, Nino seal adems entre otros aspectos ya mencionados,
el del corporativismo, que consideraba muy importante para comprender la poltica
latinoamericana, por su vinculacin con regmenes polticos como el autoritarismo
burocrtico y con ideologas como el populismo. Y consideraba que en Argentina la
corporativizacin del Estado ha sido obvia, sealando el accionar de las Fuerzas
Armadas por la toma del poder, el de la Iglesia Catlica, los sindicatos y en el sistema
econmico por la concesin de privilegios, monopolios, subsidios a determinados grupos
de contratistas del Estado.16 Por eso consideraba que nuestra democracia era
corporativa y alejada del modelo correcto que defenda de democracia deliberativa.17
Pensamos que muchos de sus conceptos tienen hoy plena vigencia, y en particular
sealamos que el problema del hiperpresidencialismo corporativo sigue siendo el ms
grave de nuestro sistema constitucional, ya que ahora, luego de la reforma de 1994, que
incorporara instituciones para atenuarlo, se observa con mayor nitidez la violacin de la
letra y espritu de la Ley Suprema.18
12
Cfr. Nino Carlos Santiago, Fundamentos de derecho constitucional, obr. Cit., pgs. 497/569.
13
Cfr. Nino Carlos Santiago, Fundamentos de derecho constitucional, obr. Cit., pgs. 569/617.
14
Cfr. Nino Carlos Santiago, Fundamentos de derecho constitucional, obr. Cit., pgs. 617/653.
15
Cfr. Nino Carlos Santiago, Fundamentos de Derecho Constitucional, obr. Cit., pg. 529.
16
Cfr. Nino, Carlos Santiago, Fundamentos de Derecho Constitucional, obr. Cit., pgs. 562/566.
17
Cfr. Nino Carlos Santiago, Fundamentos de Derecho Constitucional, obr. Cit., pg. 605.
18
Por otra parte, la presencia del matrimonio presidencial en el acto de celebracin de los 20 aos al frente del gremio de
camioneros de Hugo Moyano nos prueba irrefutablemente la vigencia de esta democracia corporativa, que adems permite la
reeleccin indefinida en estas organizaciones. Tambin este dirigente sindical, que es el Secretario General de la
Confederacin General del Trabajo, ocupa una de las Vicepresidencias del Partido Justicialista, que a su vez es presidido
por el ex Presidente Kirchner. Se suma a ello lo que acontece en el sistema econmico y de la obra pblica, que muestra las
vinculaciones entre algunos grupos y la Presidencia, mediante la renegociacin de los contratos, los subsidios, etc..
Asimismo debe tenerse presente la especial relacin de la Presidencia con algunos grupos piqueteros, que conforman otro
grupo de presin poltica. Todo ello se interrelaciona y contribuye a la conformacin de una presidencia hegemnica, como
lo ha sealado adems Natalio Botana, en diversos artculos periodsticos en el diario La Nacin y en sus libros, destinados a
la repblica y en particular, en el ltimo titulado Poder y hegemona, Emec Editores, Buenos Aires, 2007. Vase tambin
Alberto Bianchi, La deuda institucional, Revista del Colegio de Abogados de la ciudad de Buenos Aires, diciembre 2007,
En relacin a Amrica Latina, por cierto que los gobiernos de facto contribuyeron a la
consolidacin del hiperpresidencialismo. Pero tambin en los gobiernos electos por el
pueblo puede observarse esta deformacin patolgica de las instituciones. Es lo que ha
ocurrido en nuestro pas desde hace tiempo y que ahora se comprueba con un anlisis de
la realidad, como lo hemos efectuado. Y es lo que se aprecia en otros pases de Amrica
Latina, como Venezuela, Ecuador, Bolivia, Brasil19 y Colombia. Tambin inclumos en
dicha enumeracin a Mjico, durante el perodo de gobierno del PRI como partido
hegemnico, hasta fines del siglo XX, pero no en la actualidad, ya que el tripartidismo
existente, ha significado un notorio avance institucional y democrtico para el pas, con
un adecuado funcionamiento de la divisin de los poderes y del sistema republicano y un
especial fortalecimiento del Congreso.
Para nosotros resulta fundamental afirmar la tendencia hacia presidencialismos
atenuados, racionales y controlados que se observa en las reformas constitucionales
producidas en Amrica Latina, as como la necesidad de consolidar el buen
funcionamiento de los sistemas republicanos, con divisin y equilibrio de poderes, para
el logro de sociedades abiertas y democrticas con una elevacin de la cultura
constitucional y de la legalidad.

III.EL FEDERALISMO ARGENTINO.

Nuestro pas tuvo su primer gobierno patrio en 1810 y declar su independencia de

Espaa en 1816, pero recin en 1853 pudo sancionar su Constitucin Nacional. La
adopcin del federalismo y de un sistema descentralizado que comprendi al rgimen
municipal, -incorporado a la Constitucin Nacional en el art. 5- fue el resultado de las
guerras civiles argentinas entre 1820 y 1853, que dieron origen a esta forma de Estado
como nica manera de solucionar los conflictos polticos, econmicos y sociales de un
pas de enorme extensin territorial.
Las catorce provincias que preexistieron al Estado Federal, crearon el mismo
delegndole competencias por medio de la Constitucin Nacional. En este aspecto, fue
un procedimiento similar al norteamericano.
Las Provincias histricas se crearon entre 1815 y 1834 (Buenos Aires, Crdoba, Santa
F, Entre Ros, Corrientes, Mendoza, San Luis, San Juan, Santiago del Estero, La Rioja,
Catamarca, Tucumn, Salta y Jujuy) y a travs de pactos interprovinciales fueron
sentando las bases del federalismo argentino, que fue consagrado en la Constitucin
Nacional en 1853.20
A. Etapas del federalismo normativo.
Como el federalismo es un proceso en vez de un estereotipo poltico, segn enseaba
Friedrich, podemos sealar las siguientes grandes etapas de su desarrollo normativo:
1. Etapa: El federalismo en la Constitucin originaria de 1853
Tal como lo venimos expresando, entre 1810 y 1853 se produjo la adopcin del
federalismo como forma de Estado, que es as consagrado en la Constitucin Nacional,
sancionada en 1853.
Ello fue el resultado de cruentas luchas civiles entre unitarios y federales, en un proceso
de varias dcadas.

tomo 67, N 2, pgs. 42/55.

19
As lo ha considerado el Prof. Marcelo Figueiredo de la Universidad Catlica de San Pablo y Presidente de la Asociacin
de Constitucionalistas Demcratas de Brasil, en la Mesa Redonda de la Asociacin Internacional de Derecho Constitucional,
celebrada en Porto de Galinhas, Pernambuco, entre los das 23 y 25 de noviembre de 2009.
20
Los principales pactos fueron: a) el Acuerdo de San Nicols, suscripto en 1852, luego del triunfo del General Urquiza
sobre el General Rosas en la batalla de Caseros, por los Gobernadores de las Provincias, que estableci las bases de la
organizacin constitucional definitiva bajo el sistema federal y b) su antecedente, el Pacto Federal de 1831, que organiz la
llamada Confederacin Argentina, que existiera entre dicha fecha y 1853 y que haba establecido la idea de sancionar una
constitucin federal. Por eso, el Prembulo de la Constitucin hace referencia a que la Convencin General Constituyente se
rene ...por voluntad y eleccin de las Provincias que la componen, en cumplimiento de pactos preexistentes...
Los unitarios, fueron una minora culta que postulaba la centralizacin, estaban
asentados especialmente en las ciudades y en particular, en la de Buenos Aires, desde
donde queran gobernar el pas.
En cambio, los federales encontraban su sustento en las masas populares denominadas
montoneras del interior del pas, que estaban conducidas por los caudillos de las
provincias.
La fuerza instrumentadora del federalismo fueron los pactos interprovinciales, que
llegaron casi al centenar y de los cuales anteriormente hemos destacada los dos ms
importantes.
La Convencin Constituyente de 1853 se reuni en la ciudad de Santa F, con la
representacin de trece provincias y la ausencia de la Provincia de Buenos Aires, Tal
como se ha dicho, la Convencin tuvo como antecedente al texto de la Constitucin de
Filadelfia de 1787, aunque se establecieron algunos caracteres diferenciales que haban
sido postulados por Juan Bautista Alberdi, el padre de nuestro derecho pblico, en su
libro Bases y puntos de partida para la organizacin de la Confederacin Argentina.
La influencia de Alberdi signific que se consagrase en el texto constitucional originario
de 1853 una federacin ms centralizada que la norteamericana, ya que por ejemplo, la
legislacin de fondo nacional (civil, comercial, penal, etc.) fue atribuda como
competencia legislativa al Congreso de la Nacin, como as tambin la revisin de las
Constituciones Provinciales y el juicio poltico de los Gobernadores de las provincias.
(art. 67)
En lo dems, se estableci la misma organizacin que la federacin norteamericana: un
Estado federal que importa la coexistencia de distintos rdenes estatales y
gubernamentales, con una distribucin de competencias que otorga al gobierno federal
slo las facultades delegadas en forma expresa o implcita, mientras que a las Provincias
les corresponden las facultades residuales, adems de su propia autonoma en lo
institucional (poder constituyente), poltico, financiero y administrativo. (arts. 1,
5,104,105 y 106)21
Asimismo se prescribieron facultades concurrentes para la Federacin y las Provincias
(art. 107)
El Senado fue establecido como rgano federal por antonomasia, con una representacin
igualitaria por cada Provincia (Estado), de dos Senadores, que eran designados por las
respectivas Legislaturas provinciales y la misma representacin por la Capital Federal.
(Art. 46, hoy modificado bajo el numero 54)
En el texto de 1853 tambin se prescribi que la Capital Federal deba ser la ciudad de
Buenos Aires y que el Gobierno Federal tena la atribucin de intervenir federalmente el
territorio de las Provincias. (arts. 3 y 6).
2. Etapa: El federalismo en la reforma constitucional de 1860.
Luego de la secesin de la provincia de Buenos Aires, producida en 1853, continuaron
los problemas con la Federacin Argentina, hasta que se produjo la batalla de Cepeda en
1859, donde el Gral. Urquiza como Jefe de la Confederacin Argentina triunf y como
consecuencia de ello, se produjo la firma del Pacto de San Jos de Flores, o Pacto de
Unin (11-11-1859) que significara la integracin de aqulla Provincia a la Federacin,
previa reforma de la Constitucin Nacional de 1853.

21
Nos parece conveniente transcribir estas normas de fundamental importancia para comprender nuestro federalismo. El
art. 1 estableci: La Nacin Argentina adopta para su gobierno la forma representativa, republicana y federal, segun lo
establece la presente Constitucin. El art. 5 dispuso: Cada Provincia dictara para s una Constitucin bajo el sistema
representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantais de la Constitucin Nacional; y que
asegure su administracin de justicia, su rgimen municipal y la educacin primaria. Bajo de estas condiciones, el
Gobierno Federal garante a cada Provincia el goce y ejercicio de sus instituciones. El art. 104 (hoy art. 121) prescribi la
norma bsica en la distribucin de competencias, de la siguiente manera: Las provincias conservan todo el poder no
delegado por esta Constitucin y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su
incorporacin. El art. 105 (hoy 122) expreso: Se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas. Eligen sus
gobernadores, sus legisladores y dems funcionarios de provincia, sin intervencin del Gobierno Federal y el art. 106
orden: Cada Provincia dicta su propia constitucin, conforme a lo dispuesto en el articulo 5. (Esta norma que hoy es el
art. 123, seria modificada en la reforma constitucional de 1994, para garantizar la autonoma municipal).
Dicha reforma se produjo por un procedimiento especial, distinto al previsto en el texto
de 1853, por lo que algunos constitucionalistas argentinos sostienen que se trat tambin
del ejercicio de un poder constituyente originario, en lugar de uno derivado y por eso
designan a nuestra Ley Suprema como de 1853 y 1860.
Mas all de esta cuestin, interesa resaltar que dicha reforma produjo importantes
reformas en torno a la Federacin, pues modific algunos artculos de 1853, con la
intencin de establecer una mayor descentralizacin del poder. En ese sentido, resulta
evidente que a ello tendi la derogacin de las normas que prescriban la revisin de las
constitucionales provinciales por el Congreso de la Nacin como as tambin la
realizacin del juicio poltico de los Gobernadores Provinciales ante dicho rgano.
Asimismo, se modific la redaccin de dos importantes artculos: el art. 3 sobre la
Capital Federal y el art. 6 sobre intervencin federal. En el primer caso se estableci el
mismo principio del art. 13, o sea el de la integridad territorial en la creacin de nuevas
provincias, que import que el territorio de la Capital Federal deba determinado por una
Ley del Congreso, previa cesin de los territorios respectivos por parte de la Legislatura
de la o las Provincias en cuestin (art. 3). En cuanto al art. 6 sobre intervencin federal,
se precis la redaccin de las causales de intervencin para reducir el arbitrio de las
autoridades federales, indicndose la necesidad de una previa requisicin por parte de
las autoridades provinciales al Gobierno Federal, para el sostenimiento de las mismas en
caso de sedicin o de invasin de otras provincias.
Un tema muy importante como el de la propiedad federal de las rentas de aduanas, que
haba separado a la Provincia de Buenos Aires del resto de la Federacin, ya que aqulla
usufructuaba las mismas en base al cuantioso producido del puerto de la ciudad de
Buenos Aires, fue resuelto en forma definitiva recin en la reforma constitucional de
1866.
En definitiva, a pesar de la trascendencia de esta reforma de 1860, los problemas entre la
Provincia y el Gobierno Federal continuaron y luego de la batalla de Pavn, donde
triunfara el Gral. Mitre, se produjo el primer gobierno de facto de nuestra historia y a
partir de 1862 fue electo Presidente dicho jefe triunfante de la Provincia de Buenos
Aires, con lo que el liderazgo de la organizacin nacional fue conducido por dicha
Provincia.
3. Etapa: Hacia un federalismo de concertacin (desde 1950 en adelante)
En esta etapa, as designada por Pedro Jos Fras 22, se comienza el transito de un
federalismo dual o competitivo a un federalismo cooperativo o de concertacin,
pues comienzan a ejercitarse las atribuciones del art. 107 (hoy 125) del texto
constitucional de 1853-1860, que dispuso: Las provincias pueden celebrar tratados
parciales para fines de administracin de justicia, de intereses econmicos y trabajos de
utilidad comn, con conocimiento del Congreso Federal... .
En efecto, los pactos provinciales que haban dejado de celebrarse en 1853, comienzan a
aparecer tmidamente a partir de 1948, para luego afirmarse a fines de la dcada de los
50 y as continuar hasta la actualidad, con distintos objetivos y denominaciones, que
posibilitaron la construccin de puentes y un tnel interprovincial, el tratamiento de los
ros interprovinciales como unidad de cuenca, la creacin de comits hdricos, la
creacin del Consejo Federal de Inversiones y de otros Consejos Federales para diversas
materias, as como para la solucin de problemas y tratamiento de proyectos.
4. Etapa: La profundizacin del federalismo en la reforma constitucional de 1994:
La reforma constitucional de 1994, obra de la Convencin Constituyente Federal reunida
en las ciudades de Santa Fe y Paran en dicho ao, tuvo como una de sus ideas fuerza la
profundizacin de la descentralizacin del poder en Argentina.

22
Derecho Publico Provincial, Fras y otros, Depalma, Bs.As., 1985, pg. 389.
El debate sobre dicha cuestin23 -en el cual tuvimos el honor de participar en nuestro
carcter de Vicepresidente de la Comisin de Redaccin- abarc tres grandes captulos:
el federalismo, la autonoma municipal que fue consagrada indiscutiblemente en el art.
123 de la Ley Suprema- y la ciudad autnoma de Buenos Aires, a la cual se le reconoci
la categora de ciudad Estado -bajo nuestro punto de vista-, con una jerarqua
institucional muy similar a la de las Provincias, segn se desprende del art. 129 de la Ley
Suprema vigente.
Especficamente en cuanto al federalismo, dicha reforma constitucional abarc distintos
aspectos: 1. Institucionales y polticos. 2. Financieros. 3. Econmicos y sociales.24
Sobre el punto 1, la Reforma Constitucional estableci las siguientes modificaciones:
a) Los cuatro ordenes de gobierno de la federacin argentina: En efecto, actualmente
existen estos rdenes: Gobierno Federal (arts. 44 a 120), Gobiernos de Provincia (arts.
121 a 128), Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (art. 129) y Gobiernos
Municipales (art. 123), con sus respectivas competencias y autonomas, que expresan
la descentralizacin de poder poltico de nuestro pas. La sociedad federal argentina
esta integrada entonces por el Gobierno Federal, 23 Provincias y la ciudad autnoma
de Buenos Aires, sede hoy de la Capital Federal. Asimismo indicamos que el
Gobierno Federal no tiene relaciones directas con los gobiernos municipales, pues
ellas se producen a travs de los gobiernos y Estados provinciales. La reforma
constitucionaliz las regiones (art. 124), previstas como reunin de provincias, pero
slo para el desarrollo econmico y social y no como nuevas entidades polticas.
b) La distribucin de competencias: En el fundamental tema de la distribucin de
competencias en el Estado federal, la reforma constitucional de 1994 no modific la
regla mxima en la materia, que es el antiguo art. 104 (actual 121), que resumi el
derecho histrico de los argentinos, en la expresin de Joaqun V. Gonzlez.
c) El Senado y su rol federal. La reforma produjo estos cambios: 1) la incorporacin de
un tercer senador por provincia, correspondiente al segundo partido en las elecciones,
o sea a la minora (art. 54). 2). La eleccin directa de los senadores y la reduccin de
los mandatos, ya que antes era indirecta y con un mandato de nueve aos, que se
redujo a seis. (arts. 54 y 56 que modificaron los anteriores 46 y 48) y 3) La
acentuacin del rol federal: pues se lo instituyo como cmara de origen en el
tratamiento de dos leyes fundamentales: La ley convenio de coparticipacin
impositiva (art. 75 inc. 2) y las leyes sobre crecimiento armnico de la Nacin y
poblamiento de su territorio y promocin de polticas diferenciadas que tiendan a
equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones (art. 75 inc. 19).
d) La intervencin federal: Hemos tenido ms de 150 intervenciones de las cuales cerca
de 2/3 partes fueron dispuestos por el solo Decreto del Presidente de la Repblica y
slo el tercio restante por Ley del Congreso. En consecuencia, para evitar este
ejercicio abusivo del instituto que fue una de las causas de centralizacin del pas, la
Reforma prescribi que slo al Congreso le corresponde declarar la intervencin
federal de las Provincias o de la ciudad autnoma de Buenos Aires (art. 75 inc. 31) y
que adems puede aprobar o revocar la intervencin decretada por el Presidente de la
Nacin durante el receso del Congreso. A su vez, el art. 99 inc. 20 estableci que si el
Poder Ejecutivo decreta una intervencin durante el receso del rgano legislativo, lo
debe convocar simultneamente a sesiones extraordinarias para tratar dicha medida.

23
Que hemos estudiado detenidamente en nuestra obra Federalismo, autonoma municipal y ciudad de Buenos Aires en la
reforma constitucional de 1994, Buenos Aires, Depalma, 1997 y Federalismo y constitucionalismo provincial, Abeledo
Perrot, Buenos Aires, 2009, a las que nos remitimos en razn de brevedad. Tambin vase en "Derecho Constitucional", de
Albanese, Dalla Via, Gargarella, Hernndez y Sabsay, Editorial Universidad, Buenos Aires, 2004, Prlogo de Giuseppe de
Vergottini, los Caps. XVIII y XIX de nuestra autora. Asimismo, para un anlisis de las competencias en la federacin
argentina vase el libro "Federalismo y autonoma"-, dirigido por Enric Argullol Murgadas, Editorial Ariel, Espaa, 2004
donde se desarrolla un estudio comparado de las instituciones y poderes en los estados compuestos. En cuanto a nuestra tarea
constituyente, vase el libro "Reforma Constitucional de 1994"-Labor del Convencional Constituyente Antonio Mara
Hernndez, Imprenta del Congreso de la Nacin, Buenos Aires, 1995.
24
A las obras mencionadas en la nota anterior debe sumarse el libro Derecho Pblico Provincial, Antonio M. Hernndez,
Coordinador, publicado por Lexis Nexis, Buenos Aires, 2008, en especial el Cap. III de nuestra autora.
e) Los partidos polticos y el federalismo: Consideramos que al haberse
constitucionalizado los partidos en el art. 38, con la obligacin de respetar la
Constitucin, los mismos deben aceptar los valores y principios del federalismo no
slo en la organizacin estatal sino tambin en su propia organizacin y
funcionamiento. Es que otra de las causas de la desfederalizacin del pas ha sido la
falta de cumplimiento adecuado de estos principios por parte de los grandes partidos
polticos nacionales.
En cuanto al punto 2, sobre Aspectos Financieros del Federalismo, la Reforma estableci
modificaciones en torno a: a) la coparticipacin impositiva y b) los principios federales
del presupuesto del Congreso federal o de la Nacin.
Sobre coparticipacin impositiva, el art. 75 inc. 2 dice: "Una ley-convenio, sobre la base
de acuerdos entre la Nacin y las provincias, instituir regmenes de coparticipacin de
estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisin de los fondos".
Dicha ley-convenio debe cumplir adems las siguientes condiciones segn la Ley
Suprema: 1) El Senado es la Cmara de origen. 2) La sancin debe ser con la mayora
absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara. 3) No puede ser modificada
unilateralmente. 4) Tampoco puede ser reglamentada. 5) Debe ser aprobada por las
provincias. 6) La distribucin entre la Nacin (o Gobierno Federal), las provincias y la
Ciudad de Buenos Aires, y entre stas, se efectuar en relacin directa a las
competencias, servicios y funciones de cada una de ellas, contemplando criterios
objetivos de reparto. 7) Estos criterios deben ser: la equidad, la solidaridad y la prioridad
para lograr un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de
oportunidades en todo el territorio nacional.
La incorporacin del instituto de la ley-convenio a la Constitucin es, para nosotros, una
trascendental reforma destinada a afianzar el federalismo de concertacin, en uno de los
captulos ms conflictivos de la historia argentina: la relacin financiera entre Nacin y
provincias.
Lamentablemente ya sabemos que tampoco se cumpli la disposicin transitoria sexta de
la reforma, que indic como plazo para la sancin de la ley-convenio de coparticipacin
"antes de la finalizacin del ao 1996", pero sealamos que este criterio ser
determinante para el momento de la discusin sobre la distribucin primaria, pues
muchos servicios han pasado a la rbita provincial e incluso a la municipal, en un
proceso de descentralizacin que juzgamos fundamental para el futuro del pas, y que, en
consecuencia, requerir un aumento del porcentaje correspondiente a las provincias y a la
Ciudad de Buenos Aires y despus al resto de los Municipios.
Por ultimo, la reforma dispuso la creacin de un Organismo Fiscal Federal, en el art. 75
inc. 2 que ordena: Un organismo fiscal federal tendr a su cargo el control y
fiscalizacin de la ejecucin de lo establecido en este inciso, segn lo determine la ley, la
que deber asegurar la representacin de todas las provincias y la ciudad de Buenos
Aires en su composicin. As el constituyente elevo a la mxima jerarqua a un
organismo existente que es la Comisin Federal de Impuestos, que haba sido creado por
la ley 20.221, en 1971.
Con respecto al punto b) sobre los Principios federales del presupuesto del Congreso
Federal, esta es otra modificacin de importancia dispuesta por el art. 75 inc. 8, que al
sealar la atribucin del Congreso de sancionar el presupuesto de la Federacin, aade la
siguiente formula: conforme a las pautas establecidas en el tercer prrafo del inc. 2 de
este articulo. Recordemos que dichas pautas eran las indicadas para la sancin de la ley
convenio de coparticipacin impositiva. O sea que este inciso contiene una poltica
constitucional que vincula el presupuesto con temas esenciales del proyecto federal: la
regionalizacin, la integracin, la descentralizacin y el fortalecimiento de las
autonomas provinciales, de la ciudad de Buenos Aires y de las municipales.
Desafortunadamente, como lo venimos exponiendo, tampoco estas pautas han sido
respetadas luego de la reforma.
En el punto 3, sobre Aspectos Econmicos y Sociales del Federalismo, destacamos las
siguientes reformas introducidas en 1994:
a) El Banco Federal:
En efecto, el inc. 6 del art. 75 prescribi que corresponde al Congreso: establecer y
reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, as como otros bancos
nacionales. El sentido de la modificacin constitucional aspira a la adecuacin del
actual Banco Central, cuya concepcin y denominacin es ms propia de un Estado
unitario, a la correspondiente a un Estado Federal, siguiendo los ejemplos de otras
federaciones como la norteamericana o la alemana.
b) Las regiones para el desarrollo econmico y social:
Tal como lo indica el art. 124 que expresa: Las provincias podrn crear regiones para el
desarrollo econmico y social y establecer rganos con facultades para el cumplimiento
de sus fines....
Esta modificacin es de especial importancia.y significa, en primer lugar, que la
finalidad de la regin debe ser la promocin del desarrollo econmico y social.
En segundo lugar, la regin no puede constituir un nuevo nivel de gobierno poltico ya
que en la estructura federal argentina slo existen cuatro rdenes gubernamentales como
hemos visto.
En tercer lugar, para nosotros la regin tiene una personalidad jurdica pblica estatal;
limitada a la promocin del desarrollo econmico y social; y cuya creacin depende de la
voluntad de las provincias, segn surge de la ley suprema reformada.
En cuarto lugar, la regin es una alternativa para fortalecer el federalismo argentino25, y,
en consecuencia, no podra utilizarse este instrumento para centralizar el pas o lesionar
las autonomas provinciales y municipales26.
c) Las provincias y las relaciones internacionales:
El art. 124 de la Constitucin nacional, luego de referirse a la facultad de las provincias
de crear regiones, expresa: ". . . y podrn tambin celebrar convenios internacionales en
tanto no sean incompatibles con la poltica exterior de la Nacin y no afecten las
facultades delegadas al Gobierno Federal o el crdito pblico de la Nacin, con
conocimiento del Congreso nacional. La ciudad de Buenos Aires tendr el rgimen que
se establezca a tal efecto".
La imperiosa necesidad de la integracin supranacional -como camino impuesto por la
globalizacin, la interdependencia y la aguda competencia econmica mundial-, origin
el desarrollo de subregiones fronterizas binacionales, donde intervinieron algunas
provincias argentinas.
En efecto, en el marco del Mercosur y como consecuencia de los Protocolos de
Integracin Subregional Fronteriza, se crearon Crecenea y Codesul, o sea la reunin de
Provincias argentinas y Estados del Sur del Brasil con el objetivo de promover el
comercio exterior y la integracin. Asimismo hubo otras experiencias regionales de
integracin, como la del Noa (Noroeste argentino)-Norte Grande chileno y de
infraestructura, como el ferrocarril Zapala-Lonquimay -entre la provincia de Neuqun y

25
Como lo anticipara Alberto Zarza Mensaque en su artculo La regin como alternativa federal, Boletn de la Facultad
de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Crdoba, n 1 y 2, 1977, Crdoba.
26
Para un estudio ms detallado de estas cuestiones, adems de sealar la obra ya citada "Federalismo,...", indicamos
tambin otro libro nuestro: Integracin y globalizacin: rol de las regiones, provincias y municipios, Depalma, Buenos
Aires, 2000, donde planteamos las modificaciones que urge concretar de conformidad a la reforma constitucional producida
y en el marco de la integracin tanto nacional como supranacional correspondiente al mundo globalizado en que estamos
insertos. Estas obras se encuentran contenidas en nuestro Federalismo y constitucionalismo provincial ya citado.
la regin chilena respectiva-, etc. Tambin antes de la reforma de 1994, se vena
desarrollando otra importante experiencia por parte de algunas provincias argentinas en
torno de las gestiones internacionales: la promocin del comercio exterior.
En cuanto al alcance y lmites de los convenios, debemos concluir en que el
constituyente distingui los convenios de los tratados, en razn de su alcance mas
limitado.27
d) Las provincias y el dominio originario de los recursos naturales.
La Constitucin nacional reformada, en el ltimo prrafo del art. 124, expresa:
"Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes
en su territorio".
Como se comprende, este dominio alcanza al mar, a los hidrocarburos, a la energa, a la
pesca, etc. En consecuencia, ello supone la modificacin de la legislacin respectiva por
parte del Congreso de la Nacin.
Asimismo consideramos que para la exploracin, explotacin y aprovechamiento de los
recursos naturales, con un concepto de desarrollo sustentable, se abre un campo
amplsimo para el federalismo de concertacin, mediante la utilizacin de las relaciones
y entes interjurisdiccionales. Esta modernizacin institucional ser el requisito
indispensable para afrontar el gran desafo que supone trasformarnos en un pas
desarrollado, integrado y equilibrado.
No desconocemos que este proceso demanda una elevacin de nuestra cultura poltica,
para poder superar al individualismo exacerbado, las tendencias corporativas y la
imposibilidad -que muchas veces padecimos- de proyectar y ejecutar polticas
arquitectnicas frente a los problemas estructurales de la sociedad y el Estado argentinos.
e). Organismos de seguridad social. y otras facultades concurrentes.
La reforma constitucional de 1994, en el art. 125, agreg el siguiente prrafo al anterior
art. 107: "Las provincias y la ciudad de Buenos Aires pueden conservar organismos de
seguridad social para los empleados pblicos y los profesionales; y promover el progreso
econmico, el desarrollo humano, la generacin de empleo, la educacin, la ciencia, el
conocimiento y la cultura".
f). Principios federales en educacin, ciencia y cultura.
Adems del art. 125 que menciona estas materias como concurrentes, el art. 75, sobre
atribuciones del Congreso, expresa en su inc. 19, tercera clusula: "Sancionar leyes de
organizacin y de base de la educacin que consoliden la unidad nacional respetando las
particularidades provinciales y locales; [. . .]", y en su cuarta clusula: "Dictar leyes que
protejan la identidad y pluralidad cultural, la libre creacin y circulacin de las obras del
autor; el patrimonio artstico y los espacios culturales y audiovisuales".
En consecuencia, el Congreso, al dictar leyes reglamentarias, debera cumplir
escrupulosamente con estos principios federales en la educacin y la cultura, que son
esenciales para la argentinidad y para nuestra realidad una y diversa. Asimismo, en el
proceso de descentralizacin de funciones y servicios que se est operando en el pas, las
responsabilidades locales sern cada vez mayores, particularmente en la educacin. Pero
lo propio tambin ocurrir en conocimiento y en ciencia y tecnologa -ms all de sus
vinculaciones con la educacin-, puesto que la integracin, la competitividad y las reglas
del orden econmico mundial as lo requerirn.

B. La realidad de nuestro federalismo y el incumplimiento de la Constitucin Nacional.

A lo largo de la historia argentina hemos padecido un profundo proceso de
centralizacin, que ha producido una notoria discordancia entre la constitucin normativa
27
En este sentido, Nstor Pedro Sagus (Los tratados internacionales en la reforma constitucional de 1994, La ley, 11-3-
1994) ha sostenido que los convenios provincial-internacionales no deben exceder en su contenido las competencias
provinciales (razn por la que solamente pueden operar en los temas propios de las provincias o en los que poseen facultades
concurrentes con la Nacin) y adems tienen que respetar el derecho federal (constitucional e infraconstitucional) existente,
previo y posterior al convenio provincial-internacional.
En cuanto a los limites de los convenios la Constitucin menciona expresamente en su texto los mismos, no detenindonos
en su anlisis en razn de brevedad, pero remitindonos para ello a nuestra obra citada sobre Federalismo,....
y la realidad vigente. Ello obliga a la consideracin del federalismo en su faz sociolgica
o realista, que apunta a la observacin de la real vigencia de las normas constitucionales.
Al incumplimiento del proyecto federal de la Constitucin han concurrido una
multiplicidad de razones, que Fras ha sintetizado en:
a) el avance del gobierno federal sin adecuada resistencia de las provincias (como en
materia tributaria o de las intervenciones federales), b) el desarrollo de las virtualidades
centralizadoras de la propia Constitucin (como por las facultades legislativas del
Congreso o la clusula comercial) y c) la infraestructura de concentracin
socioeconmica en el rea metropolitana de Buenos Aires en desmedro del interior y del
equilibrio del pas.28 Por nuestra parte, agregamos especialmente los problemas causados
por nuestro hiperpresidencialismo.
Sobre las violaciones a la Ley Suprema, reiteramos los siguientes conceptos contenidos
en un artculo que titulramos El fracaso del proyecto centralista29: Los recientes
informes de fines del ao 2002 sobre Desarrollo Humano de las Naciones Unidas y del
Instituto de Investigaciones de la Bolsa de Comercio de Crdoba han coincidido en su
diagnstico sobre los graves problemas de desigualdad, injusticia, inequidad y
desintegracin, ocasionados entre otras causas, por la extrema centralizacin del pas.
Baste observar para ello los ndices de desarrollo humano contenidos en el primero de
los Informes, que en el caso de Formosa como punto ms bajo alcanzan a 0,156 y que en
el caso de la ciudad de Buenos Aires como punto ms alto, llegan a 0,867, o sea casi 6
veces ms, como demostracin de las diferencias en relacin al territorio.
Se han confirmado los peligros y males que desde el siglo XIX sealaron entre otros
Alberdi en sus Bases al oponerse a la capitalizacin de Buenos Aires, Sarmiento en
Argirpolis y Alem en su famosa profeca del 80 en el debate sobre la federalizacin
de la ciudad de Buenos Aires. Ya en el siglo XX, Martnez Estrada nos habl de la
cabeza de Goliath y ms recientemente Flix Luna en su libro Buenos Aires y el
pas, sostuvo que ste es un problema estructural no resuelto que atraviesa toda nuestra
historia.
Este fenmeno notable de concentracin que alcanzara todos los rdenes de la vida
social argentina en relacin a su capital y que se repite en casi todas las provincias, ha
sido similar al producido en otros pases latinoamericanos, que desafortunadamente no
han podido evitar este rasgo comn a las sociedades subdesarrolladas, que presentan un
inadecuado ordenamiento territorial, con marcadas asimetras.
El proceso de centralizacin del pas en torno a su rea metropolitana de Buenos Aires,
donde en menos del 1% del territorio se asienta casi el 35 % de la poblacin, se
complementa con la circunstancia de que casi el 80 % de la produccin argentina se
origina en un radio que apenas excede los 500 kms. a partir de dicha rea.
Para nosotros resulta claro que el federalismo como forma de Estado consagrada en la
Constitucin Nacional de 1853 y 1860, fue una decisin correcta para solucionar los
graves problemas polticos, econmicos y sociales de un pas tan extenso, que necesitaba
de una efectiva descentralizacin del poder.
Pero tambin pudo observarse que la dificultosa vigencia de la Constitucin se hizo
particularmente evidente en este aspecto, ya que en la realidad se fue imponiendo un
proyecto unitarizante, de centralizacin del poder en el Gobierno llamado Federal,
asentado en el puerto de Buenos Aires, que fue avanzando sobre el diseo constitucional
y las autonomas provinciales, as como tampoco se respetaban las autonomas
municipales. .
Este proceso negativo no pudo ser impedido ni siquiera por la reforma Constitucional de
1994, que tuvo como una de sus ideas fuerza la profundizacin de la descentralizacin
del poder...
Observamos que en tiempos recientes se ha profundizado el proyecto centralista, que
afecta los principios federales, como se observa en los siguientes temas:
28
Derecho Publico Provincial, Fras y otros, Depalma, Bs.As., 1985. , pg. 389.
29
Publicado en el diario La Nacin, de la ciudad de Buenos Aires, con fecha 8 de enero de 2003.
 1. La Ley convenio de coparticipacin impositiva.
En primer lugar, sealamos el intento de aprobacin por parte del Poder Ejecutivo de la
Nacin durante el ao 2004 de un Acuerdo para la creacin del Sistema de
Coordinacin de Relaciones Fiscales Intergubernamentales, que segn su art. 1 se
conformara por: 1. Un nuevo rgimen de Coparticipacin Federal. 2. La adopcin de
principios de Responsabilidad Fiscal y 3. Un Consejo de Coordinacin Fiscal y
Financiero.
En cuanto a la coparticipacin se prescriba en el art. 2 un nuevo rgimen a partir del 1
de enero de 2005 que constar de un rgimen general y de dos regmenes especiales,
segn el art. 10 del convenio. Luego la norma estableca en cuanto a las asignaciones
especficas que se crear la destinada al Fondo de Equidad Social, prevista en los arts. 6
y 7 y que se mantendrn las que figuran en el Anexo 1 del Acuerdo.
Sobre dicho Fondo, el art. 6 previ su formacin en base a lo proveniente del
incremento de la recaudacin de impuestos de la masa coparticipable, con un lmite
anual de 2.400 millones de pesos y el art. 7 indic que el mismo tendra como destino
disminuir las asimetras econmicas y sociales de las provincias del noroeste y noreste
por una parte y por la otra, morigerar la deuda social respecto a la poblacin que habita
los grandes aglomerados urbanos. Este artculo finalmente orden que estos recursos
seran administrados a travs de un Comit integrado por los Ministerios de Economa y
Produccin, Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios y Desarrollo Social de
la Nacin y por aqullas Provincias que representen a las distintas zonas geogrficas del
pas y coordinado por la Jefatura de Gabinete de Ministros.
En cuanto a la distribucin primaria de la masa coparticipable, el art. 4 dispuso que sera
la correspondiente a este ao 2004, de acuerdo a la legislacin vigente y mediante
aplicacin de los respectivos coeficientes. Por otra parte, el Gobierno Federal deba ceder
de su participacin en la distribucin primaria del 2004 la parte correspondiente a la
Provincia de Tierra del Fuego y para el caso de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, se
incluira en la participacin del Gobierno Nacional en la distribucin primaria.
Por el art. 5 se mantena el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias,
integrado por el 1% de la parte correspondiente al Gobierno Federal y destinado a
atender situaciones de emergencia y/o desequilibrios financieros de los gobiernos
provinciales, segn asignacin del Ministerio del Interior.
Respecto a la distribucin secundaria, tambin se prescriba por el art. 8 del Acuerdo
que se deba alcanzar el nivel de transferencias efectuadas durante el ao 2004, en base a
los coeficientes de la ley 23.548, con las modificaciones operadas posteriormente.
Asimismo se ordenaba que una vez superado dicho lmite, los excedentes se distribuiran
en un 90% segn los coeficientes de la ley precedentemente fijada con algunas
modificaciones y el 10% conforme a coeficientes que tengan en cuenta indicadores de
eficiencia.
Finalmente, en relacin a la coparticipacin, el art. 17 haca referencia al Consejo
Federal de Coordinacin Fiscal y Financiero, en cuyo mbito funcionar el Organismo
Fiscal Federal, en el marco de lo establecido por el inc. 2 del art. 75 de la Constitucin
Nacional.
Los otros artculos se referan principalmente al tema de la Responsabilidad Fiscal y por
tanto exceden este anlisis, aunque tambin para nosotros incurran en
inconstitucionalidad por no respetar adecuadamente las autonomas provinciales.
De la comparacin de este Acuerdo con la Constitucin Nacional en esta materia, surge
de manera evidente que el mismo no se adecuaba a las precisas bases establecidas por la
Ley Suprema. En primer lugar, porque no era una ley convenio. Y en segundo lugar,
porque no estaban fijados especficamente los criterios objetivos de reparto sealados en
las bases constitucionales de la coparticipacin. Por otra parte, esta iniciativa slo
buscaba consolidar la situacin actual, que beneficia al Gobierno Federal en perjuicio de
las Provincias y Municipios, al mantenerse prcticamente los mismos criterios en
cuanto a la masa coparticipable, distribucin primaria y secundaria y asignaciones
especficas vigentes al 2004.
En este ltimo aspecto debemos destacar que la modificacin del sistema de la ley
23.548, sancionada en 1988 en la Presidencia de Alfonsn, fue comenzado durante el
gobierno del Presidente Menem y su Ministro Cavallo, -a travs de decretos de necesidad
y urgencia en no pocas oportunidades- y con los Pactos Fiscales, con el objetivo de
disminuir el porcentaje que se haba reconocido a las Provincias, lo que fue continuado
por los sucesivos gobiernos nacionales. Es ms, en esta materia se ha venido aplicando la
misma poltica centralista y en la negociacin con las Provincias han seguido
interviniendo casi los mismos funcionarios del Ministerio de Economa desde aqulla
poca de comienzos de la dcada de los 90 hasta la actualidad. La prueba concluyente de
ello es que este Acuerdo, adems pretenda introducir un nuevo Fondo para aumentar la
discrecionalidad poltica del gobierno central.
Por ello consideramos acertada la actitud de los Gobernadores de Crdoba, Buenos
Aires, Santa F, Corrientes, Neuqun y La Pampa, que formularon serias objeciones al
proyecto de Acuerdo del Gobierno Nacional.
Este rechazo al Acuerdo sin embargo no impidi la continuidad del inconstitucional e
injusto esquema actual, ya que se ha detenido el propsito de sancionar un nuevo
rgimen de coparticipacin acorde a los principios constitucionales.
En consecuencia, actualmente se ha exacerbado el avance centralista del gobierno
federal sobre los recursos tributarios de las provincias y municipios, acentundose la
dependencia econmica, poltica y social de estos rdenes gubernamentales.
En efecto, a las detracciones efectuadas a la distribucin primaria mediante el expediente
de las asignaciones especficas, que comenzara en el gobierno del Dr. Menem30, se ha
sumado el impuesto al cheque y especialmente, las retenciones a las exportaciones de
soja, maz y trigo. De tal manera que la garanta fijada para las provincias por el art. 7 de
la Ley 23.548, de la percepcin de un 34 % como mnimo de la recaudacin tributaria
nacional, incluyendo tanto los impuestos coparticipables como los que no lo son,
tambin ha sido violada, con enormes perjuicios para los otros rdenes
gubernamentales.31
Es muy penoso advertir la inexistencia de reaccin alguna por parte de las Provincias
frente a tan graves circunstancias32.
Como se comprender, es absolutamente impostergable sancionar la ley convenio de
coparticipacin, para terminar con la violacin de la Constitucin, que ha fijado un plazo
ya largamente vencido y porque ello es imprescindible para cambiar la deprimente
realidad de nuestro federalismo.
Para salir del laberinto actual de la coparticipacin debemos seguir nuestro hilo de
Ariadna que no es otra cosa que respetar los mandatos de la Ley Suprema. Hay que fijar
una masa coparticipable que no sea disminuda por la elevada cantidad de asignaciones
especficas hoy vigentes, que debern ser derogadas en su mayora o en totalidad. Luego
hay que fijar la distribucin primaria y secundaria en base a los criterios constitucionales.
En este sentido, resulta decisivo poner el nfasis en las modificaciones sobre las
competencias, servicios y funciones entre la Nacin, las provincias y la ciudad de
Buenos Aires.
30
Y que hemos descripto en nuestro libro Federalismo, autonoma municipal ya citado, en el Cap. II, al analizar el tema
de la coparticipacin impositiva, con una estimacin de los enormes montos detrados a las provincias y por consiguiente a
los municipios.
31
El economista Dr. Salvador Treber, en un artculo periodstico titulado Supina ignorancia o mala f? publicado en La
Voz del Interior, de Crdoba, del 7 de marzo de 2008, indica que a las provincias les hubiera correspondido durante el
perodo 2003-2006 28.000 millones de pesos ms. Y con respecto al ao 2008, la consultora Economa & Regiones ha
sostenido que las provincias sacrificaran 5.500 millones de pesos ms a favor de la Nacin, ya que aunque hubieran recibido
mayor cantidad de fondos por transferencias automticas, su participacin en el reparto de los tributos nacionales caera al
31,5 %, el nivel ms bajo desde 2003 (Informe publicado en Nueva Rioja digital, La Rioja, Argentina, 1 de febrero de 2008).
El director de dicha consultora, Rogelio Frigerio (n) ha sealado que el supervit fiscal del gobierno central ha continuado
por el aumento de las retenciones a las exportaciones, mientras que el dficit financiero de algunas provincias seguir
creciendo, encabezado por Buenos Aires y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
32
Como lo explica el Dr. Treber en el artculo antes citado, que seala la dependencia de las Provincias de otros envos
discrecionales que puede efectuar el Gobierno Nacional.
Un mayor reconocimiento de la participacin de las provincias y la ciudad de Buenos
Aires -que necesariamente debe repercutir despus en la coparticipacin a los
municipios-, har relativamente ms sencilla la discusin posterior sobre la distribucin
secundaria donde se advierten las disputas entre las provincias ms grandes y
desarrolladas y las ms pequeas y atrasadas. En este aspecto, lo que he denominado el
triunfo del proyecto centralista ha dado como resultado un pas de enormes diferencias y
desequilibrios, segn los ndices de desarrollo humano, de producto bruto o de ingreso
per cpita, que es menester modificar. Los criterios de solidaridad exigidos por la
Constitucin deben respetarse, como lo hacen otras federaciones como la canadiense, la
australiana o la alemana, que son notables ejemplos para considerar.
Debe comenzar ahora mismo este debate complejo y decisivo, segn las bases
constitucionales establecidas33. Para ello es imprescindible el ejercicio de una verdadera
poltica arquitectnica que supere antagonismos partidarios, fortalezca relaciones
interjuridiccionales y posibilite un desarrollo equilibrado del pas conforme al proyecto
federal de la Ley Suprema.
2. El destino del gasto pblico federal.
Consideramos que no se viene dando cumplimiento al inc. 8 del art. 75 que establece que
el presupuesto general de gastos de la Nacin debe fijarse anualmente conforme a las
pautas establecidas en el tercer prrafo del inciso 2 de este artculo, o sea las referidas a
la ley de coparticipacin impositiva, en cuanto a objetividad, equidad y solidaridad. En
consecuencia, no se modifica la situacin actual de asfixiante centralizacin que impide
un desarrollo armnico del pas 34.
3. La insuficiencia del avance del proceso de integracin regional.
Estimamos que aunque el mapa regional se encuentra casi formalizado con las regiones
ya constitudas del gran Norte Argentino, Patagonia, Nuevo Cuyo y Centro, -faltando
slo la integracin de la Provincia de Buenos Aires y de la ciudad Autnoma-, no se
aprecia un avance de dicho proceso. Las graves situaciones institucionales, econmicas y
sociales atravesadas sumadas a la ausencia de una poltica arquitectnica seguramente
han infludo en ello. Slo se advierte ltimamente una cierta actividad destacable en la
Regin Centro. Urge la modificacin del ordenamiento territorial con proyectos
estratgicos como los corredores biocenicos, que implican la realizacin de importantes
obras de infraestructura como la terminacin de la autopista Crdoba-Rosario y la
consolidacin de los pasos de la Cordillera de los Andes, de conformidad al acuerdo
celebrado por el Mercosur con Chile.
4. El no cumplimiento de otras normas referidas a los aspectos econmicos del
federalismo.
En este sentido mencionamos lo vinculado a la falta de creacin del Banco Federal, al
mantenimiento de la legislacin centralizante que no se adecua al principio de la
propiedad de los recursos naturales por parte de las provincias y al insuficiente ejercicio
de las nuevas competencias en materia de convenios internacionales que faciliten la
integracin supranacional, con la participacin de provincias y municipios.
5. Las leyes de Financiamiento Educativo y Nacional de Educacin.
Estas leyes sancionadas por el Congreso, tambin han significado otra lesin al
federalismo, ya que por la primera se dispone por parte del Gobierno Federal de los
fondos de coparticipacin que corresponden a las Provincias. Y en cuanto a la nueva Ley
Nacional de Educacin, tambin la reputamos inconstitucional ya que no respeta las
pautas federales de la organizacin de la educacin. No es casualidad que en vez de Ley

33
Para contribuir a este demorado y fundamental debate, el Instituto de Federalismo de la Academia Nacional de Derecho y
Ciencias Sociales de Crdoba que dirijo, ha publicado el libro sobre Aspectos econmicos y financieros del federalismo
argentino, en el ao 2008, con los aportes de economistas, juristas y de otras disciplinas.
34
Vase el artculo Sin respeto por el federalismo, que publicramos en el diario La Nacin de la ciudad de Buenos
Aires, con fecha 18 de diciembre de 2006 y ms recientemente, los artculos Un reparto que es psimo negocio para
Crdoba de Adrin Simioni, de La Voz del Interior de Crdoba, del 9 de abril de 2008 y Anatoma de un despilfarro, de
Juan J. Llach, en La Nacin, de fecha 23 de julio de 2009. All se demuestra cmo se ha gastado con total arbitrariedad,
beneficindose a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y otras provincias, comenzando por la de Santa Cruz, en violacin de
los principios federales antes citados.
Federal de Educacin, ahora la norma se titule Ley Nacional, lo que ya indica la
centralizacin operada en la materia.
6. La falta de autonoma plena para la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
Tampoco puede faltar en este somero anlisis de los problemas de nuestro federalismo,
lo acontecido con el art. 129 de la Constitucin Nacional, que reconociera la autonoma
plena para la Ciudad de Buenos Aires, en uno de los avances ms ostensibles de la
reforma constitucional de 1994. Sabido es que el Congreso de la Nacin sancion las
leyes 24.588 y 24.620, que violaron la letra y espritu de la citada norma suprema,
restringiendo la autonoma de la Ciudad, al impedirse una polica y administracin de
justicia plenas. Hace un tiempo hemos comentado esta situacin35, que afecta
particularmente a nuestra forma de estado y a las provincias argentinas, ya que siguen
contribuyendo al tesoro nacional que se hace cargo del servicio de polica y de la justicia
nacional (civil, penal, comercial y laboral) de la ciudad ms rica del pas.
Para nosotros emerge con claridad el incumplimiento de la Constitucin en cuanto a
nuestra forma federal de estado, de la misma manera que lo demostramos en relacin a
nuestra forma de gobierno republicana, y en particular, por el fenmeno del
hiperpresidencialismo. La decadencia de nuestro estado de derecho comporta la
violacin de los principios de la repblica federal.

IV. LA INTERACCION ENTRE FEDERALISMO E INSTITUCIONES

REPRESENTATIVAS36
Hay una convergencia de objetivos entre el sistema republicano como forma de gobierno
y el federalismo como forma de estado: asegurar la libertad y los derechos de los
hombres y limitar el poder. Bajo nuestro punto de vista, en ello reside la base de la
interaccin entre ambos trminos.
El sistema republicano tiene entre sus caracteres el reconocimiento de la libertad y la
igualdad de los hombres y la divisin horizontal de los poderes, como lo sostuvieron
Locke y Montesquieu.
El federalismo como una forma de descentralizacin del poder slo se concibe en un
rgimen poltico democrtico, que acerca el poder a los ciudadanos y adems, como lo
seal Loewenstein, es una forma de control vertical del poder en el Estado.
Para nosotros, la fortaleza de nuestras instituciones republicanas y federales reside en el
buen diseo efectuado en las Constituciones Nacional y Provinciales.
Un correcto funcionamiento del sistema de acuerdo a la normativa suprema significa la
efectiva vigencia de los derechos humanos y el mejoramiento del proceso federal y
democrtico.
En efecto, vigorosas autonomas provinciales y municipales presuponen una
participacin activa de los ciudadanos para tener buenos gobiernos y adems conllevan
una limitacin al poder del gobierno nacional.
Nuestras debilidades residen en el inadecuado funcionamiento del sistema constitucional
y por tanto, de las instituciones republicanas y federales.
El problema central es la falta de divisin y equilibrio de los poderes tanto en el orden
federal como en el provincial. En consecuencia, son el Presidente y los Gobernadores los
reales detentadores del poder poltico. Pero a ello se agrega el predominio del Presidente
y del gobierno nacional sobre los Gobernadores y las Provincias, que producen una
centralizacin del poder, alejada de los principios constitucionales.
Observando el funcionamiento del Congreso Federal, se advierte que por el peso
demogrfico en la Cmara de Diputados de los cinco distritos ms poblados como
35
En el artculo titulado La Ciudad de Buenos Aires y su autonoma plena, publicado en el diario La Nacin de la ciudad
de Buenos Aires, con fecha 25 de mayo de 2007.
36
Para un anlisis ms amplio de esta temtica, nos remitimos al Captulo Republic of Argentina, de nuestra autora, en la
obra A global dialogue on Federalism, Volume 3, Legislative, executive and judicial governance in federal countries,
edited by Katy Le Roy and Cheryl Saunders, publicado por el Forum of Federations y la Asociacin Internacional de
Centros de Estudios Federales a travs de McGill-Queens University Press, Montreal & Kingston-London-Ithaca, 2006,
pgs. 8/36.
Buenos Aires, Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Crdoba, Santa F y Mendoza,
pueden volcar una decisin a su favor, pero ello puede modificarse en el Senado, como
en el caso norteamericano, pues todas Provincias tienen igual representacin.
No obstante ello, podemos sealar que en ambas Cmaras no ha existido una adecuada
defensa de los principios federales y de los intereses regionales y provinciales, ya que
han primado las polticas fijadas por los Presidentes y los partidos polticos nacionales,
que en no pocas oportunidades han tendido a la centralizacin del poder.
Esto es muy grave en particular para el Senado, que es un rgano federal por
antonomasia. No obstante que la reforma de 1994 introdujo importantes cambios en el
mismo en su forma de eleccin, integracin, trmino de mandato y competencias,
todava no se observ un adecuado cumplimiento de dicho rol federal y de defensa de las
autonomas provinciales. Tal como lo dijimos anteriormente, la cuestin se vincula a
nuestro sistema poltico, donde las decisiones polticas se toman principalmente por el
Presidente con el apoyo de los Gobernadores provinciales, que influyen en los
respectivos Diputados y Senadores de la Nacin.
Un ejemplo notorio es el tratamiento de los temas de coparticipacin impositiva y de
responsabilidad fiscal de las provincias, -de especial importancia para nuestro
federalismo- ya que en lugar de un debate amplio, transparente y participativo slo se
advierten negociaciones entre el Presidente y cada uno de los Gobernadores, con un
resultado que afecta las autonomas provinciales, los principios constitucionales y el
papel del Congreso y del Senado en particular.
Los Gobernadores en general responden a las directivas polticas del Presidente en
detrimento de los intereses y poderes provinciales.
A lo largo del tiempo se ha consolidado el hiperpresidencialismo que ha subordinado
tanto al Congreso como a las Provincias, que presentan un alto grado de dependencia
poltica y econmica.
Actualmente, y por los aspectos sealados en la coparticipacin impositiva, es notoria la
hegemona presidencial, en violacin de la repblica federal.

V. CONCLUSIONES
En Argentina -como en general en Amrica Latina- existe una gran distancia entre norma
y realidad, pues a lo largo de la historia hemos tenido problemas con la vigencia de la
Constitucin y de la ley.
La decadencia del Estado de Derecho afect especialmente el funcionamiento de nuestro
sistema republicano de gobierno y el federalismo.
Por ello sostenemos que la anomia es una de las expresiones de nuestro subdesarrollo
cultural, poltico y jurdico que necesitamos modificar.
La Constitucin Nacional estableci una forma federal de estado, pero ello no impidi un
proceso de centralizacin del pas en torno al rea metropolitana de Buenos Aires y a un
predominio del gobierno nacional
Con el restablecimiento de la democracia a partir de 1983 avanz el ejercicio de las
autonomas provinciales y municipales y se moderniz el derecho pblico a travs de las
reformas de las constituciones provinciales, de la sancin de cartas orgnicas
municipales y finalmente de la reforma de la Constitucin Nacional. All est la mayor
fortaleza del proceso federal argentino.
En particular la reforma constitucional de 1994 acentu la descentralizacin del poder al
profundizar los principios federales, reconocer la autonoma municipal y otorgar un
status especial a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
Asimismo estn sentadas las bases para impulsar el desarrollo de nuevos roles de
regiones, provincias y municipios en los procesos de integracin tanto nacional como
supranacional, en el contexto del mundo globalizado en el que estamos insertos.
Las debilidades residen en nuestra falta de calidad institucional ya que no cumplimos el
proyecto federal de la Constitucin. No podemos superar la ostensible dependencia
econmica, financiera, poltica y social de las provincias con respecto al gobierno
federal. No existe inters alguno en comenzar a debatir proyectos como el de la
coparticipacin impositiva, ya que la arbitrariedad actual, que importa un gigantesco
desapoderamiento de recursos provinciales y municipales por parte del gobierno
federal, es la base de su podero poltico para sujetar y alinear a los gobernadores e
intendentes, sean o no del partido del gobierno.
En definitiva, los problemas de la coyuntura poltica nos impiden la consideracin de un
problema tan delicado como el de nuestro sistema republicano y federal y en particular,
el de las modificaciones que hay que producir para cumplir el gran proyecto federal de la
reforma constitucional de 1994.37

37
En el debate de la Mesa Redonda realizada en Crdoba, que coordinara en el marco del proyecto referido en la nota
anterior sobre Dilogo Global sobre Federalismo, al que asistieron legisladores, jueces y profesores de derecho pblico,
acordamos las siguientes conclusiones:
-Es necesario mejorar nuestra calidad institucional mediante el cumplimiento de los principios de nuestro sistema
republicano y federal, establecidos en la Constitucin Nacional.
-Debe promoverse un nuevo ordenamiento territorial del pas que modifique la enorme concentracin de poder poltico,
econmico, demogrfico y cultural en el rea metropolitana de Buenos Aires.
-Es necesario fortalecer el rol federal del Senado de la Nacin.
-Es necesario reafirmar el rol de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin como garante del federalismo.
-Es necesario fortalecer el federalismo de concertacin mediante un mejor ejercicio de relaciones interjurisdiccionales.
-Es necesaria una planificacin interjurisdiccional y federal para el desarrollo del pas.
-Deben fortalecerse las autonomas provinciales y municipales.
-Debe promoverse el funcionamiento de las regiones para el desarrollo econmico y social.
-Debe promoverse el afianzamiento de los principios federales en la doctrina y organizacin de los partidos polticos.
-Debe promoverse el nuevo rol de regiones, provincias y municipios en los procesos de integracin nacional y supranacional.
-En el futuro debe debatirse el traslado de la Capital Federal cuya sede es la ciudad de Buenos Aires.