A Evoluo Histrica dos Direitos de Propriedade sobre Terras no Brasil e EUA.

Bernardo Mueller
Departamento de Economia
Universidade de Braslia

Junho 3. 2005.

Resumo
Este trabalho faz uma anlise comparativa da evoluo histrica do sistema de
direitos de propriedade sobre terra nos Brasil e EUA. Neste ltimo, um sistema eficiente
base de pequenas propriedades familiares, onde terra podia ser usada e transacionada
com poucas restries, evoluiu de maneira rpida e estabeleceu as bases para o grande
crescimento econmico que seguiria no sculo XIX. No Brasil, ao contrrio, esta
evoluo levou mais de quatrocentos anos e resultou em um sistema caracterizado pela
alta concentrao da propriedade da terra. Estas experincias so analisadas e
contrastadas atravs de um modelo neoinstitucional de evoluo de direitos de
propriedade.

Palavras chave: Terra, direitos de propriedade, instituies, Brasil, path dependence.

Abstract
This paper does a comparative analysis of the historical evolution of the system of
property rights to land in Brazil and the USA. In the latter, an efficient system based on
small family-owned properties, where land could be used and exchanged with few
restrictions, evolved quickly and set the stage for the tremendous economic growth that
would follow in the 19th century. In Brazil, on the contrary, this evolution took more than
four hundred years and led to a system characterized by highly concentrated ownership.
These different paths are analyzed and compared using a new institutional model of
property right evolution.

Key words: Land, property rights, institutions, Brazil, path dependence.

Cdigos JEL: D23, P14, P48,Q15

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 A Evoluo Histrica dos Direitos de Propriedade sobre Terras no Brasil e EUA.
I. Introduo
Este trabalho usa um modelo de surgimento e evoluo de direitos de propriedade
(Alston e Mueller, 2005) para comparar os diferentes caminhos tomados pelo Brasil e
Estados Unidos a partir de seu descobrimento. Ambas as naes passaram por um
processo onde terra era abundante, sem valor e sem direitos de propriedade bem
definidos, para uma situao onde esta passou a ser transacionada em mercados,
indicando ter-se tornada escassa, valiosa e ter surgido um sistema de direitos de
propriedade. Porm o processo pelo qual isto aconteeu em cada pas foi muito diferente,
assim como suas consequncias para o crescimento posterior. Enquanto nos EUA este
processo foi rpido e gerou um sistema de propriedade seguro e equalitrio que preparou
o caminho para grande crescimento que seguiria a partir do sculo XIX, no Brasil levou
quase 500 anos e o sistema que resultou consolidou a grande concentrao de renda que
permanece um dos maiores problemas do pas at os dias atuais. A prxima seo
apresenta a literatura de evoluo de direitos de propriedade e o modelo que ser aplicado
aos EUA e ao Brasil, respectivamente nas sees III e IV.
II. Um Modelo da Evoluo de Direitos de Propriedade1
Estudos sobre direitos de propriedade tm tipicamente examinado casos em
pocas e locais onde alguma mudana de tecnologia, populao, preferncias, preos
relativos ou opportunidades de mercado tenha aumentado a esscassez de algum recurso.
Quando isto acontee o regime anterior de direitos de propriedade deixa de ser capaz de
arbitrar as demandas concorrentes de maneira eficiente. As perdas que seguem geram
incentivos para que os indivduos e grupos envolvidos se dediquem a alterar os direitos
de propriedade para uma forma mais propcia nova realidade. A forma como estes
novos arranjos se realizam depende do processo poltico e varia de acordo com as
especificidades de cada caso. Considerao de como direitos de propriedade mudam em
resposta a diferentes choques nas condies iniciais pode gerar as bases de uma teoria de
surgimento de direitos de propriedade e, de maneira mais geral, de mudana institucional.
Neste trabalho o surgimento e evoluo de direitos de propriedade sobre terra ser
analizado comparando as histrias do Brasil e EUA.

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 O exemplo clssico da evoluo por direitos de propriedade o relato de Demsetz
(1967) sobre o advento do mercado de peles de castor no Canad no sculo dezoito e seu
efeito sobre os direitos de propriedade dos ndios sobre os castores. Antes do contato dos
ndios com os europeus a disponibilidade de castores era abundante relativo demanda e
o regime de direitos de propriedade era essencialmente a propriedade comum, onde todos
membros da tribo podiam caar sem restries. Esta situao no redundava na Tragdia
dos Comuns (Hardin, 1968) devido abundncia de castores relativo demanda. Porm,
aps a chegada dos europeus e o surgimento do mercado por peles com o consequente
aumento da demanda, o regime de propriedade comum passou a resultar em depleo do
estoque de castores. Ou seja, aps o choque representado pela nova demanda por peles
por parte dos europeus, o sistema antigo de direitos de propriedades se tornou ineficiente.
O artigo de Demsetz (1967) descreve como as perdas resultantes levaram a uma alterao
dos direitos de propriedade para um sistema onde diferentes indivduos passaram a ter
propriedade exclusiva sobre os castores em reas predeterminadas. Como castores no
costumam migrar, cada proprietrio passou a ter incentivos a caar o nmero timo de
castores, internalizando o efeito de sua extrao sobre o estoque na sua rea.
A partir do artigo de Demsetz (1967) a literatura sobre direitos de propriedades
tem analizado diversos casos histricos onde direitos de propriedade incipientes foram
afetados de maneira notvel por choques em esscassezes relativas. North and Thomas
(1977) explicam a transio de caadores-colhedores para agriculturores; North e Thomas
(1970) analizaram o fim do feudalismo e o surgimento do sistema de cercamentos;
Anderson e Hill (1975) trataram da evoluo de direitos de propriedade sobre terra, gua
e gado nas Grandes Plances dos EUA; e Libecap (1978) analizou o desenvolvimento das
leis sobre minrios no Oeste Americano durante meados do sculo desenove.
Outros estudos tem analizado casos mais contemporneos que tambm
apresentam oportunidades de estudar a evoluo e o efeito de direitos de propriedade
sobre terra: na Amaznia (Alston, Libecap e Mueller, 1997, 1999a, 1999b, 2000); Africa
(Ensminger, 1995), Ghana (Besley, 1995); Tailndia (Feder e Feeny, 1991); e Africa Sub-
Sahara (Migot-Adholla et al, (1991). Alm disto, a teoria de direitos de propriedade tem
sido til para compreender outros mercados sem ser aqueles de terra e recursos naturais.
At bens intangveis como o espectro de frequncias de transmisso (Coase 1959) e o

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mercado por nomes de domnio na World Wide Web (Mueller, 2002) tm passado por uma
transio de accesso aberto para direitos mais exclusivos.
Nossa anlise do processo de surgimento e evoluo de direitos de propriedade
sobre terra parte da idia que surgiro inovaes nestes direitos quanto ... se tornar
vantajoso para indivduos ou grupos na sociedade incorrer os custos de efetivar estas
mudanas, ou seja, quando o ganho esperado descontado exceder o custo esperado da
tarefa (North e Thomas, 1970:5). Ou, conforme Demsetz (1967) direitos de
propriedade surgem quando se torna econmico para aqueles afetados pelas
externalidades internalizar os benefcios e os custos. Porm, mesmo quando surgem
condies onde existem ganhos potenciais de se alterar o sistema de direitos de
propriedade, nada garante que esta mudana ocorrer automaticamente. Em muitos casos
a mudana no ser realizada por que existe algum grupo para o qual a mudana ser
danosa e este grupo possui o poder de bloque-la. 2 Em outros casos os direitos de
propriedade sero alterados, mas a forma exata que assumiro depender da interao de
foras polticas entre os diversos agentes envolvidos. O resultado poder ser um conjunto
de direitos de propriedade que leve a ineficincias que no so corrigidas ao longo do
tempo, medida que a economia responde aos incentivos gerados por estes novos direitos
e os ganhos potenciais so dissipados em tentativas de conseguir ou bloquear novas
alteraes. A ubiquidade de m performance de economias ao longo da histria, assim
como no presente, sugere que tais resultados no so excepcionais.
A seguir apresentamos um modelo geral para anlise de direitos de propriedade
que ser usado como arcabouo terico para analisar a evoluo de direitos de
propriedade nos EUA e no Brasil. Na figura 1 o eixo horizontal mede a escassez relativa
de um recurso, como terra, com a escassez indo da direita para esquerda. O eixo vertical
mede o valor presente lquido recebido pelo dono do recurso. A linha AH mostra como o
valor presente lquido do recurso aumenta medida que se torna mais escasso. No caso
da terra a medida de escassez pode ser a distncia at o mercado, dado que custos de
transporte so frequentemente o principal determinante do valor da terra.
Alternativamente o eixo horizontal pode medir a fertilidade da terra com os lotes mais
prximos origem provendo maiores retornos, ou ento presso demogrfica. As

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principais fontes de mudana so inovaes tecnolgicas, abertura de novos mercados,
mudanas de preos relativos de produtos e fatores, e mudanas no tamanho do mercado.3
[Figura 1 aqui]
Na Figura 1 o ponto H representa a situao onde o recurso perfeitamente
abundante relativo demanda e portanto no gera retornos aos seus detentores. medida
que o preo do recurso comea a aumentar, devido a qualquer das mudanas descritas
acima, move-se para a esquerda na figura. Para pontos entre H e G, ter direitos de
propriedade sobre o recurso gera um retorno positivo. Porm, se os indivduos com o
menor custo de oportunidade na economia obtm um valor presente lquido de OC em
sua melhor atividade alternativa ao recurso, ningum se dispor a explorar o recurso
nestes pontos. A partir do ponto G os retornos passam a cobrir o custo de oportunidade de
alguns indivduos, que passaro a dedicar esforos para explorar o recurso. No caso de
terra o ponto G pode ser definido como a fronteira econmica, onde o recurso comea a
ser utilizado de maneira produtiva.
Em pontos entre G e F direitos de propriedade no so oficialmente definidos ou
policiados, no entanto isto no afeta seu retorno, dado sua abundncia relativa
competio por ele. medida que o valor presente lquido aumenta novos usurios so
atrados, porm eles so capazes de obter acesso ao recurso sem subtrair muito do uso dos
que j estavam ali. Neste estgio usurios do recurso tendero a ser relativamente
homogneos e direitos de propriedade informais surgiro que sero capazes de arbitrar a
competio existente. Qualquer disputa potencial tender a ser facilmente desarmada,
pois acomodao render maiores retornos esperados do que confronto. Posseiros
prevalecero, porm a ausncia de direitos de propriedade sancionados e defendidos pelo
governo no implicar em custos significativos.
Em situaes esquerda do ponto F os retornos gerados pelo recurso estaro
ainda mais altos e comearo a atrair um nmero cada vez maior de indivduos. Esta nova
imigrao trar tipos diferentes de pessoas com relao riqueza, capital humano,
nacionalidades, cultura, objetivos, etc. As instituies informais que haviam surgido no
sero mais capazes de lidar com a crescente competio pelo recurso. Passa a ser
necessrio despender esforos, tempo e dinheiro para assegurar a posse do recurso e da
renda derivada dele. Isto pode envolver custos para excluir os outros ou custo de usos

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subtimos. Pode tambm incluir o custo de fazer lobby por mudanas nos direitos de
propriedade que economizem naqueles outros custos. A partir deste ponto passa a se
tornar vantajoso ter direitos de propriedade oficialmente definidos e defendidos.
A linha BD representa o valor presente lquido dado que no haja monitorao e
policiamento provido pelo governo e o dono deve arcar com estes custos. A distncia
entre as linhas AD e BD representam, portanto, os ganhos (rents) derivados de direitos de
propriedade seguros. Estes ganhos aumentam medida que aumentam os retornos para o
recurso e representam o valor que o dono da terra estaria disposto a pagar para ter direitos
de propriedade seguros. Assim, um indivduo com terra no ponto A, sem direitos de
propriedade, estaria disposto a gastar at AB para obter aqueles direitos. Desta forma a
distncia entre as linhas AD e BD pode ser interpretada como sendo a demanda por
direitos de propriedade. Note que, como seria de esperar, a demanda declina medida
que a escassez reduz.
A hiptese testvel que deriva deste modelo que devemos observar mudanas
nos direitos de propriedade quando ocorrerem choques que afetem a escassez do recurso.
Quando choques demogrficos, tecnolgicos, de preferncias, preos relativos,
opportunidades de mercado ou outros aumentarem a escassez do recurso, a teoria prev
que haver uma demanda por direitos de propriedade mais bem defenidos e mais seguros,
que economizem os custos de defesa, reduzindo dissipao dos ganhos (rents) e
propiciando investimento no recurso. A forma exata que os novos direitos tomaro
depender da configurao de poder de todos os grupos afetados pela mudana e das
intituies polticas vigentes. Ou seja, direitos de propriedade eficientes no sentido de
gerar incentivos para o crescimento econmico, podero no se materializar, mesmo
quando haja uma demanda por eles, se a nova situao for pior do que o status quo para
grupos com o poder de bloquear mudanas. Ao longo do tempo, a prpria configurao
de poder ser endgena dado que o formato dos direitos de propriedade pode realar ou
minar aquele poder.
A seguir este modelo ser aplicado s histrias do EUA (seo III) e Brasil (seo
IV) analizando a evoluo do sistema de propriedade e uso da terra em cada um destes
pases a partir do seu descobrimento at o ponto onde o sistema corrente havia evoludo e
se consolidado. A anlise buscar detectar os choques que geraram escassez de terra em

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cada pas e examinar como a demanda resultante se traduziu nos novos direitos de
propriedade que surgiram. Para que o modelo no seja refutado pelos fatos preciso que
as mudanas de direitos de propriedade sejam precedidas por situaes onde terra tenha
se tornado mais escassa. As sees a seguir mostram que nos EUA a colonizao foi tal
que rapidamente surgisse escassez de terra e em resposta direitos de propriedade com
caractersitcas propcias ao cresciemento econmico. J no caso do Brasil a colonizao
s espordicamente gerou demanda por terra e at meados do sculo XIX no houve
necessidade de evoluo nos direitos de propriedade. Quando isto finalmente aconteceu,
com o ciclo do caf, o sistema que emergiu consolidou a concentrao da propriedade de
terra, com consequncias nefastas para o crescimento econmico posterior.

III. O Sistema Americano de Prosperidade e Uso da Terra

III.1. Introduo
Pelo tempo que a Amrica se tornou um pas independente, aps menos de 200
anos de colonizao, um padro claro de propriedade e uso da terra j havia emergido.
Alguns detalhes ainda seriam mudados e havia diferenas regionais, mas praticamente
todos os princpios que persistem at hoje j haviam sido estabelecidos pelo tempo da
Revoluo em 1776. Este era um padro onde predominavam as propriedades familiares,
mas onde havia tambm grandes plantaes. As condies de propriedade haviam
evoludo de formas mais restritas para um sistema livre e igualitrio muito semelhante
quele que existe hoje. Em outras palavras, a terra havia rapidamente completado a
transio em uma mercadoria e fator produtivo de posse e controle privado, para o qual
havia um mercado bem evoludo.
O fato do sistema americano haver se definido de tal modo pode levar alguns a
conclurem que o processo pelo qual isto ocorreu foi relativamente tranqilo e sem
controvrsias. Pode-se raciocinar que todas as condies, histricas, polticas, religiosas,
econmicas, geogrficas, climticas, e outras, eram tais que seria quase inevitvel que um
padro de pequenas propriedades familiares se tornasse norma. No entanto, se se
examina a evoluo do sistema americano de propriedade de terras em detalhe, fica logo
evidente que o resultado no ocorreu de tal forma, como se no tivesse havido
alternativas.4 De fato, um dos principais propsitos desta seo demonstrar que no foi

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bvio nem natural que se tivesse evoludo para um padro de pequenas propriedades.
Pelo contrrio, por vrios aspectos at surpreendente que fosse esse o resultado. Houve
de fato um processo no qual vrios arranjos institucionais se enfrentaram e atravs do
qual o padro final emergiu, moldado pelas condies da fronteira.
A experincia colonial americana particularmente rica para o estudo da criao e
evoluo de instituies devido grande variedade de arranjos pelos quais as treze
colnias originais foram assentadas. Algumas foram colonizadas diretamente pela prpria
Coroa Britnica enquanto que outras foram cedidas a companhias de colonizao, e
outras mais cedidas a proprietrios individuais. Mesmo uma descrio superficial dos
mtodos empregados em algumas colnias americanas suficiente para demonstrar a
grande diversidade de arranjos tentados. A primeira colnia onde se tentou o
assentamento foi a Virgnia, no incio do sculo XVII e, portanto quase um sculo aps os
primeiro assentamentos no Brasil. A colnia havia sido cedida pela Coroa s companhias
de colonizao que tinham a idia de basear o assentamento em propriedade e trabalho
comunitrios, com posterior distribuio da terra de acordo com as aes possudas por
cada membro. Este arranjo logo mostrou ser desastroso levando a muitas dificuldades,
fome e mortes. Foi s quando se desistiu do ideal comunitrio e se permitiu a possa
individual que os assentamentos comearam a prosperar (Hughes, 1976: 61).
Na Gergia, em contraste, a colnia havia sido montada como uma organizao
de caridade cuja finalidade era prover alvio aos pobres e desafortunados da Inglaterra
dando-lhes terra e um meio de obter a subsistncia de suas famlias (Hughes, 1976: 79). A
colnia foi cedida a uma companhia sem fins lucrativos, que para atingir os seus
objetivos estabeleceu regras bastante rgidas para a posse de terra. Havia um limite
mximo que cada indivduo poderia possuir; a escravido era proibida; a terra s poderia
ser herdada pelos filhos homens, revertendo para a corporao na ausncia de filhos; os
colonos deveriam prestar trabalho pblico durante quatro anos e servir de soldados
quando necessrio. Estas restries e outras tinham o objetivo de evitar que se formassem
grandes propriedades, o que atentaria contra os objetivos para os quais a colnia foi
fundada. Apesar de ter comeado com arranjos to peculiares o padro de propriedade e
uso de terra na Gergia logo convergiu para aquele que evolui nas outras colnias. Tanto
as condies da fronteira como as polticas adotadas pelas outras colnias fizeram com

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que aos poucos as restries fossem relaxadas. Seu arranjo inicial era muito excntrico
para sobreviver ao lado de outros arranjos mais vantajosos.
Em Massachusetts a colnia foi cedida pela Coroa ao Conselho da Nova
Inglaterra que tinha a liberdade de escolher como dispor da terra no seu domnio. Atravs
de uma companhia de assentamento o modelo escolhido foi distribuio de terras em
pequenas propriedades, geralmente a grupos religiosos coesos que recebiam reas na
forma de vilarejos completos (Harris, 1953:286). Isto no foi um processo tranqilo,
porm, pois durante algum tempo alguns proprietrios influentes no conselho tentaram
desenvolver um sistema feudal na Nova Inglaterra, tendo feito vrias doaes de grandes
reas.
As colnias de Maryland e Pennsylvania foram cedidas a proprietrios individuais
que tinham ampla escolha de como assentar suas terras, tendo ambos tentado estabelecer
sistemas feudais e cobrar tributos (Harris, 1953:120 e 220). O fato de que um sistema de
propriedade livre dominado por pequenas fazendas tenha evoludo nestas colnias, apesar
das intenes iniciais dos proprietrios, ilustra o embate que houve entre diferentes
arranjos institucionais.
Cada uma das outras colnias teve sua prpria histria de luta entre arranjos
institucionais para determinar o sistema de propriedade de terra. Os exemplos
mencionados acima, apesar de breves, servem para dar uma amostra da diversidade de
tentativas de elaborar regras para o uso e distribuio de terras, ilustrando assim que no
havia nada pr-determinado no padro que veio a dominar.

III.2. Premissas Comportamentais

Para melhor entender o desenvolvimento do sistema de propriedade e uso de terra
que evoluiu na Amrica convm expressar explicitamente quais as motivaes bsicas
que se supe terem fundamentado as escolhas feitas pelos atores envolvidos. Estes eram a
Coroa, as companhias, os proprietrios e os colonos. Embora as motivaes tenham
variado mesmo dentro de cada um destes grupos, a premissa neste trabalho de que o
comportamento de todos os grupos possa ser explicado pela maximizao de riqueza.
Que a Coroa tenha sido motivada pela maximizao da riqueza significa que ela
estaria disposta a usar a colnia da maneira que gerasse o maior fluxo de renda. Uma vez

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que se constatou a inexistncia de metais precisos era preciso buscar outra forma de
derivar renda de sua possesso. Apesar de no haver nenhuma fonte significativa
imediata de renda na Amrica, permanecia a crena na eventual descoberta de metais e a
percepo de que uma vez que fosse assentada ela geraria outras oportunidades atravs
do comrcio, venda de terra, bens primrios, taxao, etc. Esta percepo levou a Coroa a
incentivar a ocupao da Amrica para no perder esta fonte futura de renda para outros
pases que j ameaavam ocupar suas terras. Uma opo seria a Coroa tentar assentar a
colnia diretamente, porm este estilo centralizado j havia sido tentado no sculo
anterior pela Inglaterra e havia sido a base da colonizao feita por Portugal e Espanha,
tendo claramente demonstrado as desvantagens impostas pela administrao distncia.
Em vez a Coroa Inglesa optou pela concesso de grandes reas para companhias e
indivduos, formando as treze colnias mencionadas acima. Embora tal estratgia no
representasse nenhuma fonte de renda imediata para a Coroa esta era a melhor forma de
apressar a ocupao da Amrica e possibilitar que oportunidades de renda viessem a
surgir e serem taxadas. Se tivesse sido possvel vender as terras em vez de conced-las,
tal procedimento certamente teria sido adotado.
As companhias, quase que por definio, eram maximizadoras de riqueza. O
surgimento das companhias, para explorao, assentamento e para execuo de servios,
havia sido uma inovao institucional no sculo XVII nos Pases Baixos e na Inglaterra
que permitiu que estes pases tomassem de Portugal o monoplio sobre a rota martima
para a ndia (Mueller, 1992). A instituio das companhias criava um capital permanente
atravs de um mercado de aes, possibilitando um meio pelo qual investidores dispersos
pudessem financiar empreitadas especficas como o assentamento de uma colnia. Este
formato provou ser bem adaptado para tal tipo de empreitada, pois como os empresrios
diretamente envolvidos com a implementao da tarefa eram possuidores de aes da
companhia, eles tinham seus interesses alinhados com o interesse dos demais
investidores, tendo, portanto o incentivo de agir de forma a beneficiar a todos os
acionistas. Isto evitava os problemas que a administrao centralizada costumava criar,
onde os interesses dos agentes nem sempre estavam alinhados com os da Coroa. Veremos
que medida que a terra passa a ter valor, as companhias de assentamento passam a se

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tornar em companhias de venda de terras. Isto demonstra que o interesse das companhias
era maximizar renda e no implementar algum tipo de assentamento preconcebido.
Quanto aos proprietrios que receberam da Coroa concesses de colnias, j no
to aparente que tenham agido de acordo com o postulado de maximizao de riqueza,
dado que poderiam ter sido movidos por motivaes pessoais idiossincrticas. No
entanto, argumenta-se aqui que quaisquer motivos que tenha havido, estes eram
fundamentalmente subservientes maximizao de riqueza. William Penn, proprietrio
da Pennsylvania, havia planejado sua colnia como um refgio para exilados religiosos,
porm tanto ele quanto seus descendentes esperavam receber considerveis somas atravs
de taxas, aluguel e eventualmente da venda de terra (Gates, 1968:41). Os colonos em suas
terras levaram vrios anos para quitar suas obrigaes e raros receberam terra de graa.
Em Maryland o proprietrio Lord Baltimore no possua os ideais humanitrios de
William Penn e era ainda mais explcito do que este no uso de sua colnia como fonte de
renda (Harris, 1953, p. 121).
Finalmente havia os colonos e migrantes. Durante o sculo anterior a Inglaterra
havia passado por mudanas estruturais na organizao de sua agricultura, expulsando a
populao do campo e gerando um excesso de populao nos centros urbanos, abaixando
com isto os salrios e gerando o desemprego. Embora a fuga de tais condies possa ser
interpretada como maximizao de riqueza, verdade que havia uma variedade muito
grande de migrantes, cada um com sua prpria motivao. Aqueles que eram poltica e
religiosamente perseguidos tinham razes que no eram puramente econmicas, assim
como os prisioneiros, vagabundos, indesejveis e escravos, que foram enviados contra
sua vontade. Porm, o ponto importante a notar na motivao dos migrantes para a
Amrica, que os diferenciava dos colonizadores Portugueses no Brasil, era a inteno de
residir permanentemente no Novo Mundo. Esta diferena se deve justamente ao excesso
de populao na Inglaterra e s resultantes condies de vida que este excesso criava,
gerando incentivos para que grandes nmeros de migrantes se dispusessem a enfrentar os
riscos e dificuldades de uma terra nova. Nenhuma das outras naes colonizadoras
possua contingentes populacionais suficientemente grandes para possibilitar a ocupao
das extensas colnias do Novo Mundo, o que foi um fator central na determinao dos
diferentes caminhos tomados na Amrica e no Brasil. Note que esta condio

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demogrfica fonte de um dos choques que pode iniciar a demanda por direitos de
propriedade segundo o modelo da seo anterior.

III.3. A Dinmica da Colonizao da Amrica

Que a Coroa Britnica tenha delegado a colonizao da Amrica s companhias e
proprietrios, em vez de faz-lo diretamente, foi uma escolha economicamente racional
que deve ser entendida se considerando as dificuldades inerentes a tal tarefa. Esta
delegao foi no somente uma forma de financiar a colonizao e de evitar os riscos de
uma empreitada incerta, mas tambm foi uma forma de evitar os considerveis custos de
transao e problemas de informao que naturalmente assolariam uma administrao
centralizada. A Coroa reconhecia os problemas de se obter renda diretamente atravs da
venda e taxao sobre a terra, e optava em vez por um caminho que assegurasse a
ocupao mais rpida. Com isto se garantiria a soberania Britnica que j estava sendo
desafiada em diversas reas. Alm disso, este caminho criava as bases para que se
estabelecesse o comrcio entre as colnias e a Inglaterra, gerando assim um fluxo de
renda que poderia ser taxado, uma fonte de matrias primas e um mercado consumidor de
produtos ingleses. As companhias e os proprietrios por sua vez, dificilmente estariam
dispostos a se empreender num investimento to arriscado e incerto se no lhes fossem
oferecidos condies vantajosas. Explicam-se assim as extensas liberdades e poderes
transferidos a estes pelas cartas de concesso que recebiam da Coroa, permitindo que se
apropriassem de toda renda que pudessem gerar no processo de ocupao das colnias.
Ao estabelecer tais regras a Coroa criava incentivos para que as companhias e
proprietrios promovessem o assentamento rpido das colnias, sendo este o maior
interesse da Coroa, dado no haver outra forma de se obter renda da posse da Amrica.
No entanto tal quadro no era esttico. medida que as colnias se tornavam
mais densamente habitadas, cidades surgiam, o comrcio se desenvolvia e as terras
adquiriam valor. Com isto as oportunidades para se obter renda, antes escassas, se
multiplicavam. Com essas mudanas os arranjos estabelecidos deixaram de alinhar
harmonicamente os interesses dos diversos atores com haviam feito no perodo anterior.
Isto se deu por duas razes. Primeiro, uma vez que o investimento inicial havia sido feito,
que o aprendizado por tentativa e erro havia ocorrido e que as dificuldades iniciais

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haviam sido contornadas, chegou-se a uma situao em que seria rentvel a Coroa se
envolver diretamente no processo de assentamento. Assim, embora nenhuma das treze
colnias tenha sido assentada pela Coroa, pela poca da Revoluo (1776) ela havia
conseguido retomar o controle sobre sete colnias e havia tentado o mesmo nas demais.
A segunda razo pela qual houve presses para reestruturar os papis
desempenhados pelos atores foi o efeito que a prosperidade das colnias teve sobre os
incentivos das companhias, proprietrios e colonos. Esta prosperidade se devia em grande
parte ao fato do assentamento ter sido feito com base na concesso de propriedade
privada, que trazia consigo o direito de participar no governo e na tomada de decises
sobre seus prprios interesses. Embora esta variasse de grau nas diversas colnias, o
regime de propriedade de terra sem restries e o direito de se apropriar de todos os
frutos de seu trabalho, deu aos colonos o interesse, motivao e oportunidade de se
envolver na administrao das colnias. medida que as rendas aumentavam e as
oportunidades multiplicavam, esta motivao crescia. Como crescia simultaneamente a
disposio da Coroa de receber uma parte cada vez maior destas rendas, a lealdade e
submisso dos colonos Coroa comearam a desintegrar. O resultado foi a Revoluo
Americana, onde a intensificao dos controles pela Coroa aps 1763, numa tentativa de
aumentar seu quinho naquela fonte de renda em expanso, gerou uma reao nos
interesses que a esta altura j estavam bem enraizados na Amrica e eram suficientemente
grandes para compensar lutar em sua defesa.
A dinmica da colonizao da Amrica, descrita acima, de importncia central
para que se entenda a evoluo do sistema de propriedade e uso da terra. Ao deixar a
colonizao inicial nas mos de proprietrios e companhias a Coroa incentivou um
assentamento rpido onde prevaleceram propriedades familiares de pequena extenso.
Este padro de ocupao gerou condies onde um mercado interno pde se desenvolver
e que serviu para atrair mais colonos, fazendo com que a terra gradualmente passasse a
ter valor nas reas mais centrais. medida que isto aconteceu, porm, no era mais do
interesse das companhias e proprietrios simplesmente conceder terras, mas sim vend-
las. Com isto a sincronia com os interesses da Coroa foi se desfazendo, pois a esta
interessava manter o rpido ritmo de assentamento para que o comrcio com as colnias
continuasse a crescer. Isto resultou em mais de 50 anos de conflitos, com a Coroa

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tentando, com moderado sucesso, retomar o controle sobre o destino das colnias. A esta
altura, porm o padro bsico do sistema de propriedade e uso de terra j estava bem
estabelecido e no se verificaria nenhuma mudana deste, mesmo aps a independncia
quando as Land Ordinances (1785-87-90) foram passadas, disciplinado a ocupao das
imensas reas ao Oeste que se comeavam a ocupar ento.

III.4. A Evoluo de um Mercado de Terra

III.4.1. O Aumento do Valor da Terra
Pela poca da Revoluo j existia um mercado de terra relativamente bem
estabelecido. Terra havia se tornado uma mercadoria e era largamente transacionada. No
havia restries quanto a preos ou tamanhos, e como resultado havia tanto pequenas
como grandes propriedades. Por definio um mercado de terras s poderia ter surgido se
a terra tivesse adquirido valor. Que isto tenha acontecido de maneira relativamente rpida
foi crucial na determinao do sistema de propriedade e uso de terra que evoluiu. No
entanto no bvio que este teria sido o caminho que os eventos seguiriam. Pelo
contrrio, seria de se esperar que dado a grande abundncia de terras e a relativa escassez
de outros fatores o processo de valorizao da terra tivesse sido mais lento, tal como
ocorreu no Brasil. Torna-se necessrio, portanto, explicar quais foras permitiram
contornar essa propenso contra o surgimento de um mercado de terra nos EUA.
Como foi visto acima, no incio da colonizao a terra na Amrica no possua
valor e, portanto no podia ser vendida. J pelo fim do sculo XVIII a terra era o item que
melhores oportunidades de ganhos oferecia (Harris, 1953, p.252). Por que esta transio
de um estado para o outro foi to rpida e bem sucedida? Na primeira fase, como a terra
no possua valor e no podia ser vendida, as companhias e proprietrios buscaram criar
instituies que facilitassem a migrao dos colonos e sua colocao na terra, de forma a
gerar outras fontes de renda via comrcio e taxao. As instituies analisadas aqui so o
sistema de headrights e as concesses em forma de vilas. Com o sucesso destas
instituies em superar os entraves colonizao o preo da terra aumentou e estes
mtodos de assentamento deixaram de ser os mais apropriados, sendo gradualmente
substitudos pela simples venda de terra a segunda fase de assentamento.

13
III.4.2. O Sistema de Headrights5
O sistema de headrights foi o principal mecanismo atravs do qual a terra foi
concedida nos primeiros perodos da colonizao. Sob este sistema terra era concedida a
qualquer pessoa que pagasse sua ida ou a ida de outro para a Amrica. Sendo assim,
gerava incentivos no s para que imigrantes se dispusessem a enfrentar a travessia, mas
mais importante, providenciava um meio atravs do qual a migrao pudesse ser
financiada por aqueles que possuam os meios de faz-lo. Como a terra tinha pouco valor
no incio, ela por si no gerava muito incentivo para que algum se interessasse em levar
outros. Porm, quando associado a um contrato atravs do qual o migrante se obrigava a
trabalhar por um tempo especificado para aquele que financiasse sua ida, o negcio se
tornava mais atraente. Estes contratos de servido temporria geralmente especificavam
um perodo de sete anos no qual o migrante trabalharia em troca de transporte, roupa,
habitao e o direito a um pedao de terra no final do termo. Eles provaram ser bastante
geis em fazer com que migrantes fossem trazidos Amrica e que terra fosse concedida.
Na Virgnia, por exemplo, durante o sculo XVII trs quartos dos migrantes foram
levados sob contratos de headrights (Gates, 1968:35).
O sucesso do sistema de headrights estava baseado na sua capacidade de transpor
muita das restries que obstruam a migrao, restries estas que existiam apesar do
excesso de populao que havia na Inglaterra. Uma destas era o custo da viagem, que
freqentemente era alto demais para que as famlias pudessem se autofinanciar. Outra
restrio eram as incertezas encontradas na nova terra. Estas eram mitigadas pelo sistema
de servido temporria, j que o migrante trabalharia por algum tempo sob a superviso
de algum j estabelecido, e com isto poderia adquirir a experincia e conhecimentos
necessrios para sobreviver e prosperar uma vez que recebesse sua prpria terra. Sem este
perodo de adaptao e sem a recompensa da terra no final do termo, muitos daqueles que
migraram para a Amrica teriam optado por no faz-lo ou teriam sido incapazes de faz-
lo e o volume da migrao certamente teria sido menor.
verdade que esse sistema permitiu que muitos indivduos obtivessem grandes
reas de terra. No havia limites para o nmero de headrights concedidos e vrias
grandes fazendas onde trabalhavam grandes nmeros de migrantes sob este regime foram
montadas por pessoas que conseguiam se aproveitar do sistema para conseguir trabalho e

14
terra a baixo custo. Porm, importante notar que o sistema era tal que criava foras
contrrias dominncia de grandes propriedades. Em primeiro lugar no se tratava de
uma concesso gratuita como no caso das sesmarias no Brasil. Havia um custo para se
obter concesso dado que era preciso primeiro trazer o migrante e pagar diversas outras
despesas. Embora as condies fossem vantajosas, terra no era gratuita e havia um custo
de oportunidade em se obt-la para deix-la ociosa. Em segundo lugar, como os prprios
migrantes eventualmente deixavam de trabalhar para os outros e se tornavam
proprietrios de sua prpria terra, havia uma fora que empurrava na direo da
existncia de propriedades pequenas. Esta fora aumentava proporcionalmente ao nmero
de migrantes trazidos sob este regime e s foi mitigada mais tarde quando se aumentou o
uso de escravos na Amrica. Finalmente, pode ser constatado que, apesar de muitas
grandes propriedades terem sido adquiridos base de headrights, a grande maioria das
concesses foi para pequenos proprietrios (Gates, 1968).
Devido ao sucesso do sistema de headrights e dos outros mtodos em ocupar e
assentar as colnias, a terra bem localizada passou a se tornar mais escassa e, portanto, a
adquirir valor. Esta era a segunda fase da dinmica da colonizao da Amrica, na qual a
venda de terra gradualmente passou a predominar como forma de alocao da
propriedade da terra.
III.4.3. Concesses de Vilarejos
As colnias na Nova Inglaterra (nordeste Americano) foram originalmente
concedidas Massachusetts Bay Company que por sua vez redistribua a terra atravs de
diversos mtodos. O mtodo mais comum foi a concesso de terra a grupos especficos,
na forma de vilarejos (townships) organizados a base de pequenos lotes para cada
membro. Essas concesses podiam ser obtidas atravs de uma petio feita por um grupo
junto Corte Geral das colnias, sendo que no caso do pedido ser aprovado o grupo
recebia a terra sem custo algum e estava livre para distribu-la aos seus membros.
A natureza homognea e de base religiosa da maioria destes grupos que
compunham o vilarejo tpico foi crucial na determinao do padro de propriedade e uso
da terra que evoluiu. A ideologia que orientava estes colonos um componente
importante na anlise da escolha dos vilarejos como mtodo de distribuio de terras.
Seus ideais de igualdade, moderao, abstinncia, poupana, trabalho duro e educao

15
tiveram importantes conseqncias. Porm, alm destes fatores muitos outros foram
importantes no moldar do sistema de posse de terra e, como foi feito no caso do regime
de servido temporria, ateno aqui ser direcionada aptido do sistema de vilarejos
em contornar os entraves iniciais ao assentamento.
Que as concesses por vilarejos obtiveram sucesso em facilitar o assentamento
das colnias na Nova Inglaterra bastante claro. Embora esta regio possusse as terras
menos propcias agricultura ela logo se tornou a rea mais densamente povoada, o que
se deveu em parte ao fato deste sistema levar a um padro de assentamento compacto e
ordenado. Isto era vantajoso no somente na proteo contra os ndios e na ajuda mtua
que propiciava, mas principalmente por que criava condies para que um mercado
emergisse na qual a produo excedente pudesse ser negociada. A existncia de um
mercado permitiu a integrao dos vilarejos entre si, levando especializao, diviso do
trabalho e conseqentemente crescimento econmico. Isto por sua vez atraia mais
colonos, aumentava o valor das terras e reforava o padro de posse baseado em
pequenas propriedades (Turner, 1920).
Com o sucesso deste mtodo de assentamento foi inevitvel que o preo da terra
subisse e, como foi o caso nas reas onde predominou o regime de servido temporria, a
venda da terra gradualmente viesse a substituir os mtodos iniciais de distribuir terra. Na
colnia de New Hampshire em 1760, por exemplo, a terra ainda era dispensada em forma
de vilarejos, porm, agora em vez de concesses gratuitas se tratava de vendas a
especuladores que revendiam os lotes ao grande nmero de novos migrantes que
chegavam em busca de terra.

III.4.4. Competio
O fato da Amrica ter sido dividida em treze colnias, e que em cada uma foram
tentadas diferentes combinaes de controle sobre a distribuio de terra e controle
poltico, resultou no surgimento de diferentes abordagens quanto aos mtodos de
assentamento e formas de superar as restries iniciais. natural esperar que quando
alguma colnia desenvolvesse um arranjo particularmente bem sucedido para fomentar o
assentamento, que este arranjo seria eventualmente e dentro de limites, copiado por
outras colnias. Mesmo que este arranjo no fosse um dentro do qual a entidade

16
(proprietrio, companhia ou Coroa) desejasse operar, em muitos casos a competio entre
as colnias por novos colonos teria o efeito de induzi-los a adotar este arranjo.6
Se de fato este efeito demonstrao existiu, ele teria tido um importante papel na
determinao do padro de propriedade e uso da terra. fcil perceber que esta
competio teria o efeito de disseminar formas de posse mais livres e sem restries,
medida que colnias que impusessem condies mais onerosas receberiam menos
migrantes e teriam incentivos a mudar suas polticas. A competio tambm propiciava a
prevalncia do padro onde predominavam as pequenas propriedades. Poderia-se tentar
atrair migrantes ao oferecer lotes maiores, porm havia um limite para este efeito dado
existir um trade-off com o nmero de colonos que poderiam ser assentados em
determinada rea. Alm disso, lotes grandes resultariam em assentamento disperso e as
importantes externalidades positivas de aglomerao se diluiriam.7
Para que a competio tenha existido necessrio que os migrantes tivessem tido
a opo de escolher entre as colnias e que existisse a possibilidade de migrao interna
entre as colnias, com os migrantes se movendo para aquelas que oferecessem as
melhores condies. Harris (1953, p.251), por exemplo, afirma que um dos principais
fatores que dificultou a cobrana de impostos sobre a terra, conhecidos como quitrents,
foi justamente a existncia da competio entre as colnias. Estes impostos eram
tipicamente a nica exigncia colocada sobre os colonos que recebiam terra na Amrica,
e mesmo esta exigncia acabou sumindo na maioria das colnias.8.

III.5. Concluso9
Interpretando o processo de evoluo do sistema de propriedade e uso de terra nos
EUA atravs do modelo da Seo II tem-se uma evoluo rpida da direita para a
esquerda no eixo horizontal medida que h um aumento da demanda por terra gerada
pelos fortes fluxos migratrios ao longo dos sculos 17 e 18. Estes choques demogrficos
puderam ocorrer devido a inovaes organizacionais que tornaram possvel aos migrantes
potenciais contornar as muitas dificuldades envolvidas na mudana para o Mundo Novo,
tais como as companhias, o sistema de headrights e os vilarejos. Como consequncia
destes choques houve uma demanda por direitos de propriedade seguros e exclusivos tal
como previsto pelo modelo. A oferta de direitos de propriedade que respondeu a esta

17
demanda foi moldada pela competio entre as colnias por novos migrantes, levando a
um sistema igualitrio e eficiente no sentido dos incentivos aos proprietrios para
investimento na terra. Isto criou-se um processo endgeno onde o processo migratrio
que gerou o sistema de propriedade e uso de terra eficiente foi por sua vez reforado por
aquele sistema atraindo mais migrantes num cclo virtuoso que perpetuou aqueles direitos
de propriedade. Uma vez que propriedade foi colocada nas mos de um grande
contingente, natural que este v defender aquelas polticas e ideais que permitiram que
adquirissem a propriedade em primeiro lugar. Essa convico podia ser expressa e podia
propagar precisamente por que propriedade tambm tende a conceder aos indivduos uma
voz no governo da sociedade. Aps a independncia dos EUA nenhuma mudana
fundamental ocorreu no sistema de propriedade e uso da terra que evoluiu durante o
perodo colonial. Este sistema foi a base da grande expanso e ocupao das terras para o
oeste que se deu nas dcadas seguintes e certamente teve um papel fundamental no
espetacular crescimento que este pas observou no sculo XIX.

IV. O Sistema Brasileiro de Propriedade e Uso da Terra

IV.1. Introduo
Ao contrrio do que se passou na Amrica, no Brasil o sistema de propriedade e
uso da terra no se encontrava fundamentalmente definido ao final do perodo colonial.
Pela poca da independncia no se havia chegado a um padro claro de posse de terras e
muitas mudanas importantes ainda iriam ocorrer at que se chegasse a um estgio onde
se pudesse dizer que a estrutura bsica deste sistema havia desenvolvido. Somente ao
final do sculo XIX surgiram as condies que permitiram que o valor da terra passasse a
subir suficientemente para levar ao surgimento de um mercado de terra. Durante os
quatro sculos precedentes as atividades produtivas que deram a dinmica economia
eram tais que a terra no se tornou um fator escasso.

IV.2. Premissas Comportamentais

Consistente com a seo anterior a premissa quanto ao comportamento da Coroa
Portuguesa o da maximizao de riqueza. Contudo, apesar das mesmas motivaes,
cada cabea de Estado enfrentou condies e restries diferentes, e conseqentemente as

18
escolhas de como obter rendas das colnias no coincidiram. A descoberta do Brasil
ocorreu quase que simultaneamente com a descoberta da rota martima para a ndia. O
monoplio desta rota durou cem anos e foi a base do rendoso ciclo da pimenta que
substituiu o ciclo Portugus da exportao do ouro africano. Logo nas primeiras jornadas
se delineou uma clara e racional escolha por parte dos Portugueses de usar a rota
Martima e sua superioridade naval no para fins comerciais, mas sim de conquista, o que
gerou lucros enormes porm declinantes ao longo do sculo (Steensgaard, 1974).10
Com tamanhas oportunidades de ganhos para a Coroa e indivduos na sia, a
atrao que o Brasil exercia era muito tnue uma vez que se constatou no haver metais
preciosos na colnia. Foi somente no meio do sculo que se descobriu a possibilidade de
produzir acar no Brasil. Porm a produo deste bem necessitava considerveis
investimentos de capital e, como veremos, gerou poucas oportunidades para a maior parte
dos migrantes potenciais ao Brasil. Embora houvesse terra em abundncia, sua posse no
apresentava atrativo para a populao portuguesa, que ao contrrio da inglesa,
apresentava problemas de severa escassez na poca. Ou seja, no Brasil no ocorreu um
choque demogrfico como foi o caso nos EUA e em consequncia no surgiu uma
demanda por direitos de propriedade.
As motivaes dos portugueses que se aventuravam no Brasil eram, em geral,
muito diferentes das dos imigrantes ingleses que viajavam com o intuito de fazer da
Amrica seu novo lar. Eles no cortavam seus elos com a ptria me para onde
pretendiam retornar aps fazerem sua fortuna, como era o caso nas viagens para a sia
(Moog, 1955). As escolhas tomadas por imigrantes temporrios levariam a um padro de
investimento e uso de recursos muito diverso daquelas tomadas por colonos permanentes,
o que teria conseqncias para o surgimento de um mercado por terra.

IV.3. Instituies para a Ocupao do Brasil

Embora as atenes portuguesas durante o sculo XVI estivessem
primordialmente voltadas para seus negcios na sia, a expectativa de que eventualmente
se descobririam metais preciosos e outras fontes de renda no Brasil impunha que se
estabelecesse uma forma de ocupar esta colnia. Na prtica s a efetiva ocupao
asseguraria direitos sobre a colnia, porm esta era dificultada pela falta de oportunidades

19
econmicas que justificassem o custo de oportunidade de ali investirem recursos. Como
forma de incentivar interesses privados a se engajar na ocupao do Brasil uma das
primeiras estratgias da Coroa foi a diviso da colnia em 14 capitanias hereditrias, um
sistema que havia funcionando bem na colonizao portuguesa das Ilhas Madeira e So
Tom. Cada capitania foi concedida a um indivduo que se incumbiria da distribuio da
terra a outros indivduos para fomentar sua ocupao.
Este sistema, que freqentemente confundido com tentativa de transplantar
instituies feudais para o Brasil11, foi uma estratgia semelhante quela adotada pela
Coroa inglesa para incentivar a ocupao da Amrica ao conceder colnias s
companhias e proprietrios. Como a terra no possua valor ela no podia ser vendida e
alguma outra forma de assent-la tinha que ser elaborada. Com as capitanias a idia era
delegar a distribuio da terra a indivduos dispostos a enfrentar as duras condies
brasileiras. As restries impostas aos donatrios brasileiros eram inclusive mais rgidas
do que aquelas colocadas sobre os proprietrios na Amrica. Lord Baltimore, proprietrio
de Maryland, tinha a liberdade de determinar a respeito do uso e distribuio da terra em
sua colnia quase sem restries. J os donatrios brasileiros eram obrigados a conceder
terra gratuitamente a pessoas de qualquer qualidade ou condio sem qualquer
obrigao a no ser o dzimo da Ordem de Cristo, no podendo tomar para si alm de
20% da rea da capitania, nem do-la a seus filhos ou esposa (Simonsen, 1937: 128;
Lima, 1954: 33-34).
O sistema de capitanias durou somente 16 anos antes de ser substitudo em 1548
por um sistema base de um governador geral. O fracasso deste sistema se deveu no a
fraquezas intrnsecas, mas sim falta de uma fonte de recursos ou atividade econmica
que tornasse a explorao das terras brasileiras atrativa a imigrantes potenciais. Dado sua
pouca durao e limitada influncia na determinao do uso da terra no Brasil, fica claro
que carece de sentido a viso convencional que atribui a este sistema a gnese da alta
concentrao da propriedade de terra no Brasil. Pelo contrrio, tendo em vista o efeito
benfico da competio entre as colnias americanas, ressaltado na seo anterior, pode-
se conjecturar que, caso as capitanias iniciais houvessem encontrado condies
econmicas mais vantajosas e tivessem florescido, tal forma de organizao teria
pressionado a concentrao na direo contrria.

20
 Ao longo de todo o perodo da colonizao a principal instituio adotada para a
distribuio de terra foi a sesmaria. Esta era uma concesso por parte do Rei, ou seu
representante no Brasil, de um pedao de terra a um indivduo com as nicas obrigaes
sendo seu cultivo e o pagamento de dizimo Ordem de Cristo. Os termos da propriedade
concedida por uma sesmaria eram seguros e livre de restries quanto herana e
alienao. Caso a condio de cultivo no fosse observada a terra reverteria Coroa.12
Embora o propsito das concesses fosse tornar a terra produtiva, a monitorao
desta condio por um governo centralizado apresentava um custo excessivo. Alm do
mais a Coroa no podia ser muito restritiva se intencionasse atrair os escassos
entrepreneurs que tinham condies de estabelecer uma unidade produtiva no Brasil.
Ambos estes pontos levaram a que a simples posse da terra, sem se passar pelo processo
administrativo de requer sesmaria, se tornasse cada vez mais freqente ao longo da
colonizao (Lima, 1954). A Coroa no tinha os meios, e freqentemente nem o desejo,
de impedir que posseiros cultivassem a terra que havia sido deixada abandonada pelo
proprietrio original, que muitas vezes era a prpria Coroa.
O fato que as sesmarias eram concedidas de graa e sem maiores restries de
propriedade e uso era uma conseqncia direta do baixo valor da terra. Nas reas dos
engenhos naturalmente a terra tendia a adquirir mais valor, porm tais reas no eram
extensas; em 1600 havia somente 120 engenhos. Onde o preo da terra se tornava mais
alto a Coroa tentava apropriar parte da renda atravs da cobrana de foros, porm mesmo
esta cobrana apresentava grandes dificuldades e a principal fonte de renda para a Coroa,
derivada do Brasil, provinha da taxao sobre o acar que entrava em Lisboa. Como as
atividades que deram dinmica economia brasileira durante a colonizao no tiveram o
efeito de aumentar o preo da terra, natural que no tenha havido nenhuma mudana
fundamental na forma de distribuio ou de regulamentao do seu uso.
Durante os trs sculos at a independncia as sesmarias permaneceram como a
nica forma usada pela Coroa para este fim. Pelo fim do sculo XVII at mesmo as
sesmarias estavam caindo em desuso e, por fora de costume, a simples posse havia
gradualmente se tornado em uma forma legtima de aquisio de terra (Lima, 1954: 47-
53; Guimares, 1968: 73).

21
IV.4. Atividades Econmicas e Terra no Brasil
O propsito dessa seo analisar o efeito das atividades econmicas que
predominaram no perodo colonial sobre a evoluo do sistema de uso e propriedade da
terra no Brasil. Durante os primeiros dois sculos da colonizao a produo do acar
foi a atividade predominante. Como a terra era abundante, o fator escasso para esta
produo era o capital, na forma de equipamentos e escravos. Havia significativas
economias de escala na produo de acar e somente empresrios com grandes
quantidades de capital e acesso a crdito estavam em posio de montar engenhos
suficientemente grandes para serem rentveis.
Os engenhos no eram somente grandes, mas tambm auto-suficientes em
praticamente todos os insumos que consumiam. O equipamento e escravos eram
importados assim como eram os bens de consumo das famlias dos donos de engenho e
os insumos como sal e plvora. Todos os outros insumos eram produzidos dentro dos
prprios engenhos, como a cana, lenha, alimento dos escravos e senhores, velas, produtos
de madeira, tijolos transporte, etc. Assim, a atividade dentro dos engenhos no se traduziu
em oportunidades de atividade econmica fora dos engenhos, e apesar da grande
quantidade de riqueza que era gerada no Brasil, o efeito multiplicador desta produo
sobre o resto da economia era extremamente baixo. As fazendas de gado que supriam os
engenhos levaram ocupao de grandes reas do interior, porm, tiveram pouco efeito
no sentido de gerar um mercado interno.
A auto-suficincia da indstria do acar significou que as oportunidades
econmicas para um imigrante potencial eram severamente limitadas. Fora os pouco
postos nos engenhos no preenchidos por escravos, restava requerer uma sesmaria ou
mesmo tomar uma posse e produzir simplesmente para sua subsistncia. Tal perspectiva
no gerou um fluxo de migrao para o Brasil e em conseqncia a disponibilidade de
terra no se tornou escassa. O ciclo do acar no gerou tenso sobre o sistema de
sesmarias e portanto no se observou nenhuma mudana fundamental naquele sistema ao
longo deste perodo, consitente com a hiptese do modelo da Seo II.
Com a quebra no monoplio na produo do acar no final do sculo XVII a
colnia s voltou a experimentar considervel atividade econmica com a descoberta de
ouro no interior. Durante o sculo XVII grandes contingentes populacionais foram

22
atrados ao Brasil com importantes efeitos na economia da colnia. Durante o perodo de
1700 a 1776, no qual a produo de ouro atingiu seu pice, o crescimento da populao
foi de 6% a 8% ao ano, passando de 300 mil para 2,7 milhes de habitantes. Como a
imigrao no requeria necessariamente elevadas somas de capitais, ao contrrio do
acar, esta atividade atraiu ao Brasil muitos indivduos em busca de fortuna.
Um importante efeito do aumento populacional e da atividade econmica foi a
gerao de um mercado para vrios bens que podiam ser produzidos localmente. Como a
minerao era em geral migratria, alimentos tinham de ser produzidos em outras regies
da colnia. Isto gerou no somente uma demanda por alimentos, mas tambm por
animais de carga que providenciassem a conexo entre o interior, o litoral e as regies de
produo de alimentos. Porm, uma vez que a produo de ouro declinou no final do
sculo XVII, esta articulao entre as regies e o incipiente mercado interno que havia
sido gerado, rapidamente se decompuseram. O ciclo do ouro, apesar de haver produzido
imensa riqueza, deixou poucos centros urbanos, indstria ou outra atividade econmica
que pudesse substituir a minerao como centro dinmico de atividade. Surtos
espordicos de demanda por bens tropicais geravam curtos impulsos em determinadas
reas, mas estas logo voltavam subsistncia aps o crescimento da oferta de outros
centros coloniais.
Tal como foi o caso com o ciclo do acar, a minerao no gerou mudanas no
sistema de uso e propriedade da terra. Embora a populao houvesse aumentado, a falta
de uma atividade econmica que motivasse uma maior utilizao da terra significou que
aumentos de preos fossem somente espordicos e, em conseqncia, as instituies
bsicas que regiam a terra no evoluram. Pelo final do sculo XVII as sesmarias
permaneciam o principal mtodo atravs do qual a terra era distribuda, complementada
cada vez mais pela posse como meio informal de aquisio da terra. Grande parte das
melhores terras havia sido apropriada em latifndios que eram s marginalmente
cultivados. Indivduos sem terra podiam tomar posse de terras na fronteira ou podiam
entrar em contratos de parceria com algum sesmeiro. Como a terra era abundante, porm,
estes contratos tendiam a ser pouco restritivos e a gerar pouca interdependncia entre as
partes, dado que o arrendatrio tinha sempre a opo de se mudar para a outra
propriedade ou para a terra desocupada (Viana, 1982: 139). Com o baixo valor da terra,

23
freqentemente no compensava invadir terras alheias ou defender as grandes
propriedades vazias, o que se reflete na imutabilidade das regras concernentes terra.

IV.5 O Aumento no Preo da Terra

Apesar de ocasionais aumentos de atividade gerados por surtos peridicos de
melhora de preos de produtos tropicais e pela mudana da Coroa Portuguesa para o
Brasil nas primeiras dcadas do sculo XIX, o sistema de propriedade e uso da terra no
evoluiu alm do sistema de sesmarias. Pelo contrrio, a falta de uma atividade dinmica
que tornasse a terra em fator escasso levou abolio deste sistema em 1822, dois meses
antes da Independncia do Brasil. O fato que nenhuma regra ou lei alternativa que
regesse a distribuio, propriedade e uso da terra fosse colocada em seu lugar, nesta
ocasio ou dois anos depois quando foi elaborada a primeira Constituio Brasileira,
evidncia da ausncia de valor da terra. Durante quase trinta anos prevaleceria um vcuo
institucional em que a simples posse de terra prevaleceria. Note, porm, que devido
longa decadncia do sistema de sesmarias, a generalizao de posses no foi uma
mudana fundamental, mas sim uma continuao, e talvez um recrudescimento, de uma
prtica que j vinha ocorrendo, especialmente nas reas menos centrais.
O processo pelo qual o valor da terra comeou a aumentar no Brasil no correr do
sculo XIX, levando a evoluo das instituies de direito de propriedade sobre a terra,
pode ser analisado atravs do modelo de evoluo de direitos de propriedade da Seo II.
Quando surgem possibilidades de ganho que no podem ser capturadas sob as instituies
de direito de propriedade correntes, espera-se que seja criada uma demanda para que se
mudem aquelas instituies. Na primeira metade do sculo XIX houve de fato mudana
nos preos relativos da terra com a estagnao da economia gradualmente sendo
quebrada pela crescente demanda por caf, um produto para cuja produo as terras
brasileiras provaram ser particularmente bem servidas. Aps a independncia o caf
compunha 18% do valor da exportao brasileira e pela dcada de 1840 j havia passado
do acar e algodo, compondo 40% daquele valor (Furtado, 1959). O volume de caf
exportando passou de 9.7 milhes de sacas na dcada de 1830 para 17,1 milhes e 26,2
milhes nas dcadas seguintes. Com esse crescimento da atividade agrcola o preo da
terra comeou a aumentar. Isso se deu inicialmente na regio prxima ao Rio de Janeiro e

24
rapidamente se expandiu para o interior e depois para So Paulo. Como o preo da terra
ainda fosse baixo quando comparado com os outros insumos, especialmente escravos, o
incentivo era usar a terra extensivamente, exaurindo sua fertilidade e migrando para
terras no utilizadas. Assim, grandes reas foram incorporadas economia e seu preo
nestas regies passou a refletir a crescente escassez de terras aptas e bem localizadas.
A questo, portanto, analisar como esse aumento no valor alterou os custos e
benefcios para os portadores de terra. Como seria de esperar, num contexto em que no
havia instituies de direitos de propriedade para estabelecer regras, conflitos e violncia
se tornaram um problema difundido. Com o vcuo institucional legado pela abolio das
sesmarias e sua no substituio por outras regras, os conflitos eram resolvidos na base
da fora e de instituies informais. medida que a fronteira em expanso encontrava
posseiros que haviam ocupado terras marginais vrios conflitos surgiam. Estes eram
resolvidos atravs das cortes (apesar da inexistncia de leis especficas regendo o
assunto) ou atravs de violncia.13
Antes do aumento do valor, geralmente era o caso que os benefcios de se apossar
de terra j tomada e deixada abandonada, no eram suficientes para justificar os conflitos
potenciais, e os posseiros simplesmente procuravam terra vaga na fronteira. Em outros
casos, o custo de se expulsar posseiros de terra com pouco valor era muito alto para
justificar tal ao. Contudo, com o aumento do preo da terra os benefcios de se apossar
e os custos de defender uma propriedade se alteravam. Em muitas regies passou a
compensar tentar se apossar de terra que j tivesse dono, mesmo que as chances de
conflito fossem maiores. Da mesma forma o valor mais alto tambm compensava o
investimento em defesa e a remoo, mesmo que contenciosa, de posseiros.
Naturalmente tal situao gerava considerveis custos para aqueles que possuam
terras. A existncia destes custos criava a oportunidade de ganhos com alterao dos
arranjos de direito de propriedade correntes, de modo a reduzir estes custos. Espera-se,
portanto que tal possibilidade tenha gerado uma demanda por novas regras de
propriedade e uso da terra. Mas como a oferta de novas instituies depende no s da
existncia da demanda, mas tambm de outros fatores polticos, foi s em 1850 que se
passou a Lei n 601 estabelecendo um novo sistema de propriedade e uso da terra.

25
 A Lei de Terras de 1850 foi passada em um contexto onde se estava por abolir, por
presso inglesa, o trfico transatlntico de escravos, e estava, portanto vinculada
necessidade de se encontrar uma forma de suprir a deficincia de mo-de-obra que j se
manifestava. Naturalmente a possibilidade de se atrair imigrantes Europeus para o Brasil
envolvia a questo das regras a respeito da distribuio e uso da terra. Um dos principais
pontos da lei foi estabelecer a venda como nica forma que terra pblica podia ser
distribuda. Isto marca a transformao da terra em um bem e reflete o fato de seu preo
haver subido, demonstrando que foi s a esta altura que o sistema de propriedade e uso da
terra no Brasil estava se consolidando. Grande parte da lei, que foi debatida durante sete
anos no Parlamento, se preocupa em garantir a propriedade da terra daqueles que a
haviam adquirido atravs das sesmarias ou posse at aquela data, e de proibir que a partir
de ento se pudesse conseguir terra da mesma forma. Isto esta de acordo com o
argumento que a lei foi passada em resposta demanda daqueles que j haviam adquirido
terra e que se beneficiariam com mudanas nas instituies de direitos de propriedade.
Alm de garantir a propriedade a terra j tomada, a lei reduzia os custos de mant-la ao
eliminar a possibilidade de outros tomarem essa terra atravs de posse. Alm disso, a lei
dificultava a aquisio de terra por novos plantadores, que agora teriam de compr-la, e
reduzia assim a competio da nova regio paulista contra a regio tradicional do Vale do
Paraba. Houve tambm uma tentativa de se impor um imposto sobre a terra, o que
naturalmente no reduziria os custos dos proprietrios. Houve muita polmica em torno
deste ponto, mas no final, como esperado pelo modelo, o imposto foi removido da verso
final da lei.
O mero fato de que um imposto houvesse sido sugerido, assim como outras
clusulas que atentavam contra o interesse dos proprietrios, demonstra a importncia do
lado da oferta para a realizao da mudana institucional. Embora o processo tenha sido
iniciado por uma demanda por direitos de propriedade, a satisfao desta demanda teve
de passar pelo processo poltico. Neste caso o alinhamento de interesse dos proprietrios
foi suficiente para garantir que seus interesses fossem atendidos. Porm, concebvel
que, sob outras condies os resultados poderiam ter sido bem menos satisfatrios para
eles, como se o imposto tivesse passado.

26
 A Lei de Terras s foi regulamentada em 1854 e no foi capaz de atingir grande
parte de sues objetivos. A discriminao e demarcao das terras que era exigida para que
o governo pudesse exercer o controle necessrio para implementar a venda de terra e
impedir a continuao da tomada de posses impunha um custo muito alto. Ela teve o
efeito de promover a imigrao europia atravs dos recursos que reservava para este
propsito, porm, esta imigrao provavelmente no seria muito menor sem a lei, dado o
crescente dinamismo do setor cafeeiro e iminente fim da escravido.14
Apesar da lei no ter resolvido muitos dos problemas ou alcanado muitos dos
objetivos para os quais foi concebida, ela criou um novo arcabouo institucional de
direitos de propriedade, no qual a terra se tornara uma mercadoria que passava a ser
negociada em um mercado aberto. medida que os preos da terra aumentassem mais
ainda, os problemas que persistiam seriam atacados dentro das regras estabelecidas pela
lei. A passagem, na dcada de 1860, ao uso de terra como garantia de emprstimos
bancrios em vez de escravos, como era o caso at ento, evidncia desta mudana no
status da terra.
Com a proclamao da Repblica em 1889 a jurisdio sobre a distribuio e
regulamentao sobre a terra passou aos estados, que, em geral, estabelecem regras que
no divergiram fundamentalmente daquelas contidas na lei de 1850 (Lima, 1954: 69).

V. Concluso
A evoluo do sistema de propriedade e uso da terra no Brasil contrasta
fortemente com aquela dos Estados Unidos onde bastaram menos de duzentos anos para
que se chegasse a um ponto onde este sistema estava fundamentalmente determinado. No
Brasil o mesmo processo levou quase quatrocentos anos e resultou num arranjo
claramente inferior. No caso dos Estados Unidos ocorreu uma relao endgena entre a
propenso a atrair imigrantes e o desenvolvimento de um sistema de propriedade de terra
livre e igualitrio. A existncia de contingentes dispostos a migrar, aliado a abundncia de
terra, permitiu o estabelecimento de um padro de propriedade baseado em pequenas
fazendas familiares e ao surgimento de um mercado interno, o que por sua vez tornou a
migrao mais atraente.

27
 Ao contrrio da Inglaterra, Portugal no possua um excesso populacional que
pudesse alimentar grandes fluxos migratrios ao Brasil. Durante o perodo colonial muita
riqueza foi gerada no Brasil, porm, as atividades que dominaram a economia em
diversos perodos no tornaram a migrao uma alternativa atraente (exceto no curto
ciclo do ouro), e em conseqncia no levaram a uma valorizao da terra. A instituio
de sesmarias, que foi usada para regulamentar a concesso e uso da terra, no sofreu
mudanas fundamentais durante todo perodo colonial, pois a terra permanecia um bem
abundante e sem valor.

A mais importante diferena na evoluo do sistema de propriedade e uso da terra

no Brasil e nos Estados Unidos seja a estrutura de propriedade que resultou de cada
processo. Nos EUA, apesar das plantaes e das grandes propriedades, houve desde o
incio a predominncia de pequenas fazendas. medida que o preo da terra aumentou e
o sistema de terra se definiu, esta estrutura se consolidou como uma caracterstica
fundamental. No Brasil, pelo tempo que o processo de aumento do valor da terra e
definio das regras ocorreu, uma parcela significativa da terra j se encontrava nas mos
de poucos indivduos na forma de grandes latifndios. A transio da terra para uma
mercadoria teve ento o efeito de reconhecer e perpetuar essa estrutura concentrada que
evolura at ento. Como a propriedade de terra, em geral, trs consigo o direito de
participar na determinao do governo da sociedade, a alterao desta estrutura
latifundiria teria de ser um processo necessariamente difcil, pois a prpria elite
proprietria estaria bem colocada para bloquear mudanas que piorassem a sua situao.
Explica-se assim a persistncia destes arranjos institucionais que so claramente
inferiores queles que regulam a propriedade e uso da terra em outros pases, e torna-se
claro a importncia do caminho histrico trilhado (path dependence) na determinao das
instituies de cada pas e o efeito destas sobre a performance econmica.

28
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30
Figura 1 A demanda por direitos de propriedade e sua evoluo.

$
A

C E

0 F G H escassez

31
1

Esta seo est baseada em Alston, L and B. Mueller. 2005. Property Rights and the State in Mnard, C. and M.
Shirley, (Eds.) Handbook of New Institutional Economics, Springer.
2
Eggertsson (1990:250) chama a teoria de Demsetz (1967) de teoria ingnua dos direitos de propriedade pois ela busca
modelar o desenvolvimento de direitos de propriedade exclusivos sem modelar explicitamente as instituies polticas e
sociais.
3
Um exemplo de mudana tecnolgica afetando os retornos para um recurso a inveno do arame farpado, que permitiu
que os rancheiros no Oeste dos EUA no sculo dezenove passassem a confinar seu gado, aumentando assim sua produo
(Anderson and Hill, 1975). O efeito da abertura de novos mercados ilustrado pela mudana de vantagem comparativa na
direo de produo de acar no Hava no sculo dezenove que tornou a propriedade de terra mais valiosa. (La Croix and
Roumasset, 1990). Mudanas em preos relativos de fatores e produtos afetando a escassez explorado em Libecap (1978),
que examina como as descobertas de ouro aumentavam a produo das minas do Comstock Lode em Nevada, EUA (1858-
1895). Um exemplo onde mudanas no tamanho do mercado afetaram os retornos de ativos produtivos est em North e
Thomas (1970: 14) que descreve o impacto da importao de metais preciosos na Europa atravs da Espanha no sculo 16,
o que aumentou os incentivos para trocas estimulando assim o crescimento de todas as economias ocidentais.
4
Segundo North (1990: 98), se referindo histria do uso da terra na Amrica: If, however the foregoing story sounds like
an inevitable, foreordained account, it should not. At every step along the way there were choices political and economic
that provided real alternatives.
5
No parece haver uma boa traduo para headrights alm de regime de servido por tempo limitado usado por Furtado
(1982. P.21).
6
Isto no significa que havia a tendncia completa homogeneizao das polticas de terra, devido a diferenas regionais de
geografia, clima, cultura e referenciais destas entidades, alm de outros fatores. Porm, permanece o fato que estes fatores
teriam que enfrentar o custo de oportunidade criado pela existncia de uma maneira melhor de agir.
7
Documentos relativos coleta de impostos na Pensilvnia no final do sculo XVIII, mostram que as terras mais cultivadas
eram aquelas em propriedades de menor rea (Gates, 1969: 41). Era, portanto do interesse do proprietrio conceder lotes
menores, pois seu ganho dependia do comrcio e era proporcional produtividade dos colonos.
8
Outro exemplo o caso da Pensilvnia onde o proprietrio viu grandes fluxos de migrantes desviarem para a vizinha
Virginia ao tentar cobrar um preo muito alto pela terra em 1713 (Gates 1968: 41)
9
Na verso original deste trabalho h uma seo adicional que trata das grandes plantaes monocultoras a base de escravos
tpicas do sul dos EUA. Esta seo, que foi removida por motivos de espao, argumenta que a existncia destas plantaes
no refuta a caracterizao do sistema de propriedade de terra feita neste trabalho. Argumenta-se que apesar de
superficialmente semelhante ao sistema de plantaes monocultoras escravagistas no Brasil e outros paises/colnias, o
sistema de terras era diferente mesmo no sul dos EUA por que: (i) pelo tempo que as plantaes emergiram e o uso de
escravos aumentou, no comeo do sculo dezoito, j havia toda uma base de pequenas propriedades que continuou a existir
produzindo alimentos de modo a participar de um sistema de diviso de trabalho com as plantaes que produziam
predominantemente o produto de exportao; (ii) mesmo no auge das plantaes, dados mostram que a organizao da
agricultura sob a forma de pequenas propriedades pioneiras no sul dos Estados Unidos era a regra, tanto em nmero quanto
em extenso geogrfica Grey (1958, p.80); (iii) medida que as plantaes exauriam a fertilidade da terra, migravam para
oeste e eram substitudas por pequenas propriedades que plantavam outros produtos pelos quais havia grande demanda
interna.
10
Para uma anlise econmica do surgimento e declinio da participao Portuguesa no comrcio com a Asia no sculo 16,
ver Mueller (1992).
11
Ver, por exemplo, Guimares (1968: 27-30).
12
Este sistema de distribuio de terra j era usado desde o sculo XIII em Portugal como forma de incentivar a ocupao
do seu prprio territrio que em diversas ocasies teve problemas de escassez demogrfica (Godinho, 1963). Seu uso no
Brasil foi uma opo natural dado que a essncia do problema a ser resolvido era a mesma, um excesso de terra
relativamente populao disponvel para ocup-la e torn-la rentvel. As sesmarias eram, portanto uma forma de
incentivar a ocupao do Brasil e no uma tentativa de estabelecer qualquer padro preconcebido de propriedade da terra.
13
Ver Stein (1985) p.12 e pg 57 para exemplos de conflitos na regio de Vassouras quando esta era o centro produtor de caf
em meados do sculo XIX.
14
Para uma crtica da interpretao do surgimento de direitos de propriedade de terra em uma verso anterior deste trabalho,
ver Nugent and Saddi (2004) e Rivera, Nugent and Saddi (2004).