Captulo II

El proyecto poltico de Nicols de Pirola

y la Guerra del Pacfico
(1879-1881)1

La formacin de la Jefatura Suprema de la Repblica: la emergencia de un Estado

con espritu de dictadura

El inaugurado gobierno del califa intentara revertir, en lo medida de lo posible, el

trgico destino que nos haba deparado la guerra hasta ese momento. Es as como se busc
reorganizar la debilitada estructura poltica institucional dejada por el fenecido rgimen
pradista agudizada por la guerra. Para ello contara con el apoyo brindado por un amplio
sector civil y militar de tendencia mayoritariamente conservadora y marcadamente
anticivilista. Ese grupo haba sido marginado del reparto fiscal -los escasos recursos
guaneros y los cada vez ms codiciados recursos salitreros- de fines de la dcada de 1870.2
De dicho grupo heterogneo, acaudillado por Pirola saldran los cuadros polticos del
1
El presente artculo fue publicado inicialmente en la revista Historias. Lima, N 2, 2007.
2
Carmen McEvoy seala que Pirola estuvo apoyado por (...) personajes como el exseminarista, periodista
del diario clerical La Patria y enemigo acrrimo de Manuel Pardo, Pedro Jos Caldern; el hacendado caero
de Trujillo, Nemesio Orbegoso; los abogados Federico Panizo y Manuel Barinaga; el hacendado
cajamarquino Miguel Iglesias, caudillo regional y colaborador con Pirola en la revolucin de 1874; el
ingeniero cuzqueo Manuel Mariano Echegaray, junto con el capitn de navo Manuel del Villar fueron
representativos de un sector social heterogneo, marginado por los civilistas y alienado del gobierno de
Prado. Vase al respecto Carmen McEvoy. La utopa republicana. Ideales y realidades en la formacin de la
cultura poltica peruana (1871-1919). Lima: Pontificia Universidad Catlica del Per, 1997, p. 211.
nuevo rgimen, y en tal virtud asumiran la tarea de poner en marcha el discurso utpico
esperanzador del califa. Los actos gubernativos llevados a cabo por el nuevo rgimen
tendran como objetivo la transformacin del Per a partir de una serie de reformas
radicales en pos de la estabilidad y el orden. Para el logro de estas metas, el discurso del
califa pensaba debera traducirse en un gobierno fuerte en torno a la figura del propio
Pirola. Aunque tenan el grave problema de tener que asentar este proyecto caudillista
cvico-militar sobre grandes dificultades:

(...) pues instaur su Dictadura en un pas territorialmente invadido, polticamente perturbado,

navalmente desaparecido, militarmente maltrecho, econmicamente exange y contra el cual
se preparaban a dar sus golpes decisivos los poderosos y arrogantes vencedores en la campaa
martima y en la campaa de Tarapac. 3

El caos poltico, militar, econmico, incluso social, que haba favorecido la

implantacin del rgimen pierolista termin convirtindose en un obstculo para el propio
califa. Ante esta situacin trgica, lo que emergera de las fauces del golpe de estado
pierolista sera un Estado bastante complejo y con varios matices. Por un lado, se fue
aproximando, en sus comportamientos ms duros, a los regmenes autoritarios de la
temprana repblica; en especial, en la forma como estos legitimaron su poder y enfrentaron
a sus enemigos polticos de turno, en el caso particular del pierolismo sera el civilismo. As
el gobierno pierolista sera un retorno a las formas ms clsicas y tradicionales de hacer
poltica desarrolladas por la primera generacin de caudillos en el Per decimonnico.
Dichos mtodos no desaparecieron completamente de la mente de los peruanos a pesar de
los esfuerzos realizados por el liberalismo republicanista y en especial por Manuel Pardo,
lder del Partido Civil. Ello ocurri debido a que la situacin poltica -guardando las
distancias temporales debidas- fue algo similar a la de las primeras dcadas republicanas.
En este sentido, al iniciarse el rgimen pierolista lo que predominaba institucionalmente era
la imagen de un pas en claro proceso de aguda fragmentacin. El poder concentrador del
Estado desapareci aceleradamente en la medida que avanzaba el conflicto armado y los
chilenos iban ocupando territorio nacional. Esta situacin hizo que las regiones en su afn
por buscar defenderse del enemigo sureo empezaran a ganar en autonoma, lo que en un

3
Jorge Basadre. Historia de la Repblica del Per (1822-1933). Lima: Empresa Editora El Comercio, tomo
IX, 2005, p.57.
escenario de guerra invasora incrementara su aislamiento. Todo esto favoreci el poder
tanto de los caciques y caudillos como de sus diferentes clientelas polticas.4

La situacin se agrav al no contar el gobierno pierolista con los ingentes ingresos

producidos por el guano que impulsaron la llamada red castillista; 5 la cual se sustent en
una bien aceitada y fuerte estructura estatal de corte patrimonial, clientelar y prebendista, la
que se sostuvo slidamente gracias a su hbil pragmatismo.6 Un accionar que guardaba -
aunque aparentemente- las clsicas formas republicanas. Todo ello le otorg, al Estado
caudillista, una institucionalidad poltica nunca antes vista, que aunque con varios matices y
contratiempos, desde Castilla hasta Balta, subsisti por espacio de casi treinta aos.

El sistema poltico heredado del castillismo s bien fue algo difcil de poner de nuevo
en marcha por el pierolismo debido a la carencia de recursos que permitiera la compra de
lealtades; buscara ser recreado en cierto modo, en especial, mediante su hbil capacidad
para concentrar el poder en s mismo, quien como autoridad absoluta controlaba
pragmticamente todos los poderes del Estado. 7 Este factor, que esperaba le permitira
alcanzar la tan anhelada estabilidad y orden, sera la segunda caracterstica que definira a
su emergente Estado. Pero el califa no slo tuvo que mirar al pasado sino tambin a su
presente ms cercano en busca de arquetipos polticos a seguir. Se aprovech as de una de
las mejores herencias polticas dejadas por el civilismo.

Con respecto a este punto habra que indicar que uno de los ms importantes logros
del civilismo fue la estabilidad poltica institucional alcanzada en la dcada de 1870. Algo
hasta entonces desconocido en el Per,8 la cual fue muy distinta a la conseguida por el
caudillismo castillista. Mientras la primera se sustent en la hegemona de la sociedad civil
sobre los militares, la segunda coloc a los militares por encima de los civiles,
impidindoles su plena organizacin poltica. Por otro lado, mientras que la primera no
recurri a la violencia del golpe de Estado sino a las elecciones para la construccin de la

4
Heraclio Bonilla. Un siglo a la deriva. Ensayos sobre el Per, Bolivia y la guerra. Lima: Instituto de
Estudios Peruanos, 1980, p. 191.
5
Carmen McEvoy. La utopa republicana..., captulo I.
6
Juan Luis Orrego. La ilusin del progreso. Los caminos hacia el Estado-nacin en el Per y Amrica Latina
(1820-1860). Lima: Pontificia Universidad Catlica del Per, 2005, p. 238.
7
Carmen McEvoy. Seamos nacin y no aves de pasaje: el civilismo y su programa de nacionalizacin de los
espacios polticos, econmicos y geogrficos en el Per (1871-1876). Dilogos en Historia. Lima, N 2,
2000, pp. 132-133.
8
Ulrich Mucke. Estado nacional y poderes provinciales. Aspectos del sistema poltico peruano antes de la
Guerra con Chile, Anuario de Estudios Americanos. Sevilla, volumen LVI-1, 1999, p. 175.
legitimacin poltica, la segunda, ms bien subordin el desarrollo de las elecciones al uso
abierto de la violencia poltica o amparndose en el golpismo militarista.

Todo esto benefici a Nicols de Pirola ya que como se haban venido dando los
acontecimientos hasta ese momento, bastaba con mantener a la poblacin de su lado para
justificar la permanencia legtima de su gobierno. Esto era posible en la medida que el
califa, a pesar de carecer de un partido poltico propio, proyectaba a la sociedad -la cual
tena como se ha dicho cada vez menos rasgos militaristas- una imagen de caudillo no
solamente civil sino tambin militar. Al tiempo, que su figura se fue tornando en algo
necesario debido a la situacin de caos y anarqua en que se iba sumergiendo el pas. La
poblacin empez a exigir, ante la emergencia de la situacin, un lder civil que respetase,
en lo posible, la institucionalidad poltica republicana que se haba logrado alcanzar con
mucho esfuerzo pero tambin demandaba urgentemente la firmeza de un jefe militar ms
an cuando ninguno de los dems militares osaba recuperar el poder poltico perdido a
manos del califa, impuso as un rgimen de mano dura para impedir que la crisis se
desbordara totalmente. Esto fue posible debido a que:

(...) la sociedad civil empez a jugar un rol importante dentro de las luchas polticas, surgi
una esfera en la cual los civiles tenan una capacidad de movilizacin mayor que los militares.
Mientras que se disminuy la capacidad de liderazgo de hombres militares, aument la de
civiles siempre y cuando ellos formaran parte de los crculos civiles en Lima. Al mismo
tiempo, las fuerzas armadas como institucin todava no tenan la coherencia suficiente para
entrar al juego poltico como actor independiente.9

El Jefe Supremo Nicols de Pirola: un caudillo cvico-militar de carcter populista

Pero qu tipo de caudillo fue Nicols de Pirola. Por lo dicho hasta aqu, era un
caudillo civil con alma de militar. Aunque el protagonismo de la sociedad civil le ira
exigiendo, al califa, explotar una veta que haba mostrado desde tiempo atrs y que
expresara cada vez con ms fuerza, en la medida que ira avanzando el rgimen pierolista.
El carcter populista de Pirola definira principalmente su personalidad caudillesca. Jeffrey
Klaiber seala que el califa expres un populismo opuesto al militarismo y a la oligarqua
civilista siendo su lado conservador su obsesin por la estabilidad y el orden, 10
9
Ulrich Mucke. Utopa republicana o partido poltico?. Comentario sobre una nueva interpretacin del
primer civilismo. Histrica. Lima, volumen XXII, N 2, 1998, p. 282.
10
Jeffrey Klaiber. La Iglesia en el Per. Lima: Pontificia Universidad Catlica del Per, 1988, p. 108.
complementaria Jorge Basadre menciona, acertadamente, que Pirola haba sido, a pesar de
su populismo y nacionalisno, un conservador en sus ideas fundamentales. 11 Aunque agrega
que:

(...) busc el cario de las masas mediante sus audaces actitudes en el discurso, el escrito y en
la accin, contra la plutocracia surgida de los negocios con el guano y con los bancos. Fue el
primer poltico que se atrevi a atacar a los ricos y a llamar contra ellos a la ciudadana.
Nunca antes en la poltica peruana se haba utilizado tan claramente las diferencias sociales y
econmicas como bandera: ella haba girado durante los perodos anteriores en torno a la
geopoltica (Gamarra contra Santa Cruz) o al debate entre liberales y conservadores, o a la
pura y simple rivalidad de ambiciones personales .12

Pero precisemos mejor estas caractersticas generales esbozadas por los mencionados
historiadores para comprender, en forma ms cabal, la personalidad poltica del califa. En
este sentido habra que decir que el populismo de Pierla 13 se consolid en momentos en
que la sociedad peruana estaba atravesando por una crisis agudizada por la guerra exterior.
Aunque aparentemente los populismos emergen como movimientos transitorios debido a
que aparecen en momentos de crisis, en el caso de Pirola, terminara convirtindose en una
forma constante de hacer poltica. Por otro lado, los populismos no son un tipo de
movimiento con ideologa y base social determinable sino ms bien con una lgica
poltica.14 En el caso del califa surgi de las demandas sociales de grupos heterogneos
-mayoritariamente populares- opuestos al militarismo autoritario y a la argollera oligarqua
civilista, quienes necesitaban de un sujeto poltico capaz de representar, de alguna manera,
todas sus exigencias sociales. El califa, como consolidado lder, inspiraba confianza en la
medida que sus propuestas de satisfaccin de las demandas pblicas aunque fueron
demasiado cargadas de una retrica esperanzadora y nacionalista, brindaban un gran
consuelo a la poblacin. Lo importante para su conexin con las diversas capas sociales no

11
Jorge Basadre. Elecciones y centralismo en el Per (Apuntes para un esquema histrico). Lima:
Universidad del Pacfico, 1980 p. 56.
12
Jorge Basadre. Peruanos del siglo XIX. Lima: Ediciones Rikchay Per, 1981, p. 163.
13
Para nuestra caracterizacin del pierolismo como gestor de un movimiento populista hemos adaptado los
elementos sealados por Joan del Alczar Garrido en su estudio sobre Amrica Latina, siendo los ms
importantes el liderazgo poltico, alianza policlasista, movilizacin social, eclecticismo ideolgico y
redistribucin de la riqueza. Vase al respecto Joan del Alczar Garrido et. al. Historia contempornea de
Amrica. Valencia: Universitat de Valencia, 2003, pp. 245-251.
14
Ernesto Laclau. La razn populista. Buenos Aires: Fondo de Cultura Econmica, 2005, p. 151.
era lo que deca sino la forma como lo deca, es decir la personalidad retrica del lder
populista.

El problema que tendra este caudillo fue que la configuracin social que apoyaba al
movimiento inclua individuos con diversos intereses, lo cual haca difcil la satisfaccin de
todos. El califa, en sus primeros manifiestos, plante la necesidad de una alianza
policlasista sobre la base de un frente amplio que uniera a todos los peruanos. Busc
acabar -o aunque sea contener- a los grupos opositores que vean el arraigo y arrastre de
este lder carismtico como producto de la accin maquiavlica propia de un manipulador
de voluntades. Sin embargo, la heterogeneidad de la dicha configuracin social no exclua
intereses anlogos o compatibles posibles de conciliar en un sistema de corte populista; esta
unin se dio a partir de un discurso optimista de carcter nacionalista que ensalzaba, entre
otros aspectos los valores cvicos y patriticos del pueblo peruano. De tal manera que el
pas podra sobreponerse a cualquier tipo de adversidad para as lograr el triunfo en la
guerra externa. En este sentido, el discurso populista de Pirola no fue excesivamente
retrico por una falla o descuido, sino ms bien respondi a una realidad heterognea y
fluctuante. Es as que debi recurrir a un eclecticismo ideolgico bastante pragmtico
-aunque en este, como bien seala Basadre, tuvo cierto predominio su conservadurismo
poltico- que mostr al movimiento pierolista como el nico capaz de regenerar la sociedad
y defender el orden republicano contra el chileno invasor. Pero es evidente que en todo
movimiento de corte populista nunca se van a llegar a saciar las necesidades de las
mayoras por ms esfuerzos redistributivos que se hagan y menos an en una coyuntura
blica. Fue por esto ltimo que los lmites de los beneficios, en el caso de Pirola, se irn
observando rpidamente en la prctica. Por ello es que gran parte de los gobiernos
populistas son constantemente cuestionados. El del califa no sera en ese sentido la
excepcin a la regla.

Una forma de neutralizar las crticas consiste en movilizar permanentemente a la

sociedad o ir tomando actitudes que van lindando con el autoritarismo; esto se hace con el
objetivo de mantener una base social amplia de apoyo al rgimen populista as como
tambin para neutralizar las crticas de los opositores. Ambas medidas seran tomadas por
el califa a lo largo de su gobierno. Eso se hizo cada vez ms evidente cuando la crisis no
pudo ser superada por el contrario de agudiz y la guerra se torno irremediablemente en
una derrota.

Es as que por todo lo dicho hasta aqu Nicols de Pirola, astutamente, cuando
asumi la mxima magistratura del pas no lo hizo con el cargo de presidente, en la medida
que para las costumbres polticas de la sociedad civil solamente era posible si hubiera
recibido el poder como consecuencia de una eleccin. Por el contrario, el califa lo hizo con
el cargo de Jefe Supremo. As detentaba facultades omnmodas. Ese fue el ttulo que
encabezaba la mayora de decretos durante su gobierno, el cual haca hincapi en el goce de
poderes plenos. Posteriormente, estratgicamente le agregara el paternalista ttulo de
Protector de la Raza Indgena.15 Fortaleciendo as la legitimidad de su autoridad al incluir el
apoyo otorgado por la mayora del pas. Esto hizo ver al comn de la gente que Pirola
haba asumido los poderes de un Dictador 16 que, siguiendo lo sealado por Cristbal
Aljovn, sera por sus caractersticas de corte romano o clsico. 17 Que cual caudillo
salvador, gozara de facultades extraordinarias -aunque temporales- debido a la emergencia
de la situacin, pues el objetivo sera reinstaurar el orden y la estabilidad en la repblica
que estaba en estado de guerra. El caudillo Pirola al ser un civil, debera respetar en la

15
El decreto fue emitido el 22 de mayo de 1880. Vase Manuel Atanasio Fuentes. Ramillete o repertorio
de los ms piramidales documentos oficiales del gobierno dictatorio con una parodia al lado en vil verso
redactada por Fray Benito Encalada Montestruque y Maldonado. Lima: Imprenta del Universo de Carlos
Prince, pp. 18-19. Brooke Larson seala que Nicols de Pirola reinvent la poltica indgena cuando lleg a la
conclusin de que el triunfo peruano se hallaba en la sierra, la cual debera ser movilizada por todos los medios
posibles, apost para ello en favor de la lealtad y obediencia de los indios amparndose bsicamente en el ms
puro absolutismo paternalista, discurso por el que apelaba a sus indios para que estos se sacrificaran en su
conjunto en el esfuerzo blico nacional que haca el Supremo Gobierno. A cambio de esto sealaba, el califa le
dara a la poblacin indgena su proteccin personal en contra de la tirana de los tradicionales poderes locales,
al reconocerse l mismo como rbitro final de la justicia contra cualquier agravio que sufriera algn indio.
Paralelamente a lo dicho por la autora se lleg a ordenar el enlistamiento de todo varn entre 16 y 60 aos, as
como se incorpor en la milicia a miles de pobladores indgenas que apenas hablaban el castellano, y que a
travs de una manipulada estrategia discursiva llegaron para defender a la capital. As el pomposo ttulo de
Protector de la Raza Indgena que detentaba el Jefe Supremo, fue utilizado no slo para justificar la
movilizacin desde la sierra de esta infortunada poblacin, sino tambin sirvi para legitimar la autoridad del
propio rgimen, en la medida que deca contar con el total apoyo de las reales mayoras del pas, sin hacer para
ello mayor invocacin a un lenguaje constitucional o patritico sino como se ha dicho a uno netamente
paternalista. Vase al respecto Brooke Larson. Indgenas, elites y Estado en la formacin de las repblicas
andinas. 1850-1910. Lima: Pontificia Universidad Catlica del Per/Instituto de Estudios Peruanos, 2002, pp.
112-113.
16
Hay que sealar que no es muy comn que Nicols de Pirola sea llamado, en documentos oficiales,
Dictador; lo ms recurrente es que aparezca oficialmente como Jefe Supremo que es el ttulo con el cual
asumi la mxima magistratura del Estado, el termino Dictador es usado mayoritariamente por sus enemigos
polticos tratando de darle una connotacin negativa al mismo o por los historiadores para caracterizar a su
forma de gobierno.
17
Cristbal Aljovn. Caudillos y constituciones. Per: 1821-1845. Lima: Instituto Riva-Agero/Fondo de
Cultura Econmica, 2000, pp. 267-268.
medida de lo posible, la legalidad del sistema republicano; paralelamente, al detentar una
autoridad plena en poderes, la mejor forma de consolidarla era asumiendo las actitudes de
mando y gestos de corte castrense exhibidos por los jefes militares a lo largo de la
repblica.18 Con toda esta escenografa cvico-militar se buscaba poner fin a la anarqua,
corrupcin, faccionalismo y despotismo imperante llevando la guerra contra Chile a una
conclusin satisfactoria, los hechos posteriores demostraran totalmente lo contrario.

Las Secretaras de Estado: rganos ejecutores de los poderes absolutos del Jefe
Supremo

Ms el problema obviamente acuciante para la sobrevivencia del nuevo rgimen no

era controlar la capital sino ejercer su dominio sobre las provincias del interior. Si el
flamante dictador Nicols de Pirola buscaba encarar de forma mnimamente satisfactoria
la guerra contra el invasor sureo, deba ir ms all de ejecutar un exitoso golpe de Estado
y detentar amplios poderes con actitudes coreogrficas castrenses. Para el logro de dicho
objetivo el califa necesitaba llevar a cabo acciones de cambio ms radicales. Esta actitud de
querer transformar la realidad estara muy cercana a lo que Cristbal Aljovn observara
como comportamientos propios de un dictador moderno o revolucionario. Pues a travs del
uso de los poderes delegados vea como algo imperioso cambiar la Constitucin -o al
menos dejarla sin efecto-, reformar el aparato del Estado y, asimismo reestructurar las bases
del orden social imperante, aunque claro est, sin salir de las formas clsicas republicanas.19

As, la primera medida tomada por el gobierno pierolista para alcanzar estos caros
anhelos fue poner en marcha el llamado Despacho de la Administracin Suprema -ente
central de la nueva estructura que tendra el Estado pierolista-, organizado mediante siete
Secretaras de Estado. Esta nueva estructura poltica planteada por Nicols de Pirola dej
de lado la tradicional recurrencia a los Ministros de Estado, 20 pues lo que buscaba el
emergente rgimen populista eran funcionarios sometidos al poder omnmodo del Jefe
18
Carlos Miro Quesada Laos hace referencia al aspecto teatral de las actitudes militaristas asumidas por
Nicols Pirola, entre ellas podemos mencionar por ejemplo la forma como gustaba ser retratado por los
peridicos con ademanes militares, los cuales iban de la mano con una vestidura castrense propia del II Reich
alemn, usando casco prusiano y botas federicas. Vase al respecto Carlos Miro Quesada. Autopsia de los
partidos polticos. Lima: Ediciones Pginas Peruanas, 1961, pp.144-145.
19
Cristbal Aljovn. Caudillos y..., p. 268.
20
Jos Glvez con relacin a los ministros de Estado durante el siglo XIX seala que eran (...) funcionarios
que adems de representar un sector de la administracin pblica pueden cogobernar en tanto son solidarios
por la responsabilidad poltica de sus actos polticos. Vase al respecto Jos Glvez. El Per como Estado:
proyectos polticos independentistas. Scarlett OPhelan (comp.). La independencia del Per. De los
Borbones a Bolvar. Lima: Instituto Riva-Agero, 2001, p.320.
Supremo de la Repblica. Este dispuso, el mismo da de su creacin, que las secretaras
fueron asumidas:

Para Relaciones Exteriores y Culto, al Dr. D. Pedro Jos Caldern.

Para Guerra, al Coronel D. Miguel Iglesias.
Para Marina al Capitn de Navo D. Manuel Villar.
Para Gobierno, a D. Nemesio Orbegoso.
Para Justicia, al Dr. D. Federico Panizo.
Para Hacienda al Dr. D. Manuel A. Barinaga.
Para Fomento a D. Manuel Mariano Echegaray.21

El decreto para la designacin de este gabinete compuesto por secretarios se produjo,

paradjicamente, el da 24 de diciembre. Fue considerado como el regalo de nochebuena
que el Jefe Supremo haca a la poblacin peruana, que buscaba una mejor administracin
en la gestin pblica. La expectativa sobre este primer gabinete fue muy grande; ms an,
al ser representantes de sectores sociales bastante heterogneos, se pensaba no slo que
podan neutralizar la emergencia de bases autnomas de poder restableciendo la autoridad
del Estado, sino adems podan generar la confianza necesaria entre la poblacin sobre que
eran competentes para ejecutar con eficiencia la tarea encomendada por el nuevo rgimen
de restaurar la capacidad operativa de las instituciones gubernamentales. Estas, para que no
fueran olvidadas por los Secretarios de Estado, seran repetidas constantemente -junto con
las exigencias de reconocer los legtimos y amplios poderes de Nicols de Pirola a quien
estaban subordinados- como encabezados de los decretos que ira emitiendo uno tras otro el
gobierno del califa:

Un voto espontneo del Per emitido de consuno y unnimemente, por el pueblo y el ejrcito
de mar y tierra, acaba de investirme del Mando Supremo de la Repblica, con facultades
omnmodas, las cuales conforme a las inspiraciones nacionales, manifestadas
perseverantemente de tiempo atrs y a los deseos ms ardientes de mi corazn, sern
empleadas en la regeneracin de las instituciones polticas, que la demandan con urgencia,
esforzndome ante todo en preparar el triunfo de nuestras armas en la guerra en que nos
hallamos empeados con Chile.22

21
Citado por Manuel Atanasio Fuentes. Ramillete..., p. 11.
22
Este encabezado a un decreto emitido el 23 de diciembre de 1879 servir como modelo para muchos de los
decretos emitidos con posterioridad por el rgimen del califa.
 Esa primera estructura gubernativa surgi adems con la creacin de dos nuevas
carteras de gobierno. En primer lugar, se estableci la Secretara de Fomento que
comprendera los rubros de obras pblicas, industria, comercio y beneficencia. En segundo
lugar, se decidi separar del ramo de Guerra a la nueva Secretara de Marina. Ambas
medidas tuvieron resultados diferentes. Mientras la Secretara de Fomento emerga como
un ente necesario ante la proximidad de los ejrcitos chilenos. Ella deba cubrir no slo las
necesidades urgentes de infraestructura que requera el pas, maximizando los escasos
recursos, sino tambin las alternativas para la creacin de nuevos ingresos ante la cada vez
ms inevitable perdida de la riqueza salitrera. Cosa diferente ocurri con la Secretara de
Marina, tornada en un rgano innecesario a causa de la derrota en la Campaa Martima
donde fueron destruidos nuestros principales navos. Lo lgico ante esta catastrfica
situacin era no dividir nuestro debilitado aparato blico sino mantenerlo unido mejorando
su operatividad. Si bien los resultados polticos obtenidos por este primer gabinete no son
nuestro objeto de estudio, si diramos que las expectativas con las que surgi para resolver
los grandes problemas que tena el pas, no pudieron ser cubiertas a pesar del esfuerzo
realizado por los secretarios -cuyo desempeo habra que sealarlo, fue bastante disparejo
en su conjunto-, ms an, se fueron agudizando los problemas en la medida que las tropas
invasoras chilenas se aproximaban cada vez ms a la capital y minaban la operatividad del
Estado jefatural.

Concentrando los poderes del Estado: del control del Poder Judicial al cierre del
Congreso de la Repblica

La autonoma de los poderes que podan equilibrar al Leviatn pierolista

prcticamente desaparecieron, como puede observarse en el artculo 5 del Estatuto
Provisorio. El Poder Judicial si bien aparentemente conservara su independencia, esta se
supeditara a las reformas exigidas por el Jefe Supremo, y abarcaran varios niveles. En
primer lugar, los cuerpos legales, tanto civiles como penales, si bien an se mantenan
vigentes sus das parecan contados. En la medida que, segn el flamante secretario de
justicia e instruccin Federico Panizo, dichos cdigos adolecan indudablemente de
defectos, y por lo mismo, son susceptibles de mejora y de progreso, era imposible de
conseguir sin el concurso de notables jurisconsultos que seran convocados aparentemente
por el Supremo Gobierno, para que elaborasen nuevos cdigos jurdicos lo ms pronto
posible.23 En segundo lugar, el Supremo Gobierno se arrog tambin la facultad de los
nombramientos de Magistrados y dems funcionarios del poder Judicial sin previa
propuesta de la Corte Suprema o de las superiores. Adems, para consolidar su autoridad
sobre el aparato judicial dispuso que los jueces de paz sean nombrados por los prefectos de
departamento, derogndose toda disposicin que se oponga a estos caros anhelos. 24 Tambin
se busc que la magistratura fuera nuevamente apreciada por la poblacin, en la medida
que uno de los factores ms perturbadores del orden social era el poco respeto que tenan,
tanto los litigantes como los abogados, por las personas que administraban justicia. Por ello
se dispuso:

(...) que la falta de verdad, el insulto, la diatriba, seran desterrados prcticamente y para
siempre de los documentos y estrados judiciales; ya que la ley escrita y cuanta consideracin
social, grande pequea, as lo exigen; con cuyo propsito emplearan los magistrados todos
los medios que la ley misma les franquea para la consecucin amplia y cumplida de tan
laudable fin, -ya se reprimiendo los litigantes cuando la falta proceda solo de ellos, ya a los
mismos abogados en el caso de que aquella sea imputable al defensor .25

La ltima columna que quedaba en pie para el equilibrio de poderes era el Congreso
de la Repblica, el cual ya no sera convocado. Esto debido a que mantenerlo en
funcionamiento implicaba, para ojos del califa, poner en riesgo la permanencia misma del
rgimen. El Poder Legislativo de mayora civilista haba culminado sus funciones en
octubre por lo que no pudo pronunciarse sobre el ascenso al poder del nuevo rgimen, su
convocatoria poda influir sobre el apoyo brindado mayoritariamente por la poblacin civil,
puesto que si lo ratificaba obligara al caudillo golpista, por la presin popular incentivada
por el Congreso, a convocar a elecciones presidenciales para legitimarse en el poder. Esto
lo evitara, por todos los medios, Nicols de Pirola, en la medida que debera sujetarse a
un sistema de equilibrio de poderes al ser declarado presidente constitucional. 26 En caso
contrario, si no ratificaba al califa, se deslegitimara al ser visto por la poblacin como un
caudillo usurpador motivado por intereses particulares, partidistas y faccionalistas pudiendo

23
El documento tiene fecha 26 de diciembre de 1879. Vase al respecto Manuel Atanasio Fuentes.
Ramillete..., p. 97.
24
El documento tiene fecha 16 de enero de 1880. Ibd. p. 101.
25
El documento tiene fecha 30 de enero de 1880. Ibd. p. 114.
26
Para los procedimientos de ratificacin de un caudillo golpista vase al respecto Cristbal Aljovn.
Caudillos y..., p. 282.
acabar incluso en el destierro27 al ser declarado un enemigo de la patria; lo cual no era nada
descabellado, a sabiendas de la abierta oposicin expresada por los representantes del
civilismo y sus medios de prensa, que esperaban la mnima oportunidad para movilizar a
las masas en su contra. Al depender su legitimidad en parte del fallo del Congreso, Pirola
tom la decisin de no ordenar su convocatoria. As acab totalmente con lo que quedaba
del orden constitucional.

El Consejo de Estado: rgano de consulta del Jefe Supremo de la Repblica

El quiebre institucional decretado por el califa deba ser nuevamente restablecido ya

que su rgimen deba guardar necesariamente las formas republicanas. Es as como
estructurara un rgano dependiente del Ejecutivo que buscara cubrir el vaci de poder que
dej el Legislativo y que tendra carcter consultivo. Este fue el denominado Consejo de
Estado. Por su tipo de organizacin guard dos caractersticas. La primera, tuvo en su
composicin un carcter eminentemente limeo; la segunda era un ente absolutamente
centralista. Fueron el complemento perfecto pensaba Pirola para alcanzar la tan anhelada
estabilidad poltica, al actuar de manera subordinada los Secretarios de Estado al Jefe
Supremo. Adems al cooptar a algunas personalidades importantes de Lima vinculadas a
las ms diversas actividades (econmicas, eclesisticas, judiciales, culturales, incluso
militares), el califa intentaba neutralizar a sus ms enconados enemigos polticos, los
civilistas que para ese momento fueron su principal enemigo. El Jefe Supremo se asegur
por otro lado el control del Consejo de Estado al arrogarse la facultad de nombrar a seis de
los once consejeros que componan dicha entidad estatal. Restringi as su marco de accin
al limitar su intervencin a los asuntos que le sealara. En este sentido naci el Consejo de
Estado hurfano de atribuciones propias. Finalmente, se estableci por decreto que cada
consejero de Estado para que asumiese el cargo debera prestar el juramento de fidelidad a
la suprema autoridad.28 Hemos de indicar que incluso el mismo Consejo de Estado avalaba
27
Cristbal Aljovn seala que la deportacin era similar al del ostracismo en la repblica griega clsica. Los
enemigos de la patria tenan que ser expulsados para impedir que la tica republicana se contaminara con el
faccionalismo. Los malos elementos eran, por ejemplo, los demagogos que confundan al pueblo. Los peligros
del arte de la persuasin ejercido por los falsos profetas tenan que ser erradicados de la sociedad, Ibd. p
288.
28
El artculo 3 del decreto emitido el 17 de enero de 1880 seala que los consejeros de Estado debern
prestar ante el Jefe Supremo el siguiente juramento: -Jurais desempear leal y patriticamente, el cargo de
Consejero de Estado, que en nombre de la Repblica os confio; cumplir fielmente el Estatuto Provisorio;
cooperar con todas vuestras fuerzas la regeneracin del Per, y muy particularmente al triunfo de las armas
nacionales?- Los Consejeros contestarn :- Si juro; y sera aceptado el juramento con estas palabras: -Si asi lo
hiciereis, Dios os premie; y si no, El y la Patria os lo demanden. Vase al respecto Manuel Atanasio Fuentes.
el accionar del Jefe Supremo. El centralismo establecido como poltica de gobierno en el
pas buscaba en la medida de lo posible Pirola que no entrase en contradiccin con los ms
caros ideales de la descentralizacin pues ambas pensaba se relacionaban mutuamente de
forma directa:

La autonoma de un Estado en nada se opone a la autonoma del conjunto: la una se refiere a

los derechos de una personalidad moral, que, como las demas, es parte de una misma
asociacin general, que cuida de la conservacin de todos los grandes bienes de la
universalidad de las unidades locales. El estado promueve por s mismo su adelanto en el
recinto de su territorio, se concreta a la atencin del corazon de ese cuerpo que, compuesto de
diversos miembros, recibe de todos stos su continjente de vida, como el corazon del cuerpo
humano es el centro adonde, merced a las funciones del organismo, concurre la sangre para
darle calor, movimiento y vitalidad.29

Las prefecturas y subprefecturas: concentrando los poderes a nivel local

Esta poltica centralizadora con aparentes ideales descentralizadores era prcticamente

imposible que se materializara en los hechos. Pues el califa decidi acabar totalmente con
la civilista experiencia descentralizadora administrativa y fiscal estructurada en tres niveles,
suprimiendo los Consejos Departamentales, Provinciales y de Municipalidades el 14 de
enero de 1880.30 No optando el Jefe Supremo por perfeccionarlas y darles una nueva
organizacin, sino por restablecer el antiguo sistema de prefecturas. As uni la funcin
poltica administrativa con la econmica tributaria. En este sentido, el cese de rganos de
gobierno descentralizados se debi ms que a una diferencia poltica con el civilismo a su
afn por fortalecer el Estado -es decir el centralismo fiscal acab reforzando el centralismo
administrativo, busc que los grupos regionales pierdan autonoma y capacidad de
fortalecimiento-31 y para no perjudicar a los sectores populares agobiados con los
impuestos.

Ramillete..., pp. 154-155.

29
El documento tiene fecha 08 de julio de 1880. Vase Pascual Ahumada Moreno. Guerra del Pacfico.
Recopilacin completa de todos los documentos oficiales, correspondencias y demas publicaciones referentes
a la guerra que ha dado a luz la prensa de Chile, Per i Bolivia. Conteniendo documentos inditos de
importancia. Valparaso: Imprenta y Librera Americana, tomo III, 1886, p. 315.
30
Vase Manuel Atanasio Fuentes. Ramillete..., p. 101.
31
Carlos Contreras. Centralismo y descentralismo en la Historia del Per independiente. Lima: The Japan
Center for Area Studies/Instituto de Estudios Peruanos, Ocassional Paper N 04, 2000 p. 9.
 La prueba de lo que estamos diciendo est en la conducta del general Luis La Puerta.
Durante su breve paso por la mxima magistratura vio en los Consejos Departamentales
una estructura muy apropiada para recaudar ingresos y para generar un sistema defensivo
en diversos sectores de la Repblica.32 Con una visin de ingresos descentralizados, el
Primer Vicepresidente de la Repblica llev a cabo mediante la promulgacin de una ley
tributaria de emergencia, el 18 de mayo de 1879, una elevacin del 5% anual sobre la cuota
en el cobro de las contribuciones con respecto a la propiedad territorial (que inclua a los
predios rsticos y urbanos) -que afect directamente a la clase propietaria constituida
principalmente por la poblacin blanca y mestiza-, as como la industrial y de patentes -que
afect las ganancias de los comerciantes y artesanos-, 33 y una contribucin personal de 5%
anual sobre la renta de capital movible, dej exento del pago a la renta menor a 300 soles al
ao, sumado a la contribucin personal y eclesistica, todos los cuales seran cobrados por
los Concejos Departamentales, aunque estos deban transferir al Tesoro Nacional el 25%
del producto neto del importe de las respectivas matrculas, mientras que el ntegro del
capital movible ira a la Caja Fiscal.34

El Jefe Supremo busc desgravar los impuestos que presionaban sobre el conjunto de
la poblacin -la cual se encontraba golpeada duramente por la espiral inflacionaria-.
Decidi, al suprimir principalmente los Consejos Departamentales, refundir en una sola
contribucin general sobre la renta, los impuestos de contribucin personal, industrial,
patentes, movimiento de capitales, predial urbana y rural, incluso la eclesistica.
Considerando que todo habitante de un pas estaba obligado a contribuir, en proporcin a
sus recursos, al sostenimiento del gasto pblico,35 reduciendo su campo de afectacin de
10% a 6%, disminuyendo los montos anuales sobre la renta de 5% a 3%, pasando la
exencin para los que tuvieran una renta menor a 600 soles y ya no 300 como era antes,
para los que no estuvieron afectos siendo varones entre 21 y 60 aos, deban pagar 3 soles
en costa y 2 en sierra, es decir la llamada modernizacin del aparato fiscal cay una vez
32
Pedro Planas. La descentralizacin en el Per republicano (1821-1998). Lima: Municipalidad
Metropolitana de Lima, 1998, p. 238.
33
Carlos Contreras seala que estas contribuciones sumadas a las de carcter eclesistico, seran los nicos
impuestos cobrados directamente a la poblacin, en el sentido de que representaban la entrega del ciudadano
al Estado de una parte de sus ganancias derivadas directamente de la tenencia de una propiedad, o del
ejercicio del comercio o la industria. Vase Carlos Contreras. Ideales democrticos, realidades autoritarias.
Autoridades polticas locales y descentralizacin en el Per a finales del siglo XIX. Lima: Instituto de
Estudios Peruanos, Documento de Trabajo N 113, 2001, p. 7.
34
Pedro Planas. La descentralizacin..., p. 238.
35
Jorge Basadre. Historia de la..., p. 104.
ms en el tradicional esquema de distinciones en la tributacin. 36 El encargado de esta
nica contribucin era el prefecto. Este nombrara a su vez a los recaudadores. As
desplazaba a los subprefectos en la tarea de recaudacin fiscal. Debido a la necesidad que
tenan de presentar fiadores, lo que los haca necesariamente dependientes de los poderosos
comerciantes o hacendados locales quienes eran los nicos que tenan la capacidad de
otorgar tales fianzas.37 Con ello el califa busc disminuir el poder efectivo de los
subprefectos en el interior para hacerlos dependientes del poder central.

Los impuestos cobrados por dichos funcionarios eran sumamente escasos; fueron
prcticamente simblicos. Realizaban por otra parte prcticas ilegales (exacciones). Estos
continuaron incluso durante la jefatura suprema. Prueba de ello es el decreto emitido por el
Jefe Supremo el 27 de febrero de 1880 contra el subprefecto de Hunuco debido a las
constantes denuncias. Llegndose incluso a nombrar un Delegado del Gobierno de
carcter especial y extraordinario, para la averiguacin de los abusos cometidos e
imposicin del necesario correctivo.38

En suma, esta breve experiencia de los Consejos Departamentales (1873-1880), la ms larga

experiencia descentralista que el Per haba vivido hasta entonces, culmin como las
anteriores, arrasada por esa mezcla de autoritarismo y centralismo, que puso a Bolvar contra
las neonatas Juntas de 1823, a Gamarra contra las vibrantes Juntas de 1828 y al coronel
Arguedas contra las abortadas Juntas de 1856. Culmin, con ese espritu centralista y
antidemocrtico que traern, luego, los golpes de 1919 y 1992.39

Poltica descentralista hacia el exterior: la emergencia de los Estados Unidos

Peruanos-Bolivianos

Tras los desastres en la campaa terrestre de Tacna y Arica, Pirola intent restablecer
los fallidos sueos bolivarianos integracionistas andinos para poder recuperar el ncleo
tradicional de poder poltico y econmico en Amrica del sur 40 y vencer as al invasor
chileno, el cual buscaba, a su vez, la cancelacin de la Alianza Per-Boliviana. Chile por su
parte propona estratgicamente a Bolivia la unin contra el Per, repartindose los
36
Carlos Contreras. Modernizarse o descentralizar: la difcil disyuntiva de las finanzas peruanas durante la
era del guano. Boletn del Instituto Francs de Estudios Andinos. Lima, 1996, volumen XXV, N 1, p. 148.
37
Carlos Contreras. Ideales..., p. 7
38
Vase Manuel Atanasio Fuentes. Ramillete..., p. 153.
39
Pedro Planas. La descentralizacin..., p. 238.
40
Susana Aldana. La confederacin peruano-boliviana: los ltimos sueos bolivarianos y los primeros de
integracin. Revista Histrica. Lima, tomo XXXIX, 1996-1998, p. 218.
territorios conquistados: Tarapac para Chile y Tacna y Arica para Bolivia. 41 Esta propuesta
fue rechazada rotundamente por los bolivianos hasta el final de la guerra. Prueba de esta
actitud boliviana de unir sus destinos a los del Per, sera que a pesar de contar con una
situacin poltica ms estable que la peruana, el mandatario boliviano Narciso Campero
aceptara participar en la unin federativa.42

Pero esta poltica externa del Per era tambin necesaria para consolidar la paz interna
en ambas naciones. Para ello se dispuso, mediante la firma de un protocolo preliminar,
sentar las bases para la unin federal de los dos pases. Documento suscrito por el
secretario de relaciones exteriores y culto del Per, Pedro Jos Caldern y el ministro
plenipotenciario de Bolivia, Melchor Terrazas.43

En tal documento se acord, entre otros puntos, que Per y Bolivia formaran una sola
nacin denominada Estados Unidos Peruano-Boliviano; los departamentos de cada una de
las repblicas se constituan en Estados federales con instituciones y leyes propias las
cuales no se opondran a las de la Federacin; el Gobierno Nacional de la federacin se
sostendra en la divisin y autonoma de tres poderes: ejecutivo, legislativo y judicial de la
Unin; el Poder Ejecutivo Nacional sera desempeado por los Jefes Supremos de ambas
naciones, con el carcter de Presidente el uno y Vicepresidente el otro por tiempo de cinco
aos. Un protocolo complementario44 estableci que las bases preliminares seran sometidas
a votacin en los dos Estados sin las cuales no tendran efecto alguno; no siendo posible la
eleccin del Poder Ejecutivo Nacional se acord provisoriamente que el Jefe Supremo del
Per asumira el cargo de Presidente de la Unin y el Presidente de Bolivia el de
Vicepresidente.

El hecho de haber sido propuesto Pirola para asumir la presidencia de la Federacin,

lo oblig ceder por clculo poltico y con cierto espritu de desprendimiento en algunas de
sus ms frreas ideas centralistas y autoritarias. Lleg incluso a decir que la autonoma de
los departamentos les permitira resolver sus propios problemas, seran ms prsperos i
felices i con vigor nuevo, con amor ms ntimo, a la unidad i fuerza del pas. Adems

41
Daniel Parodi. La laguna de los villanos. Bolivia, Arequipa y Lizardo Montero en la Guerra del Pacfico
(1881-1883). Lima: Pontificia Universidad Catlica del Per/Instituto Francs de Estudios Andinos, 2001, p.
29.
42
Ibd. p. 38
43
El documento tiene fecha 11 de junio de 1880. Vase Pascual Ahumada Moreno. Guerra del..., pp. 240-242.
44
El documento tiene fecha 11 de junio de 1880. Ibd. p. 242.
planteara ms que una descentralizacin gradual del rgimen central, una radical y total en
beneficio y defensa del inters nacional. El Jefe Supremo ofreca desprenderse de un
sinnmero de facultades i medios de accin que suministra el rgimen central para aceptar
la forma federativa. En consecuencia con esto pidi cumplir con lo ordenado por el
protocolo complementario de llevar a cabo una eleccin libre en ambas naciones,
consultndose la voluntad popular. Solicit al Consejo de Estado la aprobacin del pacto de
unin con Bolivia, y tambin la forma ms conveniente para poder saber la opinin de la
poblacin sobre tan delicada cuestin.

La Comisin Diplomtica del Consejo de Estado, reunida el 08 de julio de 1880,

acept en primer lugar el pacto celebrado con Bolivia para el establecimiento de la
Federacin Per-Boliviana.45 Plante para ello dos modalidades para su aprobacin. Una, a
travs de la convocatoria de una Asamblea de Diputados que por lo reducido de su nmero
(no sealaba cuantos), podra dar su fallo en un plazo no mayor de cuarenta das. La otra,
sera la del sufragio directo de los ciudadanos con derecho a voto. Para tal caso se abrira
un libro en las municipalidades donde se registraran las opiniones de cada uno de los
sufragantes bajo la frmula de acepto o no acepto el sistema de la Confederacin
Peruano-Boliviana. El Consejo de Estado, presidido por el Arzobispo de Lima, despus de
discutir el dictamen de la comisin diplomtica acord aceptar la modalidad de sufragio
directo de la poblacin.46

La Convencin Nacional de Bolivia47 acord aprobar las bases de la Unin Federal

con el Per contenidas en el protocolo preliminar. Tambin acord la modalidad de
votacin plebiscitaria para su sancin definitiva, la cual deba hacerse con el apoyo de los
consejos y juntas municipales, y mediante unas papeletas entregadas a los sufragantes que
tendra redactada la pregunta Si acepta o n la Union federal de los estados per-
bolivianos?. El s o el no de la respuesta sera garantizado con la firma del sufragante. 48
Despus de la eleccin, el Ejecutivo convocara a la Convencin Nacional a efecto de
proclamar el voto del pueblo y ratificar as el pacto de la Unin Federal Peruano-Boliviana.
Si bien Bolivia no abandon la alianza con el Per, la Convencin Nacional boliviana, en

45
Ibd. p. 314.
46
El documento tiene fecha 08 de julio de 1880. Ibd. p. 316.
47
El documento tiene fecha 13 de julio de 1880. Ibd. pp. 316-317.
48
El documento tiene fecha 20 de julio de 1880. Ibd. p. 316.
especial los representantes de la minora,49 obstaculizaron la aplicacin del pacto federal. Se
lleg a emplear tramitaciones administrativas dilatorias bajo la justificacin de no contar
con las facultades debidas para resolver tan espinoso asunto y obstruyendo el sistema de
eleccin plebiscitaria por el cual debera de consultrsele a la poblacin.50

Conclusin
Por todo lo dicho hasta aqu, no es dable seguir argumentando que el gobierno de
Pirola no represent un intento de reorganizacin y regeneracin poltica del Per. En este
sentido habra que sealar que su proyecto poltico busc ser aplicado en los hechos,
aunque en su intento fracas totalmente. Lleg en su conjunto a abarcar los ms diversos
niveles de reforma administrativa. Basta hacer un breve recuento de sus innumerables
circulares, decretos y reglamentos para apreciar la magnitud de su plan de accin poltica.
El proyecto poltico del califa centr sus esfuerzos en proyectar, de forma permanente en su
aplicacin, una retrica triunfalista. Las dificultades de este plan discursivo estribaron en
que sus ideas estaban sustentadas en la eficacia administrativa institucional y en los triunfos
militares. Sin embargo las derrotas en el campo de batalla desinstitucionalizaron al pas e
hicieron que la esperanza se fuera diluyendo y la desilusin se hiciera cada vez ms
extendida entre la poblacin. Esto era muy peligroso para el rgimen pierolista ya que
podra terminar en el cuestionamiento de las frgiles bases de poder sobre las que se
asentaba la jefatura suprema. Es as que ante esta difcil situacin se tuvo que reforzar y
defender cada vez ms el nuevo orden institucional creado por el rgimen pierolista. La
mejor forma que encontr el Jefe Supremo fue incrementar la autoridad que tena sobre el
rgimen. Para ello abarc todo; cerr, cada vez ms, el crculo de poder sobre el cual se
mova. Le preocup mucho ms defenderse de sus enemigos internos (reales e imaginarios)
y no atacar a los verdaderos enemigos que eran los externos.

49
Vase los interesantes argumentos del diputado Jos R. Gutierrez en su propuesta apoyada por la minora
emitido el 11 de julio de 1880 en Marta Irurozqui. Los unos y los otros. Estrategias partidarias en Bolivia,
1880-1899. Rossana Barragn et. al. El siglo XIX. Bolivia y Amrica Latina. La Paz: Instituto Francs de
Estudios Andinos, 1997.
50
El documento tiene fecha 29 de septiembre de 1880. Vase Pascual Ahumada Moreno. Guerra del..., pp.
560-561.