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DE SUPLETORIEDAD Y SU ADECUACIN
A LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
RECTORES DEL ESTADO DE LAS AUTONOMAS
I. INTRODUCCIN
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Revista Espaola ce Derecho Constitucional
Ao 19. Nm.55. Enero-Abril 1999
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se una afirmacin de esta lnea interpretativa en la STC 79/1992, que fue con-
siderada, aunque con dudas, como una Sentencia puente hacia una doctrina
ms completa y radical sobre el principio (2). Las SSTC 118/1995 y 61/1997
han eliminado las dudas, realizando una interpretacin en lnea con la jurispru-
dencia reseada. La doctrina del TC puede considerarse consolidada. El TC, en
todas estas sentencias, ha pergeniado su concepcin del principio de supleto-
riedad como un principio que no constituye un ttulo competencial, recono-
cindole de forma paulatina una cada vez menor virtualidad. Si bien, en la STC
147/1991 (FJ. 7) se seala que el Estado no puede dictar normas en aquellas
materias que sean de la exclusiva competencia de las Comunidades Autno-
mas y que adems estn asumidas por los Estatutos de Autonoma con el mis-
mo grado de homogeneidad (3), va a ser en la STC 118/1996 donde va a ex-
tender esta afirmacin de la incompetencia del Estado, no solamente en
relacin con las competencias exclusivas, sino tambin con las competencias
compartidas (FJ. 6). Esta interpretacin del TC, a la que se le va a dedicar aten-
cin a continuacin, ha suscitado una aguda crtica doctrinal, que en lo funda-
mental no se comparte. Crtica que no se comprende cmo no haba sido reali-
zada hasta este momento, si se tiene en cuenta que la STC 61/1997 no es fruto
de un da, sino la culminacin de una evolucin jurisprudencial que ya haba
sido puesta de manifiesto por la doctrina (4).
En este trabajo se va a realizar la primera parte del anlisis del principio de
supletoriedad al hilo del propio contenido de la sentencia, atendiendo a la idea
de laguna del derecho y a la cuestin de la competencia universal o no del Es-
tado para dictar normas en todo tipo de materias.
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Derecho, pero que han sido totalmente desconocidas en el mbito del Derecho
pblico, con excepcin de ciertos escritos que pueden situarse a principios del
siglo actual, cuando el propio Estado de Derecho estaba en sus momentos pri-
migenios de nacimiento y, por tanto, no se diferenciaba su rgimen jurdico
claramente, es decir, aquello que deba conceptuarse como Derecho pblico y
lo que deba de conceptuarse como Derecho privado. La idea de laguna del De-
recho se ha vinculado tradicionalmente al non liquet, siendo una consecuencia
del fenmeno codificador que sucede en Europa fundamentalmente desde
principios del siglo xix, con mayor o menor efectividad segn los Estados y las
situaciones histricas concretas.
La existencia de las lagunas del ordenamiento se produce como conse-
cuencia de las concepciones del ordenamiento como un ordenamiento comple-
to. Esto no suceda en el Derecho anglosajn ni en el Derecho romano clsico.
La concepcin del Derecho como un conjunto completo no se produce hasta el
Renacimiento, con las ideas vinculadas al Derecho natural, momento en el que
se entienden los sistemas jurdicos como la trasposicin a la ley, a las normas,
de la ley racional natural. Este fenmeno se produce en dos momentos diferen-
tes: con el descubrimiento del Digesto de Justiniano, y la consiguiente afirma-
cin de la escuela de los glosadores, y con el Cdigo de Napolen, que lleva a
la afirmacin de la escuela de la exgesis. El Derecho justinianeo se considera
por los juristas medievales la ratio scripta, siendo este el momento en el que
surge el dogma de la complitud del ordenamiento jurdico. De forma similar,
los juristas de la escuela de la exgesis consideran el Cdigo de Napolen ra-
cional y completo, y lo hacen hasta tal punto que estiman superada la idea de
un eventual sistema ideal de Derecho natural (5).
En la actualidad ya ha sealado doctrina cualificada (6) que la idea de la-
guna parece innecesaria, ya que cualquier carencia que pueda derivarse de la
inexistencia de una norma positiva que establezca la regulacin necesaria, es
posible derivarla de los principios generales del Derecho, principios generales
del Derecho que se estima, adems, que ya no son solamente inmanentes a la
ley o al ordenamiento jurdico en su conjunto, sino que como tales principios
generales del Derecho han encontrado una especial acogida en muchos precep-
tos constitucionales y en otras normas importantes del ordenamiento jurdico,
como la propia Constitucin, el Cdigo Civil o como las normas de cabecera
de cada uno de los sectores que de forma artificial se pudieran diferenciar en el
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ordenamiento jurdico. Esta idea de los principios generales del Derecho como
fuente del Derecho, que sirve para cumplimentar los vacos que pueda dejar la
ley, y que se encuentran normalmente positivizados, son hijos de aquella con-
cepcin de la supletoriedad que exista inicialmente en las doctrinas jurdicas
medievales, de la existencia de un ius commune, pero que hoy en da respon-
den a unas concepciones jurdicas diferentes. Los principios generales del De-
recho realizan una funcin de integracin del ordenamiento jurdico autonmi-
co, integracin que se realiza utilizando no slo las normas autonmicas, sino
que tambin es posible acudir a las estatales y a las europeas, no significando
este procedimiento una renuncia a la integracin de las lagunas dentro del pro-
pio ordenamiento (7), ya que la integracin se debe de producir teniendo en
cuenta el sistema jurdico en su globalidad, donde se debe entender incluido el
Derecho estatal, pero tambin el Derecho europeo y, teniendo en cuenta el gra-
do de desarrollo de la sociedad internacional, tambin el Derecho internacio-
nal, como, por otra parte, as lo exige expresamente el Texto constitucional
(art. 10.2 CE). Pueden darse todava lagunas en la ley, al faltar la regulacin de
una determinada materia. No existen, sin embargo, lagunas en el ordenamien-
to, ya que los principios generales del Derecho se preocupan de cubrirlas. Des-
de esta perspectiva el artculo 149.3 no aade nada, presentndose como un
precepto totalmente innecesario.
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(9) HARTMUT MAURER: Allgemeines Verwaltungsrecht, 7.a ed., Bcck, Munich, pg. 41.
(10) Vase el apartado IX de este trabajo.
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mo haba sido interpretado por una gran parte de la doctrina y por la jurispru-
dencia inicial del TC, as como los problemas que produce vincular el princi-
pio de supletoriedad con la idea de laguna.
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(12) En este tema es de inexcusable lectura el trabajo de JESS LEGUINA VILLA: El princi-
pio de competencia y la supletoriedad del Derecho estatal, Cuadernos de Derecho Pblico, 2,
1997, pgs. 9 y sigs.
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de una disposicin de este tipo. Pero bien, ms all del alcance de esta discu-
sin relativa al Derecho federal, la naturaleza de Estado regional no conlleva
necesariamente el que el Estado central mantenga un ttulo competencial uni-
versal, como es el del principio de supletoriedad, porque la existencia o no de
ese principio, en su caso, dependera de lo que dijese el Texto constitucional y
de cmo se interpretase.
As, si se analiza la Constitucin italiana de 1947 se comprueba la existen-
cia de dos tipos de Regiones, las de Estatuto especial y las de Estatuto ordina-
rio. En las Regiones de Estatuto especial se contienen preceptos donde se esta-
blece que, de forma provisional, y hasta que estas Regiones no dicten su propia
normativa, permanecern en las mismas en vigor las actuales leyes del Estado.
Como seala Mortati, las leyes estatales se mantienen en vigor porque el orde-
namiento jurdico no puede sufrir interrupciones ni tolera vacos, por lo que
acudiendo al principio de la prorrogatio, que conduce a prorrogar la eficacia de
la norma, que en caso contrario debera considerarse cesada como efecto de la
creacin de la regin y de la entrada en vigor del Estatuto, se logra la prolon-
gacin de la eficacia de las normas, eficacia que se mantiene hasta que entre en
vigor la norma regional, es decir, que es un principio de eficacia condiciona-
da (13). Tambin seala Mortati que la entrada en vigor de los Estatutos de las
Regiones especiales significa la prdida de competencia del Estado para seguir
dictando normas en esa materia. Vase en este sentido la regulacin estableci-
da en los artculos 57 del Estatuto de Autonoma de Cerdea, el artculo 92 del
Estatuto del Trentino Alto Adigio, el artculo 51 del Estatuto del Valle de Aos-
ta y el artculo 64 del Estatuto del Friuli-Venezia-Giulia. En este caso, el Esta-
do pierde competencias en aquellas materias y en relacin con aquellos territo-
rios donde sus Estatutos las han asumido, y esto sucede en un Estado que no
tiene carcter federal, sino regional. Es decir, en relacin con Regiones en las
que su norma constitutiva no est configurada por una Constitucin y que las
competencias del Estado central no estn originadas por la cesin de compe-
tencias de los Entes regionales en este Estado central, sino al contrario, por la
cesin de competencias de ese Estado central precisamente a las Regiones. En
este caso, por tanto, de regionalismo asimtrico, la competencia sobre determi-
nadas materias del Estado se condiciona, en su alcance material y formal, a lo
que digan los Estatutos de Autonoma, sin que el Estado mantenga una compe-
tencia universal.
En las Regiones de Estatuto ordinario la situacin ha sido diferente, ya que
(13) CONSTANTINO MORTATI: Instituzioni di Dirilto Pubblko, vol. II, 9.a ed., CEDAM, Pa-
dua, 1976, pg. 957.
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estas Regiones no han asumido sus competencias en virtud del Estatuto, sino
como consecuencia de la emanacin del Decreto de la Presidencia de la Rep-
blica 616/1977, que ha sido la norma que les ha reconocido a estas Regiones
ordinarias la competencia para poder dictar normas en aquellas materias que la
Constitucin sealaba como propias de las Regiones. En este caso obviamente
el Estado ha seguido ejerciendo sus competencias desde la entrada en vigor de
la Constitucin, en 1947, hasta la entrada en vigor de este Decreto 616/1977.
En el Derecho alemn la situacin ha sido algo ms compleja, ya que al
dictarse la Ley Fundamental de Bonn exista Derecho propio del Imperio que
todava estaba en vigor y exista Derecho dictado por los Lnder en materias
que ahora podan ser de competencia de la Federacin. La Ley Fundamental de
Bonn establece en una serie de artculos los criterios relacionados con el man-
tenimiento en vigor de estas normas, sealando que el derecho dictado previa-
mente a la entrada en vigor de la Ley Fundamental de Bonn mantendr su vi-
gencia, siempre que sea conforme con dicha Ley Fundamental. El Derecho
pre-constitucional, que regule materias propias de la legislacin exclusiva de la
Federacin, se transformar en Derecho federal como consecuencia de la en-
trada en vigor de la Ley Fundamental de Bonn (14). El artculo 125 de la Ley
Fundamental de Bonn hace referencia al problema ocasionado por la existencia
de competencias concurrentes y en las que pueda haber normas de diferente vi-
gencia segn las diversas zonas de ocupacin, habiendo sido esas normas mo-
dificadas con posterioridad al 8 de mayo de 1945. Este tipo de normas prove-
nientes de las diferentes zonas de ocupacin, como las normas provenientes de
la poca del Imperio en materias que ahora son competencia de los Lander,
continan en vigor como leyes de los Estados (Landergesetze), siendo el nico
legislador competente para su modificacin futura el legislador estatal (Lan-
desgesetzgeber). El Derecho del Imperio que entra en este momento en la com-
petencia de los Lnder se convierte, por tanto, en Derecho del Lnd, pudiendo
este derecho ser modificado exclusivamente por el legislador del Land (15).
Estas normas europeas se recogen en los ordenamientos autonmicos. Este
es el caso de las Disposiciones Transitorias segunda y sptima de los Estatutos
de Autonoma cataln y vasco, que despus se vern repetidas en otras normas
estatutarias. La DT sptima del Estatuto vasco dice: Mientras las Cortes Ge-
nerales no elaboren las leyes bsicas o generales a las que este Estatuto se re-
(14) El artculo 124 de la Ley Fundamental de Bonn dice: el Derecho que se refiere a ma-
terias de la legislacin exclusiva de la Federacin, se transforma en Derecho federal dentro de la
esfera de su vigencia.
(15) FRITZ OSSENBHL: Die Quellen des Vervaltungsrechts, en H. U. ERICHSEN y W. MAR-
TENS: Allgemeines Verwaltungsrecht, 6.a ed., Berln,1983, pg. 128.
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El voto particular que acompaa a esta sentencia sigue la lnea del realiza-
do por el mismo Magistrado a la STC 118/1996, sentencia que como es sabido
constituye un verdadero leading case en esta materia, al sealar que el princi-
pio de supletoriedad no poda ser entendido como un ttulo de asuncin de
competencias del Estado. Las objeciones que en el voto particular se realizan
son muy diversas, algunas ya han sido contestadas en apartados anteriores,
procedindose en este momento al anlisis de dos de ellas fundamentalmente.
1. Supletoriedad y soberana
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(16) Esta afirmacin se realiza con independencia de cul sea el rgano que deba determi-
nar si la potestad normativa actuada por el Estado es o no conforme con el Texto constitucional.
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(20) ARACELI MANGAS MARN: La ejecucin del Derecho comunitario por las Comunida-
des Autnomas: la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, en
AA. VV.: Comunidades Autnomas y Comunidad Europea, Cortes de Castilla y Len, Vallado-
lid, pgs. 181 y sigs., y en especial, pg. 198.
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(21) DSS, 1978, nm. 48, pgs. 2207-2208. Vase en este sentido IAKI LASAGABASTER HE-
RRARTE: El Estatuto de Autonoma y la CEE, REP, 46-47, 1985, pgs. 609 y sigs.
(22) Luis ORTEGA LVAREZ: El artculo 93 de la Constitucin como ttulo estatal de com-
petencia concurrente para los supuestos de incumplimiento autonmico de las obligaciones co-
munitarias, REDA, 55, 1987, 1987, pgs. 353 y sigs.
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hace que las consecuencias del incumplimiento por los poderes internos, esta-
tales o autonmicos, de sus obligaciones en la ejecucin de ese Derecho, bien
sea porque se incumple, es decir, porque la ejecucin no se hace de la forma
debida, o porque simplemente el Derecho interno no se adapta debidamente
en toda su extensin, tengan como consecuencia la Responsabilidad Patrimo-
nial de la Administracin. La jurisprudencia del TJCE, en una jurisprudencia
que se puede considerar consolidada, ha establecido este principio, como se
deriva de sus Sentencias Francovich, Wagner Miret y Faccini Dori. Tal como
ha sealado la doctrina (23), en estos supuestos, en los que la Directiva no ha-
ba sido traspuesta y no era directamente invocable (Francovich), haba sido
traspuesta incorrectamente y tampoco era invocable (Wagner Miret) y en el
tercer supuesto, igual que el primero, pero afectante a una relacin inter priva-
tos, donde las Directivas no actan el principio del efecto directo (Faccini Do-
ri), se est ante la Responsabilidad Patrimonial de la Administracin, siempre
que en la Directiva se reconozcan derechos a los particulares, el contenido de
esos derechos se deduzca de la propia Directiva y exista una relacin de causa-
lidad entre el dao y el incumplimiento o no adaptacin de la obligacin del
Derecho comunitario.
Esta Responsabilidad Patrimonial de la Administracin se podr dar co-
mo consecuencia de incumplimientos normativos o administrativos, recayen-
do esa Responsabilidad en la Administracin correspondiente, sea sta esta-
tal o autonmica (foral o local), pudiendo exigirse esa Responsabilidad
tambin frente al legislador (24). Si esto es as, no se entiende qu papel le
queda al legislador de la supletriedad, como no sea el hacer ms compleja la
situacin, porque si el legislador estatal debe dictar una normativa de carc-
ter supletorio, en caso de incumplimiento de una CA y del Estado, este lti-
mo incumpliendo en tanto que legislador supletorio, contra quin habra que
dirigir la accin de responsabilidad? contra el Gobierno central, el auton-
mico o contra ambos?
La institucin de la responsabilidad no juega cuando las normas comunita-
rias no crean derechos, lo que a su vez puede dar lugar a supuestos de respon-
sabilidad internacional del Estado, cuestin que se analizar en el apartado si-
guiente.
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internas para ser aplicables, excepto las puramente organizativas, que en cuan-
to tales no ponen en cuestin la posibilidad de cobro de las cantidades corres-
pondientes. El ejemplo desde esta perspectiva no es, por tanto, vlido.
En lo que hace al segundo argumento es preciso resaltar que dejar la ejecu-
cin del Derecho comunitario en manos de las CC. AA. no es dejarlo al al-
bur, es decir, al azar, porque la misma forma podra hacerse esta afirmacin
respecto de la actuacin del Estado o del propio TC. La licencia literaria del
TC no parece especialmente adecuada o, quiz mejor, pone de manifiesto la
valoracin que la actividad de las CC. AA. le merece al Alto rgano jurisdic-
cional. Mayor enjundia jurdica tiene la otra consideracin que hace el TC al
estimar que la gestin del FEOGA afecta a una materia de competencia estatal,
como es la Hacienda General (art. 149.1.14 CE). Podra discutirse el alcance
de esa competencia estatal, lo que no interesa en este momento. S interesa en
cambio llamar la atencin en que si se diese esa situacin, que como se ha se-
alado no se considera factible, el Estado tendra un ttulo competencial para
dictar una norma reguladora de la ejecucin de las ayudas del FEOGA, es de-
cir, que podra dictar una norma en virtud del artculo 149.1.14 de la Constitu-
cin sin necesidad de acudir a la clusula de supletoriedad.
Estas consideraciones desmontan los argumentos que al hilo de la STC
79/1992 han deducido algunos autores para justificar la existencia del principio
de supletoriedad (29).
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(32) PETER BADURA: Verfassung, Staat und Gesellschaft in der Sicht des Bundesverfas-
sungsgerichts, en Bundesverfassungsgericht un Grundgesetz, Tubinga, vol. II, 1976, pg. 3.
(33) REQUEJO: El Estado autonmico..., op. cit., pg. 161,
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(34) GARCA DE ENTERR(A y FERNNDEZ RODRGUEZ: Curso..., op. cit., pg. 348.
(35) BETANCORT: La clusula constitucional..., op. cit., pg. 201; en el mismo sentido,
LEGUINA: El principio de competencia..., op. cit.. pg. 21.
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en virtud del artculo 149.3 de la CE. Una vez dictada la norma foral, es esta
misma norma la que, en materia de su competencia, seala el grado de despla-
zamiento de la normativa estatal preexistente, que en este caso podra haber si-
do tambin la autonmica, diciendo lo siguiente: La Ley de Montes de 8 de
junio de 1957 y el Reglamento de Montes aprobado por Decreto 485/1962, de
22 de febrero, tienen el valor de derecho supletorio respecto de lo establecido
en la presente Norma Foral, en las materias no reguladas en la misma o en
aquellas disposiciones que puedan servirle de complemento, sin perjuicio de lo
dispuesto en la normativa bsica (DF primera de la Norma Foral 6/1994).
El legislador foral ha entendido perfectamente el funcionamiento del siste-
ma. Para el legislador foral las normas estatales no bsicas habran sido des-
plazadas por la Norma Foral 6/1994. Al estimar, por las razones que fueran,
que esta solucin no era adecuada, establece que las normas estatales, en con-
creto la Ley de 1957, se aplicar como derecho supletorio en dos supuestos, a
saber: cuando la norma foral no dice nada o, si lo dice, para complementarla.
Las consecuencias de este precepto que se quieren resaltar son dos fundamen-
talmente. La primera es que sin esta declaracin el derecho estatal no tendra
ese carcter de derecho supletorio. La segunda que la supletoriedad se recono-
ce respecto de la Ley de 1957, lo que significa que un cambio de norma estatal
no modificara la remisin realizada, que se mantendra respecto de la Ley de
1957 aunque sta fuese derogada.
XI. CONCLUSIONES
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que le permita dictar normas vlidas en esas materias asumidas por cada Co-
munidad Autnoma y a partir del momento de entrada en vigor de los Estatu-
tos. Esta interpretacin est totalmente de acuerdo con las prescripciones que
en este sentido han realizado las Disposiciones Transitorias de la mayora de
los Estatutos de Autonoma.
El principio de supletoriedad tiene un carcter transitorio hasta que la Co-
munidad Autnoma ejerce sus competencias, evitando as vacos normativos y
dando continuidad al ordenamiento. As concebido, el principio de supletorie-
dad se ha aplicado en los diferentes Estados federales o regionales europeos.
En ningn caso se ha entendido que el Estado pueda seguir dictando normas en
todas las materias, manteniendo en algunas de ellas un valor meramente suple-
torio. Una tal interpretacin es perfectamente desconocida en el Derecho com-
parado, tanto en los sistemas federales como en los regionales. Por esta razn
vincular el principio de supletoriedad con el concepto de soberana no parece
que, desde esta perspectiva, sea acertado.
El principio de supletoriedad encuentra plena aplicacin en el Derecho pri-
vado. En el Derecho pblico la situacin es ms compleja, sobre todo en lo que
atae a la diferenciacin entre laguna del Derecho y anomia jurdica. En este
mbito el principio de supletoriedad no aade nada. Ante la posible existencia
de una laguna, el aplicador del Derecho deber autointegrar su ordenamiento,
en este caso el ordenamiento autonmico, jugando en esa autointegracin to-
dos los principios del ordenamiento jurdico autonmico, pero tambin los del
estatal, europeo y, en su caso, internacional. As es como se ha entendido hasta
ahora el problema de las lagunas del Derecho y as debera de seguirse enten-
diendo con independencia del principio de supletoriedad establecido en la
Constitucin. No se considera acertado mezclar ambas cuestiones. Las lagunas
que pudiera encontrar el aplicador del derecho se resolvern por los procedi-
mientos hasta ahora utilizados. No hay que olvidar que se est en relaciones de
Derecho pblico, sometida al principio de legalidad, en virtud del cual su ca-
pacidad jurdica en el ordenamiento est enmarcada en unas coordenadas en
todo diferentes a las de los particulares. La actuacin de los poderes pblicos
debe encontrar previsin en su propio ordenamiento, aunque en este caso se
admite que los principios generales puedan desempear ese papel. El principio
de supletoriedad se mantendra exclusivamente para evitar vacos en el ordena-
miento autonmico, permitiendo que las normas estatales se siguiesen aplican-
do en las Comunidades Autnomas a pesar de que estas ltimas hubieran asu-
mido competencias en esas materias en sus respectivos Estatutos. La entrada
en vigor de los Estatutos no supondra una ruptura del ordenamiento, mante-
nindose el mismo en vigor en su totalidad.
Finalmente slo quedara hacer una referencia a las consecuencias de la
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(36) Esta afirmacin no olvida la critica que merece la interpretacin que del artcu-
lo 149.1.1 CE realiza la STC 61/1997; vase IAKI LASAGABASTER HERRARTE: El artcu-
lo 149.1.1..., op. cit., pg. 327.
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