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Laura Golbert El Welfare state a la Argentina

El vertiginoso desarrollo de la seguridad social en los aos del primer gobierno


peronista, el tipo de beneficios otorgados, el aumento del gasto social e incluso al
momento de su surgimiento han llevado a algunos analistas polticos a caracterizar el
estado que result de este proceso como una subclase del Welfare State europeo.
Ciertamente es posible encontrar algunas semejanzas entre muchos de los pases
europeos y la Argentina en lo que se refiere al modelo institucional de prestacin de
bienes y servicios ofrecidos por el estado al coniunto de la poblacin. Pero, con
concepto de Welfare State no puede limitarse al de un estado que provee cierto tipo
de bienes y servicios: en su acepcin ms amplia este concepto alude a una forma de
articulacin entre democracia y capitalismo en el que se combin
un importante crecimiento econmico,
el afianzamiento de grandes partidos de masas y
el desarrollo de ciertas prestaciones de bienes y servicio fuera de la
lgica del mercado.
En nuestro pas el sistema poltico que se fue conformando a partir del gobierno
peronista, las polticas econmicas implementadas y las decisiones tomadas en
materia de poltica social configuraron una "combinacin argentina" diferente de la
que caracteriz el Welfare State europeo. La fuerte presencia de las corporaciones en
la arena poltica junto con partidos dbiles fortalecieron, en el plano de las polticas
sociales, una lgica que privilegia a algunos y excluye a los no corporativizados del
acceso a los bienes y servicios sociales.
Muchos de los rasgos distintivos de este estado social surgido durante el peronismo
se mantuvieron, e incluso se profundizaron, con los gobiernos militares y persisten
hasta el presente. En efecto, hoy que la Argentina comienza a transitar el camino de la
democracia se encuentra con un sistema previsional, de salud, de educacin, que
enfrentan una grave crisis no slo en su dimensin econmica sino tambin con otros
problemas derivados sin duda de la historia poltica de este pas. Es por eso que hoy
no basta conocer el monto del gasto o su distribucin, sino que hay que dar
respuestas a otras preguntas: cmo "democratizar" la poltica social? Cmo romper
con el clientelismo que fue clave en la construccin de estas polticas en los ltimos
anos? Cmo terminar con las situaciones de privilegio?
Intentar una comparacin con lo sucedido en otras latitudes puede ayudar a una
mejor comprensin de esta crisis que compromete al bienestar de los argentinos.
EI desarrollo del Welfare State en Europa
Para algunos autores el Welfare State fue el resultado -implcito o explcito- de un
compromiso o pacto social. Desde la perspectiva de los trabajadores, el costo de este
acuerdo fue la aceptacin de la lgica de la ganancia y del mercado como principios
legtimos en la asignacin de recursos. Para los empresarios este acuerdo significo
conceder, adems de incrementos de salario en paralelo con los aumentos de
productividad, cierta seguridad en el empleo y derechos sindicales. Es decir que este
pacto -posible gracias a los postulados de la economa keynesiana- transform la
"lucha de clases" en un conflicto institucionalizado centrado en la distribucin.
A partir de la puesta en prctica de la ideologa y de la maquinaria del welfare State,
el bienestar del conjunto de la ciudadana se convirti en un asunto concerniente a la
poltica pblica. En el esquema ortodoxo, elevar los salarios o los servicios sociales
equivala a aumentar los costos de produccin y dilapidar el capital. Para los
keynesianos, por el contrario, la demanda efectiva es la que proporciona la fuerza
motora de la inversin y el crecimiento. El incremento del gasto social, en la medida
que podra influir en el aumento de la demanda efectiva, dej de ser percibido como
un gasto "superfluo" para pasar a ser un gasto "productivo". La intencin de Keynes
era demostrar la utilidad de una expansin del gasto pblico para promover la
recuperacin econmica.
Este pacto permiti no slo un crecimiento espectacular en los 20 aos posteriores
a la segunda guerra mundial sino que tambin asegur la consolidacin del rgimen
democrtico. Tal conjuncin entre capitalismo y democracia fue posible no slo por la
implementacin de medidas keynesianas sino tambin por el desarrollo de los
partidos polticos de masas capaces de condensar mltiples y diversas demandas y de
la competencia partidaria. Este capitalismo capaz de coexistir con la democracia es un
capitalismo especfico: la autoridad estatal se infiltra en la economa mediante el
manejo de la demanda global de transferencias y regulaciones de manera que la
economa pierde su carcter espontneo y autorregulador; -la contingencia del
mercado es introducida en el estado comprometiendo cualquier nocin de autoridad
absoluta o bien absoluto. En definitiva, la lgica de cada campo se introduce en el
otro: la nocin de competencia en la poltica y la asignacin autoritaria de recursos en
la economa.
Qu suceda mientras tanto en La Argentina?
Despus de la segunda guerra mundial, el gobierno peronista desarroll una
original actividad en el campo de las relaciones laborales cubriendo un amplio
espectro que abarcaba desde reformas generales hasta reglamentacin de servicios
sociales. Se estimul la formacin de nuevas entidades obreras, proveyndolas de la
ayuda tcnica y legal necesaria y se otorg atencin preferencial a las reivindicaciones
planteadas por las organizaciones formalmente constituidas. Se estableci la figura de
la "personera gremial" conferida por el estado al sindicato ms representativo de la
rama y otorg proteccin legal a los dirigentes sindicales en el mbito de la empresa.
O sea que el estado apoy y alent la constitucin del actor sindical: otorg la
personera jurdica y gremial garantiz el monopolio de la representacin sindical,
permiti su participacin en la administracin de los servicios sociales, etc. Pero al
mismo tiempo ejerci una indudable funcin de control sobre el movimiento obrero.
Este nuevo rol del estado interviniendo activamente en la relacin obrero/empresario
se expresa en el nuevo status que asumen los convenios colectivos. El estado, a la vez
que se convierte en el garante de la tramitacin y cumplimiento de los convenios,
establece sanciones para las partes involucradas en caso de incumplimiento. Los
convenios dejan de ser normados por el derecho privado y se convierten en materia
de derecho laboral. Esta forma peculiar en que el movimiento obrero argentino,
durante el gobierno peronista, obtuvo sus beneficios sociales, influy para que stos
fueron visualizados como una obligacin del estado ms que como un derecho
adquirido.
La participacin de las organizaciones empresarias tambin fue diferente a la que se
dio en Europa. Mientras que en la mayor parte de esos pases los empresarios
participaron de manera ms o menos activa en el diseo de las polticas pblicas, el
empresariado argentino organizado tuvo, por razones polticas, una muy escasa
participacin en el gobierno peronista.
Desde principios de siglo tanto la Sociedad Rural Argentina (SRA) como la Unin
Industrial Argentina (U1A) se haban opuesto a la ampliacin de la participacin
poltica popular y a toda legislacin que redundase en la extensin de los derechos de
los trabajadores. La redefinicin de la funcin econmica del estado que propona el
peronismo, as como la profundizacin de la intervencin estatal en las relaciones
obrero-patronales, fueron percibidas por las organizaciones empresarias como
avances autoritarios sobre el poder empresarial.
Por otra parte, para los sectores agro-exportadores, el peronismo era riesgoso por
plantear un modelo de desarrollo industrial no subordinado a su hegemona, mientras
que pura los grandes industriales el gobierno peronista constituy una amenaza por
sus medidas tendientes a fortalecer la organizacin y participacin de sindicatos
obreros. La UIA se lanz a una mas comprometida participacin en el frente poltico
antiperonista, la Unin Democrtica, llegando incluso a aportarle fondos para la
contienda electoral. La victoria electoral del peronismo en 1946 tuvo para ella
consecuencias inmediatas. Sus [falta texto] tizaban el carcter industrialzador del
peronismo y aqullos que ponan el acento en el avance obrero y del estado que este
modelo implicaba. Por ello, algunos de sus miembros abandonaron a la institucin y
se acercaron al nuevo gobierno.
Por su parte, el gobierno peronista, tras acusar a la UIA de haber violado su
condicin de entidad no poltica por haber aportado fondos a la campaa de la Unin
Democrtica, la disolvi retirndole su personera jurdica, situacin que se mantuvo
hasta su derrocamiento. O sea, que el gobierno peronista no cont con un
empresariado que pudiera participar como actor organizado en las reformas laborales
propuestas por el justicialismo.
Slo en 1952, el gobierno logr constituir una organizacin empresaria: la
Confederacin General Econmica, diseada para articularse como parte de una
comunidad organizada de la que participaran grandes corporaciones de cpula,
representantes de intereses sectoriales y con una activa participacin en la
administracin de las polticas pblicas. En este esquema, lgicamente se desdibuja la
participacin de los partidos polticos.
Es decir que en los aos del gobierno peronista no se constituy este pacto que
implcita o explcitamente estuvo presente en las democracias europeas ni tampoco se
logr ni se intent consolidar el rgimen de partidos.
A la luz de los acontecimientos posteriores, estas diferencias parecen cruciales ms
all de las similitudes tanto cronolgicas como en el tipo de beneficios o monto del
gasto o incluso en la implementacin de medidas de corte keynesiana. En efecto, en
esos aos, adems de un importante aumento del salario real, se implementa una
poltica de expansin de los beneficios sociales: la ampliacin del sistema previsional al
conjunto de los grupos ocupacionales, el otorgamiento de viviendas a los sectores de
menores ingresos, el desarrollo de las obras sociales estn sealando claramente un
cambio cualitativo en la poltica destinada a mejorar la situacin de la clase
trabajadora.
Si se intenta caracterizar la poltica social peronista se podra decir que fue un
curioso matrimonio entre un discurso que proclamaba y sancionaba derechos
universalistas y una prctica que termin instituyendo privilegios corporativos segn la
capacidad de presin del sector social involucrado. A diferencia del modelo
socialdemocrata, que propone la superacin de esquemas corporativos de proteccin
social por esquemas universalistas con el objeto de promover una amplia solidaridad
entre los distintos grupos sociales y combatir as la segmentacin de la sociedad
impuesta por las corporaciones, la poltica social peronista se plasm en la institucin
de beneficios particularistas. As, por ejemplo, en el plano de la salud, al mismo tiempo
que desde el Ministerio de Salud el doctor Ramn Carrillo proclamaba la necesidad de
fortalecer la salud pblica, desde el gobierno se favoreca el surgimiento de un sistema
corporativo de salud: las obras sociales o el Welfare State a la criolla, como bien las
calific el ex ministro Neri. El origen de estas obras sociales puede rastrearse en las
asociaciones de ayuda mutua de las colectividades extranjeras, las mutuales creadas
por los sindicatos para atencin de sus afiliados y las entidades vecinales de primeros
auxilios. Ambos modelos no eran compatibles: un sector pblico poderoso que
pretendiera brindar prestaciones mdicas de calidad para el conjunto de la poblacin
no podra coexisiir con un sector de obras sociales con mucha ms capacidad para
captar recursos a partir de la contribucin de sus asociados. As, poco a poco, el sector
pblico fue perdiendo recursos y poder mientras que las obras sociales crecan. Como,
por otra parte, la estrategia de las obras sociales no fue desarrollar un sistema de
prestadores propios sino que se asoci con el sector privado para atender a sus
afiliados, el resultado, seguramente no deseado por el gobierno peronista, fue el
crecimiento del sector privado en desmedro del sector pblico.
Los militares y la poltica social
Qu sucedi con la poltica social en los aos posteriores a la cada del peronismo?
Si bien en cualquier pas democrtico los bienes y servicios sociales forman parte de
una negociacin poltica entre el gobierno y la sociedad civil, en la Argentina la
inestabilidad del rgimen democrtico, la sucesin de regmenes militares y civiles
confiri a este intercambio caractersticas especiales.
En los aos inmediatos posteriores a la cada del gobierno peronista no se observ
un cambio significativo en la poltica social. En el rea previsional, por ejemplo, la
llamada Revolucin Libertadora no slo no anul los beneficios sociales obtenidos
sino que extendi la cobertura a los trabajadores rurales y al servicio domstico. La
reglamentacin del rgimen de asignaciones familiares tambin es de este perodo.
Pero la exclusin del peronismo como partido poltico, junto con la presencia de
una dirigencia sindical que muchas veces ocup su lugar en el escenario poltico y la
alternancia de" gobiernos civiles y militares con el consiguiente debilitamiento del
sistema de partidos, influy, sin duda alguna, en la orientacin de la poltica social. La
ausencia de un debate pblico en que los partidos participen como representantes del
conjunto de la ciudadana en la elaboracin de la poltica social se hizo
particularmente notorio con la sancin de la ley de obras sociales, decisin que afect
a ms de 20.000.000 de personas. Con la sancin de esta ley, que lleva el N 18610, el
gobierno presidido por el general Ongana se propuso "dar cobertura a los sectores
que an no se encuentren amparados por ninguna obra social", sanear las dificultades
financieras de muchas de ellas y establecer normas generales a las que debern
ajustarse para su financiamiento. La promulgacin de la ley 18610, al institucionalizar a
las obras sociales, produjo cambios importantes en la organizacin mdico-asistencial.
La incorporacin de este sector al sistema de atencin mdica trajo aparejada una
mayor estratificacin de la demanda en relacin al modelo tradicional en el que
coexistan el sector pblico con el privado. Como dijo el entonces ministro de
Bienestar Social, Francisco Manrique, esta ley permiti la existencia de un sistema de
salud integrado por tres subsectores:
un sector privado para los ricos,
el sector ce obras sociales para los trabajadores y
el hospital pblico para los pobres.
Por otra parte, la importante masa de recursos transferidos a los sindicatos en virtud
de esta ley no slo confiri a los mismos un rol estratgico en las decisiones en
materia de salud sino que aument el poder de negociacin de la dirigencia sindical
en todos los rdenes Qu razones llevaron a un gobierno calificado de antipopular,
como el de Ongana, a sancionar esta ley? El cordobazo, junto con otros movimientos
sociales que se dieron simultneamente en distintas regiones del pas, fueron, sin
duda, de importancia decisiva en el desarrollo de los acontecimientos polticos de esos
aos y registran datos claves para entender el comportamiento del gobierno, incluso
en el campo de las polticas sociales. La normalizacin de la CGT, la convocatoria a
convenciones colectiva junto con la sancin de esta ley de obras sociales, pueden ser
interpretadas como medidas tendientes a reducir la tensin social y romper el
aislamiento poltico del gobierno. Pero, la ley de obras sociales no fue slo el resultado
de determinadas circunstancias polticas inmediatas; su orientacin se corresponde
con ideas prevalecientes en el confuso esquema ideolgico del equipo gobernante. En
todo caso, estas circunstancias apuraron el "tiempo social" pregonado por el
onganiato y lo llevaron a negociar con los sindicatos "participacionistas". Ya en
diciembre de 1967 el general Ongana haba expresado su aspiracin de gobernar
disueltos los partidos polticos con las organizaciones de los empresarios y de los
trabajadores: los "organismos de la comunidad" deban encontrar un equilibrio de
manera que ningn sector pueda abusar del "otro" y de esta manera alcanzar el "bien
comn". En el sistema previsional tambin se hizo sentir la presin corporativa. Pese a
la reforma previsional llevada a cabo tambin durante el gobierno de Ongana y que
tuvo como uno de sus objetivos explcitos eliminar los privilegios buscando que el
conjunto de los trabajadores recibieran beneficios equivalentes con las mismas
obligaciones, muy rpidamente surgieron excepciones para determinados grupos. Los
primeros beneficarios fueron los magistrados y funcionarios del Poder Judicial, luego
los jueces de la Suprema Corte, y ms tarde, en 1972, otra ley incorpor al personal de
la Presidencia de la Nacin al rgimen previsional de la Caja de Retiros que ya tenan
un rgimen preferencial. Obviamente, tambin los militares tenan instituido un
rgimen de privilegio en materia previsional cobrando, en la pasividad, el 100% de su
sueldo. Los compromisos polticos y el poder relativo de los grupos cubiertos explican
el surgimiento de este trato preferencial en materia previsional.
Al mismo tiempo que la ausencia de los partidos polticos en las decisiones de
poltica social favoreci una negociacin particularizada del gobierno con las
corporaciones dando lugar a regmenes de preferencia u otras situaciones de
privilegio, se observa, en estos aos, una cada de la participacin del salario leal en el
producto nacional. En 1982 la participacin del salario en el ingreso haba cado un 73
% en relacin a 19402. Es probable que la interrupcin de las convenciones colectivas
de trabajo debido a la instalacin de gobiernos militares haya incidido en esta
cada. Lo cieno es que, mientras que en Europa los trabajadores se beneficiaron con
los aumentos de productividad, en la Argentina el sector trabajador fue perdiendo su
participacin en la distribucin del ingreso. En sntesis, mientras en Europa la poltica
social era fruto de una negociacin en la que participaban el estado, los partidos
polticos y las asociaciones intermedias, en la Argentina la poltica social era el
resultado de una negociacin "bilateral" entre el gobierno y los representantes
gremiales sin participacin de los partidos. En este tipo de negociacin lgicamente
ganan aqullos que tienen mayor capacidad de presionar sobre el estado. El resultado
es un sistema de seguridad social en el que, junto con situaciones de privilegios, existe
un amplio sector de la poblacin sin ninguna proteccin social.
La crisis de la seguridad social
Hoy la mayora de los sistemas de seguridad social en el mundo capitalista estn en
crisis. El excesivo costo de la seguridad social, la generacin de una pesada e
ineficiente burocracia, un exceso de demandas sobre el estado que ha desencadenado
una especie de infiltracin poltica, el envejecimiento de la poblacin y la propia
maduracin de estos sistemas que provoca una cada en la tasa de sostenimiento
-relacin entre beneficiarios y cotizantes dificultando su mantenimiento, son
algunos de los temas que preocupan tanto a los cientistas sociales como a los polticos
de los pases desarrollados.
Pero mientras que en los pases desarrollados esta crisis ha provocado un profundo
debate, las circunstancias polticas por las que atraves la Argentina en los ltimos
aos y el silencio impuesto sobre determinados temas por los gobiernos militares, ha
postergado esta discusin. Se abandon incluso la elaboracin de informacin bsica,
confiable, sistemtica que permita contar con un diagnstico preciso de la crisis actual
a lo que se agrega, an hoy, la reticencia de ciertos funcionarios a hacer pblica la
poca informacin existente.
Esta falta de informacin, sumada a una legislacin a la que en algunos aspectos se
puede calificar de anacrnica e incluso a razones que se remontan a los mismos
orgenes de la seguridad social, refuerza una cierta "cultura" acerca de lo que podra
llamarse el bienestar de los argentinos. Por un lado, la legislacin previsional vigente,
el famoso 82% mvil, ha generado en la gente la creencia de que los aportes por ellos
realizados durante la vida activa son suficientes para recibir un beneficio previsional,
durante un tiempo indeterminado, equivalente al 82% mvil de su salario. En
consecuencia, creen estar en su legtimo derecho al hacer este reclamo. Su
razonamiento es que el sistema funciona como un rgimen de capitalizacin
individual; este esquema supone la constitucin de un capital formado con la
acumulacin que el individuo hace a lo largo de su vida laboral y que recupera al final
de sta. Sin embargo, ya hace mucho tiempo que el sistema previsional funciona
como un rgimen de reparto. Un rgimen de reparto se financia con el aporte de la
clase trabajadora en actividad; estos ingresos se distribuyen entre la clase pasiva. Se
trata entonces de una suerte de pacto nter generacional. Establecer una relacin con
el salario, como dicen las leyes, slo es posible cuando el sistema recin se inicia,
porque eran ms los aportantes que los beneficiarios. Hoy la maduracin del sistema,
el envejecimiento de la poblacin, ms problemas financieros, hacen que este 82% sea
ms una utopa que una posibilidad.
En la visin que la mayora de los ciudadanos tienen de las obras sociales tambin
incide fuertemente su historia; la presencia sindical legitima a este sector
imposibilitando cualquier cuestionamiento de fondo pese a la crtica situacin por la
que hoy atraviesan las obras sociales.
Consecuencia de esta situacin es que hoy los partidos polticos, las corporaciones,
los ciudadanos tienen slo vagas nociones de lo que sucede con la seguridad social.
Esta percepcin de la crisis se refleja en las propuestas que los distintos grupos
polticos y sociales han elaborado para enfrentarla y que se limitan a una simple
"cosmtica", a aumentar la edad de jubilacin o incrementar los aportes destinados a
las obras sociales o a soluciones tan drsticas e inviables como no pagar la deuda
externa para contar con los recursos necesarios a los efectos de enfrentar la deuda
social.
Pero si en Europa, por el grado de desarrollo alcanzado, quiz sea posible apaliar
con retoques algunas de las dificultades por las que hoy atraviesa la seguridad social,
la dimensin de la crisis argentina requiere soluciones ms de fondo. Tomemos por
caso el sistema previsional. En esta rea, en la mayor parte de los pases
industrializados existen, igual que en la. Argentina, innumerables situaciones de
privilegio. Pero, en nuestro pas, la inequidad ms flagrante no es slo que los
militares, diputados o senadores y jueces cobren el 100% de su sueldo en actividad,
mientras que los haberes del 80% de los jubilados no alcancen al 40% de sus salarios
sino que el 30% de la poblacin en edad de jubilarse no logre acceder al beneficio
jubilatorio. Esta situacin de total desproteccin se da, sobre todo, en las provincias
ms pobres.
En otras reas nos encontramos con situaciones parecidas: 300.000 familias con
dficit absoluto de vivienda, una desercin escolar que aumenta ao a ao y ms del
25% de la poblacin que carece de cobertura mdica.
La situacin econmica por la que hoy atraviesa el pas incide negativamente en las
finanzas de la seguridad social. La inflacin, los bajos salarios, los sueldos en "negro" y
la cada del empleo asalariado junto con el aumento del cuenta propismo y del trabajo
precario han contribuido a profundizar las dificultades de un sistema cuyos recursos
provienen, fundamentalmente, de aportes calculados sobre salarios efectivamente
pagados. Los altos niveles de evasin que hoy muestra el sistema, adems de
aumentar sus problemas financieros, estn sealando la ausencia de un pacto solidario
imprescindible para el desarrollo de los programas sociales. El pago de la deuda
externa, con las restricciones presupuestarias que ello significa, termina de perfilar una
situacin cada vez ms latinoamericana que europea.
Es en este marco que la responsabilidad social del Estado se agiganta. No se trata
slo de aumentar el gasto o distribuirlo mejor. Se trata, en el contexto de la Argentina
actual, de concertar, finalmente, un compromiso social.