Professional Documents
Culture Documents
RESUMO
A maior parte da literatura sobre o governo de Joo Goulart atribui as baixas taxas de cresci-
mento e a elevao da inflao do perodo a razes estruturais, enquanto a poltica
econmica normalmente vista como errtica e hesitante. Contrariando estas teses, procu-
ra-se aqui resgatar a importncia da poltica econmica dentro da conjuntura, mostrando
que a mesma possui uma racionalidade, a qual inclusive se manifesta na constante troca de
ministros da rea econmica. Para tanto, recorre-se ao modelo de credibilidade de Barro e
ao conceito de legitimidade de Max Weber para reconstituir os impasses do governo e seus
reflexos na conduo da poltica econmica.
PALAVRAS-CHAVE
Brasil, economia brasileira, Goulart, credibilidade, poltica econmica
ABSTRACT
Most of the literature on the Goulart Administration relates the low growth rates and rise of
inflation in the period to structural reasons, while the economic policy is usually viewed as
erratic and hesitant. In opposition to these theses, we attempt to restore the importance of
the economic policy inside the conjuncture, showing its rationality which is manifested in the
constant changing of ministers in the economic area. In order to do so, we use Barros credi-
bility model and Max Webers legitimacy concept to re-establish the predicaments of the
Administration and their reflections on the guidance of the economic policy.
KEY WORDS
Brazil, Goulart, Brazilian economy, credibility, economic policy
JEL Classification
N16
INTRODUO
12 100
90
10
80
70
8
60
IGP-DI
PIB
6 50
40
4
30
20
2
PIB IGP-DI 10
0 0
1959 1960 1961 1962 1963 1964
Ano
Fonte: FGV/IPEADATA
A anlise da literatura sobre o perodo mostra que parte significativa dos au-
tores atribui a crise econmica a razes estruturais, sendo mais escassas as
anlises da poltica econmica e sua importncia sobre o desempenho dos
principais indicadores, os quais evidenciam a reverso de uma trajetria de
crescimento sustentado com inflao relativamente sob controle verificada
desde a recuperao econmica que seguiu a Grande Depresso da dcada
de 1930. Dentre os primeiros, os mais conhecidos so os economistas de
tradio cepalina, como Furtado (1968) e Tavares (1972, p. 41-58), para
quem se tratava de crise resultante do esgotamento do prprio processo de
substituio de importaes. Este, depois de vencer as primeiras etapas cen-
tradas nos bens de consumo popular e de tecnologia mais simples, via-se es-
trangulado principalmente pela estreiteza da demanda interna, decorrente,
dentre outros fatores, da concentrao de renda e da elevao dos coeficien-
tes capital/produto e capital/trabalho que acompanhava os novos investi-
mentos necessrios para o aprofundamento do processo de industrializao.
Essas anlises, com forte vis subconsumista, foram posteriormente revistas
pelos prprios autores, sem contudo abandonar a proposta terico-metodo-
lgica de buscar as razes estruturais e de longo prazo para a crise, como em
Tavares e Serra (1972) e Tavares (1986). Registra-se que Serra (1982, p.
32), em trabalho posterior, apesar de centrar-se nas causas estruturais, admi-
tiu que a profundidade da retrao da atividade econmica em 1963 dificilmen-
te poderia ser explicada somente pelas tendncias estruturais ao declnio cclico.
(grifo do autor).
Sem a pretenso de subestimar a importncia das explicaes estruturais
propostas pelos autores antes mencionados, ou mesmo por outros temti-
ca que envolve uma controvrsia prpria , este artigo prope-se a contri-
buir para a afirmao da hiptese de que a poltica econmica
implementada pelo governo teve papel relevante na determinao das taxas
de inflao e de crescimento do perodo. Enfocando-se, por sua vez, as an-
lises sobre a poltica econmica, nota-se que as mesmas geralmente ressal-
tam seu carter oscilatrio, hesitante e desprovido de racionalidade. A troca
freqente de ministros da Fazenda estaria associada a esta falta de diretrizes
e inconsistncia de atuao. Nesta linha, Lessa (1982, p. 118) entende que
as medidas implementadas pelo governo no seguiam com preciso quais-
quer diretrizes, apontando para mltiplas direes. Baer (1996, p. 87), por sua
Os estudos, via de regra, pouco aprofundam no que tange s razes para ex-
plicar esse comportamento da poltica econmica e melhor embasar os adje-
tivos que a qualificam. Por isso, talvez, muitas vezes a dubiedade e a
inconsistncia da poltica econmica so associadas prpria figura presi-
dencial. Leff (1977, p. 146, 152) exemplifica tipicamente esta postura ao
apontar como causa da crise econmica a fraqueza na formulao das po-
lticas; o presidente era to inbil que de fato perdia controle parcial de seu
aparato poltico; ademais, sempre mostrara pouco interesse pela poltica econ-
mica e pela resoluo de polticas sofridas; isto teria levado a um sentimento
generalizado de perda de controle e uma necessidade de mudanas polticas. J
Skidmore (1976, p. 262, 311 e 305) qualifica-o como lder de terceira cate-
goria, com reputao de ser um homem fraco, que brilhava como um mestre
da intriga poltica de curto alcance. Era, ainda, incapaz de compreender as di-
ficuldades de uma poltica antiinflacionria.
sejam insatisfatrias, cabe indagar por que essa teria sido a percepo de n-
mero to expressivo de autores. Nessa direo, menciona-se o trabalho de
Monteiro (1998), que veio dar novo rumo s interpretaes. Separando o
governo Goulart em dois subperodos, o do parlamentarismo e o do presi-
dencialismo, mostra que em cada um deles tentou-se inicialmente uma pol-
tica de estabilizao de carter ortodoxo, no s no plano retrico como na
efetiva implementao de medidas voltadas ao combate inflao e ao equi-
lbrio das contas pblicas. Em nenhum dos subperodos, entretanto, o go-
verno foi capaz de mant-la e acabou abandonando-a em prol de uma
poltica de prioridade ao crescimento acelerado e de combate ao desemprego.
Por que o governo teria agido dessa forma? O caminho para buscar uma hi-
ptese consistente para explicar tal comportamento parte da premissa de
que no se trata propriamente de irracionalidade ou de um comportamento
errtico, descompromissado com objetivos e decorrente de um eventual tra-
o de personalidade da figura presidencial, por mais que esta, muitas vezes,
influencie decises. Se difcil encontrar uma racionalidade estritamente
econmica para o comportamento do governo, o mesmo no ocorre quan-
do se traz baila variveis de natureza poltica. Isto no escapara da percep-
o de Simonsen (1963), para quem a crise inflacionria do perodo de
Goulart devia-se fundamentalmente a questes de ordem poltica, ponto de
vista implicitamente admitido por Macedo (1975). Mas os economistas no
s tm tradicionalmente negligenciado as determinaes polticas em suas
anlises, como costumam lembrar, com pertinncia, as dificuldades que ge-
ralmente envolvem sua comprovao, como bem assinala Abreu (1989, p.
209) ao referir-se hiptese formulada por Simonsen.
como legtima por parte dos dominados, que a obedecem. (WEBER, 2000,
p. 34). Nem sempre a dominao est garantida de modo absoluto e, para
identific-la, o decisivo que a prpria pretenso de legitimidade, por sua na-
tureza , seja vlida em grau relevante, consolide sua existncia e determine, en-
tre outros fatores, a natureza dos meios de dominao escolhidos. (p. 140, grifos
do autor). H trs tipos puros de dominao legtima: racional/legal, tradi-
cional e carismtica, que correspondem a trs tipos de autoridade. No caso,
interessaria a dominao racional/legal, probabilisticamente mais prxima
do governo Goulart, j que reivindicada por ele como Chefe do Executivo
por ter sido eleito segundo as normas constitucionais, configurando uma
clara pretenso de legitimidade. Esta fundamenta-se justamente na crena
da legitimidade com respaldo nas ordens legais e no direito de mando dos
que exercem a dominao, por meio de ordem impessoal, baseada em esta-
tutos racionalmente criados. Ressalta-se que o tipo mais puro de dominao
legal aquele que se exerce por meio de um quadro administrativo burocrtico,
e que, entre outras caractersticas, deve estar submetido a um sistema rigoro-
so e homogneo de disciplina e controle do servio. (p. 146). Weber cita como
exemplo o moderno exrcito burocrtico, liderado por funcionrios mili-
tares de tipo especial, chamados oficiais, o que permite uma associao
imediata com a crise do governo Goulart.
Esse corte metodolgico justifica-se ao se ter presente que, seguido renn-
cia de Jnio Quadros, houve um veto militar posse de Goulart, ento vice-
presidente. Este s pde assumir aps forte mobilizao popular, o Movi-
mento da Legalidade, liderado pelo ento governador do Rio Grande do
Sul, Leonel Brizola, que acabou dividindo as Foras Armadas e, por media-
o de polticos civis, resultou em uma soluo de compromisso: Goulart s
assumiria a Presidncia se aceitasse sua prpria limitao de poder, com a
adoo do sistema parlamentarista por meio de um Ato Adicional Consti-
tuio, o qual se submeteria aprovao popular em um plebiscito em
1965. A vitria da legalidade, portanto, foi apenas parcial e, mais impor-
tante, no significou galgar o consenso necessrio para Goulart firmar-se
como autoridade legtima, ou com o reconhecimento de legitimidade sufici-
ente para o pleno exerccio do cargo.
O regresso ao Pas, todavia, mostrava que a situao era mais difcil e com-
plicada para ser resolvida com gestos simblicos e declaraes diplomticas.
Para os lderes sindicais e de esquerda, a viagem demonstrara a subservincia
de Goulart com relao aos EUA; para a oposio udenista, tentara apenas
contemporizar e armar um teatro para representar um papel de lder para o
qual no estava preparado. Pressionado por todos os lados, o governo pare-
cia perder o rumo. As desavenas entre o Presidente e o Primeiro-Ministro
Tancredo Neves tornavam-se pblicas. Corria o boato, alimentado pela im-
prensa, sobre um acordo entre ambos para desmoralizar o parlamentarismo
e antecipar o plebiscito. Em 1 de maio, relembrando a poltica de Vargas de
um contato direto entre o Presidente e as massas trabalhadoras, Goulart re-
correu a uma retrica mais radical ao retomar bandeiras como reforma agr-
ria e limitao remessa de lucros, as quais mencionara no discurso de
posse, mas at ento parcialmente ofuscadas pela nfase na poltica de esta-
bilidade. Nesta encruzilhada entre dois caminhos, iniciou-se a fase de rando-
mizao.
O dficit do Tesouro, que no primeiro quadrimestre de 1962 parecia admi-
nistrvel, comeava a disparar e, com ele, a inflao (v. Grfico 2). A discus-
so sobre a regulamentao da remessa de lucros, cuja lei fora aprovada pela
Cmara dos Deputados ao final de 1961, acirrava os nimos e era cada vez
maior o fosso que separava os nacionalistas (para os opositores comunis-
tas) dos liberais (ento entreguistas). Ainda nesse ms de maio, por exi-
gncia constitucional, ao enviar proposta de oramento para anlise e
votao no Congresso, as despesas previstas alcanavam 793,8 bilhes de
cruzeiros para uma receita estimada de Cr$ 590 bilhes. A magnitude do
dficit sinalizava para o maior da histria, a contar que ficara fora o aumen-
to do funcionalismo e costumeiramente os parlamentares majoravam ainda
mais as despesas sem prever receitas.
Diante das circunstncias, Moreira Salles afrouxava as regras de austeridade
at ento prevalecentes. Em 11 de junho, pela Lei 4.069, o funcionalismo
percebia novo aumento, retroativo a 1 de abril. Somado assistncia da
Unio s companhias de viao frrea (RFF) e de navegao, o dficit do
Tesouro saltou, em termos nominais, de Cr$ 24,7 para Cr$ 47,4 bilhes.
Mais grave que se previa, luz de experincias anteriores, que a extenso
20000000
-20000000
Cr$ bilhes
-40000000
-60000000
1961
1962
-80000000 1963
-100000000
JAN FEV MAR ABR MAI JUN JUL AGO SET OUT NOV DEZ
Ms
12
10
Variao mensal (%)
0
1961 01
1961 03
1961 05
1961 07
1961 09
1961 11
1962 01
1962 03
1962 05
1962 07
1962 09
1962 11
1963 01
1963 03
1963 05
1963 07
1963 09
1963 11
1964 01
1964 03
1964 05
1964 07
1964 09
1964 11
Ms
Fonte: IPEADATA.
400
350
300
US$ Bilhes
250
200
150
100
50
0
1961/1 1961/2 1962/1 1962/2 1963/1 1963/2 1964/1 1964/2
Ano/Semestre
aumentos que variavam de 40% a 56% para aos civis e 25% a 55% aos mili-
tares. Mesmo ultrapassando a porcentagem inicialmente proposta, esta foi
considerada insuficiente. Quando uma misso do FMI chegou ao Brasil, em
meados de maio, o ministro j dava sinais de maiores concesses, causando
perplexidade nos tcnicos estrangeiros. Sem acordo, o governo obrigou-se a
fazer nova proposta, a qual alcanava 60%. A presso, desta vez, vinha tanto
da esquerda sindical como dos militares direitistas, inconformados com a
proletarizao das foras armadas, como no famoso Manifesto dos Coro-
nis que ajudara derrubar Goulart como Ministro do Trabalho de Vargas
em 1954. A concesso final de 60%, arbitrada pelo Presidente, significava o
fim da experincia de estabilizao e demonstrava cabalmente a fraqueza do
governo.
Impossibilitado de realizar a tarefa a que se propusera, San Thiago Dantas
afastou-se do cargo em 20 de junho e o Ministrio do Planejamento foi ex-
tinto um ms depois, tornando-se Furtado um ministro sem pasta. Afinal,
para que planejar se as metas j estavam estouradas e, sem a estabilidade, o
caminho para as reformas deveria ser outro? A fase de randomizao exigia
frente da pasta da Fazenda um ministro com outro perfil, certamente dis-
posto a maiores concesses e com experincia em negociaes polticas.
Com a sada de Carvalho Pinto do Ministrio, correu o boato que seu suces-
sor seria Leonel Brizola, um dos maiores crticos da poltica econmica, a
qual considerava conservadora. Goulart, entretanto, nomeou outro poltico
gacho: Ney Galvo. Esta opo por algum praticamente desconhecido na-
cionalmente, tanto nos meios polticos como econmicos, permite a inter-
pretao de que Goulart pretendia acompanhar mais de perto a rea
econmica, usando poderes de fato presidenciais, mas ao mesmo tempo im-
CONCLUSO
BIBLIOGRAFIA
ABREU, Marcelo de Paiva. A ordem do progresso; cem anos de poltica re-
publicana, 1889-1989. Rio de Janeiro: Campus, 1989.
BAER, W. A economia brasileira. So Paulo: Nobel, 1996.
BARRO, R. Reputation in a model of monetary policy with incomplete
information. Journal of Monetary Economics, v. 17, n. 1, 1986a.
Agradeo aos comentrios crticos de Srgio Marley Modesto Monteiro, Julio M. Pires e Vanessa
Petrelli Correa e a colaborao dos bolsistas de Iniciao Cientfica Rubens Augusto de Miranda e
Rafael Castro, bem como o apoio do CNPq e da PROPESQ/UFRGS.
(Recebido em junho de 2003. Aceito para publicao em maro de 2004).