UNIVERSIDAD PRIVADA ANTENOR ORREGO

FACULTAD DE DERECHO
ESCUELA DE DERECHO

REGMENES CIVILES DEL EMPLEO PBLICO EN EL PER

CURSO: DERECHO ADMINISTARTIVO II

AUTOR: LLAJARUNA

PROFESORA: Dra. REYES CUBA, CLAUDIA KATHERINE

TRUJILLO PER
2017

1
 INDICE

INTRODUCCION3

CUERPO..4

I. REGMENES GENERALES...4

1. REGIMEN LABORAL PRIVADO..4

2. CARRERA ADMINISTRATIVA.5

3. CONTRATACION ADMINISTRATIVA DE SERVICIOS CAS..7

II. REGMENES ESPECIALES9

1. TECNICOS Y AUXILIARES ASISTENCIALES DE LA SALUD..9

2. PROFESORADO Y MAGISTERIAL....9

3. PROFESIONALES DE LA SALUD.......11

4. CARRERA DE LOS DOCENTES UNIVERSITARIOS...12

III. LAS REFORMAS DEL SERVICIO CIVIL EN EL PER14

CONCLUSIONES

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

2
 INTRODUCCION

El servicio civil es el conjunto de medidas institucionales por las cuales se articula

y gestiona el personal al servicio del Estado, debiendo armonizar los derechos
de este personal con los intereses de la sociedad. El trmino servicio civil hace
hincapi en la naturaleza de servicio hacia los ciudadanos, de la labor que
realizan quienes trabajan en el Estado. Para el caso peruano, esto se formaliza
a partir del ao 2008, cuando se establece que toda referencia a empleo pblico
debe ser entendida como servicio civil, el cual constituye un elemento clave en
la reforma y modernizacin del Estado, dada la centralidad que tiene en el diseo
e implementacin de las polticas pblicas y en la relacin que establece con los
ciudadanos.

En el caso peruano, la gestin de los recursos humanos se ha caracterizado por

la falta de una planificacin y direccin coherente que permita contar con un
servicio civil eficaz y orientado hacia el ciudadano. La complejidad de la gestin
de los recursos humanos en el sector pblico, producto de la coexistencia de
distintos regmenes laborales con diferentes reglas de juego, la distorsin del
sistema de remuneraciones, el abuso de contrataciones temporales, la alta
dispersin legislativa existente, la ausencia de un ente rector por 16 aos y la
ausencia de una poltica de Estado en esta materia, ha generado la necesidad
de una nueva reforma integral del servicio civil que permita mejorar la
administracin de los recursos humanos en el Estado.

En el presente trabajo se analizar los diversos regmenes civiles del empleo

pblico en el Per, los que se encuentran regulados en la normatividad del
Estado peruano, y que sirven a la nacin.

3
 DESARROLLO

Los regmenes laborales para el servicio pblico en el Per, se dividen en dos

grupos: Generales y especiales. A continuacin voy hacer un detalle de manera
general cada uno de dichos regmenes:

I. REGMENES GENERALES
1. REGIMEN LABORAL PRIVADO (D. LEGISLATIVO 728-1991)
Fue creada con la finalidad de permitir a los empresarios hacer frente a la
crisis econmica por la que atravesaba el pas. Para ello se relativiz la
estabilidad laboral absoluta; se otorg la posibilidad de celebrar contratos
de trabajo de naturaleza temporal, accidental y contratos para obra o
servicios; y, se ampliaron las causales objetivas para la extincin del
contrato de trabajo, incluyendo la posibilidad de ceses colectivos.
Este decreto legislativo se da en un contexto de reforma del Estado
centrada en la creacin de entidades que funcionen como enclaves de
excelencia ligadas a las reformas econmicas. De esta manera, se
permiti a las entidades pblicas responsables del rgimen monetario, del
control de la inflacin y del dficit fiscal, as como de la regulacin general
de los mercados (inversin, competencia y propiedad intelectual) aplicar
el rgimen laboral de la actividad privada, crendose as las denominadas
islas de eficiencia. Estas entidades establecieron escalas remunerativas
distintas al sistema nico de remuneraciones e incorporaron personal
altamente capacitado en posiciones de responsabilidad, siendo
exonerados del requisito de ascender peldao a peldao en la estructura
de niveles.
Este rgimen laboral permite gestionar de manera flexible los recursos
humanos, tanto en la contratacin, en la determinacin de las
remuneraciones, en la asignacin de tareas, en la fiscalizacin de su
desempeo, como en la aplicacin de sanciones ante el incumplimiento.
En esta lgica cada entidad aprueba su propio reglamento interno, sus
propios grupos ocupacionales y sus propios niveles al interior de cada
grupo.
Actualmente, la mayora de los trabajadores sujetos al rgimen laboral de
la actividad privada son profesional (43%), seguido por los tcnicos (29%)

4
 y auxiliares (8%) y un limitado porcentaje de funcionarios (3%). Cabe
anotar que en el rgimen de la actividad privada se encuentran la mayora
de obreros, por cuanto ellos representan el 16%.

2. CARRERA ADMINISTRATIVA (D. LEGILATIVO 276-1984)

La carrera administrativa en el Per es un conjunto de principios, normas
y procesos que regulan el ingreso, los derechos y los deberes de los
servidores pblicos que, con carcter estable prestan servicios de
naturaleza permanente en la administracin pblica, cuyo objetivo es la
incorporacin de personal idneo, garantizando su permanencia y
desarrollo, en base a mritos y calificaciones en el desempeo de sus
funciones y dentro de una estructura uniforme de grupos ocupacionales y
de niveles.
La carrera administrativa est regulada por la Ley de Bases de la Carrera
Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico y su reglamento.
El rgimen laboral pblico establecido en esa Ley se caracteriza por ser
un sistema cerrado, en el cual el ingreso a la carrera se realiza por el nivel
ms bajo del grupo ocupacional y la promocin de los servidores pblicos
en los diferentes niveles depende del cumplimiento de requisitos
previamente determinados, que incluyen antigedad en el puesto,
capacitacin y evaluacin. La carrera cuenta con tres grupos
ocupacionales con distintos niveles cada uno, en donde la homogeneidad
remuneratoria est establecida mediante un sistema nico de
remuneraciones. La remuneracin est constituida por un salario bsico,
adems de bonificaciones y beneficios.
A. ORGANIZACIN DE LA CARRERA
a. Grupos ocupacionales: Son categoras que permiten organizar a
los servidores pblicos en razn de su formacin, capacitacin y/o
experiencia reconocida.97 Los grupos ocupacionales de la carrera
son tres y se accede a ellos a travs de una postulacin expresa.
Grupo profesional: abarca del nivel 7 al 14 y est constituido por
servidores con ttulo profesional o grado acadmico reconocido
por la Ley Universitaria o ttulos otorgados por Institutos
Superiores Tecnolgicos.

5
 Grupo tcnico: abarca del nivel 3 al 12 y concentra a los
servidores con formacin superior o universitaria incompleta,
capacitacin tecnolgica o experiencia tcnica reconocida.
Grupo auxiliar: abarca del nivel 1 al 7 y agrupa a los servidores
que tienen instruccin secundaria y acreditan experiencia o
calificacin para realizar labores de apoyo.
b. Niveles de carrera: Son los escalones que se establecen dentro
de cada grupo ocupacional a travs de los cuales el servidor
efecta su progresin en la carrera administrativa. Cada nivel de
escalafn supone un conjunto de requisitos y condiciones mnimas
mensurables que debe reunir el servidor para ser comprendido en
el nivel dentro de la estructura organizacional de cada entidad
pblica. La carrera comprende 14 niveles en total, siendo el nivel 1
el ms bajo y el 14 el ms alto (para mayor detalle ver Grfico 6).
c. Cargos: Son los puestos de trabajo que cada institucin disea
segn sus necesidades, los cuales contienen funciones
determinadas que desarrollan los servidores y funcionarios. Los
cargos no forman parte de la carrera administrativa, pero a cada
nivel le corresponde un conjunto de cargos compatibles con aqul,
dentro de la estructura organizacional de cada entidad.
La asignacin de personal para cubrir estos cargos es temporal y
respeta la organizacin de la carrera administrativa, es decir,
ningn servidor puede ser rebajado del nivel de carrera o asignado
a cargos que no corresponden a ste. Existen dos tipos de cargos:
los cargos comunes y los cargos de responsabilidad directiva. De
acuerdo con la Ley de Bases de la Carrera Administrativa, todos
los servidores pblicos gozan de garanta del nivel de carrera
alcanzado, pero no del cargo, estando stos asignados de acuerdo
a los requerimientos del Estado en su rol empleador.

B. GRUPO DE DIRECTIVOS/FUNCIONARIOS:
El Reglamento de la Ley de Bases de la Carrera Administrativa
identifica al directivo pblico como funcionario y lo define como el
ciudadano que es elegido o designado por la autoridad competente
6
 para desempear cargos del ms alto nivel en los poderes pblicos y
los organismos con autonoma. Por tanto, los puestos de los
funcionarios corresponden a puestos de mando que, al estar excluidos
de la carrera administrativa, son de libre designacin y remocin. Los
directivos pblicos no gozan del derecho a la estabilidad laboral y
estn organizados en 8 niveles, siendo el nivel mximo la Presidencia
de la Repblica. En estos casos, la remuneracin se fija por cargos
especficos, escalonados en los 8 niveles.
De acuerdo a la Ley Marco de Empleo Pblico, los servidores se
clasifican en: (i) funcionario pblico,98 quien desarrolla funciones de
preeminencia poltica, desarrollan polticas de Estado y/o dirigen
organismos o entidades pblicas; (ii) empleado de confianza, cargo de
confianza tcnico o poltico, distinto al de funcionario pblico; y, (iii)
servidor pblico. A su vez, los servidores pblicos se clasifican en: (i)
directivo superior: desarrolla funciones administrativas relativas a la
direccin de un rgano programa o proyecto, la supervisin de
personal, la elaboracin de polticas de actuacin administrativa y la
colaboracin en la formulacin de polticas de gobierno; (ii) ejecutivo:
desarrolla funciones administrativas; (iii) especialista: desempea
labores de ejecucin de servicios pblicos y no ejerce funcin
administrativa; y, (iv) de apoyo: desarrolla labores auxiliares de apoyo
y/o complemento.

3. CONTRATACION ADMINISTRATIVA DE SERVICIOS CAS (D.

LEGISLATIVO 1057-2008): }
El Rgimen de Contrato Administrativa de Servicios (CAS) est normado
por el Decreto Legislativo N 1057, promulgado el 27 de junio del 2008, y
su Reglamento, promulgado en el 2008 (modificatoria promulgada en el
2011147). Este rgimen constituye una modalidad contractual laboral
temporal especial, propia del Estado.
En general, todas las entidades de la administracin pblica pueden
contratar personal bajo el rgimen CAS, con excepcin de las empresas
del Estado y los proyectos de inversin pblica.

7
De acuerdo a su Reglamento, el rgimen CAS no incluye dentro de su mbito de
aplicacin a los siguientes casos:

Prestacin, consultora, asesora o cualquier otra modalidad contractual,

siempre que se desarrollen de manera autnoma, fuera de los locales o
centros de trabajo de la entidad;
Contratos financiados por alguna entidad de cooperacin internacional
con cargo a sus propios recursos;
Los contratos que se realizan a travs de organismos internacionales que,
mediante convenio, administran recursos del Estado Peruano para fines
de contratacin de personal altamente calificado;
Los contratos del Fondo de Apoyo Gerencial; y
Los Contratos de modalidades formativas.

Los CAS fueron creados en reemplazo de los Servicios No Personales (SNP),

modalidad contractual creada en los aos noventa como respuesta a las
restricciones presupuestales impuestas a la contratacin de nuevo personal, con
el objetivo de ahorrar costos laborales y crear un mercado laboral ms flexible.
En este contexto, es preciso resaltar que el rgimen CAS supone una
contratacin temporal por un periodo restringido a un ao fiscal, renovable.

A partir del 2010, debido a una sentencia emitida por el Tribunal

Constitucional148, el CAS debe interpretarse como un rgimen especial de
contratacin de naturaleza laboral para el sector pblico, el cual es compatible
con el marco legal. Al afirmarse su naturaleza laboral, se considera dentro del
mbito de la Ley Marco del Empleo Pblico debiendo ajustarse a la misma y
completar su regulacin en trminos de los derechos laborales que le competen.

En cuanto a la distribucin segn grupo ocupacional, la mayora de servidores

pblicos sujetos al rgimen especial CAS pertenece a los grupos
ocupacionales tcnicos y auxiliares (70%), seguidos de los profesionales (21%)
y funcionarios (2%). Cabe anotar que no se puede especificar la categora
ocupacional de un 6% del personal CAS.

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II. REGMENES ESPEIALES
1. TECNICOS Y AUXILIARES ASISTENCIALES DE LA SALUD (LEY
28561-2005): El trabajo de los tcnicos y auxiliares asistenciales de salud
est regulado por una Ley promulgada en el 2005, de aplicacin al
ejercicio de las categoras de tcnicos y auxiliares asistenciales de la
salud en todas las dependencias del sector pblico y privado, en lo que
no sea contrario con el rgimen laboral de la actividad privada. Asimismo,
esta Ley aplica para el personal integrante de las Fuerzas Armadas y
Policiales que se desempea en la actividad de tcnico o auxiliar
asistencial de salud, siendo tambin vlidas las normas de la institucin a
la que pertenezcan.
Los tcnicos asistenciales de la salud desempean sus funciones en las
reas de su competencia participando en los procesos de promocin,
recuperacin y rehabilitacin que realiza el equipo de salud. Por su lado,
los auxiliares asistenciales de salud apoyan, segn su mbito de
competencia, en las funciones que realiza el equipo de salud. En ambos
casos, las actividades se deben realizar con el objetivo de mejorar la
calidad de vida y el bienestar de la poblacin.
A pesar que la Ley que regula el trabajo de los tcnicos y auxiliares
asistenciales de la salud norma slo algunas cuestiones generales,
seala que cuando un aspecto no se especifique, ste se regir por la Ley
General de Salud,164 la Ley de Bases de la Carrera Administrativa y la
Ley Marco del Empleo Pblico.
Del mismo modo que en la carrera de los profesionales de la salud, la
jornada laboral de los tcnicos y auxiliares de salud no puede exceder las
36 horas semanales o 150 horas mensuales, incluyendo la jornada de
guardia diurna y nocturna.

2. PROFESORADO Y MAGISTERIAL (LEY 24029-1984 Y LEY 29062-

2007): Esta seccin presenta los principales aspectos de los regmenes
que actualmente regulan la carrera pblica de profesores de educacin
bsica: (i) la carrera pblica del profesorado; y, (ii) la carrera pblica
magisterial.
A. CARRERA PUBLICA DEL PROFESORADO:

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 La carrera del profesorado est regulada por la Ley del Profesorado167 y
su reglamento.168 De acuerdo con esta norma, se define al profesor
como agente fundamental de la educacin que contribuye con la familia,
la comunidad y el Estado a la formacin integral del educando.
El diseo de la carrera del profesorado es cerrado, pues el ingreso a la
carrera se realiza por nombramiento en el primer nivel y en el rea de
docencia. El ascenso de nivel tiene como requisito principal la antigedad,
siendo el ascenso del primer al segundo nivel automtico al cumplir el
tiempo mnimo de permanencia establecido para ese nivel. Los ascensos
entre el segundo y quinto nivel requieren un tiempo mnimo de
permanencia en cada nivel y la aprobacin de cursos de
perfeccionamiento establecidos en el Reglamento.
Se debe mencionar que, la norma legal asegura el derecho a la estabilidad
en la plaza, nivel, cargo, lugar y centro de trabajo, por lo que el profesor,
a diferencia de los servidores pblicos regidos por la Ley de Bases de la
Carrera Administrativa, se convierte en el dueo de su plaza sin que
pueda ser cambiado sin su consentimiento.
La carrera pblica del profesorado se organiza en cinco niveles, siendo el
quinto nivel el ms alto, y en tres reas magisteriales. Para acceder a la
carrera del profesorado es indispensable tener un ttulo profesional en
educacin.
La carrera del profesorado tiene dos reas:
La docencia: referida a la accin educativa en los centros y programas
educativos respectivos en relacin directa con el educando; y
La administracin: Las funciones de administracin de la educacin,
Investigacin tcnicopedaggica vinculada a la educacin.

La jornada laboral semanal ordinaria en centros y programas educativos,

sea cual fuera el nivel y modalidad, es de 24 horas pedaggicas de 45
minutos cada una. Para los profesores del nivel jerrquico y directivo la
jornada laboral ser 40 horas semanales. No estn incluidos los
profesores que presten servicios en el sector privado, pero mantienen el
derecho a la jornada laboral de 24 horas pedaggicas.

B. CARRERA PUBLICA MAGISTERIAL:

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 La carrera pblica magisterial est regulada por la Ley 29062, promulgada
el 11 de Julio del 2007, y su Reglamento172. Ambos fueron promulgados
para profesionalizar la carrera del profesorado, en un contexto en el que
los altos niveles de estabilidad laboral generaban severas crticas
respecto de la calidad del servicio prestado.
En este contexto, el profesor es definido como un profesional de la
educacin, con ttulo de profesor o licenciado en educacin, con
calificaciones y competencias debidamente certificadas que, en su calidad
de agente fundamental del proceso educativo, presta un servicio pblico
esencial dirigido a concretar el derecho de los estudiantes a una
enseanza de calidad, equidad y pertinencia.
Al interior de esta carrera se encuentran aquellos que prestan servicios
en instituciones y programas educativos de educacin bsica, tcnico
productiva y tcnica, administradas directamente por el Estado o por
entidades privadas con las que mantiene convenios de acuerdo a lo que
seale la Ley, as como aquellos que prestan servicios en las instancias
de gestin educativa descentralizadas del sector educacin.
El diseo de la carrera magisterial es cerrado. El ingreso a la carrera se
realiza por concurso en el primer nivel y en el rea de docencia; sin
embargo, a diferencia de otros sistemas tradicionales, el ascenso en los
cinco niveles de la carrera pblica magisterial no tiene como requisito
principal la antigedad en un nivel determinado, sino la evaluacin del
desempeo laboral del profesor.

3. PROFESIONALES DE LA SALUD (LEY 23536-1982): El trabajo y la

carrera pblica de los profesionales que prestan servicios asistenciales
en el sector salud se encuentran regulados por la Ley de Trabajo y Carrera
de Profesionales de la Salud154 y su Reglamento.155 Segn las normas
legales, se entiende por trabajo asistencial, aquellas actividades finales,
intermedias y de apoyo que realizan los profesionales de salud en
establecimientos de salud del sector pblico. La norma define la carrera
pblica de los profesionales de la salud como el proceso mediante el cual
se propicia la incorporacin del personal idneo, garantizando su
estabilidad, brindndoles oportunidades de desarrollo y progresin en el

11
 ejercicio de su profesin.156 Un aspecto importante a considerar sobre
este rgimen es que la jornada regular de trabajo, de 36 horas de trabajo
semanales (6 horas diarias de lunes a sbado), incluye el trabajo de
guardia. El trabajo de guardia es definido como la actividad obligatoria y
remunerada realizada por necesidad del servicio, que puede ser de
naturaleza mltiple y/o diferenciada de las realizadas en jornadas
extraordinarias, sin exceder doce horas, salvo excepciones de falta de
personal.
El diseo de la carrera de los profesionales de la salud es la de un sistema
cerrado en cada una de sus once lneas. El ingreso a una lnea de carrera
se realiza desde la categora ms baja, y el ascenso se realiza dentro de
sus niveles segn cuatro requisitos principales: el tiempo mnimo en cada
nivel de la carrera, la calificacin profesional, la evaluacin personal y la
experiencia en el trabajo.
La estructura de la carrera de los profesionales de la salud es la siguiente:
Lneas de Carrera: son once grupos ocupacionales, cada uno de los
cuales constituye una lnea de carrera. Las lneas de carrera son:
mdicocirujano, cirujanodentista, qumicofarmacutico, obstetriz y
enfermero. Tambin se considera al mdicoveterinario, bilogo,
psiclogo, nutricionista, ingeniero sanitario y asistenta social. No estn
incluidos los profesionales que prestan servicios en las fuerzas
armadas ni policiales, quienes se rigen por sus leyes y reglamentos
especficos.
Niveles de carrera: cada lnea carrera est conformada por hasta
nueve niveles, cada uno de los cuales estn constituidos por
determinados requisitos.

4. CARRERA DE LOS DOCENTES UNIVERSITARIOS (LEY 23733

1983): La carrera de los docentes universitarios en el mbito pblico y
privado est regulada por la Ley Universitaria. Sin embargo, los temas
relacionados a los niveles remunerativos contemplados en esa Ley slo
son aplicados a los docentes de las universidades estatales. Los docentes
universitarios del sector privado se rigen por sus normas internas, en
virtud del principio de autonoma administrativa.
12
 Los principios inherentes a la docencia universitaria son la investigacin,
la enseanza, la capacitacin permanente y la produccin intelectual.
El diseo de la carrera de los docentes universitarios es un sistema mixto
con tendencia a uno cerrado. La carrera divide a los docentes
universitarios en tres grupos, pero no existe jerarqua entre ellos. Los tres
grupos de docentes son:
Profesores ordinarios, divididos en tres niveles: auxiliares, asociados
y principales;
Profesores extraordinarios, divididos en cuatro niveles: Visitantes,
investigadores, honorarios y emritos; y
Profesores contratados, quienes prestan servicios a plazo
determinado y en las condiciones que fija el respectivo contrato.

El ingreso al grupo de profesores ordinarios, el grupo de mayor estabilidad

laboral, se realiza desde la categora ms baja, es decir, auxiliar. El
ascenso de nivel tiene como requisito el cumplimiento de un nmero
especfico de aos (criterio de antigedad); sin embargo, es posible
ingresar directamente al mximo nivel, profesor principal, si se cuenta con
el grado acadmico de profesional y se hace constancia de, al menos,
diez aos de ejercicio profesional y reconocida labor de investigacin
cientfica.

Si se considera el rgimen de dedicacin a la universidad, los profesores

ordinarios pueden ser:

Profesor a tiempo parcial, cuando dedica a las tareas acadmicas un

tiempo menor a la jornada legal de trabajo;
Profesor regular (a tiempo completo), cuando dedican su tiempo y
actividad a las tareas acadmica; y
Profesor con dedicacin exclusiva, cuando tienen como nica
actividad ordinaria remunerada la que presta a la universidad.

Los jefes de prctica no estn incluidos dentro de la carrera docente

porque se les considera, conjuntamente con los ayudantes de ctedra o
de laboratorio y otros, como formas de colaboracin a los profesores
universitarios. Sin embargo, una vez que los jefes de prctica obtienen la

13
 categora de profesor auxiliar se les contabilizar para la carrera el nmero
de aos de ejercicio en esa categora.

III. LAS REFORMAS DEL SERVICIO CIVIL EN EL PER

Esta seccin explica los cuatro ciclos de reforma del servicio civil peruano,
desde los aos noventa hasta la actualidad. El primer ciclo explica el cierre
de la carrera administrativa y la expansin de nuevas modalidades de
contratacin; el segundo, la modernizacin del Estado y la propuesta de
una nueva carrera administrativa; el tercero, la institucionalidad pblica y
las normas sobre tica e integridad pblica; y el cuarto ciclo explica la
reforma del Estado y la creacin de la Autoridad Nacional del Servicio
Civil.
El estudio de estos cuatro ciclos de reformas nos permitir comprender y
analizar la evolucin del servicio civil en nuestro pas de modo que, a partir
ello, se pueda definir propuestas o estrategias de reforma que permitan
consolidar un sistema de servicio civil eficiente que tenga un real impacto
en la ciudadana.
1. Primer ciclo de reforma: cierre de la carrera administrativa:
A inicios de los noventa, la crisis econmica del pas y el
sobredimensionamiento del Estado hicieron necesario redefinir el rol del
Estado, implementndose un Plan de Estabilizacin Macroeconmica
basado en las medidas promovidas por el Consenso de Washington.
Entre las principales acciones del Plan de Estabilizacin
Macroeconmica se encontraban, en materia econmica, la liberalizacin
econmica y las privatizaciones y, en materia de empleo, la flexibilizacin
del mercado laboral. Esta ltima medida trajo como consecuencia
cambios significativos en la legislacin laboral a travs de la aprobacin
de la Ley de Fomento del Empleo y su Reglamento, el cual tuvo como
objetivo flexibilizar el marco legal rgido que caracterizaba a nuestro pas
en materia de trabajo y propiciar una legislacin flexible que permitiera un
mayor acceso al trabajo.
Como parte de la redefinicin del rol del Estado, en 1993 fue aprobada la
Constitucin Poltica vigente, la cual tiene una orientacin a favor del libre
mercado, pero mantiene un captulo especialmente dedicado a la funcin

14
 pblica bajo los preceptos contenidos en la Constitucin de 1979.
Particularmente, la Constitucin de 1993, cambi totalmente el panorama
de la legislacin laboral, al establecer en su artculo 27, en materia de
estabilidad laboral, lo siguiente: La Ley otorga al trabajador adecuada
proteccin contra el despido arbitrario.
Adicionalmente y como complemento a las reformas econmicas, se
implementaron reformas organizativas a nivel estatal que tuvieron su
correlato en el servicio civil, entre las que destacan: reduccin de
personal, compra de renuncias, evaluaciones masivas, congelamiento de
salarios (DL 20530), suspensin de ascensos y cierre de la carrera
administrativa.
A continuacin se detalla brevemente las principales medidas en materia
de empleo pblico:
A. Reduccin de personal: Producto de la crisis econmica, la caja
fiscal no poda seguir afrontando el costo de la planilla pblica que
haba crecido dramticamente de 614,837 a 736,000 empleados
pblicos entre 1985 y 1990, lo que se calific como
sobredimensionamiento del Estado, el cual era caracterizado como
burocrtico, pobre e ineficaz.

B. Cierre del ingreso a la carrera administrativa: Desde la Ley de

Presupuesto de 1992, todas las leyes de presupuesto han considerado
normas de austeridad orientadas a mantener bajo control el gasto de
personal. Estas normas incluyen las siguientes prohibiciones:
Efectuar nombramientos y reasignaciones de personal,
Celebrar nuevos contratos de personal bajo cualquier forma o
modalidad,
Crear, modificar o recategorizar plazas,
Incrementar remuneraciones y efectuar gastos por concepto de
horas extraordinarias,
Efectuar pagos provisionales con cargo a remuneraciones,
bonificaciones, pensiones y adelantos por compensacin de
tiempo de servicios (CTS),

15
 Acordar reajustes de beneficios sociales, mejoras de condiciones
de trabajo u otros beneficios cualesquiera que fuera su modalidad
y periodicidad, y
Realizar incrementos de remuneraciones,
bonificaciones, aguinaldos, refrigerios y movilidad en los
gobiernos locales sujetos a ingresos propios.

C. Coexistencia del rgimen laboral privado: Con el objetivo de atraer

personal calificado a determinadas entidades pblicas consideradas
claves debido a que sus funciones estaban vinculadas al logro de los
objetivos del programa econmico, y contar con una gestin de los
recursos humanos ms flexible y eficiente, se permiti el uso del
rgimen laboral de la actividad privada34 en el sector pblico.

Estas instituciones pblicas, denominadas islas de eficiencia,

conformadas por tcnicos de alto nivel, gozaron de mecanismos
especiales para contratar nuevo personal y ofrecer remuneraciones
por encima del margen de las restricciones presupuestarias aplicables
a toda la administracin pblica, generndose tantas escalas
remunerativas como entidades bajo el rgimen laboral privado
existan.
D. Los contratos por servicios no personales (SNP): Para satisfacer
las necesidades de contratacin de personal al interior de las
entidades pblicas, en un contexto de prohibicin de incorporar
personal permanente en ellas, las entidades que no adoptaron el
rgimen laboral privado recurrieron a otra modalidad de contratacin
llamada Servicios No Personales (SNP). El rgimen laboral privado y
contratos por SNP se sujetan a principios, criterios y normas disimiles
entre s. Mientras que, el primero est regulado por el derecho laboral
Decreto Legislativo 728, los SNP no corresponden a ninguna
regulacin especfica.

Los SNP son contratos de naturaleza civil, bajo el amparo del Cdigo
Civil y la Ley de Contrataciones del Estado, por tanto, constituan una
16
 relacin civil autnoma y no reciban ningn beneficio propio de una
relacin laboral (ni social ni pensionario). El uso de esta modalidad de
contratacin de personal en el Estado comenz a proliferar desde los
90s, llegando en el ao 2004 a representar el 10 por ciento (61 mil
trabajadores) del total de servidores pblicos activos.
2. Segundo ciclo de reforma: Modernizacin del estado:

Este proceso de modernizacin del Estado fue liderado por la PCM, quien
elabor un conjunto de principios y objetivos resumidos en la Ley Marco
de Modernizacin.54 Esta ley Marco55 establece lo siguiente:

Reorganizar el Estado y crear entidades con un rgimen especial,

as como eliminar varios organismos autnomos,
Mejorar los sistemas administrativos del Estado y crear nuevos
entes rectores,
Reorganizar la carrera pblica mediante el sinceramiento de los
contratos SNP y la implementacin de una nueva Ley de Carrera
Pblica
Mejorar la cobertura de servicios pblicos mediante una Ley de
Descentralizacin.

La propuesta recibi escaso apoyo poltico y de la opinin pblica.

Asimismo, el eventual incremento del gasto en planillas como resultado
del sinceramiento de los contratos SNP y su conversin a contratos de
naturaleza laboral, redujo la reforma a la aprobacin de proyectos de ley,
tales como: la Ley de Adquisiciones del Estado,56 la Ley del Servicio
Diplomtico57 y la Ley sobre la prohibicin de ejercer la facultad de
nombramiento y contratacin de personal en casos de parentesco.

3. Tercer ciclo de reformas: Institucionalidad pblica

A inicios del ao 2000, se evidenciaba una profunda desconfianza por
parte de los ciudadanos ante el desprestigio de la administracin pblica
como prestadora de servicios y los altos niveles de corrupcin, debido a
la falta de mecanismos de transparencia y control de la gestin. Por ello,
fue necesaria la creacin de espacios de concertacin de polticas
pblicas que permitan superar la desconfianza de la ciudadana en sus

17
 instituciones y hacer ms eficiente el aparato estatal. En este contexto, en
el 2002, se inici un nuevo proceso de modernizacin y descentralizacin
del Estado con los siguientes objetivos: (i) reconciliacin entre los
ciudadanos y las instituciones pblicas y la democracia; (ii) otorgamiento
de servicios eficaces y de calidad; (iii) utilizacin de los escasos recursos
de manera eficiente y transparente, rindiendo cuentas de manera
peridica; (iv) mejoramiento de los espacios de participacin ciudadana;
y, (v) implementacin de mecanismos de transparencia de la gestin
pblica.

CONCLUSIONES

Desde la dcada de los ochenta por razones de austeridad fiscal las

leyes del presupuesto vinieron imponiendo limitaciones al

18
 nombramiento o contratacin de personal, resultando habitual que las
leyes anuales del presupuesto pblico empezaran a prohibir la
contratacin de personal mediante los procedimientos estipulados en
la Ley de la Carrera Administrativa; lo que provoc que gran parte de
entidades pblicas optara por la contratacin de Servicios No
Personales; dejando de lado los procedimientos de acceso a la
Administracin Pblica normados por la Ley de la Carrera
Administrativa (Decreto Legislativo N 276).
Dentro de ese proceso de cambios se fue diluyendo el concepto de
Carrera Administrativa y se perdi toda iniciativa centralizada en
materia de capacitacin, calificacin y desarrollo de cuadros
profesionales.
La mayora de los contratos de Locacin de Servicios No Personales
fueron desnaturalizados pues se ha puesto en evidencia que la labor
que desempean estos servidores era de naturaleza permanente y
estaban sujetos a subordinacin directa; siendo stas, caractersticas
de los contratos laborales y no civiles; es decir su labor era igual a la
labor que desempean los trabajadores que ingresaron a trabajar para
el Estado mediante concurso pblico, de acuerdo a lo establecido por
la Ley de la Carrera Administrativa, trabajadores que si tenan
reconocidos sus derechos, estaban registrados en planillas, perciban
el pago de sus beneficios sociales, bonificaciones, tenan la posibilidad
de ascender a mejores puestos, entre otros. Labor que fue reconocida
a travs de distintas sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional,
el cual amparado en el Principio de Primaca de la Realidad reconoci
el vnculo laboral existente entre las personas contratadas mediante
SNP y el Estado.

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

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1. Cortzar, J. C. (2002) La Reforma de la Administracin Pblica Peruana
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